25 016
Beleidsvoornemens politie 1997

nr. 22
BRIEF VAN DE MINISTERS VAN JUSTITIE EN VAN BINNENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

's-Gravenhage, 3 april 1997

1. Inleiding

Tijdens het algemeen overleg met de vaste commissies voor Binnenlandse Zaken en voor Justitie op 11 maart jl. hebben wij de situatie bij het Landelijk Selectie en Opleidingsinstituut Politie (LSOP) toegelicht. Ook hebben wij aangegeven welke maatregelen inmiddels zijn getroffen ter oplossing van de problemen bij het LSOP.

Enkele leden van uw Kamer hebben ons in het algemeen overleg gevraagd aanvullende informatie te verstrekken over de oorzaken die aan de ontstane situatie bij het LSOP ten grondslag liggen en de maatregelen die vervolgens zijn getroffen. Door middel van deze brief beogen wij aan dat verzoek te voldoen.

Om u een zo volledig mogelijk beeld te geven, gaan wij allereerst in op de positie van het LSOP als zelfstandig bestuursorgaan en de wijze waarop het toezicht daarop is vormgegeven. Vervolgens besteden wij aandacht aan de oorspronkelijk voorgenomen reorganisatie van het LSOP en onze betrokkenheid daarbij. Ten slotte gaan wij, in aanvulling op onze brieven van 22 november 1996 (TK 25 016, nr. 5) en 3 maart jl. (TK 25 016, nr. 18), nog in op de financiële situatie bij het LSOP.

2. Het LSOP als zelfstandig bestuursorgaan

Met de instelling in 1992 van het LSOP als zelfstandig bestuursorgaan heeft de toenmalige regering de aanbeveling van het Instituut voor Toegepaste Sociologie opgevolgd om de algehele integratie van de politieopleidingen te realiseren in een beheerslichaam waarin alle geledingen binnen dat onderwijsveld zijn vertegenwoordigd. De motieven voor verzelfstandiging waren:

– een verdere intensivering van de samenwerking tussen rijks- en gemeentepolitie;

– een behoefte aan integratie van de politieopleidingen;

Pol/RB

– een concentratie van de primaire verantwoordelijkheid voor de landelijke werving, de selectie en het onderwijs voor de politie;

– een sterkere betrokkenheid van het werkveld bij het onderwijs, wat tot uitdrukking moest komen in de samenstelling van het bestuur.

Daarbij is er naar gestreefd om niet meer bevoegdheden op centraal niveau te leggen dan noodzakelijk is in verband met de politieke eindverantwoordelijkheid van de ministers van Binnenlandse Zaken en van Justitie voor de kwaliteit van de politiezorg.

Het voorstel van wet tot instelling van het LSOP vond brede steun in de Tweede Kamer. Vanuit de Kamer werd nadrukkelijk gepleit voor een minimum aan bevoegdheden op ministerieel niveau. Het LSOP mocht niet teveel worden beperkt in zijn bewegingsvrijheid.

Voor het realiseren van een van de doelstellingen van de LSOP-wet, namelijk te komen tot integratie van de politieopleidingen, is de bestuursraad LSOP verantwoordelijk. Tijdens de behandeling van het voorstel van wet kregen de relaties tussen de verschillende instituten en de directie en tussen de directie en de bestuursraad LSOP veel aandacht. De vrees bestond dat er vanuit de directie een te centrale regie zou worden gehanteerd met betrekking tot de instituten. Uiteindelijk is voor een zodanige structuur gekozen dat de instituten relatief gedecentraliseerd en daarmee zelfstandig kunnen opereren.

Het LSOP is als taakorganisatie verantwoordelijk voor de werving, de selectie en de opleiding van het politiepersoneel. Het LSOP ontvangt daartoe van de beide ministeries de benodigde financiële middelen. Hierbij is sprake van een zogenaamde outputfinanciering, dat wil zeggen dat het LSOP betaald wordt op basis van daadwerkelijk verrichte prestaties.

Op grond van de LSOP-wet hebben de ministers van Binnenlandse Zaken en van Justitie een aantal bevoegdheden. Kort samengevat gaat het hierbij om het aanwijzen van de opleidingen die door het LSOP moeten worden verzorgd, het vaststellen van de duur en de eindtermen van de opleidingen, het benoemen van de bestuursleden en de directie van het LSOP, het goedkeuren van de begroting en de jaarrekening en het vaststellen van de hoogte van en de wijze waarop de rijksbijdrage wordt verstrekt. Ten slotte kunnen de ministers overgaan tot inspectie van de opleidingen, heeft de bestuursraad LSOP de verplichting om inlichtingen te verstrekken en bestaat de mogelijkheid tot het geven van aanwijzingen aan de bestuursraad indien dit met het oog op een goede uitvoering van zijn taak noodzakelijk is.

3. Het toezicht op het LSOP

Het LSOP heeft de verplichting om jaarlijks een begroting op te stellen en rekening en verantwoording af te leggen over het voorgaande jaar. Om de ministers van Binnenlandse Zaken en van Justitie in staat te stellen op deugdelijke wijze toezicht te houden op het LSOP behoeven deze stukken goedkeuring door de ministers. Aangezien de periode tussen het moment van goedkeuren van de begroting en van de jaarrekening te lang werd geacht, zijn met het LSOP nadere afspraken gemaakt om de informatiestroom tussen de departementen en het LSOP te intensiveren. Door een daartoe in 1994 ingestelde ambtelijke werkgroep met vertegenwoordigers van de beide ministeries en het LSOP is de aanbeveling gedaan om in een lopend begrotingsjaar de volgende tussentijdse rapportages door het LSOP te laten verzorgen:

– kwantitatieve informatie over de selectie voor en de instroom in het onderwijs;

– een voorjaarsaudit, op basis waarvan een prognose kan worden opgesteld van de kosten, de baten en de uitputting van de rijksbijdrage;

– een najaarsaudit, op basis waarvan een prognose over de uitputting van de rijksbijdrage kan worden opgesteld.

Wij hebben u hierover per brief van 12 juli 1996 (TK 24 420, nr. 16) geïnformeerd.

De twee financieel-economische prognoses (voorjaars- en najaarsaudit) dienen ertoe de bestuursraad en de ministers informatie te verschaffen over de vermoedelijke uitkomst met betrekking tot de geconsolideerde exploitatierekening van het LSOP. Hiermee wordt beoogd de omzet en de kosten van het verslagjaar en de hoogte van de uitputting van de rijksbijdrage te kunnen vaststellen en tussentijds op relevante bijzondere omstandigheden te kunnen reageren.

Deze planning- en controlcyclus is in 1995 ingevoerd en heeft als zodanig de informatiestromen tussen de departementen en het LSOP gestuurd.

4. De reorganisatie

De bestuursraad LSOP heeft het voornemen tot reorganisatie in 1994 gemeld. Als doelstellingen werden gesteld: het verbeteren van de kwaliteit van de produkten en de dienstverlening van het LSOP en het verhogen van de flexibiliteit en de efficiency. De departementen hebben in aansluiting daarop aangegeven de uitgangspunten die ten grondslag liggen aan de reorganisatie niet te weerspreken, maar hebben alvorens een nader oordeel te kunnen geven over de wenselijkheid dan wel de noodzaak ervan een onderbouwing van de plannen gevraagd. Eind 1994 heeft de bestuursraad het «Programma LSOP-2000» vastgesteld, waarin de uitgangspunten voor de reorganisatie verder zijn uitgewerkt. De departementen hebben in het voorjaar van 1995 aangegeven in te stemmen met de uitgangspunten van de reorganisatie en met de door het LSOP aangegeven dekking van de kosten die daarmee gemoeid zouden zijn. Daarbij werd echter de voorwaarde gesteld dat de reorganisatie clustergewijs zou worden aangepakt, zodat per cluster tot nadere inhoudelijke en financiële onderbouwing en op basis daarvan tot besluitvorming kon worden gekomen.

Het beheer van de onder het LSOP vallende instellingen berust op grond van de LSOP-wet bij de bestuursraad LSOP. De bestuursraad kan dientengevolge besluiten nemen over het al dan niet sluiten van locaties, het situeren van opleidingen, et cetera. Het verzelfstandigde LSOP heeft daarmee de bevoegdheid om zelf te beslissen over de reorganisatie. Voor de financiering van de reorganisatie is echter instemming van de beide departementen vereist. De kosten van reorganisatie moeten in de begroting zichtbaar gemaakt worden en dienen de goedkeuring te krijgen van de ministers.

Om het inzicht in het reorganisatieproces op departementaal niveau te vergroten werd in 1995 de Adviesgroep Reorganisatie LSOP 2000 ingesteld. In de Adviesgroep waren de beide departementen en het LSOP vertegenwoordigd. Tegelijkertijd werd met het LSOP overeengekomen dat halfjaarlijks gerapporteerd zou worden over de voortgang van de reorganisatie. Op basis van de begin 1996 bekende informatie bestond er op dat moment – zoals op 2 april 1996 aan de Kamer is meegedeeld – geen aanwijzing dat de door het LSOP verstrekte informatie onjuist of onvoldoende onderbouwd zou zijn dan wel in strijd zou zijn met de doelstellingen van het LSOP.

Intussen zijn de gedachten over het toekomstig onderwijs voor de politie – zoals in eerdergenoemde brieven gemeld – verder uitgewerkt. Duidelijk is dat deze van invloed zullen zijn op de reorganisatieplannen. Zoals meegedeeld in de brief van 3 maart 1997 kunnen enkele onderdelen van de reorganisatie worden voortgezet, omdat zij naar verwachting een bijdrage leveren aan een efficiënte en effectieve organisatie van het LSOP. Aan de uitvoering van andere onderdelen van de reorganisatie hebben wij geen goedkeuring verleend, omdat daarvoor tot nu toe onvoldoende onderbouwing is gegeven, de consequenties van de beoogde veranderingen in het politieonderwijs thans niet te overzien zijn en de financiële gevolgen ervan onduidelijk zijn.

5. De financiële situatie bij het LSOP

Zoals in het overleg van 11 maart jl. is meegedeeld, werd ons pas in mei 1996 duidelijk dat de financiële situatie bij het LSOP zorgelijk was. Tot dan toe hadden ons daarover geen berichten bereikt. Samenvattend hebben zich vanaf 1995 de volgende ontwikkelingen voorgedaan.

In 1995 hebben de beide ministeries volgens de overeengekomen procedure een voorjaars- en een najaarsaudit ontvangen. Van een negatieve resultaatontwikkeling was daarin nog geen sprake. In de najaarsaudit gaf het LSOP aan bij de uitvoering van de begroting redelijk in de pas te lopen. Wel werd met betrekking tot het te verwachten exploitatieresultaat een negatief resultaat voorzien van circa f 2,9 miljoen, dat voornamelijk voortvloeide uit de financiering van de functiewaardering binnen het LSOP. De beide ministeries hebben ter oplossing van dit probleem compensatie verleend.

In de brief van 12 juli 1996 hebben wij u meegedeeld dat het LSOP bij het opmaken van de jaarrekening 1995 heeft geconstateerd dat er sprake was van achterblijvende prestaties en een negatief resultaat. Vermoed werd dat die trend zich in 1996 zou voortzetten. Een mogelijke verklaring voor de late constatering van de negatieve resultaatontwikkeling zou kunnen zijn dat deze binnen de huidige structuur van het LSOP, met relatief zelfstandig opererende instituten, ook voor de bestuursraad LSOP pas zichtbaar werd bij de verwerking van de gegevens van alle aangesloten instituten in de geconsolideerde jaarrekening.

Het LSOP heeft de beide ministeries eind mei 1996 over de achterblijvende resultaatontwikkeling geïnformeerd. Dat was voor de ministeries aanleiding om na te gaan waardoor die negatieve ontwikkeling werd veroorzaakt. De eerste bevindingen wezen op een tegenvallende instroom van cursisten, waardoor minder prestaties konden worden geleverd, en hogere kostenontwikkelingen dan eerder voorzien. Met het LSOP zijn vervolgens afspraken gemaakt over het treffen van maatregelen om de onwenselijke situatie zo snel mogelijk te verbeteren. De beide ministeries hebben aan de uit te voeren maatregelen een aantal duidelijke eisen gesteld. Wij verwijzen in dit verband naar onze brief van 12 juli 1996.

Voorts is afgesproken dat het LSOP het onderzoek naar de kostenontwikkeling binnen het onderwijs en de financiële vergoedingen die het LSOP daarvoor van de beide ministeries ontvangt op korte termijn zou afronden. Dit zogenaamde kostprijsnormeringsonderzoek is eind vorig jaar gereed gekomen en ter beoordeling aan de beide ministeries voorgelegd. Zoals meegedeeld tijdens het overleg van 11 maart jl. hebben wij Moret Ernst en Young begin dit jaar opdracht verstrekt om op dat onderzoek contra-expertise uit te voeren. Over de eerste resultaten van de contra-expertise verwachten wij u eind deze maand te kunnen informeren.

Medio 1996 heeft VB Accountants in opdracht van het LSOP de kwaliteit van de door het LSOP gemaakte prognose van het te verwachten resultaat in 1996 onderzocht. In het accountantsrapport van 30 september 1996 zijn ook de oorzaken van het geprognosticeerde negatieve resultaat beschreven. Wij hebben u dit rapport als bijlage bij de brief van 22 november 1996 toegezonden.

Als belangrijkste oorzaken werden door VB Accountants genoemd:

– hoge kosten in verband met de inhuur van externe docenten en detachering;

– toenemende kapitaallasten als gevolg van investeringen waarvoor geen middelen uit de daarvoor bestemde reserve kunnen worden vrijgemaakt;

– vastgestelde tarieven die niet meer toereikend zijn voor de vernieuwde opleidingen;

– onderbezetting in de facilitaire dienstverlening door het teruglopen van de bezetting van de internaten, terwijl de vaste kosten daarvan nog op de exploitatie drukken.

In het najaar van 1996 bleek dat er van noemenswaardige verbetering in de situatie geen sprake was. Wij hebben daarom in overleg met de bestuursraad besloten verdergaande maatregelen te treffen. Zoals in onze brief van 22 november 1996 vermeld, heeft dit onder andere geleid tot versterking van het management van het LSOP door middel van het aantrekken van een interimmanager. De interimmanager vervult tevens de functie van waarnemend algemeen directeur. Over de inhoud van zijn opdracht, die in belangrijke mate is gebaseerd op de bevindingen van VB Accountants, hebben wij u in onze brief van 22 november 1996 geïnformeerd. Zijn opdracht spitst zich toe op het verbeteren van de financiële situatie, het verbeteren van de bedrijfsvoering en het versterken van het management. Dit impliceert dat vooral ook op deze terreinen de verklaring wordt gezocht voor de binnen het LSOP ontstane situatie. Te verwachten is dat de eindrapportage van de interimmanager hierover meer duidelijkheid zal bieden.

De interimmanager werkt in opdracht en onder verantwoordelijkheid van de bestuursraad LSOP. Het is de taak van de beide ministeries om, in overleg met en met inachtneming van de verantwoordelijkheden van de bestuursraad, de voortgang aan de hand van de aan de interimmanager verstrekte opdracht en de uitwerking daarvan in zijn plan van aanpak te toetsen.

Bij de uitvoering van zijn opdracht geeft de interimmanager prioriteit aan de continuïteit van het onderwijs en het oplossen van de financiële problemen.

De opdracht aan de interimmanager, de uitkomsten van de contraexpertise op het kostprijsnormeringsonderzoek, de daaruit voortvloeiende maatregelen en de toegezegde evaluatie van de LSOP-wet moeten gezamenlijk leiden tot een structurele verbetering van de situatie bij het LSOP. Zoals op 11 maart jl. toegezegd zullen wij u de eindrapportage van de interimmanager na afronding van zijn opdracht toezenden.

De Minister van Justitie,

W. Sorgdrager

De Minister van Binnenlandse Zaken,

H. F. Dijkstal