24 170
Gehandicaptenbeleid

nr. 55
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARISSEN VAN VOLKSGEZONDHEID, WELZIJN EN SPORT EN VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 29 juni 2000

Inleiding

Op 26 oktober 1999 heeft het kabinet u geïnformeerd over de stand van zaken bij de ontwikkeling van wetgeving op het terrein van gehandicapten en chronisch zieken. Geconstateerd is toen dat zich een aantal knelpunten voordoen. Deze hebben onder meer betrekking op de inhoud en de strekking van het gelijkheidsbeginsel, de reikwijdte van de wet, definities, kosten en handhaafbaarheid.

Aangekondigd is dat daarvan een inventarisatie gemaakt zou worden. De afgelopen periode hebben wij ons gebogen over deze knelpunten en daarbij optredende dilemma's en heeft het kabinet een standpunt ingenomen. In deze brief informeren wij u als bewindspersonen belast met de coördinatie van het beleid voor mensen met een handicap of chronische ziekte respectievelijk emancipatiebeleid, mede namens de bewindspersonen van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Justitie en Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, over de hoofdlijnen. Een meer gedetailleerde, juridische uitwerking is opgenomen in bijgaande voortgangsnotitie.

Voor de goede orde zij opgemerkt dat het kabinet constateert dat er tussen uw kamer en het kabinet nog steeds overeenstemming bestaat over de wenselijkheid van een Wet Gelijke Behandeling Gehandicapten en Chronisch Zieken (WGBG).

Inhoud en strekking gelijkheidsbeginsel in de WGBG

Het kabinet volgt, zoals reeds eerder aangegeven, ten aanzien van de gelijke behandeling van gehandicapten en chronisch zieken een tweesporenbeleid. Dat betekent enerzijds het bieden van rechtsbescherming tegen ongerechtvaardigde (on)gelijke behandeling, anderzijds het bieden van noodzakelijke voorzieningen aan gehandicapten en chronisch zieken.

Gelijke behandeling brengt mee, dat in voorkomende gevallen wordt voorzien in het bieden van noodzakelijke voorzieningen als compensatie voor de beperkingen en van speciale aanpassingen. Dit is afgezien van een eventuele voorkeursbehandeling.

De gelijke behandelingsnorm brengt mee dat:

• Mensen met een handicap of chronische ziekte niet op basis van vooroordelen worden geweigerd te participeren;

• Er bereidheid is hen te ondersteunen bij het overwinnen van belemmeringen;

• Er in algemene zin bij het ontwerpen van producten (goederen en diensten in de meest brede zin van het woord) rekening mee wordt gehouden dat er mensen zijn met beperkingen die ook gebruik moeten kunnen maken van dit product;

• Er speciale voorzieningen voor mensen met beperkingen noodzakelijk kunnen zijn.

Naarmate het recht op gelijke behandeling om meer maatschappelijke inspanningen vraagt om dit recht ook daadwerkelijk te realiseren dient er meer bekendheid aan te worden gegeven, ter bevordering van het bewustwordingsproces in de samenleving. Het kabinet heeft besloten de gelijkheidsnorm zoals hiervoor geformuleerd als basis te hanteren voor de WGBG.

De verplichting tot redelijke aanpassingen

De gelijke behandelingsnorm hangt nauw samen met het doen van die aanpassingen die nodig zijn om mensen met een handicap of chronische ziekte gelijk te laten participeren. Over de inhoud en reikwijdte van deze norm bestaat politiek-maatschappelijk nog geen consensus. Werkgevers bijvoorbeeld worden tot nu toe vooral via het voorzieningenbeleid gestimuleerd gehandicapten in dienst te nemen.

In de Proeve van Wet (1998) wordt uitgegaan van een zekere onderzoeksplicht; een gehandicapte of chronisch zieke kan niet zonder meer geweigerd worden. Het kabinet is van mening dat omwille van de duidelijkheid de verplichting tot het desgevraagd doen van redelijke aanpassingen expliciet in de normstelling van de WGBG moet worden opgenomen. Dit sluit aan bij de concept-richtlijn op grond van artikel 13 van het Verdrag van Amsterdam, waarin deze norm ook is opgenomen.

In het belang van de rechtszekerheid zal deze verplichting zo duidelijk mogelijk worden begrensd, zonder een verdere ontwikkeling te belemmeren. Hiervoor zullen in de memorie van toelichting bij het wetsontwerp WGBG wegingsfactoren worden opgenomen. Aangesloten kan worden bij jurisprudentie in het kader van «goed werkgeverschap». De begrenzing ligt verder in het «redelijkheidsbegrip». In procedures bij de Commissie Gelijke Behandeling of bij de rechter zal dit begrip moeten leiden tot een zorgvuldige toetsing waarbij proportionaliteit tussen de gevraagde voorziening en de kosten en inspanningen die gemoeid zijn met de realisatie ervan, een belangrijke richtsnoer is.

Reikwijdte WGBG

Het vorig kabinet heeft er destijds voor gekozen de wet in eerste instantie betrekking te laten hebben op een drietal terreinen, te weten:

• werving, selectie en aanstelling bij arbeid

• het aanbieden van goederen en diensten en het sluiten, uitvoeren of beëindigen van overeenkomsten op het terrein van sport/spel

• inrichting en beheer van openbare ruimten in gebouwen

In de bijgevoegde voortgangsnotitie is beschreven hoe het kabinet denkt deze drie terreinen nader af te bakenen. Omdat het een aanbouwwet betreft kunnen hier later, ook na de inwerkingtreding van de WGBG, terreinen aan toegevoegd worden.

Vanuit maatschappelijke organisaties is er op aangedrongen reeds nu uitbreiding te laten plaatsvinden naar onder meer vervoer/mobiliteit, het aanbieden van alle goederen en diensten en onderwijs.

Het kabinet kiest daar vooralsnog niet voor. De eerste reden is dat eerst de effecten en kosten daarvan in kaart gebracht zouden moeten worden. Nu kiezen voor uitbreiding van de reikwijdte, leidt tot ernstige vertraging in de totstandkoming van de wet. Het kabinet acht dit maatschappelijk niet gewenst. De tweede reden is dat juist vanwege het aanbouwkarakter van de voorziene WGBG latere invoering technisch eenvoudig te realiseren is.

Dit wil niet zeggen dat op genoemde terreinen geen actie wordt ondernomen om de positie van gehandicapten te verbeteren. Zo bestaat op het terrein van toegankelijkheid van het openbaar vervoer de beleidslijn van de Minister van Verkeer en Waterstaat dat het openbaar vervoer toegankelijk zal moeten worden (2010 voor bussen en 2030 voor treinen); in feite betekent dit dat alle nieuw te ontwikkelen en te bouwen vervoersvoorzieningen aan moderne toegankelijkheidseisen zullen gaan voldoen.

Kosten en effectiviteit

De kosten en de effecten van de voorgenomen wetgeving spelen een belangrijke rol bij de ontwikkeling van een wetsvoorstel WGBG. Het kabinet hecht eraan de voorzienbare effecten zo nauwkeurig mogelijk in te schatten en geeft daarvan in de bijgevoegde voortgangsnotitie een voorlopige beoordeling. De exacte kosten en het precieze beroep op de wet is echter nog niet in te schatten. Overigens bestaan in veel gevallen voor gevraagde aanpassingen regelingen om in de kosten tegemoet te komen.

Dit mag geen reden zijn deze wetgeving achterwege te laten. Discriminatie van gehandicapten en chronisch zieken moet krachtig bestreden worden. Nederland heeft zich daar in het recente verleden ook internationaal sterk voor gemaakt.

De reserves tegen de WGBG zijn deels verklaarbaar uit onbekendheid met de normstelling en onzekerheid over het personele en materiële bereik. De WBGB moet aan deze onzekerheid en onduidelijkheid een eind maken en tegelijkertijd ruimte bieden voor verdere rechtsontwikkeling. Dit wordt mogelijk door in de normstelling het open begrip «redelijkheid» op te nemen. Daarnaast kiest het kabinet voor een halfopen systeem van toelaatbare uitzonderingen. Naast een beroep op in de wet genoemde rechtvaardigingsgronden is het voorts mogelijk zich te beroepen op een objectieve rechtvaardiging voor de ongelijke behandeling.

Het kabinet vindt het van belang dat het beginsel van gelijke behandeling van gehandicapten en chronisch zieken duidelijk wordt neergezet als belangrijke maatschappelijke norm die in een ontwikkelde rechtsorde als de Nederlandse niet mag ontbreken. Het kabinet vertrouwt erop dat met een stapsgewijze uitbreiding van het aantal terreinen waarop de wet van toepassing is, deze norm geleidelijk maatschappelijke ingang zal vinden. Erkend moet worden dat een aantal zaken, zoals het geheel toegankelijk maken van het openbaar vervoer voor mensen met functiebeperkingen en het toegankelijk maken van alle openbare gebouwen en ruimten voor rolstoelgebruikers en andere personen met beperkingen, een zaak van de lange adem is.

Tijdpad

Het kabinet gaat op korte termijn aan de slag met het opstellen van een wetsvoorstel WGBG. Het wetsvoorstel zal in beginsel in het voorjaar van 2001 naar de Raad van State worden gestuurd. De in deze brief en in de bijgevoegde voortgangsnotitie geschetste doelstellingen, uitgangspunten en oplossingen, vormen de basis voor het wetsvoorstel. Bij de voorbereiding van het wetsvoorstel zal tevens rekening worden gehouden met de uitkomsten van de evaluatie van de Algemene Wet Gelijke Behandeling en het resultaat van de onderhandelingen over een Europese Richtlijn tot instelling van een algemeen kader voor gelijke behandeling in werkgelegenheid en beroep op het terrein van arbeid en beroep.

De Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,

A. M. Vliegenthart

De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,

A. E. Verstand-Bogaert

Voortgangsnotitie Wet Gelijke Behandeling Gehandicapten en chronische zieken

Juni 2000

1. Inleiding

Overeenkomstig de toezegging in de brief van 26 oktober 1999 (TK 1999–2000, 24 170, nr. 46) wordt in deze notitie de stand van zaken beschreven bij de ontwikkeling van gelijke behandelingswetgeving ten aanzien van gehandicapten en chronisch zieken. De afgelopen periode zijn dilemma's besproken die de voortgang van het ontwikkelingsproces hebben beïnvloed. Thans is er overeenstemming over de richting, waarin verder zal worden gewerkt. Over de wenselijkheid van wetgeving op dit terrein bestaat nog steeds consensus tussen de Tweede Kamer en het kabinet.

Voorgeschiedenis en recente ontwikkelingen

Bij de parlementaire behandeling van de AWGB in 1993 is door de Tweede Kamer gevraagd om ook op het terrein van handicap gelijke behandelingswetgeving tot stand te brengen. Daarop is onderzoek verricht, zowel ten aanzien van de vraag in welke mate discriminatie van gehandicapten voorkomt, als ten aanzien van de juridische lacunes en mogelijkheden¹. Het kabinet heeft in een reactie op de onderzoeksresultaten het standpunt ingenomen te willen komen tot een wet gelijke behandeling van mensen met een handicap of chronische ziekte (in het vervolg: WGBG), waarin ongerechtvaardigd onderscheid op deze grond wordt verboden². De wet dient zich uiteindelijk uit te strekken over alle terreinen van het maatschappelijk leven.

Omdat nog onvoldoende zicht bestond op de effecten en op de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid van een dergelijke wet is besloten een Proeve van wet uit te werken voor een beperkt aantal terreinen, te weten werving en selectie bij arbeid, sport en spel en de inrichting en het beheer van openbare gebouwen. Bij de aanbieding van de Proeve aan de Tweede Kamer³ heeft het kabinet het standpunt ingenomen dat het voornemens blijft om tot een WGBG te komen, volgens het model van een aanbouwwet, te beginnen met de genoemde terreinen. Ook in het Regeerakkoord 1998 is aangegeven dat bezien zal worden of deze Proeve kan worden uitgewerkt tot een voorstel van wet.

Bij brief van 26 oktober 1999 is de Tweede Kamer op de hoogte gebracht van de voortgang bij het tot stand brengen van deze wetgeving. In de afgelopen periode is nader onderzoek gedaan naar de in die brief beschreven dilemma's en is met de meest betrokken ministeries overleg gevoerd over mogelijke oplossingsrichtingen⁴. Daarbij is in aanmerking genomen de wens van de Tweede Kamer om ook via het strafrecht een verbod van discriminatie van gehandicapten te realiseren (motie Rouvoet en Van der Staaij); op deze wens is door de Minister van Justitie, in overleg met de Minister van VWS inmiddels positief gereageerd (TK 1999–2000, 26 800 VI, nr 60.).

De voortgang van dit gelijke behandelingstraject wordt beïnvloed door de uitwerking van artikel 13 van het Verdrag van Amsterdam. Juist nu de ontwikkeling van de Nederlandse en Europese regelgeving gelijktijdig gaan verlopen, is het van belang te komen tot een zo goed mogelijke afstemming (TK 1999–2000, 22 112, fiches 8, 9 en 10 en TK 1999–2000, 22 112, nr 155). Hierover heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid met de Tweede Kamer gesproken tijdens het Algemeen Overleg van 30 mei jl.

Tevens is van invloed de in gang zijnde evaluatie van de AWGB, waaruit aandachtspunten en dilemma's naar voren komen die bij het ontwerp van een WGBG moeten worden meegenomen.

Doel van deze voortgangsnotitie

Met deze notitie concretiseert het kabinet de toezegging uit het Regeerakkoord en geeft aan hoe de gelijke behandeling vorm zou kunnen krijgen. Bij verschillende gelegenheden, zoals hiervoor genoemd is van de zijde van de Tweede Kamer gevraagd om een concreet voorstel van wet. Van de zijde van het kabinet is aangegeven, dat er een aantal zaken opgelost moest worden voordat een voorstel van wet zou kunnen worden geformuleerd. De Tweede Kamer is daarop toegezegd een overzicht te geven van de knelpunten, die nog opgelost moeten worden. In deze notitie wordt aangegeven hoe de knelpunten kunnen worden opgelost en kan concreet worden aangegeven, wanneer een voorstel van wet tegemoet kan worden gezien.

Verder biedt deze notitie de mogelijkheid om de oplossingsrichtingen met de Tweede Kamer en met de belangenorganisaties te bespreken.

2. Kabinetsstandpunt ten aanzien van de doelstelling van wetgeving op dit terrein

Het kabinet heeft in de kabinetsreactie op het rapport Gehandicapt[en]recht en in de aanbiedingsbrief en toelichting bij de Proeve beschreven dat ten aanzien van de gelijke behandeling van gehandicapten en chronische zieken een tweesporenbeleid wordt gevolgd: het spoor van de individuele rechtsbescherming tegen ongerechtvaardigde (on)gelijke behandeling en het spoor van het bieden van noodzakelijke¹ voorzieningen aan gehandicapten en chronisch zieken.

Artikel 1 Grondwet beoogt discriminatie in de Nederlandse samenleving tegen te gaan. Het gelijkheidsbeginsel bepaalt dat gelijke gevallen gelijk moeten worden behandeld. Dit betekent dat als er geen objectieve rechtvaardiging is om mensen anders te behandelen, alle mensen op dezelfde manier behandeld moeten worden. De WGBG vormt een uitwerking van deze grondwettelijke norm. Deze wet beoogt op een aantal terreinen van het maatschappelijk leven het gelijkheidsbeginsel van artikel 1 GW, in die zin uit te voeren dat de gelijkheidsnorm wordt geëxpliciteerd, dat uitzonderingsgronden worden geformuleerd en dat handhavingsmogelijkheden worden aangegeven². Als zodanig biedt de wet aan gehandicapten en chronisch zieken (en hun belangenorganisaties) rechtsbescherming tegen inbreuken op het grondrecht van gelijke behandeling. Het recht op gelijke behandeling hangt, voor gehandicapten en chronisch zieken samen met het doen van die redelijke aanpassingen die hen in staat moet stellen op voet van gelijkheid te participeren in de samenleving³.

De overheid stimuleert het totstandkomen van noodzakelijke aanpassingen door het voeren van een algemeen voorzieningenbeleid voor gehandicapten en chronisch zieken. Daarmee wordt uitvoering gegeven aan het in artikel 22 GW opgenomen sociale grondrecht op bescherming en ondersteuning van gehandicapten en chronisch zieken. Op basis van deze norm worden voorzieningen bekostigd, die noodzakelijk zijn voor de integratie en participatie van gehandicapten en chronisch zieken, welk pakket van maatregelen deze burgers in staat moet stellen zo autonoom mogelijk en op basis van gelijkwaardigheid aan de samenleving deel te nemen. Het samenspel tussen individuele rechtsbescherming tegen discriminatie en het algemeen participatiebevorderend beleid wordt door het kabinet uitgedrukt met de term «tweesporenbeleid». Het eerste en het tweede spoor dienen tezamen het algemene doel: de volwaardige participatie van mensen met een handicap of chronisch ziekte in de samenleving.

Deze twee sporen kunnen vanuit het oogpunt van gelijke behandeling worden benaderd door gelijke behandeling van gelijke gevallen. Het gelijkheidsbeginsel eist eveneens dat rekening wordt gehouden met relevante verschillen tussen mensen¹. In het geval van handicap en chronische ziekte wordt gelijkheid mede bereikt door het treffen van voorzieningen, die specifiek gericht zijn op mensen met beperkingen. Daarmee worden zij in staat gesteld te participeren, maar andere mensen zonder handicap of chronische ziekte worden van deze voorzieningen uitgesloten. In dit opzicht moet gezocht worden naar zodanige formuleringen dat aan het gelijkheidsbeginsel optimaal recht wordt gedaan. Het verschil tussen de invulling van de gelijke behandelingsnorm voor mensen met een handicap of chronische ziekte en de gelijke behandelingsnorm zoals vastgelegd in de Algemene Wet Gelijke Behandeling is hiermee aangegeven. In de AWGB wordt op voorhand uitgegaan van gelijke gevallen waarop slechts een beperkt aantal in de wet genoemde uitzonderingen mogelijk is. Onder meer is een voorkeursbeleid toegestaan om een (aangetoonde) achterstand weg te weg te werken. In het geval van de WGBG wordt vanaf het begin (meer dan bij de discriminatiegronden die uitgewerkt zijn in de AWGB) erkend dat er sprake is van relevante verschillen. Dat wil zeggen dat wordt erkend dat een voorziening ter compensatie van beperkingen en speciale aanpassingen ten behoeve van gehandicapten of chronisch zieken in voorkomende gevallen een voorwaarde kunnen zijn voor gelijke behandeling. Dit is nog afgezien van een eventuele voorkeursbehandeling.

De gelijke behandelingsnorm brengt ten aanzien van gehandicapten en chronisch zieken onder meer mee dat

• mensen met een handicap of chronische ziekte niet op basis van vooroordelen worden geweigerd te kunnen participeren in de samenleving,

• er de bereidheid is hen te ondersteunen bij het overwinnen van belemmeringen,

• er in algemene zin bij het ontwerpen van producten (goederen en diensten, in de meest brede zin van het woord) rekening mee wordt gehouden, dat er mensen zijn met beperkingen die ook gebruik moeten kunnen maken van dit product (universal design)

• er speciale voorzieningen voor mensen met beperkingen noodzakelijk kunnen zijn.

In deze opsomming is de behoefte zichtbaar gemaakt om het recht op gelijke behandeling en de maatschappelijke inspanningen die nodig zijn om dat recht te realiseren aan te pakken. Door in een vroeg stadium rekening te houden met de brede schakering van mogelijkheden en onmogelijkheden van mensen (diversiteitsbeleid) kunnen de kosten laag blijven (zoals levensloop bestendige woningen); aanpassingen in een latere fase zijn veel moeilijker te verwezenlijken en de kosten zullen veel hoger zijn.

Het formuleren van een voorstel van een WGBG is ingewikkeld. Het kabinet heeft besloten de gelijkheidsnorm zoals hiervoor geformuleerd als basis te kiezen voor de WGBG. Hiermee is tevens aansluiting gezocht bij de concept-richtlijn van de Europese Commissie op basis van artikel 13 EG-verdrag, waarin bij de overwegingen is opgenomen dat bij het bevorderen van gelijke behandeling van gehandicapten (...) op aanpassing van de werkplek aan de behoefte van gehandicapten gerichte maatregelen (...) bij de bestrijding van discriminatie op grond van een handicap, een belangrijke rol vervullen. De hiervoor geformuleerde gelijkheidsnorm wordt voorlopig voor drie terreinen uitgewerkt, waarbij geleidelijk aan alle aspecten van het maatschappelijk leven onder de werking van de wet zullen worden gebracht.

In de volgende paragraaf wordt op basis van deze gedachtegang een juridische uitwerking gegeven zoals die nu door het kabinet wordt voorgestaan, waarbij op relevante plaatsen een relatie gelegd wordt met genoemde EG-richtlijn.

3. Juridische uitwerking

3.1 Inhoud en strekking van het gelijkheidsbeginsel op het terrein van handicap en chronische ziekte

Uit de analyse van de tot nu toe gevoerde discussies over de mogelijkheid van invoering van een WGBG in Nederland blijkt dat onduidelijkheid en/of gebrek aan consensus bestaat over de reikwijdte van de wet op het punt van de normstelling. In dat verband zijn de twee meest problematische punten het wel of niet opnemen van een verplichting tot het doen van redelijke aanpassingen in de wet en de vraag of de wet van een open danwel van een gesloten systeem van uitzonderingen moet uitgaan.

3.1.1 De verplichting tot het doen van redelijke aanpassingen

Zoals bij de doelstelling is aangegeven hangt het verbod op discriminatie van gehandicapten en chronische zieken samen met het doen van redelijke aanpassingen, die deze mensen zoveel mogelijk in staat kunnen stellen om op gelijke wijze te participeren als personen die de daaruit voortvloeiende beperkingen niet ondervinden. Er is evenwel nog geen consensus over de inhoud en reikwijdte van deze norm.

Een belangrijk vraagstuk is hoe deze verplichting zodanig in wetgeving neer te leggen dat voldoende rechtszekerheid ontstaat voor de burgers en tegelijk de rechtsontwikkeling op dit punt niet wordt belemmerd. Hierbij moet er voor worden gewaakt dat het vastleggen van de verplichting tot het doen van redelijke aanpassingen in de praktijk geen averechts effect heeft op de arbeidsparticipatie van gehandicapten. Tot op heden werden werkgevers voornamelijk via positieve prikkels gestimuleerd om gehandicapten in dienst te nemen. Voorkomen moet worden dat werkgevers met de totstandkoming van anti-discriminatiewetgeving kopschuw worden gemaakt t.a.v. de werving en aanstelling van gehandicapten.

Het kabinet is van mening dat de verplichting tot het desgevraagd doen van redelijke aanpassingen – omwille van de duidelijkheid – expliciet in de normstelling van de WGBG moet worden opgenomen. Ten opzichte van de Proeve, waarin uitsluitend in de toelichting gesproken werd van een zekere onderzoeksplicht op dit punt, is dit een verduidelijking. Dit standpunt is mede beïnvloed door de discussie over de concept-richtlijn op grond van artikel 13 EG-Verdrag, waarin deze norm ook is opgenomen.

De genoemde verplichting moet omwille van de rechtszekerheid zo duidelijk mogelijk worden begrensd, zonder een verdere ontwikkeling op dit punt te belemmeren. Voor een deel ligt die begrenzing besloten in het «redelijkheidsbegrip»: dit begrip dwingt de Commissie gelijke behandeling en de rechter tot een zorgvuldige toetsing, waarbij de proportionaliteit tussen de gevraagde voorziening en de kosten en inspanningen die gemoeid zijn met de realisatie ervan een belangrijk richtsnoer is. In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel WGBG zal worden aangeven welke wegingsfactoren in de toetsing moeten worden betrokken. Aangesloten kan worden bij bestaande jurisprudentie op het punt van de betekenis van het «goed werkgeverschap» in relatie tot de (re)integratie van arbeidsongeschikten in de arbeidsorganisatie. Per maatschappelijk terrein dat onder de WGBG valt, zullen wegingsfactoren worden benoemd. In de wet zal worden opgenomen dat in ieder geval als «redelijk» geldt het treffen van die voorzieningen waarvoor bij wet of andere regeling van overheidswege is voorzien of voorschriften worden gegeven.

3.1.2. Een halfopen systeem van toelaatbare uitzonderingen

Een beroep op gelijke behandeling door een gehandicapte/chronisch zieke kan worden beantwoord met het verweer dat er omstandigheden zijn die dat rechtvaardigen. De vraag, die naar aanleiding van de Proeve is opgekomen, is of een gesloten systeem van wettelijke rechtvaardigingsgronden kan worden ontwikkeld, of dat – ook bij directe discriminatie op deze grond – een beroep op een objectieve rechtvaardigingsgrond mogelijk moet zijn.

Het halfopen systeem dat in de Proeve is voorgesteld leent zich voor verdere uitwerking, met inachtneming van de evaluatie van de AWGB en de uitkomst van de discussie over de concept-richtlijn op grond van art. 13 EG-Verdrag. Dit halfopen systeem behelst het volgende:

Er zijn omstandigheden die in de ogen van de wetgever zeker een rechtvaardiging vormen, zoals het bestaan van beschermende maatregelen en positieve actie. Omwille van de duidelijkheid en de rechtszekerheid is het daarom van belang per terrein, dat onder de reikwijdte van de wet valt, specifieke rechtvaardigingsgronden in de wet te benoemen. De mogelijkheid een beroep te kunnen doen op een objectieve rechtvaardigingsgrond is daarnaast noodzakelijk omdat de normstelling nog niet volledig is uitgekristalliseerd en omdat bij handicap het meer dan bij andere discriminatiegronden afhankelijk is van de concrete omstandigheden van het geval of sprake is van een (on)gerechtvaardigd onderscheid. De Commissie gelijke behandeling en/of de rechter moet daarom de mogelijkheid hebben om, aan de hand van daarvoor in het Europese gelijke behandelingsrecht te ontwikkelen toetsingsmodel, na te gaan of deze omstandigheden een objectieve rechtvaardiging vormen. Daarmee wordt de rechtsontwikkeling op dit terrein het meest gediend¹.

3.2. De reikwijdte van de wet

Voorop staat het voor de Proeve reeds gekozen uitgangspunt dat het gaat om een aanbouwwet. De Proeve bestrijkt drie terreinen: werving, selectie en aanstelling bij arbeid, het aanbieden van goederen en diensten op het terrein van sport/spel en inrichting en beheer van openbare ruimten. Vanuit maatschappelijke (belangen)organisaties is aangedrongen op een uitbreiding van de terreinen, met name in de richting van vervoer/mobiliteit, het aanbieden van alle goederen en diensten en onderwijs. Opname van deze terreinen op dit moment zou tot onaanvaardbare vertraging in het wetgevingsproces leiden, omdat de effecten en de kosten van een dergelijke uitbreiding eerst in kaart zullen moeten worden gebracht². Ook moet per terrein worden onderzocht welke uitzonderingen, met het oog op het bestaande voorzieningenbeleid voor gehandicapten, noodzakelijk zijn. Omdat het om een aanbouwwet gaat kunnen deze terreinen als dit mogelijk is later – na advies van de Interdepartementale Commissie voor Samenhangend Gecoördineerd beleid voor mensen met een handicap of chronische ziekte (ISG) –, onder het bereik van de WGBG worden gebracht. Vooralsnog wordt de keuze voor de drie in de Proeve gekozen terreinen gehandhaafd, zij het dat daarbij enkele kanttekeningen worden gemaakt.

Arbeid: Dit terrein blijft voorlopig beperkt tot werving en selectie voor een betrekking en aanstelling voor arbeid in een dienstbetrekking of ambtenarenverhouding. (Zie artikel 3 Proeve). Op grond van artikel 13 van het Verdrag van Amsterdam is door de Europese Commissie een Richtlijn voorgesteld, waarin discriminatie bij arbeid wordt verboden. In deze concept-Richtlijn wordt een gesloten systeem van rechtvaardigingsgronden voorgesteld en worden naast werving en selectie ook arbeidsvoorwaarden (waaronder beloning, scholing) en ontslag onder de werking van de Richtlijn gebracht. Momenteel wordt nader onderzoek gedaan naar de consequenties hiervan. Teneinde te voorkomen dat het bestaande Nederlandse beleid ten aanzien van de gelijke beloning van arbeidsgehandicapten (art. 7 REA), de speciale ontslagbescherming van arbeidsgehandicapten en de speciale werkvoorzieningen in gevaar komen, moeten in deze concept-richtlijn uitzonderingsgronden voor deze situaties worden geformuleerd. Daartoe zijn reeds voorstellen ontwikkeld, die door de Nederlandse delegatie in de Brusselse besprekingen over het artikel 13 pakket naar voren zijn gebracht. De uiteindelijke reikwijdte van de WGBG op het terrein van arbeid en beroep zal mede worden bepaald door de definitieve tekst van deze Richtlijn.

Sport: Dit terrein is beperkt tot het openbaar aanbod van goederen en diensten en het sluiten, uitvoeren of beëindigen van overeenkomsten op het gebied van de sportbeoefening. (Zie artikel 4 Proeve.)¹ Het (openstellen van het) lidmaatschap van sportverenigingen is in het algemeen niet te kwalificeren als het doen van een openbaar aanbod en/of het sluiten van een overeenkomst. Daarmee is – evenals in de AWGB – het gevaar van een botsing tussen artikel 1 GW en artikel 8 GW vermeden². Verenigingen kunnen evenwel worden gestimuleerd zich open te stellen voor deelname van gehandicapten en chronisch zieken. Dit kan worden bevorderd door convenanten op te (laten) stellen tussen de koepels van gehandicaptensport (NEBAS/NSG) en sportbonden, waarin concrete afspraken worden gemaakt over participatie van mensen met een handicap en ondersteuning en begeleiding van de sportverenigingen op dit terrein³.

De WGBG bestrijkt alleen de actieve sportbeoefening. Het (kunnen) bezoeken van sportevenementen (passieve sportbeoefening) zal te gelegener tijd tezamen met het aanbod van andere sociale en culturele evenementen onder het bereik van de WGBG kunnen worden gebracht. Wat betreft het begrip «spel»: vooralsnog is dit begrip te weinig afgebakend (ten opzichte van bijvoorbeeld recreatie) om het in de WGBG op te nemen.

Inrichting en beheer van openbare ruimten in gebouwen⁴: De inrichting en het beheer van openbaar toegankelijke ruimtes in particuliere gebouwen is geen verantwoordelijkheid van de overheid. Behoudens eisen met betrekking tot brandveiligheid heeft de overheid daarop geen invloed, ook niet middels het Bouwbesluit.

In de Proeve is voorgesteld de norm van gelijke behandeling van toepassing te verklaren op de inrichting en het beheer van openbare ruimten. Dat wil zeggen dat aan de inrichting en het beheer van alle openbare ruimten eisen zouden kunnen worden gesteld wat betreft de bruikbaarheid daarvan voor gehandicapten en chronisch zieken. De norm, zoals geformuleerd in de Proeve, komt er de facto op neer dat alle aanbod van goederen en diensten, wat betreft eisen die aan het gebouw waar dit aanbod wordt gedaan kunnen worden gesteld, onder de WGBG zou komen te vallen. Vooralsnog kiest het kabinet op dit punt voor een meer geleidelijke aanpak. Deze behelst het volgende:

Wat betreft inrichting en beheer van gebouwen waar arbeid wordt verricht en van sportaccommodaties geldt vanaf de invoering van de WGBG dat deze vallen onder de verplichting tot het doen van redelijke aanpassingen bij arbeid en sport. Welke aanpassingen ten aanzien van de inrichting en beheer van deze gebouwen en accommodaties als «redelijk» gelden zal door de Commissie gelijke behandeling en de rechter moeten worden gewogen aan de hand van een aantal door de wetgever genoemde wegingsfactoren. Daarbij blijft ruimte voor rechtsontwikkeling.

Door stapsgewijs nieuwe terreinen van maatschappelijke activiteiten onder de werkingssfeer van de WGBG te brengen, zullen in de toekomst vanzelf de gebouwen en locaties waar deze activiteiten plaatsvinden onder de reikwijdte van de wet komen te vallen.

Wat betreft de overheid neemt het kabinet het standpunt in dat vanwege de verplichting van de overheid om alle burgers gelijkelijk, dus ook ongeacht handicap of chronische ziekte, van haar diensten gebruik te kunnen laten maken, de gelijke behandelingsnorm mee brengt dat bij de inrichting en het beheer van die ruimtes in gebouwen in gebruik bij de overheid, voor zover de betreffende diensten en goederen daar worden aangeboden daarmee rekening moet worden gehouden¹. Ook lagere overheden en zelfstandige bestuursorganen vallen onder deze norm.

De vraag doet zich voor of, gezien het beperkt aantal normadressaten (het betreft immers alleen de overheid zelf) vanuit wetgevingseconomisch oogpunt opname in de WGBG van het verbod van ongelijke behandeling op grond van handicap/chronische ziekte bij inrichting en beheer van overheidsgebouwen met een publieksfunctie de meest aangewezen weg is. Andere mogelijkheden, zoals het sluiten van convenanten waarbij de overheid zichzelf verplicht om deze norm na te leven, kunnen vanuit dat oogpunt eveneens worden overwogen. Opname van de norm in de WGBG heeft evenwel het voordeel dat de individuele benadeelde (of een belangenorganisatie voor gehandicapten / chronisch zieken) bij de Commissie gelijke behandeling en/of in rechte tegen ongelijke behandeling kan opkomen en eventueel redelijke aanpassingen kan afdwingen. Op dit punt zal nog nadere studie worden verricht.

3.3. De definitie van handicap en chronische ziekte

In de Proeve is het begrip handicap/chronische ziekte niet sluitend gedefinieerd. Van verschillende kanten is daarop in verband met de rechtszekerheid wel aangedrongen. Als tussenoplossing is in de Proeve gekozen voor een bij AMvB op te stellen lijst van handicaps en chronische ziekten, die door de wet zouden moeten worden beschermd. Ook dit roept echter weer aanzienlijke problemen op, omdat daarmee een statisch element in de wet wordt gebracht dat bovendien voor nieuwe interpretatieproblemen kan zorgen.

De kwestie van de definitiebepaling is voor een deel juridisch-technisch van aard (in verband met noodzakelijke aansluiting bij andere wettelijke bepalingen) en zal door de ministeries van Volksgezondheid, Welzijn en Sport in samenspraak met de ministeries van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Justitie en Sociale Zaken en Werkgelegenheid nader worden onderzocht. Daarbij zal met name de in ontwikkeling zijnde strafbepaling een rol spelen.

Vooralsnog is het kabinet van mening dat een sluitende definitie van het begrip handicap of chronische ziekte in de WGBG noodzakelijk noch wenselijk is². Het betreft situationeel bepaalde begrippen, geen nauw te omschrijven eigenschap(pen) van een persoon. Of sprake is van een handicap is, met andere woorden, afhankelijk van de context waarbinnen de persoon wil/moet functioneren³. Wanneer een sluitende definitie zal kunnen worden gegeven, zal uiteraard worden bezien in hoeverre de rechtszekerheid versterkt zou kunnen worden door het opnemen van deze definitie.

3.4 De botsing met andere grondrechten (met name het recht van vereniging)

In de twee brieven die aan de Tweede Kamer zijn gestuurd naar aanleiding van het verschijnen van de Proeve⁴ is opgemerkt dat het recht van vrijheid van Vereniging een drempel opwerpt om het verbod van onderscheid op grond van handicap onverkort toe te passen op (de voorwaarden voor) het lidmaatschap van sportverenigingen. De AWGB kent in relatie tot het aanbieden van goederen en diensten (artikel 7) geen expliciete mogelijkheid om zich op de verenigingsvrijheid te beroepen. De Commissie gelijke behandeling legt dit, in navolging van hetgeen bij de parlementaire behandeling van de wet is opgemerkt, zo uit dat het recht van artikel 8 GW wijkt voor het recht op gelijke behandeling wanneer het gaat om een vereniging met een openlijk en zakelijk karakter en het lidmaatschap in feite niet meer inhoudt dan dat aan de leden een goed of een dienst wordt aangeboden. Deze invulling blijkt in de praktijk goed te werken. Uit stukken ter evaluatie van de AWGB komen op dit punt geen problemen naar voren. Het kabinet is daarom voornemens in het wetsvoorstel aan te sluiten bij de normstelling in de AWGB.

Voor zover sportverenigingen het recht hebben gehandicapten of chronisch zieken te weigeren streeft VWS er naar dat organisaties van gehandicaptensport en algemene sportbonden onderling convenanten op dit punt sluiten. Hiervan zijn in de praktijk reeds voorbeelden aanwezig¹. Waar mogelijk zal de uitvoering daarvan door het Ministerie van VWS worden ondersteund.

3.5 De afstemming tussen de WGBG en bestaande integratie- en participatiebevorderende instrumenten

Voorkomen moet worden dat de eisen die aan burgers worden gesteld op grond van de WGBG strijdig zijn met eisen die aan hen worden gesteld op grond van andere (publiekrechtelijke) normen. Op een aantal punten vereist dit nadere studie, met name wat betreft de consequenties van de hiervoor genoemde verplichting tot het doen van redelijke aanpassingen en wat betreft het effect van het formuleren van bepaalde uitzonderingsgronden. Zo kunnen bijvoorbeeld tegenstrijdigheden ontstaan tussen de Wet Medische Keuringen en de verplichting tot het doen van redelijke aanpassingen door de aanstaande werkgever.

Per beleidsterrein dat onder de WGBG valt, zal een «effectstudie» worden verricht: het vooraf doordenken wat de consequenties van bepalingen in de WGBG voor het (uitvoeren van het) sociale voorzieningenbeleid zijn en vise versa. Zo nodig zullen aanpassingen van de relevante wetgeving worden voorgesteld².

3.6. Kosten, handhaafbaarheid en effectiviteit

De discussie over een WGBG kenmerkt zich door een relatief sterke roep om, voordat tot wetgeving wordt overgegaan, de effecten van de wet (vooral in de sfeer van kosten voor het bedrijfsleven en maatschappelijke organisaties) nauwkeurig in kaart te brengen. Ook zijn vragen en twijfels opgeworpen ten aanzien van de handhaafbaarheid en effectiviteit van een dergelijke gelijkebehandelingswet.

Het kabinet hecht aan een zo nauwkeurig mogelijke inschatting van de voorzienbare (bedrijfs)effecten van voorgenomen wetgeving³, maar erkent tevens dat niet exact vastgesteld kan worden in welke mate een beroep op gelijke behandelingswetgeving zal worden gedaan en de belasting die dit, onder meer voor de handhavingsorganen maar ook voor de aangesprokenen, zal meebrengen. Voor zover evenwel in de samenleving discriminatie van gehandicapten en chronisch zieken voorkomt dient dit krachtig te worden bestreden, een standpunt dat het kabinet ook heeft ingenomen door tegemoet te komen aan de wens van de Tweede Kamer om over te gaan tot strafbaarstelling van discriminatie op deze grond.

Gezien de voorgeschiedenis is het kabinet van mening dat deze WGBG er moet komen, waarbij de discussie nog gaat over de manier waarop de hiervoor beschreven oplossingsrichtingen zullen worden vormgegeven⁴. Nederland heeft in het recente verleden ook in EU-verband sterk aangedrongen om tot daadwerkelijke discriminatiebestrijding op (o.m.) het terrein van handicap te komen.

De reserves tegen een WGBG zijn deels verklaarbaar door onbekendheid met de normstelling en door onzekerheid over het personele en materiële bereik van de wet: welke vormen van ongelijke behandeling zijn onder de nieuwe wetgeving wel of niet geoorloofd en welke aanpassingen moeten worden getroffen? In de discussies over gelijke behandeling van gehandicapten worden soms extreme voorbeelden (van de blinde buschauffeur tot en met een miljoenenverbouwing voor één rolstoelgebruiker) aangehaald. De WGBG moet aan deze onzekerheid en onduidelijkheid een eind maken, zonder dat de maatschappelijke discussie over deze norm en de rechtsontwikkeling op dit punt geheel wordt stilgelegd. Door in de normstelling het open begrip «redelijkheid» te gebruiken en door een halfopen systeem van rechtvaardigingsgronden te introduceren denkt het kabinet aan deze beide doeleinden tegemoet te komen.

Het is van belang dat in deze aanbouwwet het beginsel van gelijke behandeling van gehandicapten en chronisch zieken duidelijk wordt neergezet als belangrijke maatschappelijke norm, die in een ontwikkelde rechtsorde als de Nederlandse niet mag ontbreken. Het kabinet vertrouwt er op dat door een stapsgewijze uitbreiding van het aantal terreinen waarop de wet van toepassing is deze norm geleidelijk maatschappelijk ingang zal vinden. Daarbij zijn een aantal zaken pas echt oplosbaar op de langere duur, zoals het geheel toegankelijk maken van het openbaar vervoer voor personen met functiebeperkingen¹ en het toegankelijk maken van alle openbare gebouwen en ruimten voor rolstoelgebruikers en andere personen met beperkingen in het verplaatsen². Op deze terreinen wordt ervoor gezorgd dat nieuw te ontwikkelen of te bouwen vervoersmaterialen en nieuwbouw en verbouw van gebouwen aan goede toegankelijkheidseisen voldoen.

Met name omdat de norm van gelijke behandeling meebrengt dat er een verplichting bestaat om in het concrete geval, indien daarom wordt verzocht, over te gaan tot het doen van redelijke aanpassingen, kunnen er voor de aangesprokenen kosten zijn verbonden aan de invoering van de WGBG. Hierbij kan worden aangetekend dat in veel gevallen voor deze aanpassingen regelingen bestaan om in deze kosten tegemoet te komen.

Op de voorgestelde terreinen zijn de volgende effecten, in de zin van nieuwe verplichtingen en kosten voor de burgers, het bedrijfsleven en de overheid, te verwachten:

Arbeid: Op het terrein van arbeid bestaan voor het treffen van aanpassingen reeds verplichtingen en voorzieningen, zoals de Arbeidsomstandighedenwetgeving en de Wet (Re)ïntegratie Arbeidsgehandicapten. De WGBG kan in dat verband een belangrijke stimulans zijn, voor zowel werkgevers als arbeidsgehandicapten zelf, om deze aanpassingen ook daadwerkelijk te gaan (aan)vragen. Op dit punt moet een actieve voorlichtingscampagne worden gevoerd om onbekendheid van deze voorzieningen weg te nemen.

Sport: Op het terrein van de sport is voor de aanpassing van accommodaties in het verleden subsidie verstrekt vanuit het ministerie en is daarnaast gebruik gemaakt van middelen uit het Nationaal Fonds Sport Gehandicapten. Daardoor is een landelijk dekkend netwerk van accommodaties ontstaan waar aangepast sporten mogelijk is. Aangezien er in de afgelopen jaren geen specifieke aanvragen meer ingediend zijn is deze mogelijkheid van ondersteuning beëindigd.

Die beëindiging was ook mogelijk omdat bij de verstrekking van subsidies voor algemene sportaccommodaties door het ministerie al geruime tijd als bindende voorwaarde is opgenomen dat deze toegankelijk dient te zijn voor de in haar bewegingen beperkte mens. De voorziening dient derhalve te voldoen aan de toegankelijkheidseisen van de Stichting Nationaal Fonds Sport Gehandicapten. Ook NOC*NSF hanteert deze voorwaarden. Bovendien wordt bij de advisering door NOC*NSF aan gemeenten in het kader van de kwaliteitseisen van accommodaties ook gewezen op de toegankelijkheid ervan voor gehandicapten.

Gezien het gevoerde beleid in de afgelopen jaren zullen alleen bij reeds langer bestaande accommodaties wellicht nog beperkte aanpassingen noodzakelijk zijn. Onderzocht zal worden of de WVG mogelijkheden biedt voor de dekking van deze beperkte aanpassingen analoog aan de mogelijkheid die de WVG reeds biedt voor de gehandicaptensport.

Inrichting en beheer overheidsgebouwen: Wat betreft de inrichting en het beheer van overheidsgebouwen met een publieksfunctie stelt het kabinet zich op het standpunt dat de overheid (binnen de grenzen van wat in het algemeen redelijkerwijs van haar mag worden verwacht) ervoor dient te zorgen dat alle burgers, ook zij die door een handicap of chronische ziekte beperkingen ondervinden, onder zoveel mogelijk gelijke en anders gelijkwaardige omstandigheden van deze publieksfuncties gebruik kunnen maken. De Rijksgebouwendienst zou daarbij een adviserende en ondersteunende rol kunnen spelen. De financiële consequenties van deze verplichting zullen zo goed mogelijk in kaart worden gebracht.

De kosten voor de overheid zullen worden opgevangen binnen de relevante begrotingen.

Wat betreft de handhaafbaarheid en de effectiviteit geldt dat de WGBG zoveel mogelijk¹ van dezelfde handhavingsinstrumenten en sanctionering zal worden voorzien als de AWGB. De uitkomsten van de evaluatie van de AWGB op deze punten worden bij de voorbereiding van de WGBG betrokken.

---

1 «Onderzoek naar discriminatie van mensen met een handicap», door het Willem Pompe Instituut & het Hilde Verwey Jonker Instituut, Utrecht 1994 en «Gehandicapt[en]recht», door Mr. A. Hendriks, 1996.

2 Kabinetsreactie op het rapport Gehandicapt[en]recht dd 2 juni 1997, DGB/ISG 972769.

3 TK 1997–1998, 24 170, nr. 36.

4 De maatschappelijke discussie op dit terrein is o.a. opnieuw aangezwengeld door het proefschrift van A.C. Hendriks, Gelijke toegang tot de arbeid voor gehandicapten; een grondwettelijke en rechtsvergelijkende analyse, Academisch proefschrift Amsterdam, 2000.

1 Met de begrippen noodzakelijke aanpassingen en voorzieningen wordt gedoeld op die zaken die voor een gehandicapte noodzakelijk zijn om te kunnen functioneren. Een hoortoestel is noodzakelijk voor een slechthorende. Deze noodzakelijkheid impliceert niet dat vanzelfsprekend een bepaald type hoortoestel verstrekt zal worden. Bij de verstrekking spelen ook zaken als de kwaliteit/prijsverhouding een rol; bij andere voorzieningen speelt een rol welke kosten redelijkerwijs gevraagd kunnen worden. Wanneer deze zaken aan de orde zijn wordt gesproken van een redelijke aanpassing of voorziening.

2 Voor die terreinen die vooralsnog niet onder de WGBG vallen blijft vanzelfsprekend wel de norm van artikel 1 van de Grondwet van toepassing. Deze norm werkt ook tussen burgers onderling. Het valt te verwachten dat van de WGBG een zekere reflexwerking zal uitgaan, waardoor voor andere terreinen de onrechtmatigheid van ongelijke behandeling van gehandicapten en chronisch zieken eenvoudiger zal zijn vast te stellen.

3 Deze norm komt nader aan de orde in paragraaf 3.1.1. van deze brief.

1 Dit is in overeenstemming met de recente uitspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens in de zaak Thlimmenos vs Greece, waarin het Hof stelt: «The right not to be discriminated against (...) is also violated when States without an objective and reasonable justification fail to treat differently persons whose situations are significantly different.» (EHRM 6 april 2000; appl.nr. 34369/97).

1 Zie ook het advies van de Commissie gelijke behandeling naar aanleiding van het conceptinitiatiefwetsvoorstel Rosenmöller, waar de Commissie pleit voor een «meer open» systeem. Dit advies is te vinden in de bijlagen bij de Proeve voor een WGBG.

2 Dit wil niet zeggen dat op deze terreinen in het geheel geen actie wordt ondernomen om de positie van gehandicapten te verbeteren. Zo bestaat op het terrein van de toegankelijkheid van het openbaar vervoer de beleidslijn van de minister van V&W dat alle nieuw te ontwikkelen en te bouwen vervoersvoorzieningen aan moderne toegankelijkheidseisen zullen voldoen. Zie TK 1998/1999 26 200 XII, nr 43.

1 Hieronder wordt verstaan zowel de sportbeoefening in verenigingsverband als de sportbeoefening bij commerciële aanbieders van sportfaciliteiten, zoals sportscholen. Het gaat om circa 280 dansscholen, circa 350 verhuurders van sport- en recreatie-artikelen en circa 1000 accommodaties voor maneges en sportscholen.

2 Behalve wanneer de vereniging een open en zakelijk karakter heeft en het lidmaatschap in feite niet meer inhoudt dan dat een goed of een dienst wordt aangeboden. Zie daarover nader paragraaf 3.4.

3 Er zijn op dit moment door NEBAS-NSG met 5 bonden convenanten gesloten, met een veel groter aantal bonden vindt samenwerking plaats of zijn er intensieve contacten. Uit onderzoek van NEBAS-NSG is gebleken dat veel bonden aandacht besteden aan sporters met een handicap en daarvoor bijvoorbeeld zelf opleidingen of voorlichtingsmateriaal verzorgen.

4 Inrichting en beheer moeten goed worden onderscheiden van de algemene toegankelijkheid van alle openbare gebouwen. Bij de Proeve heeft de regering reeds het standpunt ingenomen dat in zijn algemeenheid ten aanzien van alle bestaande gebouwen geen volledige toegankelijkheid kan worden geëist. Voor nieuwbouw en verbouw gelden de normen van het Bouwbesluit waardoor toegankelijkheid voor met name rolstoelgebruikers ten dele is geregeld. Voor de terreinen die onder de WGBG vallen (vooralsnog alleen arbeid en sport) geldt dat ook ten aanzien van de toegankelijkheid van het gebouw waarin deze activiteiten plaatsvinden de verplichting tot redelijke aanpassingen geldt, waarbij het redelijkheidsbegrip in elk geval een proportionaliteitstoets inhoudt tussen de gevraagde voorziening en de daarmee gemoeid zijnde kosten.

1 De essentie van deze stellingname is dat als iemand een paspoort wil halen bij de gemeente er geen (fysieke) belemmeringen mogen zijn veroorzaakt door de inrichting of het beheer van het gebouw. Anders ligt het voor bijvoorbeeld scholen: het beleid is er op gericht om kinderen met een handicap indien gewenst in het regulier onderwijs te laten participeren; eventuele aanpassingen aan het gebouw vallen niet onder de verplichting zoals hier geformuleerd; onderwijs is geen exclusieve publieke overheidsdienst.

2 Dit standpunt is conform de concept-richtlijn op grond van artikel 13 EG-Verdrag, waarin de lidstaten vrij worden gelaten dit begrip – indien gewenst – zelf te definiëren.

3 Het is van belang hierbij aan te geven dat deze wetgeving geen strijdigheid mag opleveren met wetgeving op het terrein van ondersteuning van mensen met een handicap (o.a. onderwijswetgeving in het kader van de invoering van leerlinggebonden financiering), waar de inspanning en discussie erop gericht is te komen tot een duidelijke doelgroepomschrijving. Hier gaat het er juist om de doelgroep zo nauwkeurig mogelijk te omschrijven om te komen tot de inrichting van een objectief en rechtvaardig systeem van indicatiestelling, dat ook nog financieel beheersbaar is.

4 TK 24 170, nrs 40 en 46. Zie ook de betreffende passage in de Proeve, pag. 64 sub c.

1 Zie voetnoot 12.

2 Ook zal moeten worden bezien in hoeverre afstemming met de redelijkheidstoets in de ARBO-wet, Rea en WAO noodzakelijk is en de rol van de UWV's daarbij.

3 Daarom zal hieronder per beleidsterrein dat onder de WGBG zal vallen een voorlopige inschatting worden gegeven. In het kader van de voorbereiding van een wetsvoorstel zullen deze effecten voor zover mogelijk nader in kaart worden gebracht. Over de uitkomsten van deze Bedrijfseffecten Toets en handhaafbaarheidstoets zal in de Memorie van Toelichting uitgebreid worden gerapporteerd.

4 Zie paragraaf 1.

1 Zie voetnoot 10; zie voorts artikel 32 Wet personenvervoer 2000, waarin wordt bepaald dat aan een concessie (voor openbaar vervoer) in ieder geval voorschriften worden verbonden ten aanzien van eisen van toegankelijkheid ten behoeve van reizigers met een handicap. Voorts zullen op verzoek van de Kamer (Kamerstukken II 1999/2000, 26 456, stuk 78) bij algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld over het minimale niveau van fysieke toegankelijkheid dat de concessieverleners dus via voorschriften veilig moeten stellen.

2 Zie hiervoor, voetnoot 14, waar de normstelling in het Bouwbesluit ter sprake is gekomen.

1 Omdat de wet de verplichting tot het doen van redelijke aanpassingen meebrengt kan het zijn dat vaker dan in het geval van de AWGB een beroep zal (moeten worden) gedaan op de rechter om deze verplichtingen in concreto vast te stellen e/o op te leggen.