24 075
Wijziging van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek, houdende aanpassing van de bepalingen inzake de arbeidsmarktfixus, alsmede de eenmalige vaststelling bij wet van de arbeidsmarktfixus geneeskunde 1994–1996

nr. 5
NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG

Ontvangen 16 maart 1995

De leden van de vaste Commissie voor Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen ben ik erkentelijk voor de spoedige vaststelling van het verslag over dit wetsvoorstel. Dat brengt de beoogde, snelle inwerkingtreding van de wet, indien deze wordt aanvaard, binnen handbereik. Ik acht dat in elk geval essentieel voor de goede gang van zaken bij het universitaire geneeskunde-onderwijs. Met de navolgende beantwoording van de verschillende vragen hoop ik bij te dragen aan de voortvarende behandeling van dit wetsvoorstel.

De leden van de fractie van het CDA kenschetsen het wetsvoorstel als opportunistisch en vragen of de terugwerkende kracht die wordt verbonden aan de vaststelling van de arbeidsmarktfixus voor de studiejaren 1994–1995 en 1995–1996 toelaatbaar is. Wordt de rechtszekerheid niet ingeruild tegen een ad hoc bijstelling om pragmatische redenen en kan zulks geen nieuwe onzekerheden met zich meebrengen, zo vragen deze leden.

Aan de eenmalige vaststelling bij wet van de arbeidsmarktfixus geneeskunde voor de aangegeven studiejaren liggen inderdaad praktische beweegredenen ten grondslag. De belangrijkste reden is te voorkomen dat zich met ingang van het komende studiejaar een vrije instroom voor de universitaire opleidingen geneeskunde zou voordoen. Voorts beoogt met name de voorgestelde terugwerking tot 17 april 1994 de door de rechterlijke uitspraken ontstane onzekerheid over de status van het bestaande fixusbesluit weg te nemen. Ik kan mij niet voorstellen dat daardoor nieuwe onzekerheden zouden ontstaan of dat bestaande rechten zouden worden aangetast, vooral omdat in de voorgestelde, eenmalige wettelijke vaststelling is verwerkt hetgeen door de beide procederende instellingen ten overstaan van de rechter is bereikt. Wel wordt met de vaststelling bij wet bereikt dat de noodzaak om – uit principiële overwegingen – door te procederen wordt weggenomen. Anders dan de leden van de CDA-fractie beschouw ik deze beweegredenen dus niet als opportunistisch. Dit gedeelte van het wetsvoorstel beschouw ik veeleer als noodzakelijk uit een oogpunt van zorg voor de goede gang van zaken bij het geneeskunde-onderwijs en wenselijk vanuit het oogpunt van kostenbesparing en vermijding van onnodige belasting van het justitieel apparaat.

De leden van de CDA-fractie vragen om een nadere verduidelijking inzake de beoordeling van te verwachten overschotten op de arbeidsmarkt. Zij wijzen ter illustratie op de onlangs gebleken noodzaak om de capaciteit van de tandheelkundestudies te verruimen na eerdere beperkingen.

Het feit dat zich de laatste paar studiejaren 4 000 tot 5 000 v.w.o.-abituriënten aanmelden voor de opleiding geneeskunde, is op zich meer dan voldoende aanleiding tot ingrijpen ter voorkoming van een overschot op de arbeidsmarkt. De schattingen van het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport van het aantal op jaarbasis «plaatsbare» beroepsbeoefenaren ligt immers veel lager. Recente onderzoeken wijzen uit dat op de middellange termijn meer afgestudeerde geneeskundestudenten nodig zullen zijn, dan de aantallen die in de voorgaande studiejaren werden toegelaten. Om die reden werd in het hoger onderwijs- en onderzoekplan 1994 (HOOP 1994) een verhoging van de instroom geneeskunde aangekondigd, hetgeen in de vastgestelde arbeidsmarktfixus geneeskunde voor de studiejaren 1994–1995 en 1995–1996 tot uitdrukking is gebracht.

Voor een exacte vaststelling van de instroomcijfers ben ik afhankelijk van mijn ambtgenoot van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, die mede na raadpleging van de betrokken beroepsgroepen tot een hanteerbare inschatting pleegt te komen. Dat geldt voor bijna alle opleidingen waarvoor meestal arbeidsmarktfixi worden vastgesteld. Gelet op het met instroombeperking voor alle belanghebbenden gemoeide belang, zal ik er met mijn ambtgenoot naar blijven streven de kwalitatief meest hoogwaardige adviezen hierover te ontvangen.

Naar aanleiding van het initiatief van de VSNU en de betrokken instellingen om bij gezamenlijk besluit neerwaarts af te wijken van de 125%-regel van artikel 7.54, eerste lid, van de WHW vragen de leden van de CDA-fractie of overleg heeft plaatsgevonden teneinde het besluit te doen gelden voor de voorgeschreven twee jaren. Tevens vragen deze leden op welke termijn de instellingen een hernieuwd besluit moeten nemen om te voorkomen dat de eenmalige bepalingen van het wetsvoorstel van kracht zouden moeten worden.

Ik bevestig deze leden graag in hun veronderstelling in die zin dat een gezamenlijk besluit van de instellingen waaraan ik mijn goedkeuring niet zou behoeven te onthouden, wat betreft het komende studiejaar de plaats zou kunnen innemen van de eenmalige vaststelling van de arbeidsmarktfixus geneeskunde. Het praktische resultaat, zij het gebaseerd op een andere bevoegdheid, zou dan immers hetzelfde kunnen zijn. Teneinde de Tweede Kamer in dit opzicht in de gelegenheid te stellen desgewenst een afgewogen keuze te maken, heb ik in mijn schriftelijke reactie van 13 februari jl. aan het adres van de gezamenlijke instellingen er op aangedrongen dat een hernieuwd besluit zou worden genomen binnen drie weken. Die brief is gepaard gegaan aan telefonisch overleg met de VSNU. Tot op heden heb ik evenwel geen hernieuwd besluit ontvangen en verwacht het – gebaseerd op het telefonisch overleg – ook niet meer te ontvangen.

De leden van de fractie van de VVD kunnen in het algemeen instemmen met het wetsvoorstel, hetgeen mij verheugt. Deze leden vragen hoe de regering de bepaling in artikel I, eerste lid, in de praktijk wil uitwerken. Deze leden maken in hun vraagstelling duidelijk dat het naar hun oordeel niet eenvoudig is voorspellingen over een langere periode te doen.

Aannemende dat deze leden het oog hebben op de voorgestelde aanpassing van artikel 7.56, eerste lid, verwijs ik voor het antwoord op hun concrete vraag naar mijn betoog in reactie op de overeenkomstige vraag van de leden van de CDA-fractie. Daarin is tot uitdrukking gebracht dat goede toekomstvoorspellingen allerminst eenvoudig zijn te verwezenlijken, doch dat deze in het kader van de instroombeperking reeds lang aan de orde zijn. Betrekkelijk eenvoudig is daarbij het voorspellen van uitvalpercentages van studerenden, omdat daarover bestendige ervaringsgegevens bestaan.

Voorts vragen de leden van de VVD-fractie of bij prognoses omtrent de behoefte op de arbeidsmarkt afstemming plaatsvindt tussen de landen van de Europese Unie, en zo ja, op welke wijze.

Bij het bepalen van de hoogte van de aantallen van een arbeidsmarktfixus wordt geen rekening gehouden met de ontwikkelingen in de EU terzake. Ik kan mij vinden in de uitspraak van deze leden dat een dergelijke afstemming wenselijk zou zijn. Meer dan een afstemming in Europees verband van de inhoud van de opleidingen kan echter op dit moment niet worden gerealiseerd.

De leden van de VVD-fractie vragen voor welke opleidingen nog meer gebruik wordt gemaakt van de mogelijkheid een arbeidsmarktfixus vast te stellen.

Ook de leden van de fractie van D66 vragen een overzicht van de opleidingen waarvoor tot op heden een arbeidsmarktfixus is ingesteld en voor welke periode, zulks in relatie tot de toezegging van de toenmalige Minister van Onderwijs en Wetenschappen dat van het instrument arbeidsmarktfixus met uiterste terughoudendheid gebruik zou worden gemaakt.

Na de inwerkingtreding van de WHW bij de aanvang van het studiejaar 1993–1994 is slechts voor een vijftal opleidingen een arbeidsmarktfixus ingesteld. Voor het wetenschappelijk onderwijs betrof dat geneeskunde, tandheelkunde en diergeneeskunde en voor het hoger beroepsonderwijs fysiotherapie en logopedie. Deze arbeidsmarktfixi werden ingesteld voor de studiejaren 1994–1995 en 1995–1996, zoals is voorgeschreven in artikel 7.56, eerste lid onder a, van de WHW.

De leden van de VVD-fractie vragen of de extra instroom ten gevolge van de rechterlijke uitspraken een bedreiging vormt voor de kwaliteit van het onderwijs en of nog meer rechtszaken over dit punt aanhangig zijn.

Het antwoord luidt dat het (indirecte) gevolg van de rechterlijke uitspraken kan zijn dat met ingang van het studiejaar 1995–1996 een situatie van vrije instroom bij de opleidingen geneeskunde kan ontstaan. Dit lijkt mij uiterst bedreigend voor de kwaliteit van die opleidingen, omdat geen van de instellingen is ingericht op het binnen afzienbare termijn en binnen de bestaande opleidingsprogramma's accommoderen van grote groepen van extra geneeskundestudenten. Gemiddeld is bij de instellingen ten minste een verdubbeling van het aantal inschrijvingen te verwachten, gelet op de vooraanmeldingen.

Over het bestaande fixusbesluit voor geneeskunde lopen, volgens mijn informatie, geen andere rechtszaken dan alleen die betreffende de universiteiten te Utrecht en Maastricht.

De leden van de fractie van de VVD vragen naar de juridische status van het niet verlenen van goedkeuring aan een gezamenlijk besluit van de betrokken instelling, gebaseerd op artikel 7.54, derde lid, van de WHW. Deze leden willen graag weten of de gezamenlijke instellingen tegen de weigering van goedkeuring beroep kunnen instellen.

Het antwoord op die vragen staat in artikel 8:1, derde lid, onderdeel a, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Met het oog op het recht van een belanghebbende om beroep in te stellen is onder meer «de schriftelijke beslissing, inhoudende de weigering van de goedkeuring van een besluit, inhoudende een algemeen verbindend voorschrift» met een – voor beroep vatbaar – besluit gelijk gesteld.

Voor de duidelijkheid wordt er op gewezen dat in de gevallen waarin aan een gezamenlijk besluit van de instellingen de goedkeuring niet wordt onthouden, artikel 8:2, aanhef en onderdeel c, van de Awb beroep tegen de (stilzwijgende) goedkeuringsbeslissing uitsluit. Dit laatste is relevant in verband de positie van derdenbelanghebbenden.

Voor het antwoord op de vraag van de aan het woord zijnde leden, wat moet worden verstaan onder «afzienbare termijn» waarbinnen de VSNU een nieuw besluit kan toezenden, wordt in dit verband verwezen naar het antwoord op de vraag van de leden van de CDA-fractie. Terecht wijzen deze leden op een typefout in de memorie van toelichting.

De leden van de VVD-fractie vragen of wordt overwogen ook voor de specialistische opleidingen een vergelijkbare systematiek van instroombeperking te hanteren, zulks in relatie tot het op 9 maart uitgebrachte advies van de Nationale Raad voor de Volksgezondheid.

Deze door de leden van de VVD-fractie aangesneden problematiek behoort tot het werkterrein van mijn ambtgenoot van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, die nog geen standpunt heeft bepaald op het genoemde advies. Ik ben het met deze leden eens dat ook mijn ministerie betrokken zal dienen te worden in de te volgen procedure terzake.

De leden van de VVD-fractie vragen tot slot wat precies is bedoeld met de zin uit het nader rapport: «Mij zou het ook overigens niet bezwaarlijk lijken dat de wetgever voor deze aanduiding opteert».

Het gaat hier om de passage in het nader rapport waarin wordt gereageerd op de aanbeveling van de Raad van State het besluit tot vaststelling van de arbeidsmarktfixus niet aan te duiden als een ministeriële regeling. In de aangehaalde zin valt de nadruk op de woorden «niet bezwaarlijk». Uit het verband met de daarop volgende zin ware op te maken dat ik het weliswaar een goede zaak vind zo duidelijk mogelijk de opvattingen van de wetgever in de voorgestelde wettekst tot uitdrukking te brengen – en daarmee voor de rechter een houvast te bieden –, doch dat daarmee niet wordt afgedaan het feit dat de rechter in voorkomende gevallen zelfstandig een oordeel velt.

De leden van de fractie van D66 hebben met belangstelling van het wetsvoorstel kennisgenomen. Deze leden stellen een aantal vragen. Hun eerste vraag heb ik hiervoor beantwoord te zamen met de overeenkomstige vraag van de leden van de VVD-fractie.

Ook voor de tweede vraag van de aan het woord zijnde leden verwijs ik naar een eerder gegeven antwoord, te weten op de vraag van de leden van de CDA-fractie over de problemen van het voorspellen van overschotten op de arbeidsmarkt.

De leden van de fractie van D66 bevreemdt het tot slot, indien het eventuele wegvallen van de bestaande arbeidsmarktfixus er toe zou leiden dat geen beperking meer zou gelden voor de inschrijving als student voor de opleiding geneeskunde, omdat er toch ook een fixus in verband met de opleidingscapaciteit bestaat.

Voor de opleidingen geneeskunde werd door de betrokken universiteiten geen capaciteitsfixus ingesteld, aangezien reeds in het ontwerp-HOOP 1994 door mij was voorzien in beperking van de instroom van eerstejaarsstudenten geneeskunde voor de studiejaren 1994–1995 en 1995–1996, met gebruikmaking van het instrument van de arbeidsmarktfixus. De universiteiten hadden bij mij op het instellen van een dergelijke arbeidsmarktfixus aangedrongen, zodat zij geen eigen capaciteitsbeperking op de voet van artikel 7.53, eerste lid, hebben ingesteld.

Over het recente initiatief van de VSNU in dit verband is voorts melding gemaakt in de memorie van toelichting. Over de stand van zaken van dat initiatief heb ik gerapporteerd naar aanleiding van de vraag van de leden van de CDA-fractie. De conclusie luidt dus dat, indien de bestaande arbeidsmarktfixus niet langer kan worden gehanteerd en niet zou worden vervangen door de voorgestelde eenmalige vaststelling daarvan bij wet, er inderdaad geen beperkingen kunnen worden gesteld aan de inschrijving voor geneeskunde in het komende studiejaar.

Met erkentelijkheid stel ik vast dat de leden van de fractie van de RPF verklaren de noodzaak van dit wetsvoorstel in te zien. Waardering breng ik van mijn kant graag over voor de kritische en opbouwende bevraging van het wetsvoorstel door deze leden.

Ook deze leden constateren dat het moeilijk is een arbeidsmarktfixus vast te stellen, onder verwijzing naar de recente uitbreiding van het aantal opleidingsplaatsen tandheelkunde, Ik verwijs graag naar mijn antwoord op de vraag hierover van de leden van de CDA-fractie aan het begin van deze nota.

De aan het woord zijnde leden vragen in dit verband ook naar waarborgen ter voorkoming van een zogeheten «varkensmarktcyclus».

Ik kan deze leden niet anders toezeggen dan dat mijn streven met dat van mijn ambtgenoten is gericht op een optimalisering van de beschikbare planningsinstrumenten, waaronder het bevorderen van de best denkbare advisering. Naar mijn verwachting kan daardoor in bevredigende mate worden geanticipeerd op technologische ontwikkelingen en ontwikkelingen op de arbeidsmarkt. Ik wijs er op dat het in elk geval voor de opleidingen geneeskunde mogelijk is gebleken tot reële schattingen te komen.

De leden van de RPF-fractie vragen ook welke parameters worden gebruikt bij de vaststelling van de arbeidsmarktfixus voor geneeskunde, welke de ratio van de hoogte daarvan is, en hoe de verdeling van de aantallen opleidingsplaatsen over de verschillende instellingen plaatsvindt.

Wat betreft de parameters verwijs ik naar het antwoord op de vraag van gelijke strekking van de leden van de fractie van het CDA.

De hoogte van de thans voorgestelde arbeidsmarktfixus geneeskunde blijft gebaseerd op de door mijn ambtgenoot van Volksgezondheid, Welzijn en Sport gegeven schatting, welke is gebaseerd op de verkregen adviezen. Het is immers niet gebleken dat die schatting onjuist is. Ik wijs er in dit verband op dat de voorgestelde arbeidsmarktfixus noodzakelijkerwijs iets hoger uitkomt dan die schatting, omdat de door de rechters te Utrecht en Maastricht gegeven voorlopige voorzieningen daarin zijn opgenomen. Mijn conclusie is dat de aldus tot stand te brengen arbeidsmarktfixus in elk geval niet te laag zal zijn, waardoor naar mijn mening een voldoende fundament voor de eenmalige wettelijke vaststelling bestaat.

Wat betreft de verdeling van de aantallen opleidingsplaatsen over de verschillende instellingen wijs ik op het bepaalde in artikel 7.56, eerste lid onder b, van de WHW gestelde: «Bij de verdeling wordt een evenredige spreiding over de afzonderlijke instellingen naar rato van het gemiddeld aantal over de voorgaande drie jaren voor de eerste maal voor de propedeutische fase ingeschreven studenten en auditoren in acht genomen.» De verdeling van de opleidingsplaatsen over de verschillende instellingen is derhalve afhankelijk van de reeds bij de universiteiten ingeschreven studenten geneeskunde. In het onderhavige wetsvoorstel zijn echter, zoals reeds vermeld, de uitspraken van de rechter in voorlopige voorziening in beide procedures meegenomen: Maastricht heeft 37 extra opleidingsplaatsen toegewezen gekregen, Utrecht 30 extra. Deze zijn toegevoegd aan de aantallen van het oorspronkelijke fixusbesluit van 17 april 1994. Een andere wijze van verdelen is met eerbiediging van de onaantastbare rechterlijke voorziening niet mogelijk.

De leden van de RPF-fractie vragen vervolgens of het aantal Nederlanders dat van een opleiding geneeskunde afstudeert in België, waar tot op heden geen instroombeperkingen gelden, een factor is bij de bepaling van de hoogte van de arbeidsmarktfixus en of op dat punt overleg met de Belgische collega wordt gevoerd.

Op dit ogenblik wordt voor de bepaling van de hoogte van de arbeidsmarktfixus geen rekening gehouden met eventueel in Vlaanderen afgestudeerde Nederlanders. Wel ondervinden enkele Vlaamse instellingen problemen door de toevloed van Nederlandse studenten en bezint de Vlaamse overheid zich op instroombeperkende maatregelen. Dientengevolge is de kwestie van de geneeskundeproblematiek de afgelopen jaren voortdurend onderwerp van overleg tussen mij en mijn Vlaamse collega geweest. Het overleg heeft tot op heden nog niet geleid tot concrete afspraken.

De leden van de RPF-fractie vragen naar de financiële consequenties van de verhoging van de aantallen van de fixus in het wetsontwerp ten opzichte van de aantallen van het studiejaar 1993–1994.

De financiële consequenties van de verhoging van de aantallen voor de Rijksuniversiteit Limburg en de Rijksuniversiteit Utrecht zijn geen andere dan de consequenties die voortvloeien uit de bekostigingssystematiek, zoals neergelegd in het Bekostigingsbesluit WHW. De aantallen van 1993–1994 van respectievelijk 150 en 165 zijn in het oorspronkelijke fixusbesluit voor 1994–1995 en 1995–1996 opgehoogd tot 163 respectievelijk 180, waarna de uitspraken in voorlopige voorziening in de gerechtelijke procedures een ophoging tot respectievelijk 200 en 210 tot gevolg hadden. De extra geneeskunde studenten in Maastricht en Utrecht zullen een reallocatie van middelen tot gevolg hebben, aangezien het Bekostigingsbesluit WHW het aantal ingeschreven studenten als een parameter hanteert voor de bepaling van de rijksbijdrage. Daarbij moet in de beschouwingen worden betrokken het feit, dat elke verhoging van de instroom van studenten, voor welke opleiding dan ook, zal leiden tot enige reallocatie.

De leden van de RPF-fractie vragen zich tot slot af of het mogelijk is dat in de toekomst, weer als gevolg van rechterlijke uitspraken, de capaciteit van bijvoorbeeld andere universiteiten wordt uitgebreid. Volgens dit wetsvoorstel wordt het besluit tot vaststelling van een arbeidsmarktfixus in de toekomst aangeduid als ministeriële regeling, dus een algemeen verbindend voorschrift. Ik meen dat hiervoor ook voldoende inhoudelijke aanleiding is. Bovendien wijs ik er op dat de totstandkoming van een arbeidsmarktfixus omgeven is met voldoende democratische waarborgen. Het voornemen wordt immers telkens aangekondigd in het HOOP, waarover zowel met belanghebbenden als met de Tweede Kamer overleg wordt gevoerd. Bij aanvaarding van het wetsvoorstel spreekt de wetgever impliciet uit dat van een dergelijk besluit geen beroep op de administratieve rechter mogelijk is. Of de rechter dat oordeel volgt, is echter niet geheel zeker. De vraag of een beroep tegen een dergelijk besluit ontvankelijk is, hangt af van de inhoudelijke beoordeling van de rechter van de status van een dergelijk besluit. Ik roep de opmerkingen van de Raad van State in herinnering. Ik kan dus niet uitsluiten dat in de toekomst opnieuw een beroep tegen een vastgestelde arbeidsmarktfixus kan slagen.

De leden van de fractie van de GPV hebben begrip voor de beweegreden voor dit wetsvoorstel. Daarvoor ben ik deze leden erkentelijk. Zij vragen echter of het wel altijd mogelijk zal zijn vast te stellen of zich in de toekomst een overschot op de arbeidsmarkt zal voordoen.

Mijn antwoord luidt ontkennend, zeker als de vraag betrekking heeft op alle opleidingen. Doch sturing op dergelijke eventualiteiten behoort niet tot mijn ambitie en behoort dat ook niet te zijn. Wel is een spaarzaam gebruik van het instrument van de arbeidsmarktfixus gewenst, met name bij die opleidingen waar scheefgroei tussen vraag en aanbod evident is of zal zijn, en waar kostbare investeringen in outillage en menskracht gedaan moeten worden met het oog op een kwalitatief toereikende opleiding. Voor het overige verwijs ik de leden van de GPV-fractie graag naar mijn antwoord aan het begin van deze nota.

Deze leden vragen voorts naar de relatie tussen het in dit wetsvoorstel aangescherpte artikel 7.65 WHW en de werking van de 125%-regeling van artikel 7.54 WHW. Daarbij wijzen zij ook op de verantwoordelijkheid die de instellingen zouden kunnen nemen blijkens het initiatief van de VSNU. In reactie hierop stel ik voorop dat het gaat om gescheiden verantwoordelijkheden. De overheid heeft een eigen verantwoordelijkheid als het gaat om het voorkomen dat velen een opleiding kiezen waarvoor in de toekomst geen voldoende werkgelegenheid bestaat. De instellingen hebben deze verantwoordelijkheid niet. Wel zijn zij verantwoordelijk voor kwalitatief goed onderwijs. Om te voorkomen dat een te grote toestroom die kwaliteit in gevaar brengt, bezitten zij het instrument van de capaciteitsfixus. Bij de bepaling van de landelijke capaciteit is de 125%-regel in beginsel van kracht. Deze beoogt de belangen van studenten te waarborgen in de situatie dat voor bepaalde opleidingen grote belangstelling bestaat. Als gevolg van de recente wijziging van artikel 7.54 bezitten de instellingen de mogelijkheid bij gezamenlijk besluit van de 125% neerwaarts af te wijken. De belangrijkste waarborg bij de toepassing daarvan bestaat er uit dat de instellingen gezamenlijk tot een besluit moeten komen, zomede uit het vereiste dat de minister – marginaal toetsend – zijn goedkeuring aan een gezamenlijk besluit kan onthouden. Hiermee zij duidelijk dat het in beginsel om twee zeer verschillende instrumenten gaat.

Na deze vaststelling merk ik ten slotte op dat in beginsel met beide instrumenten wel hetzelfde eindresultaat bereikt kan worden, hetgeen bij het initiatief van de VSNU inderdaad aan de orde was. Overleg in de toekomst over de meest geëigende aanwending van deze instrumenten sluit ik niet uit.

De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen,

J. M. M. Ritzen