23 987
Uitbreiding van de Europese Unie

nr. 10
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 4 februari 2002

Op 29 januari jl. verzocht U mij Uw Kamer per brief te informeren over de positie van de Nederlandse regering inzake de hervorming van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid van de Europese Unie in relatie tot de uitbreiding van de Unie. Met deze brief en de hieraan gehechte bijlagen voldoe ik graag aan Uw verzoek.

De Staatssecretaris van Buitenlandse Zaken,

D. A. Benschop

Notitie betreffende het«Common Financial Framework 2004–2006 for the Accession Negotiations» en «Negotiations on Chapter 7 (Common Agricultural Policy) Issues paper»

Middels deze notitie informeer ik Uw Kamer over de positie van de Regering inzake de financiële aspecten van de uitbreiding van de Europese Unie, mede in reactie op het verschijnen van twee documenten van de Europese Commissie over dit onderwerp op 30 januari jl. en mede met het oog op het Algemeen Overleg over de uitbreiding op 6 februari a.s. De bedoelde documenten- het «Common Financial Framework 2004–2006 for the Accession Negotiations» en «Negotiations on Chapter 7 (Common Agricultural Policy) Issues paper» – gaan te uwer informatie hierbij.¹

De positie van de Regering over de wenselijkheid om, mede in verband met de uitbreiding, te komen tot hervorming van delen van het beleid van de Europese Unie, met name het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid en het Structuurbeleid, is de Kamer bekend. Deze positie is vastgelegd in de kabinetsreacties op de Interdepartementale Beleidsonderzoeken naar de Financiering van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid na uitbreiding van de Europese Unie (kamerstuk 2000–1, 27 912, nr. 1) en de Financiering van het Structuurbeleid in het perspectief van de uitbreiding van de Europese Unie (kamerstuk 2000–1, 27 913, nr. 1), in de brief van de minister van Financiën over de geraamde kosten van de uitbreiding van de Europese Unie (kamerstuk 2000–1, 23 987, nr. 7) en kwam ook aan de orde in het debat over de Staat van de Unie op 17 oktober jl.. De positie van de Regering is met de verschijning van bedoelde documenten niet gewijzigd.

Bij het vaststellen van de Financiële Perspectieven voor de periode 2000–2006 werd gerekend met toetreding van zes nieuwe lidstaten in 2002. De Commissie gaat er in de berekeningen nu vanuit dat in 2004 tien nieuwe leden tot de Unie zullen toetreden. Het geraamde uitgavenplafond ten behoeve van nieuwe lidstaten in de periode 2004–2006 (ondergebracht in categorie 8 van de EU-begroting) dient te worden aangepast aan deze gewijzigde situatie. De Commissie stelt vast dat de ruimte onder het uitgavenplafond in 2004 voldoende is om tien in plaats van zes lidstaten toe te laten. Dit was ook de conclusie van de Regering ten tijde van het opstellen van de IBO's. In Berlijn werd namelijk afgesproken dat de uitgaven ten behoeve van de nieuwe lidstaten na hun toetreding door middel van «infasering» geleidelijk zouden oplopen. Door toepassing van deze methode is het mogelijk binnen de reservering voor zes lidstaten in 2004 – oorspronkelijk gezien als derde jaar na toetreding, maar nu dus het eerste jaar – uitgaven voor tien lidstaten in het eerste jaar na toetreding te accommoderen.

Na toepassing van deze rekenmethode is echter nog lang niet de gehele volgens Berlijn beschikbare ruimte onder het uitgavenplafond benut. De Commissie is daarentegen sterk geneigd toch de gehele ruimte onder het uitgavenplafond in te zetten. Gezien onder andere de beperkte absorptiecapaciteit van de nieuwe lidstaten lijkt het echter naar de mening van de Regering meer voor de hand te liggen om een kleiner deel van de onder de in Berlijn afgesproken plafonds te benutten. Het is de vraag of de Commissie een realistische inschatting heeft gemaakt van de absorptiecapaciteit van de kandidaat-lidstaten. Verschuiving van het uitgavenplafond van 2002 naar 2004 in combinatie met een correctie voor tien in plaats van zes nieuwe lidstaten lijkt de Regering dan ook een beter methode dan de «opvul»-methode die de Commissie toepast.

De benadering van de Commissie leidt ertoe dat reeds in dit stadium de gehele ruimte binnen de Financiële Perspectieven een bestemming krijgt. Hoewel het plafond van categorie 8 (uitbreiding) niet wordt overschreden, wordt er wel geschoven tussen de subcategorieën. Dit is niet zonder consequenties. Ook de sub-plafonds binnen de Financiële Perspectieven worden beschouwd als begrotingskaders die in beginsel niet overschreden mogen worden. Schuiven tussen sub-plafonds zou in principe aanpassing van het Inter-institutioneel Akkoord vergen.

De Commissie stelt voor een deel van de hierboven geschetste ruimte in categorie 8 van de begroting te besteden aan «specific issues»: infaseren inkomenssteun, meer aandacht voor plattelandsontwikkeling, meer cohesiefonds-uitgaven, nucleaire veiligheid, institutionbuilding en het noordelijk deel van Cyprus. De Commissie rechtvaardigt de keuze voor deze specific issues door te stellen dat ze tijdens het onderhandelingsproces ter tafel zijn gekomen en niet al (volledig) in Berlijn konden worden voorzien. De vraag is of deze argumentatie terecht is, gelet op de regels van stringente begrotingsdiscipline en de afspraken zoals vastgelegd in het Inter-institutioneel Akkoord, te meer daar de Commissie nog niet heeft aangegeven op welke wijze ze het sub-plafond van Intern beleid zal invullen. De regels van stringente begrotingsdiscipline houden in dat onvoorziene beleidsprioriteiten financieel moeten worden opgevangen door het vinden van ruimte binnen de bestaande kaders.

De Commissie stelt voor aan de nieuwe lidstaten in het kader van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid inkomenssteun te verstrekken. De infasering zal van 2004 tot 2013 duren, te beginnen op een niveau van 25% in 2004. Met het voorstel tot het verstrekken van inkomenssteun wijkt de Commissie af van de aannames en de financiële kaders van Berlijn. Het voorstel voor een overgangstermijn van 10 jaar legt een formele link naar en neemt een voorschot op de discussie over de volgende financiële perspectieven. De Commissie erkent weliswaar dat «Berlijn» niet voorzag in de verstrekking van geld voor directe inkomenssteun aan nieuwe lidstaten, doch stelt dat er één GLB moet zijn (gelijke behandeling) en stelt daarom infasering van inkomenssteun voor. Zoals ook beschreven in de kabinetsreactie op het IBO over de Financiering van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid na uitbreiding is de Regering van mening dat dient te worden vastgehouden aan «Berlijn», dat wil zeggen dat geen inkomenssteun wordt verleend aan de nieuwe lidstaten. Ter compensatie is de nieuwe lidstaten in Berlijn reeds extra plattelandssteun toegezegd. Indien bij de uitbreidingsonderhandelingen mocht blijken dat de kandidaat-lidstaten wel directe inkomenssteun zal worden toegekend, dan is een beleidslijn waarbij de nieuwe lidstaten over een periode «ingroeien» in het systeem van directe toeslagen, terwijl tegelijkertijd de bestaande toeslagen geleidelijk worden verminderd, een te overwegen terugvaloptie.

Voorts stelt de Commissie voor de voorzieningen voor plattelandsontwikkeling beter te laten aansluiten op de behoeften van de nieuwe lidstaten, onder andere door de introductie, in aanvulling op bestaande mogelijkheden, van een budget voor specific measures op het gebied van plattelandsontwikkeling,gericht op activiteiten die niet onder andere fondsen kunnen worden gefinancierd. Dit budget is ondermeer bedoeld voor herstructurering van semi-zelfvoorzienende boerenbedrijven. De precieze aanwending is echter vooralsnog onduidelijk. Ook wordt voorgesteld dat na toetreding tot 2007 voor de nieuwe lidstaten op het gebied van plattelandsbeleid hetzelfde cofinancieringspercentage zal gelden als nu het geval is. Dit percentage is significant hoger dan dat voor de huidige lidstaten.

Ten aanzien van het Structuurbeleid stelt de Commissie voor een derde deel van de voorgestelde middelen in te zetten voor cohesiebeleid. Dit betekent een kleinere administratieve last voor de nieuwe lidstaten en maakt een relatief hoge EU co-financiering mogelijk. Zonder nadere onderbouwing wordt voorgesteld de beschikbare financiële enveloppe dicht tegen de plafonds voor 2004–2006 in te vullen. Dit bevreemdt te meer daar de Commissie tegelijkertijd constateert dat de absorptiecapaciteit in de kandidaat-lidstaten nog te beperkt is. Het is derhalve niet duidelijk waarom de Commissie het in Berlijn voorziene infaseringsritme wil loslaten.

Onder het sub-plafond «Intern beleid» van categorie 8 van de begroting zullen, zo wil de Commissie, middelen worden vrijgemaakt voor verdere begeleiding van de sluiting van de kerncentrales Bohunice in Slowakije en Ignalina in Litouwen en voor de instelling van een transitional facility voor de afronding van Phare activiteiten en de voortzetting van activiteiten op het gebied van institutionele ontwikkeling die niet via de structuurfondsen kunnen worden gefinancierd. (NB.: de sluiting van Kozlodui in Bulgarije kan in deze periode nog via Phare worden begeleid.) Dit zijn voorstellen die naar de mening van de Regering op het eerste gezicht inhoudelijk gezien steun verdienen. Wel dient aandacht te worden besteed aan de institutionele consequenties van het financieren van de sluiting van kerncentrales in de lidstaten via Intern beleid. «Sluipende» creatie van acquis op dit gebied zal op zijn minst omstreden zijn in een aantal lidstaten. Ook is de overschrijding van het sub-plafond onwenselijk.

De Commissie is van mening dat in Berlijn in financiële zin geen rekening werd gehouden met activiteiten op het noordelijke deel van Cyprus en stelt daarom voor in de context van een politieke oplossing van het conflict op het eiland middelen beschikbaar te stellen voor uitgaven op het gebied van GLB, structuurbeleid en intern beleid. De Regering acht dit inhoudelijk een op zich lovenswaardig voorstel, dat de Europese steun voor het vredesproces onderstreept. De budgettaire consequenties verdienen nadere aandacht.

Hoewel wordt uitgegaan van volledige toepassing van het Eigen Middelenbesluit op de nieuwe lidstaten vanaf de datum van toetreding, stelt de Commissie voor erop toe te zien dat de netto positie van geen van de nieuwe lidstaten in het jaar van toetreding verslechtert t.o.v. het jaar ervoor (waarin de KLS pre-accessiesteun ontvingen). Hiertoe zouden tijdelijke kortingen op de afdrachten moeten worden toegekend. Hiervoor wil de Commissie het verschil tussen het in de vigerende Financiële Perspectieven voor uitbreiding gereserveerde uitgavenplafond en de werkelijke uitgaven inzetten. Naar de mening van de Regering is het in dit stadium wenselijk, verstandig noch noodzakelijk de beschikbare ruimte onder de Financiële Perspectieven volledig te benutten.

---

1 Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.