23 900 XV
Vaststelling van de begroting van de uitgaven en de ontvangsten van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (XV) voor het jaar 1995

nr. 49
VERSLAG VAN EEN ALGEMEEN OVERLEG

Vastgesteld 28 juni 1995

De vaste commissie voor Sociale Zaken en Werkgelegenheid¹ heeft op 14 juni 1995 algemeen overleg gevoerd met de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid over een voorstel tot de instelling van een Asbestfonds. Het overleg vond plaats aan de hand van een aantal brieven (Soza-95–300).

Van het gevoerde verslag brengt de commissie als volgt verslag uit.

Vragen en opmerkingen uit de commissie

De heer Marijnissen (SP) stelde dat het instellen van een Asbestfonds in beeld is gekomen naar aanleiding van recente uitspraken van de Hoge Raad uit 1990 en 1993. Deze uitspraken hebben de kans op succes in juridische procedures voor asbestslachtoffers aanzienlijk vergroot. Dergelijke juridische procedures duren evenwel lang, en zijn een zware belasting voor de slachtoffers en hun naasten danwel hun nabestaanden. Hij sprak hierbij van een dubbele lijdensweg: het lijden als gevolg van de ziekte, en het lijden als gevolg van een lange juridische procedure. Een procedure die overigens kostbaar is en voor betrokkenen een inbreuk op de privacy betekent.

Volgens een voorzichtige schatting overlijden jaarlijks 300 tot 600 mensen aan de gevolgen van blootstelling aan asbest. Gezien de recente jurisprudentie is er een gerede kans dat het aantal juridische procedures voor schadeloosstelling snel zal groeien, waarbij de totale gevraagde schadevergoeding rond de 1 miljard gulden zal komen te liggen. Met de instelling van het Asbestfonds zouden asbestslachtoffers buiten juridische procedures om een schadeloosstelling kunnen krijgen, hetgeen veel leed en veel kosten zou kunnen besparen (vooral bij de rechterlijke macht en de juridische ondersteuning aan beide zijden).

Het in te stellen Asbestfonds zou in de eerste plaats gevuld moeten worden door de betrokken bedrijven respectievelijk hun verzekeraars. Hoewel overheid materieel-juridisch niet aansprakelijk is, bestaat er voor de overheid volgens de heer Marijnissen wel een morele aansprakelijkheid. De overheid heeft door de tijd heen niet alert en adequaat gereageerd op de signalen over de gevaren van asbest. Hij wees erop dat er pas in 1993 een algeheel verbod op asbest is uitgevaardigd, terwijl er in 1969 al een proefschrift was verschenen over de risico's van asbest. Daarnaast vaardigde de Europese Gemeenschappen in 1983 een richtlijn uit, die pas eind 1988 door Nederland werd geïmplementeerd. Tevens verwees hij naar het Frankovich-arrest van het Europese Hof van Justitie.

Hij verzocht de staatssecretaris om initiërend op te treden bij het instellen van een Asbestfonds, en vroeg of de regering daar tevens een financiële bijdrage aan zou kunnen leveren. Hij maakte daarbij een vergelijking met het regeringsbeleid inzake de financiële afhandeling van de watersnoden van de afgelopen twee jaar.

De heer Klein Molekamp (VVD) stelde dat de meest betrokken bedrijven (en hun verzekeringsbedrijven) verantwoordelijk zijn voor het voeden van het Asbestfonds. Daarbij is het van belang dat de bedrijven die meewerken aan het Asbestfonds dan niet tevens via een juridische procedure kunnen worden aangeklaagd.

Worden de slachtoffers materieel overigens wel beter van een dergelijk fonds? Een bijdrage van de overheid aan het Asbestfonds spreekt hem niet aan gezien de precedentwerking die daar van uit zou gaan. Hij ondersteunde het verzoek van de heer Marijnissen aan de staatssecretaris om een initiërende rol te spelen bij de oprichting van het fonds.

Mevrouw Van Rooy (CDA) sprak haar waardering uit voor het voorliggende rapport. Zij deelde de opvatting van de staatssecretaris dat er sprake is van een privaatrechtelijke aansprakelijkheidsrelatie waarin de overheid geen partij is. Ook deelde zij de zorg van precedentwerking bij het nemen van morele verantwoordelijkheid door de overheid.

Zij vroeg om een toelichting op het standpunt van de staatssecretaris dat de vergelijking met de silicoseproblematiek niet opgaat.

Wat betekent de instelling van een Asbestfonds juridisch voor de betrokkenen? Hoe worden aanvragen onderbouwd, en de hoogte van de uitkering bepaald? Zij deelde de mening dat het fonds de proceskosten kan verminderen. Tenslotte vroeg zij hoe de asbestproblematiek in de ons omringende landen wordt aangepakt.

De heer Middel (PvdA) ondersteunde in grote lijnen het voorstel van de SP. Hij plaatste kanttekeningen bij de volgens hem nogal formele benadering van de staatssecretaris, en onderstreepte de morele verantwoordelijkheid van de overheid. Hij maakte de algemene opmerking dat er naast blootstelling aan asbest meerdere zgn. beroepsziekten bestaan waar aandacht voor geboden blijft.

Voor wat betreft het privaatrechtelijk karakter van de asbestproblematiek wees hij erop, dat de overheid zich in het verleden wel vaker bemoeienis heeft gehad met zaken van dergelijke aard. Hij ondersteunde de vergelijking van de heer Marijnissen dat er in onvoorziene situaties een taak voor de overheid ligt. Zeker gezien het feit dat de overheid na de aanscherping van het asbestbesluit in 1977, direct ontheffing verleende aan de grootste asbestproducent in Nederland.

De vraag of de instelling van een Asbestfonds materieel nadelig is voor de slachtoffers was volgens de heer Middel minder relevant, omdat deze mensen gebaat zijn bij een snelle afhandeling van hun eis tot schadeloosstelling.

Mevrouw Schimmel (D66) uitte haar waardering voor het initiatief van de SP, en vond de instelling van een Asbestfonds een goede oplossing om langdurige juridische procedures voor asbestslachtoffers te voorkomen. Zij vroeg de heer Marijnissen hoe hij de voordelen van het fonds (snelle afhandeling) woog tegen het mogelijke nadeel van een lagere uitkering dan bij juridische procedures het geval zou zijn. Tevens pleitte zij voor een initiërende rol van de overheid bij het totstandkomen van het Asbestfonds.

De heer Rosenmöller (GroenLinks) complimenteerde de SP met het initiatief. Hij achtte het een klein stapje vooruit dat de relatie tussen ziekte en het werken met asbest thans algemeen wordt onderkend. Het instellen van een Asbestfonds is deels afhankelijk van de politieke wil. De staatssecretaris nam in zijn brief volgens hem een te formeel standpunt in. Ook valt er wel iets af te dingen op het overheidsbeleid inzake asbest in het verleden.

Door de instelling van het Asbestfonds zou er een win-win-win situatie kunnen ontstaan waar zowel slachtoffers, bedrijven als overheid baat bij zouden hebben. Hij vroeg de staatssecretaris om een initiërende rol te vervullen bij het instellen van een dergelijk fonds. Daarnaast vroeg hij de staatssecretaris of de overheid geen bijdrage zou kunnen leveren aan het fonds voor degenen die hun schade niet meer kunnen verhalen omdat de verantwoordelijke bedrijven niet meer bestaan. Gezien de aard van de asbestproblematiek, is precedentwerking volgens de heer Rosenmöller hier nauwelijks aan de orde.

Antwoord van de regering

De staatssecretaris sprak zijn waardering uit voor het rapport van de SP. Hij betreurde dat sommige leden de toon van zijn brief te formeel hadden bevonden maar stelde dat hij voor wat betreft de (aansprakelijkheids-)rol van de overheid in deze kwestie wel een formele positie moet betrekken om precedentwerking te voorkomen. Voorts zouden de juridisch verantwoordelijken door een nog actievere rol van de overheid een afwachtende houding kunnen aannemen.

Hij onderschreef – gelet op de aangehaalde uitspraken van de Hoge Raad – de mogelijkheid van een win-win-win-situatie door de instelling van een Asbestfonds. Vooralsnog heeft hij het comité asbestslachtoffers – dat ijvert voor een Asbestfonds – geadviseerd om het overleg zelf te voeren. Gezien de sterke argumenten die het comité heeft, achtte hij geen directe betrokkenheid – initiërend noch financieel – van zijn kant noodzakelijk.

Mevrouw Van Rooy (CDA) verzocht de staatssecretaris om wel een initiërende rol op zich te nemen.

De heer Middel sloot zich bij dat verzoek aan.

Mevrouw Schimmel sloot zich eveneens aan bij het verzoek.

De heer Marijnissen voegde eraan toe dat het comité al gesprekken heeft gevoerd met ondermeer VNO en NCW en de verzekeringsmaatschappijen. De situatie is volgens hem thans zo, dat voor er voor de voortgang een politiek signaal wenselijk is.

De staatssecretaris wees erop dat de aansprakelijkheid voor de bedrijven vaststaat. Pas indien het gesprek tussen het comité en de aansprakelijke bedrijven op niets uitloopt, zou hij de balans nader op willen maken, zonder daarbij overigens enige aansprakelijkheid of verantwoordelijkheid te accepteren. Hij was van mening dat de vergelijking met de rol van de overheid bij de watersnoodramp niet opgaat omdat daar niemand aansprakelijk kon worden gesteld. Bij de silicoseproblematiek was sprake van een reparatie van een door de overheid begane fout.

Voor wat betreft de morele verantwoordelijkheid wees hij naar de bestaande sociale zekerheid. De overheid heeft door middel van voorlichting en regelgeving al vanaf een vroeg tijdstip de schadelijke werking van asbest onderkend; een discussie over een soort morele aansprakelijkheid van de overheid leek hem daarom ook weinig vruchtbaar.

De kosten van de problematiek in de komende decennia is moeilijk te voorspellen, hoewel vaststaat dat het aantal slachtoffers zal toenemen. Over de hoogte van de uitkeringen kon hij geen uitspraak doen, en evenmin over de vraag of dat bedrag zou afwijken van een schadeclaim die door de rechter zou worden toegekend. De afspraken tussen betrokkenen zal dit moeten uitwijzen.

Hem waren geen landen bekend waar de overheid of particulieren een fonds hebben ingesteld met betrekking tot de asbestproblematiek.

De slachtoffers die hun schade niet kunnen verhalen op niet meer bestaande bedrijven hebben in de bestaande juridische systematiek geen mogelijkheid om dit elders te verhalen. De staatssecretaris wees hierbij wederom op het gevaar van precedentwerking, hoe onbevredigend dit antwoord ook moge zijn in individuele gevallen.

De heer Marijnissen (SP) was blij met de brede steun voor het Asbestfonds. Bij de instelling van een Asbestfonds zou moeten worden geregeld dat personen die een uitkering hebben gekregen uit het fonds, geen civiele procedure meer kunnen starten. Hij voegde eraan toe dat voor de slachtoffers de hoogte van de uitkering veel minder relevant is dan het feit dat ze enige genoegdoening voor hun leed krijgen. Ter illustratie: van de 300 slachtoffers die zich bij het comité asbestslachtoffers hebben gemeld, zijn er 175 van plan een juridische procedure te starten; zij zijn evenwel allemaal voorstander van de instelling van een Asbestfonds. Voor wat betreft de hoogte van de uitkering zou eventueel kunnen worden gewerkt met verschillende categorieën.

Hij zou een precedentwerking als gevolg van overheidsbemoeienis bij het Asbestfonds toejuichen omdat dit nalatigheid van overheid en bedrijven op het gebied van arbeidsomstandigheden zou helpen voorkomen.

Een bijkomend voordeel van een Asbestfonds is dat de medewerkers van dat fonds bekend zijn met de problemen van de slachtoffers. Hij hoopte dat een Asbestfonds ook een vergoeding zal bieden voor de slachtoffers die hebben gewerkt bij niet meer bestaande bedrijven. Het feit dat verzekeraars wellicht niet bereid zijn aansprakelijkheid te aanvaarden voor niet meer bestaande bedrijven, is een extra argument voor een financiële bijdrage van de overheid. Hij herhaalde zijn standpunt inzake de morele verantwoordelijkheid van de overheid in deze zaak.

De heer Klein Molekamp (VVD) pleitte tegen de suggestie voor een algemeen fonds voor beroepsziekten; hij achtte het risico te groot dat het leidt tot een onduidelijke constructie.

Hij onderschreef de stelling dat financiële claims voortvloeiend uit de aansprakelijkheidsstelling een positieve invloed kunnen hebben op de arbeidsomstandigheden; de werkgever verkleint hiermee het risico dat er jaren later juridische claims tegen hem worden ingediend. Het Asbestfonds heeft ook een voorbeeldfunctie voor toekomstige slachtoffers of hun nabestaanden. Hij vroeg de staatssecretaris om een initiërende rol te vervullen indien het comité asbestslachtoffers daartoe het verzoek zou doen.

Mevrouw Van Rooy (CDA) vroeg eveneens de staatssecretaris een initiërende rol op zich te nemen. Zij stelde dat ook voor slachtoffers van niet meer bestaande bedrijven een oplossing moet worden gevonden maar waarschuwde voor te hoge verwachtingen van deze groep indien een particulier fonds tot stand zou kunnen worden gebracht.

De heer Middel (PvdA) sloot zich aan bij het verzoek tot een initiërende rol van de staatssecretaris. De eerst verantwoordelijken voor de financiële voeding van een Asbestfonds zijn de bedrijven en verzekeraars; de overheid zou eventueel enige voeding kunnen geven, met name voor degenen die nergens meer terecht kunnen. Hij benadrukte dat fondsvorming alleen in uitzonderlijke gevallen zou moeten plaatsvinden, zoals volgens hem bij de asbestproblematiek het geval is.

Mevrouw Schimmel (D66) verwees naar een bericht in de media waaruit volgens haar blijkt dat VNO en NCW geen voorstander zijn van een Asbestfonds. Is dit geen aanleiding voor een actieve, initiërende rol van de staatssecretaris? Verder vroeg zij in hoeverre de overheid zelf partij kan worden, bijvoorbeeld in het geval van de Nederlandse Spoorwegen. Ook zij pleitte voor een regeling voor degenen die hun schade nergens kunnen verhalen.

De heer Rosenmöller (GroenLinks) stelde expliciet de vraag of de staatssecretaris een initiërende rol op zich zal nemen indien het comité er met de bedrijven niet uit zou komen. Tevens vroeg hij of de overheid een financiële bijdrage zou willen leveren aan een Asbestfonds.

De staatssecretaris onderstreepte zijn steun aan de instelling van een Asbestfonds. Hij bleef evenwel principieel van mening verschillen over de vraag of de overheid in enigerlei vorm risicoaansprakelijkheid van anderen kan accepteren. Hij sprak tegen dat de overheid op het punt van arbeidsomstandigheden en het asbestbeleid veel te verwijten zou zijn. Voor wat betreft het asbestbeleid verwees hij naar de activiteiten van de Nederlandse overheid (bijlage 1).

Hij beperkte de notie «de overheid treedt op als hoedster van het algemeen belang», door te stellen dat de overheid niet voor ieder probleem een oplossing zou moeten bieden.

De heer Rosenmöller (GroenLinks) vond dat de staatssecretaris de voorliggende asbestproblematiek niet kon afdoen met een beroep op een beperkte opvatting van de genoemde notie.

De staatssecretaris onderschreef dat bij de instelling van een Asbestfonds het probleem aan de orde zal komen van degenen die hun schade nergens kunnen verhalen, en verwees daarbij naar regeling voor verkeersslachtoffers. Hij zei zich te kunnen voorstellen dat indien de betrokken partijen het met elkaar eens worden, zij de overheid zouden verzoeken om ondersteunende regelgeving. De problematiek van de niet meer bestaande bedrijven zal dan zonder enige twijfel aan de orde komen.

Hij herhaalde zijn standpunt dat hij de argumentatie van het comité dusdanig sterk vond – mede op basis van bestaande jurisprudentie –, dat een initiërende rol van zijn kant nodig noch wenselijk is. Bovendien is al een politiek impuls gegeven door zijn brief als reactie op het rapport.

Een ruime meerderheid van de commissie hield evenwel vast aan haar verzoek tot een initiërende rol van de staatssecretaris.

De staatssecretaris wees naar de afspraken die hij heeft gemaakt met het comité asbestslachtoffers, en zei zich daaraan te zullen houden.

In gevallen dat de overheid zelf werkgever is geweest (zoals bij de marinewerven), heeft de overheid dit met schikkingen afgedaan. Hij verwachtte tenslotte – gezien de bestaande, heldere jurisprudentie – niet dat het aantal juridische procedures zal toenemen. Voor de werkgevers valt daarmee geen voordeel te behalen.

De voorzitter van de commissie,

De Jong

De griffier voor dit verslag,

Van Luyk

BIJLAGE 1

ADEQUAATHEID OVERHEIDSBELEID BEROEPSBLOOTSTELLING ASBEST IN VERLEDEN

1. Vanaf het bekend worden van de gevaren van asbest

Arbeidsinspectie (AI) actief; wijst werkgevers op gevaren en eist in voorkomende gevallen maatregelen. (Algemeen) wettelijk kader: Veiligheidswet 1934.

2. Jaren zestig en zeventig

Publikatieblad van de AI in 1971 (geen wetgeving maar bestuurlijke normering en voorlichting):

* Vervanging van asbest als beheersmaatregel krijgt serieuze aandacht.

* Bestuurlijke normen voor beroepsmatige asbestblootstelling in de vorm van MAC (Maximaal Aanvaarde Concentratie)-waarden als «trigger» voor beheersmaatregelen.

* (Algemeen) wettelijk kader: Veiligheidswet (werkgever dient zorg te dragen voor bescherming van gezondheid van werknemer).

In 1977 Asbestbesluit/Silicosewet:

* Wettelijk verbod van werken met zgn. «blauwe» asbest en verspuiten van overige asbest.

* Werken met overige asbest: zo laag mogelijke blootstelling.

* Wettelijke normen voor uiterste blootstelling (plafondwaarden).

AI treedt actief en sterk op.

3. Jaren tachtig

* Warenwetverbod (WVC) van los-gebonden asbesthoudende eindprodukten (1983): ook voor de werkplek belangrijk.

* Implementatie van EU-richtlijn (1983) in Asbestbesluit/Arbeidsomstandighedenwet 1988: scherpere wettelijke normen, stringentere beheersmaatregelen, medisch onderzoek, etc.

AI treedt actief en sterk op.

4. Jaren negentig

* Strenge regulering asbestsloopwerkzaamheden (1991).

* Wettelijk verbod op gebruik (be- en verwerken) van asbest in 1993: Asbestbesluit/Arbeidsomstandighedenwet.

* Asbestverwijderingsbesluit VROM (1993): strikte voorschriften verwijderen en afvoeren van asbest uit gebouwen en installaties.

Nederland gaat in zijn arbeidsbeschermingsbeleid met betrekking tot asbest verder dan de EU.

Noot

In Hoge Raad-arrest (Cijsouw/de Schelde 1990) wordt 1969 als jaartal aangehouden van waaraf een werkgever algemeen wordt geacht het risico op kanker door asbest te kennen en er rekening mee te houden. Thans lijkt jurisprudentie te gaan ontstaan waarbij dit moment sterk vervroegd wordt (naar begin jaren vijftig).

---

1 Samenstelling: Leden: Groenman (D66), Doelman-Pel (CDA), Biesheuvel (CDA), Vliegenthart (PvdA), ondervoorzitter, De Jong (CDA), voorzitter, Scheltema-de Nie (D66), Van Middelkoop (GPV), Schimmel (D66), Rosenmöller (GroenLinks), Van Zijl (PvdA), Bijleveld-Schouten (CDA), Middel (PvdA), Van Hoof (VVD), Boogaard (AOV), Noorman-den Uyl (PvdA), Vreeman (PvdA), Adelmund (PvdA), Dankers (CDA), Marijnissen (SP), Essers (VVD), Van der Stoel (VVD), Van Dijke (RPF), Bakker (D66), Klein Molekamp (VVD) en Van Blerck-Woerdman (VVD).

Plv. leden: Giskes (D66), Soutendijk-van Appeldoorn (CDA), Esselink (CDA), Van Nieuwenhoven (PvdA), Terpstra (CDA), Van Rooy (CDA), Van der Vlies (SGP), Fermina (D66), Rabbae (GroenLinks), Van der Ploeg (PvdA), Wolters (CDA), Dijksma (PvdA), M. M. H. Kamp (VVD), Nijpels-Hezemans (AOV), Kalsbeek-Jasperse (PvdA), Witteveen-Hevinga (PvdA), Apostolou (PvdA), Boers-Wijnberg (CDA), vacature CD, J. M. de Vries (VVD), B. M. de Vries (VVD), Leerkes (Unie 55+), Van Vliet (D66), Hofstra (VVD) en Hoogervorst (VVD).