23 249
Bangladesh/Flood Action Plan

nr. 8
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR ONTWIKKELINGSSAMENWERKING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

's-Gravenhage, 26 september 1997

Hierbij doe ik U verslag van het werkbezoek dat ik van 20 tot en met 27 juli 1997 aan Bangladesh bracht. Ik heb mij door ondermeer gesprekken met Bangladeshi ministers, een gesprek met de oppositieleidster, discussies met vertegenwoordigers van diverse maatschappelijke groeperingen, bezoeken aan een aantal projecten en discussies met projectverantwoordelijken, alsmede een bezoek aan de Chittagong Hill Tracts op de hoogte kunnen stellen van de situatie in Bangladesh en het Nederlandse samenwerkingsprogramma. De agreed minutes van het overleg dat ik met Minister van Financiën Kibria heb gevoerd zijn bijgevoegd.¹

Samenwerkingsrelatie Bangladesh-Nederland

Hoofdpunten van beleid

Het bilaterale ontwikkelingssamenwerkingsbeleid met Bangladesh heeft zich, in het kader van de structurele armoedebestrijding, vooral gericht op waterbeheer, volksgezondheid (inclusief drinkwater en sanitatie), onderwijs, kleinkrediet via NGO's, rurale electrificatie en landbouw. Hierbij kreeg het thema vrouwen en ontwikkeling de nodige aandacht evenals, in toenemende mate, milieu. De afgelopen twee jaar stonden in het teken van de voorbereiding van nieuw beleid voor Bangladesh.

Mijn achtdaagse werkbezoek had onder andere tot doel een goed en samenhangend inzicht te krijgen in het samenwerkingsprogramma. Dit vooral ook in het kader van eerdergenoemde beleidsvorming. Naast gesprekken over de algehele ontwikkelingsproblematiek van het land, werd in het bijzonder aandacht besteed aan de volgende aspecten van de ontwikkelingsrelatie met Bangladesh: waterbeheer, gezondheid, onderwijs, kleinkrediet / NGO's en vrouwen & ontwikkeling.

Algehele ontwikkelingsproblematiek

Op basis van de vele gesprekken die ik heb gevoerd, waaronder die met diverse ministers en topambtenaren, kom ik tot de conclusie dat Bangladesh voor de uitdaging staat haar politieke, sociale en economische vooruitgang te verduurzamen. Dat vereist allereerst een politiek breedgedragen en daadkrachtig lange-termijnbeleid. In een land dat zich geconfronteerd ziet met fundamentele vraagstukken op gebieden als demografische ontwikkeling, sociale en fysieke infrastructuur, functioneren van de overheid, privatisering en democratisering, is een dergelijk beleid een sine qua non voor het doorbreken van vicieuze cirkels en voor echte duurzame ontwikkeling. Nederland zal de verwezenlijking van een daadwerkelijk op hervorming gericht beleid dienen te ondersteunen. Vorig jaar werd de regering-Sheikh Hasina (Awami League) democratisch gekozen, die daarmee de eveneens democratisch gekozen regering-Khaleda Zia opvolgde. Dit wijst op een begin van verduurzaming van het democratisch proces. Wat mij opviel was de heftigheid van de politieke strijd tussen de twee grootste politieke partijen, waarbij de inhoudelijke discussie over de grote structurele uitdagingen te weinig wordt gevoerd. Een lange-termijn visie ontbreekt.

Waterbeheer

De samenwerking tussen beide landen op het gebied van geïntegreerd waterbeheer is intensief en omvangrijk. Ik heb drie projecten bezocht in deze sector: het Compartmentalization Pilot Project (CPP, voorheen FAP-20), het Char Development and Settlement Project (CDSP) en de Meghna Estuary Study (MES).

Bij het CPP heb ik mij uitvoerig laten voorlichten over de stand van zaken, in het bijzonder de problematiek van bevolkingsgroepen die nadelen zouden kunnen ondervinden van het project. Ik kreeg bij het CPP de indruk dat het project thans door de overgrote meerderheid van de bevolking in het gebied als positief wordt ervaren, met uitzondering van de vissersgemeenschap. Ik heb compensatie toegezegd. Een zo spoedig mogelijk uit te voeren onderzoek door een deskundige zal daartoe aanbevelingen formuleren.

Tijdens mijn bezoeken aan CDSP en MES, beide in het zuidoosten van Bangladesh, heb ik een indruk gekregen van de problematiek van landverlies door zware erosie en van de activiteiten gericht op (her)vestiging van landlozen op eigen, nieuw gewonnen grond. Gesproken is over een mogelijk langdurige aanwezigheid van Nederland in de zuidoostelijk gelegen Meghna Delta. Ik ben van mening dat regionale ontwikkeling zoals in het zuidoosten in de eerste plaats geïnitieerd en uitgevoerd moet worden door de overheid van Bangladesh. Voor de ondersteuning daarvan zou de oprichting van een donorconsortium kunnen worden overwogen.

Tijdens het bezoek stond het verzoek om Nederlandse steun aan het Gorai River Augmentation Project hoog op de agenda. De Gorai rivier is een zij-rivier van de Ganges, die van groot belang is voor het zuidwesten van Bangladesh. Sinds de bouw van de Farakka Barrage, stroomopwaarts in de Ganges op Indiaas grondgebied, is de waterhoeveelheid stroomafwaarts in Bangladesh aanzienlijk verminderd en wel in die mate dat in het droge seizoen onvoldoende water door de Gorai rivier stroomt en het leven in deze rivier in feite begint te verdwijnen. Dit heeft ernstige gevolgen voor ondermeer landbouw en milieu; in het bijzonder in de Sundarbans in het zuidwesten, een van de grootste mangrove-oerwouden ter wereld. In december 1996 is het bilaterale waterverdrag tussen India en Bangladesh gesloten. Dit verdrag is een belangrijke prestatie van de nieuwe regering en potentieel van groot belang voor de politieke stabiliteit en de economische ontwikkeling in de Zuid-Aziatische regio. Het verdrag verzekert een 50% aandeel van Bangladesh in het Gangeswater als het op z'n laagst staat. Het potentiële effect daarvan, dat vooral aan het zuidwesten van het land ten goede zou moeten komen, wordt echter niet gerealiseerd omdat de Gorai is dichtgeslibd in haar aansluiting op de Ganges. Na voorlopige positieve conclusies en aanbevelingen van een door mij uitgezonden missie van deskundigen, heb ik mijn bereidheid uitgesproken bij te dragen aan het project en de modaliteiten en omvang van de Nederlandse financiering nader te laten bestuderen.

Wat de sector in het algemeen betreft, ben ik van mening dat Nederland geïntegreerd waterbeheer als concentratiesector moet handhaven en wel in de breedste zin, met inbegrip van drinkwater. Daarbij verdienen zaken als participatie, multidisciplinaire planning en decentralisatie speciale aandacht. Verder acht ik aandacht voor de watersector ook van groot belang in ruimer regionaal verband, dat wil zeggen Bangladesh, de noordoostelijke deelstaten van India, Nepal en Bhutan.

Gezondheid en bevolkingsplanning

Nederland draagt reeds jaren bij aan deze sector. Hoewel sprake is van een aantal duidelijk positieve trends in Bangladesh, zoals de aanmerkelijke vermindering van de bevolkingsgroei tot 2,1%, is de gezondheidssituatie vooral van kinderen en vrouwen uitermate slecht. Ondervoeding is wijdverspreid, de levensverwachting van de vrouwen is lager dan van de mannen en de moedersterfte is hoog. Na ruim een jaar voorbereiding werd door Bangladesh de Health and Population Sector Strategy (HPSS) geformuleerd waarin de meeste ontwikkelingspartners zich kunnen vinden. Basiselementen in deze strategie zijn de concentratie van de uitgaven op een «Essential Package of Services», decentralisatie van bevoegdheden en een samengaan van gezinsplanning en gezondheidszorgdiensten om de reproduktieve gezondheidszorg beter gestalte te kunnen geven. Onlangs heeft de HPSS de politieke goedkeuring gekregen. Wat thans moet gebeuren is opname van de HPSS uitgangspunten in de National Health Policy waarmee de verschuiving van curatieve gezondheidszorg naar basisgezondheidszorg een feit wordt.

Op het gebied van gezondheidszorg heb ik naast een gesprek met de State Minister of Health and Family Welfare, met wie ondermeer bovengenoemde punten werden besproken, bezoeken gebracht aan een tweetal gezondheidszorginstellingen, waarvan één particuliere.

Ik ben in principe bereid steun te geven aan het vijfde Health and Population Programme en ben daarbij voorstander van een programmabenadering waarbij de hulp zal worden gegeven in de vorm van begrotingssteun.

Onderwijs

Ook bij deze sector is Nederland al jarenlang sterk betrokken in zowel overheidsprogramma's, het General Education Project dat een vervolg moet krijgen in het Primary Education Development Programme (PEDP), als in programma's van NGO's, waarbij de aandacht vooral gericht is op niet-formeel onderwijs. In het kader van de voorbereiding van het PEDP heeft de Wereldbank in het afgelopen jaar met een aantal donoren aangedrongen op betere coördinatie en aansluiting bij de onderwijsbegroting.

Deze begroting kent voor het eerst een aparte allocatie voor samenwerking met NGO's in de onderwijssector, zo vertelde de Minister van Onderwijs mij. Hij gaf aan dat de prioriteiten op dit moment lagen op het gebied van primair onderwijs, onderwijs van meisjes van 11 en 12 jaar (de meesten stoppen na hun 10e jaar) en een programma voor alfabetisering van de bevolking. Schoolverzuim is een groot probleem. Veel kinderen, vooral meisjes, moeten van de familie werken om economische redenen. Een van de programma's om deze kinderen toch in de gelegenheid te stellen onderwijs te volgen is het «Food for Education» programma. Ik heb aangegeven dat primair onderwijs tevens een van de speerpunten in de ontwikkelingssamenwerking met Bangladesh zou blijven.

Voor het omvangrijke PEDP, dat de komende vijf jaar zal worden uitgevoerd, bestaat nog een financieringstekort. Ik heb aangegeven dat Nederland dit programma gaarne wil ondersteunen en dat onze voorkeur uitgaat naar joint co-financiering met de Wereldbank.

Vrouwen en Ontwikkeling (V & O)

Vrouwen worden in Bangladesh stelselmatig achtergesteld op elk gebied. Het V & O-aspect binnen het samenwerkingsprogramma kreeg en krijgt de nodige aandacht en dient ook in de toekomst een centrale plaats in te blijven nemen.

Tijdens mijn bezoek heb ik NGO-activiteiten gezien waaraan vrouwen een belangrijke bijdrage leveren. Een belangrijk probleem is de onveiligheid en kwetsbaarheid van vrouwen. Zij staan bloot aan diverse vormen van geweld. De bewustwording hierover is toegenomen dankzij de acties van diverse organisaties. Het «Beijing-proces» heeft voor het eerst overheid, NGO's en de vrouwenbeweging samengebracht. De «National Women Policy» en het Nationale Actieplan voor de uitvoering van het Platform for Action zijn in concept opgesteld. Een andere positieve ontwikkeling is de toenemende erkenning van genderkwesties in macro-beleid en -planning. In het laatste vijfjarenplan van de regering worden V & O-aspecten geïncorporeerd in alle beleidsthema's.

Hulpkanaal en -vorm

Tijdens mijn bezoek heb ik geconstateerd dat donoren veel NGO-activiteiten financieren, die tot de verantwoordelijkheid van de overheid behoren, zoals basisonderwijs en basisgezondheidszorg. Er moet naar de situatie worden gestreefd dat de door Nederland gesteunde, door NGO's uitgevoerde activiteiten passen in een door de overheid, bij voorkeur in dialoog met NGO's en donoren, bepaald beleid en ook de instemming hebben van de overheid. Binnen een programmabenadering kan dan nauwe tripartite coördinatie plaatsvinden tussen overheid, donor en NGO. Naar mijn mening heeft een aantal grote NGO's onze financiële steun niet meer nodig. Met name de kredietverlening door grote NGO's hoeft op afzienbare termijn niet meer gesteund te worden met donorgeld. Anders ligt het voor kleine NGO's die een sterke relatie met hun doelgroep hebben, katalyserend werken en activiteiten ontplooien op het gebied van «empowerment», zoals bevordering van politieke participatie en rechtshulp.

Wat de hulpvorm betreft ben ik een sterk voorstander van programmahulp. Dit geldt voor alle concentratiesectoren, in het bijzonder voor gezondheidszorg en onderwijs. Deze samenwerkingsmodaliteit is nog lang niet algemeen geaccepteerd en toepasbaar. Daar zijn verschillende oorzaken voor, zoals accountability in enge zin en een behoefte bij donoren aan sterke sturing. Aan de zijde van de overheid speelt gerichtheid op bestaande procedures en verdediging van bepaalde (deel)belangen alsmede angst voor samenspanning van donoren in consortia. Daarom zou in eerste instantie gedacht kunnen worden aan een tussenvorm van projecthulp en programmasteun, waarbij veel aandacht wordt gegeven aan institutionele steun en het op gang brengen van een beleidsdialoog over de sector met de relevante departementen. De hierboven genoemde institutionele steun dient te worden gegeven in een nationaal perspectief.

Economische relaties

Hoewel geen hoofdonderdeel van mijn bezoek, zijn met name de volgende onderwerpen betreffende de economische relaties in meer strikte zin, aan de orde geweest.

APS

Bangladesh valt, als Minst Ontwikkeld Land (MOL), onder het Algemeen Prefentieel Stelsel (APS). Dit betekent dat de invoer van textiel een nul-recht kent als wordt voldaan aan de origineregels. Gebleken is dat Bangladesh hier in veel gevallen niet aan voldoet. Bangladesh verzoekt de Europese Unie (EU) een welwillende houding aan te nemen bij de kwestie van in het verleden frauduleus verleende certificaten van oorsprong.

Ik heb dit onderwerp besproken met de Minister van Handel en Industrie. De Minister gaf toe dat er «onregelmatigheden» in het verleden voorkwamen, maar dat dit vanaf januari 1997 niet meer het geval is. De Europese Commissie (EC) heeft zich in een brief op het standpunt gesteld dat de permits uit het verleden geannuleerd dienen te worden. Dit zou volgens de Minister echter grote legale en financiële problemen met zich meebrengen. Veel textielfabrieken zouden dan moeten worden gesloten, hetgeen de werkgelegenheid voor vooral vrouwen in gevaar zou brengen.

Ik heb de Minister gezegd sympathiek te staan tegenover het standpunt van Bangladesh en hem in overweging gegeven de brief van de EC snel te beantwoorden, waarbij de volgende punten zouden kunnen worden opgebracht: begrip voor de bezorgdheid van de EC, erkenning van de fouten uit het verleden en de verantwoordelijkheid daarvoor, de bereidheid om deze aangelegenheid nader uit te werken met de EC, uiteenzetting van de consequenties op het gebied van werkgelegenheid en de positie van de vrouw indien de gevraagde derogation niet wordt verleend.

Hoewel Nederland niet is betrokken bij de textielindustrie bracht ik een bezoek aan twee fabrieken. Het viel mij op dat er geen kinderen beneden de 14 jaar werkzaam zijn. Dit vindt zijn oorsprong in een uniek samenwerkingsprogramma van werkgevers, overheid en internationale organisaties (ILO en UNICEF) dat beoogt kinderarbeid in de textielindustrie terug te dringen, zonder daarbij de belangen van de werkgevers en die van de kinderen te schaden. Continue en intensieve monitoring van fabrieken in Dhaka en Chittagong wijst uit dat de resultaten zeer bevredigend zijn.

Tenslotte zij vermeld dat ik een bezoek heb gebracht aan de Jamunabrug, een mammoet project voor de westoost verbinding in Bangladesh. Een belangrijk, en het moeilijkste, onderdeel van het project wordt uitgevoerd door HAM/van Oord en Haskoning. Het betreft hier met name de civiele werken gericht op het in bedwang houden van de koers van de Jamuna rivier («river training»). De voortdurende verplaatsing van de loop van de rivieren is een algemeen voorkomend fenomeen in Bangladesh. De Nederlandse expertise op dit terrein wordt in Bangladesh erkend en vormt mijns inziens een veelbelovend onderdeel van de toekomstige economische relaties.

Politiek

Eerder al schetste ik kort enkele politieke indrukken. In het hiervolgende doe ik verslag van twee specifieke bezoeken.

Oppositie

Tijdens mijn gesprek met oppositieleidster Mw. Khaleda Zia van de Bangladesh National Party (BNP) heb ik het belang benadrukt van voortzetting van het democratiseringsproces in Bangladesh. De BNP heeft hierin tot op heden een belangrijke rol gespeeld. De BNP vormde de eerste democratische regering na het militaire bewind van generaal Ershad. Ondanks de gevoelige politieke situatie rond de verkiezingen van juni 1996, die volgens de BNP bovendien niet eerlijk verlopen zijn, heeft de BNP zich lovenswaardig opgesteld en het verkiezingsverlies geaccepteerd. Ik heb aangegeven dat de oppositieleider in een democratie een zeer belangrijke rol kan vervullen door de regering te dwingen tot democratisch handelen. Ik deed hierbij een beroep op Mw. Khaleda Zia zich te concentreren op de langere termijn.

Mijn gesprekspartner bracht naar voren dat dit geen gemakkelijke taak is gezien de in haar ogen ondemocratische opstelling van de regerende Awami League. Belangrijkste bezwaren betroffen het gebruik van de Special Powers Act tegen politieke tegenstanders, het feit dat tot op heden slechts een klein aantal van de parlementaire commissies is geïnstalleerd en het gebrek aan een open discussie over zaken van nationaal belang, zoals bijvoorbeeld de initiatieven inzake regionale samenwerking en het in december 1996 gesloten Waterverdrag met India.

Op mijn beurt onderstreepte ik het belang van internationale samenwerking onder meer ten behoeve van economische ontwikkeling en herinnerde Mw. Zia aan het feit dat het grootste deel van het Waterverdrag onder de vorige regering was uitonderhandeld. De BNP zou dit onderwerp derhalve ook in positieve zin kunnen aanwenden. Ik onderstreepte nogmaals dat een positieve benadering waarbij slechts gebruik gemaakt wordt van democratische instrumenten op de langere termijn het beste perspectief biedt.

Chittagong Hill Tracts (CHT)

Om mij op de hoogte te stellen van de situatie in de CHT bracht ik een bezoek aan het gebied, dat in het zuidoosten van Bangladesh is gelegen.

Sinds de onafhankelijkheid van Bangladesh hebben de in het CHT gebied woonachtige stammen, dertien in getal die onder de verzamelnaam Jumma worden aangeduid, gestreden voor autonomie en voor erkenning van de eigen etnische identiteit. Een actief regeringsbeleid van transmigratie en militarisatie in de jaren tachtig leidde er toe dat de Jumma een minderheid in het eigen gebied werden. Sinds 1986 zijn grote groepen Jumma naar de deelstaat Tripura in India gevlucht.

Onder het bewind van de regering Khaleda Zia hebben na een afgekondigde wapenstilstand sinds november 1992 verschillende onderhandelingsrondes plaatsgevonden tussen de regering enerzijds en de in 1972 opgerichte verzetsbeweging Parbattya Chattagram Jana Sanghati Samity (PCJSS) met de Shanti Bahini als militaire vleugel anderzijds. Van een werkelijke doorbraak in het conflict was echter geen sprake.

Op 1 oktober 1996 installeerde de nieuwe Awami League regering van Sheikh Hasina een Nationaal Comité dat verdere onderhandelingen met de PCJSS zou voeren. Na de vierde ronde medio mei 1997 verklaarden de delegatieleiders dat op alle punten overeenstemming was bereikt. Een akkoord zal naar de overtuiging van de betrokken groepen eind augustus worden getekend. Hierna kan het repatriëringsproces van vluchtelingen uit Tripura verder in gang worden gezet.

Tijdens mijn bezoek is vooral aandacht besteed aan gezondheidszorg, onderwijs, tribale landbouw en handicrafts. Hiertoe bezocht ik een particulier ziekenhuis met een leprose-afdeling in Chandragona, een lagere overheidsschool in Bagapara en het tribale dorp Shukarchari waar ik diverse kleinschalige activiteiten heb aanschouwd. De leprose afdeling van het ziekenhuis wordt over drie jaar gesloten daar de ziekte met succes is bestreden. De druk op het land wordt steeds groter door immigratie vanuit het vlakke deel van Bangladesh. Bovendien dreigt ontbossing. Er zijn geen nationale NGO's werkzaam in de CHT. Wel heeft UNICEF een relatief omvangrijk programma.

De militaire aanwezigheid is groot. Uit gesprekken bleek mij dat tot voor kort de militairen de tribale bevolking veel overlast bezorgden. Vooral vrouwen en meisjes werden lastiggevallen, zo zelfs dat meisjes soms niet naar school durfden. Ook werd de bevolking geld afgeperst. De nieuwe regering van Sheikh Hasina zou maatregelen hebben genomen die leidden tot een beter gedrag van de militairen.

Uit gesprekken leid ik af dat inzet bij de onderhandelingen zijdens de tribale stammen niet zozeer autonomie is, doch zeggenschap over de grond en controle over het bestuur waardoor ook het behoud van de eigen culturele identiteit moeten worden gegarandeerd. De dertien stammen hebben alle een eigen taal. Hiervan is de Chakma-taal de belangrijkste en de enige die een eigen schrift kent. Dit brengt mee dat de kinderen op school alleen in de Bangladeshi taal les krijgen en de eigen tribale talen alleen thuis worden gesproken en dreigen te verdwijnen.

Ik heb de autoriteiten van het gebied toegezegd dat ik gaarne rehabilitatiehulp wil verlenen ter ondersteuning van het vredesakkoord zodra dit is getekend. Ik denk dan aan steun aan terugkerende vluchtelingen, minderheid versterkende activiteiten, bestuur en culturele activiteiten. Hierbij kan in het bijzonder worden gedacht aan het op schrift stellen van tribale talen. Kanalen kunnen zijn locale en nationale NGO's, locale overheidsorganisaties en internationale organisaties.

Mensenrechten

In mijn ontmoeting met verschillende mensenrechtenorganisaties werd duidelijk dat, hoewel de situatie op dit terrein in Bangladesh in vergelijking met een aantal andere landen in Azië niet slecht is, de mensenrechtensituatie nog altijd niet optimaal is. Terrorisme, corruptie in het gerechtelijk systeem, incorrect gedrag van de politie, vrouwenhandel, toenemend geweld binnen het gezin, de situatie in de Chittagong Hill Tracts, zijn voorbeelden van terreinen die de aandacht van de regering behoeven. Overigens was het duidelijk dat het geen kwestie van slechte of afwezige wetgeving is, maar een zaak van de uitvoering daarvan.

Conclusies

1. Concentratiesectoren

In overeenstemming met de regering van Bangladesh kan de ontwikkelingssamenwerking zich in de toekomst beperken tot drie concentratiesectoren, te weten:

1) basis gezondheidszorg (inclusief sanitatie, voeding en bevolkings-planning);

2) basisonderwijs; en

3) geïntegreerd waterbeheer (in de breedste zin, d.w.z. inclusief drinkwater).

Voor de andere sectoren zullen geen nieuwe identificaties meer worden verricht en zal sprake zijn van, verantwoorde, afbouw.

Uitgezonderd worden kleinere, katalyserende en op institutionele ontwikkeling gerichte activiteiten die worden ondernomen ter ondersteuning van de verduurzaming van het democratisch proces.

2. Hulpbenadering

Wat betreft de concentratiesectoren wordt gestreefd naar een programmatische benadering in de vorm van begrotingssteun. Dit houdt in dat de activiteiten worden uitgevoerd in het Bangladeshi beleids- en begrotingskader en dat er sprake is van een periodieke beleidsdialoog met de overheid. Voor activiteiten uitgevoerd door NGO's geldt hetzelfde stramien.

3. Regionale concentratie

Binnen de totale samenwerkingsrelatie wordt niet gekozen voor een tevoren afgebakende regionale concentratie, met uitzondering van de Chittagong Hill Tracts. Daar kan rehabilitatiehulp worden verleend ter ondersteuning van het vredesakkoord zodra dit is getekend. Wel zal gestreefd worden naar een verhoging van de effectiviteit van de hulp middels regionale clustering, bijv. activiteiten m.b.t. onderwijs en gezondheidszorg t.b.v. de bevolking in gebieden waar geïntegreerd waterbeheer wordt ondersteund.

4. Thema's

Vrouwen & ontwikkeling en milieu blijven de programmabrede thema's in de samenwerking met Bangladesh

De Minister voor Ontwikkelingssamenwerking,

J. P. Pronk

---

1 Ter inzage gelegd bij de afdeling Parlementaire Documentatie.