22 112 Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven van de lidstaten van de Europese Unie

Nr. 1941 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 6 februari 2015

Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij een fiche, die werd opgesteld door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissievoorstellen (BNC).

Fiche: Verordening Europees Fonds voor Strategische Investeringen (EFSI)

De Minister van Buitenlandse Zaken, A.G. Koenders

Fiche: Verordening Europees Fonds voor Strategische Investeringen (EFSI)

1. Algemene gegevens

• a) Titel voorstel

  Verordening van het Europees parlement en de Raad betreffende het Europees Fonds voor strategische investeringen en tot wijziging van de Verordeningen (EU) nr. 1291/2013 en (EU) nr. 1316/2013.

• b) Datum ontvangst Commissiedocument

  13 januari 2015

• c) Nr. Commissiedocument

  COM(2015) 10

• d) EUR-Lex

  http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:52015PC0010&rid=1

• e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie Impact-assessment Board

  Niet uitgevoerd.

• f) Behandelingstraject Raad

  Raad voor Economische en Financiële Zaken (10 maart algemene oriëntatie)

• g) Eerstverantwoordelijk ministerie

  Ministerie van Financiën in nauwe samenwerking met het Ministerie van Economische Zaken

• h) Rechtsbasis

  Artikel 172, 173, 175 (3) en 182(1) VWEU

• i) Besluitvormingsprocedure Raad

  Gekwalificeerde meerderheid

• j) Rol Europees parlement

  Medebeslissing

2. Essentie voorstel

– Inhoud voorstel

De Commissie heeft op 26 november 2014 een mededeling doen verschijnen met als titel «Een Investeringsplan voor Europa». Met dit plan wil de Commissie het gesignaleerde investeringstekort binnen de Europese Unie aanpakken. Het kent drie sporen. Ten eerste wil de Commissie een totaal van tenminste 315 mld euro aan investeringen mobiliseren over de periode 2015–2017. Ten tweede wil de Commissie initiatieven nemen die er voor moeten zorgen dat het beschikbare kapitaal ook daadwerkelijk daar terecht komt waar de meeste behoefte is aan kapitaal voor nieuwe investeringen. Ten derde wil de Commissie regelgeving verbeteren en belemmeringen wegnemen die Europa meer aantrekkelijk moeten maken voor investeringen.

De verordening moet de eerste – met elkaar samenhangende – twee sporen van de benodigde juridische basis voorzien. Het derde spoor is verder uitgewerkt in het werkprogramma van de Europese Commissie waarin onder andere initiatieven zijn aangekondigd voor verdieping en verbreding van de interne markt, betere regelgeving en een kapitaalmarktunie.

Ten aanzien van het eerste spoor geeft de verordening de Commissie het mandaat een akkoord te sluiten met de Europese Investeringsbank (EIB) over een Europees Fonds voor Strategische Investeringen (EFSI) dat op basis van garanties van 16 mld euro vanuit de EU-begroting en 5 mld euro EIB eigen middelen uiteindelijk in staat is voor 315 mld euro aan investeringen te mobiliseren. De werking hiervan is toegelicht in de Kamerbrief van 26 november 2014 over de Commissie mededeling «Een investeringsplan voor Europa». Ten behoeve van de garantie via de EU-begroting wordt een EU Garantiefonds ingericht dat uiteindelijk een omvang moet krijgen van 8 mld euro. Dit Garantiefonds wordt gevuld vanuit bijdragen uit middelen in de EU-begroting voor infrastructuur («Connecting Europe Facility» (CEF); 3,3 mld. euro), onderzoek en innovatie (Horizon2020; 2,7 mld euro) en de ruimte die nog niet onder het Meerjarig Financieel Kader is ingevuld (2 mld euro).

De verordening regelt verder de structuur en de governance van het EFSI. Het EFSI wordt onderdeel van de EIB Groep, maar zal een eigen bestuur («steering board») kennen en een investeringscomité dat een eerste oordeel zal vellen over potentiële projecten in lijn met EFSI beleid en goedkeuring moet geven aan het gebruik van het EU Garantiefonds voor specifieke investeringsprojecten. Het bestuur bestaat uit de Commissie en de EIB en eventuele derde partijen, zoals overheden, nationale investerings- en ontwikkelingsbanken of institutionele beleggers, die een financiële bijdrage leveren aan het EFSI. Derde partijen krijgen naar rato van hun bijdrage zeggenschap binnen het bestuur. De Commissie en de EIB houden over alle beslissingen een veto. Het bestuur («steering board») zal beslissen over de algemene oriëntatie, de investeringsrichtsnoeren, het risicoprofiel, strategisch beleid en de allocatie van activa vanuit het EFSI. De dagelijkse leiding van het EFSI komt te liggen bij een Managing Director, die door het bestuur wordt aangesteld.

Het investeringscomité toetst of de individuele projecten in aanmerking komen voor steun vanuit het EU Garantiefonds. Het investeringscomité moet uit zes onafhankelijke experts bestaan en wordt geleid door de Managing Director. De toets door het investeringscomité creëert één extra stap in de reguliere besluitvormingsprocedures van de EIB. Aangezien het EFSI onderdeel is van de EIB groep en gebruik maakt van EIB-kapitaal, lopen investeringsbeslissingen verder via de reguliere besluitvormingsprocedures door de EIB en dus via de EIB Board of Directors.

Het EFSI zal bijdragen aan de risicocapaciteit van de EIB, hetgeen haar in staat zal stellen meer risicovolle financiering te verschaffen met een hoge toegevoegde waarde ten opzichte van zowel de markt als het reguliere instrumentarium van de EIB.

Ten aanzien van het tweede spoor voorziet de verordening in een continue inventarisatie en publicatie van kansrijke projecten die interessant kunnen zijn voor (private) investeerders («projectenpijplijn») door de Commissie en de EIB met hulp van de lidstaten. Deze projecten kunnen uiteindelijk ook voor financiering vanuit het EFSI in aanmerking komen, maar de projectenpijplijn staat los van de projectselectie voor het EFSI. Daarnaast wordt er een investeringsadvieshub opgericht die ondersteuning moet bieden bij projectidentificatie, -voorbereiding en – ontwikkeling. Het budget voor de investeringsadvieshub is op jaarbasis 20 mln euro. Bij de verordening is ook een aanvullende begroting 2015 gepresenteerd die de eerste verplichtingen aan het EU Garantiefonds en de kosten van de investeringsadvieshub inpast in de EU-begroting (zie ook punt 5a). Projecten moeten ook aan de Europese staatssteunregels voldoen. De Commissie zal een aantal basiscriteria vastleggen waar een project dat voor het EFSI in aanmerking wil komen aan moet voldoen. Als er nationale co-financiering wordt gegeven zal de Commissie een versimpelde en versnelde beoordelingsprocedure gaan hanteren, waarbij wordt gekeken naar de proportionaliteit van die steun (afwezigheid van overcompensatie). Het gaat de Commissie om een efficiënte inzet van publieke middelen.

– Impact assessment Commissie

Er is geen impact assesment uitgevoerd door de Europese Commissie.

3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel

• a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein

  Het kabinet heeft in de kabinetsreactie op de mededeling van de Commissie reeds de hoofdlijnen van het Nederlands beleid ten aanzien van het stimuleren van investeringen in Europa gegeven.

  Het kabinet heeft daarin benadrukt dat beleid in Europa dat specifiek gericht is op investeringen van waarde is, mits het ingebed is in een algehele verbetering van het investerings- en vestigingsklimaat en gericht is op het wegnemen van belemmeringen voor investeringen.

  Het kabinet is van mening dat een effectieve groeistrategie van de Europese Unie gestoeld is op drie elementen: gezonde overheidsfinanciën, structurele hervormingen en investeringen. Dit wordt ondersteund door een verdere verdieping van de interne markt, met name op het terrein van de digitale economie, dienstensector en energie. Alle drie genoemde elementen zijn nodig voor het bevorderen van de economische groei en het creëren van banen. Het Stabiliteits- en Groeipact vormt daarin het anker van vertrouwen. Een beleid gericht op het stimuleren van investeringen is alleen effectief als gezonde overheidsfinanciën zorgen voor stabiliteit en structurele hervormingen worden doorgevoerd om het concurrentievermogen en groeipotentieel van lidstaten van de EU en de eurozone als geheel structureel te verbeteren. Investeringen vereisen economisch perspectief. Derhalve acht het kabinet een Europees investeringsbeleid niet volledig zonder dat dit gepaard gaat met een agenda van structurele hervormingen. Dat beperkt zich niet tot het wegnemen van specifieke belemmeringen in het investeringsklimaat, maar breidt zich uit tot hervormingen op de arbeidsmarkt, de kenniseconomie, belastingregimes en het openen van product- en dienstenmarkten.

• b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel

  Het kabinet staat in beginsel positief tegenover de oprichting van het EFSI als onderdeel van het bredere investeringsplan. Het EFSI kan toegevoegde waarde hebben ten opzichte van het reguliere EIB-instrumentarium door zich te richten op meer risicovolle investeringsprojecten. In combinatie met een continue inventarisatie van potentieel kansrijke projecten («projectenpijplijn») op het gebied van sectoren met groeipotentieel biedt het EFSI ook voor Nederlandse investeringsprojecten kansen.

  Het kabinet heeft bij de presentatie van het Investeringsplan aangegeven dat de herkomst van de garantie door het ESFI vragen oproept en moet worden beoordeeld aan de hand van de hiermee vrij te maken investeringen. Het kabinet waardeert het dat de dekking van de garanties in dit voorstel uiteindelijk wordt gevonden binnen de bestaande middelen van de EU-begroting, al betreurt het kabinet dat niet voor een bredere verdeling over begrotingslijnen is gekozen dan nu is voorgesteld. Het kabinet erkent echter dat de politieke haalbaarheid van dekking vanuit andere begrotingscategorieën gering was geweest, gelet op het feit dat een groot deel van de middelen nationaal en regionaal verdeeld zijn.

  Ten aanzien van het gebruik van de middelen voor Horizon2020 en het CEF is het kabinet kritisch over de mate waarin verschillende onderdelen worden aangesproken. Zo blijven de middelen die zijn gereserveerd voor innovatieve financiering (zoals het «acces to risk programme» binnen Horizon2020 of de 10% van het CEF gereserveerd voor innovatieve financiering) buiten schot bij de dekking van het EU Garantiefonds. Het inzetten van de 10% ruimte binnen het CEF voor innovatieve financiering voor het EU Garantiefonds zou ook als voordeel hebben dat een grote verscheidenheid aan regimes voor innovatieve financiering wordt voorkomen.

  Ook constateert het kabinet dat voor de vulling van het EU Garantiefonds de EU per saldo 2 mld euro aan extra verplichtingen aangaat. Het kabinet wil duidelijkheid van de Commissie dat deze verplichtingen en de voorgestelde schuif van vastleggingskredieten kunnen worden opgevangen binnen het MFK-betalingenplafond 2014–2020.

  Tot slot acht het kabinet het wenselijk dat besluiten over de omvang van het EU Garantiefonds via normale besluitvorming lopen en niet via gedelegeerde handeling.

  Voor het kabinet is het belangrijk dat er een onafhankelijke projectselectie plaats vindt. De kwaliteit en toegevoegde waarde van de investeringen voor de Europese economie dienen voorop te staan. Die moeten niet worden belemmerd door geografische of sectorale quota. De positionering van het EFSI binnen de EIB groep wordt door het kabinet dan ook positief gewaardeerd. Het zorgt er tevens voor dat gebruik gemaakt kan worden van de kennis en expertise van de EIB. Op deze manier worden zo min mogelijk dubbele structuren gecreëerd. Het kabinet onderschrijft ook de oprichting van een orgaan dat toetst of aan de voorwaarden is voldaan waaronder de EIB het EU Garantiefonds mag inzetten voor financiering vanuit het EFSI. De precieze invulling en voorgestelde zwaarte van de door de Commissie voorgestelde governance roept wel vragen op. Het kabinet steunt in beginsel de mogelijkheid voor lidstaten of andere derde partijen om bij te dragen aan het EFSI. Echter, voorkomen moet worden dat derde partijen via het bestuur een te grote stem kunnen krijgen in het investeringsbeleid, waardoor de onafhankelijke projectselectie wordt belemmerd.

  Het kabinet steunt een continue inventarisatie van kansrijke projecten, ook met het oog op een goed inzicht in projecten die mogelijk in aanmerking kunnen komen voor financiering vanuit het EFSI. Echter, bij publicatie van een projectenpijplijn dient de nodige zorgvuldigheid in acht genomen te worden. Het kabinet acht het met name van belang dat de status van het project helder is, waarbij onder meer niet de indruk wordt gewekt dat met opname in de projectenpijplijn een eerste stap is gezet in de richting van financiering vanuit het EFSI. Ook moet voorkomen worden dat transparantie over een projectenpijplijn druk creëert op de beoordeling van de projecten voor het EFSI.

  Het kabinet ziet het EFSI als een tijdelijk instrument, zoals het ook in de Commissie-mededeling was aangekondigd. Het is van belang dat middels een horizon- of evaluatiebepaling zowel een positief als negatief besluit kan worden genomen over continuering van het EFSI, het EU Garantiefonds en de investeringsadvieshub.

  Het kabinet acht het wenselijk dat een belangrijk deel van de investeringen vanuit het EFSI ten goede komt aan toekomstgerichte sectoren met groeipotentieel, zoals onderzoek, onderwijs en innovatie, mede omdat de EU-begrotingsmiddelen voor dit doel in Horizon2020 worden gekort ten behoeve van de dekking van het EU Garantiefonds. Tegelijkertijd acht het kabinet het van belang, omwille van de impact en effectiviteit van het EFSI, geen sectorale en geografische quota in te stellen. Daarom is het van belang dat in de verordening en in de investeringsrichtlijnen helder wordt vastgelegd dat onderzoek en innovatie een belangrijk investeringsgebied is en dat het investeringscomité mede wordt geselecteerd op basis van voldoende kennis over dit domein. In dit licht is ook de toegang door publieke onderzoeksinstellingen tot financiering via het EFSI een aandachtspunt.

  Het kabinet ondersteunt eveneens de oprichting van de investeringsadvieshub. Deze kan bijdragen aan het dichterbij brengen van vraag naar en aanbod van kapitaal ten behoeve van investeringen. Het kabinet ziet uit naar de verdere inrichting van deze hub.

  Het kabinet ondersteunt de noodzaak om de staatssteunregels na te leven en staat in beginsel positief tegenover een versimpelde en versnelde procedure als er nationale en/of decentrale middelen worden ingezet die tot staatssteun leiden. Het kabinet meent dat de basiscriteria die de Commissie heeft toegezegd moeten leiden tot een verlichting van de reguliere staatssteunregels voor steun via het EFSI.

• c) Eerste inschatting van krachtenveld

  De Europese Raad heeft op 18 december 2014 opgeroepen tot oprichting van het EFSI en de investeringsadvieshub. Voor het investeringsplan bestaat derhalve brede steun bij de lidstaten. Ook vanuit het Europees parlement is brede steun voor het Europees investeringsplan, al zijn er ook kritische geluiden over een te laag ambitieniveau. Ook voor de voorliggende verordening lijkt in grote lijnen brede steun. Een aantal lidstaten, vooral uit Zuid- en Oost-Europa, wil waarborgen voor de mate waarin het kan profiteren van het EFSI. Andere lidstaten, zoals Duitsland, pleiten net als Nederland vooral voor het belang van toegevoegde waarde en onafhankelijke project selectie.

4. Beoordeling bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit

• a) Bevoegdheid

  Het kabinet acht de EU bevoegd op dit terrein op te treden. Het kabinet kan zich vinden in de keuze voor de rechtsbasis (artikel 172, 173, 175 (3) en 182(1) VWEU).

• b) Subsidiariteit

  Het kabinet beoordeelt de subsidiariteit van het voorstel positief. Voor het aanjagen van investeringen in de EU en om te voorzien in de investeringsbehoeften in Europa ligt een Europese aanpak in de rede. Het creëren van een investeringsfonds dat in staat is om binnen heel Europa grensoverschrijdende of meer risicovolle projecten te financieren dient dan ook op EU-niveau te worden georganiseerd. Optreden door de EU/EIB creëert schaalvoordelen en voorkomt hiermee landenspecifieke belemmeringen. Ook het inrichten van een investeringsadvieshub heeft meerwaarde als dit op Europees niveau gebeurt, omdat op die wijze vraag naar en aanbod van investeringskapitaal op Europees niveau bij elkaar kunnen worden gebracht.

• c) Proportionaliteit

  Ook de proportionaliteit beoordeelt het kabinet positief. Een investeringsplan, gericht op het mobiliseren van financiering voor investeringen alsmede het waarborgen dat deze investeringen in de reële economie belanden, dient, mede met het oog op rechtszekerheid, op een eenduidige wijze op Europees niveau te worden vormgegeven. Een verordening is hiervoor het geschikte instrument. Het kabinet ziet de verordening als onderdeel van een bredere Europese investeringsagenda, waarin ook aandacht is voor het creëren van een beter groei- en investeringsklimaat via onder meer structurele hervormingen op arbeids- en productmarkten, aanpak van regelgeving, het opzetten van een kapitaalmarktunie en verdieping van de interne markt. Het EFSI kan daarbij aanvullend zijn door met behulp van een relatief beperkte publieke bijdrage privaat kapitaal te mobiliseren. Ook door het EFSI onder te brengen binnen de EIB Groep is het voorstel proportioneel.

5. Financiële implicaties, gevolgen voor regeldruk en administratieve lasten

• a) Consequenties EU-begroting

  De inrichting van een EU Garantiefonds voor 8 mld euro via bestaande ruimte binnen het Meerjarig Financieel Kader (MFK) 2014–2020 betekent voor dit kader vooral een verschuiving van middelen in vastleggingskredieten. De onderdelen Horizon2020 (onderzoek en innovatie) en Connecting Europe Facility (infrastructuur) worden in totaal met respectievelijk 2,7 mld euro en 3,3 mld euro gekort. De korting vindt plaats over diverse onderdelen van deze programma’s, waarbij opvalt dat de onderdelen waarbij gebruik wordt gemaakt van innovatieve financieringsinstrumenten buiten schot blijven. De overige 2 mld euro komt uit de nog niet bestemde marge onder het vastleggingenplafond van het MFK. Binnen deze ruimte wordt, met uitzondering van 10 mln in 2015 die gedekt wordt door een verlaging van het budget voor kernfusieproject ITER, ook de financiering van de investeringsadvieshub ingepast (voor periode 2015–2020 in totaal 110 mln. euro). De over de gehele periode in vastleggingen budgetneutrale financiering betekent wel dat de betalingsdruk in de eerdere jaren van de MFK-periode (2015–2017) afneemt en in de latere jaren (2018–2020) toeneemt. Dit zal in deze jaren in de jaarlijkse begroting moeten worden ingepast. De totale garantie via de EU-begroting bedraagt 16 mld. euro. Mocht het EU Garantiefonds van 8 mld. euro niet afdoende blijken om een beroep op de garantie (van maximaal 16 mld. euro) te kunnen financieren, dan zal de Commissie een voorstel moeten doen hoe, binnen de kaders van het MFK, dit extra beroep wordt gefinancierd.

  Gelijktijdig met de verordening is een eerste aanvullende begroting 2015 voorgesteld. Deze regelt de eerste overheveling van vastleggingskredieten naar het EU Garantiefonds met een hoogte van 1350 mln. euro en de financiering van de kosten van de investeringsadvieshub in 2015 van 10 mln euro (in zowel vastleggings- als betalingskredieten). Zowel in vastleggingen- als betalingskredieten heeft de eerste aanvullende begroting geen effect op de totale hoogte van de EU-begroting, dankzij besparingen bij Horizon2020 (70 mln euro in vastleggingskredieten), ITER (500 mln euro in vastleggingskredieten en 10 mln euro in betalingskredieten) en CEF (790 mln euro in vastleggingskredieten). De middelen uit ITER in 2015 zijn onderdeel van een kasschuif. In latere jaren wordt het budget voor ITER weer opgehoogd.

• b) Financiële consequenties (incl. personele) voor rijksoverheid en/ of decentrale overheden

  Directe effecten voor de rijksbegroting of begrotingen van decentrale overheden treden pas op als deze in de vorm van kapitaalstortingen of garanties bijdragen aan het EFSI.

  Indirecte effecten kunnen aan de orde zijn bij co-financiering van individuele projecten die deels via het EFSI worden gefinancierd. Eventuele budgettaire gevolgen worden ingepast op de begroting van de beleidsverantwoordelijke departementen, conform de regels van de budgetdiscipline.

• c) Financiële consequenties (incl. personele) voor bedrijfsleven en burger

  De korting op het Horizon 2020 budget verkleint het totaal aan middelen dat binnen de EU-begroting beschikbaar is als subsidie op het terrein van onderzoek en innovatie. Dit kan er toe leiden dat Nederlandse onderzoeksorganisaties en bedrijven hieruit minder inkomsten verwerven. Het EFSI biedt daarentegen voor Nederlandse investeringsprojecten nieuwe kansen voor toegang tot financiering.

• d) Gevolgen voor regeldruk/administratieve lasten voor rijksoverheid, decentrale overheden, bedrijfsleven en burger

  Geen. Administratieve lasten zijn alleen aan de orde als een aanvraag tot financiering vanuit het EFSI wordt gedaan. Afhankelijk van de inrichting van het fonds zullen de lasten daarvoor vermoedelijk vergelijkbaar zijn met de aanvraag van reguliere financiering vanuit de EIB.

• e) Gevolgen voor concurrentiekracht

  Door een bijdrage te leveren aan het dichten van het investeringsgat in Europa en projecten te ondersteunen die bijdragen aan een verbetering van de Europese economische structuur is de doelstelling van het EFSI de concurrentiekracht van de EU te verbeteren.

6. Implicaties juridisch

• a) Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of sanctionering beleid (inclusief toepassing van de lex silencio positivo)

  Geen.

• b) Gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen, incl. NL-beoordeling daarvan

  Het EU Garantiefonds dekt nu voor 50% de garantie die vanuit de EU-begroting wordt afgegeven. Volgens de Commissie is die dekking adequaat. Nederland deelt deze inschatting. In vergelijking met EIB-instrumenten die ook een garantie kennen vanuit de EU-begroting is de dekking relatief hoog. Dit wordt gerechtvaardigd door het hogere risicoprofiel van de investeringen die het EFSI moet mobiliseren. De Commissie stelt voor vanaf 31 december 2018 en ieder jaar daarna het percentage te evalueren en de Commissie bij gedelegeerde handeling de mogelijkheid te geven om het percentage met maximaal 10% aan te passen. Nederland is geen voorstander van gedelegeerde handelingen rond maatregelen die een potentieel substantieel budgettair beslag kennen.

• c) Voorgestelde implementatietermijn (bij richtlijnen), dan wel voorgestelde datum inwerkingtreding (bij verordeningen en besluiten) met commentaar t.a.v. haalbaarheid

  De verordening moet in werking treden op de derde dag na bekendmaking in het Europese Publicatieblad.

• d) Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling

  De verordening kent geen horizonbepaling. Het kabinet acht het wenselijk dat er in de verordening een duidelijke horizon- of evaluatiebepaling komt die het mogelijk maakt dat een positief dan wel een negatief besluit kan worden genomen over continuering van het EFSI, het EU Garantiefonds en de investeringsadvieshub. Er is een evaluatie voorzien 18 maanden na de inwerkingtreding van de verordening van het EFSI door de EIB en van het EU Garantiefonds door de Commissie. Uiterlijk op 30 juni 2018 en iedere drie jaar daarna volgt een uitvoerig verslag van de werking van het EFSI en het EU Garantiefonds. Uiterlijk drie jaar na inwerkingtreding van de verordening van het EFSI evalueert de Commissie de werking van de verordening.

7. Implicaties voor uitvoering en/of handhaving

Zie opmerkingen onder punt 2 en 3 over de governance van het EFSI.

8. Implicaties voor ontwikkelingslanden

Geen.