21 516
Rampenbestrijding

nr. 7
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

's-Gravenhage, 16 juli 1996

Inleiding

Vorig jaar heb ik een ambtelijke werkgroep binnen mijn departement opdracht gegeven een structuurschets informatievoorziening brandweerzorg en rampenbestrijding op te stellen. Hierin staan de knelpunten in de informatievoorziening centraal die alleen door een gezamenlijke inspanning van de betrokken organisaties kunnen worden opgelost.

De in samenwerking met vertegenwoordigers van het veld uitgewerkte structuurschets heb ik voorgelegd aan de coördinatiecommissie Informatievoorziening Ongevallen en Rampenbestrijding (IFORA).

Naar het oordeel van de coördinatiecommissie geeft de structuurschets een waardevolle en herkenbare beschrijving van de huidige situatie en een gedegen inventarisatie van de belangrijkste knelpunten.

Centraal in het advies van de coördinatiecommissie staat de constatering dat het beschikbaar zijn van voldoende (kwantitatieve en kwalitatieve) capaciteit en kennis in de betrokken organisaties de basis is voor het oplossen van de knelpunten in de informatievoorziening.

De structuurschets en het advies van de coördinatiecommissie voeg ik hierbij¹ . In het voorliggend kabinetsstandpunt wordt op basis van de structuurschets en het advies van de coördinatiecommissie aangegeven welke inspanningen voor de komende jaren nodig zijn op het terrein van de informatievoorziening brandweerzorg en rampenbestrijding.

Samenvatting van de structuurschets

In de structuurschets worden de volgende conclusies getrokken.

Op het beleidsterrein brandweerzorg en rampenbestrijding is in de huidige situatie slechts in zeer beperkte mate sprake van het systematisch en langs geautomatiseerde weg uitwisselen van gestructureerde gegevens. De oorzaak hiervan is het vrijwel ontbreken van bovenregionale systemen en het (nog) niet uitgewerkt zijn van interbestuurlijke gegevensbehoeften.

Bij de brandweerzorg doen de knelpunten zich vooral voor in de interne informatievoorziening van met name de grote(re) brandweerkorpsen. Daarnaast zijn er knelpunten in de alarmcentrales van de regionale brandweren.

Bij de voorbereiding op de rampenbestrijding krijgt de organisatie van de informatievoorziening bij veel organisaties een lage prioriteit. Bepaalde aspecten, zoals het aanleggen en onderhouden van gegevensbestanden, het voorbereiden en realiseren van de technische infrastructuur en de interne organisatie van de informatievoorziening in de coördinatiecentra krijgen onvoldoende aandacht.

Een deel van de organisaties in het veld verwacht dat veel interne en regionale knelpunten in de organisatie van de informatievoorziening op rijksniveau worden aangepakt. Het huidige beleid van de rijksoverheid is echter in toenemende mate gericht op het sturen op hoofdlijnen. In de structuurschets wordt gesignaleerd dat secundaire processen zoals de zorg voor de informatievoorziening hierdoor onvoldoende aandacht krijgen.

Reactie op de structuurschets en het advies van de coördinatiecommissie IFORA

Algemeen

De minister van Binnenlandse Zaken is systeemverantwoordelijk voor de brandweerzorg en de rampenbestrijding. Dat wil zeggen dat deze in algemene zin verantwoordelijk is voor de kwaliteit en het niveau van de brandweer en het rampenbestrijdingssysteem. In de richting van gemeenten en regionale brandweren, die primair verantwoordelijk zijn, heeft de minister in dit verband een stimulerende en ondersteunende taak.

Daarnaast is de minister verantwoordelijk voor strategische techniek en infrastructuur dat wil zeggen het ontwikkelen en in stand houden van landelijke systemen en (radio-)netwerken voor de brandweerzorg en de rampenbestrijding. De directe betrokkenheid van het ministerie van Binnenlandse Zaken bij de informatievoorziening ten behoeve van de brandweerzorg en de rampenbestrijding is dus van oudsher vrij groot.

Aangezien de schaal en de complexiteit van de risico's binnen de samenleving toenemen, worden aan de brandweer steeds hogere eisen gesteld. Het takenpakket is in de loop van de tijd breder en complexer geworden. De bestaffing is daar echter veelal niet op afgestemd. Op veel plaatsen zijn er capaciteitsproblemen en heeft niet al het personeel de benodigde kennis en vaardigheden. Dit is gezien het effect op de brandweer- en rampenbestrijdingsorganisatie als totaal ook voor de rijksoverheid reden om de (regionale) brandweer te versterken.

De noodzaak daartoe wordt in het veld algemeen onderkend.

Na intensief overleg met de besturen van de regionale brandweren en de Koninklijke Nederlandse Brandweervereniging is besloten tot het gemeenschappelijk starten van het Project Versterking Brandweer (PVB). Het beoogde eindresultaat van het PVB is om in elke brandweerregio te komen tot een versterkte brandweerorganisatie, bestaande uit gemeentelijke brandweren en een regionale brandweer, die optimaal uitvoering kan geven aan de rampenbestrijding en de brandweerzorg in de regio. Ten tijde van grootschalige incidenten en rampen dient deze als één slagvaardige organisatie te kunnen optreden met een eenduidige bestuurlijke en operationele aansturing. Om dit eindresultaat te bereiken is het noodzakelijk om in het PVB ook aandacht te besteden aan de organisatie en de kwaliteit van de informatievoorziening. De in de structuurschets gesignaleerde knelpunten dienen dan ook zoveel mogelijk in het PVB te worden meegenomen. Over de voortgang van het Project Versterking Brandweer heb ik de Tweede Kamer bij afzonderlijke brief van 29 februari jl. geïnformeerd.

Dat zowel de organisatie moet worden versterkt alsook de kwaliteit van de informatievoorziening moet worden verbeterd komt ook in de structuurschets tot uitdrukking. Uit een analyse van de knelpunten blijkt dat:

– 30% betrekking heeft op het feit dat de betrokken organisaties bepaalde taken nog niet hebben ingevuld;

– 60% betrekking heeft op knelpunten die voortvloeien uit het gegeven dat partijen nog bezig zijn inhoud te geven aan hun taken maar nog niet toe zijn aan het systematisch uitwerken dan wel verbeteren van de voor deze taken benodigde informatievoorziening;

– slechts 10% betrekking heeft op knelpunten in de reeds gerealiseerde aspecten van de informatievoorziening (bijvoorbeeld knelpunten in de technische infrastructuur).

De conclusie is dan ook dat betrokken partijen met name op het terrein van de rampenbestrijding vooral bezig zijn met het inhoud geven aan de organisatie en de uitwerking van taken en dat zij daarbij in deze fase minder oog hebben voor het effectief organiseren van de bij deze taken behorende informatievoorziening. Bij het streven de knelpunten in de informatievoorziening op te lossen is de sterke samenhang met de organisatorische knelpunten een belangrijk gegeven.

De coördinatiecommissie IFORA doet in haar advies een aantal aanbevelingen die in meer of mindere mate betrekking hebben op het raakvlak van organisatie en informatievoorziening. In het onderstaande ga ik hier nader op in.

Ik deel de mening van de coördinatiecommissie IFORA dat het beschikbaar zijn van voldoende (kwantitatieve en kwalitatieve) capaciteit in de betrokken organisaties (aanbeveling 1) de basis is voor het oplossen van een deel van de huidige knelpunten, ook op het terrein van de informatievoorziening. Over de mate waarin met name de regionale brandweren in personele en materiële zin dienen te worden versterkt doe ik naar aanleiding van de structuurschets geen uitspraak. Ik wacht in dit verband de uitkomsten van het PVB eerst af. Wel is nu reeds duidelijk dat de noodzakelijke versterking van de brandweer op het terrein van de informatievoorziening financiële consequenties heeft waarvoor in overleg met betrokken partijen een oplossing moet worden gevonden.

De versterking van de brandweer kan op termijn doorwerken in de wijze waarop het veld haar inbreng levert in het bepalen van het informatiebeleid en de wijze van ontwikkelen en onderhouden van de landelijke systemen en technische infrastructuur. Ik sta in dit verband open voor een actieve en brede betrokkenheid van het veld. Of dit in de toekomst de vorm zal aannemen van de door de coördinatiecommissie IFORA voorgestane constructie – een landelijk overleg van regionale informatiekundigen (aanbeveling 3) – kan ik zonder vooruit te lopen op de uitkomsten van het PVB niet overzien. In de huidige situatie ben ik de commissies van de Nederlandse Brandweer Federatie en de coördinatiecommissie IFORA in ieder geval zeer erkentelijk voor hun inbreng.

De suggestie van de coördinatiecommissie IFORA om duidelijk de grenzen vast te leggen van de verantwoordelijkheid van de centrale overheid voor het ontwikkelen en onderhouden van landelijke systemen en het beschikbaar stellen van technische infrastructuur (aanbeveling 5) neem ik over. Ik zal na overleg met het veld aangeven welke landelijke systemen en technische infrastructuur onder mijn direkte verantwoordelijkheid vallen en op welke wijze ik in de toekomst landelijke systemen zal laten ontwikkelen en onderhouden.

Tenslotte vormen de bevindingen zoals verwoord in de structuurschets voor mij voldoende aanleiding om na te gaan op welke wijze het aspect informatievoorziening meer expliciet kan worden opgenomen in de algemene doorlichting van brandweerkorpsen zoals deze wordt uitgevoerd door de Inspectie Brandweerzorg en Rampenbestrijding.

Brandweerzorg

De knelpunten op het terrein van de brandweerzorg doen zich vooral voor bij de interne informatievoorziening van brandweerkorpsen in grote(re) gemeenten (eilandautomatisering). Daarnaast wordt in de structuurschets voor deze korpsen de behoefte gesignaleerd aan managementinstrumenten gericht op planning en control.

Deze knelpunten duiden op de noodzaak om de bedrijfsvoering van de brandweer (verder) te professionaliseren. De coördinatiecommissie IFORA doet in dit verband de aanbeveling een verantwoordelijke binnen het management aan te wijzen die belast wordt met de zorg voor de kwaliteit van de informatievoorziening (aanbeveling 2).

Ik onderschrijf deze aanbeveling en ondersteun het initiatief van het Nederlands Instituut voor Brandweer en Rampenbestrijding (NIBRA) tot het ontwikkelen van een module informatievoorziening in het opleidingsprogramma voor de brandweer. Ook zal ik nagaan op welke wijze de inhoud van deze module kan worden overgedragen aan functionarissen binnen de brandweer die nu reeds verantwoordelijk zijn voor dit aspect van de bedrijfsvoering.

Eveneens beveelt de coördinatiecommissie in aanbeveling 2 aan dat korpsen in grote(re) gemeenten een informatieplan opstellen waarin de bestaande informatievoorziening wordt doorgelicht en waar nodig een verbeteringstraject wordt uitgezet. Ik ondersteun deze aanbeveling. Het is voor alle korpsen van belang om zich een beeld te vormen van de kwaliteit van de informatievoorziening zowel binnen de eigen dienst als ook in gemeentelijk en regionaal verband. In veel gevallen is het vervolgens opstellen van een informatieplan het geëigende middel om tot een systematische verbetering van de informatievoorziening te komen. In de bovengenoemde opleidingsmodule van het NIBRA staat het opstellen van een informatieplan centraal. Daarmee geef ik voor een belangrijk deel invulling aan aanbeveling 4 van de coördinatiecommissie IFORA om op landelijk niveau te komen tot een «model informatieplan» voor de brandweer.

In aanbeveling 6 beveelt de coördinatiecommissie aan instrumenten ten behoeve van de interne bedrijfsvoering te ontwikkelen zoals een model produktbegroting en instrumenten voor planning en control. In het PVB worden door de landelijke werkgroep bedrijfsvoering op dit punt reeds initiatieven ondernomen.

Alarmcentrale

In de structuurschets worden knelpunten gesignaleerd ten aanzien van de alarmcentrale van de regionale brandweer. Bestaande systemen zijn niet in alle gevallen optimaal op elkaar afgestemd. Daardoor kunnen gegevens in een aantal gevallen slechts door tussenkomst van de centralist tussen systemen worden uitgewisseld. Tevens kan het nodig zijn meerdere systemen te raadplegen om tot een correcte inzetbepaling en inzetbegeleiding te komen.

De knelpunten in de alarmcentrale worden reeds langer door betrokken partijen onderkend. In nauw overleg met het veld is dan ook het project Geïntegreerd Meldkamer Systeem (GMS) gestart. De doelstelling van het GMS project is het tot stand brengen van een geïntegreerd meldkamersysteem dat geschikt is voor de alarmcentrale van de brandweer, de meldkamer van de politie en de centrale post ambulancevervoer. Het geïntegreerd meldkamersysteem kan worden gebruikt in mono-disciplinaire meldkamers maar ook in ge-colokeerde en geïntegreerde meldkamers. Het geïntegreerd meldkamersysteem – het toekomstig hart van de alarmcentrale – zal zodanig worden ontwikkeld dat andere geautomatiseerde systemen in de alarmcentrale er op kunnen aansluiten. Hiervoor zijn in het logisch ontwerp «stekkers» gedefinieerd. Tevens zijn in het GMS een belangrijk deel van de gemeenschappelijk te gebruiken gegevens van de parate diensten eenduidig gedefinieerd. Door deze vorm van standaardisatie wordt het uitwisselen van gegevens tussen de meldkamers vereenvoudigd. In de beantwoording van de vraag van het kamerlid Gabor over het GMS (Aanhangsel Handelingen II 1995/96, nr. 505) heb ik reeds toegezegd dat ik samen met de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport de Tweede Kamer op korte termijn nader zal informeren over dit onderwerp.

Een punt van zorg blijft de kwaliteit van en de capaciteit voor zowel het gegevensbeheer als het systeembeheer in de alarmcentrale. Het is echter primair de verantwoordelijkheid van de regionale en de gemeentelijke brandweren om daarin binnen hun regio in voldoende mate te voorzien. Ik zal nagaan in hoeverre de kwaliteit van het gegevensbeheer kan worden verhoogd door samenwerking tussen partijen die betrokken zijn bij het ontwikkelen van het GMS. Daarbij denk ik met name aan het gezamenlijk verwerven van centrale bronbestanden.

Naar het zich laat aanzien zal in de toekomst het gebruik van geografische informatiesystemen toenemen. Dit zowel voor de ondersteuning van de dagelijkse werkzaamheden in de alarmcentrale als voor de coördinatie van de rampenbestrijding. In samenwerking met de Universiteit van Utrecht en de IT-organisatie van het Korps landelijke politiediensten inventariseer ik mogelijke initiatieven die leiden tot onder andere standaardisatie en gemeenschappelijke inkoop van het voor deze systemen benodigde kaartmateriaal (aanbeveling 10).

Technische infrastructuur

In de structuurschets wordt geconstateerd dat de gesprekscapaciteit en de functionaliteit van de huidige in gebruik zijnde analoge radionetwerken beperkt is. Met name in situaties van een (dreigende) ramp werkt dit verlammend op een adequate hulpverlening. De toenemende technische mogelijkheden, de noodzakelijke vervanging van de bestaande radionetwerken tegen het eind van deze eeuw en mijn streven samenwerking te bevorderen tussen de parate diensten hebben geleid tot het voorbereiden van het project C2000.

Het project C2000 heeft tot doel het tot stand brengen van een landelijk digitaal netwerk voor mobiele (data-)communicatie ten behoeve van brandweer, ambulancehulpverlening en politie. Een haalbaarheidstudie is opgesteld en aan een contra-expertise onderworpen. Over de verdere invulling van het project C2000 en de bijdragen van alle betrokken partijen wordt thans overleg gevoerd. In het begrotingsoverleg van 27 november 1995 heb ik de commissies van Binnenlandse Zaken en van Justitie reeds toegezegd de Tweede Kamer nog dit jaar een stand van zaken te overleggen. Het realiseren van een landelijk digitaal netwerk zal naar mijn oordeel een belangrijke verbetering betekenen op het gebied van beschikbare netwerkcapaciteit en functionaliteit. Het netwerk – zal naar het zich laat aanzien – kunnen worden gebaseerd op de open Europese «Tetra-standaard» en zal niet alleen geschikt zijn voor spraak en alarmering, maar ook voor de overdracht van data. De beveiliging van het netwerk zal sterk worden verbeterd en nieuwe functionaliteiten zullen bijdragen aan een meer flexibele inzet van mens en materieel. Ook voor dit project geldt dat hierdoor een aantal belangrijke knelpunten in de radionetwerken kan worden opgelost.

De toename van de communicatie bij grootschalige incidenten en (dreigende) rampen leidt ook tot overbelasting van andere verbindingsmiddelen zoals (auto-)telefoon en fax, alsmede het nationale noodnet. Daarnaast kunnen als gevolg van een ramp verbindingsmiddelen en stroomvoorzieningen uitvallen. De communicatie van en naar het rampterrein maar ook tussen de diensten en coördinatiecentra van gemeenten, regionale brandweer en provincie buiten het rampterrein wordt daardoor bemoeilijkt. Op basis van haar verantwoordelijkheid voor het voorbereiden van de coördinatie van de rampenbestrijding dient naar mijn oordeel de regionale brandweer inhoud te geven aan aanbeveling 8 van de coördinatiecommissie namelijk het in overleg met gemeenten en andere betrokken organisaties kritisch doorlichten van de huidige voorzieningen en waar nodig het aanbrengen van verbeteringen.

De conclusie van de coördinatiecommissie IFORA dat er een interregionaal netwerk voor gemeenten, regionale brandweer, provincie en rijk dient te komen voor de uitwisseling van informatie op het gebied van de brandweerzorg en de rampenbestrijding (aanbeveling 7) deel ik niet. Uit de structuurschets blijkt immers dat de systematische gegevensuitwisseling tussen betrokken organisaties over de kwaliteit van de brandweerzorg en de voorbereiding op de rampenbestrijding te gering van omvang is om in de huidige situatie een afzonderlijk datacommunicatienetwerk te rechtvaardigen. Indien in de toekomst de gegevenstromen in omvang toenemen en daardoor een reèle behoefte ontstaat aan een netwerkvoorziening voor de brandweerzorg en de rampenbestrijding, dan zal deze bij voorkeur moeten worden gerealiseerd op basis van een reeds bestaand netwerk.

In de structuurschets wordt geconstateerd dat de verbindingsmiddelen van de organisaties betrokken bij de geneeskundige hulpverlening bij rampen sterk achter blijven ten opzichte van die van de politie en de brandweer. Ook de coördinatiecommissie vraagt hiervoor aandacht (aanbeveling 11). De knelpunten ten aanzien van deze voorzieningen kunnen niet los worden gezien van de algehele problematiek op het terrein van de geneeskundige hulpverlening bij rampen. Ik heb de Kamer mede namens de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport hierover op 13 november 1995 (EB95/2100) ter informatie een rapportage van de Inspectie Brandweerzorg en Rampenbestrijding en de Inspectie voor de Gezondheidszorg toegezonden. Na raadpleging van de betrokken organisaties zal ik mijn standpunt op dit punt bepalen en de Kamer hierover nader informeren.

Rampenbestrijding

De belangrijkste knelpunten ten aanzien van de rampenbestrijding zijn naar het oordeel van de stellers van de structuurschets de volgende.

De regionale brandweer is gelet op haar coördinerende bevoegdheid onvoldoende in staat om zowel intern als op regionaal niveau de benodigde informatievoorziening adequaat te regelen. Intern zijn de bestanden en de systemen van de regionale brandweer die een functie kunnen vervullen in het regionale coördinatiecentrum, onvoldoende op elkaar afgestemd. De volledigheid en snelle toegankelijkheid van deze papieren en geautomatiseerde bestanden is niet gegarandeerd. Ook de gegevensbehoeften van de overige diensten die opereren vanuit het regionaal coördinatiecentrum zijn vaak niet gemeenschappelijk vastgesteld en voorbereid.

Onder operationele omstandigheden, zoals het hoog water '95, blijkt de interne organisatie van de informatievoorziening in de coördinatiecentra voor verbetering vatbaar. Het inzichtelijk maken van de rampsituatie, de voortgangsbewaking van uitgezette acties en de beoordeling en verwerking van de enorme gegevensstromen van en naar coördinatiecentra vragen bijzondere aandacht van met name de regionale brandweren.

Ook de informatievoorziening ten behoeve van de verticale coördinatie tussen regionale brandweren, provincies en rijk kan worden verbeterd. Dit betreft het voorbereiden en onderhouden van gegevensbestanden ten behoeve van het toedelen van bovenregionale bijstand en afspraken over vorm en inhoud van situatierapporten die tussen de verschillende bestuurlijke niveaus worden uitgewisseld.

Voor de meeste van deze knelpunten geldt dat de organisatie van taken en de organisatie van de daarbij behorende informatievoorziening nauw met elkaar zijn verweven. Zoals ik in het bovenstaande reeds heb aangegeven vind ik het dan ook van belang dat dit soort knelpunten in eerste instantie zoveel mogelijk in het kader van het Project Versterking Brandweer worden aangepakt. Daarbij moet worden onderkend dat de wijze waarop taken binnen de regio worden ingevuld – en dus ook de organisatie van de informatievoorziening – per regio kan verschillen. Het advies van de coördinatiecommissie om te komen tot een «informatie-architectuur voor de rampenbestrijding» (aanbeveling 9) neem ik dan ook vooralsnog niet over zolang de uitkomsten van het PVB niet bekend zijn.

Dit neemt niet weg dat een aantal initiatieven vooruitlopend op de uitkomsten van het PVB nu reeds kunnen worden ondernomen. Zo heeft de landelijke werkgroep Procedure Brandweerbijstand die is ingesteld naar aanleiding van de ervaringen met het hoog water in 1993 en 1995 in haar eindverslag een aantal voorstellen gedaan gericht op het verbeteren van de organisatie en de informatievoorziening rond de bijstandsverlening. Deze voorstellen worden verwerkt in een nieuwe bijstandsprocedure. Het afstemmen, structureren en beter toegankelijk maken van de overige gegevensbestanden ten behoeve van de rampenbestrijding zal ik actief ondersteunen indien de primair verantwoordelijke partijen daartoe initiatieven ondernemen. Daarbij denk ik aan het register van bijstandsverlenende instanties van de provincies en de wens van sommige regionale brandweerkorpsen om te komen tot een algemene informatiegids voor de rampenbestrijding.

Samenvatting en conclusie

In de structuurschets informatievoorziening brandweerzorg en rampenbestrijding worden knelpunten geconstateerd onder meer op het gebied van de interne informatievoorziening van de brandweerkorpsen, bij de alarmcentrales, ten aanzien van de technische infrastructuur en bij de (voorbereiding van de) informatievoorziening bij grootschalige incidenten en rampen. Het is van belang dat deze knelpunten worden aangepakt. Het Project Versterking Brandweer biedt in dit verband een goed kader waarbinnen de benodigde verbeteringen kunnen worden uitgewerkt. Om die benodigde verbeteringen onder andere op het terrein van de informatievoorziening ook daadwerkelijk te kunnen realiseren en te onderhouden is een kwalitatieve en kwantitatieve versterking van met name de regionale brandweer dringend gewenst. In overleg met de betrokken partijen moet een oplossing worden gevonden voor de financièle consequenties van deze noodzakelijke versterking.

Het Project Versterking Brandweer is een project dat ik op basis van mijn systeemverantwoordelijkheid voor de brandweerzorg en de rampenbestrijding actief ondersteun. Daarnaast ben ik als minister van Binnenlandse Zaken verantwoordelijk voor het ontwikkelen en onderhouden van landelijke systemen en technische infrastructuur die voor het totaal van de brandweerzorg en het rampenbestrijdingssysteem van strategisch belang zijn. In dit verband wijs ik op de door mij geïnitieerde projecten geïntegreerd meldkamersysteem GMS en het digitaal radionetwerk C2000, waaraan in nauwe samenwerking met de betrokken departementen en de organisaties in het veld invulling wordt gegeven. Met deze projecten wordt eveneens een belangrijke bijdrage geleverd aan het oplossen van de in de structuurschets geconstateerde knelpunten.

Waar het gaat om de verbetering van de informatievoorziening op het terrein van de brandweer en rampenbestrijding is de samenwerking van alle betrokken partijen, waaronder gemeenten, provincies, brandweerregio's en andere hulpverleningsdiesnten noodzakelijk. Bij de uitwerking van de structuurschets zal daartoe het benodigde overleg door mij worden gevoerd.

De Minister van Binnenlandse Zaken,

H. F. Dijkstal

---

1 Ter inzage gelegd bij de afdeling Parlementaire Documentatie.