21 501-18
Raad Werkgelegenheid en Sociaal Beleid

nr. 174
BRIEF VAN DE MINISTER EN DE STAATSSECRETARIS VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 3 juli 2003

Hierbij bieden we u namens het kabinet het Nationaal Actieplan ter bestrijding van armoede en sociale uitsluiting 2003 aan. Dit actieplan wordt gelijktijdig namens de Nederlandse regering aangeboden aan de Europese Commissie en de Europese Raad voor Werkgelegenheid, Sociaal Beleid, Volksgezondheid en Consumentenzaken. Het actieplan geeft een overzicht van het Nederlandse beleid op het gebied van armoede en sociale uitsluiting op basis van Europese gezamenlijke doelstellingen die zijn aangenomen tijdens de Europese Top in Kopenhagen in december 2002.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,

A. J. de Geus

De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,

M. Rutte

INHOUDSOPGAVE

Inleiding

Hoofdstuk 1 Trends en uitdagingen		4
a)	Armoede en sociale uitsluiting	4
b)	Hoofddoelstellingen	4
c)	Trends en context armoedebeleid	5
d)	Risicogroepen	9
Hoofdstuk 2 Beleidsopgaven		10
a)	Terugblik NAP 2001.	10
b)	Streefdoelen van het NAP 2003	11
Hoofdstuk 3 Maatregelen		22
a)	Verhogen maatschappelijke participatie	23
b)	Waarborgen van een minimuminkomen	25
c)	Betaalbaarheid van voorzieningen	27
d)	Beschikbaarheid van voorzieningen	28
e)	Voorkomen van uitval uit voorzieningen	30
f)	Verbeteren van positie meest kwetsbaren	32
Hoofdstuk 4 Goede voorbeelden		32
1.	Experimenten sociale activering (1996–2001)	32
2.	Bestuurlijke samenwerking peuterspeelzaalwerk en basisonderwijs, 's-Hertogenbosch	33
3.	Integrale schuldhulpverlening in Arnhem en Dordrecht	34
Bijlagen
I.	Gezamenlijke EU-doelstellingen ter bestrijding van armoede en sociale uitsluiting	36
II.	Voortgang streefdoelen NAP 2001	38
III.	Het risico op financiële armoede	48
IV.	Bijdrage van de EU structuurfondsen aan preventie en bestrijding van armoede en sociale uitsluiting	57

INLEIDING

Voor u ligt het Nationaal Actieplan ter bestrijding van armoede en sociale uitsluiting 2003 (NAP). Het NAP is onderdeel van een Europese open coördinatie strategie ter bestrijding van armoede en sociale uitsluiting, waarbij de lidstaten elkaar aanspreken op hun resultaten en goede voorbeelden met elkaar vergelijken en uitwisselen. Hierbij ligt de beleidsverantwoordelijkheid voor de bestrijding van armoede en sociale uitsluiting bij de lidstaten zelf (subsidiariteit). Belangrijker nog dan de rol die het NAP speelt in het Europese beleid, is het streven om met behulp van het NAP op nationaal niveau tot een samenhangende aanpak te komen van de armoedeproblematiek. Mede in dit licht zijn departementen, Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), sociale partners en maatschappelijke organisaties nauw betrokken bij de opstelling van het NAP.

Op de Europese Raad in Lissabon in 2000 is overeengekomen dat Europa ernaar moet streven «de meest dynamische en concurrerende kenniseconomie van de wereld te worden, waar duurzame economische groei met meer en betere banen en een hechtere sociale samenhang mogelijk is». In navolging van de top in Lissabon is de open coördinatie strategie tegen armoede en sociale uitsluiting gestart met de eerste ronde Nationale actieplannen die de EU-lidstaten in 2001 uitbrachten. Op basis van de NAP's van de lidstaten is het gezamenlijk verslag van Commissie en Raad ter bestrijding van armoede en sociale insluiting opgesteld met daarin opgenomen beleidsaanbevelingen aan de lidstaten. In 2003 stelden de lidstaten opnieuw een NAP op. Op hoofdlijnen gelden voor de Nationale actieplannen 2003 dezelfde Europese doelstellingen als voor de Nationale actieplannen 2001 (zie bijlage I). Daarnaast is op de Europese Raad van Kopenhagen (2002) tot een aanvulling op deze doelstellingen besloten. De aanvulling behelst een verklaring, waarin het belang wordt benadrukt dat de lidstaten in hun Nationale actieplannen streefdoelen vaststellen om armoede en sociale uitsluiting in 2010 te verminderen, dat lidstaten bij de opstelling, uitvoering en monitoring van de Nationale actieplannen ten volle rekening houden met het genderaspect en dat er duidelijker wordt gewezen op het hoge risico op armoede en sociale uitsluiting dat sommige mensen lopen tengevolge van immigratie.

Op basis van de Nationale actieplannen brengen de Europese Commissie en de Raad in 2004 het tweede gezamenlijk verslag uit over de bestrijding van armoede en sociale uitsluiting. De 17 Europese gemeenschappelijke armoede-indicatoren, die op de Europese Raad van Laken (2001) zijn vastgesteld, spelen hierbij een belangrijke rol, aangezien deze kwantitatieve vergelijkingen tussen lidstaten mogelijk maken.

Om de vergelijkbaarheid van de Nationale actieplannen te bevorderen heeft het comité voor sociale bescherming (SPC) in 2002 een voorstel gedaan voor een gemeenschappelijke indeling. Hoofdstuk 1 bevat de belangrijkste trends en uitdagingen. Er is een overzicht gegeven van de economische en sociale omstandigheden en van de veranderingen waarmee rekening moet worden gehouden. Daarnaast worden trends, de belangrijkste risicofactoren op korte en lange termijn en de belangrijkste risicogroepen op een rijtje gezet. Hoofdstuk 2 geeft de beleidsopgaven weer. In dit hoofdstuk is geëvalueerd in hoeverre de streefdoelen uit het NAP 2001 zijn gerealiseerd. Voorts zijn de beleidsopgaven gepresenteerd voor de komende jaren, waarbij streefdoelen en indicatoren voor de bestrijding van armoede en sociale uitsluiting zijn genoemd. Hoofdstuk 3 bevat de maatregelen. Aangegeven is welke beleidsmaatregelen worden ingezet om de streefdoelen te bereiken. Tot slot geeft hoofdstuk 4 drie succesvolle praktijkvoorbeelden van beleidsmaatregelen en/of institutionele maatregelen gericht op de bestrijding van armoede en sociale uitsluiting.

HOOFDSTUK 1: TRENDS EN UITDAGINGEN

a. Armoede en sociale uitsluiting

In Balans van het armoedebeleid (vijfde Jaarrapport armoede en sociale uitsluiting, 2000) werd geconcludeerd dat de vier voorgaande jaarrapporten geen eenduidig onomstreden armoedeconcept hebben opgeleverd. Net als in andere ontwikkelde landen wordt armoede gezien als een politiek en omstreden begrip. Terwijl van armoede een veelheid aan uiteenlopende definities bestaat, is het relatief nieuwe begrip sociale uitsluiting nog nauwelijks omschreven.

Al in de Armoedenota De andere kant van Nederland (1996) is aangesloten bij het armoedebegrip dat de EU sinds 1994 hanteert: «Armen zijn mensen, gezinnen of groepen mensen wier middelen (materieel, cultureel en sociaal) zo beperkt zijn, dat zij uitgesloten zijn van de minimaal aanvaardbare levenspatronen in de lidstaten waarin zij leven.» Deze omschrijving van armoede in brede zin wordt ook in het NAP gehanteerd, omdat hierin de veelzijdigheid van de armoedeproblematiek is opgenomen. Zoals in het voorgaande NAP (2001) al is gesteld, is armoede een complex verschijnsel met veelal samenhangende dimensies (inkomen, maatschappelijke participatie, opleidingsniveau, gezondheid, zelfredzaamheid, wonen en leefomgeving), waarin het toekomstperspectief een belangrijk onderscheidend kenmerk is, vooral in situaties waarin niet of nauwelijks uitzicht is op werk of verandering van leefsituatie. Armoede in deze brede betekenis is sociale uitsluiting.

Vaak wordt armoede verengd tot een financieel begrip. Armoede in enge zin wordt beschouwd als een tekort aan financiële middelen, waardoor een groep mensen is uitgesloten van «de minimaal aanvaardbare levenspatronen». In dit document noemen we dit financiële armoede.

b. Hoofddoelstellingen

Uitgaande van bovenstaande begrippen kan gesteld worden dat financiële armoede zich in Nederland in beperkte mate voordoet. Bijlage III geeft inzicht in de ontwikkeling van het aantal huishoudens dat (langdurig) is aangewezen op een minimuminkomen en daarmee op de risico's op financiële armoede. In Nederland bestaat een dekkend systeem van sociale uitkeringen dat burgers een minimuminkomen garandeert. Dit sociaal minimum geldt als een beleidsmatige grens waarop mensen over voldoende financiële middelen beschikken om een voor Nederland «minimaal aanvaardbaar levenspatroon» te halen.¹ Daarnaast biedt het voor internationale maatstaven uitgebreid Nederlandse stelsel van inkomensondersteuning, activering en bepaalde basisvoorzieningen voor de meeste mensen bescherming tegen armoede en sociale uitsluiting.

Ondanks het uitgebreide Nederlandse stelsel van voorzieningen kan het voorkomen dat personen een verhoogd risico op armoede lopen. Het gaat dan voornamelijk om personen die een opeenstapeling van problemen ondervinden, nauwelijks of geen perspectief op een verbetering van de leefsituatie hebben en/of door, in de persoon of omstandigheden gelegen, factoren onvoldoende of geen gebruik kunnen maken van de bestaande institutionele voorzieningen. Verder in dit hoofdstuk in paragraaf d zijn deze personen als risicogroepen nader aangeduid.

Voor deze risicogroepen zijn in het NAP de volgende hoofddoelstellingen geformuleerd:

Hoofddoelstellingen

1. Verhogen van maatschappelijke participatie in de vorm van betaald werk of als arbeidsinschakeling niet mogelijk is, door middel van het verrichten van maatschappelijk zinvolle onbeloonde activiteiten.

2. Waarborgen van een minimuminkomen voor mensen die niet in staat zijn zelfstandig in hun levensonderhoud te voorzien.

3. Bevorderen van de toegankelijkheid van voorzieningen op het gebied van huisvesting, onderwijs, zorg, rechtsbijstand, inburgering en maatschappelijke opvang.

4. Verbeteren van de positie van de meest kwetsbaren door het bieden van een geïntegreerd aanbod (maatwerk).

5. Stimuleren van een actieve inbreng van en een nauwe samenwerking tussen alle betrokkenen bij de bestrijding van armoede en sociale uitsluiting.

Deze nationale hoofddoelstellingen passen binnen de Europese gezamenlijke doelstellingen ter bestrijding van armoede (zie bijlage I). Vergeleken met het NAP 2001 zijn de hoofddoelstellingen slechts in beperkte mate gewijzigd. De hoofddoelstellingen zijn in hoofdstuk 2 uitgewerkt in streefdoelen. In hoofdstuk 3 zijn deze streefdoelen vertaald in maatregelen. De eerste drie doelstellingen zijn thematisch en voornamelijk op preventie van armoede gericht. De doelstellingen 4 en 5 zijn instrumenteel van aard. De vierde doelstelling gaat om het bieden van een geïntegreerd aanbod aan mensen met een cumulatie van hoge risico's op armoede (ofwel meervoudige problematiek). Het gaat om beleid voor de meest kwetsbare risicogroepen met een laag inkomen die een cumulatie van problemen hebben. Hierbij ligt de focus op het belang van een samenhangende aanpak daar waar een ketenaanpak een meerwaarde heeft voor het oplossen van problemen.

Binnen het NAP 2003 is (ook ten opzichte van het NAP 2001) een keuze gemaakt voor een beperkte set van streefdoelen en maatregelen die de kern raken van het armoedebestrijdingsbeleid. Dit neemt niet weg dat beleidsterreinen waarover het NAP geen streefdoelen geeft, belangrijk zijn en dat hierop binnen de Rijksoverheid uitdrukkelijk wel beleid gevoerd wordt.

c. Trends en context armoedebeleid

Trends

Naast persoonlijke omstandigheden wordt de ontwikkeling van de omvang van armoede en sociale uitsluiting beïnvloed door sociaal-economische en demografische trends en het overheidsbeleid. Tabel 1 geeft sociaal-economische en demografische kerncijfers ten opzichte van de totale Nederlandse bevolking weer.

Tabel 1.1 Kerncijfers sociaal-economische trends

	1995	2000	2003	2005
Bevolking (x 1 mln)	15.4	15.9	16.2	16.4
Aandeel 65+	13.2%	13.6%	13.7	14.0%
Aandeel niet-westerse allochtonen	7.3%	8.9%	10.0	10.6%
Werkgelegenheid
Arbeidsjaren x 1mln	5.7	6.4	6.5	6.5^1
Personen x 1 mln	7.1	8.1	8.3	8.3^1
Aandeel werkloos in beroepsbevolking	7.8%	3.6%	5.4%	6.3%^1
Verhouding inactieven/actieven (x100)	82.4	66.7	68.8	70.8^1
Huishoudens
Totaal (x 1mln)	6.5	6.8	7.0	7.2
Aandeel alleenstaanden	32.6%	33.7%	33.9%	33.9%
Aandeel met minimum inkomen	8.5%	7.7%	.	.
Koopkracht (1995=100)
Minimum met kinderen 65-	100	104	109	110^1
Alleenstaand 65+ minimum	100	108	113	113^1

¹ raming 2004

Sociaal-economische ontwikkelingen

• Werkgelegenheid: In de periode 1995–2000 is de werkgelegenheid met 760 000 arbeidsjaren toegenomen en is het werkloosheidspercentage meer dan gehalveerd. Stonden er in 1995 tegenover 82 uitkeringsgerechtigden nog 100 werkenden, in 2000 is deze verhouding gedaald tot 66.7. Het aandeel huishoudens met een minimum inkomen is mede als gevolg van deze gunstige ontwikkelingen op de arbeidsmarkt tussen 1995 en 2000 afgenomen, terwijl de koopkracht van deze groep is verbeterd. Het is evident dat de economische conjunctuur voor 2003 en waarschijnlijk ook de komende jaren tegenzit. Voor 2004 wordt bijna een verdubbeling van het werkloosheidspercentage ten opzichte van 2000 geraamd (zie tabel 1). Dit kan tot gevolg hebben dat het aantal huishoudens dat is aangewezen op een minimum inkomen toeneemt.

• Inkomensontwikkeling: De koopkracht voor de huishoudens met een minimum inkomen is ten opzichte van 1995 gestegen. Als gevolg van fiscale maatregelen is de koopkracht van ouderen met een minimum inkomen meer gestegen dan van de huishoudens met een minimum inkomen beneden de 65 jaar (zie bijlage III). Het hoofdlijnenakkoord vermeldt op dit punt: «Koopkrachtbehoud zal komende jaren vanwege lage economische groei, de oplopende pensioenpremies en de sterk oplopende kosten van gezondheidszorg niet mogelijk zijn. (...) Vanzelfsprekend wordt gestreefd naar een eerlijke verdeling van de lasten.»¹

• Structuur arbeidsmarkt: Op de arbeidsmarkt zijn de openstaande vacatures vooral aanwezig in sectoren, waarin relatief weinig laagopgeleiden werkzaam zijn.² Bovendien wordt voor de periode 2001–2006 verwacht dat banengroei zich voornamelijk voordoet voor werk met een middelbaar of hoger opleidingsniveau.³ Hierdoor overstijgt het aanbod voor laaggekwalificeerd werk de vraag. Bovendien sluiten vraag en aanbod niet altijd goed op elkaar aan en is er sprake van een verdringingseffect van hoger opgeleiden die onder hun functieniveau werken. Deze omstandigheden verkleinen de arbeidskansen van personen met een laag opleidingsniveau en/of een grote afstand tot de arbeidsmarkt.

Demografische ontwikkelingen

• Vergrijzing: Evenals in andere lidstaten van de EU vergrijst de Nederlandse bevolking. De verwachting is dat de bevolking van 65 jaar en ouder bijna verdubbelt in de periode 2000–2040. Tot 2005 neemt het aandeel 65-plussers toe tot 14 procent van de bevolking. Door deze veranderingen in de bevolkingssamenstelling neemt het belang van de financiële houdbaarheid van de sociale bescherming toe. Een ander te verwachten effect van de vergrijzing (en dan met name de hogere levensverwachting) is dat meer 65-plussers langdurig aangewezen zijn op de voorzieningen van de verzorgingsstaat.

• Samenstelling huishoudens: Over de afgelopen 20 tot 30 jaar is een duidelijke trend waarneembaar dat huishoudens kleiner worden. Het aandeel alleenstaanden en eenoudergezinnen in het totaal aantal huishoudens is flink toegenomen. Het voorkomen van armoede en sociale uitsluiting van alleenstaanden en alleenstaande ouders vergt vaak andere (beleids)inspanningen dan bij (tweeverdienende) paren. Bijvoorbeeld het feit dat men als ouder alleen de kinderen opvoedt en er geen partnerinkomen aanwezig is, maakt dat deze personen een grotere kans hebben om aangewezen te raken op een minimuminkomen.

• Migratie: Door immigratie is de bevolkingssamenstelling de afgelopen dertig jaar ingrijpend veranderd. Dit veranderingsproces is nog niet afgerond. Verwacht wordt dat in 2005 10,6 procent van de bevolking van niet-westerse afkomst is tegen 8,9 procent in 2000 (zie tabel 1.1). Bij de bestrijding van armoede moet dan ook rekening gehouden worden met de etnisch gedifferentieerde samenstelling van de bevolking.

Bestuurlijke context

Relevant voor het beleid ter bestrijding van armoede en sociale uitsluiting is de bestuurlijke context waarin dit beleid plaatsvindt. Hierbij spelen de volgende zaken:

• Ketenbenadering: Door de vele aspecten van de problematiek is (beleids)inzet van verschillende partijen nodig. Daarbij dient de nadruk te liggen op een ketenbenadering ten aanzien van risicogroepen met een meervoudige problematiek. Bijvoorbeeld in het kader van het reïntegratiebeleid (keten op het gebied van de Structuur Uitvoering Werk en Inkomen, SUWI), de integrale schuldhulpverlening en het jeugdbeleid is aandacht voor de hele keten van uitvoeringsorganisaties belangrijk. Zo streeft men bijvoorbeeld met de «Operatie Jong»¹ naar het realiseren van een ketenbenadering voor leeftijdsgroepen van 0–23 jaar. Waar mogelijk ambieert het NAP het proces van ketenbenadering te stimuleren voor de hoge risicogroepen en groepen met een cumulatie van risico's. Voor hen zijn verschillende streefdoelen in het NAP opgenomen. Een keten waarin verschillende streefdoelen uit het NAP voor een doelgroep op elkaar aansluiten, is wenselijk voor mensen met psychosociale problematiek. Streefdoelen in het NAP die op hen van toepassing zijn, hebben betrekking op de beschikbaarheid van Geestelijke Gezondheidszorg (GGZ) en/of maatschappelijke opvang, de bestrijding van langdurige werkloosheid, langdurig minimuminkomen en problematische schulden (zie hoofdstuk 2). Andere mogelijke ketenbenaderingen in het NAP hebben betrekking op jeugdigen (leerachterstanden, voortijdig schoolverlaten, jeugdwerkloosheid en betaalbaarheid van onderwijs), chronisch zieken en gehandicapten (gehandicaptenzorg, langdurige werkloosheid, arbeidsongeschiktheid en gezondheidsverschillen) en allochtonen (inburgering, voortijdig schoolverlaten, arbeidsongeschiktheid, participatiegraad, langdurig minimuminkomen).

• Verantwoordelijkheidsverdeling tussen Rijk en gemeente: Op veel onderdelen van het, voor het NAP relevante, beleid zijn bevoegdheden gedecentraliseerd en heeft de gemeente de regie. Bijvoorbeeld welzijnsbeleid en maatschappelijke opvang zijn sterk lokaal bepaald. Dit betekent dat gemeenten in eerste instantie verantwoordelijk zijn voor de beleidseffecten op deze terreinen. In de ontwikkeling, uitvoering en evaluatie van beleid dient hier rekening mee gehouden te worden. Met de voorgenomen Wet Werk en Bijstand (WWB)² zal ook de decentralisatie van het bijstandsbeleid verder worden doorgevoerd. Het doel van de voorgenomen WWB is het vergroten van de activerende werking van het systeem van bijstandsverlening en gemeentelijk reïntegratiebeleid. Daarmee wordt ook een bijdrage geleverd aan het terugdringen van armoede. Dit wordt bereikt door een vergaande deregulering en decentralisatie naar gemeenten in combinatie met een volledige budgettering van bijstands- en reïntegratiegelden.

• Vermindering administratieve lasten en regeldruk: Het kabinet hecht veel waarde aan het terugdringen van administratieve lasten. Bij beslissingen over de uitvraag van gegevens (bijvoorbeeld bij gemeenten) zullen de administratieve kosten die met de uitvraag gepaard gaan, een belangrijke overweging zijn. Dat betekent dat effecten van beleid niet altijd tot op detailniveau (bijv. voor specifieke groepen) gemeten kunnen worden. Informatie op hoofdlijnen over de effecten van beleid is echter wel noodzakelijk. Per streefdoel is, waar mogelijk, een indicator geformuleerd die het maatschappelijk effect («outcome») of de prestatie («output») van beleid weergeeft.

3. Nederlandse armoedebestrijding in de Europese context

Nederland kent een voor internationale maatstaven uitgebreid stelsel van inkomensondersteuning, activering en voorzieningen op het gebied van o.a. huisvesting, onderwijs, zorg, rechtsbijstand, inburgering en maatschappelijke opvang.

Figuur 1 geeft een beeld van de rangorde van Nederland ten aanzien van de belangrijkste gemeenschappelijke armoede-indicatoren in de Europese Unie¹. Per indicator is de positie van Nederland weergegeven ten opzichte van de 15 andere EU-landen.

Figuur 1 Positie Nederland bij armoede-indicatoren ten opzichte van de andere EU landen (op de schaal van 1–15 scoort men op 1 het beste en op 15 het slechtst van alle landen)

Bron: Eurostat ECHP 1999 (voor de 1e, 3e en 6e indicator), Eurostat Focus 2001 (voor overige indicatoren).

Ten aanzien van het risico op financiële armoede en de toegang tot werk behoort Nederland tot de best presterende landen. Ten aanzien van het aantal voortijdige schoolverlaters en de verwachte levensduur scoort Nederland iets slechter. In de beoordeling van de verschillende NAP's van de lidstaten in het Gezamenlijk Verslag Sociale Insluiting 2001 is het Nederlands NAP redelijk positief ontvangen. In dit verslag heeft de Europese Commissie voor Nederland een aantal uitdagingen voor de toekomst geformuleerd, gericht op: reductie van de armoedeval, reïntegratie van arbeidsongeschikten en preventie van instroom in de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO), aanpak van wachtlijstenproblematiek in de zorg, adequate tenuitvoerlegging van integratieprogramma's voor allochtonen en terugdringing van leerachterstanden. In dit nieuwe NAP zijn deze uitdagingen in de beleidsopgaven en maatregelen uitgewerkt.

d. Risicogroepen

Op basis van een wetenschappelijke analyse van armoederisico's en de mogelijkheden van de overheid om invloed op deze risico's uit te oefenen, is het NAP 2003 gericht op specifieke risicogroepen.¹ Uit eerste analyses blijkt dat onder bepaalde groepen een cumulatie van deze armoederisico's vaker voorkomt dan gemiddeld. Het gaat vooral om allochtonen en ouderen (55-plussers). In iets mindere mate is er bij eenoudergezinnen en alleenstaanden sprake van een cumulatie van risicofactoren. Onder vrouwen komt cumulatie van armoederisico's vaker voor dan onder mannen. Extra aandachtgroepen zijn bijvoorbeeld alleenstaande en oudere allochtone vrouwen.

Langdurig op een laag inkomen, c.q. een uitkering aangewezen zijn, een lage opleiding, een slechte gezondheid en het wonen in een achterstandswijk zijn risicofactoren die van invloed zijn op armoede en sociale uitsluiting. Gezinnen waarbij armoede van generatie op generatie voorkomt zijn hiervan een voorbeeld. Bijzondere aandacht is nodig om de achterstandspositie van kinderen in deze gezinnen te doorbreken en hen een goede startpositie te geven voor de toekomst. Bij het stellen van streefdoelen in hoofdstuk 2 zijn deze risicogroepen nader aangeduid. Het gaat om personen met een grote afstand tot de arbeidsmarkt, personen met een risico op financiële armoede, kwetsbare groepen die door uitsluiting van of uitval uit basisvoorzieningen risico's op armoede lopen en de meest kwetsbaren die door meervoudige problematiek een cumulatie van armoederisico's ondervinden.

Ondanks de forse toename van de werkgelegenheid in de tweede helft van de jaren '90 is er een groep mensen die geen toegang heeft gevonden tot de arbeidsmarkt. Bovendien wordt voor de komende jaren een stijging van de werkloosheid geraamd en is er op de arbeidsmarkt een structureel tekort aan laaggekwalificeerd werk (zie paragraaf 1c). Dit betekent dat het voor bepaalde groepen moeilijk kan zijn op afzienbare termijn een betaalde baan te vinden (regulier of gesubsidieerd), terwijl in de persoonlijke perceptie van armoede het perspectief op materiële of immateriële positieverbetering in de toekomst juist een belangrijke rol speelt. Het ontbreken van uitzicht op verbetering zoals betaald werk is sterk bepalend. Daarom geldt de groep mensen met een grote afstand tot de arbeidsmarkt als risicogroep.

Zoals beschreven in paragraaf 1b kent Nederland een dekkend systeem van sociale uitkeringen, aangevuld met specifieke voorzieningen, dat burgers een algemeen minimuminkomen garandeert. Het in het NAP beschreven stelsel van voorzieningen op het gebied van inkomen, huisvesting, onderwijs, zorg, rechtsbijstand, inburgering en maatschappelijke opvang vervult een belangrijke rol bij het voorkomen en reduceren van armoederisico's. Op enkele onderdelen van dit stelsel van voorzieningen doen zich knelpunten voor door beperkte beschikbaarheid, of uitval. Het gaat o.a. om voortijdig schoolverlaten en wachtlijsten voor (gezondheids)zorg en inburgering. Voor een heterogene groep van personen kunnen deze knelpunten tot uitsluiting van basisvoorzieningen leiden en daarmee risico's op armoede creëren². In hoofdstuk 2 zijn bij het stellen van streefdoelen de beleidsopgaven ten aanzien van de toegankelijkheid van voorzieningen verder in beeld gebracht.

De meest kwetsbaren zijn personen met een cumulatie van armoederisico's (bijvoorbeeld een combinatie van slechte arbeidsmarktpositie, problematische schulden, laag opleidingsniveau, dakloosheid, en gezondheidsproblemen). Het zijn personen met meervoudige problemen die vaak een niet-financiële achtergrond hebben, waarvan de situatie van uitsluiting en het ontbreken van middelen de resultante vormt. Uitsluitend financiële ondersteuning is voor de groepen met complexe problematiek niet genoeg. Binnen het kader van het gemeentelijk armoedebeleid hebben gemeenten de mogelijkheid om (evt. gekoppeld aan activering) maatwerk te leveren. In hoofdstuk 2 zijn ook ten aanzien van een geïntegreerd aanbod van voorzieningen beleidsopgaven opgenomen.

Gendermainstreaming

Uit de verkennende analyses komt naar voren dat sexe via alleenstaand ouderschap een determinant vormt van (risico op) financiële armoede. Dat wil zeggen dat onder alleenstaande ouders (voornamelijk vrouwen) materiële deprivatie vaker voorkomt. Dit kan deels verklaard worden uit het feit dat het aandeel alleenstaande ouders met een langdurig minimum inkomen hoger is dan gemiddeld en uit andere factoren zoals uitgavenpatronen.¹ Overigens is het aandeel alleenstaande ouders met een (langdurig) minimuminkomen tussen 1995 en 2000 fors afgenomen (zie bijlage III).

Per streefdoel is geïnventariseerd of er man-vrouw verschillen een belangrijke rol spelen in de problematiek. Op beleidsterreinen, zoals de normering van uitkeringen voor alleenstaande ouders, de reïntegratie van alleenstaande ouders in de bijstand en de afzonderlijke voorzieningen voor vrouwenopvang binnen het geheel van de maatschappelijke opvang, is het onderscheid man-vrouw evident. Daar waar relevant zal in het vervolgtraject van het NAP met de betrokken departementen overlegd worden op welke wijze bij de invulling van streefdoelen en maatregelen rekening kan worden gehouden man-vrouw verschillen in de problematiek.

HOOFDSTUK 2: BELEIDSOPGAVEN

a) Terugblik NAP 2001

In het eerste nationale actieplan zijn onder de destijds vier aangenomen hoofddoelstellingen van de Top in Nice meer dan 50 streefdoelen op specifieke beleidsonderwerpen gepresenteerd.² Op enkele doelstellingen op het gebied van werkgelegenheid en inkomenswaarborg is de laatste jaren – mede geholpen door de conjuncturele ontwikkeling – succesvol beleid gevoerd. Zo is bijvoorbeeld het streven om het werkloosheidverschil tussen autochtonen en etnische minderheden te halveren in de periode 1998–2001 bereikt.³

Enkele doelstellingen uit het vorige NAP 2001 komen niet, dan wel op een andere manier geformuleerd terug in dit nieuwe NAP 2003. Streefdoelen over de beperking van de nieuwe instroom van werklozen en arbeidsongeschikten en facilitering combinatie arbeid en zorg (o.a. door kinderopvang) zijn in dit NAP niet opgenomen, aangezien dit primair tot het werkgelegenheidsterrein behoort. Hiervoor wordt verwezen naar het NAP Werkgelegenheid. Een aantal doelstellingen van het NAP 2001 zijn in dit NAP 2003 anders geformuleerd, bijvoorbeeld vanwege veranderde beleidsinzichten.

De doelstellingen uit het eerdere NAP 2001 op de terreinen van huiselijk geweld, openbaar vervoer en ICT-vaardigheden en het Grotestedenbeleid komen in het nieuwe NAP niet terug. Het uitgangspunt van het kabinet is om de problematiek van armoede en sociale uitsluiting scherper af te bakenen en het NAP 2003 toe te spitsten op een beknopte set streefdoelen. Het kabinet hecht evenwel veel waarde aan beleid op het gebied van aanpak van huiselijk geweld, toegankelijkheid van openbaar vervoer en verhoging van ICT-vaardigheden onder alle lagen van de bevolking.

De voortgang op de terreinen van het NAP 2001 is beschreven in bijlage II.

b) Streefdoelen van het NAP 2003

hoofddoelstelling 1

Verhogen van maatschappelijke participatie in de vorm van betaald werk of als arbeidsinschakeling niet mogelijk is, door middel van het verrichten van maatschappelijk zinvolle onbeloonde activiteiten

Betaald werk is voor mensen die kunnen werken het beste middel om aan armoede en sociale uitsluiting te ontsnappen; het geeft inkomen, sociale contacten, zelfstandigheid, weerbaarheid en mogelijkheden tot ontplooiing. Het kabinet staat op werkgelegenheidsgebied voor de volgende beleidsopgaven die onderdeel vormen van het Nationaal actieplan Werkgelegenheid 2002: het verbeteren van de concurrentiepositie; het structureel terugbrengen van (langdurige) uitkeringsafhankelijkheid; het bevorderen van arbeidsdeelname onder jongeren, ouderen, (herintredende) vrouwen, etnische minderheden en laagopgeleiden; het structureel verhogen van de kwaliteit van het arbeidsaanbod en het moderniseren van arbeidsverhoudingen en -patronen.

Ter realisering van deze beleidsopgaven is een breed pakket aan instrumenten en maatregelen geformuleerd, o.a. bestaande uit de sluitende aanpak, verbeteren van de combinatie van werk en zorg (o.a. door kinderopvang), sociale activering, en reïntegratie van arbeidsongeschikten.

Het NAP ter bestrijding van armoede en sociale uitsluiting legt de nadruk op de langdurig werklozen en andere personen die minder kans hebben op de arbeidsmarkt. Tabel 2.1 hieronder benoemt dan ook slechts streefdoelen voor deze groepen. De wijze waarop aan personen met een grote afstand tot de arbeidsmarkt weer een plek in de samenleving geboden wordt en zij (op termijn) naar de arbeidsmarkt toe worden geleid, kan beschouwd worden als een «reïntegratieladder». Deze ladder begint doorgaans met voorzichtige stappen door middel van bijvoorbeeld sociale activering. De top van de ladder is bereikt met regulier werk. Elke stap op deze ladder vereist hogere eisen qua vaardigheden, waarbij het te bereiken doel voor het individu zowel reëel als uitdagend moet zijn. Wat voor een cliënt een reëel doel is, kan in de tijd veranderen. Ervan uitgaande dat sociale activering mensen stimuleert zich te ontwikkelen, kunnen doelen die bij aanvang van een sociale activering-traject onhaalbaar leken, na verloop van tijd wel degelijk in beeld komen.¹ Voor personen met een opeenstapeling van problemen (bijvoorbeeld een combinatie van langdurige werkloosheid, problematische schulden en psychosociale problematiek) is een geïntegreerd aanbod van verschillende voorzieningen belangrijk. Hierop wordt ingegaan in tabel 2.9.

Tabel 2.1 Verhogen van maatschappelijke participatie

Onderwerp/doelgroep	Streefdoel	Indicator
Langdurig werkloze bijstandsgerechtigden.^1	Alle langdurig werkloze bijstandsgerechtigden krijgen een aanbod voor activiteiten ter versterking van hun arbeidsmarktpositie. (Sluitende aanpak zittend bestand bijstandsgerechtigden in 2003)	a. het aandeel en aantal van de langdurig werkloze bijstandsgerechtigden dat een aanbod heeft gekregen gericht op uitstroom naar werk, arbeidsreïntegratie of sociale activering. b. (duurzame) plaatsing na een traject (inclusief gesubsidieerde dienstbetrekking of werkervaringsplaats) voor langdurig werkloze bijstandsgerechtigden: aandeel en aantal trajecten dat leidt tot aanvaarding van (1) niet-gesubsidieerd werk en (2) gesubsidieerd werk.^3
Langdurig werklozen (WW'ers en arbeidsongeschikten)	Iedere als inzetbaar voor de arbeidsmarkt beoordeelde WW'er en arbeidsongeschikte uit het zittend bestand krijgt waar van toepassing met een maatwerkbenadering en de nieuw vorm te geven WAO en REA een reïntegratietraject aangeboden.^2
Jongeren tot 23 jaar (jeugdwerkloosheid)	Een jeugdwerkloosheid bereiken die niet meer bedraagt dan het dubbele van de totale werkloosheid^4	Verhouding percentage jeugdwerkloosheid (tot 23 jaar) ten opzichte van totale werkloosheid
	Iedere werkloze jongere moet binnen een half jaar weer aan de slag en/of op school zijn.	Sluitende aanpak (het aandeel jongeren dat binnen 6 maanden een aanbod heeft gekregen gericht op werk en/of school)
Etnische minderheden	Jaarlijkse toename arbeidsparticipatie etnische minderheden met 0,75 procentpunt vanaf 2002 tot 54 procent in 2005	Toename netto arbeidsparticipatie onder etnische minderheden
Armoedeval	Activerende werking sociale zekerheid vergroten door de achteruitgang in besteedbaar inkomen bij het aanvaarden van baan te verkleinen, dan wel de inkomensverbetering bij aanvaarding van werk te verhogen (verkleinen armoedeval)	De gemiddelde mutatie in besteedbaar inkomen (inclusief het effect van inkomensafhankelijke regelingen als huursubsidie en kinderopvang) door het aanvaarden van een baan op minimumloonniveau vanuit de bijstand^5

¹ Bijstandsgerechtigden die langer dan 1 jaar bij het Centrum voor Werk en Inkomen (CWI) geregistreerd zijn als niet-werkende werkzoekende.

² Het zittend bestand in de Werkloosheidswet (WW) en WAO bestaat uit personen die in een eerder stadium geen succesvol reïntegratietraject hebben afgerond. Met REA wordt de Wet op de (re)integratie arbeidsgehandicapten bedoeld.

³ Voornemen tot monitoring van het aandeel als inzetbaar voor de arbeidsmarkt beoordeelde WW'ers en arbeidsongeschikten uit het zittend bestand dat een reïntegratietraject aangeboden krijgt.

⁴ Zie hoofdlijnen plan van aanpak jeugdwerkloosheid van 9 mei jl, Tweede Kamer, vergaderjaar 2002–2003, 23 972 nr. 60.

⁵ Berekend voor drie gestandaardiseerde huishoudtypen (alleenverdiener met kinderen, alleenstaande, alleenstaande met kinderen)

In hoofdstuk 1 is de groep personen met een grote afstand tot de arbeidsmarkt als risicogroep aangeduid. Dit zijn o.a. langdurige werklozen aangezien mensen die langdurig buiten het arbeidsproces staan, competenties en het contact met de arbeidsmarkt verliezen. Voorts zijn er meer specifieke groepen die ernstige knelpunten ervaren om toegang tot de arbeidsmarkt te vinden en waarvan de arbeidsparticipatiegraad erg laag is. Jongeren zonder startkwalificaties hebben meer barrières om een baan te vinden en kennen een hogere werkloosheid.¹ In het hoofdlijnenakkoord roept het kabinet sociale partners op om specifieke aandacht te besteden aan onder meer de jeugdwerkloosheid (jongeren tot 23 jaar). Vanuit het perspectief van de arbeidsmarkt geeft het kabinet aan dat de aansluiting van de beroepsopleiding op de arbeidsmarkt wordt verbeterd door meer samenwerking met het bedrijfsleven. In samenhang met de aanpak van de jeugdwerkloosheid wordt voortijdig schoolverlaten bestreden (zie streefdoelen tabel 2.8).

Onder etnische minderheden is de participatiegraad lager dan gemiddeld. In 2000 was de participatiegraad van mannen onder etnische minderheden 60 procent, onder vrouwen 36 procent.² Uit onderzoek (zie Hoofdstuk 1) blijkt dat hoge armoederisico's en een cumulatie van risicofactoren aanmerkelijk vaker onder etnische minderheden voorkomen.³ Het verhogen van arbeidsdeelname onder deze groep opent het perspectief om deze armoederisico's te reduceren.

Het reduceren van de armoedeval blijft een belangrijke rol spelen in het voorkomen van de situatie dat mensen (langdurig) afhankelijk van een uitkering blijven. In het Gezamenlijk Verslag Sociale Insluiting 2002 heeft de Commissie voor Nederland het «financieel aantrekkelijk maken voor mensen om te gaan werken en het uitkeringenstelsel te verlaten» als belangrijkste uitdaging voor Nederland geformuleerd.

Een belangrijk deel van de Nederlandse burgers levert door middel van niet-betaalde arbeid in de vorm van o.a. mantelzorg en vrijwilligerswerk een maatschappelijk zinvolle bijdrage. Het Rijk en medeoverheden stimuleren en faciliteren mantelzorg en vrijwilligerswerk. Voorts voeren gemeenten vanuit het welzijnswerk beleid om sociaal isolement tegen te gaan, waarbij gemeenten zelf de doelgroepen vast stellen. Tot slot beoogt (gemeentelijk) beleid op het gebied van de Wet Voorzieningen Gehandicapten (WVG) een betere mobiliteit voor mensen met een handicap of functiebeperking en daarmee hun mogelijkheden tot volwaardige participatie.

Hoofddoelstelling 2

Waarborgen van een minimuminkomen voor mensen die niet in staat zijn zelfstandig in hun levensonderhoud te voorzien

De hoogte van het sociaal minimum wordt afgeleid van het wettelijk minimumloon. Tussen het netto minimumloon en het sociaal minimum is, langs fiscale weg, een verschil gecreëerd om de uitstroom uit de uitkering naar betaald werk te bevorderen. Voor personen van 65 jaar of ouder geldt sinds 1998 een hoger sociaal minimum.⁴ Het inkomensbeleid voor de minima berust op drie pijlers:

1. Het generieke inkomensbeleid voor de vaststelling van de hoogte van het wettelijk minimum loon, de uitkeringen en de hoogte van de belasting- en premietarieven.

2. Specifieke inkomensvoorzieningen ter dekking van specifieke uitgaven. Voorbeelden zijn huursubsidie, kinderbijslag, tegemoetkomingen in de studiekosten en voorzieningen voor gehandicapten en chronisch zieken. Specifieke inkomensvoorzieningen zijn meestal inkomensafhankelijk.

3. Gemeentelijke inkomensondersteuning. Dit biedt de gemeenten de kans om met behulp van de (individuele) bijzondere bijstand en de langdurigheidstoeslag voor 2003⁵ maatwerk te leveren.

Voor zelfstandigen (incl. agrariërs) bestaat de mogelijkheid tot verstrekking van bijstand voor levensonderhoud en/of bedrijfskapitaal aan hen die hun bedrijf niet kunnen voortzetten zonder financiële ondersteuning van de overheid (afhankelijk van het vermogen is de verstrekte bijstand een gift of een lening).

Tabel 2.2 Waarborgen van een minimuminkomen

Onderwerp/doelgroep	Streefdoel	Indicator
Huishoudens met een minimuminkomen	Waarborgen niveau algemeen minimum inkomen in het licht van de algemene welvaartsontwikkeling en in lijn met de voornemens van het Hoofdlijnenakkoord.	– Koopkrachtontwikkeling van sociaal minimum. – Verhouding minimuminkomen t.o.v. andere lonen.^1
Mensen met een langdurig minimum inkomen.^2	Gemeenten bieden in 2003 financiële ondersteuning aan mensen met een langdurig minimum inkomen zonder arbeidsmarktperspectief	Percentage gemeenten dat langdurigheidstoeslag in 2003 heeft ingevoerd en de hoogte van de toeslag per huishoudtype.
Huishoudens tot 150% van sociaal minimum met problematische schulden	Het streven is gericht op het in kaart brengen van de schuldenproblematiek^3	–

¹ In bijlage III zijn verschillende invalshoeken geformuleerd die risico's op financiële armoede weergeven. Zo is in bijlage III de koopkrachtontwikkeling van minimuminkomens in beeld gebracht. Tevens is de omvang weergegeven van het aandeel huishoudens op een (langdurig) minimuminkomen, uitgesplitst naar man-vrouw verschillen, huishoudsamenstelling, leeftijd, etniciteit en inkomensbron.

² Door gemeenten aangemerkt als personen met langdurig minimum inkomen zonder arbeidsmarktperspectief

³ Aangezien er landelijk nog geen goed beeld is van de precieze omvang van de problematiek, is het streven om door monitoring eerst meer inzicht te verkrijgen in de problematiek. Daartoe worden momenteel de mogelijkheden tot een nulmeting over peiljaar 2003 onderzocht.

De koopkracht van huishoudens met een minimuminkomen is over de gehele periode 1995–2003 toegenomen (Hoofdstuk 1, tabel 1). De lage economische groei, oplopende pensioenpremies en stijgende kosten van de gezondheidszorg zorgen ervoor dat koopkrachtbehoud de komende jaren niet mogelijk zal zijn. De economische situatie maakt het noodzakelijk om de komende jaren de ontwikkeling van de lonen te matigen. De arbeidsvoorwaarden in de publieke sector en het minimumloon zullen daarom de komende jaren worden begrensd. Een beperking van de stijging van het minimumloon werkt door naar de hoogte van de uitkeringen, waaronder de minimum uitkeringen. Het kabinet roept werkgevers en werknemers in de marktsector op om de lonen te matigen zodat de afstand tussen lonen en minimum uitkeringen niet wordt vergroot. De koopkracht van kwetsbare groepen (65 plussers en gezinnen met kinderen en een laag inkomen) zal zoveel mogelijk worden ontzien.¹

In hoofdstuk 1 zijn situaties genoemd, waarin het risico op financiële armoede kan voorkomen. Het gaat vooral om mensen met een langdurig minimum inkomen zonder arbeidsmarktperspectief en mensen met problematische schulden. Voorts komt het voor dat personen geen gebruik maken van inkomensvoorzieningen die juist zijn bedoeld om specifieke uitgaven te dekken. Hiermee beschikken zij over een lager inkomen dan waarop ze recht hebben. Niet-gebruik is heel lastig in kaart te brengen en te meten, vooral als de potentiële doelgroep niet bekend is bij gemeenten. Het lijkt erop dat de problematiek van niet-gebruik vooral speelt onder zelfstandigen, allochtonen en ouderen.²

Steeds meer gemeenten voeren een integraal schuldhulpverleningsbeleid, waarbij behoudens financiële hulp bij het bemiddelen of saneren van de schulden ook gedragsverandering bij de schuldenaar en preventiemaatregelen bepalend zijn voor succesvol beleid. Ondanks de gemeentelijke inspanningen blijkt de problematiek hardnekkig. Daarbij komt dat de omvang van het aantal problematische schulden lastig meetbaar.is. Hoewel problematische schulden voorkomen bij lage en hogere inkomens wordt voor de monitoring van de schuldenproblematiek uitgegaan van de doelgroep tot 150 procent van het sociaal minimum.

Hoofddoelstelling 3

Bevorderen van de toegankelijkheid van voorzieningen op het gebied van huisvesting, onderwijs, zorg, rechtsbijstand, inburgering en maatschappelijke opvang

Betaalbaarheid van voorzieningen

Zoals bij hoofddoelstelling 2 geschetst bestaan er specifieke inkomensvoorzieningen (landelijke regelingen), waarmee mensen met een laag inkomen¹ specifieke uitgaven kunnen dekken. In het geval zich, ondanks de specifieke inkomensvoorzieningen, vanwege individuele omstandigheden knelpunten voordoen in de betaalbaarheid van basisvoorzieningen kan een beroep worden gedaan op gemeentelijke inkomensondersteuning.

Tabel 2.3 Betaalbaarheid van voorzieningen

Onderwerp/doelgroep	Streefdoel	Indicator
Huisvesting minder draagkrachtigen^1	Het netto inkomen na kale huurlasten (ninki) in 2003 zo mogelijk gelijk laten zijn aan het netto inkomen na kale huurlasten in het tijdvak 2000/2001 en in ieder geval niet lager dan die in het tijdvak 1999/2000.^2	NINKI
Onderwijs voor minder draagkrachtige (ouders/verzorgers van) leerlingen^3	Waarborgen van de financiële toegankelijkheid van het voortgezet onderwijs en tot 18 jaar het middelbaar beroepsonderwijs voor minder draagkrachtige (ouders/verzorgers van) leerlingen: Streven is dat de tegemoetkoming uit de Wtos gemiddeld kostendekkend is.	Mate van overeenkomst tussen tegemoetkoming Wtos en de gemiddelde hoogte van de schoolkosten.^4
Rechtsbijstand voor minder draagkrachtigen^5	Een adequaat stelsel van rechtsbijstand voor minder draagkrachtige rechtzoekenden: Minder- draagkrachtigen maken op vergelijkbare wijze als draagkrachtigen gebruik van het rechtssysteem en mediation	^6

¹ Tot 160 procent van wettelijk minimumloon meerpersoonshuishoudens.

² Een goede indicator om de betaalbaarheid voor huishoudens met een laag inkomen te monitoren is het netto inkomen na kale huurlasten. Dit geeft aan wat er netto overblijft in de portemonnee na aftrek van de huurlasten en optelling van huursubsidie. De NINKI is een index die aangeeft hoe het netto inkomen na kale huurlasten zich in de tijd ontwikkelt. Bron: VROM, Verslag van de werking van de Huursubsidiewet en de Wet bevordering eigenwoningbezit, 2000–2001.

³ De Wet tegemoetkoming onderwijsbijdrage en schoolkosten (Wtos) geeft recht op een volledige tegemoetkoming voor huishoudens met een jaarinkomen van maximaal € 25 749. Daarboven is de tegemoetkoming afhankelijk van het inkomen en het aantal kinderen. Vanaf 18 jaar hebben leerlingen in het middelbaar beroepsonderwijs recht op studiefinanciering op basis van de Wet Studiefinanciering (WSF) 2000.

⁴ De ontwikkeling van de schoolkosten wordt eens per drie jaar gemonitord. In 2003 vindt een onderzoek plaats. In schoolkosten zijn o.a. schoolboeken, overige leermiddelen en excursies opgenomen.

⁵ Rechtsbijstand is beschikbaar voor personen die minder verdienen dan een wettelijk bepaalde absolute inkomensgrens van maximaal € 1987,- netto inkomen per maand.

⁶ Hiervoor wordt een monitor ingericht.

De meeste mensen zijn goed in staat zelf voor huisvesting zorg te dragen in een huur- of een koopwoning. Voor minder draagkrachtige huishoudens zijn beschikbaarheid van goedkope huurwoningen en het reduceren van de netto huurlasten van belang. Er worden door de overheid mogelijkheden gecreëerd om kwalitatief goede betaalbare huurwoningen voor huishoudens met lagere inkomens toegankelijk te maken.

Onderwijs is een basisrecht voor iedereen, waar alle leerlingen dan ook toegang toe moeten hebben. Gezien het belang van het beschikken over startkwalificaties op de arbeidsmarkt dient in ieder geval de betaalbaarheid van het primair, voortgezet en middelbaar (beroeps)onderwijs voor minder draagkrachtige (ouders/verzorgers van) leerlingen gewaarborgd te blijven.

Voor minder-draagkrachtige rechtzoekenden wordt een juridisch loket ingericht dat tot taak krijgt informatie te verschaffen, de vraagstelling te verhelderen en zo nodig door te verwijzen naar een rechtsbijstandverlener voor verdergaande rechtshulp. Het loket biedt een uur gratis spreekuur. Voor verdergaande rechtshulp betaalt de rechtzoekende een inkomensafhankelijke eigen bijdrage.¹

Alle ingezetenen van Nederland, ongeacht het inkomen, zijn van rechtswege verzekerd tegen «onverzekerbare» gezondheidsrisico's en langdurige verpleging en verzorging. Voor de verstrekking van bepaalde voorzieningen wordt een veelal inkomensafhankelijk eigen bijdrage gevraagd. Voor curatieve zorg bestaan thans diverse verzekeringsvormen, zowel via particuliere zorgverzekeraars als via ziekenfondsen. Mensen met een (beneden) modaal inkomen – waaronder uitkeringsgerechtigden – zijn «automatisch» via een ziekenfonds verzekerd.

Per 1 januari 2006 wordt een verplichte standaardverzekering voor curatieve zorg ingevoerd. Iedere volwassene betaalt een nominale premie, met een verplicht eigen risico. Door middel van een zorgtoeslag wordt blijvend gezorgd voor compensatie van in verhouding tot het gezinsinkomen te hoge ziektekosten (premielasten plus eigen betalingen). Ter beperking van de stijging van de ziektekostenpremies is besloten tot een beperking van het verzekerd pakket in de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) en ziekenfonds van 1 miljard euro. Verder wordt vooruitlopend op de genoemde stelselwijziging een eigen risico in de ziekenfondswet geïntroduceerd. Bij het inkomensbeleid zal het kabinet rekening houden met de gevolgen van deze maatregelen voor chronisch zieken, gehandicapten en andere kwetsbare groepen, onder andere doordat binnen de belastingraming meer ruimte ontstaat voor de vaste aftrek buitengewone lasten chronisch zieken en gehandicapten.

Beschikbaarheid van voorzieningen

Voor bepaalde risicogroepen vormt het niet (tijdig) beschikbaar zijn van voorzieningen (bijvoorbeeld klein cursusaanbod of lange wachtlijsten) een verhoogd risico op armoede.² Hierbij gaat het om analfabeten, cliënten van de geestelijke gezondheidszorg, verslaafden, allochtonen (nieuwkomers en oudkomers), dak- en thuislozen en opvangbehoevende vrouwen.

Voor het armoedebeleid is het streven dat de bovenstaande risicogroepen in voldoende mate en tijdig gebruik kunnen maken van de voor hen noodzakelijke voorzieningen, zodat voorkomen wordt dat zij hoge(re) risico's op armoede lopen.

Tabel 2.4 Beschikbaarheid onderwijsvoorzieningen

Onderwerp/doelgroep	Streefdoel	Indicator
Analfabeten en Functioneel analfabeten	Tot 2006 jaarlijks een substantiële verhoging van het aantal beschikbare cursusplaatsen voor autochtone analfabeten realiseren. In een campagne wordt gestreefd naar een verhoging met 10 procent in 2003. Deelname aan een alfabetiseringscursus door autochtone Nederlanders.^1

¹ In het schooljaar 2001–2002 namen 3300 autochtonen deel aan een basiscursus. Een vervolgmeting is gepland voor 2002–2003.

In Nederland kunnen ongeveer 1 miljoen volwassenen niet of nauwelijks lezen en schrijven. Zij hebben een verhoogd risico om in een situatie van sociale uitsluiting te belanden.¹ Naar schatting zijn onder hen zo'n 250 000 «echte» analfabeten.² De overigen zijn functioneel analfabeet.³ In 2000 is

geconstateerd dat analfabete autochtone Nederlanders niet in voldoende mate gebruik (kunnen) maken van alfabetiseringscursussen.⁴ Door middel van het Actieplan alfabetisering streeft het kabinet naar terugdringing van het analfabetisme bij deze groep en verhoging van het cursusaanbod bij regionale opleidingencentra (ROC's). De campagne die in dit kader wordt gevoerd, richt zich op volwassenen onder de autochtone bevolking.

Tabel 2.5 Beschikbaarheid zorgvoorzieningen

Onderwerp/doelgroep	Streefdoel	Indicator
Geestelijke gezondheidszorg (GGZ)	Reductie wachtlijsten geestelijke gezondheidszorg: – beter inzicht in wachtlijsten – halveren van aantal wachtenden in 2007 t.o.v. 2003	Totaal aantal wachtenden^1
Gehandicaptenzorg	Reductie wachtlijsten tot normale (frictie) wachtlijst in 2006 Vanaf 1-1-2003 geldt de tussenstreefwaarde om in 2004 50% van de VWS wachtenden te voorzien van geïndiceerde zorg^2	Het aantal mensen dat op een wachtlijst staat en niet binnen redelijke tijd een aanbod heeft gekregen.

¹ Huidige wachtlijst per 1-1-2003 is 75 100 wachtenden (GGZ inclusief verslavingszorg, exclusief forensische psychiatrie).

² Frictiewachtlijsten bestaan doordat iemand moet wachten op een indicatiestelling en vervolgens zorgtoewijzing. Ook als er voldoende plaatsen zijn en voldoende middelen beschikbaar zijn voor het verlenen van zorg, gaat er een zekere tijd over heen, voordat de feitelijke zorg gerealiseerd is.

Nederland kent een breed en geschakeerd aanbod aanvoorzieningen voor preventieve en curatieve lichamelijke en geestelijke gezondheidszorg en zorg voor gehandicapten. Deze zijn in principe voor iedere zorgbehoeftige toegankelijk. Doordat de vraag hoger is dan het aanbod bestaan er wachttijden voor toegang. Ter voorkoming van armoede en sociale uitsluiting is het met name belangrijk om de wachtlijsten voor de geestelijke gezondheidszorg (GGZ) en de gehandicaptenzorg terug te dringen. Bij cliënten van de GGZ kan niet-tijdige aandacht en behandeling leiden tot verdere marginalisering. Afwezigheid van gehandicaptenzorg zou een ernstige belemmering in het zelfstandig functioneren van gehandicapten betekenen.

Tabel 2.6 Beschikbaarheid inburgeringscursussen

Onderwerp/doelgroep	Streefdoel	Indicator
Inburgering(scursus) Nieuwkomers	Nieuwkomers de eerste stap op weg naar verdere integratie in de Nederlandse samenleving bieden.^1	Het aantal nieuwkomers dat door gemeenten in staat wordt gesteld een inburgeringsprogramma te starten en succesvol af te ronden.^2
Inburgering(scursus) Oudkomers.	Oudkomers de eerste stap op weg naar verdere integratie in de Nederlandse samenleving bieden^3	Het aantal oudkomers dat door gemeenten in staat wordt gesteld een inburgeringsprogramma te starten en succesvol af te ronden.^4

¹ Het streven is om alle nieuwkomers die onder de Wet inburgering nieuwkomers (Win) vallen te bereiken en hen de inburgeringscursus succesvol te laten afronden.

² Dit wordt gemeten aan de hand van het aantal beschikkingen over de te volgen inburgeringscursus en het aantal afgegeven verklaringen over het feit dat een nieuwkomer zijn inburgeringscursus heeft afgerond.

³ Oudkomers zijn allochtonen die reeds langer in Nederland verblijven en nog geen inburgeringscursussen hebben gevolgd. Het gaat dan in hoofdzaak om migranten die voor de inwerkingtreding van de Win in 1998 naar Nederland zijn gekomen. De gemeenten bepalen momenteel als regisseur welke oudkomers in aanmerking komen voor een traject (raming voor 2004 is 18 000 trajecten voor oudkomers). Werkzoekenden en opvoeders krijgen hierbij prioriteit.

⁴ Dit wordt gemeten met behulp van de monitor oudkomers die (half)jaarlijks door gemeenten wordt ingevuld.

In het Hoofdlijnenakkoord van dit kabinet wordt de verantwoordelijkheid voor een snelle inburgering nadrukkelijk bij de nieuw- of oudkomer zelf gelegd. Wie zich duurzaam wil vestigen in Nederland moet actief aan de samenleving deelnemen en zich de Nederlandse taal eigen maken, zich bewust zijn van de Nederlandse waarden, en de normen naleven. Voornemen van het kabinet is dat iedere nieuwkomer die op vrijwillige basis naar Nederland komt en valt onder de doelgroepen van de Wet inburgering nieuwkomers (Win), eerst in eigen land Nederlands op basisniveau moet leren als voorwaarde voor toelating. Eenmaal in Nederland aangekomen, moet hij of zij zich dan verder verdiepen in de Nederlandse maatschappij. Nader af te bakenen groepen oudkomers, in ieder geval zij die onvoldoende Nederlands beheersen en afhankelijk zijn van een uitkering, moeten alsnog een inburgeringsexamen halen. Voorts wordt het cursusaanbod vrijgegeven en op eigen kosten gevolgd.¹ Op een aantal punten moeten deze beleidsvoornemens van het Hoofdlijnenakkoord verder worden uitgewerkt.

Momenteel zijn er voor nieuwkomers geen wachtlijsten voor het onderwijs in de Nederlandse taal en voor oudkomers heeft de omvang van de wachtlijsten zich gestabiliseerd, in de vorm van een wachttijd van enkele maanden voordat met een cursus kan worden gestart.

Tabel 2.7 Beschikbaarheid maatschappelijke opvang

Onderwerp/doelgroep	Streefdoel	Indicator
Voorzieningen Maatschappelijke Opvang dak- en thuislozen	Versterken van gevarieerd aanbod aan ambulante en residentiële hulp	– Uitbreiding aantal opvangplaatsen zwerfjongeren – Uitbreiding opvangcapaciteit^1
Voorzieningen Vrouwenopvang	Uitbreiden capaciteit en doelmatigheid	Uitbreiding opvangcapaciteit^1

¹ Uitbreiding opvangcapaciteit wordt gemonitord door Monitor Maatschappelijke Opvang. In hoeverre de capaciteit toereikend is hangt ook af van de instroom uit en de uitstroom naar andere sectoren. In 2006 wordt een sluitende monitor voor de Maatschappelijke Opvang gerealiseerd.

Beoogd effect van de maatschappelijke opvang is dat er geen mensen tegen hun wil op straat leven. Hiertoe ontvangen centrumgemeenten een specifieke uitkering. Het Rijk is in het kader van de maatschappelijke opvang verantwoordelijk voor het volgen van ontwikkelingen in de samenleving en het stimuleren van nieuw beleid. Een belangrijke functie hierin heeft de Monitor Maatschappelijke Opvang. De monitor verzamelt landelijke en systematische gegevens over vraag, aanbod en (gemeentelijk) beleid in de maatschappelijke opvang. Jaarlijks verschijnt een rapportage van kerngegevens.

In het Hoofdlijnenakkoord stelt het kabinet dat als onderdeel van een goed preventiebeleid gemeenten in samenwerking met woningbouwcorporaties en opvanginstellingen zorg moeten dragen voor voldoende maatschappelijke opvang die 24 uur per dag toegankelijk is bij crisissituaties.¹

Voor opvangbehoevende vrouwen voorkomt opvang in crisissituaties langduriger marginalisering. Preventie van de noodzaak voor opvang bestaat o.m. uit het voorkomen en bestrijden van huiselijk geweld. Hiertoe wordt onder regie van het lokale bestuur samenwerking op lokaal niveau (politie, Openbaar Ministerie, hulporganisaties en maatschappelijke opvang e.a.) bevorderd. In de vrouwenopvangvoorzieningen is vaak geen plaats. Op ongeveer 45 procent van de geregistreerde aanmeldingen volgt geen intake, en in 60 procent van de intakes die wel plaatsvonden geen opname. Niet zelden wordt in de media benadrukt dat veel vrouwen, ruim 10 000 per jaar, geen plek in de opvang kunnen krijgen. Hoewel vrouwen vaak ontegenzeggelijk nee krijgen te horen aan de voordeur, moeten deze cijfers sterk gerelativeerd worden. Met name de wijze van aanmelding, doorverwijzing en registratie zorgt voor vele dubbeltellingen.

Ruim 80 procent van de cliënten in de dak- en thuislozenopvang is man. Waarschijnlijk doet deze verhouding zich tevens op straat buiten de opvang voor. Cliënten in de vrouwenopvang zijn vrijwel altijd vrouwen met kinderen. Over het aantal kinderen bestaan echter geen registratiegegevens.²

Voorkomen van uitval uit voorzieningen

Bij bepaalde voorzieningen kan uitval leiden tot een hoog risico op armoede. Dit zijn mensen die uit huis worden gezet, voortijdig schoolverlaters en uitvallers uit inburgeringstrajecten.

Tabel 2.8 Uitval uit voorzieningen

Onderwerp/doelgroep	Streefdoel	Indicator
Voortijdig schoolverlaters^1	Vermindering van voortijdig schoolverlaten met 50% tussen 2000 en 2010.^2	Percentage 18–24 jarigen dat geen onderwijs volgt en geen diploma hoger secundair onderwijs heeft gehaald.
Voortijdig schoolverlaters^3	Reductie van het aantal voortijdige schoolverlaters met 30% in 2006 t.o.v. 1999.^4	Netto schooluitval: Totaal aantal schoolverlaters min het aantal herplaatste leerlingen.^5
Achterstandsleerlingen	Taalachterstanden van «gewichtenleerlingen» (allochtone leerlingen én autochtone leerlingen) terugdringen met 25% in 2006 ten opzichte van «niet gewogen leerlingen»^6	Als referentie gelden de scores op taaltoetsen uit het PRIMA-cohort onderzoek 2000/2001.^7
Uitval uit inburgering	De uitval bij oudkomers in 2003 beperken tot 33% van de gestarte trajecten De uitval van nieuwkomers terugbrengen van 18 naar 15%	Percentage uitvallers van het totaal aantal trajecten voor oudkomers/nieuwkomers.

¹ Volgens EU definitie: Jongeren in leeftijdsgroep 18–24 jaar die geen onderwijs volgen en geen diploma hoger secundair onderwijs hebben behaald.

² EU-streefdoel, geformuleerd door de Europese Raad van Lissabon (2000).

³ Volgens nationale definitie: Jongeren onder 23 jaar zonder startkwalificatie

⁴ Het EU-streefdoel is vertaald in een nationale tussendoelstelling in het Landelijk Beleidskader 2002–2006 voor het gemeentelijk onderwijs achterstanden (goa) beleid. Voornoemde streefcijfers zijn ook opgenomen in het actieplan tegen de jeugdwerkloosheid (2003).

⁵ Als gevolg van de inwerkingtreding van de Wet op de Regionale Melden Coördinatiefuncties voortijdig schoolverlaten zijn melding en registratie sinds 2002 sterk verbeterd. Deze verbeterde registratie heeft duidelijk gemaakt dat cijfers uit 1999 die tot dusver als nulmeting zijn gehanteerd, als onbetrouwbaar moeten worden gekwalificeerd.

⁶ Leerlingen krijgen op grond van bepaalde criteria (bijv. behorend tot de groep allochtonen, laag opleidings- of beroepsniveau van de ouders) een gewicht: de zogenoemde gewichtenregeling. Scholen ontvangen door deze regeling extra personele en materiële faciliteiten.

⁷ Volgens het laatst gehouden PRIMAcohort onderzoek uit het schooljaar 2000/2001 bedroegen deze leerachterstanden 2 jaar. In 2003 wordt een vervolgmeting gestart.

Voortijdig schoolverlaters lopen een verhoogd risico niet tot de arbeidsmarkt door te kunnen dringen. Voorkomen moet worden dat jongeren (onder 23 jaar) zonder startkwalificatie hun opleiding beëindigen. Voor zover gegevens bekend zijn, zijn jongens licht oververtegenwoordigd onder de voortijdige schoolverlaters (in 2001 53 procent).¹

Kinderen met een leer- of taalachterstand hebben meer moeite met het onderwijs, belanden in lagere schooltypen en hebben een verhoogd risico op uitval en (daardoor) op een armoedesituatie.² Het streven is deze achterstanden te reduceren. In het basisonderwijs behoren 400 0000 kinderen tot de doelgroep van het onderwijsachterstandenbeleid, waarvan 52 procent allochtoon.

Hoofddoelstelling 4

Verbeteren van de positie van de meest kwetsbaren door het bieden van een geïntegreerd aanbod (maatwerk).

De meest kwetsbaren zijn mensen met een cumulatie van armoederisico's.³ Globaal beschouwd zijn dit: dak- en thuislozen, verslaafden⁴, mensen met een psychische handicap, mensen met chronische psychosociale problematiek en mensen met een (chronisch) slechte gezondheidstoestand. Deze meervoudige problematiek speelt vooral op de terreinen maatschappelijke opvang, schuldenproblematiek, sociaal-economische gezondheidsverschillen en reïntegratiebeleid door middel van de SUWI-ketenaanpak. Belangrijk hierbij is een samenhangende aanpak, waarbij de verschillende ketens van hulpverlening en reïntegratie op elkaar aansluiten.

Tabel 2.9 Verbeteren van positie meest kwetsbaren

Onderwerp/doelgroep	Streefdoel	Indicator
Zorg en reïntegratie van personen met meervoudige problematiek.^1	Bevorderen dat gemeenten en/of uitvoerende instellingen aan doelgroepen met complexe problematiek een geïntegreerd, op elkaar afgestemd aanbod van zorg en reïntegratie aanbieden met als doel betaald werk of zelfstandige participatie.^2	–
Gezondheidstoestand mensen met een lage sociaal-economische status	Het verlengen van de gezonde levensverwachting van mensen met een lage sociaal-economische status met drie jaar (van ongeveer 53 naar 56 jaar) in 2020	Gezonde levensverwachting.^3
Geïntegreerde lokale aanpak van armoede en sociale uitsluiting	Gemeenten vanaf 2005 een handreiking bieden tot het formuleren van een geïntegreerde lokale aanpak van armoede en sociale uitsluiting	Handreiking gerealiseerd in 2005

¹ Dit betreft o.a. dak- en thuislozen, verslaafden, mensen met een psychische handicap, mensen met psychosociale problematiek, mensen met een chronisch slechte gezondheidstoestand met een grote afstand tot de arbeidsmarkt.

² Vanwege de voorgenomen decentralisatie in het kader van het wetsvoorstel WWB is een kwantitatief nationaal streefdoel niet wenselijk en zou de monitoring daarvan problematisch kunnen zijn.

³ Een nulmeting vindt plaats in 2004.

Personen met meervoudige problematiek zijn vanwege de complexe situatie doorgaans zeer moeilijk te activeren.¹ Bijkomend probleem is dat geïntegreerde trajecten (zorg en activering) vanwege verschillende redenen moeilijk te realiseren zijn. De overgang van arbeidsrehabilitatie naar reïntegratie verloopt bijvoorbeeld niet soepel en de samenwerking tussen GGZ-instellingen, Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV) en gemeenten zou verbeterd moeten worden. Het Rijk hecht er waarde aan dat op lokaal niveau deze knelpunten weggenomen kunnen worden en dat gemeenten en/of uitvoerende instellingen meer mogelijkheden hebben om aan doelgroepen met complexe problematiek een geïntegreerd, op elkaar afgestemd aanbod van zorg en reïntegratie aan te bieden. In het wetsvoorstel WWB hebben gemeenten meer beleidsvrijheid om binnen een vrij besteedbaar reïntegratiebudget een gecombineerd aanbod te realiseren.

De gezondheidssituatie kan zowel het gevolg als de oorzaak zijn van armoede en sociale uitsluiting.² Ter verbetering van de gezondheidstoestand van mensen met een lage sociaal-economische status (SES) wordt een interdepartementaal implementatieprogramma opgesteld met concrete maatregelen en investeringen. De publicatie hiervan geschiedt gelijktijdig met de Preventienota 2003–2006. Streefdoel in dit programma is het verlengen van de levensverwachting van mensen met een lage SES van ongeveer 53 jaar (in 2000) naar 56 jaar (in 2020). Dit wordt bereikt door verkleining van verschillen in opleiding, inkomen en andere sociaal-economische factoren (zie elders in dit NAP), het bestrijden van negatieve effecten van gezondheidsproblemen op opleiding, beroep en inkomen, het bestrijden van negatieve effecten van een lage opleiding en een laag inkomen op de gezondheid en verbetering van de toegankelijkheid en effectiviteit van gezondheidszorg van en voor mensen met een lage SES. Er is sprake van verschillen tussen mannen en vrouwen in de doelgroep (mensen met een lage SES), waarbij vrouwen (nog wel) positiever scoren qua gezondheidssituatie en levensverwachting.

Voorts is het van belang om segregatie tegen te gaan. De opeenhoping van verschillende achterstandssituaties (naar opleidingsniveau, inkomen, uitkeringsafhankelijkheid en gezondheid) in concentratiewijken met een eenzijdige bevolking van allochtone afkomst moet gekeerd worden. De primaire verantwoordelijkheid om dergelijke wijken niet in sociaal opzicht te laten isoleren van de samenleving ligt in eerste instantie bij de lokale overheid. Hiertoe wordt de samenwerking met grote steden (G30) en andere betrokken gemeenten versterkt.

Hoofddoelstelling 5.

Stimuleren van een actieve inbreng van en een nauwe samenwerking tussen alle betrokkenen bij de bestrijding van armoede en sociale uitsluiting.

Het overheidsbrede beleid ter bestrijding van armoede en sociale uitsluiting vergt draagvlak en inzet van vele actoren. Vooral gemeenten en in zekere mate ook provincies zijn verantwoordelijk voor de uitwerking van beleid, zoals de reïntegratie van (langdurig) werklozen, gemeentelijke inkomensondersteuning bij huishoudens met een minimum inkomen (bijvoorbeeld ouderen), welzijnsbeleid, maatschappelijke opvang, etc. Maatwerk komt voornamelijk tot uiting in de uitvoering op het lokale niveau. Het is dan ook op dat niveau dat overlap, witte vlekken of aansluitingsproblemen in het beleid, die maatwerk in de weg staan, duidelijk worden.

Het streven is te stimuleren dat maatschappelijke problemen worden opgelost op dat bestuurlijke niveau waar zich kansen en problemen voordoen – zoals bijvoorbeeld de stad – en met de juiste partijen om die problemen aan te pakken en op te lossen. Zo heeft het grotestedenbeleid voor de G30 als doelstelling om met een integrale benadering te komen tot complete en vitale steden die in fysiek, sociaal en economisch opzicht voldoen aan de eisen en wensen van hun bewoners, instellingen en bedrijven en heeft daarmee raakvlakken met het armoedebeleid.

De Vereniging van Nederlandse Gemeenten, het Interprovinciaal overleg (IPO) en de sociale partners (Stichting van de Arbeid) zijn nauw betrokken bij de inbreng die gemeenten, provincies en werkgevers kunnen hebben in het beleid ter bestrijding van armoede en sociale uitsluiting. Daarnaast leveren vele non gouvernementele organisaties (landelijke uitkeringsgerechtigden organisaties en zelforganisaties waarvan velen gebundeld in de Alliantie voor Sociale Rechtvaardigheid) hun inbreng in de aanpak van armoede en sociale uitsluiting en het stimuleren van het maatschappelijk debat op onderdelen van dit beleid. Tot slot is de inbreng van cliënten zelf in de sociale zekerheid belangrijk bij de aanpak van armoede en uitsluitingsvraagstukken. Een adequaat niveau van cliëntenparticipatie, zowel lokaal als landelijk, is in dit kader van belang. Het streven is om in 2006 tot optimale functionering van een systeem van cliëntenraden te komen. Hiertoe worden de cliëntenraden die op de verschillende afzonderlijke onderdelen van de sociale zekerheid actief zijn, geïntegreerd in een samenhangend systeem van cliëntenparticipatie.

Met ingang van 1 januari 2003 is op basis van de Wet Structuur Uitvoering Werk en Inkomen (SUWI) een Landelijke Cliëntenraad ingesteld. Deze Landelijke Cliëntenraad adviseert de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid over beleidszaken op het terrein van werk en inkomen en de vormgeving van cliëntenparticipatie.

HOOFDSTUK 3: MAATREGELEN

In dit hoofdstuk wordt een overzicht gegeven van overheidsmaatregelen ter realisering van de streefdoelen die in hoofdstuk 2 zijn genoemd. Voorts worden enkele relevante overheidsmaatregelen op het gebied van de bestrijding van armoede en sociale uitsluiting die niet direct aan een streefdoel kunnen worden verbonden, kort gepresenteerd.

a) Verhogen van maatschappelijke participatie (zie tabel 2.1)

Langdurig werkloze bijstandsgerechtigden

Streefdoel: Alle langdurig werkloze bijstandsgerechtigden krijgen een aanbod voor activiteiten ter versterking van hun arbeidsmarktpositie. (Sluitende aanpak zittend bestand bijstandsgerechtigden in 2003)

In het kader van de Agenda van de Toekomst zijn afspraken met de gemeenten gemaakt over een sluitende aanpak van het zittend bestand. De gemeenten zullen hun bestanden uiterlijk in 2003 doorlichten en zo snel mogelijk met de cliënten een afspraak maken over het volgen van een traject of het ontheffen van een of meer arbeidsverplichtingen. Daarnaast zal het merendeel van de gemeenten uiterlijk in 2003 hun werkprocessen hebben ingericht op een sluitende keten van reïntegratie. Hierbij zal iedereen die een traject heeft gehad, maar vervolgens geen werk heeft gevonden, zo nodig een aanvullend aanbod ontvangen.

Langdurige werklozen (WW'ers en arbeidsongeschikten)

Streefdoel: Iedere als inzetbaar voor de arbeidsmarkt beoordeelde WW'er en arbeidsongeschikte uit het zittend bestand krijgt waar van toepassing met een maatwerkbenadering en de nieuw vorm te geven WAO en REA een reïntegratietraject aangeboden.

Voor nieuwe instroom WW geldt al langere tijd een sluitende aanpak. Het zittend bestand WW bestaat uit personen die in een eerder stadium geen (succesvol) reïntegratietraject hebben doorlopen. Een keer per jaar loopt het UWV het zittend bestand door om te bezien welke WW'ers gezien de arbeidsmarkt of wijzigingen in de persoonlijke situatie in aanmerking komen om met vooruitzicht op succesvolle afronding opnieuw een reïntegratietraject te starten (de 2e kans reïntegratie). Het UWV heeft diverse pilot-projecten gestart om inzicht te krijgen in de meest doeltreffende werkwijze om arbeidsongeschikten uit het zittend bestand te activeren (en uiteindelijk naar werk te begeleiden). Daarbij wordt iedereen die zich meldt om een reïntegratietraject te volgen in principe doorverwezen.

De trajecten naar werk of scholing worden via marktwerking en een aanbestedingsprocedure ingekocht. Daarbij worden voor trajecten voor personen met een grotere afstand tot de arbeidsmarkt meer reïntegratiemiddelen beschikbaar gesteld, aangezien reïntegratie van deze personen doorgaans kostbaarder is.

Jongeren

Streefdoelen: Een jeugdwerkloosheid bereiken die niet meer bedraagt dan het dubbele van de totale werkloosheid. Iedere werkloze jongere moet binnen een half jaar weer aan de slag en/of op school zijn.

De aanpak van jeugdwerkloosheid bestaat uit preventief beleid door zoveel mogelijk voorkomen van voortijdig schoolverlaten en eventueel teruggeleiden naar school en curatief beleid voor jongeren die zonder startkwalificatie de arbeidsmarkt betreden. Voor jongeren met een startkwalificatie staat het voorkomen van langdurige werkloosheid en het op peil houden van hun kwalificaties centraal.

Op korte termijn wordt ingezet op het versterken van de curatieve aanpak voortijdig schoolverlaten door het versterken van de ketenbenadering (zie ook paragraaf 3e). Jongeren die niet aan het onderwijs deelnemen of zonder werk zitten moeten zo snel mogelijk in contact met werk komen. Doel is een sluitende aanpak voor de bevolkingsgroep tot 23 jaar. Om dit te realiseren zijn meer banen en werkplekken nodig waar jongeren door het opdoen van werkervaring werkend kunnen leren. Ook zal er meer aandacht moeten zijn voor de vergroting van de mogelijkheden van duale trajecten voor inburgeraars tot 23 jaar. Op (middel) lange termijn zal het beleid zich richten op het versterken van de preventieve aanpak voortijdig schoolverlaten.

Etnische minderheden

Streefdoel: Jaarlijkse toename arbeidsparticipatie etnische minderheden met 0,75 procentpunt vanaf 2002 tot 54 procent in 2005

Het algemene (arbeidsmarkt)beleid wordt zodanig ingericht en uitgevoerd dat de doelgroepen in evenredigheid profiteren van dit beleid. Waar het reguliere arbeidsmarkt- en reïntegratiebeleid (nog) onvoldoende toereikend is worden aanvullend specifieke maatregelen getroffen.

Met het Centrum voor Werk en Inkomen (CWI) worden jaarlijks afspraken gemaakt over de dienstverlening aan etnische minderheden. Voor 2003 is afgesproken dat de intensieve dienstverlening aan etnische minderheden en werkgevers die etnische minderheden in dienst willen nemen, zoals die ontwikkeld is in het succesvolle Midden- en Kleinbedrijf (MKB)-minderhedenconvenant, wordt voortgezet.

Ook met het UWV zijn afspraken gemaakt over een doelgroepgerichte benadering met name om te voorkomen dat er onnodig veel etnische minderheden in de WAO instromen.

In het kader van de Agenda van Toekomst zijn met de 30 grootste gemeenten afspraken gemaakt die er toe leiden dat etnische minderheden evenredig deelnemen aan reïntegratietrajecten en evenredig uitstromen uit de bijstand. 28 gemeenten hebben daarnaast subsidie gekregen om specifieke projecten op te zetten om allochtone bijstandsgerechtigden aan het werk te helpen. Dit zijn de zogenoemde SPAG-projecten (Stimulering Projecten Allochtone Groepen).

Aan zowel het CWI, UWV en de gemeenten heeft het Rijk gevraagd om etnische minderheden die de taal nog onvoldoende beheersen leer/werktrajecten aan te bieden die het mogelijk maken tijdens het reïntegratietraject of de baan ook Nederlands leren.

Om te stimuleren dat werkgevers de instroom en doorstroom en behoud van etnische minderheden bevorderen heeft het Rijk met 110 grote ondernemingen convenanten gesloten. Iedere onderneming heeft voor zichzelf een aantal taakstellingen geformuleerd om de arbeidsparticipatie van etnische minderheden te bevorderen. Deze convenanten lopen tot eind juni 2004.

De Wet Samen, die werkgevers beoogt te stimuleren om multicultureel personeelsbeleid te voeren en werkgevers met meer dan 35 werknemers opdraagt om jaarlijks inzicht te geven over de arbeidsdeelname van etnische minderheden in hun bedrijf loopt dit jaar af. De Wet wordt thans geëvalueerd. Daarbij is ook de vraag aan de orde of en zo ja hoe nog extra beleid gevoerd moet worden om werkgevers te stimuleren tot het voeren van multicultureel personeelsbeleid. In deze evaluatie worden tevens de ervaringen die zijn opgedaan met andere instrumenten gericht op de vraagzijde van de arbeidsmarkt, zoals het Raamconvenant Grote Ondernemingen en het project Krachtig ondernemen met Minderheden (een project om multicultureel personeelsbeleid te bevorderen in een vijftal sectoren) meegenomen.

Armoedeval

Streefdoel: Activerende werking sociale zekerheid vergroten door de achteruitgang in besteedbaar inkomen bij het aanvaarden van baan te verkleinen, dan wel de inkomensverbetering bij aanvaarding van werk te verhogen (verkleinen armoedeval)

In het kader van een meerjarige aanpak van de armoedeval is de fiscale arbeidskorting in 2003 verhoogd, waardoor het verschil tussen netto loon en netto uitkering is vergroot. Het kabinet is voornemens de arbeidskorting verder te verhogen, evenals de fiscale combinatiekorting welke gericht is op werkende ouders met jonge kinderen.

De afschaffing van de gemeentelijke categoriale regelingen per 1 januari 2004 in het kader van het wetsvoorstel Wet Werk en Bijstand voor personen jonger dan 65 jaar, draagt bij aan de vermindering van de armoedeval. Tegelijkertijd kent deze aan personen die geen arbeidsmarktperspectief hebben, en die dus niet te maken krijgen met de armoedeval, het recht op een langdurigheidstoeslag toe.

Ook het voorgenomen vervallen van het bewonersdeel van de Onroerend Zaakbelasting dient in dit verband genoemd te worden. Daardoor is de kwijtschelding van die belasting, en de bijdrage daarvan aan de armoedeval, niet meer aan de orde. Tot slot zal gewerkt worden aan een stroomlijning van de verschillende inkomensafhankelijke regelingen. Door bundeling van regelingen en uniformering van begrippen worden de regelingen beter op elkaar afgestemd.

b) Waarborgen van een minimuminkomen (zie tabel 2.2)

Huishoudens met een minimuminkomen

Streefdoel: Waarborgen niveau algemeen minimum inkomen in het licht van de algemene welvaartsontwikkeling en in lijn met de voornemens van het Hoofdlijnenakkoord

De hoofdlijnen van het beleid zijn in hoofdstuk 2 beschreven onder hoofddoelstelling 2. De overheid streeft naar een evenwichtig inkomensbeeld. Door fiscale maatregelen zal de inkomenspositie van gezinnen met kinderen en ouderen de komende jaren worden ondersteund.

Mensen met een langdurig minimum inkomen

Streefdoel: Gemeenten bieden in 2003 financiële ondersteuning aan mensen met een langdurig minimum inkomen zonder arbeidsmarktperspectief

Op basis van het Najaarsakkoord 2002 tussen werknemers, werkgevers en het Rijk is voor 2003 een langdurigheidstoeslag ingevoerd voor degenen die door de gemeenten zijn aangemerkt als langdurige minima zonder arbeidsmarktperspectief. De toeslag geeft een aanvulling op bestaande gemeentelijke categoriale regelingen tot een vast bedrag per jaar is bereikt voor gezinnen, voor alleenstaande ouders en voor alleenstaanden. Het beoogde effect is een verbetering van de inkomenspositie van langdurige minima zonder dat armoedevaleffecten optreden. In 2004 vindt monitoring plaats van het aantal in 2003 verstrekte aanvullingen en het totaalbedrag aan verstrekte aanvullingen.

Met het wetsvoorstel WWB krijgt de langdurigheidstoeslag vanaf 2004 de vorm van een landelijke generieke maatregel, waarin de rechthebbenden in de wet zijn gedefinieerd. Zoals hiervoor vermeld, worden de categoriale regelingen voor personen jonger dan 65 jaar per 1 januari 2004 afgeschaft. Voor personen van 65 jaar en ouder blijven de gemeentelijke categoriale regelingen bestaan. Deze groep personen heeft immers niet te maken met de armoedeval.

Problematische schulden

Verschillende acties zijn aangekondigd richting gemeenten, kredietverschaffers en schuldenaren (bewustwording), in het kader van de aanpak van schuldenproblematiek. Preventie en voorlichting is daarbij van groot belang. Zo is o.a. begin 2003 een voorlichtingscampagne gevoerd gericht op jongeren, om hen bewust te maken van de gevaren van het hebben van schulden. Daarnaast bestaat het voornemen gemeenten wettelijk de bevoegdheid te geven om bijstand in natura te verstrekken en de toepassing van verplicht budgetbeheer in situaties waarin de belanghebbende beschermd moet worden tegen het afglijden in de maatschappij. De gemeenten zijn dan nog meer in staat om maatwerk te leveren. Voorts wordt de gemeentelijke schuldhulpverlening gefaciliteerd, waarmee de kwaliteit van de uitvoering een impuls krijgt. In dit verband vindt momenteel een verkenning plaats naar mogelijkheden voor certificering van de schuldhulpverlening. Tenslotte zijn er een aantal wetswijzigingen in voorbereiding. De voorgenomen Wet financiële dienstverlening (Wfd) zal een aanscherping met zich meebrengen van de verantwoordelijkheden van de kredietaanbieder en kredietbemiddelaar, die onder andere strekt tot voorkoming van overkreditering. Daarnaast zal de voorgenomen wijziging van de Wet schuldsanering natuurlijke personen (Wsnp) een verbetering van de hulpverlening aan de schuldenaar betekenen. Deze wetswijziging beoogt een aantal knelpunten bij de uitvoering van het wettelijke traject en bij de aansluiting met de gemeentelijke schuldhulpverlening weg te nemen.

Niet-gebruik van (inkomens)voorzieningen

Zelfstandigen:

Ten behoeve van het realiseren van een betere kwaliteit van de uitvoering van het Besluit bijstandverlening zelfstandigen (Bbz) heeft SZW voor de periode 2002–2003 een project opgestart om te komen tot een vrijwillige totstandkoming van regionale samenwerkingsverbanden tussen gemeenten op het gebied van de uitvoering van het Bbz en de Wet Inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen (IOAZ). Dit met het oog op de voordelen die de schaalvergroting biedt, zoals het verbeteren van de kwaliteit van de uitvoering, een optimaler gebruik van het Bbz en het afnemen van de kwetsbaarheid van de uitvoeringsorganisatie.

Voorts is een herziening van het Bbz in een aparte wet per januari 2005 gepland. Een aparte wet biedt de mogelijkheid om in (de opvolger van) het Bbz meer bestaande sociale zekerheidsregelingen voor zelfstandigen op te nemen, zodat de vaak complexe en versnipperde regelgeving en de uitvoering daarmee worden vereenvoudigd en doelmatiger op elkaar worden afgestemd. Dit alles leidt naar verwachting ook tot een toename van het beroep op (de opvolger van) het Bbz. En samenvoeging van diverse regelgeving leidt tot deregulering. Hierop vooruitlopend wordt het Bbz waarschijnlijk waar mogelijk per 1-1-2004 al op een paar punten vereenvoudigd.

Huursubsidie:

Een van de pijlers bij de nieuwe uitvoeringswijze van de huursubsidie is laagdrempeligheid. Dit wordt in de eerste plaats gewaarborgd door het systeem waarbij de klant slechts eenmaal een eenvoudig aanvraagformulier behoeft in te dienen. VROM neemt verder het initiatief voor het vergaren van de benodigde subsidiebepalende gegevens. Indien dit correct is hoeft de klant niets meer te doen. Ook bij (tussentijdse) wijzigingen in de huishoudsituatie neemt VROM het initiatief. Voor de betaling van de subsidie kan de klant er verder voor kiezen dit aan de verhuurder te laten overmaken, zodat die het met de huur kan verrekenen.

Voorts vereist een goede uitvoering van de Huursubsidiewet dat het informeren van de klant een centrale plaats inneemt voor zowel algemene als persoonlijke vragen. Hiertoe zijn een aantal maatregelen genomen. Wat de algemene maatregelen betreft vindt jaarlijks een publiekscampagne (Postbus 51, brochures, voorbeeldartikelen voor huis aan huisbladen, benadering organen van allochtone origine, etc.) plaats. Daarnaast is de internetsite op het punt van de huursubsidie geheel vernieuwd en vraaggestuurd gemaakt. Op de internetsite kan de klant bovendien een proefberekening maken en kan de status van de aanvraag worden nagaan. Deze statusinformatie kan ook worden verkregen op een speciaal (gratis) 0800-nummer waarbij gebruik wordt gemaakt van voice response.

Het kan evenwel nodig zijn dat de klant een persoonlijk contact met een telefoniste nodig heeft. Daartoe is een speciaal (betaald) 0900-nummer beschikbaar (kosten € 0,35 per gesprek). Een andere wijze van (gratis) persoonlijk contact is mogelijk bij de Huursubsidie InformatiePunten (HIP's). Bij deze balies kunnen klanten worden geïnformeerd over hun ingediende aanvraag. Zo kan de klant te weten komen hoe tot de subsidie is gekomen en in welk stadium van behandeling de aanvraag op dat moment is. Ook kan de klant in voorkomende gevallen worden gewezen op subsidiemogelijkheden die nauw samenhangen met de huursubsidie. Per 1 juli 2003 zijn er ruim 300 Huursubsidie InformatiePunten bij verhuurders en gemeenten en het aantal is nog groeiende. Onderzocht wordt nog of de landelijke dekking van het net van informatiepunten nog een extra inspanning van VROM vergt.

Onderwijs- en schoolkosten:

Om gebruik van de Wet tegemoetkoming onderwijsbijdrage en schoolkosten (Wtos) te stimuleren geeft de uitvoerder van de regeling, de Informatie Beheer Groep (IB-Groep), folders uit over de Wtos. De IB-Groep is bereikbaar via verschillende kanalen: Internet, telefoon en fysiek aan de balies van regiokantoren in het land. In 2003 is een tekst op de IB-Groep site geplaatst over de Wtos die gemeenten en scholen kunnen overnemen in hun voorlichtingsmateriaal aan ouders en leerlingen.

Bij de introductie van de Wtos in 2001 hebben alle ouders die kinderbijslag ontvangen een folder over de Wtos thuisgekregen.

In 2003 staat een onderzoek gepland naar de hoogte van het niet-gebruik van de Wtos.

Rechtsbijstand

Het juridische loket is bedoeld om meer dan voorheen nadruk te leggen op het bieden van primaire toegang tot het recht als publieke taak. De diensten van het loket worden zowel telefonisch als fysiek en via het internet aangeboden, waarmee een laagdrempelige toegang wordt beoogd. Hiermee wordt niet-gebruik teruggedrongen.

c) Betaalbaarheid van voorzieningen (zie tabel 2.3)

Huisvesting voor huishoudens met lagere inkomens

Streefdoel: Het netto inkomen na kale huurlasten in 2003 zo mogelijk gelijk laten zijn aan het netto inkomen na kale huurlasten in het tijdvak 2000/2001 en in ieder geval niet lager dan die in het tijdvak 1999/2000

Voor mensen die op grond van hun inkomens onvoldoende in staat zijn om zelf in hun vrije woonkeuze te voorzien, draagt de overheid zorg voor een betaalbare woning die voorziet in hun maatschappelijk gerechtvaardigde vraag. Om deze doelstelling te bereiken wordt deze uitgewerkt in de operationele doelstellingen «betaalbare woonkeuze huren», «betaalbare woonkeuze kopen» en «versterking van de positie van de burger». De instrumenten die voor een «betaalbare woonkeuze huren» worden ingezet zijn de huurwetgeving, het (huur)prijsbeleid, huurgeschillenbeslechting, woonruimteverdeling en de huursubsidiewet.

Onderwijs voor minder draagkrachtige (ouders/verzorgers van) leerlingen

Streefdoel: Waarborgen van de toegankelijkheid van het voortgezet onderwijs voor minder draagkrachtige (ouders/verzorgers van) leerlingen. Streven is dat de tegemoetkoming uit de Wtos gemiddeld kostendekkend is.

Voor leerlingen in het voortgezet onderwijs en voor deelnemers jonger dan 18 jaar in het middelbaar beroepsonderwijs beoogt de Wtos dat de toegankelijkheid van het onderwijs voor alle leerlingen wordt gewaarborgd en dat er geen uitval om financiële redenen is. Voorts heeft OCenW een handreiking voor scholen laten vervaardigen, waarin praktische tips voor scholen en ouders worden gegeven om de schoolkosten zoveel mogelijk te drukken, dan wel gespreid te betalen.

Rechtsbijstand voor minder draagkrachtigen

Streefdoel: Een adequaat stelsel van rechtsbijstand voor minder draagkrachtige rechtzoekenden: Minder- draagkrachtigen maken op vergelijkbare wijze als draagkrachtigen gebruik van het rechtssysteem en mediation

Met de stelselwijziging wordt een duidelijke scheiding aangebracht tussen publieke en private rechtshulp. Het juridische loket krijgt de publieke taak laagdrempelige toegang te bieden tot het recht. Minder-draagkrachtige rechtzoekenden wordt de mogelijkheid geboden duidelijkheid te verkrijgen over een juridisch probleem. Er komt een kosteloos spreekuur van een uur (thans een half uur). Deze rechtszoekenden kunnen hun vraag voorleggen ter verkrijging van informatie en vraagverheldering. Indien nodig worden rechtzoekenden doorverwezen voor verdergaande rechtsbijstand in de private sector. Hiervoor betaalt de rechtzoekende een inkomensafhankelijke eigen bijdrage.

d) Beschikbaarheid van voorzieningen (zie tabellen 2.4, 2.5, 2.6 en 2.7)

Analfabeten

Streefdoel: Tot 2006 jaarlijks een substantiële verhoging van het aantal beschikbare cursusplaatsen voor autochtone analfabeten realiseren. In een campagne wordt gestreefd naar een verhoging met 10 procent in 2003

Het Actieplan alfabetisering (2001) betreft een campagne vanaf september 2002 en de ontwikkeling van een Meerjarenplan 2003–2006.¹ Doelstelling is het cursusaanbod bij regionale opleidingencentra en de mate waarin hiervan gebruik wordt gemaakt, jaarlijks tot 2006 substantieel te verhogen. De eerste effecten van het Actieplan Alfabetisering (m.n. van de in dit kader gevoerde campagne) kunnen worden opgemaakt op basis van een vervolgmeting over 2002–2003 van de deelname aan alfabetiseringscursussen. In het meerjarenplan zijn voortgezette campagne activiteiten en randvoorwaarden om de campagne te laten slagen, voorop gesteld. Vanaf de zomer van 2003 zal geleidelijk meer aandacht geschonken (moeten) worden aan regionale initiatieven die hierop aansluiten.

Geestelijke Gezondheidszorg (GGZ)

Streefdoel: Reductie wachtlijsten geestelijke gezondheidszorg:

– beter inzicht in wachtlijsten

– halveren van aantal wachtenden in 2007 t.o.v. 2003

De wachtlijstmiddelen voor 2002 zijn volledig in productie omgezet. Het afgelopen jaar is voor het eerst een dalende trend ingezet op alle fronten. Een verdere daling is te verwachten als gevolg van het besluit «honorering zorgaanspraken» dat per 1 januari 2003 ook op deze sector van toepassing is. De verdere invoering van een «persoonsgebonden budget» draagt ook bij tot betere bereikbaarheid van de zorg. Tevens wordt in 2003 gewerkt aan «benchmarks» waardoor instellingen hun prestaties beter kunnen vergelijken.

Voor uitvoering van het rapport «Financiële Bouwstenen Zorg» wordt beoogd de wachtlijsten in 2007 te halveren (ten opzichte van 1-1-2003). Gemiddeld genomen zal iedereen binnen de Treeknormen¹ geholpen kunnen worden.

Gehandicaptenzorg

Streefdoel: Reductie wachtlijsten tot normale (frictie)wachtlijst in 2006. Vanaf 1-1-2003 geldt de tussenstreefwaarde om in 2004 50% van de VWS wachtenden te voorzien van geïndiceerde zorg

Om de toegang tot de zorg voor gehandicapten te verbeteren is in het jaar 2000 besloten om gericht de wachtlijsten voor de gehandicaptenzorg aan te pakken. Daarbij is gekozen voor een regionale aanpak, waarbij is geïnvesteerd in verbetering van de wachtlijst- en wachttijdregistratie en betere ramingen. Voorts is in de regio's intensief voorlichting gegeven over de wachtlijstaanpak. De regionale aanpak betekent dat zorgkantoren en instellingen op regionaal niveau afspraken maken hoe te komen tot het terugdringen van de wachtlijsten en wachttijden volgens het «boter bij de vis» principe. Procedures rond het bouwen en toelaten van instellingen tot de financiering zijn daar waar mogelijk vereenvoudigd en verkort. Resultaat van deze aanpak is dat het aanbod, of de productie, versneld is toegenomen. Daartegenover staat dat het aantal indicaties voor gehandicaptenzorg nog sneller is toegenomen. De toegang tot de zorg is door deze gerichte aanpak de afgelopen jaren per saldo wel verbeterd.

Inburgering nieuwkomers/oudkomers

Streefdoel: Nieuw- en oudkomers de eerste stap op weg naar verdere integratie in de Nederlandse samenleving bieden

Op basis van de Wet inburgering nieuwkomers (Win) en oudkomersregelingen worden momenteel door gemeenten inburgeringscursussen aangeboden. Nieuwkomers krijgen vanwege de verplichting om een inburgeringscursus te volgen daarbij voorrang bij de beschikbare plaatsen. De laatste jaren zijn de investeringen in het oudkomersbeleid verhoogd, zodat er steeds meer inburgeringsplaatsen voor oudkomers beschikbaar zijn gekomen. Naar verwachting blijft de vraag naar oudkomerscursussen de komende jaren groter dan het aanbod, omdat er veel meer oudkomers met een taalachterstand dan beschikbare plaatsen zijn.

Voorzieningen Maatschappelijke Opvang dak- en thuislozen

Streefdoel: Versterken van gevarieerd aanbod aan ambulante en residentiële hulp

Structureel is vanaf 2002 € 16,3 mln. toegevoegd aan het budget voor de maatschappelijke opvang, waaronder € 3 mln. voor de opvang van zwerfjongeren. De ontvangende centrumgemeenten kunnen dit bedrag binnen het doel van de uitkering naar eigen inzicht besteden. Voorbeelden van maatregelen die gemeenten nemen zijn uitbreiding van de opvangcapaciteit, vermindering van de werkdruk bij opvanginstellingen en bevordering van de veiligheid van het personeel.

In het interdepartementaal beleidsonderzoek (IBO) naar de maatschappelijke opvang is verkend welke maatregelen (op het terrein van wet- en regelgeving, verantwoordelijkheidsverdeling, financiering en sturing) nodig zijn om tot een effectief en efficiënt werkende keten van maatschappelijke opvang te komen. In het rapport «De opvang verstopt» heeft de IBO-commissie een knelpuntenanalyse gegeven (knelpunten in de maatschappelijke opvang zelf, in de omgeving en ten aanzien van het bestuurlijke stelsel). In het rapport doet de onderzoekscommissie aanbevelingen ter verbetering van de randvoorwaarden voor maatschappelijke opvang, verbetering van de beleidsinformatie, de in- door- en uitstroom in de opvanginstellingen en de regierol van de centrum gemeenten¹.

Voorzieningen vrouwenopvang

Streefdoel: Uitbreiden capaciteit en doelmatigheid

Vanaf 2002 is € 6 mln. toegevoegd aan het budget. Evenals bij de opvang van dak- en thuislozen besteden centrumgemeenten dit budget binnen het doel van de uitkering naar eigen inzicht. Voorts zijn voor de realisering van dit streefdoel de conclusies van eerdergenoemd IBO maatschappelijke opvang relevant.

e) Voorkomen van uitval uit voorzieningen (zie tabel 2.8)

Voortijdig schoolverlaters

Streefdoelen:

• EU: Vermindering van voortijdig schoolverlaten met 50% tussen 2000 en 2010.

• Nationaal: Reductie van het aantal voortijdige schoolverlaters met 30% in 2006 t.o.v. 1999

De volgende maatregelen zijn c.q. worden genomen om het voortijdig schoolverlaten terug te dringen. Er vindt trajectbegeleiding plaats vanuit de 39 Regionale Meld- en Coördinatiefuncties voortijdig schoolverlaten (RMC's) gericht op herplaatsing in het onderwijs, werk of een combinatie daarvan. De begeleiding van de schoolverlaters gericht op welzijn is voorwaardelijk voor succes daarbij. Het kan gaan om de inschakeling van uiteenlopende instanties via het RMC netwerk (Jeugdzorg, GGZ, enz.). De RMC-functie is versterkt door eind 2001 scholen wettelijk tot het melden van voortijdige schoolverlaters te verplichten. Ingevolge de RMC-wet moet iedere leerling tot 23 jaar die voortijdig het onderwijs verlaat en niet in het bezit is van een startkwalificatie (havo-diploma of diploma op niveau 2 van de Wet Educatie Beroepsonderwijs), worden aangemeld. Daarna volgt trajectbegeleiding gericht op herplaatsing.

Er worden preventiemaatregelen genomen in het onderwijs met nadruk op versterking van de leerplichthandhaving, op beroepsvoorbereidende trajecten en op doorlopende leerwegen in vmbo-scholen en ROC's, die gericht zijn op een goede aansluiting binnen de «beroepskolom» vmbo–mbo–hbo. Voor risicojongeren in de grote steden (vsv-ers of leerlingen met een hoog risico op uitval of voortijdig schoolverlaten) zijn er speciale projecten die de gemeente financiert uit Grotestedenbeleid-middelen, vaak in samenwerking met de onderwijsinstellingen (van spijbelopvang tot intensieve begeleiding).

Leerachterstanden

Streefdoel: Taalachterstanden van «gewichtenleerlingen» (allochtone leerlingen én autochtone leerlingen) terugdringen met 25% in 2006 ten opzichte van «niet gewogen leerlingen»

Het gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid (goa) heeft tot doel onderwijsachterstanden aan te pakken en te voorkomen. Gemeenten krijgen extra faciliteiten (goa-middelen) en ondersteuning om eigen verbeterplannen uit te voeren. Via de «gewichtenregeling» ontvangen scholen extra formatie voor leerlingen met een achterstand (schoolgebonden middelen). In het Landelijk Beleidskader Gemeentelijk Onderwijsachterstandenbeleid 2002–2006 zijn de doelen voor bestrijding van onderwijsachterstanden opgenomen. Zo is in 2002 vastgesteld dat in 2006 de taalachterstand van «gewichtenleerlingen» ten opzichte van ongewogen leerlingen teruggebracht moet worden met 25 procent. Ook zijn doelstellingen geformuleerd voor deelname aan effectieve voor- en vroegschoolse educatie (vve) programma's en de doorstroom naar het voortgezet onderwijs. Met vve kunnen leerachterstanden vroegtijdig (vanaf 2 jaar) aangepakt worden. Door de deelname van allochtone leerlingen aan het havo en vwo te verhogen, wordt gezorgd voor een versterking van de schoolloopbaan van allochtone leerlingen.

In het Hoofdlijnenakkoord voor het kabinet CDA, VVD en D'66 is aangekondigd dat middelen worden gebundeld en aan de scholen toegekend. Scholen krijgen met deze aanpak de mogelijkheid budgetten naar eigen inzicht in te zetten.

Uitval uit inburgering

Streefdoel: De uitval bij oudkomers in 2003 beperken tot 33% van de gestarte trajecten. De uitval van nieuwkomers terugbrengen van 18 naar 15%

Belangrijkste instrument ter reductie van de uitval uit inburgeringscursussen is op dit moment de financieringssystematiek gebaseerd op prestaties. In dit systeem, dat nu met name geldt voor de inburgering van oudkomers in kleinere gemeenten, is een relatief hoge uitval niet lonend voor gemeenten. De afgelopen jaren heeft de Taskforce Inburgering (TI) bij gemeenten ingezet op het leveren van maatwerk aan inburgeraars: aansluitend bij werk, duale trajecten, avondonderwijs, etc. De huidige Frontoffice Inburgering zal als opvolger van de TI in afgeslankte vorm gemeenten hierover blijven adviseren.

f) Verbeteren van positie meest kwetsbaren (zie tabel 2.9)

Combinatie van zorg en reïntegratie

Streefdoel: Bevorderen dat gemeenten en/of uitvoerende instellingen aan doelgroepen met complexe problematiek een geïntegreerd, op elkaar afgestemd aanbod van zorg en reïntegratie aanbieden met als doel betaald werk of zelfstandige participatie

VWS en SZW stemmen af over de te ontwikkelen aanpak voor personen met een complexe problematiek. Daarvoor is een expertmeeting georganiseerd. Inzet zal zijn om samenwerking en afstemming tussen gemeenten, UWV, reïntegratiebedrijven en GGZ-instellingen te verbeteren.

SZW laat in samenwerking met VWS in 2003 nader onderzoek verrichten naar lopende initiatieven op het terrein van activering en zorg. De bevindingen worden breed verspreid. Hiermee wordt beoogd dat gemeenten en andere organisaties in 2004/2005 meer kennis hebben van het aanbod van complexe reïntegratietrajecten.Voorts worden organisaties via good practices gestimuleerd een geïntegreerde aanpak te ontwikkelen.

Sociaal-economische gezondheidsverschillen

Streefdoel: Het verlengen van de gezonde levensverwachting van mensen met een lage sociaal-economische status (SES) met drie jaar (van ongeveer 53 naar 56 jaar) in 2020

Centraal staat de uitvoering van een interdepartementaal implementatieprogramma waarin het verminderen van sociaal-economische gezondheidsverschillen (SEGV) wordt aangepakt via een intensivering van het achterstandenbeleid en het verbeteren van de sociaal-economische positie als zodanig met name die van chronisch zieken en gehandicapten. Verder worden interventies gepleegd op de leefstijl en leefomgeving van mensen met een lage SES, en wordt aandacht gegeven aan de vergroting van de toegankelijkheid en effectiviteit van de eerstelijnszorg in achterstandswijken. Er is gekozen voor een zogeheten setting-benadering, waarbij via de scholen de jeugd wordt bereikt en via de werkplek met name volwassen mannen.

Ter voorbereiding van een nieuw kader voor het grotestedenbeleid (2005–2009) worden concrete afspraken gemaakt over reïntegratie van uitkeringsgerechtigden; schoolgezondheidsbeleid; de wijkgerichte aanpak ter bevordering van leefstijl en leefomgeving, en de toegankelijkheid van de eerstelijnszorg. Bij het bevorderen van gezond gedrag staan het ontmoedigen van roken en het terugdringen van overgewicht centraal.

HOOFDSTUK 4 GOEDE VOORBEELDEN

Hieronder volgen succesvolle en/of innovatieve beleidsaanpakken die als goed voorbeeld worden gepresenteerd. Gekozen is voor goede voorbeelden die door een integrale aanpak en een verbetering in de onderlinge aansluiting van voorzieningen (ketenaanpak) een bijdrage leveren aan het bestrijden van armoede en sociale uitsluiting.

1. Experimenten sociale activering (1996–2001)

Met het doel om sociale uitsluiting van bijstandsgerechtigden met een zeer grote afstand tot de arbeidsmarkt te voorkomen en toeleiding van hen naar de arbeidsmarkt te bevorderen heeft het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid de mogelijkheid voor experimenten bij wet (Algemene bijstandswet) geregeld. In de periode 1996–2001 hebben gemeenten experimenten voor deze doelgroep uitgevoerd, waarbij een aantal gemeenten (op verzoek) de bevoegdheid kreeg om van een aantal bepalingen van de Algemene bijstandswet (Abw) af te wijken om nieuwe activeringsinstrumenten te ontwikkelen. Gemeenten (sociale diensten) voerden de bijstandsexperimenten uit, maar zij werkten daarvoor samen met andere gemeentelijke afdelingen, WIW-organisaties, welzijnsorganisaties, vrijwilligersorganisaties, (andere) projectorganisaties en soms ook cliëntenorganisaties.

De experimenten zijn intensief gevolgd. Dit gebeurde door middel van een longitudinaal evaluatieonderzoek. Vanuit het ministerie van SZW is vanaf het begin een ondersteunend project opgericht (ISP) dat de resultaten heeft gevolgd, de bevindingen breed heeft verspreid en de gemeenten heeft ondersteund. Daarnaast is de interdepartementale samenwerking tussen SZW en het meest betrokken ministerie VWS geïntensiveerd. Uit evaluatieonderzoek bleek dat de experimenten hebben bijgedragen aan een vermindering van het sociaal isolement, een versterking van de arbeidsmarktpositie en een actievere houding bij de deelnemers. De samenwerking binnen gemeenten tussen betrokken organisaties is toegenomen en de experimenten zijn een impuls geweest voor ontwikkeling van sociale activering in gemeenten met een blijvend karakter. Ook na de experimenteerperiode zetten gemeenten hun beleid voort.

De succesfactoren bij de experimenten voor sociale activering waren dat het beleid een groot draagvlak onder de gemeenten had en samenviel met de ontwikkeling van het armoedebeleid en beleid ter versterking van sociale cohesie binnen steden en buurten. Opvallend is dat het beleid is ontwikkeld zonder extra subsidie voor de experimenten zelf. Belangrijkste elementen van de experimenten zijn structureel in de Abw opgenomen. Bovendien wordt sociale activering nu ook voor andere groepen uitkeringsgerechtigden ingezet (met name WAO-ers). De ondersteuning vanuit SZW (en later ook vanuit VWS) heeft stimulerend gewerkt.

Op grond van de bevindingen van de evaluatie zijn stappen genomen om het beleid te versterken:

• Een tijdelijke subsidieregeling die de gemeenten in staat stelde de infrastructuur en de beleidsontwikkeling voor sociale activering verder te versterken.

• Een versterkte ondersteuning d.m.v. het Informatie- en Servicepunt Sociale Activering (ISSA), in 2000–2002 vanuit twee ministeries gezamenlijk: het ministerie van SZW en het ministerie van VWS. De ondersteuning is inmiddels overgenomen door de koepel van de gemeenten (ISSA Lokaal)

2. Bestuurlijke samenwerking peuterspeelzaalwerk en basisonderwijs, 's-Hertogenbosch

In 2001 heeft de gemeente 's-Hertogenbosch het Peuterspeelzaalwerk aan vijf schoolbesturen in de gemeente aanbesteed. Hierdoor participeren bijna alle schoolbesturen (ca. 93 procent) in de Stichting Peuterspeelzaalwerk 's-Hertogenbosch. Doel van de bestuurlijke samenwerking van het peuterspeelzaalwerk met het basisonderwijs is een ononderbroken ontwikkelingslijn van kinderen in de leeftijd 0–12 jaar te bereiken, d.w.z. een ontwikkeling zonder breukvlakken tussen de aanwezige (onderwijs)voorzieningen.

Hiertoe brengt de gemeente 's-Hertogenbosch de komende jaren alle peuterspeelzalen fysiek onder bij een basisschool. In mei 2003 is dat voor 70 procent reeds gerealiseerd. Tevens zijn in het kader van de regeling voor- en vroegschoolse educatie (vve) in de gemeente samenwerkingsclusters gevormd rondom de uitvoering van de vve-programma's tussen peuterspeelzalen en basisscholen. De samenwerkingsclusters zijn gelegen in achterstandsgebieden omdat de vve-regeling zich richt op kinderen uit deze doelgroep, in de leeftijd van 2 t/m 5 jaar (dus peuterspeelzaal en eerste twee jaren basisonderwijs). Het belangrijkste doel van de regeling is het vroegtijdig aanpakken van achterstanden van autochtone en allochtone kinderen, om een (taal)achterstand in groep 3 van het basisonderwijs te voorkomen.

De gemeente voert de regie over de beleidsontwikkeling. Schoolbesturen en instellingen zijn verantwoordelijk voor het inhoudelijke beleid. Er zijn overlegvormen gecreëerd waarin zowel gemeente als werkveld zijn vertegenwoordigd (zoals samenwerkingsverband preventieve jeugdzorg, stuurgroep vve, stuurgroep Lokaal Onderwijsbeleid).

Doordat het gehele peuterspeelzaalwerk is ondergebracht bij één stichting, waarbij er tevens sprake is van bestuurlijke samenwerking met het basisonderwijs, zijn tot dusverre verschillende successen geboekt. Er is een kwaliteitsslag en verdere professionalisering gemaakt in het peuterspeelzaalwerk. De peuterspeelzaal heeft een vaste plaats gekregen binnen het onderwijs. Voorts is er een vanzelfsprekende samenwerking tussen peuterspeelzaal en basisschool, waarbij het aanbod op elkaar wordt afgestemd en er sprake is van zorg op maat (extra aandacht voor zorgpeuters). Tot slot is er een eenduidig aanbod van het peuterspeelzaalwerk in de hele stad, waarbinnen peuters stimuleringsprogramma's op maat aangeboden krijgen.

3. Integrale schuldhulpverlening in Arnhem en Dordrecht

Integrale schuldhulpverlening richt zich op het oplossen van de financieel-technische kant van de schulden en tegelijkertijd op het realiseren van gedragsverandering ter voorkoming van nieuwe schulden. Het Landelijk Platform Integrale Schuldhulpverlening heeft hiervoor een landelijk referentiemodel ontwikkeld.¹ De uitgangspunten voor integrale schuldhulpverlening in dit model zijn dat de intake vanuit integraal gezichtspunt (financieel-technisch en psycho-sociale achtergronden) wordt uitgevoerd, er in de hulpverlening voor beide aspecten gelijktijdig of volgtijdelijk een toepasselijk traject is, er een functionaris is die trajecten coördineert en bewaakt en dat er zo snel mogelijk begonnen wordt met budgetbegeleiding of andere vormen van begeleiding. Bij integrale schuldhulpverlening is er doorgaans sprake van een keten van preventie, intake, hulpverleningstrajecten (psycho-sociale hulp, budgetbegeleiding en budgetbeheer), aansluiting op het wettelijk traject (wsnp), voortgangsbewaking/begeleiding en nazorg of zorg voor uitvallers.

Het schuldhulpverleningsbeleid van gemeenten zoals Dordrecht en Arnhem bevat elementen die overeenkomen met bovengenoemde uitgangspunten. Beide gemeenten werken met een centraal meldpunt voor problematische schulden, waar (op klantniveau) de regierol is neergelegd: het Bureau Schuldhulpverlening (BSHV) in Dordrecht en het Budget Advies Centrum (BAC) in Arnhem. Voorts is er in beide gemeenten sprake van een gecombineerd aanbod van financieel-technische en psychosociale hulpverlening. Zowel het BSHV in Dordrecht als het BAC in Arnhem stellen als voorwaarde voor dienstverlening dat de cliënt ook psychosociale hulpverlening accepteert (bijvoorbeeld verslavingszorg).

Ter realisering van dit integrale aanbod heeft zowel het BSHV als het BAC convenanten gesloten met verschillende partners. Deze convenanten vervullen o.a. een belangrijke rol in de preventie van problematische schulden, de aansluiting van en doorwijzing naar verschillende vormen van hulpverlening en de verlening van nazorg. Het BSHV van Dordrecht werkt bijvoorbeeld samen met woningbouwverenigingen (o.a. preventief huur- en incassobeleid, spreekuur huurders met schulden), energiebedrijf ENECO (convenant werkwijze bij energieschulden), de Afdeling Uitstroom van de Sociale Dienst (deelname aan wijkwerkpunten), de particuliere stichtingen Dordtmij en Buurtserviceteam (o.a. budgetcursussen voor werknemers), de opvanginstelling Leger des Heils (o.a. trainingen schuldhulpverlening) en het Algemeen Psychiatrisch Ziekenhuis Grote Rivieren (gezamenlijke projecten).

In Arnhem is sinds 1997 een convenant van kracht, waarin afspraken zijn gemaakt over o.a. het beleid en de werkverdeling tussen de instanties (de gemeentelijke dienst Inwonerszaken, het BAC, het algemeen maatschappelijk werk, de verslavingszorg en de reclassering) en de procesafspraken. Bij het opstellen van het beleid worden deze instanties betrokken. De gemeente voert hier de regie over. Daar waar mogelijk maakt schuldhulpverlening onderdeel uit van een klanttraject dat is gericht op toeleiding naar werk en/of sociale activering. Binnen de gemeentelijke dienst Arnhem zijn hierover afspraken gemaakt tussen de afdelingen die hier verantwoordelijk voor zijn. Zij kunnen diensten inkopen bij het BAC. De burger met schulden blijft zelf verantwoordelijk.

Voor een goede aansluiting van minnelijke schuldhulpverlening op het wettelijk traject (wsnp) voert het BSHV Dordrecht jaarlijks overleg met de Rechtbank en biedt het voortrajecten aan. Binnen deze voortrajcten speelt psychosociale hulpverlening doorgaans een belangrijk rol. Op verzoek van de bewindvoerder kan budgetbeheer of -begeleiding voor de schuldenaar ingesteld worden.

Zowel het BAC als het BSHV hechten veel belang aan het voorkomen van recidive. Het BSHV Dordrecht zet hiertoe budgetteringscursussen in die erop gericht zijn om om te gaan met geld en recidive te voorkomen. Aan het eind van de hulpverleningsketen verleent de gemeente Dordrecht nazorg door middel van (gratis) budgetbeheer. Het BAC Arnhem tracht recidive te voorkomen door doorverwijzing naar derden (bijv. hulpverlening bij psycho-sociale problematiek wanneer het een oorzaak is van de financiële problematiek), budgetbegeleiding, -beheer en -cursussen door het BAC.

In beide gemeenten speelt oog voor de individuele situatie (maatwerk) een belangrijke rol. Wensen van de schuldeisers en de individuele situatie van de schuldenaars worden meegenomen in het vaststellen van de dienstverlening. Het proces en de verantwoordelijkheden van de medewerkers sluiten hierop aan. Verder zijn o.a. belangrijk de laagdrempelige dienstverlening, periodiek contact met schuldenaars (controle, vinger aan de pols), sturing op eigen verantwoordelijkheid van schuldenaar en het voorlichten van de schuldeisers, waarbij nadruk wordt gelegd op de neutrale positie van de bemiddelaar.

BIJLAGE I

Doelstellingen in de bestrijding van armoede en sociale uitsluiting

1. Bevordering van de deelneming aan het arbeidsproces en van de toegang van eenieder tot alle hulpmiddelen, rechten, goederen en diensten

1.1. Bevordering van de deelneming aan het arbeidsproces

In de context van de Europese werkgelegenheidsstrategie, en met name van de uitvoering van de richtsnoeren:

a) De toegang tot duurzame kwaliteitswerkgelegenheid bevorderen voor alle mannen en vrouwen die tot werken in staat zijn, met name door:

– voor personen die tot de meest kwetsbare bevolkingsgroepen behoren, arbeidstoeleidingstrajecten te organiseren en hiertoe het opleidingsbeleid in te zetten;

– beleid te ontwikkelen waardoor de aansluiting tussen beroeps- en gezinsleven wordt bevorderd, mede op het gebied van de opvang van kinderen en afhankelijke personen;

– gebruik te maken van de mogelijkheden tot inpassing en werk die door de sociale economie worden geboden.

b) Breuken in het beroepsleven voorkomen door het vermogen tot inpassing in een beroep te ontwikkelen dankzij personeelsbeheer, arbeidsorganisatie en levenslang leren.

1.2. Bevordering van de toegang van eenieder tot alle hulpmiddelen, rechten, goederen en diensten

a) Sociale beschermingssystemen zodanig opzetten dat zij in het bijzonder:

– ertoe bijdragen elke persoon de noodzakelijke middelen te waarborgen om overeenkomstig de menselijke waardigheid te leven;

– helpen de belemmeringen die een baan in de weg staan, te overwinnen – waarbij de toegang tot werkgelegenheid een hoger inkomen betekent – en de capaciteit tot inschakeling in een beroep te bevorderen.

b) Een beleid uitvoeren dat erop is gericht om, rekening houdend met de plaatselijke context, eenieder toegang te verlenen tot fatsoenlijke, gezonde huisvesting, tot de noodzakelijke basisdiensten en tot een normaal bestaan binnen de woning (elektriciteit, water, verwarming).

c) Een beleid uitvoeren dat erop is gericht eenieder toegang te verlenen tot de voor hem noodzakelijke gezondheidszorg, ook in gevallen van afhankelijkheid.

d) Ter attentie van de betrokkenen prestaties, diensten of begeleidingsacties ontwikkelen waardoor daadwerkelijke toegang tot onderwijs, justitie en andere diensten van de overheid en de privé-sector, zoals cultuur, sport en vrije tijd, mogelijk wordt.

2. Voorkoming van uitsluitingsrisico's

a) Volledig benutten van het potentieel van de maatschappij waarin alles draait om kennis en nieuwe informatie- en communicatietechnologieën en erop toezien dat niemand erbuiten blijft, door onder meer speciale aandacht te besteden aan de behoeften van gehandicapten.

b) Een beleid ten uitvoer leggen dat gericht is op het voorkomen van breuken in de levensomstandigheden die tot uitsluitingssituaties kunnen leiden, zoals met name een te grote schuldenlast, uitsluiting op school of verlies van woonruimte.

c) Acties uitvoeren die erop gericht zijn de solidariteit binnen het gezin in alle vormen te behouden.

3. Optreden ten behoeve van de meest kwetsbaren

a) De sociale integratie bevorderen van mannen en vrouwen die, met name door hun handicap of omdat zij behoren tot een sociale groep met specifieke inpassingsproblemen, zoals immigranten, geconfronteerd kunnen worden met situaties van hardnekkige armoede.

b) Streven naar de uitbanning van sociale uitsluiting waarvan kinderen de dupe zijn, en hun alle kansen te geven voor een goede sociale inpassing.

c) Algemene acties ontwikkelen ten behoeve van regio's die te kampen hebben met uitsluiting.

Deze doelstellingen kunnen worden verwezenlijkt door de opneming ervan in het geheel van de overige doelstellingen en/of door middel van specifiek beleid en specifieke acties.

4. Mobilisatie van alle actoren

a) Op basis van de nationale gebruiken bewerkstelligen dat personen die in een uitsluitingssituatie verkeren, worden betrokken bij en zich kunnen uitspreken over hun situatie, het beleid en de acties die voor hen worden ontwikkeld.

b) Waarborgen dat de bestrijding van uitsluiting in alle beleidsonderdelen wordt opgenomen, met name:

– door met inachtneming van de respectieve bevoegdheden de autoriteiten op nationaal, regionaal en lokaal niveau gezamenlijk te mobiliseren;

– door passende coördinatieprocedures en -structuren te ontwikkelen;

– door de administratieve en sociale diensten aan te passen aan de behoeften van personen in een uitsluitingssituatie, en door de actoren in het veld van die behoeften bewust te maken.

c) Dialoog en partnerschap bevorderen tussen alle betrokken actoren in de overheids- en de privé-sector, met name:

– door de sociale partners, de niet-gouvernementele organisaties en de organisaties voor sociaal dienstbetoon met inachtneming van hun respectieve bevoegdheden te betrekken bij de bestrijding van uitsluiting;

– door het verantwoordelijkheidsbesef en de inzet van alle burgers bij de bestrijding van armoede en sociale uitsluiting te bevorderen;

– door de sociale verantwoordelijkheid van ondernemingen te bevorderen.

BIJLAGE II

VOORTGANG STREEFDOELEN NAP 2001

Nvt = niet van toepassing

Nb = niet bekend

Tabel 1 Streefdoelen werkgelegenheid

Onderwerp/doelgroep	Streefdoel	NAP 2001	Voortgang
Arbeidsparticipatie algemeen	behoren tot de kopgroep van de EU	73%Es/
65% Ns 2000	74% Es/ 65% Ns 2001
			66% Ns 2002^1
Vrouwen	Vergroten van de arbeidsdeelname tot 65% in 2010	63%Es/
52% Ns 2000	65% Es/ 53% Ns 2001
			54% Ns 2002^1
Uitkeringsgerechtigden	–- Gemeenten zullen zich inspannen om in 2001 een volledig sluitende aanpak voor de nieuwe instroom te realiseren	63% (2001) van Abw'ers	65% (2002) van Abw'ers^2
Langdurig werklozen	–- Gemeenten zullen zich inspannen om het zittende bestand uiterlijk 2002 door te lichten en zo mogelijk aansluitend een traject aan te bieden	Nb	Nb
	–- Minstens tweederde van de gemeenten zal in 2003 de werkprocessen hebben ingericht op een sluitende keten van reïntegratie, ook bedoeld voor niet-uitkeringsgerechtigden	31 procent
(juni 2001)	59 procent (nov./dec. 2002)^3
	–- De gemeenten realiseren van 2001 tot 2006 bijna 300 000 reïntegratietrajecten met een uitstroomrealisatie van 40%	90% trajecten in 2001; 74% trajecten in 2002 en 76% uitstroom in 2002^4
Etnische minderheden	werkloosheidsverschil tussen autochtonen en etnische minderheden in 2002 halveren	Autochtoon:
4% (1998)	Autochtoon: 3% (2001) 3% (2002)
		Etnische minderheid:
16% (1998)	Etnische minderheid: 9% (2001) 10% 2002
		Verschil 12%	Verschil 6% in 2001 en 7% in 2002^5
Ouderen 55–64 jaar	Vergroten arbeidsdeelname met ¾ procentpunt per jaar	34% Ns 2000	34,5% Ns 2001
			37% Ns 2002

¹ Met 74% behoort Nederland tot kopgroep EU. Eurostat-cijfers (Es) zijn inclusief en CBS-cijfers (Ns) zijn exclusief kleine deeltijdbanen van minder dan 12 uur per week. De Eurostat-cijfers voor 2002 zijn nog niet bekend.

² Bron SZW; sluitende aanpak nieuwe instroom.

³ 95% van de gemeenten verwacht dat casemanagement voor 1 juli 2003 is toegepast. Bron: SUWI-Monitor.

⁴ Dit streefdoel vervangt het streefdoel uit het NAP 2001: In 2001 is 90% van de prestatieafspraken over het aantal trajecten gerealiseerd. Uitstroom was in 2001 in dit kader nog niet aan de orde.Vanaf 2002 is flexibilisering in de prestatieafspraken over meerdere jaren mogelijk gemaakt: in 2002 is 74% van het aantal trajecten gerealiseerd en 76% van de uitstroom. Deze laatste percentages zijn berekend t.o.v. de prestaties waarop de gemeenten zijn bevoorschot en gebaseerd op voorlopige gemeentelijke gegevens. Definitieve resultaten zullen blijken bij de per juli 2003 aan te leveren verantwoordingsinformatie.

⁵ Het werkloosheidsverschil tussen de autochtone bevolking en etnische minderheden is in 2002 gehalveerd ten opzichte van 1998. Wel is in 2002 het werkloosheidsverschil t.o.v. 2001 met 1% toegenomen.

Tabel 2 Streefdoelen sociale activering

Onderwerp/doelgroep	Streefdoel	NAP 2001	Voortgang
Langdurig werklozen	–- Gemeenten zullen zich inspannen om in 2001 een volledig sluitende aanpak voor de nieuwe instroom te realiseren	Nvt	^1
	–- Gemeenten zullen zich inspannen om uiterlijk 2002 het zittende bestand door te lichten en zo mogelijk aansluitend een traject aan te bieden	Nb	Nb
	–- Minstens tweederde van de gemeenten zal in 2003 de werkprocessen hebben ingericht op een sluitende keten van reïntegratie, ook voor niet-uitkeringsgerechtigden	31 procent (juni 2001) 2)	59 procent (nov./dec. 2002)^2
	–- Mensen met een grote afstand tot de arbeidsmarkt zullen een aanbod op sociale activering krijgen		Een deel van de trajecten voor zittend bestand volwassen Abw'ers betreft exclusief sociale activering.
Arbeidsgehandicapten	Er zullen stappen worden gezet om te bezien of sociale activering ook voor arbeidsgehandicapten op een adequate wijze kan worden ingezet.	Nvt	^3
Instrumentarium sociale activering	Bevordering optimale inzet door gemeenten van sociale activering, onder meer door verspreiding van geslaagde aanpakken en methodieken	Nvt	Publicaties van het Informatie- en Servicepunt Sociale Activering (ISSA) 2001 en 2002^4 Stimuleringsregeling Sociale Activering; periode febr 2000 -juli 2002 ca. € 18 mln. toegekend^5

¹ Doelstelling sluitende aanpak voor nieuwe instroom is niet van toepassing op langdurig werklozen (zij behoren immers niet tot de nieuwe instroom). Het streefdoel is abusievelijk in het NAP 2001 opgenomen.

² Percentage gemeenten dat case-management toepast.

³ Per 1 januari 2002 zijn er aanpassingen in de Wet reïntegratie arbeidsgehandicapten (Wet Rea) van kracht geworden, waarbij expliciete bepalingen zijn opgenomen op grond waarvan sociale activering ingekocht kan worden voor arbeidsgehandicapten.

⁴ In het kader van de verdere implementatie van sociale activering zijn verschillende acties ondernomen voor de ontwikkeling van infrastructuur en beleid. Het ISSA was een tijdelijk samenwerkingsverband van SZW en VWS om de lokale praktijk van sociale activering te stimuleren (met behulp van handreikingen, conferenties, praktijkbundels en nieuwsbrieven). Het ISSA is inmiddels opgevolgd door ISSA-Lokaal dat is ondergebracht bij de VNG.

⁵ De Stimuleringsregeling Sociale Activering heeft op lokaal niveau de beleidsontwikkeling en infrastructuur voor sociale activering versterkt.

Tabel 3 Streefdoelen inkomenswaarborg

Onderwerp/doelgroep	Streefdoel	NAP 2001	Voortgang
Dekkingsgraad van het sociaal minimum	Dekkingsgraad (100%) op peil houden	100%	100%
Sociaal minimum	Uitkeringen koppelen aan de algemene loonontwikkeling op grond van de Wet Koppeling met afwijkingsmogelijkheid (WKA)	In 2001 volledige koppeling	In 2002 volledige koppeling
Activerende werking Sociale zekerheid	Activerende werking sociale zekerheid vergroten door de inkomensverbetering bij aanvaarding van werk te verhogen (verkleinen armoedeval)	Nb	^1

¹ In 2001 ging gemiddeld genomen een alleenstaande die vanuit de bijstand een baan aanvaarde tegen het minimumloon er in besteedbaar inkomen 277 euro op achteruit. In 2002 is deze achteruitgang 13 euro kleiner geworden. Voor alleenverdieners (met kinderen) verbeterde in 2002 deze werkloosheidsval met 16 euro en voor alleenstaande ouders met gemiddeld 107 euro. Om de armoedeval verder te verminderen zijn voor 2002 een aantal vervolgstappen genomen:

• De leeftijdsgrens van de arbeidskorting voor alleenstaande werkende ouders is verhoogd (leeftijd van kinderen: van 12 naar 16 jaar) en de combinatiekorting voor werkende ouders met jonge kinderen is extra verhoogd.

• Voor oudere werknemers is een toeslag op de arbeidskorting ingevoerd.

Tabel 4 Streefdoelen gebruik inkomensregelingen

Onderwerp/doelgroep	Streefdoel	NAP 2001	Voortgang
Naamsbekendheid	De naamsbekendheid van inkomensregelingen maximaliseren
	Huursubsidie	97–98% (1997–1998)	Nadert 100% ('00-'01)
	Tegemoetkoming studiekosten (Wtos)	Nb	^1
	Studiefinanciering (WSF 2000)	Nb	^2

¹ De Wtos is een regeling die een grote bekendheid geniet. De potentiële doelgroep wordt bereikt door een mailing van de Sociale Verzekeringsbank op het moment dat de regeling voor ouders relevant is (als hun kind 12 jaar wordt). Voorts verspreidt de IB-groep als uitvoerder informatiemateriaal en voert het overleg met scholen en gemeenten om ook via die zijde informatie over de Wtos te verspreiden. In 2003 zal onderzoek worden gedaan naar eventueel niet-gebruik.

² De Wet Studiefinanciering (WSF) 2000 geniet grote bekendheid, deels via dezelfde kanalen als de Wtos. Uit de Studentenmonitor 2001 blijkt dat studenten door het aanboren van de hen ter beschikking staande financieringsbronnen (overheid, ouders, lenen of werken) goed uit komen met hun geld.

Van andere regelingen zijn geen actuele gegevens over de naamsbekendheid beschikbaar

Tabel 5 Streefdoelen problematische schulden

Onderwerp/doelgroep	Streefdoel	NAP 2001	Voortgang
Problematische Schulden	Uniforme registratie in 2003 van alle trajecten voor schuldhulpverlening	Pilot benschmark schuldhulpverlening in 2001 en 2002	Benchmark schuldhulpverlening^1
	Vermindering van het aantal problematische schulden in 2005 met 10%^2.	Nb	Nb

¹ SZW ondersteunt een benchmark schuldhulpverlening, waarbij gemeenten definities en processen op elkaar afstemmen. In de jaren 2001 en 2002 is er een pilot uitgevoerd, als onderdeel van de grotere benchmark Werk en inkomen bij gemeenten.

² De fors toenemende hulpvraag kan een indicatie zijn dat de schuldenproblematiek juist is toegenomen. Aangezien er landelijk nog geen goed beeld is van de precieze omvang van de problematiek, is het streven om door monitoring eerst meer inzicht te verkrijgen in de problematiek. Daartoe worden momenteel de mogelijkheden tot een nulmeting over peiljaar 2003 onderzocht.

Tabel 6 Streefdoelen huisvesting

Onderwerp/doelgroep	Streefdoel	NAP 2001	Voortgang
Aandeel netto huurlasten in netto inkomen	Per jaar wordt ontwikkeling gevolgd 1)	21,8% (1999/2000)	21,6% ('00/'01)
Netto inkomen na kale huurlasten	Per jaar wordt ontwikkeling gevolgd^1	106,6 (1999/2000)	110,0 ('00/'01)
Rechtmatige huisuitzettingen	Voorkomen door middel van maatregelen in de sfeer van schulden en psychosociale problemen		^2

¹ Geldt voor gehele groep huursubsidieontvangers.

² Bij het voorkomen van rechtmatige huisuitzettingen is samenwerking tussen de verschillende betrokken instanties van groot belang. Een werkgroep van de brancheorganisaties van woningcorporaties (Aedes), maatschappelijke instellingen (Federatie Opvang) en gemeentelijke kredietbanken (Nederlandse Vereniging voor Volkskrediet, NVVK) wil modellen voor samenwerking bij preventie en opvang, die in de praktijk hun waarde hebben bewezen, inventariseren en breed uitdragen om zodoende lokale partijen de mogelijkheden tot maatwerk te schetsen. Gelet op de maatregelen komt het streefdoel over huisuitzettingen in het NAP 2003 niet terug.

Tabel 7 Streefdoelen onderwijs

Onderwerp/doelgroep	Streefdoel	NAP 2001	Voortgang
Kinderen met grote leerachterstanden	Deze leerachterstanden van 2 naar 1½ jaar terugbrengen in 2006	Max. 2 jaar (1998)	^1
Voortijdig schoolverlaters (vsv)	Het aantal voortijdig schoolverlaters halveren in 2010	Netto uitval: 23 200 (1999)	Netto uitval: 24 700 (2001)^2
Toegankelijkheid onderwijs	Het waarborgen van de toegankelijkheid van het onderwijs voor minder draagkrachtige en gehandicapte leerlingen	Gewaarborgd	Gewaarborgd^3, 4
Analfabetisme	Het aantal analfabeten van 18 jaar of ouder met 10% terugbrengen in 2003	Nvt	^5
Scholing werkenden	Het aantal mensen tussen 25 en 64 jaar dat deelneemt aan enige vorm van (volwassenen)educatie al dan niet beroeps- of werkgerelateerd zo dicht mogelijk het niveau te laten naderen van de twee best presterende lidstaten.	12,6% (d.w.z. achterstand van circa 10 procentpunt) (1997)	15,6% (d.w.z. een achterstand van 5 á 6 procentpunt) (2000)^6
Veiligheid op school	Het optimaliseren van de veiligheid op scholen		^7

¹ Taalachterstanden in het basisonderwijs van leerlingen van Marokkaanse en Turkse afkomst zijn in de periode 1988–1998 afgenomen tot maximaal twee jaar ten opzichte van autochtone leerlingen. Gegevens over het schooljaar 2000–2001 bevestigen dit beeld. In de Cito-eindtoetsen hebben leerlingen van Marokkaanse en Turkse afkomst in de periode 1994–1998 een derde van hun achterstand ten opzichte van autochtone leerlingen weggewerkt. Gegevens over het schooljaar 2000–2001 laten een verdere, zij het kleine verbetering zien.

² Sinds 1999 – het jaar van het Plan van aanpak en de nulmeting – bedroeg het aantal gemelde en geregistreerde voortijdige schoolverlaters steeds ongeveer 40 000. In 2001 is dit gestegen tot 47 059. Hoopgevend is dat het aantal herplaatste voortijdige schoolverlaters een continu stijgende lijn vertoont naar 22 368 (48% van het totaal) in 2001. Hierdoor is in 2001 het «netto» aantal voortijdige schoolverlaters slechts licht toegenomen tot 24 691. Van de 47 059 voortijdig schoolverlaters zijn er 24 504 leerplichtig, 21 936 niet-leerplichtig en van 619 voortijdig schoolverlaters is dit onbekend.

³Toegankelijkheid onderwijs minder draagkrachtige leerlingen: De tegemoetkoming voor ouders in Wet tegemoetkoming onderwijsbijdrage en schoolkosten (Wtos) is in het schooljaar 2000/2001 hoger geworden en beschikbaar voor een grotere groep.

⁴Toegankelijkheid gehandicapte leerlingen: Beoogd wordt per 1-8-2003 de Leerlinggebonden financiering (LGF of «het rugzakje») in te voeren. Nieuw in LGF is dat het onderwijs aan leerlingen met een handicap in plaats van aanbodgestuurd vraaggestuurd wordt. Ouders bepalen of hun kind onderwijs volgt in een school voor regulier onderwijs of voor speciaal onderwijs.

⁵ Het Actieplan voor alfabetisering betreft een campagne in 2002 en de ontwikkeling van een Meerjarenplan. Het streefdoel is omgezet in jaarlijkse realisering van een substantiële verhoging van het aantal beschikbare cursusplaatsen voor autochtone analfabeten tot 2006. In de campagne wordt gestreefd naar een verhoging met 10 procent in 2003. In het schooljaar 2000/2001 volgden ongeveer 3300 personen een alfabetiseringscursus binnen de regionale opleidingencentra.

⁶ Uit Eurostatcijfers volgt dat de onderwijsdeelname van 25–64 jarigen in Nederland in 2000 met 16% ongeveer twee maal zo hoog is als gemiddeld in de EU. De achterstand ten opzichte van het Verenigd Koninkrijk en Zweden (de best presterende landen in 2000) bedraagt in 2000 5 à 6 procentpunten. In 1997 bedroeg de achterstand op de twee best presterende landen (Zweden en Denemarken) circa 10 procentpunt. Om de achterstand in te lopen heeft het kabinet in 2001 middelen structureel vrijgemaakt voor beroepsonderwijs en scholing. Ten aanzien van scholing van werkenden en werkzoekenden met of zonder startkwalificatie is in de Beleidsagenda Leven Lang Leren, die in april 2002 aan de TK is gestuurd, een aantal maatregelen genoemd dat er toe moet leiden dat het geformuleerde streefdoel wordt bereikt:

• het faciliteren van Persoonlijke Ontwikkelingsrekeningen

• een vervolg op en evaluatie van de experimenten met de Individuele Leerrekening

• snelle implementatie van de systematiek m.b.t. erkenning van elders verworven competenties (EVC).

• prioriteit aan de groep personen zonder startkwalificatie

⁷ Op het primair onderwijs gericht onderzoek van Regioplan toont aan dat de veiligheidssituatie op scholen in het algemeen vaak als goed tot redelijk goed wordt omschreven. In onderzoek van het ITS wordt geconstateerd dat het grootste deel van de leerlingen zich veilig voelt in en om de school. Binnen de klas voelt men zich het veiligst (88% meestal of altijd). In de buurt van de school voelt men zich relatief minder veilig. Als de resultaten van 2000 vergeleken worden met de mate van gewelddadig gedrag (1993) en met pestgedrag (1991) kan geconstateerd worden dat de veiligheid in het voortgezet onderwijs in het jaar 2002 ten opzichte van 1991 (pesten) en 1993 (geweld) stabiel is gebleven. Scholen zijn verplicht tot een klachtenregeling en een klachtencommissie, en moeten een veiligheidsplan opstellen. Met betrekking tot conflicthantering en het tegengaan van pesten in het onderwijs heeft 80 procent van de scholen zich gecommitteerd aan het Nationaal Onderwijsprotocol tegen pesten.

Tabel 8 Streefdoelen zorg

Onderwerp/doelgroep	Streefdoel	NAP 2001	Voortgang
Verzekering tegen bijzondere ziektekosten	Dekkingsgraad (100%) op peil houden	100%	100%
Sociaal-economische gezondheidsverschillen	Het verlengen van de gezonde levensverwachting van mensen met een lage sociaal-economische status met drie jaar (van ongeveer 53 naar 56 jaar),^1	53 jaar	^2
Reductie wachttijden	Het terugdringen van wachttijden in de (jeugd)zorg	Nb	^3

¹ Deze doelstelling vervangt de doelstelling die in het NAP 2001 is geformuleerd. Het nieuwe streefdoel komt neer op het verlengen van de gezonde levensverwachting van de lagere sociaal-economische statusgroepen met tenminste 25% van het huidige verschil met hogere statusgroepen.

²Sociaal-economische gezondheidsverschillen (SEGV): Hiertoe is eind 2001 een beleidsagenda voor de toekomst geformuleerd, enerzijds bestaande uit continuering en intensivering van bestaand beleid; anderzijds uit opties voor nieuwe beleidsinitiatieven. De beleidsagenda wordt uitgewerkt tot een implementatieprogramma met concrete maatregelen en investeringen dat in juli 2003 aan de Tweede Kamer wordt aangeboden.

³ Voor diverse zorgvoorzieningen (curatieve zorg, gehandicaptenzorg, ouderen, ggz, provinciale en jusitiële jeugdzorg) geldt een actief (overheids)beleid ter reductie van wachttijden voor cliënten. Voor de evaluatie ervan worden diverse indicatoren en monitoringssystemen gebruikt, die steeds meer betrouwbare en gedetailleerde cijfers kunnen leveren. Deze cijfers zijn echter niet valide als het gaat om het weergeven van de differentiële toegang tot deze voorzieningen door personen met een (relatieve) armoede en achterstandsituatie. (In NAP-2003 zal deze indicator dan ook worden herzien).

Tabel 9 Streefdoelen ICT

Onderwerp/doelgroep	Streefdoel	NAP 2001	Voortgang
Onderwijs	Alle onderwijsinstellingen aangesloten op internet in 2001	Nb	Gerealiseerd^1
Bibliotheken	Alle openbare bibliotheken aangesloten op internet in 2001	Nb	Gerealiseerd
Overheidsdiensten	– Alle gemeenten op internet in 2002
	– 25% van de gemeentelijke dienstverlening elektronisch afgehandeld in 2002	Nb	Gerealiseerd^2 Gerealiseerd

¹ Een uitzondering geldt voor scholen die hebben aangegeven later te willen worden aangesloten. Dit bijvoorbeeld vanwege een geplande verhuizing, brand of verbouwing.

² Op 1,5% na, deze gemeenten hebben medio 2003 een eigen website. In het NAP 2001 is dit streefdoel incorrect geformuleerd voor «gemeentelijke diensten» i.p.v. «gemeenten»

De streefdoelen ICT komen in het NAP 2003 niet terug, aangezien onvoldoende is aangetoond dat er een causale relatie bestaat tussen armoede en sociale uitstuiting en ICT vaardigheden.

Tabel 10 Streefdoelen openbaar vervoer

Onderwerp/doelgroep	Streefdoel	NAP 2001	Voortgang
Prijzen spoorvervoer	Tariefstijging afhankelijk van geleverde vervoersprestatie		Stijging van gemiddeld 9.05% in 2003
Prijzen stads- en streekvervoer	Gematigde tariefstijging		Stijging 5.5% in 2003
Toegankelijkheid stads- en streekvervoer	100% in 2010	Nb	^1
Toegankelijkheid spoor	100% in 2030	Nb	^1

¹ Bij het parlement is in behandeling een voorstel voor een Wet gelijke behandeling op grond van handicap en chronische ziekte. Deze wet zal op nader te bepalen datum zich ook uitstrekken tot het leveren van openbaar-vervoerdiensten.

De algemene streefdoelen ten aanzien van tarieven en toegankelijkheid van het openbaar vervoer komen in het NAP 2003 niet terug, aangezien dit niet de kern van het beleid ter bestrijding van armoede en sociale uitsluiting raakt. In het NAP 2003 is wel de relatie gelegd tussen fysieke functiebeperkingen en beschikbaarheid van openbaar vervoer.

Tabel 11 Streefdoelen nieuw- en oudkomers

Onderwerp/doelgroep	Streefdoel	NAP 2001	Voortgang
Nieuwkomers	Iedere in aanmerking komende nieuwkomer zal worden bereikt met een inburgeringsprogramma		^1
Werkloze oudkomers	Iedere werkloze oudkomer zal een passend traject aangeboden worden.		^2
Opvoeders onder oudkomers	Iedere in aanmerking komende opvoeder zal een aanbod krijgen, bestaande uit een taalcursus Nederlands en voorlichting over opvoeding, onderwijs en gezondheid		^2

¹ Uit de, in maart 2002 afgeronde, evaluatie van de Nederland de Wet inburgering nieuwkomers (Win) blijkt dat het bereik onder nieuwkomers hoog is, maar dat de uitval tussen 15 en 20 procent ligt.

² De 25 gemeenten van het grotestedenbeleid en 29 gemeenten met relatief veel allochtonen in hun populatie ontvangen een budget voor de uitvoering van een specifiek oudkomersbeleid. Sinds 2002 kunnen ook andere gemeenten in aanmerking komen voor een dergelijke rijksbijdrage. Uitgangspunt van het oudkomersbeleid is dat gemeenten van de groep oudkomers in eerste instantie opvoeders en werkzoekenden een aanbod doen voor een inburgeringsprogramma. Dit programma moet zoveel mogelijk duaal van karakter zijn, dwz combinatie van Nederlands als tweede taal (NT2) met bijvoorbeeld beroepsonderwijs, opvoedingsondersteuning of werk. Om de bijdrage te ontvangen hebben de genoemde 54 gemeenten een meerjarig plan moeten indienen. Gemeenten zullen om het half jaar gegevens leveren over enkele prestatie-indicatoren.

Tabel 12 Streefdoelen rechtsbijstand

Onderwerp/doelgroep	Streefdoel	NAP 2001	Voortgang
Toegankelijkheid recht	De toegankelijkheid van het recht voor minder draagkrachtigen en asielzoekers dient gewaarborgd te blijven	Gewaarborgd	Gewaarborgd^1

¹ Op 10 april 2002 heeft de toenmalige Staatssecretaris van Justitie de Tweede Kamer haar principe-besluit gezonden over het advies van de Commissie toekomstige inrichting stelsel gesubsidieerde rechtsbijstand (Kamerstukken II 2001/02, 28 000 VI, nr. 63). Daarin wordt de nadruk gelegd op het verzekeren van de toegang tot het recht middels één loket dat in ieder geval minder-draagkrachtige burgers gelegenheid biedt tot het verkrijgen van kosteloze informatie, vraagverheldering en doorverwijzing. Het toekomstige loket zal ook een uur gratis spreekuur bieden.

Tabel 13 Streefdoelen dak- en thuislozen

Onderwerp/doelgroep	Streefdoel	NAP 2001	Voortgang
Monitoring dak- en thuislozen in de opvang	Sluitende monitoring in 2006 van dak- en thuislozen in de opvang, op basis van een aantal objectieve kernindicatoren	Nvt	^1
Voorzieningen	Samenhangend lokaal aanbod realiseren	Nvt	^2
Onvrijwillige dak- en thuislozen	Het aantal onvrijwillige dak-en thuislozen terugdringen, in het bijzonder zwerfjongeren	Nb	^3

¹ Er bestaan geen exacte gegevens over het aantal daken thuislozen in Nederland. Een ruwe indicatie hiervoor is wellicht het aantal personen met een bijstandsuitkering voor daken thuislozen. Eind 2001 was dit naar schatting 3500 personen. Er zijn echter dak- en thuislozen die van deze uitkering geen gebruik maken, gegevens over hun aantal zijn niet beschikbaar. Gelet op de wijze waarop de monitor nu gefaseerd wordt uitgebouwd wordt naar verwachting het streefdoel gerealiseerd dat in 2006 sprake is van een sluitende monitor. De Federatie Opvang zal het bestaande registratiesysteem voor de opvangorganisaties in 2003 vernieuwen.

² Met het oogmerk om tot een verbetering van de aansluiting in de hulpverleningsketen te komen, vindt momenteel een verkenning naar de keten van de opvang van zwerfjongeren plaats.Vanaf 2002 is 22,5 miljoen euro structureel extra toegevoegd aan centrumgemeenten ter verruiming van de specifieke uitkering voor verslavingszorg/maatschappelijke opvang (16,3 miljoen euro) en voor de vrouwenopvang (6 miljoen euro).

³ In het budget van 16,3 miljoen is een bedrag van 3 miljoen euro opgenomen ten behoeve van zwerfjongerenvoorzieningen. Er zijn 67 instellingen met een specifiek aanbod voor zwerfjongeren. Bron Hulpaanbod zwerfjongeren, Trimbos Instituut, verschijnt mei 2003

Tabel 14 Streefdoelen huiselijk geweld

Onderwerp/doelgroep	Streefdoel	NAP 2001	Voortgang
Huiselijk geweld	Huiselijk geweld terugdringen door aanpak van kindermishandeling en andere vormen van huiselijk geweld	^1	^2

¹ Uit een onderzoek uit 1997 bleek dat bij 12 procent van de Nederlanders huiselijk geweld dagelijks of wekelijks voorkomt.

² Op 22 april 2002 is de nota «Prive geweld, publieke zaak» aan de tweede Kamer is gezonden. Hierin is als voornemen verwoord: het aanbod meer richten op plegers en slachtoffers, bevordering van deskundigheid, gerichte publieksvoorlichting en informatieverstrekking in het algemeen.

Tabel 15 Streefdoelen grotestedenbeleid

Onderwerp/doelgroep	Streefdoel	NAP 2001	Voortgang
Werkloosheid	– Terugdringen van (structurele) werkloosheid	G4: 6% G21: 4% (1999)^1	G4: 4% G21: 4% (2000)^1
	– Bevorderen stijging aantal arbeidsplaatsen in stad en aangewezen wijken	G4: 1,21 mln. banen G21: 1,40 mln. banen (1999)	G4: 1,27 mln. banen G21: 1,48 mln. banen (2002)
Economische positie	– Versterken economische concurrentiepositie van de stad	Nvt	Nvt
	– Verbeteren aansluiting onderwijs en arbeidsmarkt in stad en aangewezen wijken	Nb	Nb
Stedelijke woonmilieus	Versterken positie stedelijke woonmilieus op de regionale arbeidsmarkt	Nb	Nb
Leefbaarheid	Verbeteren leefomgeving/leefbaarheid met name in de aangewezen wijken	Rapportcijfer: 6,6 (1998/99)^2	Rapportcijfer: 6,6 (2000/01)^2
Bereikbaarheid	Vergroten bereikbaarheid economische activiteiten	Nvt	Nvt
Veiligheid	Verbeteren veiligheid, tevens veiligheid op scholen	% van bevolking dat zich onveilig voelt (1999): G4: 40,9% G21: 36,4%	% van bevolking dat zich onveilig voelt (2001): G4: 42,5% G21: 32,8%
Kwetsbare groepen	Versterken sociale infrastructuur (maatschappelijke participatie en beleid kwetsbare groepen) in aangewezen wijken	^3	^3
Kwetsbare wijken	Verbeteren van zelfherstellend vermogen van kwetsbare wijken	^4	^4

¹ Betreft percentage geregistreerde werkloosheid in de beroepsbevolking. Dit is voor het laatst gemeten over het jaar 2000.

² Het betreft een gemiddeld rapportcijfer van bewoners in concentratie-wijken in de G25.

³ De doelstelling «versterken sociale infrastructuur» wordt gerealiseerd door een in de aangewezen wijken door de stad zelf te bepalen vergroting van de maatschappelijke participatie en door een in de aangewezen wijken door de stad zelf te bepalen beleid ten aanzien van kwetsbare groepen. Tot de laatstgenoemde categorie worden gerekend ouderen, gehandicapten, uitkeringsgerechtigden zonder arbeidsmarktperspectief, dak- en thuislozen, nieuwkomers). Er is geen landelijke indicator om de doelbereiking te volgen.

⁴ Betrokken gemeenten ontwikkelen zelf lokale indicatoren voor dit streefdoel.

Tabel 16 Streefdoelen betrokkenheid belanghebbenden

Onderwerp/doelgroep	Streefdoel	NAP 2001	Voortgang
Uitkeringsgerechtigden, kerken, humanisten en vakverenigingen	Halfjaarlijks overleg tussen de «Alliantie voor Sociale Rechtvaardigheid» en de overheden	Gerealiseerd	Gerealiseerd in 2001 en 2002^1, 2
Bijstandsgerechtigden	Mogelijkheden tot cliëntenparticipatie bij alle gemeenten op peil houden	50% van de onderzochte gemeenten (1998)	Vrijwel 100% van de onderzochte gemeenten (2001)^3
		22% van gemeenten heeft een cliëntenraad (november 2001)	55% van gemeenten heeft een cliëntenraad (nov./dec. 2002)
Huurders	Informatierecht bij grote verhuurders op peil houden	Is aanwezig sinds 1998	Is aanwezig
Mensen met een fysieke beperking	In 2002 betrekken alle gemeenten de doelgroep van de Wet Voorzieningen Gehandicapten bij beleidswijzigingen en -uitvoering	84% van de gemeenten heeft in 1999 structureel overleg gevoerd met belangenorganisaties.^4	91% in 2001.
Dak- en thuislozen	Verhogen niveau van inspraak in instellingen voor maatschappelijke opvang van 33% (1999) naar 50% in 2003	33% (1999)	Nb

¹ De bewindspersonen van SZW en andere betrokken departementen hebben tot en met nov. 2002 periodiek overleg gevoerd over het armoedebeleid met vertegenwoordigers van de VNG, het IPO en de Alliantie voor Sociale Rechtvaardigheid.

²Kleur in armoedebeweging: In 2002 en 2003 worden beleid-veld-gesprekken gevoerd over het thema «kleur in het lokaal sociaal beleid» met beleidsmakers en uitvoerende medewerkers van gemeenten en leden van lokale cliëntenraden. Rapportage en aanbevelingen zijn gereed in september 2003. De beleid-veld-gesprekken lopen parallel met een project dat lokale cliëntenraden begeleidt bij het leggen van contact met allochtone gemeenschappen met het doel ze tebetrekken bij de beleidsadvisering.

³ Gaat om enige vorm van cliëntenparticipatie, zoals klanttevredenheidsonderzoek, cliëntenraad en/of klachtenbus.

⁴ In het NAP 2001 is gemeld dat 95 procent van de gemeenten in 1999 de doelgroep bij beleidswijzigingen- en uitvoering betrok. Hierover zijn geen recente vergelijkbare gegevens bekend. Wel kan er een vergelijking gemaakt worden wat betreft structureel overleg.

BIJLAGE III

HET RISICO OP FINANCIËLE ARMOEDE

Zoals aangegeven in hoofdstuk 1 is armoede een veelzijdig begrip. Armoede heeft behalve met inkomen te maken met maatschappelijke participatie, onderwijs, gezondheid, zelfredzaamheid, wonen en leefomgeving. Hier beperken we ons echter tot het financiële aspect van het armoederisico.

I. Omvang en samenstelling van de huishoudens met een minimum inkomen 1995–2000

Nederland kent een volledig dekkend systeem van sociale verzekeringen dat burgers een minimum inkomen garandeert. Dit minimum inkomen bestaat uit een basisbedrag, aangevuld met uitkeringen in verband met kinderen en wonen evenals gemeentelijke inkomensondersteuning. Dit laatste biedt maatwerk in individuele gevallen.

Het aangewezen zijn op een minimum inkomen staat niet gelijk aan financiële armoede. Uit onderzoek blijkt dat de meeste mensen met een minimum inkomen geen moeilijkheden hebben met rondkomen. In de periode 1995–2000 is hier een forse verbetering zichtbaar. In 1995 gaf 37% van de huishoudens met een minimum inkomen aan moeilijk rond te kunnen komen. In 2000 is dit gedaald tot 23%.

Naarmate mensen langer moeten rondkomen van een minimum inkomen, geeft dit meer problemen en neemt het risico van sociale uitsluiting toe. Langdurig aangewezen zijn op een minimum inkomen geeft daarmee een beter beeld van de omvang en samenstelling van de meest kwetsbare groep. Onder langdurig wordt verstaan een periode van 4 jaar of meer.

Tabel 1 Ontwikkeling aandeel huishoudens met een inkomen rond het minimum

	Totaal			Langdurig
	Tot 101% minimum	Tot 105% minimum	Tot 110% minimum	Tot 101% minimum	Tot 105% minimum	Tot 110% minimum
1995	8.5	10.3	12.7	2.9	4.1	5.7
1996	8.5	10.5	12.7	2.7	3.9	5.5
1997	8.4	10.2	12.4	2.7	3.9	5.4
1998	8.1	9.8	12.1	2.6	3.8	5.3
1999	7.9	9.7	12.0	2.5	3.6	5.2
2000	7.7	9.3	11.5	2.5	3.5	5.0

Bron: CBS; cijfers 2000 voorlopig.

Van alle huishoudens in Nederland is 7.7% gedurende een heel jaar aangewezen op een inkomen tot 101% van het minimum. Deze groep wordt hier verder aangeduid als de huishoudens die moeten rondkomen van een minimum inkomen. 2.5% moet langdurig rondkomen van dit inkomen. Tussen 1995 en 2000 is het aandeel minima met ruim 9% gedaald (van 8.5 tot 7.7%). Het aandeel huishoudens dat langdurig is aangewezen op een minimum inkomen is met ruim 14% gedaald (van 2.9 naar 2.5%). Ook wanneer we kijken naar de huishoudens met een inkomen vlak boven het minimum zien we overal een daling.

Over de periode na 2000 zijn nog geen gegevens beschikbaar. De verslechtering van de economische situatie leidt vanaf 2002 tot een toename van de werkloosheid. Dit werkt met enige vertraging door in een toename van het aantal huishoudens dat is aangewezen op een bijstandsuitkering. Dit aantal neemt naar verwachting in 2003 en 2004 toe. Dit zou er toe kunnen leiden dat ook het aantal minima gaat stijgen. Aangezien het in tabel 1 echter gaat om huishoudens die een jaar lang zijn aangewezen op het minimum inkomen zorgt een toename van het aantal bijstandsgerechtigden niet onmiddellijk voor een toename van het aantal minima. Veel is ook afhankelijk van de vraag wanneer de situatie op de arbeidsmarkt weer verbetert.

In het vervolg van deze bijlage beperken we de beschrijving tot de positie van de huishoudens die zijn aangewezen op een inkomen tot 101% van het minimum inkomen. In het vorige NAP werden gegevens over de groep tot 105% van het sociaal minimum gepresenteerd. Door verbeteringen in de waarneming is het inmiddels mogelijk om de minima nauwkeuriger af te bakenen. Tussen het minimum inkomen en 105% minimum bevinden zich veel ouderen met een klein aanvullend pensioen. Het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) blijft vooralsnog gebruik maken van 105% als grenswaarde voor de beleidsmatige minimuminkomensgrens.

Inkomensbronnen

Van de huishoudens met een minimum inkomen heeft tweederde een uitkering. Het resterende deel wordt gevormd door zelfstandigen en werknemers. Het aandeel uitkeringsgerechtigden onder de 65 jaar is, mede als gevolg van de gunstige ontwikkelingen op de arbeidsmarkt, substantieel afgenomen.

Tabel 2 Samenstelling huishoudens met (langdurig) inkomen tot 101% minimum

	Totaal			Langdurig
	1995	2000		1995	2000
			%
Zelfstandig	10	15		4	6
Werknemer	8	14		2	3
Uitkering 65-	59	47		56	50
Uitkering 65+	23	24		38	41
Totaal	100	100		100	100

Bron: CBS; cijfers 2000 voorlopig.

Het aandeel zelfstandigen onder de minima stijgt, evenals het aandeel werknemers. Het gaat bij de werknemers niet om uitkeringsgerechtigden die een baan hebben gevonden en nog steeds aangewezen zijn op een minimum inkomen. In Nederland is het minimumloon in een voltijdbaan altijd hoger dan het sociaal minimum. Het betreft hier voor een groot deel alleenstaanden die in het voorafgaande jaar geen inkomen hadden. Het grootste deel van deze groep heeft het volgende jaar een hoger inkomen. Langdurige minima zijn voor meer dan 90% aangewezen op een uitkering. Er zijn weinig zelfstandigen en nog minder werknemers langdurig aangewezen op een minimum inkomen.

Huishoudtype, kinderen en geslacht

Van alle huishoudens met een minimum inkomen is driekwart alleenstaand of eenoudergezin. Het aandeel alleenstaande mannen beneden de 65 jaar is bijna gelijk aan het aandeel vrouwen beneden de 65. Omdat de eenoudergezinnen ook voornamelijk vrouwen zijn, zijn de vrouwen toch oververtegenwoordigd onder de minima beneden de 65 jaar. Ook onder de 65 plussers zijn de alleenstaande vrouwen oververtegenwoordigd. Onder de langdurige minima vormen de alleenstaande vrouwen boven de 65 jaar de grootste groep. Het aandeel eenoudergezinnen dat (langdurig) is aangewezen op een minimum inkomen neemt tussen 1995 en 2000 af.

Tabel 3 Samenstelling huishoudens met (langdurig) inkomen tot 101% minimum

	Totaal			Langdurig
	1995	2000		1995	2000
			%
Beneden 65 jaar
Alleenstaande man	18	18		13	14
Alleenstaande vrouw	16	17		17	19
Eenoudergezin^1	20	17		19	13
Paren met kind	11	11		6	5
Paren zonder kind	11	12		8	7
65 jaar en ouder
Alleenstaande man	3	3		4	4
Alleenstaande vrouw	15	18		27	31
Paar	4	4		5	5
Overig	3	2		1	0
Totaal	100	100		100	100

Bron: CBS; cijfers 2000 voorlopig.

¹ Eenoudergezinnen met een minimuminkomen hebben hoofdzakelijk een vrouwelijk gezinshoofd. Ter indicatie hiervan kan vermeld worden dat in 2000 van alle eenoudergezin met een bijstandsuitkering 97 procent een vrouwelijk gezinshoofd hadden. Bron: SZW.

II. Het risico om (langdurig) aangewezen te zijn op een minimum inkomen

Wanneer we voor verschillende groepen de aantallen huishoudens met een minimuminkomen relateren aan de omvang van de betreffende groep krijgen we een beeld van de kans dat iemand in de groep (langdurig) een minimum inkomen heeft. Op deze manier kunnen de risicogroepen in beeld worden gebracht.

Inkomensbronnen

Van de uitkeringsgerechtigden beneden de 65 jaar heeft ongeveer een kwart een minimum inkomen. 9% is langdurig aangewezen op een minimum inkomen. Het aandeel uitkeringsgerechtigden met een minimum inkomen is gedaald. Dit hangt samen met de verbeterde arbeidsmarktsituatie. Naarmate de werkloosheidsperiode langer duurt, daalt de uitkering uiteindelijk tot het minimum niveau.

Het deel van de 65 plussers dat is aangewezen op een minimum inkomen neemt geleidelijk af. Als gevolg van het volwassen worden van de pensioenfondsen wordt er steeds meer en steeds vaker aanvullend pensioen opgebouwd. Hierdoor stijgt de omvang van het aanvullend pensioen. Het aandeel huishoudens dat geen aanvullend pensioen heeft neemt af. Een groot deel van de huishoudens zonder aanvullend pensioen heeft bovendien inkomen uit eigen vermogen.

Onder de zelfstandigen en werknemers is het risico om aangewezen te zijn op een minimum inkomen gestegen. Veel zelfstandigen hebben sterk wisselende inkomsten. De toename van het aantal zelfstandigen met een minimum inkomen wordt deels veroorzaakt door de groeiende groep startende ondernemers. Daarnaast zorgt het afbouwen van de Europese landbouwsubsidies en een grotere concurrentie er de laatste jaren voor dat het inkomen in de agrarische sector achter blijft.

Tabel 4 Aandeel huishouden met (langdurig) inkomen tot 101% minimum

	Totaal			Langdurig
	1995	2000		1995	2000
			%
Zelfstandig	9.1	14.1		1.2	1.4
Werknemer	1.3	2.0		0.1	0.2
Uitkering 65-	27.3	24.0		8.8	8.6
Uitkering 65+	8.4	8.1		4.8	4.4

Bron: CBS; cijfers 2000 voorlopig.

Het aandeel huishoudens met een langdurig minimum inkomen is het grootst onder de uitkeringsgerechtigden beneden de 65 jaar. In 2000 was 8.6% van deze groep langdurig aangewezen op een minimum inkomen.

Huishoudtype

Eenoudergezinnen hebben de grootste kans op een minimum inkomen. Van alle eenoudergezinnen heeft in 1995 46% een minimum inkomen. 14% heeft langdurig een minimum inkomen. Het aandeel eenoudergezinnen met een (langdurig) minimum inkomen is tot 2000 geleidelijk afgenomen. In 2000 is nog 31% van de eenoudergezinnen aangewezen op een minimum inkomen waarvan 8% langdurig. Hierbij speelt ondermeer een rol dat het aantal tweeverdieners fors toeneemt en daarmee ook het aantal vrouwen dat een eigen inkomen verwerft. Wanneer in zo'n situatie een samenlevingsverband uiteen valt zullen beide partners vaker in staat zijn in het eigen onderhoud te voorzien en vaker een boven minimaal inkomen hebben. Hoewel werkende eenoudergezinnen minder vaak zijn aangewezen op een minimum inkomen zijn zij nog wel oververtegenwoordigd onder de laagste inkomensgroepen.

Tabel 5 Aandeel huishoudens met (langdurig) inkomen tot 101% minimum

	Totaal			Langdurig
	1995	2000		1995	2000
			%
Beneden 65 jaar
Alleenstaande man	14.2	11.4		3.4	2.9
Alleenstaande vrouw	16.8	15.0		6.1	5.5
Eenoudergezin	46.4	31.2		14.4	7.7
Paren met kind	3.7	3.7		0.6	0.5
Paren zonder kind	3.3	3.5		0.8	0.7
65 jaar en ouder
Alleenstaande man	10.6	9.0		5.3	3.7
Alleenstaande vrouw	13.8	13.6		8.6	8.6
Paar	3.2	3.2		1.5	1.2

Bron: CBS; cijfers 2000 voorlopig.

Het armoederisico onder de alleenstaanden is veel hoger dan onder de samenwonenden. Dit komt voor een deel doordat er bij de alleenstaanden per definitie geen partner is met een inkomen welke er voor kan zorgen dat het huishoudensinkomen boven het minimum blijft. Alleenstaanden hebben daardoor een grotere kans op een minimumuitkering. Onder de alleenstaanden beneden de 65 jaar is het armoederisico afgenomen. Dit geldt zowel voor mannen als vrouwen.

Mannen, vrouwen, kinderen

Wanneer we niet, zoals tot nu toe, het aantal huishoudens tellen maar het aantal personen in die huishoudens, blijkt welk deel van de bevolking aangewezen is op een minimum huishoudensinkomen. In totaal leeft in 2000 6.3% van de bevolking in een huishouden met een minimum inkomen. 1.7% moet hier langdurig van rondkomen. Het armoederisico onder kinderen tot 18 jaar ligt 1.6%-punt boven dit gemiddelde maar neemt tussen 1995 en 2000 wel flink af. Dit hangt samen met de afname van het aandeel eenoudergezinnen dat is aangewezen op een minimuminkomen.

Van de bevolking boven de 18 jaar is in 2000 de kans voor vrouwen om een minimum inkomen te hebben 2% punten hoger dan voor mannen (6.8 versus 4.8%). Dit verschil is tussen 1995 en 2000 kleiner geworden. Onder de bevolking die langdurig is aangewezen op een minimum inkomen blijft het verschil tussen mannen en vrouwen gelijk (1.1 versus 2.2%).

Tabel 6 Aandeel personen in huishoudens met (langdurig) inkomen tot 101% minimum

	Totaal			Langdurig
	1995	2000		1995	2000
			%
Kinderen < 18 jr	9.4	7.9		2.4	1.6
Mannen 18+	5.1	4.8		1.3	1.1
Vrouwen 18+	7.4	6.8		2.6	2.2
Totaal	7.0	6.3		2.0	1.7

Bron: CBS; cijfers 2000 voorlopig.

Allochtonen

In 2000 waren er ruim 1 miljoen allochtone huishoudens. Daarvan was 0.4 miljoen afkomstig uit niet-westerse landen. Het aandeel huishoudens met een inkomen tot 105% van het minimum is onder de niet-westerse allochtonen drie maal hoger dan onder de autochtonen.

Tabel 7 Aandeel huishoudens met inkomen tot 105% minimum

	2000
Autochtoon	7.7
Allochtoon
Westers	10.7
Niet westers	23.4

Bron: RIO.

Van het totale aantal huishoudens met een minimum inkomen is ongeveer 30% allochtoon. Over de ontwikkeling van het aantal allochtonen met een minimum inkomen zijn geen gegevens beschikbaar. Wel is bekend dat tussen 1998 en 2000 het aandeel niet-westerse allochtonen met een laag inkomen met 6%-punten gedaald. Het aandeel autochtonen met een laag inkomen is in die periode met 1%-punt gedaald. Allochtonen hebben dus geprofiteerd van de gunstige ontwikkelingen op de arbeidsmarkt.

III. Ontwikkeling koopkracht minimum inkomen

Het aantal huishoudens dat is aangewezen op een minimum inkomen wordt nauwelijks beïnvloed door veranderingen in de hoogte van dit inkomen. De aanpassing van de hoogte van het minimum inkomen betekent dat alle minima een hoger inkomen krijgen. Tegelijkertijd wordt de definitie van het minimum inkomen naar boven bijgesteld. Het aantal huishoudens met een minimum inkomen blijft daardoor ongeveer gelijk; alleen het inkomen van deze huishoudens stijgt. Omdat het inkomen van de huishoudens met een inkomen vlak boven het minimum in het algemeen evenveel of meer stijgt, komen er door de stijging van het minimum inkomen geen groepen met een inkomen vlak boven het minimum op het minimum terecht. De ontwikkeling van het aantal (langdurige) minima geeft daarom een goed beeld van de veranderingen in het volume.

Financiële armoede heeft zowel een hoeveelheidaspect als een prijs aspect. Het risico op financiële armoede daalt wanneer minder huishoudens aangewezen raken op het minimum inkomen maar daalt ook wanneer het minimum inkomen stijgt. Als indicator voor de inkomensontwikkeling wordt hier gebruikt de ontwikkeling van het reële inkomen van huishoudens met een minimum inkomen (de koopkrachtmutatie).

Daarbij wordt onderscheid gemaakt tussen het generieke, het specifieke als het gemeentelijke beleid. Het generieke beleid betreft de hoogte van de lonen en uitkeringen en belasting- en premietarieven. Het specifieke beleid betreft de regelingen ter dekking van specifieke uitgaven voor kinderen en woonlasten. De derde peiler, het gemeentelijke beleid, biedt maatwerk bij kosten waar de andere regelingen niet in voorzien. Als gevolg hiervan is de spreiding in het gebruik van gemeentelijke regelingen groot. In de tabel is de reële ontwikkeling van het gemiddeld ontvangen bedrag aan gemeentelijk beleid opgenomen.

In hoofdstuk 1 is de ontwikkeling van de generieke koopkrachtontwikkeling weergegeven tot 2004. Omdat de gegevens over de gemeentelijke regelingen slechts beschikbaar zijn tot 2000 wordt in tabel 8 alleen de ontwikkeling tussen 1995 en 2000 geschetst.

Tabel 8 Ontwikkeling reële inkomen huishoudens met een minimum inkomen

	1995	2000
Uitkering 65-
Generiek	100	104
Specifiek	100	104
Gemeentelijk	100	107
Uitkering 65+
Generiek	100	108
Specifiek	100	102
Gemeentelijk	100	106
Modaal loon generiek	100	103

Bron: SZW.

Als gevolg van generieke maatregelen is het inkomen van uitkeringsgerechtigden boven de 65 jaar meer gestegen dan van uitkeringsgerechtigden beneden de 65 jaar. Over het algemeen hebben 65 plussers weinig perspectief meer op inkomensverbetering. Een laag inkomen betekent voor deze groep dan ook veelal een langdurig laag inkomen. De extra generieke inkomensondersteuning vanuit de overheid heeft hierin verbetering aangebracht. De uitkeringsgerechtigden beneden de 65 hebben daarnaast iets meer geprofiteerd van de specifieke inkomensmaatregelen en gemeentelijke inkomensondersteuning.

Geconcludeerd kan worden dat de kleiner wordende groep minima er reëel in inkomen op vooruit is gegaan. Het risico op financiële armoede is dus langs twee kanten afgenomen. Dit kan zichtbaar worden gemaakt door de ontwikkeling van de koopkracht en de ontwikkeling van het aandeel huishoudens met een minimum inkomen samen te voegen tot één indicator.

Volgens de resulterende index halveert het armoederisico wanneer het aantal huishoudens met een minimum inkomen halveert of wanneer de koopkracht van het minimum inkomen verdubbelt. Ter illustratie is dit in tabel 9 weergegeven voor de uitkeringgerechtigden beneden de 65 jaar met een minimum inkomen.

Tabel 9 Ontwikkeling financiële armoederisico (excl. gemeentelijk beleid), uitkeringsgerechtigden beneden de 65 jaar.

	1995	1996	1997	1998	1999	2000
Aandeel huishoudens (1)	100	92	89	84	75	70
Koopkracht (2)	100	100	102	106	106	107
Financiële armoede risico (1/2)	100	92	88	80	71	66

Bron: SZW.

IV. Huishoudens met een minimum inkomen en de EU indicator risk on poverty

Tot nu toe is een beeld geschetst van de ontwikkeling van de Nederlandse indicatoren voor het risico op financiële armoede, te weten het aantal huishoudens dat (langdurig) is aangewezen op het nationale minimum inkomen en de ontwikkeling van de hoogte van dat inkomen. Deze indicatoren sluiten het meest aan bij het nationale beleid rond het minimuminkomen.

In EU verband zijn voor het vergelijken van de prestaties van de verschillende landen andere indicatoren ontwikkeld. De indicator voor het risico op financiële armoede gaat uit van het aantal personen dat moet rondkomen van een (gestandaardiseerd) huishoudensinkomen dat beneden 40, 50, 60 of 70% van de mediaan ligt. Dit is een relatieve norm omdat de grens wordt gerelateerd aan het mediane inkomen in ieder land. De keuze voor een specifieke grens is betrekkelijk willekeurig. Het percentage van de bevolking dat in Nederland is aangewezen op een minimum inkomen blijkt tussen de norm van 50 en 60% van de mediaan te liggen¹.

Tabel 10 Aandeel personen beneden inkomensgrens, 2000

	Aandeel
Minimum inkomen (tot 101%)	6.3
Tot 40% mediaan	2.3
Tot 50% mediaan	4.7
Tot 60% mediaan	9.7
Tot 70% mediaan	18.7

Bron: CBS; cijfers 2000 voorlopig.

De grens van 60% van het mediane inkomen wordt het meest gebruikt om het risico op armoede af te bakenen. Het verschil tussen deze indicator en het Nederlandse minimum inkomen kan verklaard worden door de volgende factoren:

• Het toetsinkomen van 60% van de mediaan ligt boven het minimum inkomen.

• Gezien de bijzondere positie van studenten en onvolkomenheden in de meting van hun inkomen worden studenten in Nederland niet aangemerkt als huishoudens met een minimum inkomen. Ze worden wel meegenomen in de EU definitie.

• Gezinnen met kinderen en een inkomen vlak boven het minimum worden niet tot de minima gerekend. In de EU definitie wordt uitgegaan van het zgn. gestandaardiseerde inkomen. Gezinnen met kinderen moeten dan een hoger inkomen hebben om niet beneden de inkomensgrens te vallen.

• Het minimum inkomen is in Nederland afhankelijk van de woonlasten. Zo hebben minima, afhankelijk van de hoogte van de huur, recht op huursubsidie. Daarmee blijven ze echter nog steeds aangewezen op een minimum inkomen. In de EU definitie tellen alle inkomensbestanddelen (dus ook de huursubsidie) mee om te bepalen of iemand onder de grens valt. Een huishouden met huursubsidie valt dan eerder boven de grens dan een huishouden zonder huursubsidie. Bij het minimum inkomen maakt dit geen verschil.

De gevolgen van dit verschil in benadering zijn aanzienlijk. Meer dan de helft (53%) van de personen beneden de 60% mediaan norm worden in Nederland niet aangemerkt als personen die moeten rondkomen van een minimum inkomen. Anderzijds geldt dat van de Nederlandse minima ruim een kwart (27%) niet onder de relatieve armoedegrens valt. Dit heeft gevolgen voor de samenstelling van de populatie. Onder relatieve armoedegrens vallen naar verhouding meer werkenden, meer jongeren (studenten) en meer gezinnen met kinderen dan onder het Nederlandse minimum inkomen.

Het aandeel personen in huishoudens met een minimum inkomen is tussen 1995 en 2000 gedaald. Het aandeel personen beneden de 60% mediaan geeft echter geen duidelijke trend te zien (tabel 11).

Tabel 11 Ontwikkeling aandeel personen 16+ met een minimum. Inkomen (tot 101%) en een inkomen beneden 60% van de mediaan.

	Minimum inkomen (tot 101%)		60% mediaan
	Totaal	Langdurig	Totaal	Langdurig^1
1995	8.5	2.9	7,6	•
1996	8.5	2.7	8,1	•
1997	8.4	2.7	8,0	•
1998	8.1	2.6	7,7	1,7
1999	7.9	2.5	8,1	1,7
2000	7.7	2.5	8,0	1,5

Bron: CBS; cijfers 2000 voorlopig

¹ Inkomen beneden 60% mediaan in het lopende jaar en in minimaal 2 van de 3 voorafgaande jaren.

Het aantal huishoudens dat is aangewezen op het minimum inkomen daalt door de afname van het aantal uitkeringsgerechtigden. Onder de 60% mediaan grens wordt de afname van het aantal uitkeringsgerechtigden gecompenseerd door een toename van het aantal werkenden. Per saldo blijft het aandeel personen beneden 60% van de mediaan vrij stabiel.

De oorzaak van het verschil in ontwikkeling ligt in de relatief sterke stijging van de 60% mediaangrens. Het gevolg is dat een koopkrachtverbetering voor de laagste inkomens niet noodzakelijk leidt tot een afname van de financiële armoede. Dit is pas het geval wanneer de koopkracht van deze groep méér stijgt dan die van het mediane huishouden. Dit is over het algemeen een werknemer. De vraag is echter of de huishoudens die moeten rondkomen van een laag inkomen niet iedere koopkrachtverbetering als vooruitgang zien. Dus los van de vraag of dat nu meer of minder is dan de vooruitgang van anderen. Op korte termijn zal dit zeker het geval zijn. Pas wanneer de laagste inkomens structureel zouden achterblijven dreigt uitsluiting (relatieve armoede). Dat geldt vooral in de situatie waarin de afstand tussen het minimum inkomen en de mediaan groot is. Wanneer echter, zoals in Nederland, deze afstand niet zo groot is dreigt eerder de situatie dat arbeid niet voldoende financieel aantrekkelijk is (de armoedeval). In een dergelijk situatie kan een relatieve vooruitgang juist onwenselijk zijn omdat het de armoedeval vergroot en daarmee ook de kans op uitsluiting.

Een alternatieve benadering is het eenmalig vaststellen van het toetsinkomen van 60% van de mediaan, en dit toetsinkomen vervolgens jaarlijks aanpassen met de inflatie. Vervolgens wordt jaarlijks berekend hoeveel personen een inkomen hebben beneden de grens.

Tabel 12 Ontwikkeling aandeel personen 16+ met een inkomen beneden 60% van de mediaan.

	60% mediaan		60% mediaan niveau 1995
	Totaal	Langdurig	Totaal	Langdurig^1
1995	7,6	•	7,6	•
1996	8,1	•	7,7	•
1997	8,0	•	6,9	•
1998	7,7	1,7	6,2	2,5
1999	8,1	1,7	5,9	2,2
2000	8,0	1,5	5,3	1,7

Bron: CBS; cijfers 2000 voorlopig

¹ Inkomen beneden 60% mediaan in het lopende jaar en in minimaal 2 van de 3 voorafgaande jaren.

Bij deze benadering levert een reële inkomensverbetering voor de laagste inkomens altijd een afname van het armoederisico op. Het verkleinen van de armoedeval zorgt dan niet voor een vergroting van het financiële armoederisico. Volgens deze benadering neemt het aandeel personen beneden 60% van de mediaan in de periode 1995–2000 in Nederland met 30% af (van 7.6% tot 5.3%). Dit sluit aan bij de afname van het aantal huishoudens dat is aangewezen op een minimum inkomen en de stijgende koopkracht van deze groep.

BIJLAGE IV

Bijdrage van de EU structuurfondsen aan preventie en bestrijding van armoede en sociale uitsluiting

ESF3

De subsidieregeling Doelstelling 3 van het Europees Sociaal Fonds kent drie prioriteiten die gericht zijn op een sluitende aanpak van de werkloosheid onder volwassenen, een blijvende inzetbaarheid van de beroepsbevolking, en een leven lang leren als onderdeel van het beroepsonderwijs. Hoewel deze prioriteiten en onderliggende maatregelen met name gericht zijn op de richtsnoeren van de Europese Werkgelegenheidsstrategie, draagt Doelstelling 3 in grote mate bij aan sociale activering en het voorkomen van sociale uitsluiting. De subsidieregeling Doelstelling 3 is in Nederland op 25 juni 2001 opengesteld. Vanaf deze datum is het voor aanvragers mogelijk om ESF-aanvragen in te dienen. Op peildatum 30 april 2003 zijn in totaal 249 aanvragen ingediend (betreft alle maatregelen). Hiervan zijn momenteel 140 toegekend voor een totaal van € 362 663 197,–. Daarnaast is er nog voor ruim 89 miljoen euro aan aanvragen in behandeling. Het aantal aanvragen is vanaf oktober 2002 beduidend meer gestegen dan de periode ervoor.

EQUAL

Op het eerste gezicht is er niet direct een relatie tussen het EQUAL programma en de bestrijding van armoede en sociale uitsluiting. Het doel van het EQUAL-programma is het via transnationale samenwerking stimuleren van nieuwe benaderingen voor de bestrijding van arbeidsmarktgerelateerde discriminatie en ongelijkheid van welke aard dan ook.

Het is echter een gegeven dat langdurige werkloosheid een belangrijke oorzaak is voor armoede en sociale uitsluiting. Dit communautaire initiatief maakt het mogelijk extra maatregelen te treffen die het aanvaarden en/of het behouden van werk bevorderen waardoor indirect aan de bestrijding van armoede en sociale uitsluiting een bijdrage wordt geleverd.

Het EQUAL-programma is onderverdeeld in acht thema's, die sporen met de Europese werkgelegenheidsrichtsnoeren 2001/2002. Een negende thema betreft asielzoekers.

Nederland heeft ervoor gekozen aan alle thema's mee te doen. Het totale beschikbare budget in ESF-EQUAL bedraagt voor de eerste tranche (2001 t/m 2003) € 97 006 000.

Op 15 november 2001 zijn 110 projecten toegelaten tot de voorbereidingsfase (actie I). 10 projecten haakten af. Van de overige 100 zijn uiteindelijk 94 projecten in de loop van 2002 daadwerkelijk van start gegaan. De benutting van het budget bedraagt 75%. Het restant schuift door naar de volgende tranche (2004 t/m 2006), waarvoor eveneens € 97 006 000 beschikbaar is.

---

1 In de perceptie van financiële armoede is het inkomensverschil tussen minima en de rest van de bevolking net zo relevant als het absolute niveau van rondkomen. Nederland kent vergeleken met andere EU-landen relatief kleine inkomensverschillen (zie bijlage III).

1 Hoofdlijnenakkoord voor het kabinet CDA, VVD, D66: Meedoen, meer werk, minder regels (16 mei 2003).

2 Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS), o.a. EBB.

3 ROA, De arbeidsmarkt naar opleiding en beroep tot 2006 (Maastricht 2001), tabel 1.4

1 Met de Operatie Jong streven de vijf ministeries die het meest bij Jeugdbeleid betrokken zijn, ernaar om de knelpunten in de uitvoering van het jeugdbeleid aan te pakken door meer samenhang in het jeugdbeleid te brengen, harmonisatie van wet- en regelgeving, ontschotting van budgetten en betere samenwerking.

2 Voorstel van Wet werk en bijstand (WWB) van 12 mei 2003; Kamerstukken II nr. 28 870, nr. 2.

1 De indicator voor subjectieve gezondheidsverschillen levert nog veel interpretatieproblemen op en is daarom buiten beschouwing gelaten.

1 Bron: Werkdocument Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) Sociale uitsluiting: verslag van secundaire analyses (publicatie verwacht in augustus 2003). Om de risico's op armoede en sociale uitsluiting in kaart te brengen verricht het SCP een wetenschappelijke studie. Het SCP heeft een conceptueel model ontwikkeld, waarin vier kenmerken van sociale uitsluiting (onvoldoende sociale participatie, onvoldoende normatieve integratie, materiële deprivatie en onvoldoende toegang tot «social rights») worden onderscheiden en waarin een aantal risicofactoren zijn aangegeven. Met behulp van secundaire analyses wordt vooral gekeken naar effecten van risicofactoren op armoede en sociale uitsluiting en naar de samenhang tussen en cumulatie van risicofactoren. Hiermee kunnen risicogroepen worden onderscheiden. De eerste bevindingen van het SCP op basis van secundaire bestandsanalyses wijzen erop dat risico's op armoede en sociale uitsluiting ontstaan wanneer een persoon zich in een achterstandssituatie raakt op het gebied van arbeidsmarktpositie (bijv. langdurig werkloos), inkomen (bijv. langdurig verblijf op sociaal minimum, problematische schulden), gezondheid (bijv. slechte gezondheidstoestand), opleiding (bijv. laag opleidingsniveau) fysieke en sociale leefomgeving (bijv. wonend in een achterstandswijk) en zelfredzaamheid (bijv. analfabetisme). Ook achtergrondkenmerken (etniciteit, leeftijd, gezinssamenstelling en geslacht) spelen een duidelijke rol, maar deels zal het effect van deze achtergrondkenmerken via andere kenmerken lopen. Het hebben van kinderen (zowel bij paren als alleenstaande ouders) heeft bij huishouden met een laag inkomen een sterk direct effect op materiële deprivatie.

2 Vanwege illegaal verblijf hebben mensen geen recht op voorzieningen in Nederland. De problematiek van illegaliteit is een gecompliceerd vraagstuk dat uitvoerig binnen andere beleidskaders wordt behandeld. Dit vraagstuk wordt niet verder uitgewerkt in het NAP.

1 IVA, Problematische schulden: Zicht op het onzichtbare (Tilburg 1998), 79–80.

2 Op 6 december 2002 is aan de Tweede Kamer bij brief gerapporteerd over de voortgang van de streefdoelen van het NAP 2001 (nr. SZW0200884). In bijlage II vindt u een actuele stand van zaken ten opzichte van deze Voortgangsbrief.

3 Zie bijlage III Het risico op financiële armoede.

1 S. Serail, I. van de Pas, Bijstandsexperimenten: impulsen tot activering (Tilburg 2002), 126–127.

1 In 2001 bedroeg het werkloosheidspercentage van jongeren (tot 23 jaar) met alleen basisonderwijs 15 procent, met MAVO 11 procent, met VBO 6 procent en met HAVO/VWO 11 procent. Het gemiddelde percentage onder jongeren was 8 procent. Bron: CBS, EBB.

2 Bron: CBS.

3 Werkdocument SCP Sociale uitsluiting: verslag van secundaire analyses (publicatie verwacht in augustus 2003).

4 Voor personen in de intramurale zorg is er een minimum inkomensvoorziening in de vorm van zak- en kleedgeld die aan het minimum inkomen gekoppeld is. Overigens is het aantal personen dat verblijft in intramurale zorginstellingen in de periode 1995–2001 met circa 13% afgenomen. Dit komt o.a. doordat zorgbehoevenden steeds langer zelfstandig blijven wonen.

5 Bedoeld wordt de langdurigheidstoeslag die in het Najaarsakkoord 2002 overeen is gekomen.

1 Hoofdlijnenakkoord voor het kabinet CDA,VVD, D66: Meedoen, meer werk, minder regels (16 mei 2003), 3–4.

2 Ouderen lijken vaker de neiging te hebben om het gebruik van voorzieningen tegen psychosociale lasten af te wegen. Daarentegen zijn alleenstaande moeders een groep die bereid is om alle mogelijkheden die het beleid biedt, te benutten. A. Ypeij en G. Engbersen, Sociaal investeren in de sociale infrastructuur (Rotterdam 2000). Het niet-gebruik van de huursubsidie komt onder 65-plussers en huurders van een particuliere instelling/persoon vaker voor. J. C. Vrooman en K. T. M. Asselberghs, De gemiste bescherming (Den Haag 1994).

1 De inkomensgrenzen verschillen per voorziening en daarmee ook de aanduiding «minder draagkrachtigen».

1 Het juridisch loket vervangt ten dele het Bureau Rechtshulp. De verlengde spreekuren en toegevoegde rechtshulp zullen voortaan in het privaat domein worden aangeboden. De hiermee gepaard gaande kostenverhoging dwingt de rechtzoekende tot een afgewogen keuze.

2 Het gaat hierbij met name om het voorkomen en terugdringen van armoederisico's op het terrein van opleidingsniveau, gezondheid, zelfredzaamheid en fysieke en sociale leefomgeving. Het gaat zowel om directe als indirecte effecten van knelpunten in de beschikbaarheid van voorzieningen op armoederisico's. Bijvoorbeeld niet tijdige hulpverlening van een ernstige psychische aandoening heeft zeer waarschijnlijk een direct negatief effect op iemands gezondheid en zelfredzaamheid, hetgeen weer kan leiden tot een laag inkomen (bijvoorbeeld door WAO-toetreding of werkloosheid). Uit de SCP studie naar de cumulatie van sociale uitsluitingsfactoren is gebleken dat een slechte gezondheid of een lage opleiding een direct en indirect effect heeft op armoede en sociale uitsluiting.

1 OECD, International Adult Literacy Survey (IALS).

2 Max Groote Kennisinstituut.

3 «Functioneel analfabeten» zijn die Nederlanders die onvoldoende Nederlands kunnen lezen, schrijven en kunnen rekenen om zich op een volwaardige manier in onze maatschappij te kunnen handhaven. «Echte» analfabeten beheersen deze vaardigheden in het geheel niet.

4 CINOP, Monitor Educatie2000.

1 Hoofdlijnenakkoord voor het kabinet CDA, VVD, D66: Meedoen, meer werk, minder regels (16 mei 2003), 11.

1 Hoofdlijnenakkoord voor het kabinet CDA, VVD, D66: Meedoen, meer werk, minder regels (16 mei 2003), 6.

2 Bron: VWS.

1 Bron: OCenW. Het beeld is nu dat de ruim 40 000 voortijdige schoolverlaters die in 1999 zijn gemeld en geregistreerd, mogelijk slechts de helft uitmaken van het werkelijke aantal. Een sluitende registratie zal niet vóór 2006 operationeel zijn.

2 SCP, Rapportage Minderheden 2001, 21–23.

3 Het gaat om een combinatie van risicofactoren, zoals het hebben van een slechte arbeidsmarktpositie, laag opleidingsniveau, langdurig minimuminkomen, gezondheidsproblemen, etc. Bron: Werkdocument SCP Sociale uitsluiting: verslag van secundaire analyses (publicatie verwacht in augustus 2003).

4 Het gebruik van hard drugs heeft ernstige gevolgen voor het zelfstandig functioneren en andere factoren (zoals gezondheid, inkomen en arbeidsmarktpositie) die armoede beïnvloeden. Er zijn circa 26 000 tot 30 000 problematische gebruikers van hard drugs in Nederland. Dit aantal is over een lange periode niet meer significant veranderd. Bron: Stichting IVZ en Schreuder en Broex, Verkenning drugsbeleid in Nederland (1998).

1 S. Serail, I. van de Pas, Bijstandsexperimenten: impulsen tot activering (Tilburg 2002), 150.

2 Werkdocument SCP Sociale uitsluiting: verslag van secundaire analyses (publicatie verwacht in augustus 2003). Programma Commissie SEGV-II, Sociaal-economische gezondheidsverschillen verkleinen(2001), 14–15.

1 Het Meerjarenplan 2003–2006 is op 9-1-'03 aan de Tweede Kamer aangeboden. Kamerstuk 2002/2003, 28 760, nr. 1

1 Treeknormen: deze zijn door aanbieders en verzekeraars geformuleerd als zijnde de streefnormen waarbinnen verzekerden de zorg (waarop zij recht hebben) dienen te krijgen. Gebaseerd op wat medisch en – in hun opinie – maatschappelijk aanvaardbaar is.

1 Uiterlijk september 2003 wordt het definitieve rapport met het kabinetsstandpunt aan de Tweede Kamer aangeboden.

1 Landelijk Platform Integrale Schuldhulpverlening, Landelijk referentiemodel Integrale schuldhulpverlening (Utrecht 2000–2002).

1 De hier gepresenteerde gegevens zijn gebaseerd op administratieve bronnen. In de EU wordt gebruik gemaakt van enquêtegegevens (het European Commonity Household Panel (ECHP)). De gehanteerde definities komen overeen met die van de EU. Een uitzondering is dat er rekening is gehouden met de economische huurwaarde van de eigen woning en de hypotheekrente. Over het algemeen is voor 1999 het beeld van de onderkant van de inkomensverdeling voor Nederland iets gunstiger dan blijkt uit het ECHP.