Toelichting op het “Mandatenbesluit ISD Bollenstreek 2024”
Algemeen
Bij mandaatverlening worden bevoegdheden die een bestuursorgaan op grond van diverse wet- en regelgeving bezit, opgedragen aan functionarissen die werkzaam zijn in de ambtelijke organisatie. Mandaatverlening is de rechtsfiguur om besluiten met een uitvoerend karakter op te dragen aan de uitvoerende organisatie. In tegenstelling tot delegatie vindt bij mandaat geen verschuiving van de bevoegdheid plaats. Bij mandaat blijft het bevoegde bestuursorgaan zelf verantwoordelijk voor het in mandaat genomen besluit.
Mandaat dient om het bestuursorgaan te ontlasten en om een snellere afdoening van zaken te bevorderen. Daarnaast kan mandaat ook de inzichtelijkheid en efficiency van de organisatie verbeteren. Door mandatering van bevoegdheden kunnen beslissingen namelijk worden genomen door de functionarissen die de situatie feitelijk beoordelen. De doorlooptijd van aanvragen kan daarmee worden verkort en de administratieve lastendruk worden verminderd. Vanwege het grote aantal beslissingen is mandaat voor de bestuurspraktijk een onmisbaar instrument geworden.
Voorop staat dat mandatering een kwestie van vertrouwen is. Het bestuur moet erop kunnen vertrouwen dat de functionaris een juist besluit namens hem doet uitgaan. De functionaris neemt eenzelfde besluit als het bestuur zou nemen en dient terug te koppelen naar het bestuur als er met een zaak iets “aan de hand” is dat voor het bestuur van betekenis is of kan worden. Een dergelijke houding past bij mandatering, omdat het bestuur eindverantwoordelijk is en blijft voor de genomen beslissing.
Opzet van het algemeen mandaatbesluit
Algemene wet bestuursrecht: hoofdstuk 10
De wettelijke regels over het gebruik van mandaat zijn te vinden in hoofdstuk 10 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Overkoepelend besluit met randvoorwaarden
Dit mandatenbesluit bevat bevoegdheden van het dagelijks bestuur, de voorzitter en de directeur die zij mandateren aan functionarissen van de ISD Bollenstreek. Het betreft de concrete bevoegdheden (meestal resulterend in een besluit bedoeld voor een individu) die voortvloeien uit de opdracht genoemd in artikel 5 van de GR en die vooral voor de dagelijkse uitvoeringspraktijk van belang zijn.
Het mandaat van meer algemene bevoegdheden als personeelsaangelegenheden en het beheer van de GR en algemene bevoegdheden van het algemeen bestuur/dagelijks bestuur/voorzitter en de directeur van de GR zijn neergelegd in het Directiestatuut. Het Directiestatuut verwijst voor wat betreft de concrete taken/bevoegdheden van de (plaatsvervangend) directeur naar dit mandatenbesluit.
In dit algemene, overkoepelende deel van dit mandatenbesluit zijn aanvullende spelregels en randvoorwaarden opgenomen voor mandaatverlening in de ISD Bollenstreek. Artikelsgewijs zijn in dit overkoepelend besluit de randvoorwaarden genoemd waaraan gemandateerden zich moeten houden bij de uitvoering van de aan hen opgedragen taken. Deze ‘spelregels’ bieden duidelijkheid en uniformiteit bij de uitoefening van gemandateerde bevoegdheden. Een juiste naleving ervan vormt de waarborg dat de ISD Bollenstreek ook bij mandaatverlening bevoegd besluiten neemt.
In de mandatenlijst staan vervolgens de specifieke bevoegdheden vermeld. Daar staat de mandaatgever vermeld en de gemandateerde, alsmede eventuele bijzonderheden bij dat specifieke mandaat.
Artikelsgewijze toelichting op het Mandatenbesluit ISD Bollenstreek 2023
Artikel 1
Begripsbepalingen – onderscheid mandaat, volmacht, machtiging
De gemeente kan verschillende handelingen verrichten: bestuursrechtelijke rechtshandelingen, privaatrechtelijke rechtshandelingen en feitelijke handelingen. Afhankelijk van de soort (rechts)handeling kan deze worden opgedragen aan de uitvoerende organisatie. Juridisch spreken we dan over mandaat, volmacht en machtiging. In de Awb zijn volmacht en machtiging door middel van een schakelbepaling onder de werking van de bepalingen over mandaat gebracht (artikel 10:12 Awb). Wat geldt voor de mandaten, geldt ook voor de volmachten en de machtigingen. Ook in dit Mandatenbesluit van de ISD Bollenstreek zijn volmachten en machtigingen onder de werking ervan gebracht (zie de schakelbepaling in artikel 7).
Mandaat
De gemeentelijke bestuursorganen voeren bestuursrechtelijke rechtshandelingen uit. Voorbeeld: het dagelijks bestuur besluit om een bijstandsuitkering toe te kennen. Of het dagelijks bestuur besluit om een rolstoel toe te kennen. Al deze bevoegdheden steunen op een bestuursrechtelijke wet, waarin die bevoegdheid zijn grondslag kent.
Als een bestuursorgaan een bestuursbevoegdheid opdraagt aan een derde noemen we dat mandaat. Die derde oefent die bevoegdheid uit namens het bestuursorgaan.
Verschil met delegatie is dat het bestuursorgaan bij mandaat de bevoegdheid niet verliest. Het bestuursorgaan is en blijft verantwoordelijk voor de uitoefening van de bevoegdheid. Het bestuursorgaan mag op elk moment de bevoegdheid zelf uitoefenen en instructies geven aan de derde over de uitoefening van de bevoegdheid.
Voorwaarde voor de juridische binding is dat het besluit is genomen binnen de grenzen van de gemandateerde bevoegdheid. Dit spreekt voor zichzelf, omdat buiten de grenzen van hetgeen is gemandateerd geen bevoegdheid bestaat. Wordt een besluit genomen over een onderwerp dat buiten de bevoegdheid ligt, dan is sprake van een onbevoegd genomen besluit. Het gevolg van een onbevoegd genomen besluit kan zijn dat dit door de rechter wordt vernietigd. De bestuursrechter moet een bevoegdheidsgebrek constateren, ook als dit door partijen niet wordt ingebracht in de procedure.
Volmacht
De gemeente kan ook als ´gewone´ rechtspersoon deelnemen aan het rechtsverkeer en voert in die hoedanigheid privaatrechtelijke rechtshandelingen uit. Voorbeelden: het sluiten van een overeenkomst of het verlenen van een opdracht tot onderzoek. De vertegenwoordiging bij privaatrechtelijke rechtshandelingen wordt volmacht genoemd. Voorbeeld: het dagelijks bestuur kan zijn bevoegdheid om een overeenkomst aan te gaan opdragen aan een ISD functionaris.
Machtiging
Naast bestuursrechtelijke en privaatrechtelijke rechtshandelingen verricht de gemeente ook feitelijke handelingen. Dit zijn de gewone, dagelijkse handelingen die geen rechtsgevolgen hebben. Voorbeelden daarvan zijn: het verstrekken van informatie aan burgers of het voeren van verweer bij de rechtbank. Een machtiging wordt verleend in het geval dat er geen sprake is van een besluit of een privaatrechtelijke rechtshandeling.
Artikel 2
Mandaat, plaatsvervanging
Lid 1 en 2
Mandaat is in de regel een opdracht aan een hiërarchisch ondergeschikte. Het dagelijks bestuur mandateert bijvoorbeeld de consulent PC van de ISD Bollenstreek om namens het dagelijks bestuur een bijstandsuitkering toe te kennen. Er van uitgaande dat bevoegdheden zo laag mogelijk in de uitvoerende organisatie worden neergelegd, zijn de mandaten in de ISD Bollenstreek opgedragen aan medewerkers. Wanneer een gemandateerde afwezig is, is diens vervanger bevoegd om het mandaat uit te oefenen. Mochten zowel gemandateerde als diens vervanger afwezig zijn, dan is de mandatering geregeld doordat de direct leidinggevende van de gemandateerde (lees: het afdelingshoofd) of de (plaatsvervangend) directeur het mandaat krijgt toebedeeld.
Artikel 3
Algemene regels en uitzonderingen
Lid 1
Mandaat is de bevoegdheid om namens een bestuursorgaan besluiten te nemen. Dit omvat ook het ondertekenen van die besluiten.
In het verleden is vaak een onderscheid gemaakt tussen het beslismandaat en het ondertekeningsmandaat. In het licht van artikel 10:1 Awb is het echter niet juist om van mandaat te spreken wanneer uitsluitend ondertekeningsbevoegdheid namens het bestuursorgaan bestaat. Vertrekpunt is dat degene die een besluit neemt dit besluit ook ondertekent. Een bevoegdheid in mandaat uitoefenen houdt zowel beslissingsbevoegdheid als ondertekeningsbevoegdheid in.
N.B. Soms wil het bestuursorgaan de besluitvorming aan zichzelf houden. Maar om te voorkomen dat het bestuursorgaan veel brieven moet ondertekenen, kan het bestuursorgaan dan een machtiging tot ondertekenen geven aan bepaalde medewerkers (conform artikel 10:11
Awb
). In dit geval is er dus geen mandaat in de zin van artikel 10:1
Awb
, maar alleen een
ondertekeningsbevoegdheid
.
Een gemandateerde bevoegdheid omvat ook de daarbij behorende voorbereiding en uitvoering, zoals het inwinnen van de nodige inlichtingen, het doen van mededelingen over bestaand beleid, correspondentie over de uitvoering van besluitvorming enz.
Lid 2
In de mandatenlijst staan besluiten opgesomd. Daarbij wordt vermeld wie gemandateerd is om het betreffende besluit te nemen.
Lid 3
In het mandatenbesluit worden grenzen gesteld aan de omvang van de mandaatverlening, in die zin dat er situaties zijn waarin het mandaat niet geldt en het besluit door het bevoegde bestuursorgaan wordt genomen.
Als regel wordt bijvoorbeeld gesteld dat besluiten geen afwijking van het bestaande beleid tot gevolg mogen hebben. Besluiten die afwijken van het beleid, moeten aan het dagelijks bestuur worden voorgelegd. Voordat een van het beleid afwijkend besluit wordt genomen, heeft het dagelijks bestuur zo de gelegenheid het onderliggende beleid nog eens te heroverwegen.
Ook moet een (voorgenomen) besluit aan het bevoegd bestuursorgaan worden voorgelegd als de gemandateerde denkt dat dit besluit belangrijke gevolgen kan hebben. Zo kan een besluit bijvoorbeeld precedentwerking hebben waarop derden zich (in gelijke gevallen) kunnen beroepen, hetgeen grote (financiële) gevolgen kan hebben.
Als de gemandateerde redelijkerwijs kan verwachten dat het (voorgenomen) besluit belangrijke juridische, organisatorische, politieke of publicitaire consequenties kan hebben, dan is de gemandateerde niet bevoegd om het besluit te nemen.
Een besluit, privaatrechtelijke rechtshandeling of feitelijke handeling waarvoor geen of onvoldoende financiële dekking aanwezig is in (de gespecificeerde ramingen van) de begroting van de ISD Bollenstreek, kan niet via mandaat/volmacht/ machtiging worden afgedaan. In dat geval is dus het bestuursorgaan zelf bevoegd. De situatie kan zich echter voordoen dat de uitgaven onvoorzien, onvermijdbaar en niet te uit te stellen zijn. Wanneer de gemandateerde èn de directeur van de ISD Bollenstreek van mening zijn dat van zo’n situatie sprake is, heeft de gemandateerde toch mandaat/volmacht/ machtiging. In zo’n geval meldt de directeur deze uitgaven zo snel mogelijk aan de voorzitter van de ISD Bollenstreek.
Overigens blijft de mandaatgever altijd bevoegd om de gemandateerde bevoegdheid zelf uit te oefenen. Wanneer de mandaatgever (eventueel na overleg met de gemandateerde) tijdig kenbaar maakt dat hij in een bepaald geval zelf het besluit wil nemen, dan is de gemandateerde uiteraard niet langer bevoegd om het besluit te nemen. Dit vloeit rechtstreeks voort uit de Awb (artikel 10:7 Awb).
Artikel 4
Uitoefening mandaat
Het spreekt voor zich dat de gemandateerde een juist besluit neemt namens het bevoegde bestuursorgaan. Dat wil zeggen dat de gemandateerde bij het nemen van het besluit (en bij of het verrichten van de rechts- of feitelijke handeling) rekening moet houden met de wetten, verordeningen, circulaires, beleidsregels of richtlijnen die van toepassing zijn op de uitgeoefende bevoegdheid.
Artikel 5
Verantwoording; verslaglegging en informatieverstrekking
Verslaglegging over de uitoefening van gemandateerde bevoegdheden houdt in een deugdelijke dossiervorming door de gemandateerde. De directeur verstrekt aan het bevoegde bestuursorgaan de mandaatgever periodiek informatie over de in mandaat uitgeoefende bevoegdheden. Overigens vloeit uit artikel 10:6 lid 2 Awb voort dat de mandaatgever ook tussentijds verzoeken om informatie over de gemandateerde bevoegdheden kan doen.
Artikel 6
Ondertekeningswijze
van mandaten
De burger die met een besluit wordt geconfronteerd dat in mandaat is genomen, moet hierover worden geïnformeerd. Dat staat in artikel 10:10 van de Awb. Deze informatieplicht vloeit voort uit het meer omvattende beginsel van de rechtszekerheid. Het krachtens mandaat genomen besluit moet dan ook vermelden namens welk bestuursorgaan het is genomen. Artikel 6 beschrijft hoe besluiten die in mandaat zijn genomen, moeten worden ondertekend.
Artikel 7
Schakelbepaling volmachten en machtigingen
Volgens artikel 10:12 van de Awb zijn alle bepalingen in de Awb die betrekking hebben op mandaat (artikel 10:1 tot en met 10:11) van overeenkomstige toepassing indien een bestuursorgaan volmacht verleent tot het verrichten van privaatrechtelijke rechtshandelingen of machtiging verleent tot het verrichten van feitelijke handelingen. Bij het toepassingsbereik van het Mandatenbesluit ISD Bollenstreek 2015 is hierbij aangesloten. Het zou immers ongewenst zijn wanneer de regeling van mandaat, volmacht en machtiging binnen de ISD Bollenstreek verschillend zou zijn.
Artikel 8
Inwerkingtreding
Deze bepaling behoeft geen nadere toelichting.
Artikel 9
Citeerwijze
Deze bepaling behoeft geen nadere toelichting.