BIJLAGE
Toelichting op de artikelen
Artikel 2. Kaders begroting
Dit artikel maakt het mogelijk dat voorafgaand aan het opstellen van de begroting door het dagelijks bestuur, het algemeen bestuur een kadernota vaststelt. In de kadernota zijn dan de uitgangspunten opgenomen die het dagelijks bestuur bij het opstellen van de begroting in acht neemt.
Artikel 3. Programma-indeling
Het tweede lid bepaalt dat op voorstel van het dagelijks bestuur het algemeen bestuur beleidsindicatoren per programma vaststelt. Wat de verplichte beleidsindicatoren zijn, volgt uit de (ministeriële) Regeling vaststelling beleidsindicatoren door gemeenten in programma’s en programmaverantwoording, welke zijn grondslag vindt in artikel 25, tweede lid, onder a, van het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV). Het BBV schrijft een aantal verplichte paragrafen voor. In een paragraaf wordt het algemeen bestuur integraal over een bepaald thema dat dwars door de begroting loopt, geïnformeerd. Het derde lid bepaalt dat het algemeen bestuur kan aangeven, welke paragrafen hij nog meer wenst. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan een paragraaf die gerelateerd is aan een project.
Artikel 4. Inrichting begroting
In dit artikel wordt de verplichting uit artikel 20 van het BBV om in de begroting aandacht te besteden aan de investeringen nader uitgewerkt door te bepalen dat er bij de uiteenzetting van de financiële positie een overzicht van de investeringen wordt gegeven. Dit is nodig om ook de autorisatie van investeringskredieten mogelijk te maken.
Artikel 5. Niet-voorziene uitgaven
Uitgaven die gedekt worden uit de post onvoorzien dienen te worden getoetst aan drie criteria:
1. Onvoorzienbaar: Uitgaven die redelijkerwijs ten tijde van het samenstellen van de programmabegroting niet bekend waren en waar op dat moment ook nog geen beleid voor ontwikkeld was.
2. Onvermijdbaar: Uitgaven waarbij de Veiligheidsregio geen keuzevrijheid heeft.
3. Onuitstelbaar : Het niet doen van de uitgaven leidt op korte of langere termijn tot hogere uitgaven, schadeclaims of kan schadelijk zijn voor een (algemeen) veilgheidsregio belang.
Wanneer een uitgaaf aan deze criteria voldoet, kan de post onvoorzien worden aangewend.
Artikel 6. Autorisatie begroting en investeringskredieten
Artikel 6 bevat regels voor de autorisatie van de baten en lasten in de begroting en van de investerings- kredieten. Op grond van artikel 189 van de Gemeentewet (artikel 35 Wet Gemeenschappelijke Regelingen) berust het budgetrecht bij het algemeen bestuur. Het algemeen bestuur neemt uiteindelijk de beslissing welke bedragen zij voor taken en activiteiten op de begroting beschikbaar stelt. Gedurende het begrotingsjaar kan het algemeen bestuur op grond van artikel 192 van de Gemeentewet besluiten nemen voor het wijzigen van de begroting. De Veiligheidsregio kan slechts uitgaven doen voor de bedragen die hiervoor op de begroting zijn gebracht. Dit is geregeld in het derde lid van artikel 189 van de Gemeentewet. Autorisatie door het algemeen bestuur van de baten en de lasten vindt plaats op het niveau van de programma’s.
Naast lopende uitgaven doet de Veiligheidsregio investeringen. Ook uitgaven voor investeringen moeten door het algemeen bestuur worden geautoriseerd. Voor de autorisatie van deze investeringskredieten is er voor gekozen deze bij de begrotingsbehandeling mee te nemen.
Soms komen gedurende het begrotingsjaar nieuwe investeringsvoornemens op tafel, die bij het opstellen van de begroting niet waren voorzien. Het derde lid van het artikel regelt de autorisatie van de investeringskredieten anders dan bij vaststelling van de begroting. Dus ook voor investeringen die pas in de loop van het begrotingsjaar worden voorzien.
Artikel 7. Tussentijdse rapportages
De tussenrapportage is een belangrijk onderdeel van de planning- en controlcyclus voor het algemeen bestuur. Op basis van tussenrapportages wordt het algemeen bestuur geïnformeerd over de afwijkingen op:
- uitputting van budgetten;
- investeringskredieten;
- de voortgang van de uitvoering van het beleid.
De frequentie van de tussenrapportage wordt niet in de verordening vastgelegd, maar kan jaarlijks worden afgewogen bij het maken van afspraken over de P&C-cyclus. Naast de reguliere tussentijdse rapportages kan het dagelijks bestuur ook op andere wijze het algemeen bestuur informeren over het uitvoeren van de begroting.
Artikel 8. Inrichting jaarstukken
De jaarstukken worden conform de begroting ingericht en de realisatie gaat ook in op de mate van realisatie van de investeringskredieten.
Artikel 10. Uitgangspunten rechtmatigheidsverantwoording
Bij de verantwoording over rechtmatigheid wordt gekeken naar negen criteria. Het dagelijks bestuur legt verantwoording af over alle negen criteria in de jaarrekening. Zie Kadernota rechtmatigheid 2023, augustus 2021, blz. 9 e.v. voor de criteria en bijbehorende toelichting. De eerste zes criteria zijn niet opgenomen in de rechtmatigheidsverantwoording. Deze betreffen verantwoording met betrekking tot getrouwheid en rechtmatigheid. Ze komen tot uitdrukking in de balans en het overzicht van baten en lasten. Dit zijn het calculatiecriterium, valuteringcriterium, adresseringscriterium, volledigheidscriterium, aanvaardbaarheidscriterium en leveringscriterium.
Daarnaast is er een aantal criteria waarbij de verantwoording specifiek gaat over rechtmatigheid. Deze komen wel tot uitdrukking in de rechtmatigheidsverantwoording:
- begrotingscriterium: de financiële handelingen passen binnen het kader van de geautoriseerde begroting;
- voorwaardencriterium: voorwaarden in wet- en regelgeving worden nageleefd, zoals subsidievoorwaarden;
- misbruik en oneigenlijk gebruik criterium: er vindt een toetsing op juistheid en volledigheid van gegevens die door derden zijn verstrekt plaats, met het oog op het voorkomen van misbruik en oneigenlijk gebruik.
Eerste lid
In relatie tot de invoering van de rechtmatigheidsverantwoording is in het eerste lid opgenomen dat het algemeen bestuur zo nodig vaststelt op welke wijze hij door middel van de paragraaf bedrijfsvoering van de begroting en de jaarstukken geïnformeerd wil worden over rechtmatigheid (Kadernota rechtmatigheid 2023, augustus 2021).
Tweede lid
In het tweede lid stelt het algemeen bestuur de verantwoordingsgrens vast, waarboven het dagelijks bestuur moet rapporteren aan het algemeen bestuur (Kadernota rechtmatigheid 2023, augustus 2021). Deze grens moet tussen 0 en 3% liggen van de totale lasten van de Veiligheidsregio, inclusief de dotaties aan de reserves.
Derde lid
Het derde lid geeft aan boven welk bedrag afzonderlijke afwijkingen nader moeten worden toegelicht (rapportagegrens).
Artikel 11 Voorwaardencriterium
Eerste lid
In het eerste lid wordt de definitie weergegeven van het voorwaardencriterium, het zogenaamde “normenkader”.
Tweede lid
Artikel 11 geeft aan dat jaarlijks het normenkader ten aanzien van de rechtmatigheidsverantwoording door het algemeen bestuur moet worden vastgesteld en voor een bepaalde datum aan het algemeen bestuur moet worden aangeboden.
Artikel 12 Begrotingscriterium
Eerste lid
Artikel 12 gaat expliciet in op de begrotingsrechtmatigheid. In het eerste lid wordt het begrip begrotingsrechtmatigheid gedefinieerd.
Tweede lid
De baten en lasten moeten zich bewegen binnen de door het algemeen bestuur goedgekeurde en vastgestelde budgetplafonds. Indien er een overschrijding plaatsvindt is er in principe sprake van een begrotingsonrechtmatigheid. Dat is geregeld in het tweede lid.
Artikel 13 Misbruik en oneigenlijk gebruik-criterium
Eerste lid
Dit artikel voorziet in het zogenaamde “misbruik en oneigenlijk gebruik criterium”. In het eerste lid wordt het criterium gedefinieerd. Van misbruik is sprake bij het opzettelijk niet, niet tijdig, onjuist of onvolledig verstrekken van gegevens met als doel ten onrechte overheidssubsidies of -uitkeringen te verkrijgen of niet dan wel een te laag bedrag aan heffingen aan de overheid te betalen. Van oneigenlijk gebruik is sprake indien bij het aangaan van rechtshandelingen, al dan niet gecombineerd met feitelijke handelingen, het verkrijgen van overheidsbijdragen of het niet dan wel tot een te laag bedrag betalen van heffingen aan de overheid, in overeenstemming met de bewoordingen van de regelgeving is maar in strijd met het doel en de strekking daarvan is.
Tweede lid
Aan het dagelijks bestuur wordt opgedragen om regels op stellen voor het voorkomen van misbruik en oneigenlijk gebruik van gemeentelijke regelingen en eigendommen.
Artikel 14.
Waardering en afschrijving vaste activa
In het tweede lid, onder a, van artikel 212 van de Gemeentewet is opgenomen, dat de financiële verordening in elk geval de regels voor waardering en afschrijving van activa bevat. Hieraan is in artikel 11 invulling gegeven. Vanaf 1 januari 2017 is ook het activeren van investeringen met maatschappelijk nut verplicht. Het BBV laat beleidsvrijheid voor het zelf vaststellen van de eigen afschrijvingsmethodieken en afschrijvingstermijnen. Natuurlijk geldt hierbij wel het criterium dat de afschrijvingsmethodiek en afschrijvingstermijn van een actief moeten worden afgestemd op de verwachte gebruiksduur. Indien dit wordt nagelaten, wordt het getrouwe beeld van de jaarrekening aangetast. In deze verordening regelt het algemeen bestuur de hoofdlijnen. Het dagelijks bestuur kan nadere regels vaststellen voor de afschrijvingsmethodiek (lineair of annuïtair) en de afschrijvingstermijnen.
Artikel 15. Reserves en voorzieningen
De Veiligheidsregio beschikt over een weerstandsvermogen dat voldoende omvang moet hebben om de risico’s te dekken. Daarnaast kan het algemeen bestuur bestemmingsreserves vormen.
Artikel 16.Kostprijsberekening rechten
Artikel 212 Gemeentewet bepaalt in het tweede lid, onder b, dat de verordening in ieder geval de grondslagen bevat voor de berekening van de door de Veiligheidsregio in rekening te brengen prijzen en van tarieven voor rechten. In het tweede lid van artikel 13 zijn de kosten benoemd die tot de directe worden gerekend. Hieronder vallen ook de kosten die logischerwijs al behoren tot de directe kosten zoals de direct toewijsbare salariskosten en bijvoorbeeld onderhoudskosten.
Met de herziening van het BBV met ingang van 2018 moeten de overheadkosten apart worden verantwoord. Ze worden niet meer doorberekend aan de taakvelden. De kostprijzen worden daarom extracomptabel berekend en vastgelegd.
Artikel 17. Prijzen economische activiteiten
Als de Veiligheidsregio goederen, diensten of werken levert aan overheidsbedrijven of derden dan mag zij deze activiteiten niet bevoordelen als het economische activiteiten betreffen. Economische activiteiten zijn hier activiteiten waarmee de Veiligheidsregio in concurrentie treedt met andere ondernemingen op de markt. Het bevoordelingsverbod houdt feitelijk in dat ten minste een integrale kostprijs voor de levering van goederen, diensten en werken in rekening moet worden gebracht.
Artikel 19. Financieringsfunctie
Artikel 212 van de Gemeentewet bevat de bepaling, dat de financiële verordening in elk geval regels voor de algemene doelstelling en de te hanteren richtlijnen en limieten van de financieringsfunctie bevat. Artikel 16 geeft invulling aan deze plicht. Het eerste lid bevat de kaders voor de financieringsfunctie. Deze kaders worden op basis van het tweede lid uitgewerkt in een door het dagelijks bestuur vast te stellen treasurystatuut.
Artikel 20. Rente
Dit artikel regelt dat percentages voor toerekening van rentelasten jaarlijks worden vastgesteld met de begroting. In het tweede lid staat dat de VNOG geen zogenaamde bespaarde rente berekent over haar reserves en voorzieningen. De leden 3 tot en met 5 hebben betrekking op renteberekening over investeringen. In het vierde lid is geregeld dat we op begrotingsbasis de aanname doen dat we een half jaar rentelast hebben over een nieuwe investering.
Artikel 21. Paragrafen bij de begroting en jaarstukken
In dit artikel is als uitgangspunt opgenomen dat in de paragrafen van de begroting en de jaarstukken minimaal die gegevens worden vermeld die ingevolge het BBV verplicht zijn. Verplichte paragrafen op basis van artikel 9, tweede lid, van het BBV, voor zover relevant voor de Veiligheidsregio, zijn de paragrafen: weerstandsvermogen en risicobeheersingmanagement, onderhoud kapitaalgoederen, financiering en bedrijfsvoering.
Artikel 22. Bedrijfsvoering
In artikel 14 van het besluit staat welke informatie de paragraaf bedrijfsvoering van de begroting en de jaarstukken in elk geval moet bevatten. In dit artikel is de aanvullende informatievraag van het algemeen bestuur voor deze paragraaf gedefinieerd.
Onder a
In verband met de invoering van de rechtmatigheidsverantwoording heeft de paragraaf bedrijfsvoering van de begroting en jaarstukken ook een grotere rol gekregen. De commissie BBV doet hierover een aantal stellige uitspraken:
- het dagelijks bestuur geeft in de paragraaf bedrijfsvoering een toelichting op alle afwijkingen die in de rechtmatigheidsverantwoording zijn opgenomen en eventueel welke maatregelen worden genomen om deze afwijkingen in de toekomst te voorkomen.
- indien de normen uit de gids proportionaliteit veelvuldig niet nageleefd worden of slecht gedocumenteerd en/of gemotiveerd zijn, dan moet het dagelijks bestuur hierover rapporteren via de paragraaf bedrijfsvoering.
- niet-financiële onrechtmatigheden in verband met het niet naleven van bepalingen in de Wet fido en de bijbehorende ministeriële regelingen moeten worden opgenomen en toegelicht in de paragraaf bedrijfsvoering.
Overigens adviseert de commissie BBV ook om afspraken te maken tussen het algemeen bestuur en het dagelijks bestuur over de wijze waarop met niet financiële onrechtmatigheden wordt omgegaan. Daarnaast adviseert de commissie BBV om geconstateerde fraude door eigen medewerkers toe te lichten in de paragraaf bedrijfsvoering.
Het algemeen bestuur kan ervoor kiezen om een rapportagegrens vast te leggen voor het toelichten van onrechtmatigheden in de paragraaf bedrijfsvoering, die afwijkt van de verantwoordingsgrens die is vastgelegd in artikel 10. Het dagelijks bestuur moet in de paragraaf bedrijfsvoering een nadere toelichting geven op alle afwijkingen die in de rechtmatigheidsverantwoording zijn opgenomen, voor zover deze de rapportagegrens overschrijden.
Artikel 23. Administratie
In dit artikel zijn algemene bepalingen opgenomen voor de inrichting van de administraties van de Veiligheidsregio. Op hoofdlijnen wordt opgedragen welke gegevens systematisch moeten worden vastgelegd en aan welke eisen deze gegevens en de vastlegging ervan moeten voldoen.
Artikel 24. Financiële organisatie
Artikel 20 geeft de uitgangspunten voor de financiële organisatie en draagt het dagelijks bestuur op hiervoor zorg te dragen. Het dagelijks bestuur is op grond van artikel 33b van de Wet gemeenschappelijke regelingen bevoegd regels te stellen over de ambtelijke organisatie. Dit artikel geeft een opsomming van de aspecten van de financiële organisatie waar het dagelijks bestuur beleid en interne regels over moet vaststellen.
Artikel 25. Interne controle
De accountant controleert jaarlijks of de rekening van de Veiligheidsregio een getrouw beeld geeft van de financiën. Het eerste lid draagt het dagelijks bestuur op maatregelen te treffen, zodat gedurende het jaar of vooraf aan de accountantscontrole, de Veiligheidsregio zelf nagaat of de cijfers in de administraties een getrouw beeld geven en of de financiële beheershandelingen die aan de baten, de lasten en de balansmutaties ten grondslag liggen, rechtmatig (zijn) verlopen