TOELICHTING OP DE BELEIDSREGEL
Algemeen
Sinds de invoering van de Fraudewet op 1 januari 2013 is het dagelijks bestuur verplicht de kosten van bijstand terug te vorderen, wanneer er sprake is van schending van de inlichtingenplicht. In deze gevallen is het dagelijks bestuur tevens verplicht om een boete op te leggen van ten hoogste het benadelingsbedrag.
In 2013 is de hoogte van de boete wettelijk vastgesteld op 100% van het benadelingsbedrag. Met ingang van 1 januari 2017 is de Fraudewet gewijzigd. De directe aanleiding hiervoor is de hieronder genoemde uitspraak van de Centrale Raad van Beroep uit 2014 waarin de Raad een duidelijke relatie legt tussen de hoogte van de boete, de ernst van de overtreding, de mate van verwijtbaarheid en de omstandigheden van de belanghebbende.
In de hieronder genoemde uitspraak van de Raad uit 2016 is bepaald dat de boete binnen een redelijke termijn moet kunnen worden terugbetaald. De Raad koppelt in deze uitspraak aan de verschillende treden van verwijtbaarheid een vast aantal maanden als zijnde een redelijke termijn.
Deze beleidsregel heeft mede tot doel om uniformiteit in de uitvoering te bevorderen ten aanzien van de boeteoplegging.
Daarom is er voor gekozen om een aantal reeds in de wet neergelegde aspecten van de boeteoplegging in deze beleidsregel te integreren waardoor het voor burgers duidelijk is op welke wijze het dagelijks bestuur invulling geeft aan de verplichting tot het opleggen van een boete.
Art. 1
De uitspraken van de Centrale Raad van Beroep hebben de volgende kenmerken:
24 november 2014 ECLI:NL:CRVB:2014:3754
De Centrale Raad van Beroep heeft in deze uitspraak bepaald dat de hoogte van de boete evenredig is aan de mate van verwijtbaarheid. De mate van verwijtbaarheid wordt in 4 categorieën ingedeeld:
• opzet
• grove schuld
• normale verwijtbaarheid
• verminderde verwijtbaarheid
De mate van verwijtbaarheid bepaalt welk percentage van het benadelingsbedrag de boete maximaal mag bedragen. Het benadelingsbedrag is het bedrag dat betrokkene ten onrechte heeft ontvangen. Dit is in de bijstand het nettobedrag, in de IOAW/Z het brutobedrag, exclusief de Werkgeversheffing Zvw. De percentages van het benadelingsbedrag zijn gekoppeld aan de mate van verwijtbaarheid.
11 januari 2016 ECLI:NL:CRVB:2016:12
De Centrale Raad van Beroep heeft In deze uitspraak bepaald dat de boete zodanig afgestemd moet worden op de draagkracht dat deze binnen een redelijke termijn afgelost moet kunnen worden. De duur van de redelijke termijn is afhankelijk van de mate van verwijtbaarheid. Per 1 januari 2017 is deze indeling in de mate van verwijtbaarheid opgenomen in artikel 2 van het Boetebesluit sociale verzekeringswetten.
Art. 2
Hierin wordt een aantal begrippen genoemd die in deze beleidsregel worden gebruikt.
Art. 3
Met de beleidsregel wordt beoogd een goed evenwicht te vinden tussen de wettelijke verplichting om een boete op te leggen en de individuele omstandigheden van de belanghebbende, gekoppeld aan de organisatiedoelen (visie) van de RSD.
Deze visie is neergelegd in de zogenaamde Organisatie WHY van de RSD.
Art. 4
Bij iedere schending van de inlichtingenplicht bestaat er een wettelijke verplichting om een boete-onderzoek te verrichten.
Art. 5
Deze bepaling bevat processtappen bij de beoordeling van de boete.
Art. 6
Met deze regels wordt de hoogte van het benadelingsbedrag vastgesteld en wordt bepaald dat de boete evenredig moet zijn.
De gevolgen van de boete die wordt opgelegd, is door de hoogte ervan dermate ingrijpend dat bij de vaststelling een ‘indringende evenredigheidstoets’ moet plaatsvinden. Het toetsingskader voor de beoordeling bestaat uit:
- De ernst van de gedraging;
- De mate van verwijtbaarheid;
- De omstandigheden van belanghebbende, waaronder de draagkracht.
In artikel 2a van het Boetebesluit Sociale Zekerheidswetten is een aantal situaties opgenomen die in ieder geval tot verminderde verwijtbaarheid leiden:
Artikel 2a lid 2 onderdeel a Boetebesluit socialezekerheidswetten
Belanghebbende verkeerde in onvoorziene en ongewenste omstandigheden die niet tot het normale levenspatroon behoren en die hem weliswaar niet in de feitelijke onmogelijkheid brachten om aan de inlichtingenverplichting te voldoen, maar die emotioneel zo ontwrichtend waren dat hem niet volledig valt toe te rekenen dat de inlichtingen niet tijdig of volledig zijn verstrekt.
Artikel 2a lid 2 onderdeel b Boetebesluit socialezekerheidswetten
Belanghebbende verkeerde in een zodanige geestelijke toestand dat hem de overtreding niet volledig valt aan te rekenen.
Artikel 2a lid 2 onderdeel c Boetebesluit socialezekerheidswetten
Belanghebbende heeft wel inlichtingen verstrekt die echter onjuist of onvolledig waren, of heeft anderszins een wijziging van omstandigheden niet onverwijld gemeld, maar heeft uit eigen beweging alsnog de juiste inlichtingen verstrekt voordat de overtreding is geconstateerd, tenzij belanghebbende deze inlichtingen heeft verstrekt in het kader van toezicht op de naleving van een inlichtingenverplichting.
Artikel 2a lid 2 onderdeel d Boetebesluit socialezekerheidswetten
De overtreding van de inlichtingenverplichting of de hoogte van het benadelingsbedrag is mede te wijten aan het college.
Artikel 2a lid 2 onderdeel e Boetebesluit socialezekerheidswetten
Er is sprake van een samenloop van omstandigheden die elk op zich niet, maar in hun onderlinge samenhang wel leiden tot verminderde verwijtbaarheid.
Ook andere situaties kunnen tot verminderde verwijtbaarheid leiden.
Art. 7
Dit artikel is een concrete vertaling van de in artikel 1 genoemde jurisprudentie.
Hierbij wordt ervan uitgegaan dat het volledige bedrag van het inkomen boven 90% van de toepasselijke bijstandsnorm – ongeacht of die ruimte de facto op een andere wijze is beperkt of ingenomen – volledig beschikbaar is of wordt aangewend voor het betalen van de boete.
Indien er sprake is van geen of geringe draagkracht (zoals bijv. aan de orde bij de Kostendelersnorm) wordt de minimale draagkracht van € 45,- toegepast (conform de bepalingen uit het Strafrecht).
Op basis van ontwikkelingen in de jurisprudentie in 2019 zou de boete in bovengenoemde situaties ook op 90% van de toepasselijke bijstandsnorm x het toepasselijke aantal maanden kunnen worden gesteld. Hiervoor is echter niet gekozen. Bij personen zonder inkomen of een laag inkomen leidt boete oplegging tot een invorderingsprobleem. Daarom is ervoor gekozen om in deze situaties uit te gaan van een minimale boete.
Als er sprake is van een ‘zware’ overtreding of er is sprake van verzwegen vermogen wordt het redelijk geacht om het vermogen bij de draagkracht voor terugbetaling van de boete te betrekken. Hiervoor gelden de vermogensbepalingen van de Participatiewet.
Art. 8
De bestuurlijke boete bedraagt 150% van het benadelingsbedrag indien sprake is van een overtreding van de inlichtingenverplichting die heeft geleid tot een benadelingsbedrag en in een periode van vijf jaar voorafgaand aan het constateren van de overtreding sprake is geweest van een eerdere overtreding van de inlichtingenverplichting die heeft geleid tot een benadelingsbedrag.
Hierbij geldt verder dat voor de overtreding van de inlichtingenverplichting sprake moet zijn geweest van een bestuurlijke beboeting. Bij de bepaling van bovengenoemde periode geldt de datum van het boetebesluit als uitgangspunt.
In het geval van recidive is een passende toepassing om de verzwarende omstandigheid van recidive tot uitdrukking te brengen door het aantal maanden dat in de draagkrachttoets voor de 1e gedraging wordt gehanteerd te vermenigvuldigen met 1,5 (150%).
Art. 9
Het aanwezige inkomen en vermogen worden niet actief opgevraagd bij de belanghebbende. Het is niet de verwachting dat bij een belanghebbende na zijn periode van bijstand een groot vermogen van toepassing is. Communicatie om belanghebbende te wijzen op het belang van juiste informatiegegevens omtrent vermogen wordt geïntensiveerd.
Art. 10
Als er sprake is van een schending van de inlichtingenplicht zonder dat er teveel aan bijstand is betaald – de zogeheten nulfraude- kan het dagelijks bestuur kiezen tussen een waarschuwing en een boete. Deze keuze is vastgelegd in deze beleidsregels onder de hierbij genoemde voorwaarden.
De keuze van een waarschuwing is alleen van toepassing als betrokkene in de afgelopen twee jaar niet eerder een dergelijke waarschuwing heeft gehad. Deze periode dient bepaald te worden vanaf het moment dat de overtreding wordt geconstateerd.
Dit geld mutatis mutandis ook voor een situatie waarin het benadelingsbedrag minder dan € 150,- bedraagt of als de belanghebbende de overtreding uit eigener beweging binnen 60 dagen heeft gemeld.
Art. 11
Het dagelijks bestuur heeft beleidsvrijheid in de keuze wie toegelaten wordt tot de schuldhulpverlening.
Sinds 1 januari 2017 is het mogelijk om de bestuurlijke boete geheel of gedeeltelijk kwijt te schelden bij medewerking aan een schuldregeling. Het moet dan gaan om een overtreding waarvoor een bestuurlijke boete is opgelegd en, waarbij geen sprake is geweest van opzet of grove schuld. Betrokkene mag binnen een jaar nadat de bestuurlijke boete is opgelegd niet nogmaals een overtreding wegens eenzelfde gedraging hebben begaan.
Er zijn hiervoor twee leden toegevoegd aan artikel 18a Participatiewet (dertiende en veertiende lid) waarin dit wordt geregeld.
Artikel 60c Participatiewet bepaalt dat het college (lees: dagelijks bestuur) niet mag meewerken aan een schuldregeling als de bestuurlijke boete geheel of gedeeltelijk wordt kwijtgescholden, terwijl artikel 18a lid 13 Participatiewet juist stelt dat de bestuurlijke boete geheel of gedeeltelijk kan worden kwijtgescholden bij medewerking aan een schuldregeling.
Op grond van de navolgende beginselen:
- jongere wetsbepalingen gaan vóór oudere wetsbepalingen (lex posterior derogat legi priori/anteriori);
- speciale wetsbepalingen gaan vóór algemene wetsbepalingen (lex specialis derogat legi generali).
wordt artikel 60c Participatiewet buiten werking gesteld door artikel 18a lid 13 Participatiewet. Dit betekent dat het college vanaf 1 januari 2017 de boete geheel of gedeeltelijk mag kwijtschelden bij medewerking aan een schuldregeling als voldaan is aan de voorwaarden van artikel 18a, lid 13 en 14 Participatiewet.
De RDWI geeft toepassing aan deze bepalingen vanuit het oogpunt van een efficiënte schuldhulpverlening en vanuit de gedachte dat iedereen uitzicht moet kunnen hebben op een schuldenvrij bestaan.
Indien is gebleken dat binnen 5 jaar na het besluit tot kwijtschelding wederom een overtreding is begaan wegens een zelfde gedraging wordt het besluit tot kwijtschelding ingetrokken of herzien. Dit staat in artikel 18a lid 14 Participatiewet.
Vanuit het oogpunt dat enerzijds fraude niet mag lonen, en anderzijds dat een belanghebbende door een schuldregeling een totaaloplossing voor zijn schulden moet krijgen, is in lid 2 bepaald dat kwijtschelding van de bestuurlijke boete wordt verleend nadat de schuldenregeling succesvol is doorlopen.
In het beleidsplan Schulddienstverlening 2019 is bepaald dat als sprake is van een vordering wegens schending van de inlichtingenplicht, en/of een eventuele hieraan verbonden boete, de toegang tot een schuldregeling niet wordt uitgesloten, maar wel oorzaak en de verwijtbaarheid van deze vordering(en) dienen te worden afgewogen.
De beslissing om uiteindelijk over te gaan tot een schuldregeling (minnelijk traject) wordt pas genomen na een gedegen onderbouwing waarom de belanghebbende in aanmerking komt voor een schuldregeling.
Ten aanzien van de vordering die is ontstaan door het niet of niet volledig nakomen van de inlichtingenplicht (waarop de boetevordering betrekking heeft) geldt op grond van artikel 60c Participatiewet een verbod om mee te werken aan een schuldregeling.
De vraag of van terugvordering of verdere terugvordering voor deze vordering dient te worden afgezien kan enkel worden beoordeeld in het kader van artikel 58 lid 7 Participatiewet. Hierbij speelt onder andere een rol of er binnen de gegeven periode naar vermogen is afgelost.
De gelijkluidende bepalingen van de IOAW en IOAZ zijn overeenkomstig van toepassing.
Art. 12.
Er kan van een boete worden afgezien als daarvoor dringende redenen zijn. Dat staat in artikel 18a, zevende lid Participatiewet. Onder dringende redenen worden redenen verstaan die het opleggen van een boete onredelijk en onbillijk maken, omdat de gevolgen groot en onaanvaardbaar zullen zijn. In de Memorie van Toelichting wordt als voorbeeld genoemd de gevolgen voor de minderjarige kinderen van de overtreder. Andere voorbeelden zijn de situatie dat een nieuwe partner in gelijke mate wordt getroffen door een boete, terwijl betrokkene de overtreding beging op een moment dat hij nog alleenstaand was. Of denk aan individueel bepaalde financiële omstandigheden, zoals hoge woonlasten of bijzondere uitgaven waar geen vergoeding voor mogelijk is.
De omstandigheden van de betrokkene en zijn gezin worden gewogen op het moment van het opleggen van de boete (toetsing ex nunc).
Art. 13
De bestuurlijke boete is een 'criminal charge' in de zin van EVRM art. 6 en kent daarom veel rechtsbescherming. Onder andere betreft dit dat een boete binnen een redelijke termijn moet worden opgelegd. Door middel van het opleggen van een boete wordt een overtreding bestraft. In het kader van het afnemende effect van de boete als de betreffende gedraging langer geleden is, wordt in dit artikel uitvoering gegeven aan de mogelijkheid om een boete hierdoor te individualiseren.
Art. 14
Dit betreft de omstandigheid dat het hier gaat om boetebesluiten, die zijn gebaseerd op een strafregime waaraan fundamentele gebreken kleven, welke gebreken ook door de (materiële) wetgever zijn onderkend en die inmiddels hebben geleid tot een lichter strafregime dat deze gebreken ondervangt. Hierbij is niet voorzien in een overgangsregeling.
De omstandigheid dat handhaving van deze boetebesluiten voor betrokkenen kan leiden tot verstrekkende gevolgen, maken dat het in beginsel afwijzen van verzoeken om herziening van deze besluiten, zonder met deze omstandigheden rekening te houden, evident onredelijk is.
Bij wet van 23 augustus 2016, Stb. 2016, 318, zijn de socialezekerheidswetten in verband met de regeling van de bestuurlijke boete gewijzigd. In deze wet is bepaald dat in een boetebesluit geen hogere boete kan worden opgelegd dan de strafrechter bij strafrechtelijke vervolging maximaal had kunnen opleggen op grond van artikel 23, vierde lid, Sr. Bij Besluit van 19 september 2016, Stb. 2016, 342, is artikel 2 (de bepaling over de berekening van de boete) van het Boetebesluit socialezekerheidswetten gewijzigd en zijn criteria toegevoegd voor de beoordeling van de mate van verwijtbaarheid. Voor hoge benadelingsbedragen zijn in het zevende lid van artikel 2 correctiefactoren opgenomen, zodat de bestuurlijke boete is gerelateerd aan de mate van verwijtbaarheid en het bedrag dat de strafrechter maximaal had kunnen opleggen. Bij Besluit van 27 oktober 2016, Stb. 2016, 421, is de datum van inwerkingtreding van de wet van 23 augustus 2016 en van het Besluit van 19 september 2016 bepaald op 1 januari 2017. Hierin is niet voorzien hoe om te gaan met in rechte vaststaande boetebesluiten.
De wetgever heeft ten onrechte geen aanleiding gezien om bij het per 1 januari 2017 in werking tredende lichtere sanctieregime te voorzien in een overgangsrecht voor in rechte vaststaande boetebesluiten die zijn genomen met toepassing van de Wet aanscherping en het daarop gebaseerde Boetebesluit 2013. Dit kan verstrekkende gevolgen hebben voor diegenen aan wie boetes zijn opgelegd onder het sinds 1 januari 2013 geldende zwaardere strafregime en welke boetebesluiten formele rechtskracht hebben. Op deze gevolgen heeft de materiële wetgever met de wijzigingen van het boeteregime per 1 januari 2017 geen acht geslagen.
In de hieronder genoemde uitspraken van de Centrale Raad van Beroep zijn vuistregels geformuleerd voor de beoordeling van situaties waarin om herziening van dergelijke boetes is verzocht. Daarbij is een aantal uitgangspunten en belangen tegen elkaar afgewogen:
•Tegenover het aanzienlijke belang van de betrokkene bij het beperken van een of meer van de geschetste gevolgen van de keuze om niet te voorzien in overgangsrecht of specifiek beleid voor in rechte vaststaande socialezekerheidsboetes, staat het belang van het bestuursorgaan met betrekking tot de rechtszekerheid.
•In dat verband komt grote betekenis toe aan het algemene belang van de samenleving in verband met het vertrouwen dat in de rechtsstaat in rechte onaantastbare besluiten ten uitvoer worden gelegd. Behoud van draagvlak in de samenleving voor het opbrengen van de lasten van de sociale zekerheid vraagt om een effectieve handhaving van de socialezekerheidswetten, waaronder tenuitvoerlegging van in rechte vaststaande socialezekerheidsboetes.
•Daarnaast komt betekenis toe aan de uitvoeringslasten van het herbeoordelen van socialezekerheidsboetes voor de betrokken bestuursorganen. Bij een volledige herbeoordeling zouden in een complexe uitvoeringspraktijk die uitvoeringslasten onevenredig zwaar zijn en aanleiding kunnen geven tot vele vervolgprocedures over de hoogte van de boete. Deze uitvoeringslasten wegen zwaarder naarmate de betrokkene na het bekend worden van de uitspraak van 24 november 2014 meer tijd heeft laten verstrijken alvorens het bestuursorgaan te vragen om van dat besluit terug te komen en de tenuitvoerlegging van het oorspronkelijke boetebesluit verder is gerealiseerd.
•Het meewegen van het belang van de rechtszekerheid geeft aanleiding om voor het moment van herziening aan te knopen bij het tijdstip waarop het verzoek om herziening van het oorspronkelijke boetebesluit is gedaan.
De leidt tot de navolgende vuistregels:
Op grond van een belangenafweging wordt er een onderscheid gemaakt tussen de situaties waarin er ten tijde van het herzieningsverzoek de boete reeds is betaald of waarin de betaling nog loopt.
a. Situaties waarin de invordering van de boete al was voltooid op het moment dat het herzieningsverzoek werd gedaan:
1. Het afwijzen van een herzieningsverzoek is evident onredelijk als de boete hoger was dan wat de strafrechter bij aanvang van overtreding op grond van artikel 23 lid 4 Sr maximaal had kunnen opleggen. Een verlaging van de boete tot dat maximumbedrag is dan aangewezen.
2. Het afwijzen van een herzieningsverzoek is in beginsel niet evident onredelijk als de boete ten tijde van het herzieningsverzoek al volledig is afbetaald en minder bedroeg dan de maximale geldboete die de strafrechter bij aanvang van de overtreding op had kunnen leggen.
b. Situaties waarin de invordering van de boete nog gaande was op het moment dat het herzieningsverzoek werd gedaan:
1. Als op de boete meer is afgelost dan het bedrag dat verschuldigd zou zijn na toepassing van de verwijtbaarheidstoets (opzet 100%, grove schuld 75%, normale verwijtbaarheid 50% en verminderde verwijtbaarheid 25%, dan is verlaging tot het ten tijde van het herzieningsverzoek afgeloste bedrag aangewezen. Als het afgeloste bedrag hoger is dan de maximale boete zoals de strafrechter die bij aanvang van de overtreding op had kunnen leggen o.g.v. artikel 24 lid 3 Sr, is verlaging van de boete tot dat maximumbedrag aangewezen.
2. Als op de boete minder is afgelost dan het bedrag dat verschuldigd zou zijn na toepassing van de verwijtbaarheidstoets, dan is verlaging van de boete tot het bedrag dat na toepassing van die verwijtbaarheidstoets resteert aangewezen. Als dit bedrag hoger is dan de maximale boete zoals de strafrechter die bij aanvang van de overtreding op had kunnen leggen o.g.v. artikel 24 lid 3 Sr, is verlaging van de boete tot dat maximumbedrag aangewezen.
Bovengenoemde uitgangspunten en vuistregels zijn in dit artikel verwerkt.
De in dit artikel bedoelde uitspraken van de Centrale Raad van Beroep betreffen:
ECLI:NL:CRVB:2019:659
ECLI:NL:CRVB:2019:660
ECLI:NL:CRVB:2019:661
Art. 15 t/m 18
In de slotbepalingen is bepaald dat het dagelijks bestuur van de beleidsregel kan afwijken in gevallen waarin de toepassing van deze beleidsregels een onredelijke uitkomst heeft. Daarnaast hoe deze beleidsregels geciteerd kunnen worden en vanaf welke datum van kracht zijn geworden en welke verdere overgangsbepalingen er gelden.