Toelichting bij de regeling Melding Vermoeden Misstand ODRA
In 2003 is in de Ambtenarenwet een nieuw artikel opgenomen (artikel 125 quinquies, vierde lid, en deels een uitwerking van artikel 125, eerste lid onder f, van de Ambtenarenwet) met de verplichting voor de werkgever om procedurevoorschriften vast te stellen voor het melden van vermoedens van misstanden binnen de organisatie waar de melder werkzaam is.
In de CAR-UWO is deze verplichting opgenomen in het artikel 15:2 ‘Klokkenluiders’. In 2003 zag vervolgens de Voorbeeldregeling Klokkenluiders 2003 het licht.
Gemeenten konden ervoor kiezen deze regeling in te voeren voor de eigen gemeente.
Ook werd in 2003 voor de sector gemeenten de Landelijke Klokkenluiders Commissie Gemeenten ingesteld. Deze fungeert als extern meldpunt voor die gemeenten die de Commissie als zodanig aanwijzen.
In 2008 zijn de klokkenluiderregelingen bij de overheid in opdracht van het ministerie van BZK geëvalueerd. Het rapport «Evaluatie klokkenluiderregelingen publieke sector» (Kamerstukken II, 2007/08, 28 844, nr. 13) bevat duidelijke conclusies en verbeterpunten.
Een belangrijke conclusie was dat lang niet alle vermoedens van misstanden worden gemeld. Het rapport noemt verbeterpunten voor de meldingsprocedure en voor de bescherming van de melder.
Reden genoeg om de Voorbeeldregeling Klokkenluiders 2003 aan te passen. Ook de regelingen voor de provincies en Rijk zijn naar aanleiding van de evaluatie aangepast.
In de gewijzigde voorbeeldregeling Melding Vermoeden Misstand zijn ten opzichte van de Voorbeeldregeling Klokkenluiders 2003 de volgende zaken aangepast:
• De kring van melders is uitgebreid
• Ook voormalige ambtenaren kunnen een melding doen
• Onder bepaalde voorwaarden kan een melding worden gedaan bij een andere overheidsorganisatie dan waar de ambtenaar werkzaam is
• De bescherming van de melder en van de vertrouwenspersoon is concreet ingevuld
Overigens blijft de structuur ongewijzigd: het gaat om een tweetrapsraket. Een melding wordt in principe eerst intern gedaan. De melder kan hierbij kiezen tussen melden bij zijn leidinggevende of, als hij de melding vertrouwelijk wil doen, bij de vertrouwenspersoon. Zijn identiteit wordt alleen bekendgemaakt als hij daar desgevraagd geen bezwaar tegen heeft.
Als de afdoening van deze melding niet naar tevredenheid verloopt, bijvoorbeeld te lang op zich laat wachten, kan de melding worden gedaan bij het externe meldpunt. Men kan daar ook in eerste instantie heen, als wegens zwaarwegende redenen niet eerst de interne procedure kan worden doorlopen.
De rechtsbijstandsverzekering is uitgebreid met dekking voor rechtskundige bijstaand in bezwaar- en beroepsprocedures die het gevolg zijn van het melden van een vermoeden van een misstand.
De nieuwe regeling is weliswaar uitgebreid met meer bescherming voor de melder, toch kunnen procedures aan de orde komen, bijvoorbeeld over ontslag of disciplinaire maatregelen. De verzekering maakt geen onderdeel uit van de regeling, maar wordt meegenomen in de communicatie over de nieuwe regeling.
Naar aanleiding van het evaluatierapport en discussies met de Tweede Kamer heeft BZK onderzocht of er behoefte zou zijn aan een landelijk meldpunt. Daarmee zijn in Vlaanderen en het VK goede ervaringen opgedaan. Een centraal meldpunt bevordert expertise omdat er nu eenmaal veel meer meldingen zullen binnenkomen dan bij de decentrale commissies afzonderlijk. Daarnaast wordt verondersteld dat hierdoor de bekendheid van de klokkenluiderregelingen wordt vergroot.
De Stichting van de Arbeid (STAR) en de Raad voor het Overheidspersoneelsbeleid (ROP) is om advies gevraagd. Zij pleiten beide voor één landelijk advies- en verwijspunt klokkenluiden voor zowel de publieke als de private sector. De ROP pleit daarnaast ten behoeve van de overheidssectoren voor een extern centraal meldpunt integriteitschendingen.
In afwachting van de verdere besluitvorming hierover rept de Modelregeling nog steeds over een meldpunt dat gemeenten kunnen benoemen en blijft de Landelijke Klokkenluiders Commissie Gemeenten.
Als het landelijk meldpunt een feit is, zal voor Omgevingsdienst Regio Arnhem dit ook als centraal meldpunt fungeren en wordt de Landelijke Klokkenluiders Commissie Gemeenten ontbonden.
Andere werkgevers dan gemeenten.
Instellingen (werkgevers) die geen lid zijn van de VNG kunnen zich ook aansluiten bij de Landelijke Klokkenluiders Commissie Gemeenten. De onderstaande tekst is gelijk aan die van het model van de VNG, met enkele uitzonderingen. De belangrijkste uitzonderingen zijn: “gemeente” is veranderd in “werkgever” en “college” is veranderd in “bestuur”.
Artikelgewijze toelichting
Artikel 1. Begripsbepalingen
De definitie van ambtenaar is uitgebreid. Beroep op de regeling staat hiermee ook open voor personen die op andere basis dan aanstelling of arbeidsovereenkomst werkzaam zijn bij de werkgever, zoals inleenkrachten.
De vertrouwenspersoon is bij werkgevers een bestaand fenomeen. Het gaat hier ook om die bestaande vertrouwenspersoon die conform de lokale regeling bij de werkgever is aangesteld.
Het meldpunt wordt eveneens conform de lokale procedure aangewezen. Van belang is dat dit meldpunt voldoende afstand heeft tot de organisatie van de werkgever. Het kan immers voorkomen dat een melding wordt gedaan over gedrag van bestuur of management. Het meldpunt moet zich vrij voelen ongehinderd over de melding te beslissen.
De omschrijving van een misstand is ongewijzigd gebleven. Opgemerkt wordt dat een strafbaar feit uiteraard altijd moet worden gemeld bij politie.
Het gaat om een vermoede misstand in de organisatie van de werkgever. Die kan zich ook uitstrekken tot andere organisaties, maar dan moet er wel aantoonbaar een band zijn met de werkgever.
Interne meldingsprocedure
Het is aan de ambtenaar te bepalen waar hij zijn melding in eerste instantie wil doen. Het zal aan de omstandigheden liggen of dat zijn leidinggevende dan wel de vertrouwenspersoon is.
Het is belangrijk dat hij de melding doet. Het bestuur zal in de communicatie over de nieuwe regeling duidelijk moeten zijn in de mogelijkheden.
Een directe melding bij het meldpunt is mogelijk. Dat ligt voor de hand als de melding gaat over bijvoorbeeld een handelwijze van bestuursleden zelf. Artikel 9a gaat hier verder op in.
Artikel 3 Melding door een gewezen ambtenaar
Zoals in de toelichting bij artikel 1 al opgemerkt kunnen ook ex-ambtenaren –waarbij de definitie van ambtenaar is als die genoemd in artikel 1- een vermoeden van een misstand melden. Dat kan gedurende een periode van een jaar na de ontslagdatum.
Procedurevoorschriften zijn hierbij hetzelfde als voor de ambtenaar die nog werkzaam is voor de werkgever.
Artikel 4 Identiteit melder
Een belangrijke conclusie van het onderzoek naar de klokkenluiderregelingen bij de overheid was dat onvoldoende rekening werd gehouden bij de wens van de melder zijn identiteit geheim te houden. Overigens was daarin wel voorzien bij de modelregeling. De formulering is in deze gewijzigde regeling aangepast. Uitgangspunt is de anonimiteit. Deze wordt pas doorbroken als de melder hiervoor toestemming geeft.
Opname van het nieuwe lid 2 versterkt de verplichting om zorgvuldig met de identiteit van de melder om te gaan.
Artikel 5 Informeren van het bestuur
Het Algemeen Bestuur moet een oordeel geven over de melding. Het is logisch dat het bestuur zo snel mogelijk op de hoogte wordt gesteld van een melding. Ook als een melding wordt gedaan zonder bekendmaking van de identiteit van de melder kan een onderzoek plaatsvinden.
Artikel 6 Onderzoek van het bestuur
Het Algemeen Bestuur doet ook zo snel mogelijk onderzoek. Daarover worden alle betrokkenen geïnformeerd. Het is van belang daarbij de datum van ontvangst van de melding te noemen gezien de termijnen genoemd in artikel 7 en het gevolg van het overschrijden ervan, zie artikel 9.
Bij een melding van een vermoeden van een misstand kan de integriteit van andere personen werkzaam bij de werkgever in het geding zijn en onderwerp van onderzoek. Daarom is de bepaling opgenomen dat het Algemeen bestuur deze betrokkenen informeert. Maar daarbij geldt wel als beperking dat het onderzoeksbelang niet geschaad wordt.
Artikel 7 Standpunt bestuur
Het Algemeen Bestuur krijgt twaalf weken de tijd om onderzoek te doen en een standpunt te bepalen.
Deze termijn is overigens ook opgenomen in de regeling Rijk. De praktijk wijst uit dat het onderzoek de nodige tijd vergt. Is de periode van twaalf weken niet voldoende, dan kan verlengd worden. Het is echter geen verlenging met een open einde. Het bestuur moet aangeven hoeveel tijd nodig is om een standpunt te kunnen bepalen en ook waarom de langere periode nodig is. Hiermee wordt uitdrukking gegeven aan het belang van een snelle doch zorgvuldige afhandeling van de melding.
Als een melding anoniem wordt gedaan kan dit een reden zijn voor een langere termijn omdat het Algemeen Bestuur hierdoor meer tijd nodig kan hebben om alle relevante feiten boven tafel te krijgen.
Dit is een nieuw artikel. In lijn met de plicht die ligt bij het externe meldpunt om jaarlijks verslag uit te brengen aan bestuur en Ondernemingsraad van een aantal en de aard van de meldingen gedaan bij het externe meldpunt, is ten aanzien van de interne meldingen bij de vertrouwenspersoon de verplichting neergelegd de interne meldingen te monitoren en daarvan jaarlijks een verslag op te maken. Dat wordt naar de besturen van de Omgevingsdiensten in Gelderland en de ondernemingsraden gestuurd en openbaar gemaakt.
Procedure bij het meldpunt (externe procedure)
Als wordt gekozen voor een meldpunt binnen de organisatie van de werkgever is zeer aan te bevelen dat het meldpunt in dat geval uit meerdere personen bestaat, om te voorkomen dat de indruk kan ontstaan dat het oordeel van het meldpunt wordt beïnvloed door eventuele druk vanuit de werkgever.
Artikel 10 Melding bij het meldpunt
Er is geen harde termijn gegeven voor de melding bij het meldpunt.’Redelijk’ zal per geval ingevuld moeten worden; het oordeel is aan het meldpunt zelf. Als het meldpunt tot de conclusie komt dat de melding te laat wordt gedaan volgt niet ontvankelijkheid. Dat is opgenomen in artikel 12.
De bescherming van de identiteit van de melder is vergelijkbaar met de interne procedure.
Artikel 10a Rechtstreekse melding bij het meldpunt
Dit is ongewijzigd gebleven. Een rechtstreekse melding bij het meldpunt kan geëigend zijn als het bijvoorbeeld gaat om vermoeden van een misstand begaan door (leden van) het Algemeen Bestuur of de directeur.
Artikel 11 Bevestiging en onderzoek
Net als het Algemeen Bestuur moet het meldpunt zorgvuldig zijn in de procedure. Alle betrokkenen dienen te worden geïnformeerd. Vertrouwelijke gegevens worden adequaat behandeld en zonodig beveiligd.
Deze bepaling is ongewijzigd, met uitzondering van lid 2 en lid 3, die erin voorzien dat het Algemeen Bestuur en eventuele in de organisatie werkzame personen op wie de melding betrekking heeft worden geïnformeerd.
Artikel 12 Ontvankelijkheid
Deze bepaling is niet gewijzigd.
Als de misstand naar oordeel van het meldpunt van onvoldoende gewicht is, is de melding niet ontvankelijk. Vanzelfsprekend moet er sprake zijn van een vermoeden zoals omschreven in artikel 1. De misstand waarover wordt gemeld geldt er niet-ontvankelijkheid als het gaat om de melding van een misstand die niet valt onder de definitie van artikel 1.
Net als het Algemeen Bestuur heeft ook het meldpunt maximaal 12 weken ter beschikking om tot een advies te komen. Ook dit is te verlengen, mits gemotiveerd.
Voor het eventuele noodzakelijke onderzoek van het meldpunt zal voldoende tijd moeten zijn teneinde zorgvuldig en afgewogen tot een advies ten komen.
De genoemde termijn is vergelijkbaar met de termijnen in de Rijksregeling.
Artikel 14 Standpunt Algemeen Bestuur naar aanleiding van advies
Het Algemeen Bestuur moet binnen twee weken een besluit nemen op het advies van het meldpunt. Deze relatief korte termijn is niet gewijzigd. Als een gemotiveerd advies van het meldpunt beschikbaar is, moet het Algemeen Bestuur snel tot een besluit komen. De belangen van de melder en de eventuele andere betrokkenen binnen de organisatie wegen hierbij zwaar: onzekerheid moet niet langer duren dan noodzakelijk.
Deze bepaling is ongewijzigd.
Het meldpunt maakt jaarlijks een verslag van het aantal en de aard van de meldingen en de onderzoeken en adviezen van het meldpunt. Dit verslag gaat naar de besturen van de Omgevingsdiensten in Gelderland en de Ondernemingsraden en wordt openbaar gemaakt. De LCKG publiceert zijn jaarverslag op de website van de VNG.
Bescherming tegen gevolgen van de melding
Artikel 16 Bescherming van de ambtenaar
Een belangrijke conclusie in het al genoemde Evaluatierapport klokkenluiderregelingen is dat veel ambtenaren vermoedens van een misstand niet melden omdat ze vrezen voor negatieve gevolgen voor zichzelf. De Ambtenarenwet biedt kennelijk te weinig bescherming. En de norm ‘goed werkgeverschap’ geeft geen concrete invulling.
Daarom is in artikel 16 een uitwerking van artikel 125 quinquies, derde lid Ambtenarenwet opgenomen. De gekozen formulering sluit overigens aan bij de regelingen voor provincie en rijk.
Het betreft niet alleen de bescherming van de in artikel 1 genoemde ambtenaar. De bescherming ziet ook op de ambtenaar die een misstand heeft gemeld in een andere organisatie dan zijn eigen werkgever. Dat kan bijvoorbeeld gebeuren als een medewerker tijdelijk samenwerkt met collega’s van een andere werkgever, of participeert in de projectorganisatie met andere organisaties. Noodzakelijk is wel dat de ambtenaar uit hoofde van zijn functie de misstand gewaar wordt.
Aan de bescherming zijn voorwaarden verbonden. Die zijn opgenomen in artikel 16. Deze voorwaarden dienen om te voorkomen dat een onzorgvuldige en/of onjuiste melding bij een andere organisatie leidt tot verstoorde verhoudingen.
Artikel 17 Bescherming van de vertrouwenspersoon
Nieuw is ook de bescherming voor de vertrouwenspersoon; deze is in de huidige Voorbeeldregeling niet expliciet geregeld.