TOELICHTING
Algemeen
1. Inleiding
Deze ministeriële regeling wijzigt de Tijdelijke regeling maatregelen covid-19 (Trm).
De bestaande maatregelen voor onderwijsinstellingen vervallen van rechtswege met ingang
van maandag 26 april 2021. Deze regeling verlengt de voorwaarden voor fysiek onderwijs
in onderwijsinstellingen en regelt dat instellingen voor hoger onderwijs vanaf 26 april
2021 kunnen worden geopend voor fysiek onderwijs, onder voorwaarde dat de veiligeafstandsnorm
in acht wordt genomen. Gelet op de veiligeafstandsnorm zal dit in de praktijk betekenen
dat studenten gemiddeld één dag in de week weer fysiek onderwijs kunnen ontvangen.
De bepaling voor de andere onderwijssectoren wordt hiermee gelijkgetrokken. Kort gezegd
heeft deze aanpassing tot gevolg dat het voortgezet onderwijs het beroepsonderwijs
en het hoger onderwijs geopend zijn met in achtneming van de veiligeafstandsnorm,
behoudens de wettelijke uitzonderingen daarop.
2. Redenen voor de maatregelen
Het Outbreak Management Team (OMT) beschrijft in zijn 109e advies het verloop van
de epidemie. Het OMT heeft aangegeven dat de invoering van de in deze regeling opgenomen
versoepelingen niet langer invloed zullen hebben op de hoogte en het tijdstip van
de piek van de derde golf. Wel zullen de aangekondigde versoepelingen effect hebben
op de snelheid waarmee deze golf in omvang afneemt. Het OMT adviseert daarom vanuit
het oogpunt van epidemiologische zekerheid pas tot de eerste stap van versoepelingen
over te gaan nadat is vast komen te staan dat de piek achter ons ligt. Daar staat
tegenover dat de maatschappelijke en economische gevolgen van de ingrijpende maatregelen
van de lockdown, die al een aanzienlijke tijd noodzakelijk zijn gebleken, steeds zwaarder
wegen voor de samenleving en de economie. De behoefte aan versoepelingen is groot
en neemt alleen maar toe en het draagvlak voor de maatregelen en de handhaving daarvan
staan onder druk. Voor een meer uitgebreide toelichting hierop zij verwezen naar de
toelichting op de wijziging van de Tijdelijke regeling maatregelen covid-19 van 20 april
2021, kenmerk 2342870-1006484.
Het SCP herhaalt dat ruimere mogelijkheden voor het geven en volgen van onderwijs
de hoogste prioriteit moet hebben. Gezien onder andere de toename van studenten met
een laag psychisch welbevinden (eind 2020 1 op 3, waar dit voor corona 1 op 4 was),
is de roep van het openen van het hoger onderwijs te begrijpen. Het fysiek onderwijs
draagt bij aan sociaal contact. Daarnaast werkt het wegvallen van praktisch onderwijs
in het beroepsonderwijs demotiverend. Het strekt volgens het SCP tot de aanbeveling
om te zoeken naar manieren waarop leerlingen en studenten zo veel mogelijk fysieke
lessen kunnen volgen. Een dag(deel) per week les biedt bijvoorbeeld weinig verlichting
voor de eenzaamheid, en is waarschijnlijk ook niet voldoende om leerachterstanden
bij te werken.
Volgens de sociaal-maatschappelijke en economische reflectie van de Ministeries van
SZW, EZK en Financiën (Trojka) is uitstel van versoepelingen in afwachting van de
ontwikkelingen kostbaar. Het is van belang om consistent te blijven met eerdere versoepelingen
en dat de in het openingsplan voorgenomen stappen niet verder worden uitgesteld zonder
zwaarwegende reden. De Trojka geeft aan dat het opheffen van maatregelen met permanente
schade prioriteit zouden moeten hebben, zeker als deze schade niet gemakkelijk kan
worden gecompenseerd met flankerend beleid. Vanuit sociaalmaatschappelijk en economisch perspectief pleit dit voor het zo spoedig mogelijk volledig
openen van het onderwijs. Het gaat dan niet alleen om het bieden van ruimte aan het
hoger onderwijs, maar ook om meer fysiek onderwijs in het voortgezet onderwijs en
het MBO. Afstandsonderwijs heeft een negatieve impact op onderwijsprestaties en kansengelijkheid.
Doordat minder menselijk kapitaal wordt opgebouwd gaat dit gepaard met negatieve permanente
effecten voor de economie. Volledig fysiek onderwijs in het voortgezet onderwijs vergt
dat de 1,5-meter-norm daar ten minste direct na de meivakantie na op een verantwoorde
wijze wordt losgelaten, aldus de Trojka.
Het kabinet hecht groot belang aan het advies van het OMT en onderkent de waarde die
het OMT toekent aan zekerheid vanuit epidemiologisch perspectief. Tegelijkertijd kent
het kabinet op dit ogenblik een groot gewicht toe aan het maatschappelijke en economische
belang dat is gediend bij de eerste stap van openstelling hoger onderwijs onder voorwaarden
op 26 april 2021. Daarbij speelt een rol dat in de prognose van het OMT de hoogte
van de derde golf niet meer wordt beïnvloed door op dat moment of eerst op een later
moment de eerste stap van het openingsplan te zetten, en dat deze versoepeling ziet
op zware maatregelen. Het kabinet blijft, met het OMT, de epidemiologische situatie
monitoren.
Uit de sociaal-maatschappelijke en economische reflectie van de Ministeries van Sociale
Zaken en Werkgelegenheid, Economische Zaken en Klimaat en Financiën komt naar voren
dat uitstel van versoepelingen in afwachting van de ontwikkelingen zeer kostbaar is.
Zij adviseren daarom, in lijn met eerdere communicatie over voorgenomen stappen, versoepelingen
niet verder uit te stellen zonder zeer zwaarwegende reden. Het zetten van de eerder
aangekondigde stappen voorkomt mentale en financiële klappen, doet recht aan investeringen
en inspanningen van mensen en bedrijven op basis van het openingsplan en zorgt voor
behoud van geloofwaardigheid, draagvlak en naleving van de maatregelen. Daarbij wordt
wederom geadviseerd prioriteit te geven aan versoepeling van maatregelen met permanente
schade die moeilijk met flankerend beleid te repareren zijn. Dit betreft volgens deze
reflectie eerst en vooral de heropening van fysiek onderwijs.
Naast de bestaande mogelijkheden in het voortgezet onderwijs en beroepsonderwijs wordt
het ook in het hoger onderwijs vanaf 26 april 2021 mogelijk om fysiek onderwijs te
geven. Bij de heropening dienen zowel de veiligeafstandsnorm als de overige RIVM-richtlijnen
in acht te worden genomen. De maximumcapaciteit wordt bepaald door de veiligeafstandsnorm,
waarbij een uitzondering kan gelden voor praktijkgerichte onderwijsactiviteiten. De
veiligeafstandsnorm betekent in de praktijk dat het in vrijwel alle gevallen niet
mogelijk zal zijn om alle studenten van een instelling gelijktijdig fysiek onderwijs
te geven. Met het oog op het mentaal welbevinden van studenten is daarom het uitgangspunt
dat elke student de mogelijkheid wordt geboden om één dag in de week fysiek onderwijs
te genieten. Daarmee biedt deze regeling ruimte voor maatwerk aan de instelling om
te bepalen welke studenten wanneer en op welke manier fysiek onderwijs op de instelling
krijgen, met inachtneming van de veiligeafstandsnorm.
Onderdeel van dit besluit is dat zelftesten beschikbaar gesteld worden, zodat studenten
en docenten zichzelf preventief kunnen testen. Zelftesten in het onderwijs zijn onderdeel
van een bredere introductie van zelftesten in de Nederlandse samenleving als extra
instrument om zicht te krijgen op de verspreiding van het coronavirus en de bestrijding
daarvan. Daarom worden zelftesten breed in alle sectoren van het onderwijs ingezet.
Het kabinet moedigt studenten en instellingen aan zich te testen, maar het doen van
een zelftest is op vrijwillige basis. Het kunnen overleggen van een negatief testresultaat
is niet voorwaardelijk voor toegang tot de instelling of voor de deelname aan fysiek
onderwijs. Van de instelling wordt dan ook niet verwacht dat zij daarop controleert.
De doelstelling van deze sneltesten staat los van de doelstelling van de acht regionale
praktijktesten die sinds 18 januari 2021 gefaseerd gestart zijn, waarin diverse testprocedures
en testtypen worden onderzocht, zodat kennis wordt opgedaan over de mogelijkheden
en belemmeringen van testen in de aanloop naar het nieuwe college- en studiejaar in
september 2021.1
3. Noodzaak en evenredigheid
Het kabinet heeft op 23 februari 2021 besloten dat wordt toegewerkt naar het realiseren
van meer fysiek onderwijs in het (hoger) onderwijs, met daarbij de grootschalige inzet
van zelftesten. Vanwege het grote belang voor de fysieke en mentale gezondheid van
jongeren en wegens het voorkomen van verdere achterstanden, is de inzet dat studenten
in het hoger onderwijs per maandag 26 april 2021 weer fysiek onderwijs kunnen volgen,
net zoals dat voor het beroepsonderwijs sinds enkele weken mogelijk is. Dit heeft
op de korte termijn en op de middellange termijn positieve effecten voor de studenten,
onderwijsinstellingen, arbeidsmarkt en samenleving.
Gelet op de ontwikkeling van het epidemiologisch beeld, die maakt dat het nodig blijft
het aantal contacten buiten huis zoveel als mogelijk te beperken tot alleen cruciale
contacten, zijn ruimere aanpassingen van de maatregelen op dit moment niet mogelijk.
Dit rechtvaardigt de verlenging van de overige maatregelen en maakt het voortzetten
van de inperking noodzakelijk en evenredig.
4. Regeldruk
Deze regeling heeft kleine gevolgen voor de regeldruk voor burgers, bedrijven, instellingen
of professionals. Instellingen voor hoger onderwijs die niet deelnamen aan praktijktesten
voor een veilige en verantwoorde heropening van het hoger onderwijs, en waarvoor het
dus niet al mogelijk was om studenten voor één dag in de week fysiek onderwijs te
bieden, zullen de onderwijsorganisatie moeten aanpassen aan de maatregelen en studenten
moeten informeren over de wijzigingen die gaan gelden. Dit levert enige regeldruk
op. Deze regeldruk is echter noodzakelijk gezien het belang dat de instellingen voor
hoger onderwijs zo snel als mogelijk weer (gedeeltelijk) open moeten gaan en op deze
manier meer studenten fysiek onderwijs kunnen volgen. Het Adviescollege toetsing regeldruk
(ATR) heeft het dossier niet geselecteerd voor een formeel advies, omdat de gevolgen
voor de regeldruk van burgers en bedrijven toereikend in beeld zijn gebracht
5. Spoedprocedure
De procedure van artikel 58c, tweede lid, van de Wet publieke gezondheid (hierna:
Wpg) zou tot gevolg hebben dat de maatregelen op hun vroegst een week na vaststelling
van deze regeling en gelijktijdige overlegging aan beide Kamers in werking kunnen
treden. De huidige maatregelen voor instellingen voor voortgezet onderwijs, beroepsonderwijs
en hoger onderwijs vervallen echter van rechtswege met ingang van maandag 26 april
2021. Onderwijsinstellingen zouden in dat geval maandag 26 april en dinsdag 27 april
zonder aanvullende maatregelen weer open kunnen gaan, hetgeen niet mogelijk moet zijn.
Naar ons oordeel kan daarom de uitgestelde inwerkingtreding van ten minste een week
– die uitgangspunt dient te zijn bij de vaststelling van maatregelen op basis van
hoofdstuk Va Wpg – in deze zeer dringende omstandigheden niet worden afgewacht. Daarom
is toepassing gegeven aan de spoedprocedure van artikel 58c, derde lid, Wpg.
6. Inwerkingtreding
De maatregelen gaan in op maandag 26 april 2021.
Artikelsgewijs
Artikel I
Dit artikel herformuleert de voorwaarden waaronder onderwijsactiviteiten verricht
mogen worden in onderwijsinstellingen. Het gaat hier om onderwijsinstellingen als
bedoeld in artikel 58a, eerste lid, Wpg en onderwijsactiviteiten als bedoeld in artikel
1.1 van de Trm.
Voor alle onderwijsinstellingen wordt als voorwaarde gesteld dat onderwijsactiviteiten
enkel verricht mogen worden op de instelling onder voorwaarde dat de onderwijsinstelling
er zorg voor draagt dat de veiligeafstandsnorm in acht wordt genomen, behoudens de
wettelijke uitzonderingen die daarvoor gelden. Deze voorwaarde geldt dus niet voor
instellingen voor primair onderwijs, omdat daarvoor een uitzondering geldt op de veiligeafstandsnorm.
Dit artikel maakt het mogelijk dat instellingen voor hoger onderwijs weer fysieke
onderwijsactiviteiten op de instelling kunnen verzorgen. Vanwege de toepassing van
de veiligeafstandsnorm in deze instellingen, zal het niet mogelijk zijn om voor alle
studenten tegelijkertijd onderwijsactiviteiten op de instellingen te verzorgen. Hoeveel
studenten in een instelling tegelijkertijd aanwezig kunnen zijn, wordt bepaald door
de veiligeafstandsnorm. De bepaling laat ruimte aan de instelling om te bepalen welke
studenten wanneer en op welke manier fysiek onderwijs krijgen. Hetzelfde geldt voor
instellingen voor beroepsonderwijs.
Specifiek voor instellingen voor voortgezet onderwijs geldt een aanvullende voorwaarde.
Met het oog op het mentaal welbevinden van leerlingen in het voortgezet onderwijs
en het voorkomen van verdere leerachterstanden bij hen is het uitgangspunt dat elke
leerling in het voortgezet onderwijs met enige regelmaat naar school gaat. Als ondergrens
schrijft deze regeling voor dat iedere leerling in het voortgezet onderwijs ten minste
één dag in de week kan deelnemen aan onderwijsactiviteiten op school. Voor het overige
biedt deze regeling ruimte voor maatwerk aan het bevoegd gezag van de school om te
bepalen welke leerlingen wanneer en op welke manier fysiek onderwijs op school krijgen,
met inachtneming van de veiligeafstandsnorm. Er zijn groepen leerlingen die op enig
moment meer gebaat zijn bij fysiek onderwijs dan andere groepen leerlingen. Dit kan
te maken hebben met het type onderwijs dat zij volgen, de thuissituatie of de fase
van de schoolloopbaan waar zij zich in bevinden. Het kabinet wijst daarbij nadrukkelijk
op examenleerlingen, leerlingen in een kwetsbare positie en leerlingen die praktijkgerichte
lessen volgen, aangezien deze groepen in het bijzonder gebaat zijn bij fysiek onderwijs.
Artikel II
Vanwege de vereiste spoed wordt afgeweken van de zogeheten vaste verandermomenten
en de minimuminvoeringstermijn van drie maanden. De regeling wordt binnen twee dagen
na vaststelling aan beide Kamers der Staten-Generaal overgelegd. De regeling vervalt
van rechtswege indien de Tweede Kamer binnen een week na de toezending besluit niet
in te stemmen met de regeling.
De Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
mede namens de Minister van Justitie en Veiligheid en de Minister van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties,
H.M. de Jonge