36 200 Nota over de toestand van ’s Rijks Financiën

Nr. 178 BRIEF VAN DE MINISTERS VAN FINANCIËN, VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID, VAN ECONOMISCHE ZAKEN EN KLIMAAT, VOOR ARMOEDEBELEID, PARTICIPATIE EN PENSIOENEN, VOOR KLIMAAT EN ENERGIE EN VOOR VOLKSHUISVESTING EN RUIMTELIJKE ORDENING EN DE STAATSSECRETARISSEN VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 22 februari 2023

Een jaar geleden is Rusland Oekraïne binnengevallen met verschrikkelijke gevolgen: duizenden dodelijke slachtoffers, miljoenen mensen op de vlucht en een nog grotere groep mensen geraakt in hun veiligheid en bestaanszekerheid. De gevolgen van de Russische inval reiken tot ver buiten de grenzen van Oekraïne. Ook op economisch gebied voelen Nederland en Nederlandse huishoudens de consequenties.

Iedereen voelt de gevolgen van de gestegen energierekening en de inflatie via hogere energievoorschotten en aan de kassa. Voor veel huishoudens leidden de hoge energieprijzen tot financiële problemen. Afgelopen jaar heeft het kabinet een historisch groot pakket aan maatregelen genomen, zowel structureel als incidenteel voor 2022 en 2023, om de onzekerheid voor huishoudens te beperken en te voorkomen dat huishoudens vanwege deze sterke prijsstijgingen niet meer rond konden komen. Dit pakket bestaat uit koopkrachtmaatregelen, een prijsplafond voor energie en een budget voor de versnelling van structurele isolatiemaatregelen. Doorrekeningen van het CPB¹, Nibud² en TNO³ laten zien dat de maatregelen werken, en het prijsplafond heeft de onzekerheid voor huishoudens verlaagd. Maar vanwege de snelheid waarmee het pakket moest worden samengesteld, moesten er concessies worden gedaan aan de gerichtheid van maatregelen. Het pakket is daarmee niet optimaal. Hierover hebben wij vorig jaar met Uw Kamer gesproken. Generieke maatregelen zijn structureel niet houdbaar voor de overheidsfinanciën, bieden ook ondersteuning aan bedrijven en huishoudens die dat niet nodig hebben en kunnen bovendien verduurzaming in de weg staan. Ook om inflatie niet verder aan te wakkeren is een afbouw van de maatregelen noodzakelijk en zal waar nodig een meer gerichte insteek moeten worden gekozen.

Nu er door de getroffen maatregelen en de dalende gasprijzen meer rust is, is het van groot belang om vooruit te kijken naar de situatie voor de komende jaren. Ondanks de huidige lagere energieprijzen is de ontwikkeling voor komende jaren namelijk nog onzeker en verbreedt de inflatie zich, het wordt niet meer alleen gedreven door energieprijzen. Tegelijkertijd lopen na 2023 het prijsplafond en € 5 miljard aan incidentele koopkrachtmaatregelen af, € 7 miljard van de koopkrachtmaatregelen van dit kabinet is wel structureel van aard. De Nederlandse en Europese samenleving zullen zich moeten aanpassen aan te verwachten structureel hogere energieprijzen. Deze aanpassing zal niet vanzelf gaan, en van ieder van ons, bedrijven en huishoudens, gedragsverandering vergen. Als kabinet hebben we er oog voor dat dit niet voor iedereen vanzelfsprekend is. We zien het als onze taak om er voor te zorgen dat ook de huishoudens die kwetsbaar zijn voor de gevolgen van hoge energieprijzen mee kunnen komen tijdens deze afbouw. Daarom komt het kabinet met een strategie voor de jaren hierna. Parallel hieraan zal vanzelfsprekend ook worden gekeken naar de mogelijkheden voor een doorvertaling naar Caribisch Nederland. Dit laat onverlet dat er ook voldoende aandacht dient te zijn tijdens de voorjaars- en de augustusbesluitvorming voor koopkracht en armoedeproblematiek in een bredere context voor zowel de lage- als de middeninkomens.

In deze brief beschrijven wij de huidige economische situatie en de verwachtingen voor de energiemarkt. Vervolgens gaan wij in op het huidige en aangekondigde beleid op het gebied van lonen, koopkracht en verduurzaming. Daarna wordt ingegaan op maatregelen die het kabinet verkent om huishoudens die kwetsbaar zijn voor de gevolgen van hoge energieprijzen de komende jaren gericht te ondersteunen tijdens de afbouw van de generieke maatregelen.

De publieke uitvoerbaarheid, doelmatigheid en doeltreffendheid van deze maatregelen worden op dit moment onderzocht. De uitvoeringscapaciteit van onze uitvoeringsinstanties en gemeenten is begrensd en het introduceren van nieuwe maatregelen kan de uitvoering van ander, eerder al voorgenomen beleid verdringen. Sommige maatregelen kunnen uiteindelijk (op korte termijn) niet uitvoerbaar blijken. Hoe specifieker en gerichter maatregelen worden ingezet, hoe groter het beslag van maatregelen op de uitvoeringskracht. Idealiter worden de maatregelen uitgevoerd door publieke uitvoeringsorganisaties. We streven er naar om het reguliere besluitvormingstraject te doorlopen en tijdig beslissingen te nemen. Deze verkenning wordt de komende maanden verder vormgegeven en daarover blijven wij met Uw Kamer in gesprek. In de Voorjaarsnota informeren we u over de vorderingen.

Economische situatie en ontwikkelingen op de energiemarkt

Ten tijde van de invoering van het prijsplafond, waren de groothandelsgasprijzen voor 2023 met meer dan € 3,– per m³ historisch hoog. Hoewel de gasprijzen nog steeds hoger zijn dan voor de aanloop naar de oorlog, zijn ze met circa € 0,60 per m³ inmiddels een stuk lager⁴. Tegelijkertijd is de verwachting dat de hogere gasprijzen de komende jaren zullen aanhouden en zien we een verbreding van de inflatie naar bijvoorbeeld voedselprijzen. Herstel van het aanbod van Russisch gas wordt niet voorzien. Hoewel het aanbod van LNG stijgt door ingebruikname van nieuwe liquidatie faciliteiten, is LNG structureel duurder in de productie en het transport. Uit het Centraal Economisch Plan van het CPB zal een geactualiseerd beeld volgen van de verwachte ontwikkeling van de energieprijzen voor komende jaren.

Het is dus niet de verwachting dat prijzen en volatiliteit op korte termijn zullen terugkeren naar het niveau van voor 2021, toen groothandelsgasprijzen tussen de € 0,10 en € 0,30 per m³ lagen. Tegelijkertijd is deze stijging significant lager dan werd verwacht ten tijde van instelling van het prijsplafond. Bovendien bestaat de gasprijs voor consumenten niet alleen uit de groothandelsprijs, maar ook voor een groot deel uit energiebelasting, btw, netwerkkosten en een marge voor de leverancier. Hierdoor zijn de fluctuaties in de gasprijs die consumenten ervaren procentueel beperkter. Om het weggevallen Russisch gas te vervangen moet de huidige significante vraagreductie, versnelde verduurzaming en diversificatie op het gebied van energie voor industrie, bedrijven en huishoudens structureel worden. Dit ook met het oog op de energietransitie en het beëindigen van de gaswinning uit het Groningenveld.

Deze aanpassing van de economie moet plaatsvinden in een situatie waarin de hoge economische groei van de afgelopen twee jaar waarschijnlijk afvlakt in 2023 en 2024. Naar verwachting duurt het enkele jaren voordat de inflatie normaliseert en blijft de arbeidsmarkt structureel krap. Macro-economisch is het daarom onverstandig en ongewenst om generiek te blijven compenseren omdat het de inflatie aanwakkert, meer generieke financiële steun stimuleert namelijk de vraag en drijft zo de prijzen verder op. Daarnaast belemmert generieke compensatie aanpassing van burgers en bedrijven (o.a. verduurzaming). Bovendien is het onvoldoende doelmatig.

Tevens is de huidige koopkrachtondersteuning nog niet volledig gedekt. Voor de maatregelen uit 2022, waaronder het prijsplafond en tegemoetkoming energiekosten bedrijven, geldt nog een opgave van € 5,7 miljard (o.b.v. cijfers Meerjarige Economische Verkenning (MEV) 2023). Deze opgave wordt op basis van het Centraal Economisch Plan 2023 geactualiseerd en dient vervolgens in de voorjaarsbesluitvorming te worden meegenomen. Om de inflatie te beperken en de rekening niet te schuiven naar toekomstige generaties is het uitgangspunt dat eventuele toekomstige koopkrachtmaatregelen ook van dekking worden voorzien.

Loonontwikkeling en ingevoerd en aangekondigd kabinetsbeleid

In 2023 helpen de incidentele maatregelen bij koopkrachtondersteuning. In de jaren na 2023 zullen loonontwikkeling en kabinetsbeleid bijdragen aan de benodigde aanpassing van een groot deel van de samenleving en economie aan de hogere prijzen. Het kabinetsbeleid bestaat uit een aantal structurele koopkrachtmaatregelen aangekondigd in 2022 en een verduurzamingsmaatregelen.

De lonen zijn in 2022 minder gestegen dan de prijzen, met een daling van de koopkracht tot gevolg. De koopkrachtmaatregelen van 2023 hebben de historische daling van de koopkracht voor een deel gecompenseerd. Het is voor de overheidsfinanciën niet houdbaar om dit structureel te doen. De loonontwikkeling is uiteindelijk het gevolg van overleg tussen werkgevers- en werknemersorganisaties. Structureel kunnen de inkomens alleen op peil blijven door voldoende loongroei, dus loonstijging is van belang voor het succesvol afbouwen van de uitzonderlijke koopkrachtsteun. De loonontwikkeling is de komende tijd nog onzeker. Gezien de doorlooptijd van cao’s is het plausibel dat de uitzonderlijk hoge inflatie in 2022 stapsgewijs doorwerkt in hogere lonen. Het CPB⁵ en DNB⁶ hebben aangegeven dat er, op macroniveau, ruimte is voor verdere loonstijging gegeven de toegenomen winstquote en de gedaalde arbeidsinkomensquote. Er zijn echter sectorale verschillen, waardoor deze loonruimte niet overal aanwezig is. Het kabinet roept werkgevers- en werknemersorganisaties daarom op om de ruimte voor loonstijgingen, waar die aanwezig is, te benutten.

Daarnaast bevatten koopkrachtmaatregelen die met Prinsjesdag 2022 zijn aangekondigd, naast eenmalige maatregelen, ook structurele maatregelen die doorlopen in de jaren na 2023. Voorbeelden hiervan zijn het verlagen van de inkomstenbelasting en het verhogen van het kindgebonden budget en de huurtoeslag. Ook is het wettelijk minimumloon beleidsmatig verhoogd. Deze maatregelen zullen het inkomen van huishoudens ook in de jaren na 2023 ondersteunen.

Het huidige kabinet zet al in op een forse versnelling van de verduurzaming in de gebouwde omgeving, dit verkleint de afhankelijkheid van gas voor huishoudens, maakt hen bestendiger voor de hoge en volatiele energieprijzen en draagt bij aan de klimaatdoelstellingen. Zo bestaan er ruime subsidiebudgetten voor isolatie en verduurzaming van de warmtebron van woningen (koop en huur) en utiliteitsbouw. Deze subsidiebudgetten zijn in eerdere koopkrachtpakketten significant verhoogd.

Woningeigenaren kunnen daarnaast tegen aantrekkelijke voorwaarden geld lenen voor de verduurzaming. Er wordt ingezet op communicatie en voorlichting via onder andere energieloketten/energiecoaches van gemeenten en het collectieve energiesysteem wordt verduurzaamd via een bijmengverplichting voor groen gas en subsidieregeling voor aanleg van warmtenetten.

De groepen met lage inkomens en hoge energieprijzen zitten voornamelijk in de huursector. Het kabinet heeft voor de komende jaren een groot aantal afspraken gemaakt om de slechtste energielabels zo snel mogelijk uit te faseren. Via normering wordt geborgd dat nieuwe gebouwen vrijwel energieneutraal en aardgasvrij worden gebouwd en dat de slechtste energielabels in de huursector en utiliteitsgebouwen per 2030 zijn verboden. Met woningcorporaties zijn in aanvulling specifieke prestatieafspraken gemaakt voor de verduurzaming van de sociale huur, waaronder uitfasering slechtste labels in 2028 en aanscherping van het Woningwaarderingsstelsel. Tot slot wordt vanaf 2026 via normering de mono cv-ketel langzaam uitgefaseerd.

Verduurzaming kan een van de mogelijkheden zijn om energiearmoede te verminderen. Daarom gaan we richting volgende winter bezien hoe we de verduurzaming van slecht geïsoleerde woningen kunnen versnellen en kwetsbare huishoudens die met energiearmoede te maken hebben kunnen ondersteunen met verduurzamen. We kijken daarbij naar mogelijkheden voor laagdrempelige maatregelen voor huishoudens met energiearmoede, een mogelijke versnelling van de lokale isolatieaanpak van gemeenten en naar mogelijkheden om de verduurzaming van energielabels EFG door corporaties en particuliere verhuurders te versnellen. Komende maanden worden deze opties verder verkend.

Verkenning aanvullend instrumentarium voor huishoudens die kwetsbaar zijn voor gevolgen van hoge energieprijzen

Loonontwikkeling, het voorgenomen beleid en de mogelijke versnelling van een aantal maatregelen zal niet voor alle huishoudens voldoende zijn. De afloop van de koopkrachtmaatregelen voor 2023 en het prijsplafond dreigen te leiden tot financiële problemen voor een aantal huishoudens. Met name in het scenario dat de energieprijzen en inflatie aanhoudend hoog blijven. Het aantal huishoudens wat in de problemen zal komen, is afhankelijk van de ontwikkeling van de prijzen komend jaar, dit is dus nog zeer onzeker.

Gezien de hierboven geschetste situatie, en in lijn met de gewijzigde motie ingediend door de leden Van der Lee en Kathmann⁷ verkent het kabinet of het nodig is om ook in de jaren na 2023 instrumenten in te zetten en welke instrumenten er dan zijn die kunnen worden gericht op de groepen die het echt nodig hebben. Om de aanpassing van de economie niet te verstoren en de prikkel tot verduurzaming in stand te houden, is het van belang dat deze maatregelen

gericht zijn op de huishoudens die kwetsbaar zijn voor de gevolgen van de hoge energieprijzen en dat deze maatregelen gedekt worden. Hierbij zal worden bekeken welke groepen huishoudens dit betreft en hoe we deze huishoudens effectief kunnen bereiken. Bij deze verkenning wordt binnen de grenzen van uitvoerbaarheid en juridische houdbaarheid zorgvuldig gekeken naar zowel het gebruikelijke koopkrachtinstrumentarium als naar (nieuwe) instrumenten om gericht ondersteuning te bieden voor de gestegen energierekening. De voor- en nadelen van deze opties zullen in kaart worden gebracht.

Een aantal belangrijke dilemma’s speelt mee in de toekomstige overwegingen. Bij de verdere uitwerking zal in samenspraak met uitvoeringsinstanties, gemeenten en andere belanghebbenden gekeken worden naar uitvoerbaarheid, doelmatigheid, doeltreffendheid en juridische houdbaarheid van maatregelen. In de besluitvorming zullen scherpe keuzes gemaakt moeten worden: niet alles kan tegelijkertijd. Het publiek uitvoeren van nieuwe maatregelen kan als consequentie hebben dat eerder voorgenomen of aangenomen beleid moet worden uitgesteld. Sommige maatregelen kunnen (op korte termijn) niet uitvoerbaar blijken. Ook kan het zijn dat een maatregel wel uitvoerbaar is maar niet per 1 januari 2024. Eventuele private uitvoerders zullen worden betrokken bij verdere uitwerking. Het kabinet brengt dit zo snel mogelijk in kaart, gezien de reeds bestaande druk op de uitvoeringsorganisaties en de complexiteit van de opgave wordt hier uitdrukkelijk rekening mee gehouden in de verdere verkenning.

Het te onderzoeken instrumentarium kan worden ingedeeld in zes groepen:

• 1. Bestaand instrumentarium

  In deze verkenning zullen de mogelijkheden binnen het bestaand koopkrachtinstrumentarium worden uitgewerkt. Dit betreft bijvoorbeeld aanpassingen in de fiscaliteit en toeslagen, zoals een verhoging van de arbeidskorting of een verhoging van de zorgtoeslag. Daarnaast wordt een aantal andere specifieke minimaregelingen verkend.

• 2. Aanpassingen energiebelasting (EB)

  Binnen de energiebelasting wordt gekeken naar de maatregelen die eerder zijn getroffen (verhogen van de belastingvermindering en het verlagen van tarieven). Daarnaast wordt onderzocht of met een nieuwe tariefschijf huishoudens gerichter gecompenseerd kunnen worden en of het mogelijk is om de belastingvermindering of de aanpassingen in tarieven inkomensafhankelijk te maken of verlaging van de btw op energie. Bovendien wordt een minimumtarief voor gas verkend.

• 3. Energietoeslag via het toeslagensysteem

  De mogelijkheid om een energietoeslag in te richten via het toeslagensysteem wordt verkend. Hierbij wordt gekeken naar een variant die alleen afhangt van inkomen, maar ook naar de mogelijkheid om een koppeling te maken met het energielabel van een woning of het energieverbruik van het huishoudens. Voor de uitvoering wordt hierbij zowel gekeken naar een nieuwe in te richten toeslag als naar aansluiting op de huur- of zorgtoeslag.

• 4. Gerichte vormen van het prijsplafond

  Het kabinet onderzoekt mogelijkheden om het prijsplafond gerichter vorm te geven. Zo worden varianten uitgewerkt met lagere volumegrenzen eventueel gecombineerd met een hoge plafondprijs. Ook wordt gekeken naar de mogelijkheden om het plafond alleen te richten op het basisverbruik (of een percentage daarvan) of het historisch verbruik. Daarnaast worden varianten verkend waarbij het prijsplafond gericht wordt toegepast op doelgroepen: ofwel voor huishoudens die wonen in slecht geïsoleerde woningen ofwel voor huishoudens met lage inkomens.

• 5. Maatregelen op de energiemarkt

  Omdat de energierekening voor veel huishoudens problematisch is, worden opties uitgewerkt die ingrijpen op de energiemarkt. Zo wordt er gekeken naar de mogelijkheid om collectief gas in te kopen of om een noodleveranciers in te stellen voor huishoudens met lage inkomens of betalingsproblemen. Ook wordt bekeken of het mogelijk is om net als deze winter het afsluitbeleid aan te passen.

• 6. Maatregelen lasten huurders

  Een relatief groot deel van de kwetsbare huishoudens is huurder, en in veel gevallen van een corporatiewoning. Daarom wordt onderzocht of maatregelen getroffen kunnen worden die de lasten van huurders kunnen verlagen. Ook wordt onderzocht of de energierekening van huurders in een corporatiewoning (deels) verlegd kan worden naar de verhuurder. Hierbij wordt specifiek gekeken naar een gerichte huurkorting voor huurders bij corporaties in woningen met een E, F of G-label.

Tot slot

In deze brief heeft is aangegeven welke maatregelen het kabinet verkent om huishoudens die kwetsbaar zijn voor de gevolgen van hoge energieprijzen de komende jaren gericht te ondersteunen tijdens de afbouw van de generieke maatregelen. De afgelopen periode is gebruikt voor de eerste stap in de inventarisatie van maatregelen die kunnen worden ingezet. Dit is nadrukkelijk een eerste verkenning van de mogelijkheden. Het kabinet zal in de voorjaarsnota beslissen op welke maatregelen wordt ingezet om het beleid tijdig te kunnen ontwikkelen voor invoering in 2024. Wij zullen hierover dan ook in gesprek gaan met Uw Kamer. De maatvoering van de maatregelen zal in augustus, gelijktijdig met besluitvorming over de koopkracht, definitief worden vastgelegd. Op dat moment zal namelijk meer informatie beschikbaar komen over onder andere de ontwikkeling van de energieprijzen, inflatie en de laatste cijfers over het koopkrachtbeeld in den brede.

De Minister van Financiën, S.A.M. Kaag

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, C.E.G. van Gennip

De Minister van Economische Zaken en Klimaat, M.A.M. Adriaansens

De Minister voor Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen, C.J. Schouten

De Minister voor Klimaat en Energie, R.A.A. Jetten

De Minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, H.M. de Jonge

De Staatssecretaris van Financiën, M.L.A. van Rij

De Staatssecretaris van Financiën, A. de Vries

---

1 CPB. Scenario’s energieprijzen, december 2022

2 Nibud. Goed dat het prijsplafond is verruimd. 4 oktober 2022

3 TNO. Energiearmoede in Nederland 2022, januari 2023

4 ICE Endex Dutch TTF Natural Gas Futures

5 CPB. Inflatiescenario’s 30 juni 2022

6 DNB. Wisselwerking lonen en prijzen: een negatieve spiraal? 2 november 2022

7 Kamerstuk 36 236 nr. 13.