36 171 Wijziging van het Wetboek van Strafrecht, het Wetboek van Strafrecht BES, het Wetboek van Strafvordering en het Wetboek van Strafvordering BES in verband met de strafbaarstelling van het zich verschaffen, verspreiden of anderszins ter beschikking stellen van persoonsgegevens voor intimiderende doeleinden (strafbaarstelling gebruik persoonsgegevens voor intimiderende doeleinden)

Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING

I. ALGEMEEN DEEL

1. Inleiding

Het is betrekkelijk eenvoudig om via internetbronnen persoonlijke informatie van individuele personen te achterhalen. Enige basiskennis van het internet volstaat om via een zoekopdracht persoonsgegevens boven water te krijgen. De publieke toegankelijkheid van het internet en de bereikbaarheid van anderen door middel van sociale media bieden kwaadwillenden de mogelijkheid om deze persoonsgegevens te gebruiken om mensen vrees aan te (laten) jagen, ernstige overlast aan te (laten) doen of ernstig te (laten) hinderen in hun dagelijks leven. Dit kan leiden tot gedragingen die een dusdanige inbreuk op iemands persoonlijke levenssfeer maken dat deze gedragingen naar de huidige in de maatschappij levende opvattingen als uiterst onwenselijk en strafwaardig worden gezien. Een onwenselijke en strafwaardige gedraging is het zich verschaffen, verspreiden of anderszins ter beschikking stellen van persoonsgegevens voor intimiderende doeleinden, een gedraging die nauw aansluit bij dat wat wordt aangeduid als doxing (ook wel: doxxing). Met dit wetsvoorstel wordt uitvoering gegeven aan de motie die de regering verzoekt om doxing strafbaar te stellen (Kamerstukken II 2020/21, 35 564, nr. 13).

In opdracht van het WODC heeft het Rathenau Instituut onderzoek verricht naar schadelijk en immoreel gedrag online. Het rapport getiteld Online ontspoord¹ bevat de uitkomsten van onderzoek naar de aard en de omvang van online schadelijk en immoreel gedrag in Nederland, de onderliggende mechanismen en oorzaken en de handelingsperspectieven voor de overheid voor het beperken van schadelijk en immoreel gedrag op internet. De fenomenen die binnen het bereik van het onderzoek vallen, zijn ondergebracht in zes categorieën (online informatie manipulatie, digitaal vigilantisme, online haat, online pesterij en geweld, cyberbedrag en online zelfbeschadiging) en in totaal 22 fenomenen van schadelijk en immoreel gedrag online, 17 onderliggende mechanismen en een agenda voor de overheid aan de hand van vier strategische thema’s. In het rapport van het Rathenau Instituut wordt het fenomeen doxing belicht als onderdeel van de categorie digitaal vigilantisme oftewel digitale eigenrichting. Het begrip doxing wordt omschreven als het openbaar maken van iemands persoonlijke, sensitieve en privéinformatie zoals adres, telefoonnummer, paspoort, werkgever, gegevens van familie en foto’s van iemands kinderen. Opgemerkt wordt dat doxing juridisch complex is. In de wetenschappelijke literatuur zijn er weinig internationale, empirische studies gevonden over doxing – laat staan over de omvang van het fenomeen in Nederland. Doxing wordt sinds begin jaren 2000 gesignaleerd. Tijdens de coronapandemie is het fenomeen een stuk zichtbaarder geworden.

Doxing met als doel een bepaald persoon te intimideren kan grote impact hebben op de beoogde slachtoffers en hun naasten, op de groep waartoe zij behoren of van wie wordt verondersteld dat zij daartoe behoren, of op de organisatie waarvoor zij werkzaam zijn. Het slachtofferschap is daarbij niet voorbehouden aan bepaalde groepen: eenieder kan ermee te maken krijgen. Het gevolg is dat personen vrezen voor hun eigen veiligheid en die van hun naasten en niet meer zichzelf durven te zijn, of dat organisaties, en gezagsdragers daarbinnen, zich gedwongen voelen hun handelwijze aan te passen. Het ontregelende karakter van het zich verschaffen, verspreiden of anderszins ter beschikking stellen van persoonsgegevens voor intimiderende doeleinden heeft op die manier, direct of indirect, tevens invloed op het functioneren van onze democratische rechtsstaat en de instituties die daarvan deel uitmaken.

De gevolgen van doxing in de fysieke wereld zijn uiteenlopend van aard. Onlangs is in de nationale media aandacht geschonken aan gevallen van doxing waarbij persoonsgegevens werden gebruikt voor intimiderende doeleinden, en aan de effecten daarvan op slachtoffers. Zo vonden mensen die actief zijn op het online berichtenplatform Twitter en daar een progressief politiek geluid laten horen een sticker van «Vizier op Links» op hun voordeur en werden zij slachtoffer van online treitercampagnes. Ook politieagenten, opiniemakers, journalisten en politici hebben in toenemende mate te maken met online intimidatie en bedreiging. Uit de jaarcijfers GTPA (Geweld Tegen Politie Ambtenaren) komt een stijging van het aantal online intimiderende uitingen gericht tot politieambtenaren naar voren.² Zo is een tijd lang getracht om de identiteit van undercoveragenten te onthullen. Het is de wens van de politie om het fenomeen doxing strafbaar te stellen. Door de strafbaarstelling kan de politie in een eerder stadium van (ervaren) bedreiging haar strafvorderlijke bevoegdheden inzetten en sneller optreden. Daarnaast wil de politie – als werkgever – ook met het uiten van deze wens een signaal afgegeven dat dit in haar ogen normoverschrijdend gedrag is. Doxing heeft voor de politie als organisatie een grote impact op medewerkers (weerbaarheid en inzetbaarheid).

De politie heeft in haar advies opgemerkt dat het online delen van dergelijke berichten en persoonsgegevens tot een groot en snel bereik leidt. Dit betekent dat ook een podium is ontstaan voor kwaadwillenden die vaak anoniem escaleren met uitingen van een soms zeer intimiderend karakter. Met dergelijke (oproepen tot) inbreuken op de persoonlijke levenssfeer genereert men ernstige dreigingen of zelfs daaruit voortvloeiende incidenten. De politie constateert een toename van de omvang van dit fenomeen. Daarmee zijn ook de ernst, impact en de gevolgen hiervan meer zichtbaar geworden. Doxing heeft zich volgens de politie ontwikkeld tot een (digitale) klopjacht naar en het online publiceren en onderling delen van zeer persoonlijke gegevens van anderen.

De politie ziet dat doxing uiteenlopende groepen slachtoffers kent. Zo werden uit onvrede met het vaccinatiebeleid tijdens de coronacrisis in Telegramgroepen rondom de «avondklokrellen» lijsten met namen en adresgegevens geopenbaard van leden van de Tweede Kamer en van medewerkers van het RIVM en van de GGD die werkzaam zijn op priklocaties. In chatgroepen werden oproepen gedaan om persoonsgegevens zoals een woonadres te achterhalen van overheidsfunctionarissen, journalisten en wetenschappers, bestuurders en politici, of van medewerkers van bepaalde bedrijven. Deze gegevens werden vervolgens via sociale media verder verspreid, veelal gecombineerd met het plaatsen van een herkenbare foto, en een oproep om de betrokkene thuis een bezoek te brengen. Ook is het voorgekomen dat op sociale media door personen die zich intimiderend uitlaten richting een burgemeester een oproep werd gedaan om bij zijn ambtswoning op een bepaald tijdstip «koffie te gaan drinken».³ Goed denkbaar is ook dat personen om andere, meer persoonlijke redenen met doxing worden geconfronteerd. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan iemand die een foto en telefoonnummer van een ex-partner op een online forum zet, een buurtbewoner die het adres van een zedendelinquent in de buurtapp rondstuurt of een slachtoffer dat de volledige naam van een verdachte in een strafzaak via sociale media verspreidt. Dit alles met de bedoeling om betrokkenen vrees aan te jagen of ernstige hinder te laten ondervinden.

De bovenbeschreven uitingsvormen die zich niet concreet openbaren in bijvoorbeeld bedreiging, belediging en dwang zijn niet altijd te kwalificeren als een strafbaar feit. Dit terwijl de consequenties ervan voor het leven en het welzijn van de betrokkenen ernstig kunnen zijn. Slachtoffers worden geïntimideerd en voelen zich niet meer veilig in hun dagelijkse omgeving. Dit kan ertoe leiden dat zij zich gedwongen voelen zich anders te gedragen en niet meer naar buiten durven te treden, noch in de fysieke wereld, noch online. Deze ontwikkeling is zeer kwalijk. De vrijheid van meningsuiting mag niet worden gebruikt om de grondrechten en persoonlijke vrijheden van anderen aan te tasten. De overheid kan niet tolereren dat persoonsgegevens van burgers worden verspreid met het doel anderen vrees aan te jagen of ernstige overlast aan te doen. Daarom wordt voorgesteld het gebruik van persoonsgegevens voor intimiderende doeleinden zelfstandig strafbaar te stellen. Hiermee wordt een duidelijke norm gesteld: het zich verschaffen, verspreiden of anderszins ter beschikking stellen van andermans persoonsgegevens met het doel een ander te intimideren (hierna ook: strafbare doxing) is onacceptabel en wordt onder de reikwijdte van de strafwet gebracht. Daarbij is niet van belang of de gedragingen al dan niet online plaatsvinden.

2. Strafbaarstelling gebruik persoonsgegevens voor intimiderende doeleinden

2.1 De verhouding tot bestaande strafbaarstellingen

Strafbaar wordt gesteld het zich verschaffen, verspreiden of anderszins ter beschikking stellen van persoonsgegevens van een ander of een derde met het oogmerk om die ander vrees aan te jagen dan wel aan te laten jagen, ernstige overlast aan te doen dan wel aan te laten doen of hem in de uitoefening van zijn ambt of beroep ernstig te hinderen dan wel te laten hinderen. Hiermee wordt beoogd de persoonlijke vrijheid te beschermen. Het voorgestelde strafbaar te stellen gedrag – het gebruik van persoonsgegevens voor intimiderende doeleinden of strafbare doxing – brengt immers teweeg dat slachtoffers zich niet meer vrij voelen in hun dagelijkse doen en laten vanwege de vrees dat hen iets ernstigs zal worden aangedaan of vanwege het gevoel dat zij hebben dat hen iets ernstigs zal kunnen worden aangedaan vanwege de dreiging die van de beschikbaarheid van persoonsgegevens bij kwaadwillenden uit kan gaan. De terughoudendheid waar dit bij het slachtoffer toe kan leiden kan zich zowel in zijn privésfeer openbaren als het professioneel handelen raken. Bij personen die vanwege hun (publieke) functie slachtoffer worden van strafbare doxing, kan dit tot gevolg hebben dat zij zowel in de privésfeer als in de uitoefening van hun beroep consequenties ervaren. Voor de strafbaarheid is essentieel dat de gedragingen zijn gericht op het aanjagen van vrees, het veroorzaken van ernstige overlast voor de betrokkene of het ernstig hinderen in de uitoefening van zijn ambt of beroep.

Hoewel onder omstandigheden sprake kan zijn van overlap met reeds strafbare gedragingen, zoals belaging, bedreiging of (ambts)dwang, is dat zeker niet altijd het geval. Voor strafbare bedreiging (artikel 285 Sr; artikel 298 Sr BES) is vereist dat iemand wordt bedreigd met bepaalde ernstige misdrijven. De strafmaat voor dit delict kan bij bedreiging van ambts-, gezags- en togadragers, journalisten en publicisten, ambtenaren van politie en buitengewoon opsporingsambtenaren in het Europese deel van Nederland met een derde worden verhoogd (artikel 285, derde lid, Sr). Voor strafbare doxing is evenwel niet vereist dat het slachtoffer wordt bedreigd met een bepaald ernstig misdrijf. Voor strafbare belaging (artikel 285b Sr; artikel 313a Sr BES) is vereist dat opzettelijk⁴ inbreuk wordt gemaakt op de persoonlijke levenssfeer van een ander met het oogmerk die ander te dwingen iets te doen, niet te doen of te dulden dan wel vrees aan te jagen. Hoewel het voor belaging vereiste oogmerk deels overeenkomt met dat voor strafbare doxing, namelijk voor zover het gaat om het oogmerk de ander vrees aan te jagen, betreft het andersoortige gedragingen. Een belangrijk verschil is dat het bij belaging gaat om het herhaaldelijk – stelselmatig – lastigvallen van een bepaald persoon waardoor een inbreuk wordt gemaakt op de persoonlijke levenssfeer van de betrokkene, het gaat bijvoorbeeld om het voortdurend achtervolgen of steeds berichten sturen. Bij strafbare doxingligt het zwaartepunt wat betreft de strafwaardigheid niet in de stelselmatigheid van de inbreuk op de persoonlijke levenssfeer maar in de ernst van de inbreuk op de persoonlijke levenssfeer, die het gevolg is van het gebruik van persoonsgegevens om een ander vrees aan te (laten) jagen dan wel ernstige overlast aan te (laten) doen of ernstig te (laten) hinderen in de uitoefening van ambt of beroep. Het eenmalig zich verschaffen, verspreiden of anderszins ter beschikking stellen van persoonsgegevens is – als wordt voldaan aan de overige delictsbestanddelen – voldoende voor strafbaarheid.

In het geval het slachtoffer door een ander wordt gedwongen iets te doen, niet te doen of te dulden kan er sprake zijn van dwang. Voor strafbare dwang (artikel 284 Sr; artikel 297 Sr BES) is vereist dat het slachtoffer door geweld of enige andere feitelijkheid of door bedreiging met geweld of enige andere feitelijkheid, gericht tegen het slachtoffer of een derde, of door bedreiging met smaad of smaadschrift wordt gedwongen iets te doen, niet te doen of te dulden. Als een ambtenaar, bijvoorbeeld een ambtenaar van politie, wordt gedwongen tot het volvoeren van een ambtsverrichting of het nalaten van een rechtmatige ambtsverrichting, kan dit kwalificeren als ambtsdwang (artikel 179 Sr; artikel 185 Sr BES). Dwang gericht op de afgifte van een goed, tot het aangaan van een schuld, het teniet doen van een inschuld of het ter beschikking stellen van gegevens⁵ is strafbaar als afpersing als dit gebeurt door middel van geweld of bedreiging met geweld (artikel 317 Sr; artikel 330 Sr BES) of afdreiging als dit gebeurt door bedreiging met smaad, smaadschrift of openbaring van een geheim⁶ (artikel 318 Sr; artikel 331 Sr BES). Voor strafbaarheid wegens dwang, ambtsdwang, afdreiging of afpersing is vereist dat het slachtoffer ergens toe wordt gedwongen.⁷ De voorgestelde strafbaarstelling van het gebruik van persoonsgegevens voor intimiderende doeleinden onderscheidt zich van deze strafbaarstellingen doordat strafrechtelijke aansprakelijkheid reeds ontstaat bij het handelen – het zich verschaffen, verspreiden of anderszins ter beschikking stellen van gegevens – met een bepaald oogmerk. De dader beoogt het slachtoffer vrees aan te (laten) jagen, ernstige overlast aan te (laten) doen of hem in de uitoefening van zijn ambt of beroep ernstig te (laten) hinderen. Ook als het slachtoffer (nog) niet is gedwongen tot een bepaald handelen of nalaten, zal er sprake kunnen zijn van strafbare doxing als de dader heeft gehandeld met voormeld oogmerk. Kenmerk van de strafbaarstelling is dat de bovenbeschreven gedragingen strafbaar worden gesteld ongeacht het resultaat ervan; het gebruik van persoonsgegevens voor intimiderende doeleinden is een formeel omschreven delict.

Als in het openbaar persoonsgegevens worden gepubliceerd met een oproep om tegen het openbaar gezag een strafbaar feit te plegen, is dit strafbaar als opruiing (artikel 131 Sr; artikel 137 Sr BES). Voor strafbare opruiing is vereist dat in het openbaar wordt opgeruid tot enig strafbaar feit of tot gewelddadig optreden tegen het openbaar gezag.⁸ Hoewel het oproepen tot het plegen van een strafbaar feit tegen iemand een manier kan zijn om die ander vrees aan te (laten) jagen, ernstige overlast aan te (laten) doen of ernstig te (laten) hinderen in de uitoefening van zijn ambt of beroep, is dit voor strafbaarheid wegens het gebruik van persoonsgegevens voor intimiderende doeleinden niet vereist. Het gebruik van persoonsgegevens voor intimiderende doeleinden betreft dan ook geen vorm van opruiing. In situaties waarin sprake is van zowel opruiing als van gebruik van persoonsgegevens voor intimiderende doeleinden, is het aan het openbaar ministerie om te beslissen of vervolging wordt ingesteld en welk specifiek strafbare verwijt de dader wordt gemaakt. In voorkomende gevallen lijkt het, vanwege de ernst van de gedraging en de strafbedreiging, echter aangewezen dat een verdachte die anderen heeft opgeroepen een strafbaar feit te plegen tegen het openbaar gezag primair wordt vervolgd vanwege opruiing.

Als de persoonsgegevens die voor intimiderende doeleinden worden gebruikt zijn verkregen door middel van het opzettelijk en wederrechtelijk binnendringen in een geautomatiseerd werk, en het vervolgens overnemen, aftappen of opnemen van de gegevens, dan is tevens sprake van computervredebreuk (artikel 138ab, tweede lid, Sr; artikel 144a, tweede lid, Sr BES). Uit het eerdergenoemde rapport «Online ontspoord» komt echter naar voren dat voor doxing vaak informatie wordt gebruikt die openbaar online beschikbaar is, zonder dat opzettelijk en wederrechtelijk een computer wordt binnengedrongen («hacken»). Verwezen wordt naar het voorbeeld dat iemand zijn werkgever op LinkedIn heeft vermeld. Dit kan in combinatie met informatie uit andere publieke bronnen gebruikt worden voor een haatcampagne. In relatie tot het misdrijf computervredebreuk onderscheidt de voorgestelde strafbaarstelling zich doordat strafrechtelijke aansprakelijkheid vanwege het zich verschaffen van persoonsgegevens voor intimiderende doeleinden ontstaat zonder dat sprake is van het hacken van een computer om deze gegevens te verkrijgen. Voor strafbaarheid wegens het verspreiden of anderszins ter beschikking stellen van dergelijke gegevens voor intimiderende doeleinden is de wijze van verkrijging van deze gegevens niet relevant. Evenwel ligt strafvervolging terzake van computervredebreuk voor de hand als sprake is van hacken.

2.2 De noodzaak van strafbaarstelling

Het gebruik van persoonsgegevens voor intimiderende doeleinden wordt strafbaar gesteld omdat bestaande strafbaarstellingen niet altijd toereikend zijn terwijl strafrechtelijk optreden wel wenselijk is. Vanwege de mate van impact van strafbare doxing op de slachtoffers, de inbreuk op fundamentele rechten van burgers en de invloed op het functioneren van onze democratische rechtsstaat en de instituties die daarvan deel uitmaken, is een zelfstandige strafbaarstelling noodzakelijk. Deze strafbaarstelling voorziet in een aanvulling op de bestaande strafbaarstellingen, en is bedoeld voor de situaties waarin de bestaande strafbaarstellingen tekortschieten voor de strafrechtelijke bescherming van burgers die slachtoffer zijn van het gebruik van persoonsgegevens voor intimiderende doeleinden. Dit kan aan de hand van voorbeelden worden geïllustreerd. In de inleiding is melding gemaakt van het in chatgroepen oproepen om persoonsgegevens te achterhalen van overheidsfunctionarissen, journalisten en wetenschappers, bestuurders en politici, of van medewerkers van bepaalde bedrijven, om deze gegevens vervolgens via sociale media verder te verspreiden met een oproep om de betrokkene thuis een bezoek te brengen. Dergelijk handelen levert geen strafbare bedreiging op, omdat er geen sprake is van bedreiging met een bepaald ernstig misdrijf, als bedoeld in het eerste lid van artikel 285 Sr of artikel 298 Sr BES. Dergelijk handelen levert geen strafbare belaging op, omdat er geen sprake is van het stelselmatig lastigvallen van het slachtoffer waardoor een inbreuk wordt gemaakt op diens persoonlijke levenssfeer. Dergelijk handelen levert geen strafbare dwang op, omdat er geen sprake is van het met geweld of enige andere feitelijkheid of door bedreiging met geweld of enige andere feitelijkheid, of door bedreiging met smaad of smaadschrift dwingen van het slachtoffer om iets te doen, niet te doen of te dulden. Er is evenmin sprake van strafbare opruiing, omdat niet in het openbaar wordt opgeruid tot enig strafbaar feit of tot gewelddadig optreden tegen het openbaar gezag. Dit geldt evenzeer voor de in de inleiding genoemde voorbeelden waarbij persoonsgegevens van een ex-partner, een zedendelinquent en een verdachte worden verspreid. Met de voorgestelde strafbaarstelling van het gebruik van persoonsgegevens voor intimiderende doeleinden wordt in deze lacune voorzien.

Het openbaar ministerie kan een strafrechtelijk onderzoek starten naar aanleiding van een verdenking van strafbare doxing. Doorgaans zal dit na een melding of aangifte van het slachtoffer zijn. Een klacht van het slachtoffer is echter niet vereist. Dan zou het slachtoffer, dat mogelijk vreest voor zijn of andermans veiligheid of vrijheid, altijd de beslissing moeten nemen of hij het wenselijk acht dat de dader wordt vervolgd. Voorkomen moet worden dat het slachtoffer voor een dergelijke keuze wordt gesteld. Bij strafbare doxing gaat het om een gevaarzettingsdelict, waarvoor geldt dat de samenleving er als geheel belang bij heeft dat hiertegen kan worden opgetreden. Dit is anders dan bijvoorbeeld bij belaging (artikel 285b Sr; artikel 313a Sr BES) waarbij er een relatie kan zijn tussen slachtoffer en dader, en waarbij het persoonlijke belang van het slachtoffer niet te worden geconfronteerd met eventuele negatieve gevolgen van een strafvervolging zwaarder kan wegen dan het algemene belang van strafvervolging. Bij strafbare doxing kan het algemeen belang in het bijzonder strekken tot strafvervolging als persoonsgegevens van grote groepen gelijktijdig worden verspreid (bijvoorbeeld een «vijandelijke lijst») of als de intimidatie van het slachtoffer samenhangt met de functie die hij uitoefent en de intimidatie daardoor tevens gevolgen kan hebben voor het functioneren van een beroepsgroep of een organisatie als geheel.

Bij het begaan van de strafbaar gestelde gedragingen zal veelal gebruik worden gemaakt van het internet, meer bepaald van sociale media en online berichtendiensten. De snelheid waarmee het internet en sociale media veranderen, maakt het voor het strafrechtelijk onderzoek noodzakelijk om relevante informatie zo snel mogelijk vast te leggen. Dit vraagt deels om een andere aanpak van de opsporing dan bij gedragingen in de fysieke wereld. Ook het identificeren van verdachten vraagt om een andere inzet van opsporing. Door het gebruik van persoonsgegevens voor intimiderende doeleinden aan te merken als een feit waarvoor voorlopige hechtenis is toegelaten, komen extra opsporingsbevoegdheden beschikbaar. Berichten op internet en sociale media worden vaak onder een accountnaam of «nickname» geplaatst. Voor het achterhalen van het IP-adres van de plaatser en de bijbehorende metadata moeten bij een aanbieder verkeersgegevens kunnen worden gevorderd, gericht op het identificeren van de plaatser. Voor het opsporingsonderzoek is vastlegging van de volgende informatie van belang: de accountnaam en bijbehorend IP-adres waar het bericht mee is geplaatst, de periode waarin het bericht online heeft gestaan, de plaatsingsdatum van het bericht, de datum waarop het bericht is vastgelegd ten behoeve van het proces-verbaal en de samenhang en context van het bericht. Voor het vorderen van verkeersgegevens is vereist de verdenking van een misdrijf als bedoeld in artikel 67, eerste lid, Sv of artikel 100 Sv BES (artikel 126n/u Sv; artikel 177s Sv BES). Belangrijk is dat persoonsgegevens die online zijn geplaatst zo snel mogelijk kunnen worden verwijderd, om te voorkomen dat deze gegevens door anderen worden bewaard, gebruikt of verder verspreid. In situaties waarin de desbetreffende persoonsgegevens nog niet zijn verwijderd via zelfregulering van IT-bedrijven, bijvoorbeeld doordat de partij die de gegevens beheert niet is aangesloten bij de Notice and Take Down (NTD) gedragscode (zie ook paragraaf 2.3), kan de officier van justitie met een machtiging van de rechter-commissaris, die enkel wordt afgegeven ingeval van verdenking van een strafbaar feit als bedoeld in artikel 67, eerste lid, Sv, bevelen om gegevens ontoegankelijk te maken (artikel 125p Sv; Sv BES kent geen equivalent). De rechtbank kan vervolgens gelasten dat de ontoegankelijk gemaakte gegevens worden vernietigd indien het gegevens betreft met betrekking tot welke of met behulp waarvan een strafbaar feit is begaan, voor zover de vernietiging noodzakelijk is ter voorkoming van nieuwe strafbare feiten (artikel 354, eerste en tweede lid, Sv).

Voor politie en openbaar ministerie wordt het met een op de specifieke gedraging toegesneden strafbaarstelling mogelijk om het gebruik van persoonsgegevens voor intimiderende doeleinden gerichter op te sporen en te vervolgen.

2.3 Het belang van preventieve en niet-strafrechtelijke maatregelen

Bij de aanpak van strafbare doxing is het noodzakelijk om eerst en vooral in te zetten op andere (preventieve) maatregelen. Daarvoor is de inzet van partners buiten het domein van justitie en veiligheid essentieel.

In het eerdergenoemde rapport «Online ontspoord» worden vier strategische thema’s geïdentificeerd waarop de rijksoverheid een sturende, coördinerende en faciliterende rol kan vervullen. Het thema «Herinrichting van de online omgeving» bevat handvatten voor de rijksoverheid om de mechanismen die kenmerkend zijn voor het internet ten goede te keren. Het thema «Verhelderen van online normen» formuleert aanbevelingen om maatschappelijke afspraken over normen en waarden online te vernieuwen. Het thema «Mensen beschermen en slachtoffers bijstaan» bevat suggesties voor de rijksoverheid en haar uitvoeringsinstanties om beter te reageren op schadelijk en immoreel gedrag online en de schade daarvan. Het thema «Adaptief vermogen versterken» bevat suggesties voor de rijksoverheid om grip te krijgen en te houden op schadelijk en immoreel gedrag online dat continu in beweging is, en is gericht op het toekomstbestendig maken van de strategische agenda. Zo kan de rijksoverheid in samenwerking met actoren uit de markt en maatschappij, schadelijk en immoreel gedrag online aanpakken en een veilige online omgeving bevorderen. Mogelijke concrete initiatieven die in het rapport worden genoemd zijn de oprichting van een nationaal meldpunt waar slachtoffers van online immoreel en schadelijk gedrag terecht kunnen, het bevorderen van de ontwikkeling van onderzoeksprogramma’s en samenwerking met onderzoeksinstellingen om de mechanismen en fenomenen beter te doorgronden en slachtoffers en daders beter in beeld te krijgen, en het coördineren van de samenwerking tussen toezichthouders om het toezicht op fenomenen en mechanismen van schadelijk en immoreel gedrag online te versterken en verbeteren. De aanpak van schadelijk en immoreel onlinegedrag verdient aandacht. Daarom verken ik de mogelijkheden tot het vergroten van de bewustwording en het weten hoe te handelen, het ontwikkelen van een beoordelingskader voor online normstelling, het inrichten van een infrastructuur voor het melden en ontoegankelijk maken van illegale content. Voor preventief niet strafrechtelijk optreden kan ook worden gedacht aan bewustwordings- en voorlichtingscampagnes.

Tussenpersonen als hosting providers en online platformen zijn in beginsel niet strafbaar op grond van het voorgestelde artikel 285d als strafbare doxing plaatsvindt via hun netwerk of platform. Wel hebben zij een verantwoordelijkheid om op te treden indien zij ervan op de hoogte zijn dat op hun platformen of servers strafbare of onrechtmatige content staat. Indien zij niet adequaat optreden kunnen ze civielrechtelijk of strafrechtelijk aansprakelijk worden gesteld. De NTD-gedragscode bevat heldere afspraken over hoe te handelen bij meldingen van onrechtmatige en strafbare inhoud op internet. Het deelnemen van tussenpersonen aan deze gedragscode dient om in een dergelijk geval snel de geëigende maatregelen te kunnen nemen. De nieuwe strafbaarstelling kan behulpzaam zijn in deze procedure omdat hiermee het verboden karakter van het gebruik van persoonsgegevens voor intimiderende doeleinden tot uitdrukking wordt gebracht. In de gevallen waarin de NTD-gedragscode niet afdoende is voor de verwijdering van de gegevens, bijvoorbeeld omdat verschil van inzicht bestaat over de onrechtmatigheid van de berichten, of wanneer sprake is van een aanbieder die de gedragscode niet heeft ondertekend, staat eveneens de gang naar de civiele rechter open. Het slachtoffer kan een dergelijke civiele procedure starten. Dan kan het offline halen van de onrechtmatige content worden gevorderd en/of de NAW-gegevens van degene die de gewraakte content online heeft geplaatst. Indien bekend is wie dit is, kan het slachtoffer een civiele procedure tegen diegene starten en een schadevergoeding eisen.

In aanvulling hierop kan het strafrechtelijk optreden van meerwaarde zijn. Dit optreden is gericht op degene die door het zich verschaffen, verspreiden of anderszins ter beschikking stellen van andermans persoonsgegevens bij de ander vrees wil (laten) teweegbrengen, hem ernstige overlast wil (laten) aandoen of ernstig wil (laten) hinderen in de uitoefening van zijn ambt of beroep. Het strafrecht is en blijft het ultimum remedium. In minder ernstige gevallen van strafbare doxing, waarbij het slachtoffer bijvoorbeeld vooral wil dat berichten worden verwijderd, kan een andere, niet-strafrechtelijke procedure aangewezen zijn om het laakbare gedrag te beëindigen, de dreiging weg te nemen en de dader op zijn gedrag aan te spreken.

2.4 Gebruik van persoonsgegevens in het algemeen belang

Het vergaren, samenbrengen en publiceren van persoonsgegevens kan een gerechtvaardigd belang dienen. Indien degene die dit doet niet het oogmerk heeft om te intimideren, en dus geen kwaadaardige bedoelingen heeft, is de voorgestelde strafbaarstelling niet van toepassing. Dit is bijvoorbeeld het geval wanneer de intentie bij het verzamelen en publiceren van persoonsgegevens is gericht op nieuwsgaring of op het aan de kaak stellen van misstanden. Bij journalistieke uitingen zal er geen sprake zijn van een oogmerk in de zin van het voorgestelde artikel 285d, zodat er geen strafbare gedraging is en geen vervolging zal worden ingesteld. Het wetsvoorstel belet daarmee journalisten, klokkenluiders en anderen op geen enkele wijze om nieuwsfeiten en misstanden openbaar te maken, omdat zij daarbij niet het oogmerk hebben een ander te intimideren. Van voornoemde situaties waarin de betrokkene te goeder trouw is, moeten worden onderscheiden de situaties waarin de betrokkene wel kwaadaardige bedoelingen heeft. Indien persoonsgegevens, bijvoorbeeld gegevens over de fysieke locatie van een slachtoffer of diens familieleden, worden verschaft, verspreid of ter beschikking gesteld en degene die dit doet daarbij het oogmerk heeft om die ander vrees aan te jagen dan wel aan te laten jagen, ernstige overlast aan te doen dan wel aan te laten doen of hem in de uitoefening van zijn ambt of beroep ernstig te hinderen dan wel te laten hinderen, vallen deze gedragingen wel binnen het bereik van de strafbaarstelling van het gebruik van persoonsgegevens voor intimiderende doeleinden.

3. De situatie in andere landen

Strafwaardige gedragingen die samenhangen met doxing zijn geen typisch Nederlands verschijnsel. Ook andere landen, zowel binnen als buiten Europa, worden ermee geconfronteerd. In verschillende landen zijn initiatieven genomen om gedragingen strafbaar te stellen, waarbij de strekking en reikwijdte van de betreffende strafbepalingen per land verschillen. Zo is recent in Duitsland een wetsvoorstel in consultatie gebracht om de verspreiding van zogenoemde «vijandelijke lijsten» tegen te gaan.⁹ Met dit conceptwetsvoorstel zou strafbaar worden gesteld de verspreiding van persoonsgegevens van een ander op een manier die geschikt is om die ander of een persoon in zijn nabijheid in gevaar te brengen door het plegen van een strafbaar feit of een onrechtmatige daad. In Frankrijk is op 25 mei 2021 de Wet nr. 2021–646 van 25 mei 2021 op de algemene veiligheid uitgevaardigd. Deze wet voorziet onder meer in strafbaarstelling van het creëren van computerbestanden voor kwaadaardige identificatiedoeleinden van ambtenaren. Ook in verschillende staten van de Verenigde Staten zijn vormen van doxing strafbaar gesteld of voorstellen daartoe gedaan.¹⁰

De strafbaarstellingen in deze landen hebben gemeen dat zij steeds betrekking hebben op het verspreiden en/of verzamelen van persoonsgegevens. De overige voorwaarden verschillen per land. De in dit wetsvoorstel opgenomen strafbaarstelling vergt voor strafbaarheid een bepaald oogmerk bij de dader. Het oogmerk dient te zijn gericht op het (laten) aanjagen van vrees, het (laten) aandoen van ernstige overlast of het ernstig (laten) hinderen van de uitoefening van ambt of beroep. In tegenstelling tot bijvoorbeeld Frankrijk is niet gekozen voor een beperking tot bepaalde beroepsgroepen of personen, omdat slachtoffers niet noodzakelijkerwijs vanwege hun beroep met doxing worden geconfronteerd en omdat het effect op slachtoffers ook niet hoeft samen te hangen met het beroep dat zij beoefenen. Voor de in de inleiding genoemde voorbeelden waarbij personen om meer persoonlijke redenen slachtoffer worden van doxing geldt evenzeer dat de impact op het privéleven groot kan zijn, de zedendelinquent van wie het adres in de buurtapp is gedeeld kan zich bijvoorbeeld gedwongen zien te verhuizen. De aard van de gegevens die wordt verspreid en de kring waarbinnen dit gebeurt kan in sommige gevallen aldus meer bepalend zijn voor de impact van doxing dan de hoedanigheid van het slachtoffer. Een ieder moet hiertegen worden beschermd. In de formulering van het vereiste oogmerk is rekening gehouden met het feit dat bepaalde beroepsgroepen vanwege hun functie slachtoffer kunnen worden van doxing, door hierin expliciet op te nemen «het ernstig hinderen in de uitoefening van ambt of beroep». Als bijvoorbeeld persoonsgegevens van politieambtenaren worden verspreid dan is degene die de gegevens verspreid strafbaar indien hij hiermee beoogt die politieambtenaren ernstig te hinderen in het uitoefenen van de functie. Als iemand vanwege zijn ambt of beroep slachtoffer wordt van doxing zal dit reden kunnen zijn voor een hogere strafeis vanwege de schadelijke gevolgen die dit kan hebben voor de beroepsgroep waartoe het slachtoffer behoort, bijvoorbeeld omdat mensen bepaalde functies niet meer durven te vervullen. Gevolg kan zelfs ook zijn dat het functioneren van de democratische rechtsstaat in gevaar komt als belangrijke functionarissen en organisaties hun taken niet meer ongehinderd kunnen uitvoeren.

4. Verhouding met fundamentele rechten

De strafbaarstelling van het gebruik van persoonsgegevens voor intimiderende doeleinden impliceert een beperking van de vrijheid van meningsuiting. De vrijheid van meningsuiting wordt gewaarborgd in artikel 7 van de Grondwet en in artikel 10 EVRM. Op grond van artikel 10 EVRM heeft eenieder recht op vrijheid van meningsuiting. Dit recht omvat de vrijheid een mening te koesteren, de vrijheid om inlichtingen of denkbeelden te ontvangen of te verstrekken en het recht op vrije nieuwsgaring, zonder inmenging van enig openbaar gezag. Daar de uitoefening van deze vrijheden plichten en verantwoordelijkheden met zich brengt, kan zij worden onderworpen aan bepaalde formaliteiten, voorwaarden, beperkingen of sancties, die bij de wet zijn voorzien en die in een democratische samenleving noodzakelijk zijn in het belang van een zwaarwegend maatschappelijk belang, zoals het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten of de bescherming van de goede naam of de rechten van anderen. Artikel 10, eerste lid, EVRM heeft ook betrekking op uitingen op internet.¹¹ Op grond van artikel 7 van de Grondwet heeft niemand voorafgaand verlof nodig om door de drukpers gedachten of gevoelens te openbaren, behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet.

De vrijheid van meningsuiting is geen absoluut recht. Zoals hierboven aangegeven, kan dit grondrecht worden beperkt in het belang van een zwaarwegend maatschappelijk belang, en ieders verantwoordelijkheid voor de wet.

Op grond van de jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) is een bij de wet voorziene beperking van de vrijheid van meningsuiting niet in strijd met artikel 10 EVRM indien zij een gerechtvaardigd doel dient als genoemd in het tweede lid van deze verdragsbepaling en zij noodzakelijk is in een democratische samenleving, bij de beoordeling waarvan aan de nationale autoriteiten een zekere beoordelingsmarge («margin of appreciation») toekomt. De noodzaak tot de inzet van een bevoegdheid waarmee dit recht kan worden beperkt, wordt mede bepaald aan de hand van de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit.

De in dit wetsvoorstel voorgestelde strafbaarstelling voldoet aan deze eisen. De eis dat de inmenging bij de wet is voorzien, houdt in dat de regeling daarvan is opgenomen in het nationale recht («prescribed by law») en dat deze voor de burger voorzienbaar moet zijn. Dit brengt met zich mee dat de regeling voldoende precies moet zijn geformuleerd en dat zij waarborgen biedt tegen willekeurige inmenging door de overheid in het persoonlijke leven van de burger. Met het oog op deze eis kan worden vooropgesteld dat de inmengingen in het privéleven welke bij de vigerende strafbaarstellingen die tegen doxing kunnen worden ingezet alsook bij de voorgestelde strafbaarstelling aan de orde zijn, en de voorwaarden en waarborgen die daarbij aan de orde zijn, worden omschreven in de wet en dit wetsvoorstel. Met de voorgestelde strafbaarstelling wordt een maatschappelijke norm gesteld waardoor voor burgers duidelijk is dat deze gedragingen onacceptabel zijn en zij hun gedrag hierop kunnen afstemmen. De rechten van verdachten worden gewaarborgd door de waarborgen die de strafrechtelijke procedure biedt. De beslissing over de strafbaarheid van een verdachte en over de op te leggen straf of maatregel is voorbehouden aan een onafhankelijke rechter. Daarbij gelden de nodige waarborgen voor de verdachte, zoals de onschuldpresumptie, het recht op bijstand van een raadsman en de mogelijkheid van het instellen van rechtsmiddelen tegen een veroordelend vonnis. Aldus is voldaan aan de eis dat de wettelijke regeling voldoende precies is en dat zij een zorgvuldige toepassing waarborgt. Artikel 7 van de Grondwet gaat in dit opzicht overigens verder, maar ook aan de door het eerste lid gestelde eisen – geen voorafgaand verlof, uitsluitend wet in formele zin – voldoet de voorgestelde regeling.

Voor de beoordeling of een beperking van de vrijheid van meningsuiting noodzakelijk is in een democratische samenleving, is van belang of daartoe een dringende maatschappelijke noodzaak («pressing social need») bestaat. In het onderhavige geval is die maatschappelijke noodzaak gelegen in de ingrijpende en schadelijke effecten die het strafbare doxing kan hebben op het persoonlijke leven van slachtoffers. In de eerste plaats betreft dit een rechtstreekse aantasting van het veiligheidsgevoel. Slachtoffers maken melding van het online delen van hun adres, het kenteken van hun auto, de route en tijden waarop zij met hun hond wandelen, de sportvereniging van hun kinderen en zelfs de koosnamen van hun geliefden. Het verspreiden van deze gegevens onder onbekenden maakt ernstig inbreuk op het veiligheidsgevoel van de slachtoffers, omdat zij niet kunnen voorzien tot welke gevolgen dit zal leiden in de fysieke wereld, en vormt een ernstige inbreuk op hun persoonlijke levenssfeer. In de tweede plaats leidt strafbare doxing vaak tot anonieme, collectieve en gecoördineerde acties richting het slachtoffer, louter om het feit dat het slachtoffer behoort tot een bepaalde (beroeps)groep. In situaties waarbij de werkomgeving van het slachtoffer gevaar met zich brengt, kan dit het persoonlijke leven van het slachtoffer raken. Bij collectieve gecoördineerde acties kan ook sprake zijn van het aanspreken van een klaarblijkelijk willekeurig uitgekozen individu als representant van een (beroeps)groep als geheel of vanwege het vervullen van een bepaalde maatschappelijke rol. In de derde plaats treft strafbare doxing niet alleen de slachtoffers zelf, maar ook de personen in hun directe omgeving. Daardoor is het voor hen vaak lastig om het risico in te schatten dat zij – of iemand in hun naaste omgeving – worden geconfronteerd met strafbare feiten, ernstige overlast of ernstige hinder in de uitoefening van hun beroep en waarvoor ze in een dergelijk geval dienen te vrezen. Dit wordt nog versterkt als de persoonsgegevens zijn verspreid binnen een grote groep (bijvoorbeeld door het delen ervan in een app-groep of op sociale media), waardoor door slachtoffers noch door de politie kan worden ingeschat wie met behulp van die gegevens wanneer welke actie zou kunnen ondernemen. Met de voorgestelde strafbaarstelling wordt een strafrechtelijke norm gesteld die tot uitdrukking brengt dat een grens wordt overschreden bij het gebruik van persoonsgegevens voor intimiderende doeleinden, gezien de ernstige inbreuk op het persoonlijk leven van slachtoffers. Het gebruik van de vrijheid van meningsuiting mag geen instrument zijn om met kwaadwillende bedoelingen de vrijheid van een ander te beperken. Eenieder heeft immers ook recht op eerbiediging van zijn persoonlijke levenssfeer, zoals gewaarborgd in artikel 8 EVRM en artikel 10 van de Grondwet. Behalve dat de voorgestelde strafbaarstelling in het licht van artikel 10 EVRM noodzakelijk moet zijn in een democratische samenleving moet de met de strafbaarstelling gepaarde inbreuk op dit verdragsartikel proportioneel zijn aan het nagestreefde doel. Hierboven is reeds ingegaan op de noodzaak van de strafbaarstelling, in aanvulling op preventieve en niet-strafrechtelijke maatregelen en bestaande strafbaarstellingen voor gedragingen die raakvlakken hebben met de strafbare doxing. De staat komt een rol toe bij het reguleren van het maatschappelijk verkeer, en het beschermen van burgers tegen de aantasting van hun rechten en vrijheden, waar nodig ook door het stellen van duidelijke normen die raken aan de uitoefening van de vrijheid van meningsuiting. Hierbij past een zorgvuldige afweging over de wijze waarop aan de interventie door de overheid invulling wordt gegeven om het evenwicht in de bescherming van de betrokken belangen te waarborgen. Daarbij geeft het EHRM de nationale staten als gezegd een zekere beoordelingsvrijheid. Er is alle reden om aan te nemen dat de afweging die aan dit wetsvoorstel ten grondslag ligt, binnen de kaders valt die het EHRM in het kader van artikel 10 EVRM heeft gesteld en zou kunnen stellen. De voorgestelde strafbaarstelling is proportioneel omdat deze niet verder gaat dan strikt noodzakelijk; de strafbaarstelling van het gebruik van persoonsgegevens voor intimiderende doeleinden is beperkt tot gevallen waarin het oogmerk aanwezig is om een ander vrees aan te (laten) jagen, ernstige overlast aan te (laten) doen of ernstig te (laten) hinderen in de uitoefening van ambt of beroep. Hierbij is tevens van belang dat het wetsvoorstel geen afbreuk beoogt te doen aan de positie van journalisten en de bescherming van de persvrijheid, mede gebaseerd op artikel 7 van de Grondwet. Dit is in paragraaf 2.4 aan de orde gekomen. Voorts geldt dat het met deze strafbaarstelling beoogde doel niet kan worden bereikt met een andere maatregel die minder ingrijpend is voor de grondrechten van burgers. Zoals hiervoor in deze toelichting is uiteengezet kan onder omstandigheden sprake zijn van overlap met reeds strafbare gedragingen. Niettemin is het gebruik van persoonsgegevens voor intimiderende doeleinden op dit moment niet strafbaar in alle gevallen waarin aan strafbaarstelling dringend behoefte bestaat. De mogelijkheid van de inzet van het strafrecht is wenselijk voor gevallen waarin het gedrag dermate laakbaar is dat strafrechtelijk optreden is geïndiceerd.

5. Adviezen

Het conceptwetsvoorstel is in consultatie gegeven aan het College van procureurs-generaal (tevens in Caribisch Nederland), de politie (tevens in Caribisch Nederland), de Nederlandse Orde van Advocaten, de Raad voor de rechtspraak (tevens in Caribisch Nederland), de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak, de Autoriteit persoonsgegevens, de Commissie toezicht bescherming persoonsgegevens BES, de Nederlandse Vereniging van Journalisten en de openbare lichamen in Caribisch Nederland¹².

Over het conceptwetsvoorstel is advies ontvangen van het College van procureurs-generaal, de korpschef van de politie, de Nederlandse Orde van Advocaten (NOvA), de Raad voor de rechtspraak (Rvdr), de Autoriteit persoonsgegevens (AP), de Commissie toezicht bescherming persoonsgegevens BES (CBP BES), de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak (NVvR) en de Nederlandse Vereniging van Journalisten (NVJ) en de openbare lichamen in Caribisch Nederland. Het CBP BES en de openbare lichamen in Caribisch Nederland hebben geadviseerd over de voorgestelde strafbaarstelling van het gebruik van persoonsgegevens voor intimiderende doeleinden binnen de grenzen van de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba, door middel van wijziging van het Wetboek van Strafrecht BES en het Wetboek van Strafvordering BES. Daarnaast is het conceptwetsvoorstel op internet gepubliceerd (www.internetconsultatie.nl) zodat een ieder in de gelegenheid is gesteld hierop te reageren. Dit heeft 16 reacties opgeleverd, afkomstig van particulieren en belangenorganisaties. Een aantal respondenten heeft aangegeven dat de noodzaak van dit wetsvoorstel wordt herkend omdat dit aansluit bij de maatschappelijke ontwikkelingen. De ontvangen reacties waren overwegend positief en komen in hoofdlijnen overeen met de adviezen die zijn ontvangen op het conceptwetsvoorstel.

Hieronder wordt de inhoud van de adviezen op hooflijnen besproken. Daarbij wordt ook ingegaan op de inhoudelijke reacties op de internetconsultatie.

* Het College van procureurs-generaal

Het College schaart zich achter de (in de motie benoemde) wens van de politie om doxing als zodanig strafbaar te stellen in het Wetboek van Strafrecht. Wel vraagt het College aandacht voor de grote spoed waarmee het wetsvoorstel wordt vervaardigd. In dit verband wijst het College in het bijzonder op het eerdergenoemde rapport van het Rathenau instituut, getiteld Online ontspoord, en pleit het voor een bredere benadering van doxing in het licht van andere te nemen maatregelen tegen schadelijk en immoreel onlinegedrag. Naar aanleiding van dit pleidooi van het College wordt opgemerkt dat het Rathenau onderzoek een verkennend, exploratief onderzoek betreft met een breed onderzoeksveld over schadelijk en immoreel gedrag in relatie tot het internet. In het rapport ligt de nadruk op beschrijving, inventarisatie en het formuleren van thema’s en opgaven om meer gericht actie te ondernemen tegen ontsporingen en moreel en wenselijk gedrag te bevorderen. Het fenomeen doxing moet inderdaad worden bezien in samenhang met andere fenomenen die zijn te scharen onder de noemer van schadelijk en immoreel onlinegedrag. In paragraaf 2.3 zijn enkele relevante actielijnen benoemd. Met deze strafbaarstelling wordt de norm gesteld dat het zich verschaffen, verspreiden of anderszins ter beschikking stellen van persoonsgegevens voor intimiderende doeleinden onacceptabel is en daarom onder de reikwijdte van de strafwet wordt gebracht. Gelet op de aard en opzet van voornoemd onderzoek, lijkt het weinig waarschijnlijk dat er met het huidige voorstel voor strafbaarstelling van persoonsgegevens voor intimiderende doeleinden wegen worden ingeslagen die niet aansluiten op latere beleids- of wetgevingsinitiatieven.

Het College benadrukt het ultimum remedium-karakter van het strafrecht omdat maatschappelijke problemen niet in de eerste plaats worden opgelost door het strafrecht. Het College meent dat nader uitgelegd dient te worden aan welke preventieve niet-strafrechtelijke maatregelen wordt gedacht en welke gevallen van doxing zich lenen voor deze aangestipte andere niet strafrechtelijke maatregelen. Naar aanleiding van dit advies is in de toelichting een nieuwe paragraaf 2.3 opgenomen, waarin wordt ingegaan op het belang van preventieve en niet-strafrechtelijke maatregelen.

Verder maakt het College enkele inhoudelijke opmerkingen over de begrippen «doxing» en «identificerende persoonsgegevens», de verhouding tussen het zich verschaffen en het verspreiden van persoonsgegevens, het bewijs van het oogmerk en de uitzonderingsgrond die in de consultatieversie van dit wetsvoorstel was opgenomen. Naar aanleiding van deze opmerkingen is de toelichting op het voorgestelde artikel 285d aangevuld. Overigens is het begrip «identificerende persoonsgegevens», zoals in de reactie op het advies van de AP aan de orde zal komen, gewijzigd in «persoonsgegevens» en is de strafuitsluitingsgrond geschrapt.

* De politie

De korpschef van de politie constateert met instemming dat wordt voorgesteld de politie de mogelijkheid te bieden tot een al langer bepleite strafrechtelijke aanpak van doxing. Als maatschappelijk fenomeen uit doxing zich in verschillende verschijningsvormen. De politie ziet een groeiende ontwikkeling van het (oproepen tot) het verzamelen, delen en/of gebruiken van privégegevens van anderen met kennelijk als doel op die wijze hun doen en laten te beïnvloeden. Dit baart de politie grote zorgen die de korpschef eerder dit jaar kenbaar heeft gemaakt. De politie hecht vanuit een daadkrachtig strafrechtelijk optreden aan een heldere, handhaafbare strafbepaling, die de genoemde ernstige gevallen binnen de reikwijdte van het Wetboek van Strafrecht brengen en afbakenen van overige delicten. Het huidige ontwerp biedt met de gekozen vormgeving volgens de politie goede aanknopingspunten.

De politie geeft in overweging het voorstel aan te vullen met een strafverzwaringsgrond voor de gevallen dat doxing zich richt tegen de publieke functionaris gedurende of in verband met de uitoefening van zijn ambt of beroep. Daarbij gaat de korpschef er in ieder geval van uit dat ook voor de strafbedreiging van doxing de bestaande strafvorderingsrichtlijnen en landelijke afspraken ten aanzien van de opsporing en vervolging conform het beleid Veilige Publieke Taak (VPT) van toepassing worden, met een verhoogde strafeis bij vervolging van doxing gericht tegen een publieke functionaris gedurende of in verband met de uitoefening van zijn ambt of beroep. Naar aanleiding van dit advies wordt opgemerkt dat is gebleken dat niet alleen publieke functionarissen slachtoffer worden van strafbare doxing. Deze gedragingen worden ook gericht tegen anderen, zoals journalisten, winkeliers en sporters. Daarom heb ik niet gekozen voor een strafverzwaringsgrond die beperkt is tot bepaalde beroepsgroepen. Daarbij geldt dat het voorgestelde strafmaximum naar mijn mening voldoende toereikend is voor de bijzondere kwalijke verschijningsvormen zoals strafbare doxing die zich richt tegen publieke functionarissen gedurende of in verband met de uitoefening van ambt of beroep. In de strafvorderingsrichtlijnen van het openbaar ministerie is reeds vastgelegd dat de strafeis met 200% wordt verhoogd bij incidenten van agressie en geweld tegen werknemers met een publieke taak – conform het beleid Veilige Publieke Taak – en andere functionarissen werkzaam in het publieke domein (zie paragraaf 6 van de Aanwijzing kader voor strafvordering meerderjarigen (2019A003)).

De politie adviseert de term persoonsgegevens in de memorie van toelichting duidelijk en toekomstbestendig toe te lichten, en aan de vermelding van de accountnaam ook het bijbehorend ID-nummer toe te voegen. Aan dit advies is gevolg gegeven, hiervoor wordt verwezen naar de toelichting op het voorgestelde artikel 285d, eerste lid.

Daarnaast adviseert de politie in de memorie van toelichting te verduidelijken in welke gevallen sprake is van een voltooid delict, en daarbij ook de strafbare poging en de deelnemingsvormen zoals uitlokking op te nemen. Naar aanleiding van dit advies is de toelichting op het voorgestelde artikel 285d, eerste lid, aangevuld.

Tenslotte is het advies in de memorie van toelichting helder af te bakenen wat de reikwijdte is van de termen klokkenluiders en journalisten. Dit advies is niet overgenomen omdat met een nadere inkadering van deze begrippen ten onrechte de indruk zou worden gewekt dat uitsluitend journalisten en klokkenluiders niet strafbaar zijn als het voor strafbaarheid vereiste oogmerk ontbreekt; dit geldt voor een ieder, dus ook voor publicisten, bloggers, vloggers en influencers.

* De Nederlandse Orde van Advocaten

De NOvA adviseert een nadere afweging te maken van de noodzaak om tot deze strafbaarstelling te komen, waarvoor de onderbouwing volgens de NOvA te summier is, en een nadere toelichting te geven met betrekking tot de reikwijdte van een aantal delictsbestanddelen en deze zo nodig aan te passen in verband met de voorzienbaarheid van strafbaar gedrag. De NOvA merkt op dat in de toelichting ten onrechte geen aandacht wordt geschonken aan de overlap met bijvoorbeeld computervredebreuk (artikel 138ab Sr). Die vergelijking dient wel te worden gemaakt omdat privéadressen veelal niet op de voor het publiek toegankelijke websites te vinden zijn. Mede gelet op de strafbaarstelling van belaging (art. 285b Sr) blijkt een grote mate van overlap met de bestaande strafbare feiten, hetgeen de vraag rechtvaardigt voor welke gevallen een aparte strafbaarstelling noodzakelijk is. Het gegeven dat voorlopige hechtenis mogelijk is in combinatie met de opmerking dat het strafrecht echter het ultimum remedium is en blijft, vraagt om een nadere motivering van de noodzaak van de voorgestelde strafbepaling. Naar aanleiding van deze opmerkingen is in paragraaf 2.2 de noodzaak van de strafbaarstelling nader toegelicht, in aanvulling op de bestaande strafbaarstellingen zoals de belaging en de computervredebreuk.

Ten aanzien van de reikwijdte en voorzienbaarheid acht de NOvA de strafbaarstelling minder duidelijk. Dit betreft onderdelen als het «zich verschaffen» in combinatie met het oogmerk, de precieze meerwaarde van de uitzonderingsgrond voor journalisten en klokkenluiders die in de consultatieversie van dit wetsvoorstel was opgenomen en het onderscheid tussen «een ander» en «een derde». Naar aanleiding van deze opmerkingen zijn de verschillende onderdelen van de strafbaarstelling verhelderd in de toelichting op het voorgestelde artikel 285d. De strafuitsluitingsgrond is geschrapt.

* De Raad voor de rechtspraak

De Rvdr onderkent het belang van het wetsvoorstel. De Rvdr heeft geen zwaarwegende bezwaren tegen het wetsvoorstel, maar geeft in overweging om de noodzaak voor het wetsvoorstel nader te onderbouwen en het wetsvoorstel op enkele onderdelen te verduidelijken en toe te lichten.

De Rvdr acht een verdere toelichting van de noodzaak van het wetsvoorstel wenselijk omdat de toelichting geen inzicht biedt in de vraag of zich situaties hebben voorgedaan waarvoor de bestaande strafbaarstellingen ontoereikend waren, geen voorbeelden worden genoemd waaruit de toegevoegde waarde van de nieuwe strafbaarstelling blijkt en opgemerkt wordt dat bij de aanpak van doxing eerst en vooral moet worden ingezet op andere maatregelen. Naar aanleiding van deze opmerking is in de inleiding nader ingegaan op de noodzaak van strafbaarstelling, in aanvulling op de bestaande strafbaarstellingen, en zijn de nieuwe paragrafen 2.2 en 2.3 opgenomen, waarin wordt ingegaan op respectievelijk de noodzaak van strafbaarstelling en het belang van preventie / strafrecht als ultimum remedium.

Bij de term «zich verschaffen» dringt zich bij de Rvdr de vraag op welke gedragingen hier precies onder vallen, wat de noodzaak is van strafbaarstelling daarvan en hoe eventueel het voor strafbaarheid vereiste oogmerk uit de context kan worden afgeleid. De vraag rijst of, en zo ja, waarom ook het zich verschaffen van persoonsgegevens strafbaar wordt gesteld en hoe de wetgever de mogelijkheden ziet om het bewijs van het oogmerk op dit punt uit de context af te leiden. Deze vragen hebben geleid tot aanvulling van de toelichting op het voorgestelde artikel 285d.

Met betrekking tot het aanjagen van vrees wordt de vraag opgeworpen of het voor de hand ligt van de emotie van de – meer geobjectiveerde – normale mens uit te gaan in plaats van te beoordelen of de persoon in kwestie (de ander) vrees zou worden aangejaagd. Ook mist de Rvdr in de toelichting een verduidelijking waar de vrees betrekking op moet hebben. Verder vraagt de Rvdr naar de precieze inhoud van de begrippen «ernstige overlast» en «ernstige hinder», en het onderscheid tussen ernstige overlast of hinder en overlast of hinder. Hierbij is ook de vraag aan de orde of de persoon die de hinder of overlast ondervindt of moet ondervinden bij deze beoordeling moet worden betrokken of dat – meer geobjectiveerd – moet worden beoordeeld wat de gevolgen voor «ieder normaal mens» zouden zijn. Voorts verzoekt de Rvdr om verduidelijking van de begrippen «een ander» en een «derde». Tenslotte beveelt de Rvdr aan om in de toelichting aandacht te besteden aan de poging tot overtreding van het voorgestelde artikel 285d en aan de verschillende deelnemingsvormen.

Naar aanleiding van de vragen en opmerkingen van de Rvdr is de toelichting op het voorgestelde artikel 285d aangevuld.

* De Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak

De NVvR meent dat er van strafbaarstelling pas sprake hoort te zijn als door het gebruik van de gegevens gevreesd mag worden dat het in de memorie van toelichting bedoelde (zeer) belastende gedrag zal gaan optreden, en vraagt zich af of deze materie binnen de grenzen van het strafrecht moet worden gebracht. Het zou naar het oordeel van de NVvR steeds (ten minste) moeten gaan om het verzamelen/verspreiden van gegevens die in redelijkheid de in de toelichting bedoelde vrees kunnen oproepen. De NVvR adviseert daarom de bestaande uitgangspunten te verduidelijken en scherper dan tot nu toe de grenzen aan te geven van deze nieuwe strafbepaling. Naar aanleiding van dit advies zijn de grenzen van de voorgestelde strafbepaling in de toelichting verduidelijkt. Hierbij moet worden opgemerkt dat strafbaarheid ontstaat door het handelen (verzamelen, verspreiden of anderszins ter beschikking stellen) met persoonsgegevens, gekoppeld aan het oogmerk van het aanjagen van vrees of het (laten) aandoen van ernstige overlast of ernstige hinder. De overlast of hinder moet van zodanige aard zijn dat het slachtoffer hierdoor redelijkerwijs kan worden geacht ernstige overlast aan te worden gedaan of in de uitoefening van zijn ambt of beroep ernstig te worden gehinderd. Dit is uiteindelijk aan de rechter ter beoordeling.

Naar aanleiding van de uitnodiging van de NVvR om te onderbouwen dat strafbare doxing vaak leidt tot anonieme, collectieve en gecoördineerde acties richting het slachtoffer, louter omdat deze behoort tot een bepaalde beroepsgroep, wijs ik op de in de inleiding aangehaalde voorbeelden van intimidatie van burgemeesters, journalisten en politieambtenaren. En ook artsen hebben te maken gekregen met intimidatie vanwege hun adviezen inzake de aanpak van het COVID-19 virus.

Verder vraagt de NVvR om verduidelijking van een volzin in paragraaf 4 die luidt als volgt: «In het huidige maatschappelijke klimaat waarin sprake is van verharding van de uitingen op internet, eist de democratische samenleving dat terughoudend wordt omgegaan met de vrijheid van meningsuiting als met die uitingen angst wordt aangejaagd aan anderen.» Met deze zin is beoogd tot uitdrukking te brengen dat de bescherming van het grondrecht van de vrijheid van meningsuiting niet ten koste mag gaan van de bescherming van andere (grond)rechten, zoals de bescherming van de persoonlijke levenssfeer. Overigens is de tekst van paragraaf 4 na de consultatie herzien; daarbij is de betreffende zin geschrapt.

De NVvR wijst erop dat het voorbeeld van het gooien van een vuurwerkbom in de tuin al strafbaar is op grond van de artikelen 157 Sr (het opzettelijk veroorzaken van een ontploffing, waardoor gemeen gevaar voor goederen ontstaat) of 350 Sr (vernieling/beschadiging) en/of de Wet Wapens en Munitie. Naar aanleiding hiervan wordt opgemerkt dat het desbetreffende voorbeeld is geschrapt.

De NVvR merkt op dat het bewijzen van het oogmerk om, kort gezegd, die ander te (laten) intimideren, meestal niet eenvoudig zal zijn omdat het bij oogmerk gaat om de zwaarste vorm van opzet, maar meent dat de keuze voor dit bestanddeel juist is als de voorgestelde, ruime delictsomschrijving wordt gehandhaafd.

De NVvR acht de bijzondere opsporingsbevoegdheden proportioneel in relatie tot het beschermde belang. Het vorderen van verkeersgegevens en/of de identificerende gegevens van een IP-adres ligt immers voor de hand in een strafrechtelijk onderzoek naar dit type gedragingen. Om deze bevoegdheden te kunnen toepassen is nodig dat voor het feit voorlopige hechtenis kan worden toegepast. Aan die voorwaarde wordt in het wetsvoorstel voldaan.

De NVvR vraagt zich af of is voorzien in een adequate uitbreiding van de digitale opsporingscapaciteit van de politie en verzoekt mij nader in te gaan op de beperkte opsporingscapaciteit bij de politie, om teleurstelling te voorkomen bij aangevers die rekenen op een serieus onderzoek naar aanleiding van hun aangifte. Naar aanleiding hiervan wordt opgemerkt dat in de uitvoerings- en financieringsparagraaf de impact van dit wetsvoorstel is opgenomen. In het algemeen geldt dat opsporingscapaciteit schaars is. Het Openbaar Ministerie prioriteert de zaken in afstemming met de politie. De politie is verantwoordelijk voor het bij de tijd houden van het vakmanschap van haar mensen.

Tenslotte vraagt de NVvR of ik voornemens ben gerichte actie te ondernemen met betrekking tot de effectiviteit van de regeling voor de tussenkomst van de host, zodat inschakeling van de civiele rechter door het slachtoffer in de regel niet nodig is. Naar aanleiding van deze vraag kan worden opgemerkt dat ik voornemens ben om bij de aanpak van schadelijk en immoreel online gedrag onder meer in te zetten op laagdrempelige mogelijkheden om gericht actie te ondernemen tegen illegale content.

* De Autoriteit persoonsgegevens

De AP onderschrijft de noodzaak van een strafbaarstelling van doxing omdat de voorgestelde gedraging doxing ernstige schade kan toebrengen, strafwaardig is, en bestaande relevante strafbepalingen veelal niet voldoende zijn toegesneden op diverse gevallen van doxing.

De AP vraagt aandacht voor de openbaarheid van bronnen van gegevens die voor doxing kunnen worden gebruikt en adviseert in de toelichting aandacht te besteden aan het kabinetsbeleid op het punt van beschikbaarheid van persoonsgegevens uit wettelijk vormgegeven registers, waaronder het Handelsregister en het Kadaster. Naar aanleiding van dit advies wordt opgemerkt dat bij algemene registers, die van belang zijn voor het vrije handelsverkeer of voor het uitvoeren van publieke taken, het uitgangspunt is dat gegevens openbaar, dan wel opvraagbaar zijn. Tegelijkertijd is die openbaarheid onderhevig aan wet- en regelgeving ten aanzien van gegevensbescherming. In de praktijk worden op verzoek persoonsgegevens van geregistreerden afgeschermd als er veiligheidsrisico’s zijn. Dit wetsvoorstel heeft betrekking op de strafbaarstelling van het gebruik van persoonsgegevens voor intimiderende doeleinden. Voor strafbaarheid is de wijze van verkrijging van deze gegevens niet relevant, het oogmerk waarmee de dader zich persoonsgegevens verschaft is bepalend. Dat neemt niet weg dat het beperken van de toegang tot andermans persoonsgegevens het begaan van de strafbaar gestelde gedraging kan bemoeilijken.

De AP wijst erop dat de in de toelichting op de term «identificerende persoonsgegevens» niet wordt ingegaan op de verhouding tot het begrip persoonsgegevens in de Algemene verordening gegevensbescherming (AVG) en adviseert deze afwijking van de AVG beter te motiveren of het voorstel en overige bepalingen in het Wetboek van Strafrecht waarin deze formulering voorkomt aan te passen aan de AVG. Mede naar aanleiding van deze opmerking van de AP is de voorgestelde strafbaarstelling gewijzigd. De term «identificerende persoonsgegevens» is vervangen door de term «persoonsgegevens». Hiermee wordt aangesloten bij de AVG. De artikelsgewijze toelichting bij het voorgestelde artikel 285d is aangevuld om dit te verduidelijken. Het begrip identificerende persoonsgegevens komt voor in een aantal reeds bestaande strafbepalingen in het Wetboek van Strafrecht (onder andere de artikelen 231b en 435 Sr). In die bepalingen is de term «identificerend» nodig om te verduidelijken dat het direct identificerende persoonsgegevens betreft, zoals de NAW-gegevens. In deze strafbepaling kan het ook om andere persoonsgegevens gaan, zoals eerdergenoemd de sportvereniging van de kinderen van het slachtoffer en de koosnamen van zijn geliefden. Om die reden zijn de overige bepalingen niet aangepast.

De AP merkt op dat de geconsulteerde versie van de toelichting de indruk wekte dat foto’s in veel gevallen geen persoonsgegeven zijn terwijl in het geval dat een foto die is geplaatst zonder verdere gegevens veelal sprake zal zijn van een persoonsgegeven in de zin van de AVG omdat bekenden van de geportretteerde de identiteit van betrokkene aan de hand van uitsluitend de foto kunnen vaststellen en omdat de AVG uitgaat van directe of indirecte herleidbaarheid. Dit is een terechte opmerking, naar aanleiding waarvan de desbetreffende zin is geschrapt.

Naar het oordeel van de AP is de in de consultatieversie van het wetsvoorstel opgenomen strafuitsluitingsgrond overbodig omdat in geval van te goeder trouw verrichte gerechtvaardigde activiteiten van «journalisten en klokkenluiders», maar ook van anderen, niet voldaan zal zijn aan het voor strafbaarheid vereiste oogmerk. Het is inderdaad moeilijk voor betwisting vatbaar dat in deze gevallen het voor strafbaarheid vereiste oogmerk ontbreekt, reden waarom de strafuitsluitingsgrond uit het voorstel is geschrapt. De toelichting heb ik op dit punt aangevuld om dit te verduidelijken (paragraaf 2.4 en artikelsgewijs) zodat voor eenieder duidelijk is dat degenen die te goeder trouw hebben aangenomen dat het algemeen belang het zich verschaffen, verspreiden of anderszins ter beschikking stellen van de persoonsgegevens vereiste niet strafbaar zijn omdat het voor strafbaarheid vereiste oogmerk bij diegenen ontbreekt.

De AP wijst erop dat ook anderen dan journalisten en klokkenluiders onder omstandigheden een beroep op vrijheid van meningsuiting toekomt. Het voorgaande geldt inderdaad niet alleen voor een bepaalde beroepsgroep of een bepaalde kring van personen. In paragraaf 4 van deze toelichting is nader uiteengezet hoe het recht op vrijheid van meningsuiting zich verhoudt tot de strafbaarstelling van het gebruik van persoonsgegevens voor intimiderende doeleinden.

De AP merkt op dat het vervullen van de delictsomschrijving tevens een inbreuk op de AVG zal opleveren. De AVG is van toepassing op de geheel of gedeeltelijk geautomatiseerde verwerking, alsmede op de verwerking van persoonsgegevens die in een bestand zijn opgenomen of die bestemd zijn om daarin te worden opgenomen (artikel 2, eerste lid, AVG). Er zijn dus situaties waarin de AVG van toepassing is en de AP bij niet naleving van deze verordening handhavend kan optreden, terwijl er ook sprake is van strafbare doxing waarvoor het openbaar ministerie vervolging in kan stellen. De strafrechtelijke aanpak van doxing betreft het gebruik van persoonsgegevens voor intimiderende doeleinden. De ernst van deze gedraging en de impact op de slachtoffers zijn aanleiding dit zelfstandig strafbaar te stellen. In voorkomende gevallen zal de AP in overleg moeten treden met het openbaar ministerie alvorens een boete op te leggen (artikel 5:44 Awb).

De wijzigingen van het Wetboek van Strafrecht BES en het Wetboek van Strafvordering BES komen niet in het opschrift van het wetsvoorstel tot uitdrukking, constateert de AP. Daarnaast adviseert de AP het concept ter advisering aan te bieden aan de Commissie toezicht bescherming persoonsgegevens BES. Dit advies is opgevolgd. Het opschrift van het wetsvoorstel is gewijzigd en het wetsvoorstel is voor advisering aangeboden aan de Commissie toezicht bescherming persoonsgegevens BES.

* De Commissie toezicht bescherming persoonsgegevens BES

De CBP BES onderschrijft eveneens de noodzaak van de strafbaarstelling van doxing, omdat misbruik van persoonsgegevens voor intimiderende doeleinden ernstige schade kan toebrengen.

De CBP BES merkt op dat in de memorie van toelichting bij de uitleg van «identificerende persoonsgegevens» wordt aangehaakt bij bestaande strafbepalingen in het Wetboek van Strafrecht in het Europees deel van Nederland, maar dat niet wordt verwezen naar strafbepalingen uit het Wetboek van Strafrecht BES en de Wet bescherming persoonsgegevens BES (Wbp BES). De CBP BES adviseert om in de MvT met betrekking tot het begrip «identificerende persoonsgegevens» in te gaan op de verhouding tot het begrip persoonsgegevens in de Wbp BES, en in het bijzonder aandacht te geven aan de biometrische gegevens bij de kwalificatie van persoonsgegevens voor doxing. Ook adviseert de CBP BES de passage in de MvT over foto’s aan te passen, zeker gelet op de context waarbinnen de verwerking plaatsvindt. In reactie op dit advies wordt opgemerkt, dat zoals in reactie op het advies van de AP is toegelicht, de term «identificerende persoonsgegevens» is vervangen door de term «persoonsgegevens». Hiermee wordt niet alleen bij de AVG aangesloten, maar ook bij de Wbp BES. De term persoonsgegevens omvat ook biometrische gegevens. De artikelsgewijze toelichting bij het voorgestelde artikel 298b Sr BES is aangevuld om dit te verduidelijken. Zoals is aangegeven in reactie op het advies van de AP is de zin uit de geconsulteerde versie van de toelichting die de indruk wekte dat foto’s in veel gevallen geen persoonsgegeven zijn, geschrapt.

De CBP BES merkt op dat openbare registers, zoals het Handelsregister en het Kadaster, snel en voor iedereen toegankelijk zijn en adviseert om in de memorie van toelichting aandacht te besteden aan de beschikbaarheid van gegevens uit bij wet gestelde openbare registers. Zoals ik ook in de reactie op een vergelijkbare opmerking van de AP heb aangegeven, heeft dit wetsvoorstel betrekking op de strafbaarstelling van het gebruik van persoonsgegevens voor intimiderende doeleinden. De wijze van verkrijging van deze gegevens is voor strafbaarheid niet relevant. Voor een uitgebreidere reactie op dit advies verwijs ik graag naar hetgeen ik hierover in reactie van het advies van de AP heb opgemerkt.

Voor het effectief optreden van autoriteiten acht de CBP BES het belangrijk dat vrij en integer persoonsgegevens kunnen worden uitgewisseld tussen Europees Nederland en het Caribisch deel van Nederland. De CBP BES wijst er echter op dat de Wbp BES niet de in artikel 46 AVG vereiste passende waarborgen voor de doorgifte van persoonsgegevens naar een derde land biedt. Daarom acht de CBP BES het wenselijk het beschermingsniveau voor persoonsgegevens in Europa als leidraad te volgen en na te streven voor Caribisch Nederland. In mijn reactie op deze opmerking beperk ik mij tot de context van dit wetsvoorstel, waarin het gebruik van persoonsgegevens voor intimiderende doeleinden strafbaar wordt gesteld in Europees Nederland en in de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba. Voor de opsporing van deze strafbare gedragingen is het van belang dat opsporingsinstanties in Europees Nederland en in de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba persoonsgegevens kunnen uitwisselen. De Wet politiegegevens (Wpg), die ook van toepassing is in de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba (artikel 36b Wpg), biedt een uitgebreid wettelijk kader voor de uitwisseling van politiegegevens tussen Nederland en de openbare lichamen.

* De Nederlandse Vereniging van Journalisten

De NVJ acht het van groot belang dat (strafrechtelijk) wordt opgetreden tegen het verspreiden van persoonsgegevens vanuit het oogpunt van intimidatie en vergelding. Voor de strafbaarstelling daarvan lijkt het onderhavige wetsvoorstel geschikt. De NVJ onderschrijft het belang dat wordt voorkomen dat het wetsvoorstel journalisten en klokkenluiders belet om misstanden en nieuwsfeiten openbaar te maken maar vraagt zich af of de vrijheid van meningsuiting en nieuwsgaring van journalisten in het wetsvoorstel daadwerkelijk voldoende is gewaarborgd. In het bijzonder wil de NJV de volgende punten voor het voetlicht brengen.

De NVJ vindt onvoldoende duidelijk wat wordt bedoeld met «identificerende persoonsgegevens», en vraagt of het wetsvoorstel aanknoopt bij het ruime begrip «persoonsgegevens» in de AVG of dat het begrip in het wetsvoorstel beperkter is bedoeld. In reactie op een opmerking met dezelfde strekking van de AP is in het voorgaande aangegeven dat de toelichting op dit punt is aangevuld en dat de term identificerend is geschrapt. De NJV merkt op dat het oogmerk van een journalist bij de verspreiding van persoonsgegevens doorgaans het informeren van het publiek zal zijn en niet het aanjagen van vrees of aandoen van ernstige overlast. Omdat een goede controleur van macht machthebbers hindert in de uitoefening van hun beroep met kritische berichtgeving valt discussie te verwachten over het oogmerk «hinderen in de uitoefening van ambt of beroep». De NVJ zou graag bevestigd zien dat het «hinderen» door journalistieke uitingen niet onder het eerste lid van het voorgestelde nieuwe artikel 298b Sr valt (kennelijk wordt hier artikel 285d Sr bedoeld) en is van mening dat de in het wetsvoorstel genoemde oogmerken in dit kader nadere verduidelijking behoeven. In reactie op de vraag van de NJV kan worden bevestigd dat een journalist die in het kader van zijn beroepsuitoefening persoonsgegevens verspreidt niet het oogmerk heeft om de ander in de uitoefening van zijn ambt of beroep ernstig te hinderen dan wel te laten hinderen maar dat het oogmerk er op gericht zal zijn nieuws te brengen of een misstand aan de kaak te stellen, zodat er geen sprake is van strafbare doxing. Dit is in de toelichting verhelderd.

De mogelijkheid van een beroep op het algemeen belang bij de verspreiding van persoonsgegevens roept bij de NVJ de nodige vragen op. De NJV zou graag zien dat nader wordt gespecificeerd in hoeverre de uitzondering op andere (journalistieke) uitingen dan het in de toelichting genoemde voorbeeld van toepassing is. De NVJ vraagt zich af of niet beter aansluiting zou kunnen worden gezocht bij de (ruime) «journalistieke exceptie» die van toepassing is op de AVG en de aan deze uitzondering gerelateerde jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens. Naar aanleiding hiervan wordt opgemerkt dat de strafuitsluitingsgrond die in de consultatieversie van dit wetsvoorstel was opgenomen is geschrapt omdat bij degenen die te goeder trouw hebben kunnen aannemen dat het algemeen belang het zich verschaffen, verspreiden of anderszins ter beschikking stellen van persoonsgegevens van een ander vereiste, het voor strafbaarheid vereiste oogmerk ontbreekt. Daarmee is de strafuitsluitingsgrond overbodig. Dit geldt niet alleen voor journalisten maar voor een ieder bij wie het oogmerk om de ander te intimideren ontbreekt.

Tenslotte vreest de NJV voor veel aangiftes vanwege journalistieke uitingen wanneer deze uitingen (te) snel onder het voorgestelde nieuwe artikel kunnen worden geschaard, vanwege een ruime toepassing daarvan of vanwege onvoldoende duidelijkheid over de gehanteerde termen. Als gevolg van de dreiging van een aangifte zullen journalisten terughoudender worden in hun informatiegaring en berichtgeving; dat dient vanzelfsprekend te worden voorkomen. In reactie hierop moet worden opgemerkt dat het wetsvoorstel op geen enkele wijze beoogt afbreuk te doen aan de persvrijheid, dit komt tot uitdrukking in de opzet van de strafbaarstelling, waarin het oogmerk van intimidatie een cruciale rol vervult. Bij journalisten die geen kwaadaardige bedoelingen hebben, ontbreekt het voor strafbaarheid vereiste oogmerk. Zij plegen geen strafbare doxing als ze om nieuws te brengen of een misstand aan de kaak te stellen persoonsgegevens verzamelen of publiceren en tegen hen zal dan dus geen vervolging worden ingesteld. De voorgestelde strafbaarstelling dient journalisten zeker geen aanleiding te geven terughoudender te worden in hun informatiegaring en berichtgeving, dat is geenszins de bedoeling. Om zeker te zijn dat dit wetsvoorstel inderdaad geen nadelige gevolgen heeft voor journalisten – bijvoorbeeld doordat zij dikwijls worden geconfronteerd met onterechte aangiftes – zal hier bij de invoeringstoets expliciet naar worden gekeken.

* De openbare lichamen in Caribisch Nederland

Het Openbaar Lichaam Bonaire heeft gemeld dat het Korps Politie Caribisch Nederland en het openbaar ministerie BES positief hebben gereageerd op het wetsvoorstel, en dat het goed is dat Caribisch Nederland qua strafrechtelijk instrumentarium niet achterblijft bij Europees Nederland. Het Openbaar Lichaam Bonaire kan dan ook instemmen met het voorstel.

* Internetconsultatie

Verschillende respondenten hebben voorgesteld de term «identificerende persoonsgegevens» te wijzigen in «persoonsgegevens, zodat de terminologie gelijk is aan de AVG. Zoals is opgemerkt in reactie op het advies van de AP, is de voorgestelde strafbaarstelling op dit punt gewijzigd.

In een paar reacties wordt opgeroepen een structurele oplossing te zoeken voor de publieke toegankelijkheid van persoonsgegevens van zelfstandigen. Voor een reactie op deze oproep wordt verwezen naar de reactie op de opmerking van de AP over de openbaarheid van bronnen van gegevens die voor doxing kunnen worden gebruikt.

Gevraagd is naar het voor strafbaarheid vereiste oogmerk. Daarbij is geadviseerd de voorgestelde strafbaarstelling te beperken tot situaties waarbij sprake is van een «kwaadaardig oogmerk»/ «te kwader trouw»/ »kwaadaardig doel», ter voorkoming dat activiteiten die verband houden met legitieme en rechtmatige verwerking van persoonsgegevens onder de reikwijdte van de voorgestelde strafbaarstelling komen te vallen. Ook heeft een respondent geadviseerd in de toelichting op te nemen dat waar de wet burgers mogelijkheden geeft om hun rechtspositie te effectueren door een gerechtsdeurwaarder opdracht te geven deze dwangmiddelen aan te wenden, daarbij het oogmerk om die ander vrees aan te jagen dan wel aan te laten jagen, ernstige overlast aan te doen dan wel aan te laten doen of hem in de uitoefening van zijn ambt of beroep ernstig te hinderen dan wel te laten hinderen, zowel van de zijde van de gerechtsdeurwaarder als de opdrachtgever, ten ene male ontbreekt. In reactie op deze adviezen wordt opgemerkt dat het oogmerk van de dader moet zijn gericht op het beoogde effect van de gedraging: het moet de bedoeling zijn dat het slachtoffer in zijn leven of beroepsuitoefening wordt belemmerd. Dit impliceert reeds de kwade bedoeling van de dader. Op grond van de jurisprudentie is voor het bewijs van het oogmerk vereist dat de verdachte besefte of moet hebben beseft dat zijn handelen als door hem gewild gevolg met zich bracht het aan een ander aanjagen van vrees, aandoen van ernstige overlast of ernstig hinderen in de uitoefening van ambt of beroep.

Naar het oordeel van sommige respondenten is onvoldoende gedefinieerd wanneer sprake is van «vrees aanjagen» en «ernstige hinder van de uitoefening van ambt of beroep». Zij menen dat niet duidelijk is waarom er een expliciet onderscheid is gemaakt tussen «het een ander vrees aanjagen» en het «hem in de uitoefening van zijn ambt of beroep ernstig te hinderen». In reactie hierop wordt opgemerkt dat hoewel in bepaalde gevallen het aanjagen van vrees en het ervaren van hinder in de uitoefening van ambt of beroep als gevolg van de intimiderende handeling kan samenvallen, zich situaties kunnen voordoen waarin dit niet het geval is. Zo kan het zijn dat een intimiderende handeling die kwalificeert als het gebruik van persoonsgegevens voor intimiderende doeleinden een persoon vrees aanjaagt, terwijl hierdoor geen hinder wordt ondervonden in de uitoefening van ambt of beroep. Dit maakt het noodzakelijk de verschillende delictsbestanddelen naast elkaar te handhaven. Of in een concreet geval sprake is van «vrees aanjagen», «ernstige overlast» en «ernstige hinder in de uitoefening van ambt of beroep» zal in de praktijk steeds afhangen van de concrete feiten en omstandigheden en in die casuïstiek nadere invulling moeten krijgen.

Een respondent heeft gevraagd of het klopt dat het platform (sociale medium) dat wordt gebruikt voor doxing niet strafbaar is. In paragraaf 2.3 is verduidelijkt dat dit inderdaad niet het geval is.

Er zijn verschillende vragen gesteld over de strafuitsluitingsgrond die in de consultatieversie van dit wetsvoorstel is opgenomen. Deze strafuitsluitingsgrond is geschrapt, dit is toegelicht in reactie op een vraag over de strafuitsluitingsgrond van de NJV.

Tot slot heeft een respondent opgeroepen te specificeren welke verwachtingen er bestaan ten aanzien van de preventieve aanpak van het gebruik van persoonsgegevens voor intimiderende doeleinden en welke instanties hierbij betrokken zullen zijn. Daarbij is gewezen op de noodzaak van voldoende mensen en middelen, zowel ten behoeve van de inzet op preventieve maatregelen als ten behoeve van de inzet op handhaving (opsporing en vervolging), voor het bereiken van het gewenste doel van het conceptwetsvoorstel. In paragraaf 2.3 is aangegeven aan welke preventieve maatregelen in ieder geval wordt gedacht. Naar aanleiding van de oproep om te zorgen voor voldoende mensen en middelen ter bereiking van het doel van de strafbaarstelling wordt, onder verwijzing naar paragraaf 6, opgemerkt dat in het algemeen geldt dat opsporingscapaciteit schaars is.

6. Uitvoerings- en financiële consequenties

Strafbare doxing is een nieuw fenomeen, dat zich in korte tijd in verschillende vormen heeft gemanifesteerd. Het wetsvoorstel codificeert de breed gevoelde maatschappelijke norm dat het gebruik van persoonsgegevens voor intimiderende doeleinden onacceptabel is.

Van de politie, het openbaar ministerie en de rechterlijke macht is een reactie ontvangen met betrekking tot de gevolgen voor de uitvoering en de consequenties die de voorgenomen wetswijziging met zich meebrengt voor de capaciteit van deze organisaties. Voor de berekening daarvan zijn door politie, openbaar ministerie en rechterlijke macht verschillende methodes gehanteerd, waardoor de inschattingen onderling variëren.

Het is een gegeven dat de organisaties binnen de strafrechtketen keuzes moeten maken, omdat middelen en capaciteit schaars zijn en maar eenmaal kunnen worden ingezet. Dit wetsvoorstel is onderdeel van een breed pakket aan maatregelen dat tot doel heeft de online bejegening van personen in goede banen te leiden.

Zo zijn er vorig jaar naar aanleiding van de motie-Hermans middelen vrijgemaakt voor de algehele versterking van de (digitale) capaciteit bij politie en OM. Daarnaast zijn in het kader van het Coalitieakkoord 2021–2025 Omzien naar elkaar, vooruitkijken naar de toekomst plannen van het kabinet in ontwikkeling om de digitale rechtsstaat te versterken – onder meer door het inrichten van een infrastructuur om strafbare en onrechtmatige content laagdrempelig te kunnen melden en ontoegankelijk te doen maken – en is voorzien in aanvullende maatregelen zoals het weerbaarheidsfonds voor bepaalde beroepsgroepen dat is ondergebracht bij de NCTV. Dit wetsvoorstel moet mede in het kader van deze beleidsintensiveringen worden bezien.

De veronderstelling is dat naast al deze intensiveringen geen aanvullende financiële investeringen nodig zijn om capaciteit van politie en OM vrij te maken voor de uitvoering van dit wetsvoorstel. De extra investeringen die zijn voorzien voor de strafrechtketen maken het daarbij mogelijk om opnieuw te prioriteren en te intensiveren op de fenomenen die zich daarvoor kwalificeren. Daarbij geldt voorts dat niet alleen het strafrecht wordt ingezet om doxing tegen te gaan. Zo kan de nieuwe strafbaarstelling ook behulpzaam zijn als een beroep wordt gedaan op een internetplatform om gegevens te verwijderen omdat hiermee het verboden karakter van het gebruik van persoonsgegevens voor intimiderende doeleinden tot uitdrukking wordt gebracht.

Om er zeker van te zijn dat bovengenoemde aannames kloppen en dat er ondanks de voorgenomen intensiveringen en niet-strafrechtelijke maatregelen een groter beslag op politie en OM wordt gelegd dan op dit moment de inschatting is, wordt ingezet op monitoring van de nieuwe strafbaarstelling en reeds bestaande strafbaarstellingen. Meer in het algemeen vindt jaarlijks een herijking plaats van de behoefte in de samenleving met betrekking tot de capaciteit van de justitiële ketens en in het bijzonder de strafrechtketen door middel van het Prognosemodel Justitiële Ketens (PMJ). Tegelijkertijd zal door het uitwerken van een zogenoemd barrièremodel inzichtelijk worden gemaakt op welke momenten de strafrechtketen ontlast kan worden door het inzetten van andere niet-strafrechtelijke afdoeningsmodaliteiten, bijvoorbeeld door het ontoegankelijk doen maken van intimiderende online content door platformen of andere internet tussenpersonen of door bestuursrechtelijk optreden vanuit de gemeente.

De door politie geschatte incidentele kosten met betrekking tot het aanpassen van de IV-voorzieningen, opleidingen en het actualiseren van de kennis van politiemedewerkers, zullen worden opgenomen in de politiebegroting.

Ik zal in samenwerking met politie en openbaar ministerie op het vroegst mogelijke moment waarop iets nuttigs gezegd kan worden over de werking van dit wetsvoorstel in de praktijk en over de gevolgen daarvan voor de bij de uitvoering betrokken organisaties een invoeringstoets uitvoeren, met als doel te bezien of de hierboven gehanteerde aannames zich inderdaad hebben gemanifesteerd.¹³ Mocht blijken dat de aannames niet helemaal juist waren of dat de structurele uitvoeringsconsequenties anders zijn, dan wordt dit gewogen door middel van het reguliere traject van het vaststellen van de begrotingen van politie, openbaar ministerie en de rechtspraak.

II. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING

Artikel I (Wijziging Wetboek van Strafrecht)

In dit artikel wordt strafbaar gesteld het zich verschaffen, verspreiden of anderszins ter beschikking stellen van persoonsgegevens van een ander of een derde met het oogmerk om die ander vrees aan te jagen dan wel aan te laten jagen, ernstige overlast aan te doen dan wel aan te laten doen of hem in de uitoefening van zijn ambt of beroep ernstig te hinderen dan wel te laten hinderen. Hieronder worden de verschillende onderdelen van de delictsomschrijving nader toegelicht.

«Zich verschaffen» betreft gedragingen die zijn gericht op het in het bezit krijgen van de persoonsgegevens (Kamerstukken 2002/03, 29 025, 3, blz. 1 en 5/6). Het handelt om het zich doen toekomen van gegevens, hieronder kan met andere woorden worden verstaan het verzamelen van gegevens. Hierbij kan onderscheid worden gemaakt tussen het geheel zelfstandig verzamelen van gegevens en het verkrijgen van de gegevens van derden. In beide gevallen is het zich verschaffen van persoonsgegevens van een ander of een derde, bijvoorbeeld door het gebruik van internet, strafbaar als deze handelingen worden verricht met het oogmerk van het (laten) aanjagen van vrees of het (laten) aandoen van ernstige overlast of het (laten) hinderen van die ander in de uitoefening van zijn ambt of beroep. In de praktijk zal het geheel zelfstandig verzamelen van gegevens zonder enige betrokkenheid van anderen, zoals bij het zoeken op het internet, vrijwel niet op te sporen zijn omdat het verzamelen van de gegevens niet kenbaar is voor de omgeving, nog afgezien van het feit dat het oogmerk waarschijnlijk niet eenvoudig te bewijzen zal zijn. In geval van het zich verschaffen van de persoonsgegevens van de derde doordat deze worden verkregen van een andere persoon, bijvoorbeeld nadat via sociale media is opgeroepen om het adres van een bepaalde persoon toe te zenden, zal er ook sprake kunnen zijn van het verspreiden of anderszins ter beschikking stellen van persoonsgegevens, namelijk door de oproep via sociale media, en kan er sprake zijn van overlap in de delictsomschrijving tussen het zich verschaffen en verspreiden van gegevens.

Het zich verschaffen veronderstelt een actief handelen van degene die zich de gegevens verschaft. Degene die tegen zijn wil andermans persoonsgegevens toegezonden krijgt is niet bezig met het «verschaffen» ervan, en heeft overigens ook niet het voor strafbaarheid vereiste oogmerk.

«Verspreiden of anderszins ter beschikking stellen» ziet op het distribueren of toezenden van gegevens. Dit handelen is niet beperkt tot de door de dader gekende of beoogde ontvangers van de informatie. Anders dan bij opruiing (art. 131 Sr) hoeft dit niet in het openbaar te gebeuren. De voorgestelde strafbaarstelling is niet beperkt tot voor het publiek toegankelijke plaatsen of tot het verspreiden of ter beschikking stellen onder zodanige omstandigheden en op zodanige wijze dat zij door het publiek kunnen worden verkregen, omdat ook het verspreiden van persoonsgegevens op niet openbare plaatsen – zoals in besloten chatgroepen – een geschikt instrument kan zijn om een ander vrees aan te (laten) jagen, ernstige overlast aan te (laten) doen of ernstig te (laten) hinderen in de uitoefening van ambt of beroep. Daarom omvat de strafbaarstelling ook die verspreidingswijzen.

Met «een ander» wordt gedoeld op het slachtoffer; de persoon die vrees kan worden aangejaagd, ernstige overlast kan worden aangedaan of in de uitoefening van zijn functie ernstig kan worden gehinderd. Met «een derde» wordt gedoeld op een persoon die in een bepaalde relatie staat tot het slachtoffer, en van wie de verdachte zich de persoonsgegevens verschaft teneinde het slachtoffer te intimideren, zoals de familieleden van het slachtoffer.

Met het gebruik van de term «persoonsgegevens» wordt aangesloten bij de AVG. Het begrip persoonsgegevens betreft alle informatie over een geïdentificeerde of identificeerbare natuurlijke persoon (artikel 4, onderdeel 1, AVG). Persoonsgegevens zijn bijvoorbeeld naam, adres, woonplaats, postadres, telefoonnummers, IP-adressen of geboortedatum. Om te bepalen of een natuurlijke persoon identificeerbaar is moet rekening worden gehouden met alle middelen waarvan redelijkerwijs valt te verwachten dat zij worden gebruikt door de verwerkingsverantwoordelijke of door een andere persoon om de natuurlijke persoon direct of indirect te identificeren. Om uit te maken of van middelen redelijkerwijs valt te verwachten dat zij zullen worden gebruikt om de natuurlijke persoon te identificeren, moet rekening worden gehouden met alle objectieve factoren, zoals de kosten van en de tijd benodigd voor identificatie, met inachtneming van de beschikbare technologie op het tijdstip van verwerking en de technologische ontwikkelingen (AVG, punt 26, Richtlijn politiegegevens, punt 21).

Voor strafbaarheid is vereist dat degene die zich de persoonsgegevens verschaft, deze gegevens verspreidt of anderszins ter beschikking stelt het oogmerk heeft om die ander vrees aan te (laten) jagen, ernstige overlast aan te (laten) doen of hem in de uitoefening van zijn ambt of beroep ernstig te (laten) hinderen. Het gaat om het beoogde effect van de gedraging: aan de oogmerkeis is voldaan wanneer de verdachte ten tijde van die gedraging de bedoeling heeft om het slachtoffer vrees aan te (laten) jagen, ernstige overlast aan te (laten) doen of ernstig te (laten) hinderen in zijn beroepsuitoefening. Aan de oogmerkeis is tevens voldaan in het geval van noodzakelijkheidsbewustzijn (vgl. de arresten van de Hoge Raad van 5 januari 1982, NJ 1982/232, m.nt. Van Veen (Gevangenis-voedsel II) en 21 april 1998, NJ 1998/610). Daarvan is sprake indien het niet anders kan zijn dan dat de verdachte heeft beseft dat het noodzakelijke gevolg van zijn handelen is dat – kort gezegd – het slachtoffer vrees zal worden aangejaagd, ernstige overlast zal worden aangedaan of in de uitoefening van zijn ambt of beroep ernstig zal worden gehinderd. Het oogmerk kan er ook op zijn gericht het teweegbrengen van vrees, ernstige overlast of hinder door een ander te laten bewerkstelligen. Dit wordt tot uitdrukking gebracht met de woorden vrees aan te laten jagen, ernstige overlast aan te laten doen of in de uitoefening van zijn ambt of beroep ernstig te laten hinderen. Bij strafbare doxing kan het immers juist ook gaan om het zich verschaffen, verspreiden of anderszins ter beschikking stellen van persoonsgegevens van het beoogde slachtoffer, zoals zijn adres, zodat anderen hiermee in de richting van diegene kunnen handelen.

De hiervoor genoemde arresten illustreren dat bij het bewijs van het oogmerk gebruik kan worden gemaakt van een objectiverende bewijsvoering. Voor het bewijs van het oogmerk kan de rechter acht slaan op onder meer gedragingen en uitlatingen van de verdachte voor, tijdens of na het zich verschaffen, verspreiden of anderszins ter beschikking stellen van persoonsgegevens van de ander. Het oogmerk zal ook uit de context kunnen worden afgeleid, dat wil zeggen de omstandigheden waaronder de persoonsgegevens zijn verzameld, verspreid of anderszins ter beschikking zijn gesteld. Als de verdachte het strafbare oogmerk ontkent dan kan voor het bewijs van het oogmerk de context van het handelen van belang zijn, bijvoorbeeld het feit dat de verdachte heeft deelgenomen aan een chatgroep waarin negatief is gesproken over het slachtoffer of de kring van personen waartoe het slachtoffer behoort. Ook als de verdachte verklaart een positieve intentie te hebben gehad – «ik wilde hem bedanken» – zal in sommige gevallen uit de omstandigheden kunnen worden afgeleid dat het oogmerk van de verdachte erop gericht moet zijn geweest om de betrokkene vrees aan te (laten) jagen, ernstige overlast aan te (laten) doen of hem in te uitoefening van zijn functie ernstig te (laten) hinderen. Bijvoorbeeld omdat adresgegevens worden gedeeld in een groep die bestaat uit personen die zich verontwaardigd of beledigend uitlaten over het slachtoffer of een groep waartoe hij behoort. Als door anderen gehoor wordt gegeven aan de oproep van degene die de persoonsgegevens verspreidt om deze persoonsgegevens te gebruiken, op een wijze die door een normaal mens onder vergelijkbare omstandigheden zou worden opgevat als het (laten) aanjagen van vrees, het (laten) aandoen van ernstige overlast of het ernstig (laten) hinderen in de uitoefening van ambt of beroep, dan kan het strafbare oogmerk worden bewezen als de verdachte besefte of moet hebben beseft dat zijn handelen dit door hem gewilde gevolg met zich mee zou brengen. In het geval een verdachte zich geheel zelfstandig persoonsgegevens van een ander verschaft, zal ook de wijze waarop hij de gegevens verzamelt en de relatie tussen het slachtoffer en de verdachte, een rol kunnen spelen bij het vaststellen van het oogmerk. Zo zal het voor strafbaarheid vereiste oogmerk ontbreken bij het enkele zoeken van het telefoonnummer van een collega of een vriend tijdens een ruzie, maar dit kan anders zijn als de verdachte een lijst aanlegt van personen met wie hij het fundamenteel oneens is en hij onderzoek heeft gedaan naar intimidatiemethoden.

Zoals in paragraaf 2.1 reeds is opgemerkt, is het gebruik van persoonsgegevens voor intimiderende doeleinden een formeel omschreven delict; de gedragingen worden strafbaar gesteld ongeacht het resultaat ervan. Niet hoeft te worden bewezen dat het slachtoffer ten gevolge van de gedraging daadwerkelijk vrees is aangejaagd, dat betrokkene daadwerkelijk ernstige overlast heeft ervaren of in de uitoefening van zijn functie daadwerkelijk ernstig is gehinderd. Het volstaat dat het oogmerk van de verdachte hierop is gericht. Of dit op het slachtoffer het beoogde effect heeft gehad is strafrechtelijk niet relevant, al maakt dat de bewijsvoering wel eenvoudiger.

Met «vrees» wordt, evenals in de delictsomschrijving van belaging (artikel 285b Sr), een emotie bedoeld, die ieder normaal mens onder vergelijkbare omstandigheden ook zou hebben. Van belang is of een andere persoon, redelijkerwijs te vergelijken of gelijk te stellen met het slachtoffer in kwestie, in vergelijkbare omstandigheden eveneens deze emotie zou ervaren. Uitgegaan wordt van de – meer geobjectiveerde – emotie van de normale mens om te voorkomen dat de strafbaarheid van de verdachte afhankelijk zou zijn van de beleving van het slachtoffer, waarmee de strafbaarstelling een zeer subjectief karakter zou verkrijgen. In de memorie van toelichting bij artikel 285b Sr (Kamerstukken II 1997/98, 25 768 nr. 5, p. 116) is hierover het volgende opgemerkt: «Het oogmerk van de dader is gericht op (...) het ontstaan van zo'n emotie.» Het werkwoord «aanjagen» veronderstelt bij «vrees aanjagen» dat de dader met een kwalijke opzet handelt (Kamerstukken II 1997/98, 25 768 nr. 7), de dader heeft daadwerkelijk het oogmerk om het slachtoffer bang te maken. Het voorafgaande impliceert dat de maatschappelijke positie van het slachtoffer, zoals het zijn van burgemeester of ambtenaar van politie, als zodanig niet van invloed is op de beoordeling van de vraag of sprake is van het aanjagen van vrees; zoals hierboven aangegeven betreft dit een geobjectiveerde beoordeling, waarbij wordt uitgegaan van ieder normaal mens in vergelijkbare omstandigheden. De aan te jagen vrees is niet beperkt tot een bepaalde strekking, zoals vrees voor de veiligheid. Een nadere inkadering van deze strekking, zoals in het advies van de Rvdr aan de orde gesteld, draagt het risico van een te vergaande beperking van de bescherming van de voorgestelde strafbaarstelling voor de slachtoffers. Met de woorden «ernstige overlast» of «ernstige hinder» wordt tot uitdrukking gebracht dat dit van zodanige aard moet zijn dat het slachtoffer hierdoor redelijkerwijs kan worden geacht ernstige overlast aan te worden gedaan of in de uitoefening van zijn ambt of beroep ernstig te worden gehinderd. Van «ernstige overlast» en «ernstige hinder van de uitoefening van ambt of beroep» kan sprake zijn in die gevallen waarin een slachtoffer – doordat zijn persoonsgegevens bekend zijn bij anderen – zijn reguliere (privé)activiteiten of werkzaamheden niet meer ongestoord kan voortzetten, bijvoorbeeld omdat hij wordt lastiggevallen of omdat het risico dat dit gebeurt zeer groot is. Ook kan hierbij worden gedacht aan personen die alleen in relatieve onbekendheid hun functie kunnen vervullen, zoals undercoveragenten, van wie de identiteit door de verspreiding van persoonsgegevens bekend is geworden. De gevallen waarin het oogmerk van de verdachte niet kan worden aangemerkt als te zijn gericht op het (laten) aanjagen van ernstige overlast of het (laten) aandoen van ernstige hinder in de uitoefening van ambt of beroep vallen buiten de reikwijdte van de delictsomschrijving en zullen voor de opsporings- en vervolgingsinstanties geen aanleiding behoeven te geven tot inspanningen gericht op opsporing en vervolging.

In verschillende adviezen is aandacht gevraagd voor de reikwijdte van de voorgestelde strafbaarstelling. Daarbij is gesuggereerd te komen tot nadere inkadering aan de hand van praktijkvoorbeelden of typologieën van strafbare gedragingen of strafbare situaties. Hierboven is uiteengezet dat de strafbaarstelling van het gebruik van persoonsgegevens voor intimiderende doeleinden bestaat uit een bepaald handelen, te weten het zich verschaffen, verspreiden of anderszins ter beschikking stellen van persoonsgegevens van een ander of een derde, met een bepaald oogmerk, te weten het die ander (laten) aanjagen van vrees, (laten) aandoen van ernstige overlast of ernstig te (laten) hinderen in de uitoefening van zijn ambt of beroep. Zoals hierboven aan de orde is gekomen, wordt voor de beoordeling of het oogmerk van de dader is gericht op het aanjagen van vrees of het aandoen van ernstige hinder of overlast uitgegaan van ieder normaal mens in vergelijkbare omstandigheden. In een concrete situatie kan voor het bewijs van het oogmerk de context van het handelen van belang zijn, zeker als de verdachte het oogmerk van de intimidatie ontkent. Als bijvoorbeeld wordt opgeroepen tot een samenkomst in de tuin van de woning van een burgemeester van een gemeente op een bepaalde datum of tijdstip om daar gezamenlijk «een kop koffie te drinken», en met het oog op een dergelijke samenkomst bij anderen wordt gevraagd naar het adres van de woning van de burgemeester, of het adres van die woning wordt verspreid, dan kan een dergelijke oproep onder omstandigheden – in het licht van de context – worden aangemerkt als het aanjagen van vrees, bijvoorbeeld omdat de oproep wordt gedaan door personen die zich intimiderend of bedreigend uitlaten of hebben uitgelaten richting de betrokkene of doordat de oproep wordt gedaan in een kring van personen waarin dergelijke uitlatingen zijn of worden gedaan. In het licht van de context kan de samenkomst van een aantal personen bij de ambtswoning worden aangemerkt als het aanjagen van vrees. Een dergelijke samenkomst kan onder omstandigheden ook als ernstige overlast worden aangemerkt, bijvoorbeeld als deze personen zich zonder toestemming ophouden in de tuin van de woning en/of de toegang tot de woning versperren. Het vragen bij anderen naar het woonadres van een politicus om hem een taart aan te bieden kan, afhankelijk van de context, eveneens als het aanjagen van vrees worden aangemerkt, bijvoorbeeld onder de omstandigheden als hierboven vermeld (oproep gedaan door personen die zich intimiderend of bedreigend uitlaten of hebben uitgelaten richting de betrokkene of oproep gedaan in een kring van personen waarin dergelijke uitlatingen zijn of worden gedaan). Ditzelfde geldt voor het bekend maken van de personalia of het adres van een verdachte of veroordeelde («ontanonimiseren»): mede afhankelijk van de context van het handelen kan worden geoordeeld dat sprake is van het oogmerk van het aanjagen van vrees, het (laten) aandoen van ernstige overlast of het ernstig (laten) hinderen in de ambts- of beroepsuitoefening, waardoor dit handelen kan worden gekwalificeerd als gebruik van persoonsgegevens voor intimiderende doeleinden.

Op grond van de voorgestelde delictsomschrijving is als pleger strafbaar degene die zich de persoonsgegevens van een ander of een derde verschaft, verspreidt of anderszins ter beschikking stelt met het bovenbeschreven oogmerk. De delictsomschrijving strekt zich niet uit tot degene die na een oproep daartoe van een ander daadwerkelijk de vrees aanjaagt, ernstige overlast aandoet of de uitoefening van ambt of beroep ernstig hindert, hoewel diegene zich uiteraard ook schuldig kan maken aan het zich verschaffen van persoonsgegevens met dit oogmerk. Poging tot het plegen van het strafbare feit van gebruik van persoonsgegevens voor intimiderende doeleinden is mogelijk als het feit niet wordt voltooid vanwege een van de wil van de pleger onafhankelijke omstandigheid, bijvoorbeeld doordat het zich verschaffen of verspreiden van de persoonsgegevens niet is gelukt omdat de gegevens niet beschikbaar bleken. Overigens is het – zo bleek hiervoor al – niet uitgesloten dat de verdachte bij het oproepen tot het verstrekken van persoonsgegevens zelf een dergelijk gegeven verspreidt, zodat er dan tevens sprake kan zijn van een voltooid delict. Medeplichtigheid aan het strafbare feit van het gebruik van persoonsgegevens voor intimiderende doeleinden is mogelijk als opzettelijk gelegenheid, middelen of inlichtingen worden verschaft, bijvoorbeeld doordat een geautomatiseerd werk (pc, tablet of smartphone) beschikbaar wordt gesteld, tot het plegen van dit misdrijf.

Het strafmaximum bedraagt een jaar gevangenisstraf of geldboete van de derde categorie. De voorgestelde strafbaarstelling betreft handelingen die vooraf kunnen gaan aan reeds strafbare gedragingen, zoals bedreiging (artikel 285 Sr), belaging (artikel 285b Sr) of mishandeling (artikel 300 e.v. Sr). Voor strafbaarheid is echter niet vereist dat deze gedragingen hierop volgen. In dat licht dient deze strafmaat, die lager is dan de maximumstraf voor voornoemde gedragingen, passend te worden geacht. Ter vergelijking wordt gewezen op artikel 133 Sr waarin strafbaar is gesteld het in het openbaar aanbieden inlichtingen, gelegenheid of middelen te verschaffen om enig strafbaar feit te plegen. Hiervoor geldt een strafmaximum van ten hoogste zes maanden gevangenisstraf of een geldboete van de derde categorie.

Van strafbaarheid is geen sprake als de betrokkene te goeder trouw heeft kunnen aannemen dat het algemeen belang het zich verschaffen, verspreiden of anderszins ter beschikking stellen van de persoonsgegevens vereiste en daarmee het voor strafbaarheid vereiste oogmerk ontbreekt. In dit verband kan worden gewezen op het recht op vrije nieuwsgaring dat voortvloeit uit onder andere de artikelen 7 van de Grondwet en 10 van het EVRM. Het wetsvoorstel beoogt nadrukkelijk niet te voorzien in de strafbaarstelling van gerechtvaardigde activiteiten van journalisten en klokkenluiders. Het voor strafbaarheid vereiste oogmerk – om die ander vrees aan te jagen dan wel aan te laten jagen, ernstige overlast aan te doen dan wel aan te laten doen of hem in de uitoefening van zijn ambt of beroep ernstig te hinderen dan wel te laten hinderen – zal bij journalisten en klokkenluiders in nagenoeg alle gevallen ontbreken. Dat geldt niet alleen voor bepaalde beroepsgroep of een bepaalde kring van personen, zodat iedere burger te goeder trouw bijvoorbeeld een maatschappelijke misstand aan de kaak kan stellen.

Artikel II (Wijziging Wetboek van Strafrecht BES)

In de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba wordt zoveel mogelijk aangesloten bij de materiële strafwetgeving van Nederland. Om die reden wordt thans ook voorgesteld de strafbaarstelling van het zich verschaffen, verspreiden of anderszins ter beschikking stellen van persoonsgegevens met het oogmerk vrees aan te (laten) jagen, ernstige overlast aan te (laten) doen of de ander in de uitoefening van zijn ambt of beroep ernstig te (laten) hinderen in het Wetboek van Strafrecht BES in te voeren. Dit gebeurt door invoeging van een nieuw artikel 298b. Voor een toelichting op deze strafbaarstelling wordt verwezen naar de toelichting op Artikel I. Ten aanzien van de term «persoonsgegevens» wordt in aanvulling op de toelichting bij Artikel I opgemerkt dat met deze term eveneens wordt aangesloten bij de Wbp BES. Het begrip persoonsgegeven wordt in artikel 1, tweede lid, onder a, Wbp BES gedefinieerd als elk gegeven betreffende een geïdentificeerde of identificeerbare natuurlijke persoon. Dit omvat ook biometrische gegevens.

Artikel III (Wijziging van het Wetboek van Strafvordering)

Artikel 67 Sv bevat de gevallen waarin een bevel tot voorlopige hechtenis kan worden gegeven, te weten een misdrijf waarop naar de wettelijke omschrijving een gevangenisstraf van vier jaar of meer is gesteld of een aantal specifiek opgesomde misdrijven. Dwangmiddelen als de aanhouding buiten heterdaad en de inverzekeringstelling en de inzet van bijzondere opsporingsbevoegdheden als het vorderen van gegevens zullen noodzakelijk zijn bij de bestrijding van het gebruik van persoonsgegevens voor intimiderende doeleinden. Gelet op het op dit misdrijf gestelde wettelijke strafmaximum – dat ten hoogste gevangenisstraf van een jaar bedraagt – wordt in artikel III voorgesteld het gebruik van persoonsgegevens voor intimiderende doeleinden in artikel 67, eerste lid, onderdeel b, Sv afzonderlijk te noemen als een misdrijf bij verdenking waarvan een bevel tot voorlopige hechtenis kan worden gegeven.

Artikel IV (Wijziging van het Wetboek van Strafvordering BES)

Ook voor de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba geldt dat dwangmiddelen en opsporingsbevoegdheden nodig kunnen zijn bij de bestrijding van het gebruik van persoonsgegevens voor intimiderende doeleinden. In artikel IV wordt daarom voorgesteld het gebruik van persoonsgegevens voor intimiderende doeleinden in artikel 100, eerste lid, onderdeel b, van het Wetboek van Strafvordering BES afzonderlijk te noemen als een misdrijf bij verdenking waarvan een bevel tot voorlopige hechtenis kan worden gegeven. Zie ook de toelichting bij Artikel III.

Artikel V (Inwerkingtreding)

Voor de inwerkingtredingsbepaling is aangesloten bij het model van de Aanwijzingen voor de regelgeving (Ar. 4.21).

De Minister van Justitie en Veiligheid, D. Yeşilgöz-Zegerius

---

1 Online ontspoord – Een verkenning van schadelijk en immoreel gedrag op het internet in Nederland. Den Haag (auteurs: Huijstee, M. van, W. Nieuwenhuizen, M. Sanders, E. Masson en P. van Boheemen).

2 https://www.politie.nl/binaries/content/assets/politie/onderwerpen/geweld-tegen-politieambtenaren/gtpa-cijfers-2017-tot-en-met-2020.pdf

3 «Razzia bij Moeke, Nijmegen. Personeel meegenomen voor verhoor. De nieuwe «wet» staat dit echter niet toe. Bruls begaat een misdrijf in zijn rol als mini-dictatortje. Wederom ambtsmisdrijf. Morgen koffie drinken bij de ambtswoning.»

4 In artikel 313a Sr BES komt het bestanddeel opzettelijk komt niet voor.

5 De delictsomschrijving in de artikelen 330 en 331 Sr BES luidt iets anders dan die in de artikelen 317 en 318 Sr. Dwang gericht op het ter beschikking stellen van gegevens is niet strafbaar als afpersing of afdreiging in Caribisch Nederland.

6 Of in Caribisch Nederland met een klacht of aangifte van een strafbaar feit bij de overheid (artikel 331, eerste lid, Sr BES).

7 Zie bijvoorbeeld rechtbank Rotterdam 28 januari 2021 (ECLI:NL:RBROT:2021:547) waarin een veroordeling wegens poging tot ambtsdwang is uitgesproken in een zaak waarin de verdachten een foto van twee undercoveragenten op Twitter hadden geplaatst met daarbij onder andere de tekst «meer dan 1100 mensen hebben naar deze foto gekeken, straks met andere foto's worden de undercovers bekend in heel NL». De rechtbank oordeelde dat de verdachten hiermee willens en wetens de aanmerkelijke kans hebben aanvaard dat de identiteit van de undercoveragenten zou kunnen worden achterhaald dan wel onthuld en dat zij hierdoor gedwongen konden worden hun (underover)werkzaamheden na te laten. Dat agenten van wie de identiteit publiek gemaakt is geen undercoverwerkzaamheden meer kunnen verrichten, achtte de rechtbank dermate evident, dat de verdachte dit heeft geweten.

8 In Caribisch Nederland is daarnaast strafbaar het opruien tot enige ongehoorzaamheid aan de wet of aan een krachtens de wet gegeven ambtelijk bevel (artikel 137 Sr BES).

9 Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Strafgesetzbuches – Verbesserung des strafrechtlichen Schutzes gegen sogenannte Feindeslisten (Drucksache 19/28678).

10 Waaronder Alabama, Colorado, Oklahoma en Utah.

11 EHRM 1 december 2015, Cengiz e.a. t. Turkije, nrs. 48226/10 en 14027/11, ECLI:CE:ECHR:2015:1201JUD004822610. Zie ook EHRM 18 december 2012, Ahmet Yildirim t. Turkije, nr. 3111/10, ECLI:CE:ECHR:2012:1218JUD000311110 en EHRM 18 oktober 2005, Perrin t. Verenigd Koninkrijk, nr. 5446/03, ECLI:CE:ECHR:2005:1018DEC000544603.

12 Tevens ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer

13 Kamerstukken II 2021/22, 35 510, nr. 96, p. 5.