34 000 B Vaststelling van de begrotingsstaat van het gemeentefonds voor het jaar 2015

Nr. 25 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 29 mei 2015

In deze brief informeer ik u, mede namens de Staatssecretaris van Financiën, over de nieuwe verdeling van de algemene uitkering in het gemeentefonds per 2016. De brief kent de volgende opbouw: na een korte samenvatting van de aanleiding en het proces ga ik in op de onderzoeksresultaten uit de tweede fase groot onderhoud gemeentefonds. Daarna geef ik weer hoe de onderzoeksresultaten zijn verwerkt tot een nieuwe verdeling binnen het gemeentefonds en over de gemeenten, met bijzondere aandacht voor enkele specifieke groepen van gemeenten. Vervolgens geef ik een beknopte samenvatting van de adviezen van de Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv) en de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG). Afsluitend ga ik in op het vervolg, waaronder de wijze waarop ik met de herverdeeleffecten als gevolg van de nieuwe verdeling omga. Tot slot informeer ik u in deze brief ook over de evaluatie van de zgn. krimpmaatstaf in het gemeentefonds, en de conclusies die het kabinet daar aan verbindt.

De uitgangspunten en de aanpak van het groot onderhoud gemeentefonds heb ik vorig voorjaar uiteengezet in de brief aan uw Kamer (Kamerstuk 33 750 B, nr. 15), samen met de resultaten van de eerste fase van het groot onderhoud. In het Algemeen Overleg van 4 september 2014 over het groot onderhoud (Kamerstuk 34 000 B, nr. 11), heb ik vervolgens een aantal toezeggingen aan u gedaan. In deze brief geef ik aan op welke wijze ik deze toezeggingen gestand heb gedaan of zal doen.

1. Aanleiding en proces groot onderhoud

Met het afronden van de tweede fase groot onderhoud wordt een proces afgerond dat in 2010 in gang is gezet. Aanvankelijk was het de bedoeling niet alleen naar het gemeentefonds te kijken, maar naar gemeentefinanciën in den brede: er zou ook een oordeel gegeven worden over de doelmatigheid van de gemeentefinanciën. Mede naar aanleiding van de adviezen van de VNG1 en de Rfv2 van destijds is het oorspronkelijke voornemen van een complete herijking van het gemeentefonds losgelaten en is besloten alleen groot onderhoud uit te voeren. Dat betekende onder meer het handhaven van de uitgangspunten van kostenoriëntatie en globaliteit en daarmee het waarborgen van de continuïteit en de stabiliteit van de methodiek van het gemeentefonds. Over de redenen waarom het groot onderhoud in twee fasen is uitgevoerd bent u eerder geïnformeerd3. Na afronding van de tweede fase is de verdeling van de algemene uitkering uit het gemeentefonds nagenoeg geheel geactualiseerd. Eén onderdeel van de algemene uitkering kan nog niet worden afgerond, omdat nog een verdiepend onderzoek nodig is.

Ik hecht er aan te benadrukken dat de resultaten van zowel de eerste als de tweede fase van het groot onderhoud niet bereikt hadden kunnen worden zonder de actieve betrokkenheid van de samenwerkingspartners. Naast de VNG, de Rfv en de betrokken vakdepartementen hebben ook individuele gemeenten en koepelorganisaties als Divosa een belangrijke bijdrage geleverd aan dit resultaat.

2. Uitkomsten onderzoeken tweede fase

Algemeen

De tweede fase groot onderhoud omvat de taakgebieden Werk en inkomen (W&I), Brandweer & Rampenbestrijding (B&R, onderdeel van Openbare Orde en Veiligheid) en Volkshuisvesting, ruimtelijke ordening en stedelijke vernieuwing (VHROSV, onderdeel van Infrastructuur en Gebiedsontwikkeling). Deze (sub)clusters zijn in de eerste fase buiten beschouwing gebleven. Het subcluster Onderwijshuisvesting (onderdeel van Educatie) is op verzoek van de VNG opnieuw onderzocht.

De in deze brief gepresenteerde herverdeelbeelden zijn gebaseerd op de cijfers en standen van 2014 en zijn daarmee een tussenstand. In de meicirculaire 2015 zullen ze zijn geactualiseerd naar uitkeringsjaar 2016, zodat alle gemeenten weten waar ze in hun begrotingsvoorbereiding rekening mee kunnen houden.

Voor de vier (sub)clusters van de tweede fase zijn onderzoeken uitgevoerd door AEF en Cebeon4. De voortgang en conclusies van de onderzoeken zijn per (sub)cluster besproken in begeleidingscommissies, waaraan de fondsbeheerders, de VNG, enkele gemeenten, vakdepartementen en de Rfv deelnamen.

Globale herverdeelbeelden

Op hoofdlijnen is er een herverdeling van grotere gemeenten naar kleinere gemeenten. Dit is het gecombineerde effect van alle nieuwe verdeelformules van de tweede fase. Onderstaande grafieken geven een voorlopig totaalbeeld van de uitkomst van de tweede fase. De verschuiving van grotere naar kleinere gemeenten bedraagt in totaal € 40 mln. Het zijn vooral de kleinere gemeenten die er meer dan 3% op vooruit gaan: 31 van de 39 gemeenten in deze categorie hebben minder dan 30.000 inwoners. In totaal hebben 255 gemeenten een positief herverdeeleffect en 148 gemeenten een negatief herverdeeleffect (stand uitkeringsjaar 2014).

Figuur 1.

Figuur 1.

Figuur 2.

Figuur 2.

Cluster Educatie: subcluster onderwijshuisvesting

Op verzoek van de VNG is onderzocht of de aanpassingen in het subcluster Onderwijshuisvesting, zoals doorgevoerd in de eerste fase van het groot onderhoud, nog actueel zijn op basis van recentere cijfers. Het onderzoek van de tweede fase heeft het beeld van de kosten van gemeenten en de herverdeling van 2015 bevestigd. Ook de VNG en de Rfv geven in hun adviezen aan dat de verdeling zoals die op basis van het onderzoek in de eerste fase groot onderhoud tot stand is gekomen geen aanpassing behoeft.

Cluster Werk & Inkomen

Uit het onderzoek blijkt dat de uitgaven van gemeenten in totaal iets hoger liggen dan waarmee in de algemene uitkering rekening werd gehouden. Dit komt voornamelijk door conjuncturele effecten en doordat gemeenten meer kosten maken op het onderdeel minimabeleid. Over de hele linie zien we dat gemeenten de uitvoering binnen dit cluster efficiënter hebben georganiseerd. Het onderzoek bevestigde de in 2011 geconstateerde scheefheid in de verdeling over gemeenten. De nieuwe verdeling heft deze scheefheid op door een herverdeling van kleine naar grotere gemeenten. Door de stijging van het aantal bijstandsontvangers is de omvang van het cluster de laatste jaren fors toegenomen. Uitgaande van de meest actuele gegevens over de omvang wordt het cluster per saldo met ca. € 41 miljoen verlaagd. De actualisatie van de gegevens heeft in dit cluster een veel groter effect dan in de andere clusters vanwege de grote dynamiek in het aantal bijstandontvangers.

Mede vanwege de grote dynamiek van de maatstaf bijstandsontvangers is deze maatstaf expliciet door AEF onderzocht. Daarnaast zou er vanuit de verdeling van het gemeentefonds een negatieve prikkel uit gaan naar de gebundelde uitkering van SZW (voorheen I-deel WWB). Om deze nadelen te ondervangen, zonder de kostenoriëntatie uit het oog te verliezen, is het aandeel van de maatstaf bijstandontvangers in de verdeling verkleind en is gekozen voor een driejarig gemiddelde. Om met uniforme definities te werken zal ook in de overige onderdelen5 van het fonds waar gegevens over bijstandsontvangers worden gebruikt het driejarig gemiddelde worden toegepast. De herverdeeleffecten hiervan blijven beperkt tot maximaal 1 euro per inwoner.

De VNG en de Rfv kunnen zich vinden in de gekozen aanpak. De Rfv geeft in zijn advies aan dat het vermoeden van een perverse prikkelwerking niet is gestoeld op de feitelijke gang van zaken bij gemeenten en acht met de gekozen aanpak elk vermoeden van een dergelijke prikkelwerking uitgesloten. Daarbij is de kostenoriëntatie geborgd en is er een stabielere maatstaf.

Cluster Infrastructuur en gebiedsontwikkeling: subcluster Volkshuisvesting, Ruimtelijke ordening en Stedelijke vernieuwing

Uit het onderzoek is gebleken dat de verdeling van het cluster aangepast dient te worden. Kleinere gemeenten geven meer uit dan waar in het ijkpunt rekening mee wordt gehouden. Ook in het vorige onderzoek (op basis van begrotingsgegevens 2010) kwamen de hogere kosten van kleinere gemeenten naar voren. Voor de grotere gemeenten is het beeld minder eenduidig: zij geven juist in het laatste onderzoek minder uit dan het ijkpunt, terwijl het vorige onderzoek nog hogere uitgaven liet zien. Het taakgebied kent een duidelijke conjuncturele component (o.a. gebiedsontwikkeling), waar vooral de grotere gemeenten mee te maken hebben. Daarnaast is onduidelijk wat de afschaffing van de Investeringsfonds Stedelijke Vernieuwing (ISV)-middelen per 2015 de komende jaren gaat betekenen voor de kosten van – vooral grotere – gemeenten. Vanwege deze onzekerheden hebben de fondsbeheerders in de adviesaanvraag voorgesteld om een eventueel negatief herverdeeleffect van de nieuwe verdeelformule voor de rechtstreekse ISV-gemeenten6 te neutraliseren door middel van een decentralisatie-uitkering. De fondsbeheerders achtten de herverdeeleffecten voor deze gemeenten te groot om de verdeelformule onverkort door te voeren.

Uit de adviezen van de VNG en de Rfv blijkt echter dat beiden nog veel vragen hebben over het verdeelvoorstel voor dit cluster. Ook bij de bovengenoemde maatregel om de negatieve herverdeeleffecten voor de grotere gemeenten te mitigeren worden vraagtekens geplaatst. Zowel de VNG als de Rfv verzoeken opnieuw naar het cluster te kijken. De Rfv stelt daarnaast twee alternatieven voor om de middelen de komende periode te verdelen. De adviezen wegende geef ik de voorkeur aan het alternatief om de nieuwe verdeling gedeeltelijk in te voeren, namelijk voor 33% in 2016. Bij invoering van 33% van de nieuwe verdeling worden de hogere kosten voor de kleinere gemeenten in 2016 gedeeltelijk gehonoreerd en is de introductie van een decentralisatie-uitkering ter compensatie van de herverdeeleffecten van de grotere gemeenten niet meer nodig. Voor 2017 en verder wil ik conform beide adviezen opnieuw naar het cluster VHROSV kijken. Ook de onderzoeksmethodiek maakt hier onderdeel van uit. Het streven is om de uitkomsten hiervan in de meicirculaire 2016 op te nemen.

Uit het aanvullende onderzoek moet blijken of aanpassing van het huidige verdeelvoorstel nodig is. Indien de uitkomsten van het aanvullende onderzoek de nieuwe verdeelformule bevestigen zal verdere invoering van deze formule plaatsvinden. Het cluster stijgt met de gedeeltelijke invoering van de verdeelformule met € 34 miljoen.

Cluster Openbare Orde en Veiligheid: subcluster Brandweer en Rampenbestrijding

Uit het onderzoek is gebleken dat de uitgaven van gemeenten hoger liggen dan waarmee in de algemene uitkering rekening wordt gehouden. Dit hangt samen met de verdergaande professionalisering van de brandweer de afgelopen jaren. Vooral de kleinere, minder verstedelijkte gemeenten geven meer uit dan het ijkpunt. De omvang van het subcluster is verhoogd en de verdeling is ten gunste van vooral de kleinere gemeenten aangepast.

De gemeentelijke uitgaven op het subcluster bestaan voor een belangrijk deel uit de bijdragen van gemeenten aan veiligheidsregio’s. Naast deze gemeentelijke bijdragen ontvangen veiligheidsregio’s middelen vanuit de Brede Doeluitkering Rampenbestrijding (BDuR), een specifieke uitkering van het Ministerie van Veiligheid en Justitie. Deze hybride financiering van de veiligheidsregio’s is medio 2013 aan de orde geweest bij de evaluatie van de Wet veiligheidsregio’s. Gezien het handhaven van het uitgangspunt van verlengd lokaal bestuur heeft het kabinet besloten vast te houden aan de huidige wijze van financiering van veiligheidsregio’s (Kamerstuk 29 517, nr. 76). De wijze van financiering van de veiligheidsregio’s was daarmee geen punt van onderzoek.

Het subcluster B&R is gelet op het voorgaande onderzocht in samenhang met de BDuR. Door de verdergaande regionalisering is sprake van een toegenomen verwevenheid van beide geldstromen. Ook voor de BDuR leidt het onderzoek tot een nieuwe verdeling. De Minister van Veiligheid en Justitie bereidt een wijziging van het Besluit veiligheidsregio’s voor. Hiervan maakt een wijziging van de verdeelformule van de BDuR onderdeel uit. Met de nieuwe formules voor het subcluster B&R en voor de BDuR sluit de verdeling aan bij de kosten op het niveau van de veiligheidsregio’s. De omvang van het subcluster stijgt met € 73 miljoen.

De VNG gaat in haar advies niet expliciet in op de voorstellen binnen dit cluster. De Rfv geeft aan dat met de gekozen benaderingswijze licht ontstaat tussen de financiële en bestuurlijke verhoudingen. Hierboven heb ik aangegeven waarom ik in het kader van het groot onderhoud geen aanleiding heb gezien de huidige wijze van financiering van veiligheidsregio’s te wijzigen.

3. Verwerking onderzoeksresultaten in gemeentefonds

In totaal geven gemeenten aan de clusters uit de tweede fase meer uit dan het bedrag dat nu wordt verdeeld. De technische verwerking daarvan gebeurt in twee stappen. In de eerste stap worden de nieuwe clusterformules uit de tweede fase doorgevoerd zoals deze uit de verschillende onderzoeken naar voren zijn gekomen (met uitzondering van het cluster VHROSV waarvoor sprake is van gedeeltelijke invoering van de nieuwe verdeelformule). Voor de clusters die in de eerste fase van het groot onderhoud zijn onderzocht is dit reeds gebeurd.

In de tweede stap wordt de omvang van alle clusters volgens de gebruikelijke systematiek evenredig verlaagd, zodat de omvang van alle clusters samen weer overeenkomt met de omvang van het gemeentefonds. Het naar rato korten van alle clusters vindt plaats door de zogenaamde uitkeringsfactor7 – die van toepassing is op alle maatstaven uit het gemeentefonds – te verlagen. Na verlaging van de uitkeringsfactor resulteert de nieuwe omvang van alle clusters.

Bovenstaande aanpak is nodig omdat in de verdeling niet alle kosten van gemeenten kunnen worden gehonoreerd. Dat kan niet, omdat ook niet alle inkomsten van gemeenten worden meegenomen. De inkomsten van gemeenten liggen namelijk hoger dan het niveau waar in de verdeling rekening mee wordt gehouden. Conform de uitgangspunten van het groot onderhoud, zoals vorig jaar met uw Kamer besproken, blijft de verdeling gebaseerd op het niveau van de inkomstencapaciteit van 1997.

Onderstaande tabel toont de omvang van alle clusters van het gemeentefonds, nu en na afronding van de tweede fase (stand uitkeringsjaar 2014, decembercirculaire 2014).

In de komende meicirculaire worden de (actuele) herverdeeleffecten van de verschillende clusters en de gevolgen van het effect op de uitkeringsfactor per gemeente gepresenteerd. De effecten voor specifieke groepen van gemeenten geef ik hieronder weer.

G4

In totaal is het herverdeeleffect van de tweede fase voor de vier grootste gemeenten negatief. Dit is vooral het gevolg van het effect op het (sub)cluster VHROSV en van de verandering in de uitkeringsfactor. Binnen het cluster W&I vindt een verschuiving plaats in de verdeling ten gunste van de G4, wat aansluit bij eerdere observaties dat deze gemeenten hogere kosten hebben. Voor het subcluster B&R is voor de G4 sprake van een herverdeeleffect van enkele euro’s per inwoner negatief; de G4 blijken op dit taakgebied minder uit te geven dan verondersteld.

Binnen het subcluster VHROSV komt uit het onderzoek naar voren dat de grotere gemeenten minder uitgeven dan het ijkpunt. Zie hiervoor de passages over VHROSV in paragraaf 2. In 2016 is sprake van een gedeeltelijke invoering van de nieuwe verdeelformule voor VHROSV, wat voor de G4 leidt tot een negatief herverdeeleffect.

Voor de subclusters OOV/B&R en Onderwijshuisvesting zijn er geen bijzonderheden voor de G4.

De herverdeeleffecten zijn voor de G4 als groep bepaald. Op verzoek van de G4 is vanuit de gedachte van onderlinge solidariteit het herverdeeleffect van de eerste en tweede fase gezamenlijk voor iedere gemeente afzonderlijk ten opzichte van de algemene uitkering hetzelfde.

In de eerste fase van het groot onderhoud is het vaste bedrag voor de G4 gedaald door deze bedragen via het verdeelmodel te objectiveren. In de tweede fase van het groot onderhoud is gebleken dat het niet mogelijk is om de resterende omvang van deze vaste bedragen verder te objectiveren.

Waddengemeenten

De tweede fase leidt naar huidig inzicht tot een positief herverdeeleffect voor de Waddengemeenten, uitgezonderd Schiermonnikoog. Naar aanleiding van een brief van deze gemeenten aan BZK over hun specifieke situatie en mede op basis van het verzoek van uw kamer in het Algemeen Overleg van 4 september 2014 is besloten dat het groot onderhoud in totaliteit voor deze gemeenten niet tot een herverdeeleffect zal leiden. In de eerste fase gingen alle Waddengemeenten er op achteruit. Hierdoor is per saldo (eerste en tweede fase samen) voor alle Waddengemeenten sprake van een negatief herverdeeleffect. Dit effect zal via de relevante verdeelmaatstaven worden geneutraliseerd.

Gemeenten met bevolkingsdaling

De uitkomst van de tweede fase levert voor de veertig gemeenten die op dit moment in aanmerking komen voor de zgn. krimpmaatstaf een gemengd beeld op: zestien gemeenten gaan er op vooruit, vierentwintig gemeenten op achteruit. Het herverdeelbeeld heeft inhoudelijk geen samenhang met bevolkingsdaling.

BAG

Met ingang van 2015 wordt bij de verdeling gebruik gemaakt van de Basisregistraties Adressen en Gebouwen (BAG). Zonder aanpassingen in de verdeling zou deze nieuwe «woningregistratie» tot forse negatieve financiële effecten hebben geleid, terwijl hier vanuit het oogpunt van kostenoriëntatie geen aanleiding voor was. Via maatregelen in de eerste fase groot onderhoud is dat zoveel mogelijk voorkomen.

De zogenaamde BAG-gemeenten komen relatief goed uit de tweede fase: een voordeel voor vierenveertig gemeenten en een nadeel voor veertien gemeenten. Het herverdeelbeeld sluit aan bij het algemene beeld: een verschuiving van middelen van grote naar kleine gemeenten.

In het Algemeen Overleg met de Tweede Kamer op 4 september 2014 is een extra overgangsmaatregel toegezegd voor gemeenten met kazernes en gevangenissen. Ik heb deze in de decembercirculaire 2014 aan gemeenten bekendgemaakt. Verder heb ik toegezegd de positie van gemeenten met studentenflats en gemeenten met zorginstellingen te volgen in het jaarlijkse Periodiek Onderhoudsrapport gemeentefonds. Het eerstvolgende onderhoudsrapport verschijnt zoals gebruikelijk bij de begroting gemeentefonds 2016. Daarnaast is toegezegd te bezien welke maatregelen mogelijk zijn in de tweede fase groot onderhoud om de effecten voor deze gemeenten te verkleinen. Met het oog op dat laatste zijn met onder meer met het Kadaster en het CBS mogelijkheden verkend. Het probleem dat zich echter voordoet is dat de gemeentelijke administraties op het punt van de studentenflats en zorginstellingen niet vergelijkbaar zijn: sommige gemeenten hebben de administratieve wijziging al wel in de BAG verwerkt, andere nog niet. Inmiddels is er, in samenwerking met het CBS en enkele gemeenten, zicht op een oplossing. Het is mijn voornemen die te publiceren in de septembercirculaire 2015.

4. Evaluatie krimpmaatstaf gemeentefonds

Tot slot informeer ik u conform mijn toezegging en die van de Minister voor Wonen en Rijksdienst8 aan uw Kamer over de uitkomst van de evaluatie van de zgn. krimpmaatstaf in het gemeentefonds. Het kabinet heeft in 2010 besloten voor de periode 2011 tot en met 2015 een tijdelijke maatstaf in het gemeentefonds op te nemen vanwege de mogelijke transitiekosten waarmee krimpgemeenten geconfronteerd worden als gevolg van de bevolkingsdaling. Met de tijdelijke maatstaf wordt jaarlijks ca. € 11 miljoen verdeeld over gemeenten met bevolkingsdaling in Groningen, Limburg en Zeeland. Uit de evaluatie van de maatstaf blijkt dat over het geheel genomen in het verdeelmodel gemeentefonds goed rekening wordt gehouden met de kosten van krimpgemeenten. Uitzondering daarop vormen de kosten in het (sub)cluster VHROSV. Daarvoor gaven de gemeenten met sterke krimp (>3%) in de periode 2006–2014 meer uit dan andere groepen gemeenten. Krimpgemeenten hebben daarnaast gemiddeld een hoger niveau van lokale lasten.

Belangrijk is dat een meer regionale en integrale aanpak van de krimpproblematiek kan worden bereikt. Dat betekent inzetten op samenwerking binnen de krimpregio, samenhang in de besteding van de middelen en zo mogelijk kansen creëren om in gezamenlijkheid andere middelen aan te trekken. Het voornemen is daarom om de krimpmaatstaf in zijn huidige vorm per 2016 te beëindigen en de betreffende middelen via een decentralisatie-uitkering toe te kennen aan 8 gemeenten binnen de door het kabinet reeds aangewezen krimpregio’s. De Rfv steunt deze beweging in zijn advies, maar heeft voor een afgerond oordeel meer informatie nodig. Een voorstel met de nadere uitwerking van de decentralisatie-uitkering, inclusief verdeling over de regio’s, ligt momenteel ter consultatie bij de VNG en de Rfv. U treft het voorstel voor deze verdeling aan in bijlage 2 van deze brief. De verdeling van het totaalbedrag van € 11,2 miljoen per jaar is zowel gebaseerd op de bevolkingsdaling in het verleden als de verwachte krimp in de toekomst. Hiermee wordt beoogd recht te doen aan enerzijds de directe gevolgen van de reeds gerealiseerde bevolkingsdaling en anderzijds de verwachte opgave richting de toekomst. Mijn voornemen is de bedragen toe te kennen aan de grootste gemeente in de regio die voldoet aan het criterium van minimaal 3% verwachte bevolkingsdaling. Ik zal met de regio’s in gesprek gaan over de vraag of de decentralisatie-uitkering aan deze acht gemeenten dient te worden toegekend of aan een andere groep van acht gemeenten binnen de krimpregio’s. De decentralisatie-uitkering geldt voor de periode 2016 tot en met 2020 en zal tegen het einde van de looptijd worden geëvalueerd.

Na verwerking van de reactie van de VNG en de Rfv zullen de betreffende krimpregio’s en gemeenten in de septembercirculaire 2015 worden geïnformeerd. Bij de definitieve besluitvorming zal ook de motie De Vries/Veldman over het aanmerken van Noordoost-Fryslân als krimpregio worden betrokken.

5. Adviezen van de Rfv en de VNG

Ook rond de tweede fase van het groot onderhoud heeft er periodiek overleg plaatsgevonden met onze samenwerkingspartners: de betrokken ministeries, gemeenten (via de VNG) en de Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv). Hierboven ben ik bij de toelichting op de onderzoeksresultaten per cluster al ingegaan op onderdelen van de adviezen van de VNG en de Rfv. Hieronder geef ik op hoofdlijnen aan hoe ik met de overige onderdelen van de adviezen om wil gaan. In bijlage 1 is een tabel opgenomen waarin de adviezen in meer detail van mijn reactie zijn voorzien.

Over de verdeelvoorstellen

De Rfv geeft aan het een logische keus te vinden vast te houden aan de uitgangspunten uit de eerste fase. De voorstellen voor de (sub)clusters Werk & Inkomen, Brandweer & Rampenbestrijding en Onderwijshuisvesting kunnen op instemming van de Rfv rekenen. Het advies van de Rfv om de nieuwe verdeling voor het subcluster VHROSV maar ten dele in te voeren neem ik over. Zie hiervoor de toelichting bij de onderzoeksresultaten van dat cluster.

De Rfv adviseert voorts om direct te starten met de voorbereidingen voor een fundamentele herziening van de financiële verhouding.

De VNG is zonder verdere opmerkingen akkoord met de voorstellen voor de (sub)clusters Werk & Inkomen, Brandweer & Rampenbestrijding en Onderwijshuisvesting. Op het subcluster VHROSV onthoudt de VNG zich van advies en pleit voor nader onderzoek. Zoals bij de toelichting op de betreffende onderzoeksresultaten aangegeven zal ik een aanvullend onderzoek in gang zetten en overgaan tot gedeeltelijke invoering van de nieuwe verdeling voor VHROSV.

Over gemeentefonds algemeen

De Rfv constateert dat de huidige methodiek om te komen tot een kostengeoriënteerde verdeling zijn grenzen heeft bereikt. De twee overwegingen hierbij zijn de financiering van regionale taken en het investeringskarakter van een aantal clusters in het gemeentefonds. Ook de VNG roept op om opnieuw na te denken over de verdeelsystematiek.

Ik sta open voor een discussie over de uitgangspunten van de verdeling. Ik vind het echter niet juist om deze te voeren aan de hand van de huidige onderzoeken in het kader van het groot onderhoud. Met de huidige uitgangspunten vormen de netto-lasten van gemeenten de basis voor het onderzoek. Gemeentelijke uitgavenpatronen vormen immers de weerslag van de autonome, democratische keuzeprocessen in gemeenten om op lokaal niveau de algemene middelen te verdelen. De verdeling van het gemeentefonds wordt vervolgens afgestemd op het gemiddelde kostenniveau van groepen van (typen) van gemeenten. Als de uitgavenpatronen van gemeenten van deze verdeling gaan afwijken vindt er nader onderzoek plaats.

Het loslaten van de huidige methodiek zonder dat er een nieuw systematisch alternatief is brengt te veel financiële risico’s met zich mee voor gemeenten.

De VNG en de Rfv hebben behoefte aan een discussie over de toekomst van het stelsel van de financiële verhoudingen. De fondsbeheerders zijn bereid hierover met beide partijen in gesprek te gaan. Uiteraard zal ik de Tweede Kamer goed blijven informeren.

6. Vervolgproces

Integrale overgangsregeling

Het is gebruikelijk dat er een overgangsregeling of suppletie-uitkering wordt getroffen bij onderhoud en herijking van het fonds en voor de overgang van historische naar objectieve verdelingen. Hiervoor geldt de bestuurlijke afspraak van een maximaal nadelig effect van € 15 per inwoner per jaar.

Voor de herverdeeleffecten van het groot onderhoud en in het sociaal domein, voor Wmo 2015 en jeugd afzonderlijk, zullen overgangsregelingen worden gemaakt (voor participatie geldt een regime dat al vanaf 2015 van kracht is). Omdat herverdeeleffecten soms cumuleren zal daarenboven een overkoepelende overgangsregeling worden gemaakt. Voor zowel de afzonderlijke regelingen als de overkoepelende regeling geldt het maximaal nadelige effect van € 15 per inwoner per jaar.

Opfrissen onderhoudsstelsel gemeentefonds

Jaarlijks verschijnt als bijlage bij de gemeentefondsbegroting het zgn. Periodiek Onderhoudsrapport (POR). Het rapport beziet in hoeverre de verdeling van het fonds nog aansluit op de kosten van gemeenten. De uitkomsten van het POR 2010 zijn aanleiding geweest voor het huidige groot onderhoud. Het onderhoudsstelsel zal worden opgefrist en de betrokkenheid van gemeenten vergroot. Om gemeenten meer duidelijkheid en stabiliteit te bieden is het voornemen om aanpassingen in de verdeling naar aanleiding van de uitkomsten van het onderhoudstelsel éénmaal in de vier jaar uit te voeren. Aankondiging van een eventuele nieuwe verdeling vindt dan plaats in de meicirculaire van het jaar voorafgaand aan de gemeenteraadsverkiezingen. De gebruikelijke analyses van het onderhoudsstelsel – op het niveau van alle gemeenten samen – blijven. Daarnaast zullen (meso)analyses worden gemaakt op basis van groepen gemeenten met bepaalde kenmerken. Dit kan op basis van inwonertal, maar ook op basis van andere factoren of kenmerken9. Het is de bedoeling om gemeenten meer – en in een eerder stadium – te betrekken bij de analyses voor het onderhoud aan het gemeentefonds. Het voornemen is de bevindingen periodiek te bespreken in een breed samengestelde klankbordgroep.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, R.H.A. Plasterk

Bijlage 1

 

Aandachtspunt/opmerking Rfv

Reactie fondsbeheerders

1

Verzoek te starten met de voorbereiding voor een fundamentele herziening van de financiële verhouding die recht doet aan de bestuurlijke, maatschappelijke en financiële dynamiek.

Ook de omvang en de voeding van het gemeentefonds in relatie tot de omvang van het eigen belastinggebied moet worden meegenomen.

De VNG en de Rfv hebben behoefte aan een discussie over de toekomst van het stelsel van de financiële verhoudingen. De fondsbeheerders zijn bereid hierover met beide partijen in gesprek te gaan. Uiteraard zullen we de Tweede Kamer goed blijven informeren.

2

Bevindingen bij onderzoeksmethode tweede fase groot onderhoud.

De methodiek om een kostengeoriënteerde verdeling te ontwikkelen heeft zijn grens bereikt:

– Bij regionale samenwerkingen zoals de veiligheidsregio’s volgen de financiële verhoudingen de bestuurlijke verhoudingen niet meer. Een fundamentele beschouwing van de financiering van regionale taken is noodzakelijk

– De huidige methodiek schiet tekort voor uitgaven die geen exploitatie- maar een investeringskarakter hebben. Een langjarig beeld is noodzakelijk om een kostengeoriënteerde verdeling voor de uitgavenclusters met een investeringskarakter te ontwikkelen. Dat wil zeggen: langjarige gegevens van een steekproef van gemeenten over uitgaven, inkomsten en mutaties in reserves.

De huidige kostengeoriënteerde systematiek is gebaseerd op het uitgavenniveau uit de gemeentelijke begrotingen. De verdeling volgt daarmee het gemiddelde kostenniveau van (groepen of typen) gemeenten. In het gemeentefonds worden geen voorspellende uitspraken gedaan over de toekomstige ontwikkeling van de lasten en baten voor een taakgebied.

De beantwoording van de vraag in hoeverre deze methodiek haar grens heeft bereikt, behoeft verder onderzoek. In de discussie over het stelsel van de financiële verhoudingen zullen de vraagstukken van de financiering van regionale taken en de uitgaven met een investeringskarakter worden meegenomen.

3

Gemeentefonds en Brandweer en Rampenbestrijding en brede doeluitkering Rampenbestrijding (BDuR).

– Bij regionaal uitgevoerde taken volgen de financiële verhoudingen de bestuurlijke verhoudingen niet meer. De Rfv komt tot de conclusie dat rechtstreekse bekostiging van de veiligheidsregio’s door het Rijk de beste optie is.

– Bij vasthouden aan hybride bekostiging via Rijk en gemeenten dient zorg te worden gedragen voor een kostendekkende vergoeding voor het regionale takenpakket via de BDuR.

– Is kostenoriëntatie op het niveau van gemeenten wel te handhaven? Ook in het sociaal domein zullen uitgavenpatronen niet meer alleen bepaald worden door gemeentelijke, maar ook door regionale kenmerken.

– Schrappen van de maatstaven «oppervlakte binnenwater» en «oppervlakte buitenwater» en «kernen»

De financiering van de veiligheidsregio’s is aan de orde geweest bij de evaluatie van de Wet veiligheidsregio’s (TK2013–2014, 29 517, nr. 76). In reactie op de uitkomst van de evaluatie heeft het kabinet besloten, gezien het handhaven van het uitgangspunt van verlengd lokaal bestuur, vast te willen houden aan de hybride financiering van de veiligheidsregio’s. De wijze van financiering van veiligheidsregio’s is daarmee geen punt van onderzoek.

Over het pleidooi van de Rfv om meer middelen te verdelen via de BDuR en minder via het gemeentefonds merken de fondsbeheerders op dat dit geen invloed heeft op de vormgeving van de verdeling. Met de nieuwe verdeling wordt aangesloten op de actuele kosten, de voeding (dus of er meer of minder via BDuR danwel gemeentefonds wordt verdeeld) speelt daarbij geen rol.

Anders dan de Rfv veronderstelt worden kostenverschillen nog steeds in belangrijke mate bepaald door lokale gebiedskenmerken zoals de bebouwingsdichtheid. Het verdelen op basis van regionale kenmerken zou er daarnaast toe leiden dat een gemeenten in regio A een ander bedrag ontvangt dan een vergelijkbare gemeente in regio B.

De fondsbeheerders hebben besloten de maatstaf «oppervlakte binnenwater» binnen het subcluster Brandweer en rampenbestrijding te schrappen. Dat geldt niet voor de maatstaf «oppervlakte buitenwater», omdat deze voor een beperkt aantal gemeenten toch van substantieel belang is (oplopend tot meer dan € 200 per inwoner). Deze maatstaf vormt een verklarende factor voor het kostenniveau van de betreffende gemeenten.

Besluitvorming over het advies met betrekking tot de maatstaf «kernen», onderdeel van de BDuR, is aan de Minister van VenJ. Voor de BDuR is sprake van een apart besluitvormingsproces en van een apart traject met de Tweede Kamer.

4

Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Stedelijke Vernieuwing (VHROSV)

– De Rfv wijst het verdeelvoorstel voor dit cluster af vanwege de grote onzekerheden en het ontbreken van een langjarig beeld.

– Voorstel is om een tussentijdse compensatie in te voeren om kleine gemeenten tegemoet te komen in de gestegen kosten. De Rfv stelt daarom voor om de oude verdeling aan te passen met enkele inzichten uit de nieuwe verdeling, of de nieuwe verdeling stapsgewijs in te voeren.

– Dringend advies van de Rfv om zo snel mogelijk de langjarige lasten en dekkingsmogelijkheden van gemeenten in beeld te brengen.

Uit de adviezen van de VNG en de Rfv blijkt dat er bij beiden nog veel vragen leven bij het verdeelvoorstel voor dit cluster. Bij de voorgestelde oplossing voor de grote herverdeeleffecten voor de grotere gemeenten, i.c. introductie van een decentralisatie-uitkering om de effecten te mitigeren, worden ook vraagtekens geplaatst. Met name de onzekerheid over de ontwikkelingen op het terrein van de gebiedsontwikkeling achten de fondsbeheerders te groot om de nieuwe verdeling onverkort door te voeren zonder beleidsmatige aanpassingen. De eerste oplossingsrichting van de Rfv om nieuwe maatstaven te introduceren met een effect van 18 euro per inwoners voor gemeenten met een groot oppervlak, achten de fondsbeheerders, vanwege de onzuivere benadering, niet beter dan de bestuurlijke oplossingsrichting in de adviesaanvraag. De fondsbeheerders hebben vertrouwen in de uitkomsten van het onderzoek en niet alle constateringen die de Rfv doet worden herkend. Dat bijvoorbeeld juist fusiegemeenten met een plattelandskarakter veel extra kosten hebben is in lijn met de constatering van de onderzoekers dat er bij gemeenten met een omvangrijk buitengebied diverse kostenverhogende factoren optreden. De huidige verdeling is gebaseerd op gegevens uit 1992, waardoor de forse aanpassingen in het cluster niet onverwacht zijn. Daarnaast is een langjarige periode niet noodzakelijk, juist vanwege de toegepaste onderzoeksmethode (zie hiervoor ook punt 5). De tweede oplossingsrichting in het Rfv-advies, om de nieuwe verdeling gedeeltelijk in te voeren, ligt veeleer voor de hand. Omdat de herverdeeleffecten dan kleiner zijn, is de introductie van een decentralisatie-uitkering niet meer noodzakelijk. Tegelijkertijd zullen de fondsbeheerders zo snel mogelijk in overleg met de Rfv en de VNG vaststellen welke onderzoeksmethode het meest geschikt is voor dit cluster en welke onderzoeksvragen beantwoord moeten worden. Het onderzoek zelf kan in 2015 opgestart worden en zal er op gericht zijn om een nieuwe verdeling per uitkeringsjaar 2017 volledig door te voeren.

5

Onderwijshuisvesting

– De Rfv stemt in met het onderzoek, de noodzaak tot een nieuwe aanpassing van de verdeling is niet aangetoond.

– Investeringskarakter van kosten is van belang, meerjarig perspectief is noodzakelijk. Het signaleren van verborgen lasten is een aandachtspunt voor de toekomst, evenals de vraag of een gemeente hier te zijner tijd bij de vervanging van betreffende schoolgebouwen last van heeft. Een andere onderzoeksmethodiek is nodig.

Bij clusters met veel investeringen is er in de geanalyseerde netto lasten van gemeenten automatisch sprake van een langjarig beeld. Bij onderwijshuisvesting bestaat het grootste deel van de uitgaven uit kapitaallasten. Verschillende werkwijzen van financiering (afschrijven of via reserveringen) van verschillende gemeenten zitten in het onderzoek. Er is in het onderzoek expliciet gevraagd aan deelnemende gemeenten naar de aanwezigheid van stille lasten. De kapitaallasten zijn voor elke gemeente een weergave van een investeringshistorie van vele jaren (schoolgebouwen worden over 40 jaar afgeschreven). Dit betekent dat het centrale onderzoeksjaar 2014 voor een grote steekproef van gemeenten reeds een weergave is van een lange historie. Ter ondersteuning is ook gebruik gemaakt van gegevens over 2012 en 2013. Het eerdere onderzoek op basis van 2010 (ondersteund door gegevens 2008 en 2009) leidde tot dezelfde uitkomsten. Dit bevestigt dat de onderzoeksmethode een stabiel beeld oplevert.

6

Werk en Inkomen

Instemmen met het beperken van de maatstaf bijstandontvangers in de verdeling van de algemene uitkering

De fondsbeheerders zien dit als een ondersteuning van hun voorstel.

7

Positie G4

De wijze waarop gepoogd is de onderbouwing van de vaste bedragen van de G4 te objectiveren overtuigt niet.

Het vaste bedrag van de G4 is in eerste fase verlaagd. In de tweede fase van het groot onderhoud is dit alleen aan de orde bij het cluster VHROSV. De complexiteit, beschreven onder punt 4, doet zich bij de G4 in versterkte mate voor. Dit maakt het niet goed mogelijk het vaste bedrag van de G4 om te zetten in objectieve verdeelmaatstaven. Dit punt zal uiteraard worden meegenomen in het aangekondigde onderzoek bij punt 4.

8

Globaliteit

Verzoek tot vereenvoudiging verdeling. Het ontbreekt aan een deugdelijke rechtvaardiging voor maatstaven met een gering en beperkt onderscheidend karakter.

Zoals bij punt 3 aangegeven kunnen maatstaven met een beperkte omvang voor individuele gemeenten van groot belang zijn. Evenwel steunen de fondsbeheerders het streven naar een vereenvoudiging van het verdeelstelsel. Zij zullen dit punt meenemen in het nadenken over de toekomst van het stelsel van de financiële verhoudingen (zie punt 1).

10

Krimp

– Een afgerond oordeel over het honoreren van kosten van krimp is nog niet mogelijk.

– Kosten van krimp moeten in breder regionaal perspectief worden bezien. De governance bij toedeling middel aan 8 topkrimpgemeenten is niet goed geborgd.

– Krimp is niet louter een verdelingsvraagstuk binnen het gemeentefonds. Ook provincies hebben een verantwoordelijkheid. Deze dient tot uiting te komen in financiële betrokkenheid en verantwoordelijkheid.

Een voorstel met de nadere uitwerking heeft de Rfv inmiddels ontvangen en is opgenomen in deze brief.

In alle 8 krimpregio’s is reeds sprake van bestuurlijke overleggremium om over de besteding van de middelen te besluiten. Het kabinet acht de governance hiermee voldoende geborgd.

Het kabinet onderschrijft dat provincies bij de krimpaanpak een signalerende bemiddelende of regisserende rol vervullen, in het bijzonder op het ruimtelijk-economisch terrein. Daarnaast zijn provincies belangrijke investeerders. De Minister voor Wonen en Rijksdienst heeft geregeld overleg met de provincies in het kader van het Interbestuurlijk Actieplan Bevolkingsdaling.

11

Overgangsregeling

– Een integrale overgangsregeling is nodig voor herverdeeleffecten groot onderhoud tweede fase en herverdeeleffecten uit het sociale domein.

– Een korte ingroeiperiode en een uniforme einddatum zijn noodzakelijk om de door de Rfv voorgestelde fundamentele herbezinning op het stelsel van de financiële verhoudingen vorm te geven.

– Geen absolute noodzaak om in 2018 al over te gaan tot een volledige integratie van de budgetten uit het sociale domein naar de algemene uitkering.

Een overgangsregeling is in ontwikkeling. Het streven is om per 1 januari 2018 de integratie-uitkering Sociaal domein onder te brengen in de algemene uitkering, tenzij dit om verdeeltechnische redenen niet goed mogelijk is.

 

Aandachtspunt/opmerking VNG

  

1

Instemming met het verdeelvoorstel voor de taakgebieden Werk en Inkomen, Brandweer en rampenbestrijding en Onderwijshuisvesting

De fondsbeheerders zien dit als een ondersteuning van hun voorstel.

2

In hoeverre is artikel 2 van de Financiële-verhoudingswet van toepassing op de sterk opgelopen kosten voor bestemmingsplannen met een groot buitengebied?

Het groot onderhoud bestaat uit het doorvoeren van technische aanpassingen om verdeelstoornissen op te lossen en kijkt niet naar de omvang van het gemeentefonds. Het resultaat leidt tot een verdeling tussen en binnen clusters die beter aansluit bij de huidige praktijk.

3

In het cluster VHROSV zit een onmiskenbare conjuncturele component en komt daarmee in conflict met de kostengeoriënteerdheid van het systeem.

De fondsbeheerders zijn van mening dat een conjuncturele component op zichzelf niet hoeft te conflicteren met het uitgangspunt van kostenoriëntatie. Het punt zal evenwel worden meegenomen in het verdiepende onderzoek naar het cluster VHROSV.

4

Cluster VHROSV:verzoek tot een nieuw verdeelvoorstel voor het begrotingsjaar 2017, met daarbij de volgende vragen:

– zijn de extra kosten voor de bestemmingsplannen structureel of zit er een inhaaleffect in vanwege nieuwe regelgeving?

– kunnen de verdeelvoorstellen voor de stedelijke vernieuwing beter in relatie worden gebracht met de daadwerkelijke investeringsopgaven?

– Indien een decentralisatie-uitkering onvermijdelijk is, dan is duidelijkheid gewenst over:

° de looptijd van de DU;

° waarom is DU beperkt tot slechts de «rechtstreekse «gemeenten?

Zie voor de uitgebreide reactie punt 4 onder de reactie op het Rfv-advies.

Een DU VHROSV waarbij het negatieve herverdeeleffect van de directe ISV-gemeenten geneutraliseerd wordt, is nu niet meer aan de orde.

5

Een grondige herziening van de verdeelsystematiek per 2018, met speciale aandacht voor belastingcapaciteit en Overige Eigen Middelen (OEM).

De VNG en de Rfv hebben behoefte aan een discussie over de toekomst van het stelsel van de financiële verhoudingen. De fondsbeheerders zijn bereid hierover met beide partijen in gesprek te gaan. Uiteraard zullen we de Tweede Kamer goed blijven informeren.

Bijlage 2

Verdeling decentralisatie-uitkering Bevolkingsdaling (bedragen in euro’s):

Verdeling decentralisatie-uitkering Bevolkingsdaling (bedragen in euro’s):

Toelichting:

  • − Het totaalbedrag van € 11,2 miljoen is het bedrag dat de afgelopen jaren (2011 tot en met 2014) gemiddeld is uitgekeerd op grond van de huidige krimpmaatstaf;

  • − De helft van het bedrag is verdeeld door per regio het inwonertal jaar t te vergelijken met het inwonertal jaar t-7 (bron: CBS). Het betreft de methodiek die bij de huidige krimpmaatstaf wordt gehanteerd. Verdeling vindt plaats naar rato van de afname van het aantal inwoners;

  • − De andere helft van het bedrag is verdeeld op basis van de verwachte bevolkingsdaling per regio in 2040, met als uitgangspunt voor de vergelijking het inwonertal van de regio in 2014 (bron: Primos 2013). Verdeling vindt plaats naar rato van de afname van het aantal inwoners.

  • − Na verwerking van de adviezen worden in de septembercirculaire 2015 de definitieve bedragen gemeld. Daarbij worden de bedragen geactualiseerd;

  • − De in de septembercirculaire 2015 gemelde bedragen liggen in beginsel vast voor een periode van vijf jaar;

  • − De ontvangende gemeente per regio is de grootste gemeente die voldoet aan het criterium van minimaal 3%.

X Noot
2

«Rijk moet niet sturen via verdeling gemeentefonds» http://www.rob-rfv.nl/documenten/migratie/advies_herijking_gemeentefonds_eerste_fase.pdf

X Noot
5

Het betreft de maatstaven bijstandsontvangers en uitkeringsontvangers in de clusters Maatschappelijke ondersteuning en Jeugd.

X Noot
6

Dit zijn de gemeenten die tot en met 2014 uit het gemeentefonds middelen ontvingen via de decentralisatie-uitkering Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing.

X Noot
7

De uitkeringsfactor wordt gebruikt om het totale bedrag in het gemeentefonds zoals opgenomen in de begroting en circulaire, te verdelen. De verdeling gebeurt naar rato van de uitkeringsbasis per gemeente. Dit zijn de aantallen eenheden van alle maatstaven vermenigvuldigd met de bedragen per eenheid (p * q). De uitkeringsfactor is de omvang van het gemeentefonds gedeeld door de uitkeringsbasis.

X Noot
8

Respectievelijk in het Algemeen Overleg van 4 september 2014 over het groot onderhoud en het Verslag Algemeen Overleg van 20 mei 2015 over bevolkingsdaling/krimp (Handelingen II 2014/15, nr. 85).

X Noot
9

Te denken valt aan sociaal-economische structuur, bodemgesteldheid of het al dan niet zijn van studentengemeente, krimpgemeente of gemeente met een centrumfunctie.

Naar boven