31 212
Evaluatie van de parlementaire behandeling van de jaarverslagen over 2006

nr. 1
BRIEF VAN DE COMMISSIE VOOR DE RIJKSUITGAVEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 20 september 2007

Conform uw verzoek heeft de commissie voor de Rijksuitgaven de behandeling van de jaarverslagen over 2006 in de Tweede Kamer, die voor het zomerreces heeft plaatsgevonden, geëvalueerd. Bijgaand treft u deze evaluatie aan.

De commissie voor de Rijksuitgaven stelt jaarlijks een evaluatierapport op over de behandeling van de door de Kamer ontvangen verantwoordingsstukken. Dit jaar is daarbij ook gebruik gemaakt van de waarnemingen en oordelen van de betrokken commissievoorzitters, de Kamerleden die hebben opgetreden als rapporteur en de griffiers die de overleggen hebben bijgewoond.

In maart 2007 heeft de commissie voor de Rijksuitgaven per brief een aantal voorstellen gedaan voor de behandeling van de verantwoordingsstukken. De commissie voor de Rijksuitgaven is verheugd dat haar suggestie aan de vaste commissie om gebruik te maken van een rapporteur, die namens de commissie ingaat op de kwaliteit van het jaarverslag, breed is overgenomen. Bovendien heeft dit, blijkens de evaluatie, een positieve bijdrage geleverd aan de kwaliteit van de wetgevingsoverleggen over de departementale jaarverslagen.

Uit de evaluatie blijkt dat de commissiegewijze behandeling van de jaarverslagen in het algemeen succesvol is verlopen. Zowel wat betreft de belangstelling vanuit de Kamer, als wat betreft de inhoud van de debatten is een duidelijke stap voorwaarts waarneembaar. De commissie voor de Rijksuitgaven vindt deze trendbreuk bemoedigend en een signaal dat het ingezette VBTB-proces en de behandeling van de verantwoording in het bijzonder politiek begint te beklijven.

Niettemin laat de evaluatie ook zien dat er nog wezenlijke aandacht- en verbeterpunten in dit proces zijn. Zo missen de verantwoordingsstukken nog steeds de door de Kamer bepleitte beleidsconclusies, waardoor jaarverslagen nog teveel als cijfertechnische, in plaats van politiek inhoudelijke documenten worden ervaren. In verschillende overleggen is van de zijde van de Kamer voor het ontbreken van beleidsconclusies aandacht gevraagd en zijn toezeggingen gedaan door bewindspersonen.

Een ander evident verbeterpunt dat uit de evaluatie naar voren komt, is de verbetering van het Algemeen Verantwoordingsdebat. Helaas was de aandacht van de Kamer, het kabinet, media en burgers voor dit fenomeen beperkt. Te beperkt naar het oordeel van de commissie voor de Rijksuitgaven. De commissie voor de Rijksuitgaven is voornemens de Kamer hierover nog nadere voorstellen te doen, maar wacht hiertoe eerst de door het kabinet aangekondigde verbeteringsvoorstellen op dit punt af.

In dit licht biedt de commissies voor de Rijksuitgaven u deze evaluatie aan, in de verwachting dat de Kamer en het kabinet de uitkomsten van deze evaluatie mee zullen nemen in de gezamenlijke zoektocht naar een verdere verbetering van het verantwoordingsproces.

De voorzitter van de commissie voor de Rijksuitgaven,

Aptroot

EVALUATIE VAN DE PARLEMENTAIRE BEHANDELING VAN DE JAARVERSLAGEN 2006

0.  Inleiding

Deze evaluatie betreft de parlementaire behandeling van de jaarverslagen over 2006.

In paragraaf 1 wordt ingegaan op de door de Kamer in 2007 gevolgde procedure bij de behandeling van de jaarverslagen 2006 en op de vraag in hoeverre deze procedure afweek van de procedures in voorgaande jaren.

In paragraaf 2 wordt ingegaan op het Algemene Verantwoordingsdebat.

In paragraaf 3 komt de behandeling van de jaarverslagen in de commissies aan de orde.

In paragraaf 4 worden enkele algemene conclusies getrokken.

Deze evaluatie is gebaseerd op feitelijke waarnemingen van de staf van de commissie voor de Rijksuitgaven. Bovendien heeft de staf van de commissie voor de Rijksuitgaven een korte vragenlijst voorgelegd aan de direct betrokkenen bij de wetgevingsoverleggen over de departementale jaarverslagen: de fungerende voorzitters tijdens de wetgevingsoverleggen, de rapporteurs en de (adjunct-)griffiers (zie bijlage 3).

1. De gevolgde procedure

1.1. Ter herinnering: de gevolgde procedures in 2005 en 2006

In navolging van de in 2004 aangenomen motie Blok (29 540 nr. 105H)¹ vond in 2005 het plenaire debat over de jaarverslagen 2004 plaats de dag na de derde woensdag in mei. Het voltallige kabinet was hierbij aanwezig. De fractievoorzitters voerden het woord tijdens het plenaire debat. Na het plenaire debat werden de afzonderlijke jaarverslagen van de ministeries behandeld in de betreffende commissies. Alle verantwoordingsstukken waren de vrijdag voorafgaand aan Verantwoordingdag beschikbaar voor de Voorzitter van de Kamer, de fractievoorzitters en de voorzitter van de commissie voor de Rijksuitgaven.

In 2006 vond het Algemene Verantwoordingsdebat over de jaarverslagen 2005 plaats ná de behandeling van de jaarverslagen in de afzonderlijke commissies. De minister-president en de beide vice-premiers, onder wie de minister van Financiën, waren aanwezig bij het Algemene Verantwoordingsdebat. De verantwoordingsstukken werden aangeboden op Verantwoordingsdag. Er was geen embargoregeling. De fractievoorzitters van de coalitiepartijen voerden het woord tijdens het Algemene Verantwoordingsdebat.

1.2. De gevolgde procedure in 2007

1.2.1. Voorstellen van de commissie voor de Rijksuitgaven

De commissie voor de Rijksuitgaven heeft op 13 maart 2007 per brief (07-RU-B-017) enkele voorstellen gedaan aan het Presidium voor de behandeling van de verantwoordingsstukken over 2006. De voorstellen waren:

1. Het Algemene Verantwoordingsdebat laten plaatsvinden in de week na Hemelvaartsdag, voorafgaand aan de commissiegewijze behandeling van de jaarverslagen

De argumenten om het Algemene Verantwoordingsdebat te laten plaatsvinden zo snel mogelijk na Verantwoordingsdag en voorafgaand aan de commissiegewijze behandeling van de verantwoordingsstukken waren:

1. De Kamer had zich hierover eerder uitgesproken met het aannemen van de motie Blok c.s. (29 540, nr. 105H).

2. Op deze manier zou de analogie met de behandeling van de Rijksbegroting consequent worden gevolgd. Zoals de aanbieding van de begrotingen en Miljoenennota op Prinsjesdag (3e dinsdag in september) wordt gevolgd door de Algemene Politieke en Financiële Beschouwingen en daarna de commissiegewijze begrotingsbehandelingen, zo zou de aanbieding van de jaarverslagen en het Financieel Jaarverslag van het Rijk op Verantwoordingsdag (3e woensdag in mei) moeten worden gevolgd door een plenair Verantwoordingsdebat en aansluitend commissiegewijze behandeling van de stukken.

3. Alleen op deze manier kon worden voorkomen dat het Algemene Verantwoordingsdebat een herhaling van zetten uit de commissiegewijze behandeling zou worden, zoals door een aantal fractievoorzitters in het Algemene Verantwoordingsdebat van 2006 werd opgemerkt.

4. Een zo kort mogelijke tijdspanne tussen het moment van aanbieding van de jaarverslagen en het Algemene Verantwoordingsdebat zou de publieke belangstelling voor Verantwoordingsdag ten goede komen.

Omdat de dag na Verantwoordingsdag in 2007 Hemelvaartsdag was, stelde de commissie voor het Algemene Verantwoordingsdebat in 2007 plaats te laten vinden in de week na Hemelvaartsdag.

2. Bewerkstelligen dat er politiek relevante jaarverslagen worden opgesteld, inclusief beleidsconclusies

De commissie voor de Rijksuitgaven schreef in haar brief aan het Presidium dat een goed plenair Verantwoordingsdebat en betekenisvolle commissiegewijze overleggen alleen mogelijk zijn indien het kabinetsbrede Jaarverslag van het Rijk, respectievelijk de verschillende jaarverslagen per ministerie, ook beleidsconclusies bevatten. De commissie schreef dat de beleidsconclusies mede op de toekomst dienen te zijn gericht. De essentie van het systematisch terugkijken op een jaar is immers dat er conclusies kunnen worden getrokken en zonodig beleid kan worden bijgesteld. De wens om resultaten van beleid te voorzien van expliciete beleidsconclusies werd in 2002 al Kamerbreed uitgesproken met het aannemen van de motie Vendrik (28 380, nr. 81)¹.

De commissie voor de Rijksuitgaven stelde dat om het overkoepelende Jaarverslag van het Rijk een volwaardige tegenhanger van de Miljoenennota te kunnen laten zijn, het noodzakelijk is dat de doelen en prioriteiten van het kabinetsbeleid, zoals geformuleerd in de Miljoenennota, één op één en op herkenbare wijze weer zouden terugkomen in het Jaarverslag van het Rijk. Ditzelfde geldt voor de jaarverslagen per ministerie, die het spiegelbeeld zouden moeten zijn van de begrotingen. De afgelopen jaren was deze aansluiting helaas niet optimaal en ontbraken soms cijfers en indicatoren om een oordeel over het gevoerde beleid mogelijk te maken.

3. Bevorderen dat het kabinet de embargoregeling voor de jaarverslagen herstelt

Vanwege het afschaffen van de embargoregeling voor de jaarverslagen was de Tweede Kamer in 2006 niet in staat om het Algemene Verantwoordingsdebat te voeren de dag na de aanbieding van de jaarverslagen op Verantwoordingsdag. Door het ontbreken van de embargoregeling was het voor Kamerleden tevens niet mogelijk om zich inhoudelijk voor te bereiden op vragen over de jaarverantwoordingen van pers en publiek op Verantwoordingsdag. De commissie voor de Rijksuitgaven pleitte daarom in haar brief aan het Presidium voor herstel van de embargoregeling voor de verantwoordingsstukken over 2006.

4. Bevorderen dat de fractievoorzitters het Algemene Verantwoordingsdebat voeren met het kabinet

De commissie voor de Rijksuitgaven schreef in haar brief het voor de status van het debat en de uitstraling naar publiek en pers van groot belang te achten dat het debat gevoerd zou worden door de fractievoorzitters.

5. Bevorderen van de kwaliteit van de jaarverslagen door het instellen van rapporteurschappen

Bij de commissiegewijze behandeling van de jaarverslagen was de afgelopen jaren nauwelijks aandacht voor de kwaliteit(sverbetering) van de jaarverslagen. Beleidsinhoudelijke punten voerden begrijpelijkerwijs de boventoon.

De vaste commissie voor Economische Zaken werkte in 2006 bij de commissiebehandeling van het jaarverslag EZ 2005 met een uit haar midden aangewezen rapporteur. De lid-rapporteur ging, namens de commissie EZ, in zijn bijdrage in het wetgevingsoverleg met name kritisch in op de kwalitatieve aspecten van het jaarverslag EZ. Hij werd hierbij ondersteund door een analyse van de kwaliteit van het jaarverslag EZ van de staf van de commissie voor de Rijksuitgaven. De minister van EZ werd op deze manier duidelijk uitgedaagd om ook over de kwaliteit van zijn jaarverslag en de verbetering daarvan verantwoording af te leggen. De overige commissieleden gingen daarna in hun eigen bijdrage aanvullend meer in op beleidsinhoudelijke onderwerpen.

De commissie voor de Rijksuitgaven beoordeelde het fenomeen rapporteur als zeer positief, effectief en navolgenswaardig. Zij sprak daarom de wens uit dat meer commissies in 2007 een dergelijk rapporteurschap zouden instellen om zo de kwaliteit van de verantwoordingsdocumenten te blijven bevorderen en daarmee de controlerende taak van de Kamer.

6. Bevorderen van de publieke belangstelling voor de jaarverantwoording door middel van een publieksjaarverslag

De commissie voor de Rijksuitgaven merkte op dat naar haar mening de publieke belangstelling voor de verantwoording over het gevoerde beleid zou kunnen worden verhoogd door meer aandacht te schenken aan de publieke toegankelijkheid van de verantwoordingsstukken en de communicatie daarover naar de samenleving. Zij beval in dit verband een beknopt en toegankelijk publieksjaarverslag over de hoofdlijnen van het kabinetsbeleid en actieve voorlichting daarover aan burgers aan.

7. Over voorgaande voorstellen op korte termijn een gesprek voeren met het kabinet

De commissie voor de Rijksuitgaven sprak in haar brief tenslotte de wens uit dat de Voorzitter van de Tweede Kamer, in het licht van de voorstellen van de commissie, in overleg zou treden met de minister-president over de verantwoording over 2006 en de toekomst van dit instrument in het algemeen.

1.2.2. Gevolgde procedure in 2007

Er heeft een gesprek plaatsgevonden tussen de Voorzitter van de Tweede Kamer en de minister-president over verantwoording in het algemeen en Verantwoordingsdag in het bijzonder. Het Presidium heeft de commissie voor de Rijksuitgaven op 2 mei 2007 per brief (RU-07-12) laten weten dat zij er vanuit ging dat van de zijde van het kabinet in ieder geval de minister-president en de beide vice-premiers aan het Algemene Verantwoordingsdebat zouden deelnemen. Het Presidium was van mening, dat aan de fracties zelf kon worden overgelaten of de fractievoorzitters het debat zouden voeren. Het Presidium besloot tenslotte dat het aan de woordvoerders was om te bepalen of zij de overige suggesties van de commissie voor de Rijksuitgaven zouden inbrengen en dat aan de commissies kon worden overgelaten of er gewerkt zou worden met rapporteurs.

De Kamer ontving de stukken – het Financieel Jaarverslag van het Rijk en de departementale jaarverslagen – op Verantwoordingsdag (woensdag 16 mei 2007) ’s ochtends om 6.00 uur onder embargo tot de officiële aanbieding aan de Kamer om 13.00 uur die middag. Het Algemene Verantwoordingsdebat werd gehouden op de eerste vergaderdag na Verantwoordingsdag, dinsdag 22 mei 2007. De commissiegewijze behandeling van de jaarverslagen vond vervolgens plaats in de periode van 12 tot en met 28 juni 2007. Voor het zomerreces is over alle bij de behandeling van de departementale jaarverslagen ingediende moties en over alle slotwetten gestemd. Alle slotwetten zijn aangenomen. Bijlage 1 bevat een overzicht van alle ingediende moties.

1.3. Verantwoording in 2005, 2006 en 2007

Voor de behandeling van de jaarverslagen in 2005, 2006 en 2007 kan de volgende overzichtstabel worden opgesteld:

	2005	2006	2007
Verantwoordingsdag	18 mei	17 mei	16 mei
Embargoregeling	Vrijdag voor verantwoordingsdag stukken beschikbaar voor Voorzitter, fractie-voorzitters en voorzitter RU	Geen embargoregeling	16 mei ’s ochtends om 6.00u stukken beschikbaar; embargo tot aanbieding om 13.00u
Plenair debat	19 mei	22 juni	22 mei
Aanwezigheid kabinet bij Algemeen Verantwoordingsdebat	Voltallige kabinet	MP + vice-MP’s (onder wie minister van Financiën)	minister van Financiën (tevens vice-premier)
Woordvoerders Kamer	Fractievoorzitters	Fractievoorzitters coalitiepartijen	Financieel woordvoerders en (vice-)fractievoorzitters

2. Het Verantwoordingsdebat

2.1. Aanwezigheid van kabinet en leden

De Kamer ontving op 22 mei 2007 ’s ochtends een brief van de minister-president, waarin hij aankondigde dat alleen de minister van Financiën (tevens vice-premier) die middag namens het kabinet bij het Algemene Verantwoordingsdebat aanwezig zou zijn. Er bleek geen meerderheid in de Kamer voor het alsnog oproepen van de minister-president. Namens het kabinet was dus alleen de minister van Financiën aanwezig bij het plenaire debat. Zowel financieel woordvoerders als (vice-)fractievoorzitters¹ voerden het woord tijdens de eerste termijn van het debat. Van de meeste fracties waren buiten de woordvoerders geen of nauwelijks andere leden aanwezig bij het debat. (Uitzondering was de VVD-fractie die nagenoeg voltallig aanwezig was.) Er was alleen sprake van een eerste termijn voor Kamer en minister. Een tweede termijn, of een afsluitend debat na de commissiegewijze behandeling van de jaarverslagen, heeft niet plaatsgevonden.

2.2. De inhoud en kwaliteit van het debat

De verantwoording over 2006 was in die zin bijzonder dat het nieuwe kabinet (Balkenende IV) verantwoording moest afleggen over het beleid van het oude kabinet (Balkenende II/III).

Tijdens het debat werd door de Kamer teruggekeken op de in 2006 bereikte resultaten. Er werd door de Kamer bijvoorbeeld ingegaan op schooluitval en de door de Algemene Rekenkamer geconstateerde onvolkomenheden bij het ministerie van Defensie. Veel beleidsinhoudelijke vragen werden door de minister van Financiën echter doorgeschoven naar de wetgevingsoverleggen met de vakministers of er werd een schriftelijke reactie door de vakminister toegezegd.

Tijdens het Algemene Verantwoordingsdebat is naast de beleidsinhoudelijke opmerkingen een groot aantal opmerkingen gemaakt over de (gewenste) behandeling van de jaarverslagen. Er werden door zowel coalitie- als oppositiepartijen suggesties gedaan voor verbetering van het verantwoordingsproces. Een aantal voorbeelden:

Irrgang (SP): «Voor het verantwoordingsdebat zou het ook goed zijn als er niet zulke overmatige en onrealistische verwachtingen zouden zijn. Het verantwoordingsdebat zal nooit de volwaardige tegenhanger van de algemene beschouwingen worden. De logische reden daarvoor is dat de Kamer tijdens de algemene beschouwingen voor het eerst spreekt over de begroting voor het volgende jaar. Maar de Kamer spreekt nu al anderhalf jaar over de uitvoering van de begroting van 2006, want die begon op 1 januari 2006. [...] Laten wij de komende jaren daarom verantwoordingsdag minder bureaucratisch en meer politiek maken, met minder cijfers, maar wel met de goede cijfers en met minder pretentie over wat het verantwoordingsdebat wel is en wat het niet is. Wie weet zal dit lelijke eendje – dat het helaas toch een beetje geworden is – dan uiteindelijk toch kunnen uitgroeien toe een mooie witte zwaan.»

De Nerée tot Babberich (CDA): «Ook het CDA laat een kritische noot horen over het verantwoordingsproces. Laten wij vooropstellen dat verantwoording van de politiek in een democratie essentieel is. Vandaar de noodzaak van een verantwoordingsdebat. Wij delen de mening van de minister van Financiën dat het gevaar bestaat dat de debatten over de verantwoording van de overheidsuitgaven in dit huis steeds minder politiek worden. Wij verzanden dan in cijfers en getallen. Dat betekent gerommel in de marge en een gemiste kans. Het vorige week gesuggereerde debat op hoofdlijnen kan daar misschien verbetering in brengen. Namens de CDA-fractie doe ik de volgende suggesties. Ik nodig het kabinet uit om bij het volgende verantwoordingsdebat bij de beleidsinformatie zes opvallende punten uit de jaarverslagen te markeren. Het moet gaan om drie punten waarvan de regering vindt dat het erg goed gaat en drie punten die verbetering behoeven. Het verantwoordingsdebat op hoofdlijnen moet over die zes punten gaan, ervan uitgaande dat het kabinet zijn rol bij dit alles serieus neemt. Anders zal de Kamer ongetwijfeld andere accenten leggen.»

Hamer (PvdA): «Zo kom ik als vanzelf bij mijn laatste punt, te weten het verantwoordingsproces zelf. Ik heb al gezegd dat wij dit proces heel belangrijk vinden. Daarbij sluiten wij de ogen niet voor de beperkingen en de hindernissen. Die zijn er, en dat is logisch in een proces dat zich moet zetten. De goedlopende praktijk van de Miljoenennota en de departementale begrotingen is ook niet in zeven jaar tot stand gekomen, maar het proces moet wel worden verbeterd. Op dat punt was ik blij met de woorden die de huidige minister van Financiën daarover sprak, want in een democratie is verantwoorden nodig en onmisbaar. Wij moeten ons daarbij voortdurend richten op de vraag of de plannen die wij hebben, daadwerkelijk uitvoerbaar zijn en bij de mensen aankomen. Verantwoorden is geen op zichzelf staand proces; de lessen moeten worden vertaald naar de praktijk. Daarom sluit ik mijn betoog af met een aantal concrete voorstellen. Zo willen wij het financiële deel van het verslag koppelen aan het proces van de voorjaarsnota. Dat heeft het voordeel dat de lessen van het ene jaar direct kunnen worden gekoppeld aan depraktijk van het lopende jaar. De koppeling moet dan wel in de voorjaarsnota expliciet worden gemaakt. Een volgend voorstel is om een woordelijk jaarverslag te introduceren in de vorm van een jaarverslagrede, uitgesproken door de minister-president en gevolgd door een debat. Daarbij moet wat betreft de vorm worden gedacht aan de regeringsverklaring, dus een verklaring op hoofdlijnen. Dit voorstel kan aansluiten op de suggestie van de CDA-fractie om een aantal hoofdpunten te noemen waarbij eerlijk wordt aangegeven wat goed is gegaan en wat slecht. Uit die jaarverslagrede blijkt dus welke doelen wel zijn gehaald en welke niet en welke lessen daaruit kunnen worden getrokken. Dat zal ertoe leiden dat het debat dat erop volgt een echt politiek debat zal zijn waarin de Kamer haar oordeel kan geven. Ten slotte stellen wij voor om de Tweede Kamer onderzoek te laten doen, althans opdracht te laten geven tot onderzoek. Wij vinden dat de Tweede Kamer bij de begrotingsbehandeling moet besluiten welke zaken zij het komende jaar wil onderzoeken en precies wil volgen. Het zou bijvoorbeeld heel goed zijn geweest als de Kamer in 2006 bij de begrotingsbehandeling had besloten departementoverstijgend te onderzoeken hoe het met de uitvoeringspraktijk ging. Dan hadden wij niet, zoals nu, alle jaarverslagen hoeven door te spitten. Wij hadden daar dan een goed onderzoek over gehad. Uit mijn betoog mag blijken dat ik de aanwezigheid van de minister-president bij het verantwoordingsdebat vanzelfsprekend vind.»

Vendrik (GroenLinks): «Het verantwoordingsdebat leidt elk jaar tot bespiegelingen van veel fracties over de wijze waarop het met de verantwoording sinds 2002 gaat. Mijn fractie deelt de kritiek die alom gehoord wordt: het schiet niet op, het komt niet uit de verf, de jaarverslagen geven een cijferbrij en het risico bestaat dat het langzamerhand een bureaucratisch gedrocht wordt. Volgens mij is de positie van de Kamer altijd tamelijk helder geweest. Ik denk aan de vrijwel unaniem aangenomen motie van collega Blok, die heel helder aangaf hoe het verantwoordingsdebat moet worden gevoerd. In 2002 heb ik ook een duit in het zakje gedaan en een motie unaniem aangenomen weten te krijgen waarin elk kabinet wordt opgeroepen om geen loze verantwoordingsstukken naar de Kamer te sturen, maar bij elke belangrijke doelstelling van beleid aan te geven wat men ervan geleerd heeft, welke conclusie uit het gepresenteerde materiaal getrokken wordt. De afgelopen jaren is er bijna geen verslag geweest, van welk departement dan ook, waarin die motie gewoon wordt uitgevoerd. Elk debat leidt dus weer tot vragen die al lang beantwoord hadden moeten zijn. Je maakt beleid, je hebt een doel en je kijkt wat ervan is geworden. Dan is de hamvraag elke keer weer hier in deze Kamer wat ervan geleerd is. Die vraag is weer niet in het financieel jaarverslag van het Rijk en de vele verslagen van de departementen beantwoord. Dat maakt dit debat ook zo stierlijk vervelend langzamerhand, want je vraagt elke keer opnieuw naar de bekende weg. Ik zal het zo weer doen.»

De aandacht voor Verantwoordingsdag bij media en burgers was, evenals in voorgaande jaren, gering.

3. De commissiegewijze behandeling van de jaarverslagen

3.1. Rapporteurs

Alle commissies, met uitzondering van de commissie SZW¹, hebben in 2007 met een rapporteur «kwaliteit van het jaarverslag» gewerkt. Een van de leden van de commissie ging in dat geval als rapporteur namens de commissie in op de kwaliteit van het jaarverslag. Het ging hierbij om de mate waarin in het jaarverslag de zogenaamde drie H-vragen werden beantwoord:

• Hebben we bereikt wat we wilden bereiken?

• Hebben we daarvoor gedaan wat we zouden doen?

• Heeft het gekost wat het zou kosten?

Soms kwamen ook de rechtmatigheid van de uitgaven in 2006 en de bedrijfsvoering van het betreffende ministerie aan de orde in de inbreng van de rapporteur.

De rapporteurs werden ondersteund door de staf van de commissie voor de Rijksuitgaven en commissiegriffiers. Meestal vond een overleg plaats met de rapporteur over het fenomeen rapporteurschap. Ook werd de inbreng van de rapporteur besproken. Bij alle jaarverslagen werd door de staf van de commissie voor de Rijksuitgaven, al dan niet in samenwerking met de (adjunct-)griffier van de commissie, een stafnotitie opgesteld. Alle rapporteurs, en ook veel andere leden van de commissies, maakten voor hun inbreng gebruik van de stafnotitie bij het jaarverslag.

De exacte invulling van het rapporteurschap werd aan de commissies zelf overgelaten. Hierdoor ontstonden enkele verschillen tussen de commissies. De belangrijkste verschillen hadden betrekking op:

• De afstemming van de inbreng van de rapporteur in de commissie.

Sommige commissies bespraken de inbreng van de rapporteur in een (extra) procedurevergadering. In andere commissies werd de inbreng per mail afgestemd of werden door de rapporteur enkele aandachtspunten rond gemaild. Soms voerde de rapporteur intensief overleg met de andere woordvoerders over zijn inbreng. Het kwam ook voor dat de inbreng van de rapporteur niet in de commissie werd afgestemd.

• De volgorde van sprekers tijdens het wetgevingsoverleg.

Alle wetgevingsoverleggen startten met de inbreng van de rapporteur. Meestal werd de inbreng van de rapporteur gevolgd door een antwoord van de minister, waarna de eerste termijn van de Kamer begon. Het kwam ook voor dat de inbreng van de rapporteur onderdeel was van de eerste termijn van de Kamer. In dat geval ging de minister in zijn of haar eerste termijn, nadat alle Kamerleden aan het woord waren geweest, in op de door de rapporteur en op de door de overige leden gestelde vragen.

Ondanks deze verschillen is in alle wetgevingsoverleggen de inbreng van de rapporteur door de overige leden gesteund.

3.2. De inhoud en kwaliteit van de wetgevingsoverleggen

Over het algemeen was de kwaliteit van de wetgevingsoverleggen goed. Uit de door de staf van de commissie voor de Rijksuitgaven gehouden enquête onder rapporteurs, voorzitters en (adjunct-)griffiers bleek, dat zij over het algemeen (zeer) tevreden waren over het verloop van de wetgevingsoverleggen. Over de mate waarin echt verantwoording werd afgelegd waren ze redelijk tevreden. Er werd tijdens de wetgevingsoverleggen teruggekeken naar de in 2006 behaalde resultaten. Naar aanleiding van de behaalde resultaten werd ook naar de toekomst gekeken. Minder dan in andere jaren werd het debat aangegrepen om stil te staan bij lopende dossiers en de politieke actualiteit.

Het fenomeen rapporteur is over het algemeen zeer goed ontvangen en positief beoordeeld. Dit blijkt zowel uit de door de staf van de commissie Rijksuitgaven gehouden enquête als uit reacties van leden tijdens de wetgevingsoverleggen. Uit de enquête kwam naar voren dat de rapporteurs het debat niet in politieke zin beïnvloedden. Het instellen van een rapporteur leidde vaak wel tot meer structuur en helderheid, tot meer aandacht voor de kwaliteit van het jaarverslag, tot een hoger niveau van het debat, en tot toezeggingen van verschillende ministers met betrekking tot het verbeteren van de kwaliteit van de jaarverslagen. De overige leden van een commissie steunden vaak de inbreng van de rapporteur. Zij konden in hun eigen eerste termijn aandacht besteden aan de voor hen belangrijke politieke punten.

Diverse commissies overwegen bij de behandeling van de Begroting 2008 komend najaar, in navolging van de opgedane ervaringen met een rapporteur bij de behandeling van het departementale jaarverslag dit voorjaar, te gaan werken met een rapporteur, of hebben hiertoe zelfs al besloten.

Tijdens de wetgevingsoverleggen zijn diverse toezeggingen gedaan door de leden van het kabinet. In veel overleggen is van de kant van de Kamer aandacht gevraagd voor het opnemen van beleidsconclusies. Deze ontbreken in de verantwoordingsstukken. Sommige toezeggingen hangen samen met verbeteringen van de kwaliteit van de jaarverslagen. Zo heeft onder andere:

• de minister van VWS toegezegd dat als er amendementen en moties worden aangenomen, er een concrete actie komt voor de Kamer in de vorm van een brief.

• de minister van VROM gezegd de komende jaren veel aandacht te besteden aan het formuleren van indicatoren en doelstellingen voor de begroting.

• de minister van SZW toegezegd specifiek op het artikel re-integratie de indicatoren te verbeteren.

• de minister van OCW gezegd in het jaarverslag 2007 meer dan in het jaarverslag 2006 kritisch terug te kijken op beleidsdoelen en succesfactoren, in het jaarverslag 2007 een aparte paragraaf met beleidsconclusies op te nemen, en ernaar te streven de causaliteit tussen beleid en effecten zoveel mogelijk aan te tonen.

• de minister van LNV toegezegd focus aan te brengen in de beleidsprioriteiten in de begroting 2008 en verder, en bij de verantwoording in het jaarverslag over de beleidsprioriteiten ook beleidsconclusies zullen worden getrokken.

• de minister van EZ toegezegd op jaarbasis een integrale beoordeling van de FES-projecten te bespreken met de minister van Financiën.

Uit de door de staf van de commissie voor de Rijksuitgaven gehouden enquête kwamen enkele suggesties naar voren voor verbeteringen of veranderingen voor de commissiegewijze behandeling van de departementale jaarverslagen in het algemeen en het rapporteurschap in het bijzonder. Deze suggesties zijn:

• Het moet een beslissing van de commissie blijven of er een rapporteur moet worden aangesteld.

• De commissie zou in het september t-1 kunnen aangeven over welke speerpunten zij concrete doelstellingen wil zien. Hierover moeten dan in mei t+1 realisatiegegevens worden geleverd.

• Er zouden enkele procedurerichtlijnen kunnen worden meegegeven aan de commissies voor het rapporteurschap.

• In de stafnotities zou een splitsing gemaakt kunnen worden tussen tips voor de rapporteur en tips voor andere leden.

• Ministeries zouden meer toelichting kunnen krijgen over het rapporteurschap.

• Consistente reeksen van betrouwbare en tijdige beleidsindicatoren zouden kunnen leiden tot een verbetering van het debat.

• De commissie zou onderling al een keer over de verantwoording kunnen spreken, voorafgaand aan het wetgevingsoverleg.

• Woordvoerders zouden tevoren thema/s of aandachtspunten kunnen afspreken waarop ze zicht in het verantwoordingsdebat in het bijzonder richten.

• Om meer diepgang te bereiken zou meer tijd kunnen worden uitgetrokken voor de wetgevingsoverleggen.

3.3. Kwantitatieve gegevens

Al enkele jaren houdt de staf van de commissie voor de Rijksuitgaven een aantal kerngegevens over de commissiebehandeling van de jaarverslagen bij. Deze kerngegevens zijn:

1) het aantal aanwezige leden bij de wetgevingsoverleggen.

2) het percentage vertegenwoordigde fracties in de wetgevingsoverleggen.

3) de tijdsduur van de wetgevingsoverleggen.

4) het aantal schriftelijke vragen over de jaarverslagen.

Onderstaande grafiek met geïndexeerde kengetallen laat zien dat voor alle vier de kengetallen bij de behandeling van de jaarverslagen 2006 sprake was van een stijging ten opzichte van voorgaande jaren. Het gemiddeld aantal leden per wetgevingsoverleg, de gemiddelde duur van de wetgevingsoverleggen, het gemiddelde percentage vertegenwoordigde fracties en het gemiddeld aantal schriftelijke vragen per vaste Kamercommissie waren hoger dan de jaren daarvoor.

8 jaar commissiebehandelingen jaarverslagen 

Uit een verdere analyse van de cijfers blijkt dat (zie bijlage 2):

• het aantal schriftelijke vragen per vaste Kamercommissie erg varieerde: bij het jaarverslag van VWS en het Algemene Rekenkamer-rapport bij het jaarverslag van VWS werden bijvoorbeeld 200 schriftelijke vragen gesteld, bij LNV waren dit er 41.

• het aantal bij het AO aanwezige leden varieerde van 5 (SZW) tot 10 (VROM)¹.

• Het aantal vertegenwoordigde fracties varieerde van 4 tot 7 (van de 10).

• de duur van de AO’s varieerde van 1,5 uur tot meer dan 3 uur.

3.4. Overleggen met de Algemene Rekenkamer

Bij ieder departementaal jaarverslag brengt de Algemene Rekenkamer ieder jaar een rapport uit (het Rapport bij het Jaarverslag – RJV), waarin zij de resultaten van haar rechtmatigheidsonderzoek presenteert. De Algemene Rekenkamer onderzoekt of de jaarverslagen van de ministers voldoen aan de eisen uit de Comptabiliteitswet 2001. De Algemene Rekenkamer onderzoekt ook de bedrijfsvoering van de ministeries en rapporteert ook daarover in het RJV.

Dit jaar hebben de commissies voor Buitenlandse Zaken en Defensie de Algemene Rekenkamer verzocht een nadere toelichting te geven bij het RJV. In beide commissies heeft voorafgaand aan het wetgevingsoverleg een briefing over het RJV door de Algemene Rekenkamer plaatsgevonden. Dergelijke briefings hadden nooit eerder plaatsgevonden. Zowel de commissies als de Algemene Rekenkamer waren hierover zeer tevreden. De Algemene Rekenkamer is bereid hieraan, indien een RJV daartoe aanleiding geeft, in de toekomst een vervolg te geven.

4. Conclusies

Algemeen

• De verantwoording over 2006 was in die zin bijzonder dat het nieuwe kabinet (Balkenende IV) verantwoording moest afleggen over het beleid van het oude kabinet (Balkenende II/III). Er waren veel nieuwe bewindspersonen en nieuwe Kamerleden.

Het Algemene Verantwoordingsdebat

• Bij het plenaire debat is een dalende belangstelling zichtbaar van zowel kabinet als Kamer. In drie jaar tijd daalde de aanwezigheid van het aantal leden van het kabinet bij het Algemene Verantwoordingsdebat van het voltallige kabinet tot alleen de minister van Financiën (tevens vice-premier). Het aantal fractievoorzitters dat het woord voerde tijdens het Algemene Verantwoordingsdebat liet in deze drie jaren ook een daling zien. Er waren dit jaar bij het Algemene Verantwoordingsdebat, buiten de woordvoerders, nauwelijks Kamerleden aanwezig. De aandacht van media en burgers voor het Verantwoordingsdebat was, evenals in voorgaande jaren, gering.

• Tijdens het Algemene Verantwoordingsdebat zijn door zowel coalitie- als oppositiepartijen voorstellen gedaan om het verantwoordingsproces te verbeteren en meer aandacht te krijgen voor Verantwoordingsdag van politiek, media en burgers. Kamer en kabinet zijn het erover eens dat het verantwoordingsproces minder (cijfer)technisch en meer politiek zou moeten zijn.

Commissiegewijze behandeling departementale Jaarverslagen

• In de commissies is sprake van een significant toegenomen belangstelling voor de verantwoording. De opkomst bij de wetgevingsoverleggen was in 2007 in vergelijking met voorgaande jaren groot. Dit geldt zowel voor het aantal aanwezige leden als voor het aantal aanwezige fracties bij de wetgevingsoverleggen. Ook het aantal schriftelijke vragen en de gemiddelde duur van de overleggen waren in vergelijking met voorgaande jaren groot. Tenslotte werden er tijdens de wetgevingsoverleggen veel meer moties ingediend dan in voorgaande jaren.

• Meer dan in voorgaande jaren werd tijdens de wetgevinsgoverleggen stilgestaan bij de behaalde resultaten in het verantwoordingsjaar. Naar aanleiding van de behaalde resultaten werd naar de toekomst gekeken. De wetgevingsoverleggen werden minder dan in voorgaande jaren aangegrepen om in te gaan op de politieke actualiteit.

• In veel commissies zijn kritische opmerkingen gemaakt over het ontbreken van beleidsconclusies. Door het ontbreken van beleidsconclusies in het Rijksjaarverslag en de departementale jaarverslagen is er te weinig sprake van een politiek inhoudelijk debat.

• Voorafgaand aan het wetgevingsoverleg heeft in twee commissies een briefing plaatsgevonden door de Algemene Rekenkamer over het Rapport bij het Jaarverslag van de Algemene Rekenkamer. Deze briefings vonden voor het eerst plaats. Zowel de commissies als de Algemene Rekenkamer waren hierover zeer tevreden. De Algemene Rekenkamer is bereid hieraan in de toekomst een vervolg te geven.

Rapporteurs

• Bijna alle commissies hebben dit jaar gewerkt met een rapporteur «kwaliteit van het jaarverslag» om de kwaliteit van het jaarverslag een prominente plek te geven in het wetgevingsoverleg. Het fenomeen rapporteur is over het algemeen zeer goed ontvangen en positief beoordeeld in de commissies. Dit blijkt ook uit het feit dat diverse commissies overwegen bij de behandeling van de Begroting 2008 komend najaar ook te gaan werken met een rapporteur, of hiertoe zelfs al hebben besloten.

• De rapporteurs beïnvloedden het debat niet in politieke zin. Wel leidde het instellen van een rapporteur tot meer structuur en helderheid, tot meer aandacht voor de kwaliteit van het jaarverslag, tot een hoger niveau van het debat, en tot toezeggingen van ministers met betrekking tot het verbeteren van de kwaliteit van het jaarverslag.

• Omdat de invulling van het rapporteurschap werd overgelaten aan de commissies, kon per commissies maatwerk worden geleverd. De belangrijkste verschillen in de invulling van het rapporteurschap hadden betrekking op de afstemming van de inbreng van de rapporteur in de commissie en de volgorde van sprekers tijdens het wetgevingsoverleg.

• Door de direct betrokkenen bij de wetgevingsoverleggen (voorzitters, rapporteurs en (adjunct-)griffiers zijn suggesties gedaan voor verbetering van de commissiegewijze behandeling van de departementale jaarverslagen in het algemeen en het rapporteurschap in het bijzonder.

BIJLAGE 1

Ingediende en aangenomen moties

WGO	Aantal moties	Onderwerp	Aangenomen/Verworpen
SZW	1	– Kosten en baten van de re-integratiebudgetten	V
LNV	2	– Handhaving van de totale kwalitatieve voltooiing van de EHS	A
		– Vermindering van lastendruk A	A
Buitenlandse Zaken	7	– Het inzichtelijk maken van de relatie tussen de Nederlandse beleidseffecten en -prestaties	A
		– Onderzoek naar de invloed van beleidsaanbevelingen van de IOB en naar versterking onafhankelijkheid van de IOB	A
		– Onmiddellijke terugvordering van 285 mln aan voorschotten voor ontwikkelingshulp	V
		– Openbaarmaking doorlichtingen van Inspectie en Evaluatie Bedrijfsvoering (ISB)	V
		– Een driemaandelijks overzicht van de vorderingen in het op orde brengen van het voorschottenbeheer	A
		– Uitwerking van de mogelijkheden voor versterking van interdepartementale samenwerking	A
		– Het inzichtelijk maken van de uitgaven voor vrouwen en meisjes in de beleidsverantwoording	A
Defensie	8	– Verbetering van het financieel beheer en de voorraadadministratie	V
		– De verdeling van extra middelen in het kader van de commissie-Posthumus	A
		– Het expliciet vermelden van de beleidsconclusies	A
		– Verhoging van de kwaliteit van de beleidsinformatie	A
		– Rapportage over de voortgang van bezwaaronderzoek van de Algemene Rekenkamer	A
		– Het op hoger niveau brengen van het bedrijfskundig kennisniveau van het management	V
		– Verschillen tussen de administratieve en de werkelijke materieelvoorraad	V
		– Het terugbrengen van het bedrag voor niet te controleren facturen tot € 500	A
Financiën	0
Verkeer en Waterstaat	0
BZK	3	– De eis dat minimaal de politie zichtbaar op straat aanwezig is	V
		– Differentiatie naar soort overtreding of misdrijf	V
		– Het voorzien van alle plaatselijke politiebureaus van een voor burgers openstaand direct telefoonnummer	V
EZ	0
Justitie	0
OCW	9	– Terugdringing van het aantal onbevoegde docenten	V
		– «Downgrading»	V
		– Voorstellen voor meer evidence-based gericht onderwijs	V
		– Minstens één conciërge en één administratief medewerker op elke basisschool	V
		– Een taalscreening voor alle kinderen van 3 jaar oud	V
		– De ontwikkeling van leerstandaarden en de toetsing daarvan in het basisonderwijs	V
		– Minimale eisen voor het toetreden tot het bevoegd gezag van een bijzondere school	V
		– Het meenemen van de criteria VSV en «het behalen van een diploma»	V
		– Het ongedaan maken van de bezuiniging op de fusieprikkel	V
VROM	0
VWS	1	– Een ambitieuzer streven ten aanzien van de daling van het aantal proefdieren	V
Totaal	31		19 V, 12 A

BIJLAGE 2

Kerncijfers wetgevingsoverleggen

	aantal leden	aantal fracties	duur AO (in uren)	aantal vragen
NAAZ	nvt	nvt	nvt	26
BuiZa	7	6	2	69
Justitie	8	6	3¼	124
BZK	8	7	2	82
OCW	8	7	3	151
Financiën	6	6	2	48
Defensie	6	5	3¼	95
VROM	10	6	2½	74
V&W	7	6	2	56
EZ	6	4	2	80
LNV	8	5	3¼	41
SZW	5	4	1½	152
VWS	7	7	2¼	200
HdK				5
S-G				0
HCvS				19
AZ				9
NS				2
IF				14
GF				2
PF				0
FES				9
AOW sf				0
DGF				5
BTW cf				3
FJR				0
Totaal	86	69	29	1 240

BIJLAGE 3

De enquête

Er waren 12 wetgevingsoverleggen. Op de enquête hebben 3 fungerend voorzitters, 3 rapporteurs en 7 (adjunct-)griffiers gereageerd. Voor 9 van de 12 wetgevingsoverleggen geldt dat of de voorzitter, en/of de rapporteur en/of de (adjunct-)griffier de korte vragenlijst heeft beantwoord.

Vragen voor de fungerend voorzitters:

• Hoe beoordeelt u in het algemeen het verloop van het wetgevingsoverleg dat in juni is gevoerd door uw commissie met de minister over het jaarverslag 2006?

• Was er wat u betreft tijdens het wetgevingsoverleg in voldoende mate sprake van een debat tussen de commissie en de minister, waarin door de minister verantwoording werd afgelegd over het afgelopen begrotingsjaar?

• Ziet u mogelijkheden tot verbetering van de behandeling van het departementale jaarverslag door uw commissie?

• Hoe beoordeelt u het fenomeen van de rapporteur «kwaliteit jaarverslag» en hoe dit heeft uitgewerkt tijdens het wetgevingsoverleg over het jaar 2006 (rol, positie, taakinvulling)?

• Op welke wijze heeft de rapporteur het debat in het wetgevingsoverleg beïnvloed, en hoe kwalificeert u deze beïnvloeding?

• Heeft u suggesties voor eventuele verbeteringen/veranderingen als het gaat om het rapporteurschap voor de departementale jaarverslagen?

Vragen voor de commissiegriffiers:

• Hoe beoordeelt u in het algemeen het verloop van het wetgevingsoverleg dat in juni is gevoerd door uw commissie met de minister over het jaarverslag 2006?

• Was er wat u betreft tijdens het wetgevingsoverleg in voldoende mate sprake van een debat tussen de commissie en de minister, waarin door de minister verantwoording werd afgelegd over het afgelopen begrotingsjaar?

• Ziet u mogelijkheden tot verbetering van de behandeling van het departementale jaarverslag door uw commissie?

De meeste commissies hebben dit jaar tijdens de wetgevingsoverleggen over de jaarverslagen gewerkt met een rapporteur, die namens de commissie inging op de kwaliteit van het jaarverslag (in termen van helderheid, informatieve waarde etc.). Indien van toepassing:

• Hoe beoordeelt u het fenomeen van de rapporteur kwaliteit jaarverslag en hoe dit heeft uitgewerkt tijdens het wetgevingsoverleg over het jaarverslag 2006 (rol, positie, taakinvulling)?

• Op welke wijze heeft de rapporteur het debat in het wetgevingsoverleg beïnvloed, en hoe kwalificeert u deze beïnvloeding? Heeft u suggesties voor eventuele verbeteringen/veranderingen als het gaat om het rapporteurschap voor de departementale jaarverslagen?

Vragen voor de rapporteurs:

• Hoe beoordeelt u in het algemeen het verloop van het wetgevingsoverleg dat in juni is gevoerd door de commissie, waarvoor u als rapporteur fungeerde, met de minister over het jaarverslag 2006?

• Was er wat u betreft tijdens het wetgevingsoverleg in voldoende mate sprake van een debat tussen de commissie en de minister, waarin door de minister verantwoording werd afgelegd over het afgelopen begrotingsjaar?

• Ziet u mogelijkheden tot verbetering van de behandeling van het departementale jaarverslag door de commissie waarvoor u als rapporteur fungeerde?

• Hoe beoordeelt u het fenomeen van de rapporteur «kwaliteit jaarverslag» en hoe dit heeft uitgewerkt tijdens het wetgevingsoverleg over het jaarverslag 2006 (rol, positie, taakinvulling)?

• Op welke wijze heeft u als rapporteur het debat in het wetgevingsoverleg beïnvloed, en hoe kwalificeert u deze beïnvloeding?

• Wat is uw mening over de wijze waarop u, ter voorbereiding op het wetgevingsoverleg over het jaarverslag waarbij u als rapporteur heeft opgetreden, ambtelijk bent ondersteund door de staf van de commissie voor de Rijksuitgaven, eventueel in samenwerking met de staf van de vaste commissies?

• Heeft u suggesties voor eventuele verbeteringen/veranderingen van de ambtelijke ondersteuning van het rapporteurschap voor de departementale jaarverslagen?

• Heeft u suggesties voor eventuele verbeteringen/veranderingen als het gaat om andere aspecten van het rapporteurschap voor de departementale jaarverslagen?

---

1 De Kamer,

gehoord de beraadslaging,

overwegende, dat de verantwoording over het gevoerde beleid en de daarmee behaalde resultaten een hoogtepunt in het parlementaire jaar is;

overwegende, dat het belang van deze verantwoording mede tot uiting komt in een spoedige en tevens gedegen behandeling van het Rijksjaarverslag en de departementale jaarverslagen;

spreekt als haar mening uit, dat in het vervolg het debat met de regering over het Rijksjaarverslag in aanwezigheid van het voltallige kabinet dient plaats te vinden op de derde donderdag in mei en het debat met de ministers en staatssecretarissen over de respectieve departementale jaarverslagen in de week daaropvolgend op kamerdagen die geheel gewijd zullen zijn aan deze verantwoordingsdebatten;

verzoekt het Presidium de daarvoor benodigde procedures te starten,

en gaat over tot de orde van de dag.

1 De Kamer,

gehoord de beraadslaging,

constaterende, dat met ingang van 2002 de begrotingscyclus geheel in VBTB-stijl zal geschieden;

van mening, dat de verantwoordingsstukken tot relevante informatie leiden die beleidswijzigingen noodzakelijk kunnen maken;

verzoekt de regering vanaf volgend jaar in de verantwoordingsstukken aan te geven wat de beleidsconclusies zijn per departementale verantwoording en in het jaarverslag aan te geven wat de rijksbrede beleidsmatige conclusie is naar aanleiding van de verantwoordingsgegevens,

en gaat over tot de orde van de dag.

1 Woordvoerders: Irrgang (SP), De Neréé tot Babberich (CDA), Rutte (VVD), Hamer (PvdA), Van Dijck (PVV), Cramer (CU), Vendrik (GL), Pechtold (D66), Thieme (PvdD), Van der Vlies (SGP).

1 De commissie SZW had twee rapporteurs ingezet voor twee door de commissie aangewezen thema’s: 1) activerend arbeidsmarktbeleid en re-integratie, en 2) inkomensbeleid en inkomensbescherming. Er was geen rapporteur «kwaliteit van het jaarverslag».

1 Het wetgevingsoverleg VROM bestond uit een VROM-deel en een WWI-deel.