30 514
Wijziging van de Wet gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens in verband met de aanpassing aan de eisen die gelden voor basisregistraties

nr. 3
MEMORIE VAN TOELICHTING

I ALGEMEEN

1. Algemeen

1.1. De basisregistraties

Onderhavig wetsvoorstel strekt tot aanpassing van de Wet gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens (verder: de wet) in verband met de eisen die aan de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens (verder: de GBA) als een basisregistratie worden gesteld.

Een basisregistratie fungeert voor bestuursorganen als een unieke bron van essentiële en betrouwbare gegevens. Deze zogenoemde authentieke gegevens dienen bestuursorganen te gebruiken in het bestuurlijke verkeer met burgers en bedrijven, die deze gegevens daardoor niet nogmaals aan hen hoeven te verstrekken (het beginsel van de zogenoemde eenmalige gegevensverstrekking). Niet alleen worden de administratieve lasten minder door meervoudig gebruik binnen de overheid van al beschikbare informatie. Een dergelijk meervoudig gebruik leidt voorts tot kostenbesparingen en efficiencywinsten voor de publieke sector en derhalve tot minder bestuurlijke lasten. Doordat bestuursorganen over dezelfde objecten dezelfde, betrouwbare, algemene gegevens gebruiken, zal tevens de kwaliteit van de informatiehuishouding van de overheid en andere organisaties met wettelijke taken toenemen. Zulks zal zich vertalen in betere dienstverlening, in beter beleid en toezicht en in betere handhaving. Ten slotte draagt eenheid in registratie bij aan rechtszekerheid voor burger, bedrijf en bestuur.

De uitgangspunten en de doelstellingen van basisregistraties worden breed gedragen.¹ Met het oog op de wens van het kabinet en de Tweede Kamer om spoed te betrachten bij de invoering van basisregistraties, is gekozen voor een aanpak, waarbij de wettelijke verankering en de realisatie gefaseerd en per afzonderlijke basisregistratie geschiedt.² De komende jaren worden voorshands negen administraties ontwikkeld tot basisregistraties. Zij vormen de primaire registratie van belangrijke objecten binnen de openbare sector. Het betreft, naast de GBA voor personen, het basisregister van ondernemingen en andere organisaties, de basis gebouwen registratie, het basisregister adressen, de basisregistratie kadaster, de basisregistratie geografie, de polisadministratie van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid voor arbeids- en uitkeringsverhoudingen, het kentekenregister van de Dienst Wegverkeer en de registratie van inkomens bij de Belastingdienst.¹

De ontwikkeling en de invoering van de basisregistratie GBA geschiedt niet alleen binnen het in ontwikkeling zijnde landelijk stelsel van basisregistraties, maar ook binnen de «Modernisering GBA».² In dit programma onder gezamenlijke verantwoordelijkheid van Rijk en gemeenten wordt er mede voor gezorgd dat de GBA in de pas blijft lopen met recente technologische ontwikkelingen en moderne informatiebehoeften. Inmiddels is een beperkte set van gegevens in de GBA 24 uur per dag en zeven dagen per week rechtstreeks raadpleegbaar voor gebruikers door middel van de landelijk raadpleegbare deelverzameling GBA.³ De komende jaren zullen alle gegevens in de GBA voor alle daartoe geautoriseerde gebruikers op deze wijze beschikbaar komen door middel van de verstrekkingsvoorziening.⁴

1.2. De in te vullen eisen

De GBA is aangewezen als de basisregistratie van algemene persoonsgegevens voor de organen van de overheid en semi-overheid die deze gegevens nodig hebben bij de vervulling van hun publiekrechtelijke taken. De GBA is voor dat doel 15 jaar geleden opgezet en ontwikkeld (artikel 3). Sinds 1994 worden onder verantwoordelijkheid van de betreffende colleges van burgemeester en wethouders door iedere gemeente over de eigen ingeschrevenen persoonsgegevens bijgehouden in en verstrekt uit een geautomatiseerd bestand (artikel 2). Door middel van een landelijk netwerk (artikel 4) worden uit deze afzonderlijke bestanden op geautomatiseerde wijze gegevens verstrekt aan afnemers van buiten de gemeenten die daartoe door de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties geautoriseerd zijn (artikel 91). Vele overheidsorganisaties, waaronder diverse onderdelen van politie en justitie, de Belastingdienst, het Kadaster, de Informatie Beheer Groep, de Kamers van Koophandel, de Sociale Verzekeringsbank, de Centra voor Werk en Inkomen, het UWV en de Dienst Wegverkeer, zijn op dat netwerk aangesloten, alsmede vele organisaties van buiten de overheid (derden), zoals pensioenfondsen en -verzekeraars en onderwijs- en zorginstellingen. Inmiddels zijn er ruim 600 autorisaties voor dit netwerk, waarbinnen jaarlijks meer dan 90 miljoen berichten worden uitgewisseld. De in de GBA bijgehouden algemene gegevens betreffen gegevens over bijvoorbeeld de burgerlijke staat, curatele, gezag, nationaliteit en verblijfsrecht. Daarnaast worden in de GBA de zogenoemde bijzondere gegevens in verband met de uitvoering van de Paspoortwet en de Kieswet en de zogenoemde administratieve gegevens bijgehouden (artikel 34).

Hoewel, zoals uit het bovenstaande blijkt, de GBA reeds grotendeels functioneert als de basisadministratie van algemene persoonsgegevens voor de publieke sector, is er reden tot nadere voorzieningen in verband met de eisen die aan de GBA als een basisregistratie worden gesteld.

Een «basisregistratie» is «een kwalitatief hoogwaardig en met expliciete garanties voor de borging van die kwaliteit omkleed bestand van, gezien het geheel van wettelijke taken, vitale en/of veelvuldig en om uiteenlopende redenen benodigde gegevens over personen, instellingen, zaken, verrichtingen of gebeurtenissen, dat bij wet als de enig officieel erkende registratie voor de desbetreffende gegevens is aangemerkt en dat in het gehele land verplicht wordt gebruikt door alle overheidsinstanties, alsook zo mogelijk private organisaties, tenzij het gebruik om zwaarwegende redenen als privacybescherming expliciet is uitgesloten». Uit deze definitie vloeien de kenmerken van een basisregistratie voort. Deze kenmerken zijn in de vorm van eisen door het kabinet vastgesteld en dienen als uitgangspunt voor alle basisregistraties.¹

Het wetsvoorstel is opgezet aan de hand van de eisen die gelden voor een basisregistratie, waaraan de GBA nog niet voldoet. Door de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties respectievelijk de Minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties is eerder aan de Tweede Kamer aangegeven dat het daarbij gaat om:

– nadere invulling van het verplichte gebruik van de GBA en van de als authentiek aan te wijzen algemene gegevens door alle afnemers en

– nadere vormgeving van de systematiek van de verplichte terugmelding van gerede twijfel over de juistheid van de gegevens in de GBA door alle afnemers en

– het kunnen functioneren van de GBA binnen een stelsel van basisregistraties.²

Er is voor gekozen de gevestigde benaming gemeentelijke basis«administratie», mede met het oog op de gevestigde afkorting GBA, niet te wijzigen in de benaming gemeentelijke basis«registratie». Beide benamingen drukken immers hetzelfde uit. Volstaan wordt met de vermelding in het opschrift en in de considerans dat het wetsvoorstel ziet op de aanpassingen aan de eisen die gelden voor basisregistraties.

Verder is dit voorstel van wet, gegeven de systematiek van de wet, uitsluitend van toepassing op «bestuursorganen», die in de wet «afnemers» worden genoemd (artikel 1). Naar aanleiding van dit wetsvoorstel, de andere wetsvoorstellen voor basisregistraties waarop de Raad van State reeds advies heeft uitgebracht (wet basisregistraties kadaster en topografie en Handelsregisterwet) en het voorstel van Wet algemene bepalingen burgerservicenummer³, is een onderzoek gestart naar de werkingssfeer van de wet en een mogelijke uitbreiding daarvan tot de organen, personen en colleges genoemd in artikel 1:1, tweede lid, Algemene wet bestuursrecht (Awb). Eventuele aanpassingen in de Wet GBA die hieruit kunnen voortvloeien, zoals een mogelijk uitbreiding van de werkingssfeer van de wet, zullen naar verwachting zijn doorgevoerd vóór het moment waarop de voorschriften van dit wetsvoorstel uiterlijk op de afnemers van de GBA van toepassing worden verklaard, zijnde 1 januari 2010 (paragraaf 5.4).

2. Het verplichte gebruik

2.1. Algemeen

Onderdeel van de definitie van een basisregistratie is, zoals in de vorige paragraaf weergegeven, dat het bestand bij wet als de enig officieel erkende registratie is aangemerkt voor bepaalde, gezien het geheel van wettelijke taken, vitale en/of veelvuldig en om uiteenlopende redenen benodigde gegevens en dat het bestand in het gehele land verplicht wordt gebruikt door alle overheidsinstanties. Hieruit volgen als specifieke eisen, die door het kabinet aan basisregistraties zijn gesteld, dat:

1. de basisregistratie verplicht wordt gebruikt door de overheid en

2. de als authentiek aangewezen gegevens in de werkprocessen van bestuursorganen gebruikt kunnen worden, zodat deze gegevens niet meer telkens worden opgevraagd bij burgers of bedrijven, en

3. wanneer een burger of bedrijf constateert dat gegevens onjuist zijn opgenomen, deze zich bij de basisregistratie dient te vervoegen om het betreffende gegeven te laten wijzigen.⁴

Deze eisen worden voor de GBA als volgt uitgewerkt.

1. Artikel 96 van het wetsvoorstel breidt de verplichting aan te sluiten op de basisregistratie uit tot de categorie binnengemeentelijke afnemers (paragraaf 2.2), in aanvulling op het huidige artikel 94 dat geldt voor de categorie buitengemeentelijke afnemers.

2. Artikel 3b regelt het verplichte gebruik van het deel van de algemene gegevens in de GBA die krachtens artikel 3a als authentiek worden aangewezen (paragraaf 2.3). Artikel 3c regelt het recht van de ingeschrevene om zich ten opzichte van de afnemers te beroepen op eenmalige gegevensverstrekking waar het de authentieke gegevens betreft (paragraaf 2.4).

3. De verplichtingen (en de rechten) die de ingeschrevene heeft om te verzoeken om wijziging van zijn gegevens in de GBA, vormen geen onderdeel van dit wetsvoorstel, omdat deze reeds afdoende zijn geregeld in de artikelen 65 tot en met 83 van de wet. De mededelingsverplichtingen van de ingeschrevene staan wel in verband met de uitbreiding van de terugmeldingsplicht tot alle afnemers in artikel 62 van het wetsvoorstel (paragraaf 3.2). De uitbreiding van de terugmeldingsplicht in dit wetsvoorstel is een belangrijk instrument om ervoor te zorgen dat ten aanzien van de authentieke gegevens in de GBA voldaan wordt aan de hoge norm van betrouwbaarheid die nodig is voor een verplicht, meervoudig gebruik van deze gegevens binnen de overheid en semi-overheid. De maatregelen die reeds bestaan om de kwaliteit van de GBA te bewaken en te bevorderen worden in paragraaf 3.1 beschreven.

2.2. De verplichte aansluiting op de basisregistratie GBA

De plicht voor afnemers om de GBA te benutten bij de uitvoering van publiekrechtelijke taken, was al impliciet neergelegd in artikel 3, eerste lid. Met de formulering dat de basisadministratie tot doel heeft de afnemers te «voorzien» van de voor hun taakvervulling noodzakelijke algemene gegevens, wordt de tweezijdigheid van de functie van de GBA voor die instanties vastgelegd. Enerzijds moet de GBA beschikbaar zijn voor de afnemers. Anderzijds dienen de afnemers de voor hen relevante algemene persoonsgegevens in beginsel te ontlenen aan de GBA.¹

Voor buitengemeentelijke afnemers die voor de vervulling van publiekrechtelijke taken op systematische wijze – in de betekenis van stelselmatig of op grote schaal – persoonsgegevens nodig hebben, legt artikel 94 daarnaast expliciet de verplichting vast om op de GBA aan te sluiten. Dit artikel werd aan het oorspronkelijke wetsvoorstel toegevoegd om de functie van de GBA als bron van persoonsgegevens te versterken.² Bij de wijzigingen van enige wetten in het kader van de «koppeling overheidsprestaties» (paragraaf 3.1) is voorts de oorspronkelijk in het tweede lid van artikel 94 opgenomen uitzondering «indien een gewichtig belang van het bestuursorgaan zich daartegen verzet», vervallen. Die wijziging bracht tot uitdrukking dat de beantwoording van de vraag of van de GBA gebruik moet worden gemaakt niet in de eerste plaats afhangt van de door de instelling zelf gevoelde noodzaak, uitgedrukt in de woorden «gewichtig belang», maar van het geobjectiveerde criterium dat zulks noodzakelijk is in verband met de uitvoering van de taak van de afnemer.³

Het binnengemeentelijke gebruik van de GBA als de basisregistratie van algemene persoonsgegevens voor afnemers is niet expliciet verankerd in de wet. Het wordt overgelaten aan de gemeenten zelf om dit bij of krachtens verordeningen te regelen (artikel 96). Gebleken is dat de GBA binnen gemeenten niet in voldoende mate functioneert als de basisregistratie van algemene persoonsgegevens conform de doelstelling, alhoewel sommige gemeenten dit al wel of in beperktere mate hebben gerealiseerd. Overleg met de gemeenten over de lijnen waarlangs bereikt kan worden dat de GBA wordt aangemerkt als de basisregistratie van persoonsgegevens voor de binnengemeentelijke informatiehuishouding, heeft tot de conclusie geleid dat een wettelijke verankering daarvoor de beste basis biedt. Daarbij wordt de precieze invulling van de binnengemeentelijke gegevensverstrekking nog steeds aan de gemeenten zelf overgelaten en zal een redelijke overgangstermijn in acht worden genomen om de gemeenten in staat te stellen feitelijk aan de doelstelling invulling te geven.¹

Het wetsvoorstel regelt in artikel 96 de verplichte binnengemeentelijke gegevensverstrekking uit de GBA op de wijze die is besproken met de gemeenten. Gemeenten worden expliciet bij wet verplicht bij of krachtens verordening in elk geval te voorzien in een regeling voor de verstrekking van de gegevens aan alle binnengemeentelijke afnemers die persoonsgegevens nodig hebben bij de vervulling van hun publiekrechtelijke taken. Op grond van de artikelen 88 en 89 krijgen deze afnemers de benodigde persoonsgegevens vervolgens verstrekt.

De precieze invulling van de binnengemeentelijke gegevensverstrekking wordt aan de gemeenten overgelaten. Met de regeling in artikel 96 wordt benadrukt, zoals tevens is vastgelegd in artikel 2, dat het informatiebeheer met betrekking tot de afzonderlijke basisadministraties decentraal berust. Gemeenten zijn vrij in de technische en organisatorische inpassing van hun systeem met betrekking tot de GBA in de totale gemeentelijke informatiehuishouding. Het college van burgemeester en wethouders zal de nodige voorzieningen en maatregelen moeten treffen om de GBA daadwerkelijk de functie van «basis»registratie voor de afnemers binnen de gemeente te laten hebben. Enerzijds dient de GBA beschikbaar te zijn voor alle binnengemeentelijke afnemers die persoonsgegevens nodig hebben bij de uitvoering van hun taken. Anderzijds dienen al deze organen de voor hen relevante persoonsgegevens in beginsel te ontlenen aan de GBA.

De verplichting zorg te dragen voor een verbinding tussen de basisregistratie en alle daarvoor in aanmerking komende binnengemeentelijke afnemers betekent niet dat altijd direct het geautomatiseerde bestand van de GBA moet worden geraadpleegd. Door gemeenten kan tevens indirect gebruik worden gemaakt van dit bestand door middel van overkoepelende verzamelingen, waarin meerdere bestanden worden verbonden of bijeen gebracht. Gelet op de doelstellingen van de basisregistraties in het algemeen en de modernisering van de GBA in het bijzonder (paragraaf 1.1), is voorwaarde voor een dergelijke indirecte raadpleging van de GBA dat vaststaat en geregeld is dat de gegevens op het moment van raadpleging van de overkoepelende verzameling identiek zijn aan de GBA-gegevens. Voor zover dit niet is gegarandeerd, zullen gemeenten de noodzakelijk voorzieningen moeten treffen. Gelet op de noodzakelijke bescherming van de persoonlijke levenssfeer van burgers, zal ook gegarandeerd moeten zijn dat de indirecte raadpleging via overkoepelende verzamelingen hetzelfde niveau van beveiliging en privacybescherming kent als de directe raadpleging van de GBA. Voor zover dit nog niet het geval is, zullen gemeenten ook op dit punt de nodige maatregelen moeten treffen.

Verder wordt een redelijke overgangstermijn ingevoerd om de gemeenten in staat te stellen feitelijk invulling te geven aan de doelstelling dat de GBA functioneert als de basisregistratie van persoonsgegevens voor de binnengemeentelijke informatiehuishouding. Een overstap op gegevensverstrekking uit de GBA kan immers ook voor binnengemeentelijke afnemers een technisch, administratief en organisatorisch complex en tijdrovend proces zijn. Krachtens het nieuwe artikel 146b, derde lid, van het wetsvoorstel geldt de expliciete verplichting op grond van artikel 96, eerste lid, tweede volzin, van het wetsvoorstel uiterlijk vanaf 1 januari 2010. Voorzover er in een specifiek geval zwaarwegende argumenten aanwezig zijn die afwijking van het verplichte gebruik van de GBA voor een binnengemeentelijke afnemer of een categorie van binnengemeentelijke afnemers kunnen rechtvaardigen, zal ten behoeve van dat geval een specifieke voorziening in de desbetreffende sectorale wet kunnen worden getroffen. Dit is niet anders dan nu al het geval is.

2.3. Het verplichte gebruik van de authentieke gegevens in de GBA

2.3.1. Authentieke gegevens

Het begrip «authentiek gegeven» is in het wetsvoorstel door middel van een toevoeging van de omschrijving van dit begrip in artikel 1 beschreven. De inhoud van dit begrip volgt uit de artikelen 3a en 3b, eerste lid. Daarin wordt bepaald dat het gaat om gegevens, die bij algemene maatregel van bestuur worden aangewezen en die door bestuursorganen (afnemers) bij de vervulling van hun publiekrechtelijke taken dienen te worden gebruiken. Impliciet ligt in deze artikelen tevens besloten dat het gaat om gegevens die zich lenen voor een dergelijk overheidsbreed verplicht gebruik. Overheidsbreed brengt mee dat de gegevens voor vele instanties nodig zullen zijn en het verplichte gebruik impliceert dat de kwaliteit van de gegevens daartoe goed genoeg zal dienen te zijn.

Het wetsvoorstel gaat daarmee uit van het begrip authentieke gegevens, zoals dat binnen het programma Stroomlijning Basisgegevens is gedefinieerd. Authentieke gegevens zijn, gezien het geheel van wettelijke taken, voor alle overheidsinstanties vitaal of veelvuldig en om uiteenlopende redenen nodig, kwalitatief hoogwaardig en als zodanig bij of krachtens de wet aangewezen.¹ Met de kwalificatie authentiek wordt in dit wetsvoorstel derhalve tot uitdrukking gebracht dat het gegeven, in samenhang met andere gegevens, door vele afnemers in allerlei processen wordt gebruikt en dat het gegeven dusdanig betrouwbaar is dat het zich leent voor een dergelijk, veelal geautomatiseerd, gebruik. Overigens dient het begrip authentieke gegevens, dat in dit wetsvoorstel wordt gebezigd, niet verward te worden met het begrip authentieke akten, die in het Burgerlijk Wetboek als zodanig zijn aangewezen. Het gaat daarbij met name om notariële akten en akten van de burgerlijke stand, die vanwege hun authentiek karakter een bijzondere bewijskracht hebben. Paragraaf 4.2 gaat nader in op de mate van zekerheid en dus de bewijskracht die aan authentieke gegevens in de GBA kan worden toegekend in relatie tot de brondocumenten waaraan deze gegevens zijn ontleend.

De GBA bevat een groot aantal gegevens. Slechts een deel daarvan zal ingevolge artikel 3a van het wetsvoorstel bij algemene maatregel van bestuur in het besluit GBA worden aangewezen als authentiek. Daarvoor komen voorshands uitsluitend de algemene gegevens bedoeld in het eerste lid van artikel 34 en Bijlage I in aanmerking, waarvan vastgesteld is dat deze voldoende vitaal of benodigd en van voldoende kwaliteit zijn en zullen blijven om als authentiek te kunnen worden gekwalificeerd. «Voorshands», omdat denkbaar is dat stapsgewijs gegevens toegevoegd worden aan de groep van authentieke gegevens naarmate vast is komen te staan dat ze daartoe voldoende betrouwbaar zijn geworden en bij of krachtens de wet ten aanzien van deze gegevens voldoende voorzieningen zijn getroffen om deze betrouwbaarheid te bewaken en te bevorderen (in paragraaf 3.1 wordt nader stilgestaan bij de betrouwbaarheid van de gegevens in de GBA).

Voorzien is dat de volgende algemene gegevens van de ingeschrevene in aanmerking komen voor de aanwijzing als authentiek:

– de gegevens over de burgerlijke staat:

– de naam, de geboortedatum, de geboorteplaats en het geslacht van de ingeschrevene,

– de naam en de geboortedatum van de echtgenoot dan wel geregistreerd partner,

– de datum huwelijkssluiting of de datum aangaan geregistreerd partnerschap en

– de datum ontbinding dan wel nietigverklaring huwelijk of geregistreerd partnerschap,

– de naam en de geboortedatum van de kinderen,

– de naam en de geboortedatum van de ouders,

– de overlijdensdatum van de ingeschrevene,

– de gegevens over de nationaliteit en over het verblijfsrecht van de vreemdeling,

– de gegevens over de gemeente van inschrijving en het adres in die gemeente alsmede over het verblijf in Nederland en

– de gegevens over het gebruik door de ingeschrevene van de geslachtsnaam van de echtgenoot, de geregistreerde partner, de eerdere echtgenoot of de eerdere geregistreerde partner.

2.3.2. Verplicht gebruik

De regeling van het verplichte gebruik van authentieke gegevens moet ertoe leiden dat de in de GBA bijgehouden, essentiële persoonsgegevens binnen de publieke sector zoveel als mogelijk worden gebruikt. Deze doelstelling komt tot uitdrukking in het eerste lid van artikel 3b. Afnemers die bij de vervulling van hun publiekrechtelijke taken informatie over ingeschrevenen nodig hebben, zijn verplicht de authentieke gegevens in de GBA bij hun taakvervulling te gebruiken.

Doordat de afnemers de in de GBA als authentiek aangewezen gegevens in beginsel dienen te gebruiken bij de uitvoering van publiekrechtelijke taken, mogen ze er in het bestuurlijke verkeer met de ingeschrevene in beginsel vanuit gaan dat deze set van gegevens juist is. Bestaat echter in een concreet geval gerede twijfel aan de juistheid van een of meer authentieke gegevens dan staat het de afnemer vrij andere gegevens te gebruiken of mede te gebruiken. In algemene zin volgt dit uit de voorschriften van de Wet bescherming persoonsgegevens, met name artikel 11, en van de Algemene wet bestuursrecht, met name artikel 3:2 annex artikel 3:1. Voor het gebruik van de authentieke gegevens in de GBA is dienaangaande in het tweede lid, onder a en b, van artikel 3b een specifieke regeling getroffen.

Authentieke gegevens hoeven niet te worden gebruikt, indien gerede twijfel over de juistheid aanwezig is. Dit is het geval, indien:

a. door de houder van de GBA bij het gegeven een aantekening is geplaatst als bedoeld in artikel 54; een dergelijke aantekening houdt in dat een gegeven onjuist is of in strijd is met de Nederlandse openbare orde of dat ten aanzien van het gegeven een onderzoek plaatsvindt naar mogelijke onjuistheid of strijdigheid dan wel dat de bijhouding van de gegevens vanwege het overlijden of het vertrek uit Nederland van de ingeschrevene is opgeschort (artikel 53);

b. de afnemer zelf zodanige twijfels heeft gekregen over de juistheid van een gegeven dat een terugmelding ingevolge artikel 62 van het wetsvoorstel aan de orde is, bijvoorbeeld op basis van een onderzoek of controle in het kader van de taakvervulling; naar aanleiding van een dergelijke terugmelding van een afnemer dient de houder van de GBA vervolgens zo spoedig te onderzoeken of het authentieke gegeven dient te worden aangepast. Paragraaf 3.3 gaat nader in op de samenhang tussen het verplichte gebruik en de verplichte terugmelding.

In gevallen waarin een authentiek gegeven in de GBA in onderzoek is genomen, kan de afnemer een door een ingeschrevene verzochte handeling uitstellen, totdat het onderzoek binnen de GBA is afgerond en mogelijk het gegeven in de GBA is aangepast, in gevallen waarin zekerheid over het gegeven van belang is voor de handeling. Is een dergelijk uitstel niet of niet langer mogelijk dan wel onevenredig nadelig voor de ingeschrevene, dan dient de afnemer op basis van de gegevens die op dat moment beschikbaar zijn een besluit te nemen of andere handeling te verrichten (artikel 3:2 Awb). Paragraaf 3.4 behandelt de samenhang tussen de terugmeldingsplicht en de wettelijke mededelingsplichten van de ingeschrevene, waaronder de situatie dat de ingeschrevene bij de afnemer van de GBA afwijkende gegevens opgeeft. Tevens is verplicht gebruik van authentieke gegevens niet aan de orde voor zover het gaat om gegevens op zogenaamde opgeschorte persoonslijsten op grond van artikel 53. Deze persoonslijsten, die betrekking hebben op geëmigreerden en overledenen, worden niet meer bijgewerkt. De gegevens op deze persoonslijsten zijn om die reden onvoldoende betrouwbaar om verplicht te worden gebruikt. Bij gegevens op opgeschorte persoonslijsten staat eveneens een aantekening als bedoeld in artikel 54, en dus vallen deze gegevens onder de uitzondering in artikel 3b, tweede lid, onder a, van het wetsvoorstel.

Voorzover er in het algemeen voor bepaalde gevallen zwaarwegende argumenten aanwezig zijn die voor een afnemer of een categorie van afnemers nopen tot afwijking van de hoofdregel van het eerste lid van artikel 3b van het verplichte gebruik van de authentieke gegevens in de GBA, zal volgens het tweede lid, onder c, van artikel 3b ten behoeve van dergelijke gevallen een afwijkende voorziening bij wettelijk voorschrift kunnen worden getroffen.¹ Hierbij kan met name worden gedacht aan regelingen op het terrein van controle, onderzoek en handhaving en van de opsporing en vervolging van strafbare feiten, alsmede de tenuitvoerlegging van strafrechtelijke beslissingen. Authentieke gegevens behoeven evenmin te worden gebruikt, indien uit een verdrag of bindend besluit van de Europese Unie anders voortvloeit.

Ook in specifieke gevallen kan een goede taakvervulling door een afnemer worden belet door authentieke gegevens in de GBA te gebruiken of uitsluitend te gebruiken. Volgens de uitzondering neergelegd in het tweede lid, onder d, van artikel 3b staat het de afnemer dan vrij andere gegevens te gebruiken of mede te gebruiken, die derhalve afkomstig zijn uit andere bronnen, zoals de ingeschrevene zelf. In dergelijke gevallen behoeft er geen sprake te zijn van een situatie waarin bij het gegeven een aantekening is geplaatst (sub a), de afnemer wegens gerede twijfel over de juistheid van het gegeven een terugmelding heeft gedaan (sub b) of van een afwijkend wettelijk voorschrift (sub c). De uitzonderingssituaties waarop het tweede lid, onder d, van artikel 3b ziet, betreffen specifieke gevallen waarin het zonder meer moeten gebruiken van de authentieke gegevens in de GBA op gespannen voet staat met een goede vervulling van een of meer taken door de afnemer. De beantwoording van de vraag of er een bijzondere situatie aanwezig is die belet dat de authentieke gegevens in de GBA moeten worden gebruikt, hangt daarmee niet af van de door de instelling zelf gevoelde noodzaak, maar van het geobjectiveerde criterium dat zulks voortvloeit uit een behoorlijke taakuitoefening door de afnemer.

Voor wat betreft de mogelijke situaties waarin een goede taakvervulling de onverkorte toepassing van het eerste lid van artikel 3b belet, gaat het in de eerste plaats om gevallen waarin de aard van de handeling zich tegen het verplicht gebruik van uitsluitend authentieke gegevens in de GBA verzet. Genoemd wordt de situatie waarin nadere gegevens van de ingeschrevene zelf of uit andere bronnen nodig zijn voor een deugdelijke identiteitsvaststelling (artikel 3c en paragraaf 2.4). Ook in het kader van fraudebestrijding en fraudepreventie kan het naar de aard van de taak zeer wel nodig zijn dat de afnemer andere bronnen dan de GBA, waaronder de ingeschrevene zelf of de bronregisters van de GBA, raadpleegt en gebruikt. Meer in het algemeen kan het bij handelingen op het gebied van onderzoek, controle en handhaving en op het terrein van de opsporing en vervolging van strafbare feiten, alsmede de tenuitvoerlegging van strafrechtelijke beslissingen onmogelijk of onwenselijk zijn uitsluitend te vertrouwen op de authentieke gegevens in de GBA. Eveneens kan het onmogelijk of onwenselijk zijn handelingen afhankelijk te stellen van de authentieke gegevens in de GBA in gevallen van spoed. Genoemd wordt het optreden van dreiging of het zich voordoen van een daadwerkelijke calamiteit, zoals een oproerige beweging, wanordelijkheden, verstoring van de openbare orde, rampen en zware ongevallen.

Voorts kan in bijzondere gevallen het zonder meer gebruiken van de gegevens in de GBA op gespannen voet komen te staan met een goede taakvervulling, gelet op de wijze waarop gegevens bijgehouden moeten worden in de GBA. Bijvoorbeeld bij adreswijzigingen worden de gegevens betreffende het adres op basis van de wet ontleend aan de aangifte van een ingezetene dan wel aan ambtshalve besluiten van het college van burgemeester en wethouders; als datum wordt dan opgenomen de dag van aangifte dan wel de dag waarop aan de betrokkene schriftelijk mededeling is gedaan van het voornemen tot ambtshalve opneming van de adreswijziging (artikel 46). Deze wettelijke voorschriften voor de bijhouding kunnen meebrengen dat de datum van adreswijziging in de GBA afwijkt van de feitelijke verhuisdatum van een ingeschrevene zonder dat er sprake is van een situatie dat een of meer gegevens in de GBA onjuist zijn. De uitzondering onder d van het tweede lid van artikel 3b biedt de afnemer de mogelijkheid ervoor te kiezen uit te gaan van een door hem geconstateerde feitelijke verhuisdatum in het belang van een goede vervulling van zijn taken. Hiertoe zou een afnemer kunnen overgaan in situaties dat een ingeschrevene van de latere datum van adreswijziging in de GBA in redelijkheid geen verwijt kan worden gemaakt dan wel dat een ingeschrevene verzuimd heeft tijdig aangifte te doen van adreswijziging en de afnemer goede gronden heeft een besluit of een handeling te baseren op een door hem geconstateerde verhuisdatum.

2.4. De verbetering van de positie van ingeschrevenen

De GBA neemt ten opzichte van andere basisregistraties een bijzondere positie in doordat deze registratie opgezet en ontwikkeld is om persoonsgegevens vast te leggen. Dit wetsvoorstel strekt er geenszins toe op enigerlei wijze wijziging aan te brengen in het huidige regime van de wet ter bescherming van de persoonlijke levenssfeer van ingeschrevenen. Er verandert niets in de normstelling dat afnemers uitsluitend gegevens uit de GBA verstrekt kunnen krijgen, indien vastgesteld is dat deze gegevens noodzakelijk zijn voor de vervulling van publiekrechtelijke taken (artikel 88). Bij de beoordeling of een dergelijke noodzaak aanwezig is, is niet van belang of een gegeven in de GBA al dan niet als authentiek is aangewezen. Is vastgesteld dat aan een afnemer gegevens uit de GBA verstrekt mogen worden, dan geldt evenwel het bijzondere regime van verplicht gebruik van artikel 3b voor de authentieke gegevens.

Dit bijzondere regime van het verplichte gebruik van de authentieke gegevens in het bestuurlijke verkeer met ingeschrevenen strekt bovendien ter bevordering van de rechtmatige verwerking van persoonsgegevens door de afnemers, zoals neergelegd in artikel 11, tweede lid, van de Wet bescherming persoonsgegevens. Dit schrijft voor dat bestuursorganen ervoor dienen te zorgen dat juiste en nauwkeurige persoonsgegevens worden verwerkt. Van de authentieke gegevens is immers vastgesteld dat ze in algemene zin voldoende betrouwbaar zijn om te worden gebruikt bij het verrichten van bestuurshandelingen, voor zover deze zich naar h§un aard daartegen niet verzetten. Alleen in geval van gerede twijfel over de kwaliteit, van bijzondere voorschriften of van bijzondere beletsels in verband met een goede taakvervulling kunnen andere gegevens worden gebruikt. De verwachting is gerechtvaardigd dat het voorgaande meebrengt dat de kwaliteit van de persoonsgegevens die binnen de openbare sector worden verwerkt, wordt verhoogd, mede gelet op de verplichting tot terugmelding die is verbonden aan het gebruik van andere gegevens in de gevallen waarin gerede twijfel bestaat over de kwaliteit van de authentieke gegevens (hoofdstuk 3). Verder wordt de rechtszekerheid voor ingeschrevenen bevorderd. Door het verplichte gebruik binnen de openbare sector is hen bekend welke algemene persoonsgegevens in het bestuurlijke verkeer gehanteerd zullen worden. Ten slotte beoogt de regeling van artikel 3b de administratieve lasten voor ingeschrevenen weg te nemen, die voortvloeien uit het telkens opnieuw verschaffen van algemene persoonsgegevens, die reeds in de GBA worden bijgehouden, aan allerlei instanties van de overheid en semi-overheid (paragraaf 5.2).

Om het streven naar de zogenoemde eenmalige gegevensverstrekking, dat basisregistraties beogen te verwezenlijken (paragraaf 1.1), zoveel mogelijk af te kunnen dwingen, wordt in artikel 3c van het wetsvoorstel aan de ingeschrevenen de mogelijkheid geboden zich te beroepen op het feit dat authentieke gegevens uit de GBA gebruikt moeten worden op het moment dat door de afnemers ten onrechte naar daarin opgenomen algemene gegevens wordt gevraagd. Een dergelijke recht op eenmalige gegevensverstrekking is tevens neergelegd in het wetsvoorstel voor de basisregistraties kadaster en topografie. De Tweede Kamer heeft op invoering daarvan aangedrongen.¹

Een beroep op eenmalige verstrekking van authentieke gegevens door de ingeschrevene is aan de orde op het moment dat de afnemer ingevolge artikel 3b van het wetsvoorstel verplicht is de authentieke gegevens te gebruiken. Dit betekent dat de ingeschrevene zich niet kan beroepen op de eenmalige gegevensverstrekking, indien:

– bij het gegeven een aantekening is geplaatst als bedoeld in artikel 54 omtrent bijvoorbeeld een onderzoek naar de juistheid van het gegeven;

– de afnemer vanwege gerede twijfel aan de juistheid van het gegeven een terugmelding als bedoeld in artikel 62 doet;

– bij wettelijk voorschrift een andere regeling is getroffen over het verplichte gebruik van het gegeven;

– een goede vervulling van de taak van de afnemer het verplichte gebruik van het gegeven belet.

Daarnaast is ingevolge artikel 3c van het wetsvoorstel een beroep op eenmalige verstrekking van authentieke gegevens door de ingeschrevene niet aan de orde op het moment dat de afnemer de ingeschrevene om informatie verzoekt in het kader van een deugdelijke vaststelling van de identiteit van betrokkene. Binnen dat kader kan een afnemer aan een ingeschrevene de benodigde gegevens ter identificatie of verificatie vragen, ook al zijn dergelijke gegevens vastgelegd in de GBA. Binnen een dergelijk kader kan dan voor de afnemer tevens de plicht ontbreken tot gebruik van de authentieke gegevens in de GBA krachtens artikel 3b van het wetsvoorstel, zodat deze eveneens andere bronnen van gegevens kan gebruiken, indien dit nodig is voor een deugdelijke identiteitsvaststelling (paragraaf 2.3.2). In het bijzonder kan hierbij gedacht worden aan gevallen waarin bij de afnemer of binnen de overheid gerede twijfel bestaat over of een onderzoek plaatsvindt naar iemands identiteit. Pas nadat de afnemer zich ervan heeft vergewist dat de gegevens in de GBA corresponderen met betrokkene, is deze gehouden tevens de andere authentieke gegevens in de GBA te gebruiken voor de vervulling van de publiekrechtelijke taak. Eventueel kan de afnemer zonodig een door de ingeschrevene verzochte handeling uitstellen, totdat de identiteit deugdelijk is komen vast te staan. Ontstaat op basis van het eigen onderzoek bij de afnemer gerede twijfel over de gegevens in de GBA omtrent betrokkene, dan is er volgens artikel 3b geen plicht tot gebruik van de authentieke gegevens. Wel is de afnemer in een dergelijk geval gehouden tot terugmelding conform artikel 62 van het wetsvoorstel.

Vanzelfsprekend kan een ingeschrevene zich evenmin ten opzichte van een college van burgemeester en wethouders beroepen op het recht op eenmalige gegevensverstrekking krachtens artikel 3c, indien aan de ingeschrevene informatie wordt verzocht in het kader van de bijhouding van de GBA. Zulks volgt reeds uit de artikelen van Hoofdstuk 2, afdeling 3, van de wet, die betrekking hebben op de verplichtingen van de burger in het kader van de bijhouding van de GBA.

3. De verplichte terugmelding

3.1. Stringent regime van kwaliteitsborging

Onderdeel van de definitie van een basisregistratie is, zoals in de paragraaf 1.2. weergegeven, dat het gaat om een kwalitatief hoogwaardig en met expliciete garanties voor de borging van die kwaliteit omkleed bestand. Dit van basisregistraties geëiste stringente regime van kwaliteitsborging vloeit als vanzelfsprekend voort uit het feit dat alle bestuursorganen in beginsel de in basisregistraties als authentiek aangewezen gegevens dienen te gebruiken bij de uitvoering van publiekrechtelijke taken. Ze mogen er dan ook vanuit gaan dat de in de basisregistratie opgenomen authentieke gegevens daartoe voldoende betrouwbaar zijn. Bij het van basisregistraties geëiste stringente regime van kwaliteitsborging gaat het er daarbij niet om dat gegarandeerd dient te worden dat authentieke gegevens altijd foutloos zijn of nimmer behoeven te worden betwijfeld en onderzocht door bestuursorganen. Het gaat erom dat er voldoende kwaliteitsborgingprocedures voor de basisregistratie zijn, die inzichtelijk zijn gemaakt voor de afnemers en die resulteren in een voldoende niveau van kwaliteit van de gegevens in de basisregistratie. Slechts dan kan worden voorgeschreven dat de authentieke gegevens in de GBA binnen de overheid meervoudig worden gebruikt.¹

Van de gegevens in de GBA kan in zijn algemeenheid worden vastgesteld dat bij of krachtens de wet de benodigde voorzieningen getroffen zijn die ervoor zorgen dat wordt voldaan aan strenge eisen van betrouwbaarheid en duidelijkheid. Dit wordt in hoge mate bepaald door de regeling omtrent de bronnen waaraan de gegevens ontleend mogen worden. Hoofdregel in verband hiermee is dat gegevens worden ontleend aan schriftelijke bronnen, waarbij vastgelegd wordt van welk brondocument een gegeven afkomstig is. Voor feiten die zich in Nederland hebben voorgedaan, betreft het de akten van de burgerlijke stand, registers van de gerechten en van de departementen van Justitie, gerechtelijke uitspraken en schriftelijke aangiften van betrokkenen. Voor feiten die zich niet hier ten lande hebben voorgedaan, betreft het in het buitenland opgemaakte akten van de burgerlijke stand en, in andere gevallen, geschriften die ter zake de meeste zekerheid geven (artikelen 36 tot en met 54). Teneinde de actualiteit van de gegevens zoveel mogelijk te verzekeren, rusten op de ambtenaren van de burgerlijke stand, griffiers van de gerechten, bepaalde departementen van Justitie, zekere andere departementen en de colleges van burgemeester en wethouders duidelijk omschreven verplichtingen spoedig melding te doen van feiten die van belang zijn voor de bijhouding van de GBA (artikelen 55 tot en met 64). Voorts gelden voor de burger precies uitgewerkte verplichtingen om snel opgave te doen van gegevens die van belang zijn voor de bijhouding van de GBA (artikelen 65 tot en met 77), waarbij het niet nakomen strafbaar is gesteld (artikel 110), en heeft de burger – zo weinig mogelijk beknopte – rechten op inzage in en verbetering van de gegevens (artikelen 78 tot en met 86). Ten slotte hebben de colleges van burgemeester en wethouders de mogelijkheid en de verantwoordelijkheid ambtshalve gegevens op te nemen, bijvoorbeeld in gevallen waarin de burger nalatig blijft of een onjuiste opgave heeft gedaan.

Daarnaast zijn bij of krachtens de wet, waaronder tevens de precieze systeembeschrijving is begrepen, diverse andere maatregelen vastgelegd om de betrouwbare bijhouding van de gegevens te bewaken en te bevorderen. De colleges van burgemeester en wethouders vervullen hun taak met inachtneming van deze wettelijke regels betreffende het beheer van de GBA, meer bepaald de regels omtrent de technische en administratieve inrichting en werking en de beveiliging daarvan (artikelen 6–22).

Alle gemeenten worden driejaarlijks door een door de Minister aangewezen, geaccrediteerd bedrijf gecontroleerd op de uitvoering van deze wettelijke voorschriften en op de juistheid van de in de GBA opgenomen gegevens (artikel 120a). Deze zogenoemde audit bestaat uit drie delen. In het inhoudelijke deel wordt een administratieve controle uitgevoerd op de inhoudelijke juistheid van de opgenomen gegevens. In het procesmatige deel worden de processen rondom de opslag van gegevens getoetst en in het privacydeel de privacytechnische voorzieningen. De resultaten van audit worden opgenomen in een rapportage. Gemeenten die niet direct slagen, krijgen de gelegenheid afdoende maatregelen te treffen omtrent het beheer van de GBA en worden binnen een jaar wederom gecontroleerd. De Minister bevordert en bewaakt de kwaliteit van de (her)audit (artikelen 53a tot en met 53d van het Besluit GBA en de regeling periodieke audit GBA van 26 juni 2002).¹ Het college van burgemeester en wethouders van iedere gemeente zendt aan de Minister een afschrift van de rapportages en maakt deze openbaar. Jaarlijks zendt de Minister een uittreksel van deze afschriften aan het College Bescherming Persoonsgegevens.

De eisen die worden gesteld in de audit, onder meer ten aanzien van de kwaliteit van de bijgehouden gegevens, liggen hoog. Alleen gemeenten die geen of zeer weinig fouten hebben, slagen. Voor de eerste maal heeft de Minister voor Grote Steden en Integratiebeleid bij brief van 27 juni 2001 de evaluatie van de GBA-audit aan de Tweede Kamer toegezonden. Destijds is gebleken dat alle gemeenten, waarvan de resultaten reeds bekend waren, direct of na een heraudit, geslaagd waren op één na.² Recentelijk heeft de Minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties bij brief van 25 november 2005 de Tweede Kamer nader geïnformeerd over het slagingspercentage van gemeenten voor de GBA-audit. Gebleken is dat het percentage gemeenten dat slaagt voor het inhoudelijke deel, waarin wordt gecontroleerd of de gegevens volledig correct zijn opgenomen in de GBA, ligt op ruim 90%.³

Voorts zijn aan de zijde van de afnemers van de GBA de nodige wettelijke voorzieningen getroffen om de kwaliteit van de bijgehouden gegevens te bewaken en te bevorderen. Naast de terugmeldplicht, waarop in paragraaf 3.2 wordt ingegaan, gaat het om de zogenoemde «wet koppeling overheidsprestaties» van 13 december 2000, waarbij enige wetten op het terrein van de sociale zekerheid, volksverzekering, rechtsbijstand en studiefinanciering zijn gewijzigd om de aanspraak van ingeschrevenen ten opzichte van afnemers op verstrekkingen, voorzieningen en uitkeringen afhankelijk te maken van het in de GBA opgenomen gegeven betreffende het adres van een ingeschrevene.¹ Hieraan ging vooraf de regeling om de inschrijving in de GBA te koppelen aan de individuele huursubsidie (artikel 9 van de Huursubsidiewet).² De koppeling is later eveneens neergelegd in de Wet op de huurtoeslag.³ De grondgedachte achter deze koppeling is eenvoudig: als een juiste inschrijving in de GBA een voorwaarde wordt voor het verkrijgen van voorzieningen zoals uitkeringen of subsidies, krijgt de ingeschrevene meer belang bij een tijdige en juiste inschrijving en zal de betrouwbaarheid van de gegevens in de GBA toenemen.⁴ Uit de evaluatie is gebleken dat deze wetgeving inderdaad een bijdrage heeft geleverd aan verhoging van de kwaliteit van de adresgegevens die binnen de overheid worden gebruikt.⁵ Overigens was reeds in eerdere onderzoeken vastgesteld dat het adresgegeven in de GBA in zijn algemeenheid betrouwbaar is. In onderzoeken in opdracht van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties rondom de gemeenteraadsverkiezingen in 1998 en 2002 is gebleken dat in de onderzochte gemeenten meer dan 97% van de adressen juist is.⁶ Geconcludeerd kan dan ook worden dat bovengenoemde wettelijke voorzieningen ertoe hebben geleid dat de GBA uitgegroeid is tot een kwalitatief hoogwaardig gegevensbestand dat voor de overheid reeds grotendeels functioneert als een basisregistratie van persoonsgegevens (paragraaf 1.2).

3.2 De uitbreiding van de terugmeldingsplicht

Eén van de verplicht vorm te geven procedures binnen het van basisregistraties geëiste wettelijke regime van kwaliteitsborging, is een wettelijke regeling van een procedure van terugmelding. Deze houdt in dat, indien de afnemers twijfelen aan de juistheid van een gegeven in de basisregistratie zij de plicht hebben dit te melden aan de houder van de basisregistratie. De houder heeft vervolgens de plicht zulke meldingen adequaat te onderzoeken en zonodig de gegevens te corrigeren. Aldus werken de afnemers van de basisregistraties mee aan de bevordering van de kwaliteit van de gegevens in de basisregistraties, die immers ook voor hen worden bijgehouden.⁷

Er bestaat reeds een terugmeldingsprocedure voor de GBA. Deze is geregeld in artikel 62 van de wet, de artikelen 62 en 63 van het Besluit GBA en artikel 31 van de Regeling GBA en kan nader worden ingericht bij of krachtens gemeentelijke verordening voor binnengemeentelijke afnemers. Binnen deze regeling kunnen alle afnemers die constateren dat bepaalde gegevens in de GBA vermoedelijk niet of niet meer juist zijn, dit aan de GBA melden. In een dergelijk geval zijn sommige afnemers hiertoe verplicht. Bij ministeriële regeling in artikel 31, eerste lid, van de Regeling GBA zijn drie buitengemeentelijke afnemers aangewezen om mededeling te doen van afwijkingen tussen gegevens uit een basisadministratie en uit andere bronnen. Het betreft de Belastingdienst, de provinciale entadministraties en de Sociale Verzekeringsbank. Daarnaast kunnen colleges van burgemeester en wethouders binnengemeentelijke afnemers bij of krachtens verordening verplicht hebben tot terugmelding.

Met het oog op de eisen die voor een terugmeldingsprocedure aan basisregistraties worden gesteld, dient de bestaande wettelijke terugmeldingsplicht te worden uitgebreid tot alle afnemers voor zover het authentieke gegevens betreft. De voorgestelde regeling van artikel 62 van het wetsvoorstel voorziet hierin. Tevens verplicht dit artikel de colleges van burgemeester en wethouders, zoals thans geregeld is in artikel 63 van Besluit GBA, na ontvangst van een terugmelding de afnemer in kennis te stellen van het resultaat van de terugmelding. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden nadere regels gesteld omtrent de gevallen waarin en de wijze waarop de terugmelding wordt gedaan, alsmede omtrent de kennisgeving van een college van burgemeester en wethouders naar aanleiding van de terugmelding. Tevens kan een college van burgemeester en wethouders nadere regels stellen ten aanzien van de terugmelding door en kennisgeving aan binnengemeentelijke afnemers.

Artikel 54 van de wet schrijft voor dat bij een gegeven dat door de verantwoordelijke voor de GBA naar aanleiding van een terugmelding in onderzoek is gesteld, de aantekening in onderzoek wordt geplaatst. De afnemers van de GBA die daartoe geautoriseerd zijn worden via het netwerk als bedoeld in artikel 4 spontaan van het plaatsen van een dergelijke aantekening op de hoogte gebracht. Daarbij wordt de datum van ingang en de reden van het onderzoek vermeld. Tevens wordt deze gegevens automatisch verstrekt aan afnemers die op ad hoc basis in onderzoek gestelde gegevens opvragen. Wordt een gegeven naar aanleiding van een onderzoek verbeterd, aangevuld of verwijderd dan worden aan de afnemers die daartoe geautoriseerd zijn via het netwerk spontaan de beëindiging van het onderzoek en de gemuteerde gegevens gemeld.

3.3. De samenhang met het verplichte gebruik

De brede plicht van alle afnemers tot terugmelding op authentieke gegevens in de GBA hangt nauw samen met de brede plicht van alle afnemers tot gebruik van authentieke gegevens in de GBA bij het bestuurlijk handelen. Het verplichte overheidsbrede gebruik van in basisregistraties opgenomen authentieke gegevens vereist strikte borging van de juistheid van die gegevens en van goede procedures voor signalering en correctie van onjuistheden. Anderzijds draagt dit verplichte overheidsbrede gebruik sterke waarborgen in zich dat de kwaliteit van de gegevens beter is dan iedere afzonderlijke afnemer voor zichzelf zou kunnen realiseren. Door het brede gebruik zullen meer signalen van mogelijke onjuistheden naar boven gekomen, waardoor een goede zelfreinigende werking zal kunnen ontstaan, mits de afnemers verplicht worden mogelijke onjuistheden terug te melden aan de basisregistratie en de houder van deze registraties vervolgens verplicht is dergelijke meldingen snel en adequaat af te handelen.¹

Deze samenhang tussen het verplichte gebruik en de verplichte terugmelding heeft zijn weerslag gekregen in artikel 3b van het wetsvoorstel. Een authentiek gegeven wordt verplicht gebruikt, tenzij bij het gegeven een aantekening is geplaatst als bedoeld in artikel 54 of de afnemer ten aanzien van het authentieke gegeven een mededeling als bedoeld in artikel 62, een terugmelding, doet, welke vervolgens aanleiding is voor een onderzoek naar de juistheid van het gegeven. Deze samenhang dient te worden benadrukt. Is er onvoldoende gerede twijfel aan de juistheid van een authentiek gegeven om terugmelding door de afnemer te kunnen rechtvaardigen, dan is er evenmin voldoende reden om een authentiek gegeven niet te gebruiken bij het nemen van een besluit of bij het verrichten van een andere handeling die zich daartegen niet verzet (behoudens de uitzonderingen genoemd in het tweede lid , onder c en d, van artikel 3b).

3.4. De samenhang met de verplichtingen van de ingeschrevenen

De terugmelding is van belang, maar nadrukkelijk slechts één van de instrumenten om ervoor te zorgen dat gegronde signalen van mogelijke onjuistheid worden onderzocht en zonodig worden verwerkt in de GBA. De terugmelding functioneert naast de plichten van (de vertegenwoordigers van) de ingeschrevenen en van diverse instanties om mededeling te doen van relevante feiten in het kader van de bijhouding van de GBA. De ingeschrevene is op grond van de wet (artikelen 65–77) of van andere wetten verplicht tot tijdige en juiste aangifte van allerlei feiten aan het college van burgemeester en wethouders of aan allerlei andere instanties, zoals de ambtenaren van de burgerlijke stand, die vervolgens mededeling doen aan de GBA (artikelen 55–64).

Daarmee bevindt de basis van de kwaliteit van de GBA zich bij de ingeschrevenen. Een grondgedachte achter de decentrale administratie door gemeenten is dat de registratie van algemene gegevens over personen zo dicht mogelijk bij de bron, de persoon zelf, moet geschieden. In verband hiermee is een grondregel dat registratie van algemene gegevens in de GBA alleen dan geschiedt, indien deze gegevens afkomstig zijn van de aangifte van de ingeschrevene dan wel de gegevens bekend kunnen zijn aan de ingeschrevene en deze met betrekking tot de juistheid daarvan controle heeft kunnen uitoefenen. Van gegevens die door andere instanties worden geleverd ten behoeve van de bijhouding van de GBA, is de inhoud aan betrokkene (of zijn vertegenwoordigers) bekend. Verder kan betrokkene op verschillende wijzen kennis nemen van de inhoud van zijn of haar gegevens in de GBA en heeft betrokkene het recht verbetering te vragen van in de GBA opgenomen gegevens (artikelen 78–86).¹

Binnen het stelsel van basisregistraties, waarin alle afnemers in het bestuurlijke verkeer met de ingeschrevene met het oog op de betrouwbaarheid van de gegevens in de GBA en in verband daarmee met het oog op de doelmatigheid en rechtszekerheid, in beginsel de authentieke gegevens in de GBA dienen te gebruiken, zullen de afnemers in beginsel geen opgave van de ingeschrevene accepteren die afwijkt van de als authentiek aangewezen gegevens in de GBA. Het ligt dan in de rede dat de ingeschrevene wordt verwezen naar het loket van de gemeente en in de GBA zonodig nieuwe gegevens worden opgenomen, die vervolgens binnen de openbare sector worden gebruikt. Zonodig kan de afnemer een besluit opschorten of een andere handeling uitstellen teneinde de ingeschrevene de gelegenheid te geven ervoor te zorgen dat nieuwe gegevens in de GBA worden opgenomen. Dat dit daadwerkelijk gebeurt, is in het belang van de ingeschrevene, aangezien alle afnemers bij de uitvoering van publiekrechtelijke taken de authentieke gegevens in de GBA gebruiken. Verondersteld mag worden dat de ingeschrevene door dit belang zich in het algemeen gedwongen zal voelen zich tijdig met de benodigde gegevens bij het juiste loket te vervoegen.

Bij de toepassing van het bovenstaande uitgangspunt dient ervoor te worden gewaakt dat de uitvoering voor ingeschrevenen en afnemers, gelet op de te bereiken doelstellingen van basisregistraties, geen onredelijke belasting en gevolgen met zich meebrengt. De voorschriften van de Algemene wet bestuursrecht voor een zorgvuldig handelend bestuurorgaan, in het bijzonder die betreffende een goede voorbereiding en de eigen onderzoeksplicht, alsmede de voorschriften van de Wet bescherming persoonsgegevens, in het bijzonder artikel 36 en volgende, kunnen met zich mee brengen dat de afnemer bij de uitvoering van publiekrechtelijke taken op grond van een opgave van de ingeschrevene gebruik maakt van gegevens die afwijken van de gegevens in de GBA. Dan is de afnemer wel uit hoofde van het tweede lid, onder b, van artikel 3b van het wetsvoorstel verplicht is tot een terugmelding aan de GBA (tenzij er sprake is van een bijzonder voorschrift of van bijzondere beletsels in de zin van het tweede lid, onder c en d, van artikel 3b).

Zodanige afwijking van het algemene uitgangspunt kan aan de orde zijn in een aantal gevallen:

– In de eerste plaats kan de situatie zich aandienen dat opschorting van een besluit of uitstel van een andere overheidshandeling, in afwachting van een eventuele correctie van de gegevens in de GBA, voor de afnemer niet mogelijk is of niet langer mogelijk is. Naarmate het onderzoek naar de juistheid van de betreffende gegevens in de GBA langer duurt, zal de situatie zich eerder aandienen dat de afnemer op basis van de gegevens die hem op dat moment ter beschikking staan een besluit zal dienen te nemen of andere handeling zal dienen te verrichten.

– In de tweede plaats kan opschorting van een besluit of uitstel van een andere overheidshandeling in het sommige gevallen geen goed middel zijn, omdat de ingeschrevene belang heeft bij een ontijdige of onjuiste inschrijving in de GBA. Heeft de afnemer aanwijzingen dat de ingeschrevene onvoldoende belang heeft om zich bij de GBA te vervoegen voor een juiste en tijdige inschrijving in de GBA, dan dient zo spoedig mogelijk overgegaan te worden tot terugmelding aan de GBA.

– In de derde plaats kan er sprake van zijn dat de belanghebbende van de afwijking tussen de door belanghebbende verstrekte gegevens en de in de GBA opgenomen gegevens redelijkerwijs geen verwijt kan worden gemaakt. In het bijzonder betreft het de situatie dat de belanghebbende zelf niet in staat is deze discrepantie op te heffen. Te denken valt hierbij aan de situatie dat de partner van belanghebbende de samenleving heeft verbroken, maar zijn of haar adres nog niet heeft gewijzigd in de GBA. Het betreft tevens de situatie dat niet de belanghebbende maar de overheid zelf de eerst aangewezene is om te zorgen voor correctie van de gegevens. Te denken valt hierbij aan de situatie dat de verplichte mededelingen van bepaalde overheidsinstanties uit hoofde van de artikelen 55 tot en met 61 en 63 van de wet de GBA niet of niet op de juiste wijze hebben bereikt dan wel niet of niet op de juiste wijze zijn opgenomen in de GBA.

– In de vierde plaats kan terugmelding aan de orde zijn, indien door de afnemer buiten de ingeschrevene om afwijkingen worden geconstateerd. Het gaat dan om de situatie dat een bestuursorgaan in het kader van de uitvoering van een publiekrechtelijke taak zelf bepaalde feiten ontdekt die leiden tot gerede twijfel over de juistheid van een of meer gegevens in de GBA (paragraaf 2.3.2).

4. De samenhang met andere registraties

4.1. De samenhang met andere basisregistraties

De verplichtingen van de wet en van het wetsvoorstel strekken zich tevens uit tot andere basisregistraties, indien deze aangemerkt kunnen worden als buitengemeentelijke afnemers waaraan volgens artikel 88 gegevens kunnen worden verstrekt. Voor zover een dergelijke basisregistratie op systematische wijze persoonsgegevens nodig heeft voor de vervulling van zijn taak, is deze verplicht een verzoek in te dienen als bedoeld in artikel 91 (artikel 94). Voorts rust uit hoofde van artikel 3b van het wetsvoorstel op de houders van dergelijke basisregistraties de plicht authentieke gegevens in de GBA te gebruiken bij relevante publiekrechtelijke handelingen, zoals de opname van gegevens in de basisregistratie. Zo wordt bereikt dat in basisregistraties dezelfde gegevens worden gebruikt. Tevens rust op grond van artikel 62, eerste lid, van het wetsvoorstel op deze houders de plicht gerede twijfel over de juistheid van authentieke gegevens in de GBA terug te melden aan de houder van de desbetreffende GBA. Zo wordt bereikt dat andere basisregistraties mede bijdragen aan de bevordering van de kwaliteit van de authentieke gegevens in de GBA.

Daarbij wordt opgemerkt dat in het vijfde lid van artikel 62 van het wetsvoorstel een regeling is getroffen voor de situatie dat een afnemer aan de GBA een terugmelding doet die betrekking heeft een authentiek gegeven uit een andere basisregistratie. De verantwoordelijke voor de betreffende GBA zendt een dergelijke terugmelding door aan de verantwoordelijke voor de andere basisregistratie. Voorzien is dat soortgelijke regelingen worden getroffen in de wetsvoorstellen van de andere basisregistraties. In die andere wettelijke regelingen zullen de houders van andere basisregistraties verplicht worden gesteld terugmeldingen van gebruikers die betrekking hebben op authentieke gegevens in de GBA door te zenden aan de verantwoordelijke voor de desbetreffende GBA. Aldus wordt nagestreefd dat zoveel mogelijk signalen over mogelijke onjuistheden in de authentieke gegevens de basisregistraties bereiken.

Het Handelsregister, dat de basis vormt van het nog in te voeren basisregister van ondernemingen en andere organisaties, en het Kadaster, krijgen reeds op systematische wijze de voor de uitvoering van hun taak noodzakelijke gegevens verstrekt via het netwerk op grond van een besluit van de Minister (artikelen 91 en 92). Hetzelfde geldt voor andere, belangrijke administraties van de overheid, welke tevens ontwikkeld worden tot basisregistratie, zoals het Kentekenregister van de Dienst Wegverkeer, de polisadministratie van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en de registratie van inkomens bij de Belastingdienst (paragraaf 1.1). Voor de in artikel 146b van het wetsvoorstel genoemde termijn van 1 januari 2010 zal de plicht tot terugmelding van artikel 62 en de plicht tot het gebruik van de benodigde authentieke gegevens uit de GBA van artikel 3b, van toepassing worden verklaard op deze administraties. Anderzijds zullen de verantwoordelijken voor de GBA op termijn de in andere basisregistraties als authentiek aangewezen gegevens verplicht dienen te gebruiken, indien het gebruik van dergelijke gegevens nodig is in het kader van de bijhouding van de GBA. Tevens zullen ze gerede twijfels over de juistheid van dergelijke gegevens dienen terug te melden dan wel door te zenden aan die andere basisregistraties.

In dit kader is een latere wijziging van de wet voorzien ten gevolge van de invoering van de basis gebouwen registratie en het basisregister adressen, die beide nog opgezet en ontwikkeld dienen te worden. Na inwerkingtreding van de wet waarbij deze basisregistraties worden ingevoerd, zullen op termijn de daarin opgenomen authentieke adresgegevens dienen te worden gebruikt door alle bestuursorganen bij relevante publiekrechtelijke handelingen. Daaronder zijn begrepen de colleges van burgemeester en wethouders in het kader van de bijhouding van de GBA. Voor zover in de basis gebouwen registratie en het basisregister adressen persoonsgegevens worden opgenomen, zullen de houders daarvan op grond van dit wetsvoorstel verplicht zijn de als authentiek aangewezen gegevens uit de GBA te gebruiken. Er worden reeds voorzieningen getroffen om gegevensuitwisseling tussen de GBA enerzijds en de basis gebouwen registratie en het basisregister adressen anderzijds en om wederzijdse terugmeldingen mogelijk te maken.

4.2. De verhouding tot de bronregisters

De algemene gegevens in de GBA worden ontleend aan gegevens uit andere bronnen. Het betreft in Nederland opgemaakte akten van de Burgerlijke Stand, notariële akten, consulaire akten of andere geschriften, buiten Nederland opgemaakte akten of andere geschriften, rechterlijke beschikkingen of uitspraken, schriftelijke verklaringen van ingeschrevenen onder ede of belofte, het curateleregister, het gezagsregister, mededelingen over vreemdelingen van de Minister van Justitie en schriftelijke aangiften van ingeschrevenen. Door middel van de administratieve gegevens waarin is vastgelegd van welk brondocument een bepaald gegeven afkomstig is, is de onderliggende bron kenbaar. De mate van zekerheid en dus de bewijskracht die aan een gegeven in de GBA kan worden toegekend, wordt hierdoor bepaald.

Dit wetsvoorstel brengt op generlei wijze verandering aan in de huidige wettelijke regimes, zoals die van het Burgerlijk Wetboek, omtrent de bewijskracht van de gegevens die zijn neergelegd in genoemde bovengenoemde bronnen. Vanzelfsprekend blijft de mate van zekerheid binnen en buiten rechte van een gegeven in de GBA afhangen van het brondocument waaruit dit gegeven is afgeleid. Voorts richten de voorschriften van het wetsvoorstel zich niet in de eerste plaats tot afnemers die uit hoofde van hun taakvervulling gehouden zijn de brondocumenten zelf te gebruiken of mede te raadplegen dan wel andere registers dan de GBA te raadplegen.

Bij een eventuele discrepantie tussen de gegevens in de GBA en de gegevens in de bronregistraties, zullen binnen en buiten rechte de gegevens die opgenomen zijn in de bronregistraties kunnen prevaleren, met name indien het gegevens betreft die aan akten van de burgerlijke stand, notariële akten of gerechtelijke uitspraken of beschikkingen worden ontleend. Daarbij geldt verder voor de houders van de bronregisters, die leveranciers zijn van gegevens aan de GBA, en die tegelijkertijd afnemer zijn van de GBA, uit de aard van de tussen de GBA en de bronregisters bestaande verhouding, dat zij bij afwijking van de gegevens in de GBA van de eigen gegevens, niet verplicht kunnen zijn tot het gebruik van de GBA-gegevens. Tevens gelden voor de leveranciers van de gegevens aan de GBA uit hoofde van de artikelen 55 tot en met 61 van de wet uitgewerkte verplichtingen tot het doen van mededeling aan de GBA, die derogeren aan de algemene terugmeldingsverplichting van artikel 62 van het wetsvoorstel.

5. De lasten, de handhaving en de invoering

5.1. De bestuurlijke lasten

Het wetsvoorstel leidt niet tot een verhoging van de bestuurlijke lasten, althans de extra inspanningen die dit wetsvoorstel op de kortere termijn van bestuursorganen vergt, worden op de langere termijn gecompenseerd met extra opbrengsten voor deze organen. Dit wordt hierna toegelicht.

De extra inspanningen die het wetsvoorstel van bestuursorganen vergt, liggen op het vlak van de terugmelding. Op termijn worden alle afnemers van de GBA onder voorwaarden verplicht gerede twijfel over de juistheid van de authentieke gegevens in de GBA mede te delen aan de verantwoordelijken voor de bijhouding van de GBA. Die verantwoordelijken, de colleges van burgemeester en wethouders, zijn vervolgens verplicht de meldingen spoedig te onderzoeken en zonodig de gegevens in de GBA aan te passen. Deze extra inspanningen van de afnemers van de GBA en van de gemeenten als houders van de GBA, die meer terugmeldingen zullen moeten verwerken, zullen evenwel de kwaliteit van de gegevens in de GBA bevorderen. Verbetering van de kwaliteit van de algemene persoonsgegevens, die immers primair ten behoeve van de publieke sector worden bijgehouden, zal leiden tot betere informatie van binnengemeentelijke en buitengemeentelijke afnemers voor beleid, controle en handhaving. Dit zal voorts fouten binnen de overheid en semi-overheid en fraude door burgers kunnen verminderen, alsmede de dienstverlening kunnen verbeteren en andere kostenbesparingen en efficiencywinsten kunnen opleveren voor binnengemeentelijke en buitengemeentelijke afnemers (paragraaf 1.1).

Gesteld kan tevens worden dat de regeling in het wetsvoorstel van het verplichte gebruik van de GBA en van de daarin opgenomen authentieke gegevens voor bestuursorganen niet zal leiden tot extra inspanningen of lasten. Aan een deel van de bestuursorganen worden reeds gegevens uit de GBA verstrekt. Bestuursorganen die deze gegevens nog niet ontvangen of in onvoldoende mate bij de uitvoering van publiekrechtelijke taken gebruiken, zullen vooral in de aanloopfase inspanningen moeten doen en kosten hebben. Te denken valt vooral aan wijzigingen in programmatuur en procedures. De verwachting is echter gerechtvaardigd dat deze bestuursorganen de extra inspanningen en lasten zullen kunnen compenseren met de opbrengsten die ontstaan uit het gebruik van de gegevens in de GBA. Deze bestuursorganen hoeven persoonsgegevens niet meer zelf op te vragen bij burgers of andere instanties. De persoonsinformatie op basis waarvan gewerkt wordt, zal van betere kwaliteit zijn dan de kwaliteit van de informatie die deze bestuursorganen voor zichzelf zouden kunnen realiseren, en fouten en fraudegevallen zullen eerder aan het licht komen.

Overigens geschiedt de ontwikkeling en de invoering van de basisregistratie GBA niet zonder de benodigde ondersteuning van de binnen- en buitengemeentelijke afnemers. In de eerste plaats wordt de implementatie in het kader van het in ontwikkeling zijnde stelsel van basisregistraties mede voorbereid en begeleid binnen het programma Stroomlijning Basisgegevens onder coördinatie van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. In de tweede plaats wordt de implementatie van de basisregistratie GBA mede gerealiseerd in het kader van de «Modernisering GBA» onder de gezamenlijke verantwoordelijkheid van Rijk en gemeenten (paragraaf 1.1).

5.2. De lasten voor burgers en bedrijven

De vastlegging van bepaalde gegevens over burgers, bedrijven en andere objecten in daartoe bestemde basisregistraties voor herhaald gebruik door allerlei bestuursorganen bij de uitvoering van publiekrechtelijke taken, heeft onder meer als doel dat deze gegevens slechts eenmaal verstrekt behoeven te worden door burgers en bedrijven. De basisregistraties worden derhalve mede ingevoerd om de administratieve lasten voor burgers en bedrijven te verminderen (paragraaf 1.1).

De invoering van de basisregistratie GBA heeft geen voorzienbare gevolgen voor de administratieve lasten voor bedrijven. Wel leidt de invoering van de basisregistratie GBA tot een vermindering van de administratieve lasten voor burgers. Onder administratieve lasten voor de burger worden verstaan de kosten, in de zin van bestede tijd in uren en gemaakte kosten in geld, om te voldoen aan een wettelijke plicht tot het leveren van informatie. Hierbij gaat het om zowel het nakomen van verplichtingen als het uitoefenen van rechten.¹

De voorschriften van het wetsvoorstel die erop gericht zijn de administratieve lasten voor burgers te reduceren, hebben betrekking op de informatieverplichtingen die voortvloeien uit andere regelgeving van de overheid. Artikel 3b van het wetsvoorstel gebiedt alle bestuursorganen, die algemene gegevens over ingeschrevenen nodig hebben bij de uitvoering van hun taken, de authentieke gegevens uit de GBA te gebruiken, behoudens uitzonderingen. Als pendant hiervan geeft artikel 3c de ingeschrevene het recht zich er ten opzichte van bestuurorganen op te beroepen, dat authentieke gegevens uit de GBA moeten worden gebruikt op het moment dat hem – in strijd met artikel 3b – naar reeds bekende informatie wordt gevraagd, behoudens gevallen waarin de identiteit van een persoon moet worden vastgesteld. In een periode tot 2010 zal met het ingevolge artikel 146b geleidelijk van toepassing verklaren van deze voorschriften, de wetgeving en de regelgeving die van toepassing is op een afnemer of categorie afnemers en die in strijd is met deze voorschriften, in beginsel worden aangepast. Het meervoudig gebruik binnen de overheid van reeds in de GBA opgenomen authentieke gegevens en het recht op eenmalige gegevensverstrekking door ingeschrevenen, zal leiden tot een belangrijke afname van het aantal verzoeken aan ingeschrevenen om aan een (elektronische) balie en in (digitale) formulieren zijn of haar algemene persoonsgegevens te verstrekken.

Het wetsvoorstel is voor advies aangeboden aan het tijdelijke Adviescollege Toetsing Administratieve Lasten (ACTAL), dat het wetsvoorstel niet geselecteerd heeft voor toetsing (Hoofdstuk 6). De potentiële effecten van basisvoorzieningen op het gebied van ICT, zoals de basisregistraties, op de administratieve lasten voor de burgers zijn verder onderzocht in opdracht van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Uit dit onderzoek is naar voren gekomen dat bij maximale benutting van de GBA, in combinatie met het basisregister adressen, op basis van het persoonsnummer de administratieve lasten voor de burgers verminderen met 1 788 788 uren in een periode tot en met 2013. In het eindrapport worden voorbeelden beschreven van gevallen waarin de basisvoorzieningen lastenreductie opleveren, waarvan er hier enige worden genoemd.

Bij de aanvraagprocedure in het kader van een bijstandsuitkering behoeven zowel bij de eerste registratie en bij de latere intake bij het Centrum voor Werk en Inkomen als bij de beoordeling van de aanvraag bij de gemeente de algemene persoonsgegevens niet opnieuw te worden ingevuld, omdat op basis van het persoonsnummer direct over de benodigde gegevens kan worden beschikt door middel van raadpleging van de GBA. De verwerking van de aanvraag vindt sneller plaats en levert minder irritaties op bij de burger, doordat niet langer in verschillende fasen van de procedure dezelfde gegevens worden gevraagd. Ook bij de aanmelding voor een studie bij de Informatie Beheer Groep zal de burger kunnen volstaan met de opgave van het persoonsnummer. De benodigde algemene persoonsgegevens worden vervolgens door de betreffende instantie betrokken uit de GBA.¹

De invoering van het stelsel van basisregistraties in het algemeen en van de GBA als basisregistraties in het bijzonder, kan bijzondere gevolgen hebben voor individuele personen. Deze gevolgen zullen vooral kunnen optreden indien personen onjuist ingeschreven staan in de GBA of een afnemer tot op heden van de GBA afwijkende gegevens gebruikt. Gebruik van de in de GBA opgenomen gegevens, zou dan kunnen leiden tot verandering of opschorting van een overheidsprestatie. Een goede voorlichting van burgers is daarom van groot belang, zodat burgers tijdig ervan op de hoogte worden gebracht dat ze zonodig dienen te verzoeken om aanpassing van hun gegevens in de GBA. De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties verzorgt, uit hoofde van zijn verantwoordelijkheden voor zowel het stelsel van basisregistraties als de GBA, de voorlichting onder de burgers. Voorts zullen de betrokken departementen en zelfstandige bestuursorganen tijdig voordat de voorschriften van dit wetsvoorstel op hun terreinen van toepassing worden verklaard, de benodigde specifieke voorlichting van de voor hen relevante doelgroep ter hand nemen, voor zover de toepassing van de voorschriften van dit wetsvoorstel leidt tot wijzigingen in verstrekkingen, voorzieningen en uitkeringen.

5.3. De handhaving

Het wetsvoorstel bevat verplichtingen voor bestuursorganen in het kader van de uitvoering van publiekrechtelijke taken. Daarbij wordt het binnengemeentelijk gebruik van de GBA uitgebreid en worden alle afnemers in beginsel verplicht de als authentiek aangewezen gegevens in de GBA te gebruiken. Daarnaast worden bestuursorganen verplicht gerede twijfel over de kwaliteit van de authentieke gegevens terug te melden aan de houders van de GBA. Voor bestuursorganen heeft het evidente voordelen, zoals verwoord in de paragrafen 1.1. en 5.1, aan deze verplichtingen te voldoen en door hen zal de regelgeving dan ook als nuttig en wenselijk worden ervaren. Verder zijn de voorschriften duidelijk en relatief eenvoudig en zal de invoering van de wettelijke verplichtingen gepaard gaan met een goede voorlichting aan en de nodige ondersteuning van de afnemers. Dit alles leidt ertoe dat geen uitgebreide handhaving op de voorschriften hoeft plaats te vinden, welke bovendien zou inhouden dat het ene bestuursorgaan het andere bestuursorgaan erop aanspreekt de wet na te leven, hetgeen slecht past binnen de bestuurlijke verhoudingen. Daarnaast dwingt het recht van de ingeschrevene op eenmalige gegevensverstrekking, dat door hem in het bestuurlijke verkeer in voorkomende gevallen kan worden ingeroepen, de afnemers de verplichtingen in dit wetsvoorstel na te leven.

5.4. De invoering

Het wetsvoorstel zal zo spoedig mogelijk na de vaststelling daarvan in werking treden. Evenwel vraagt dit wetsvoorstel om aanpassingen die enige tijd vergen. Deze betreffen aanpassingen in de lagere regelgeving betreffende de GBA en in de wetgeving en de regelgeving die van toepassing is op specifieke afnemers of op categorieën van afnemers. Voorts betreffen deze aanpassingen in geautomatiseerde systemen en werkprocessen van afnemers en van de afdelingen binnen gemeenten die de GBA bijhouden. Concreet gaat het om de verplichtingen voor alle afnemers om de authentieke gegevens uit de GBA te gebruiken en om gerede twijfels aan de juistheid van die gegevens terug te melden aan de GBA. Voor de afdelingen binnen gemeenten die de GBA bijhouden, gaat het om een toename van het aantal binnengemeentelijke afnemers van de GBA en van het aantal terugmeldingen. Gelet op de genoemde aanpassingen is onontbeerlijk dat de afnemers van de GBA en de afdelingen binnen gemeenten die de GBA bijhouden, gedegen worden voorgelicht en dat aan hen zonodig een gedegen opleidingsprogramma wordt aangeboden.

Met het oog op de benodigde aanpassingen en voorlichting is er in artikel 146b voor gekozen de wettelijke voorschriften bij of krachtens algemene maatregel van bestuur op een toenemend aantal afnemers of categorieën van afnemers van toepassing te verklaren. Dit biedt voldoende mogelijkheid om de noodzakelijke aanpassingen geleidelijk en verantwoord door te voeren, waarbij goed aangesloten kan worden bij de specifieke omstandigheden en het investeringsritme van de afnemer of de categorie afnemers. Op deze manier kan voldoende rekening gehouden worden met bestuursorganen, binnen en buiten de gemeente, die op dit moment nog geen toegang hebben tot de GBA of die de gegevens uit de GBA nog in onvoldoende mate in hun werkprocessen gebruiken, alsmede met de invoering van andere basisregistraties en met ontwikkelingen die in directe relatie staan met basisregistraties en die eveneens de nodige aanpassingen van afnemers en gemeenten vergen, zoals de invoering van het burgerservicenummer of de realisatie van elektronische loketten.

6. De ingewonnen adviezen¹

Over het wetsvoorstel is overleg gepleegd met het gebruikersoverleg GBA conform artikel 23a, tweede lid, onder a.

Tevens is over het wetsvoorstel advies gevraagd aan het College Bescherming Persoonsgegevens. Het wetsvoorstel gaf dit college geen aanleiding voor het maken van opmerkingen of aanmerkingen.

Voorts is het wetsvoorstel voor advies aangeboden aan het tijdelijke Adviescollege Toetsing Administratieve Lasten conform artikel 2 van het Besluit taakuitbreiding ACTAL met administratieve lasten burgers van 4 februari 2005. Dit college heeft het wetsvoorstel niet geselecteerd voor toetsing.

Tot slot is aan de Nederlandse Vereniging voor Burgerzaken (NVvB) en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) hun zienswijze op het wetsvoorstel gevraagd. De reactie van de VNG, die is afgestemd met de NVvB, betreft in de eerste plaats het laten vervallen van de hardheidsclausule inzake het adresgegeven vanwege het komen te vervallen van artikel 107 van de wet. Dit is mede aanleiding geweest voor het opnemen van de uitzondering in artikel 3b, tweede lid, sub d. Voorts merkt de VNG op dat in de memorie van toelichting explicieter zou moeten worden aangegeven dat de verdere ontwikkeling van de GBA als basisregistratie plaats behoort te vinden binnen het kader van het in ontwikkeling zijnde stelsel van basisregistraties. Hieraan is in de paragrafen 1.1 en 5.4 gevolg gegeven; gewezen wordt voorts op Hoofdstuk 4. Tevens stelt de VNG dat het wetsvoorstel de disbalans tussen enerzijds de plichten voor gemeenten in het kader van de bijhouding van de GBA en anderzijds de plichten van de burger als het gaat om het doorgeven van juiste en actuele adresgegevens, niet opheft. Gewezen wordt op paragraaf 3.4, waarin uitgebreid wordt ingegaan op de verplichtingen van de burger in relatie tot de terugmeldingsplicht van afnemers. De VNG doet verder aanbevelingen betreffende de invoering van het wetsvoorstel. Daarbij merkt de VNG op dat de gevolgen van de nieuwe verplichting voor alle afnemers om in aangewezen gevallen tot terugmelding aan de GBA over te gaan, alsmede de kwaliteit van die terugmeldingen, op een nader vast te stellen tijdstip na invoering van het wetsvoorstel zouden moeten worden geëvalueerd, dat naar aanleiding van de invoering van het wetsvoorstel er voor gemeenten een gedegen opleidingsprogramma zal dienen te komen, dat gemeenten financieel gecompenseerd zullen moeten worden, dat er een gedegen communicatie zal dienen plaats te vinden en dat de NVvB bij de invoering betrokken zou moeten worden. De genoemde aanbevelingen worden binnen het gezamenlijke programma Modernisering GBA, in samenspraak derhalve met de NVvB en de VNG, ter hand genomen. Deze aanbevelingen zijn tot slot verwerkt in de paragrafen 5.2 en 5.4.

II ARTIKELSGEWIJS

Artikel I

Onderdeel A

Aan artikel 1 wordt een definitie toegevoegd van het begrip «authentiek gegeven». Op grond van artikel 3a worden de authentieke gegevens aangewezen. In de artikelen 3b, 3c en 62 worden de gevolgen geregeld van de aanwijzing van gegevens als authentiek.

Onderdeel B (artikelen 3a, 3b en 3c)

Artikel 3a noemt de categorieën gegevens, die in aanmerking komen voor de regeling van het verplichte gebruik op grond van artikel 3b, de zogenaamde «authentieke gegevens». Deze gegevens worden aangewezen bij algemene maatregel van bestuur in het Besluit GBA. Als authentieke gegevens zullen persoonsgegevens aangewezen worden die nodig zijn voor de overheid, gelet op alle publiekrechtelijke taken. Alleen die gegevens zullen worden aangewezen, waarvan gewaarborgd is dat die gegevens zodanig accuraat, juist en volledig zijn, dat deze in de werkprocessen van bestuursorganen kunnen worden gebruikt.

In artikel 34 juncto bijlage 1 van de Wet worden de algemene gegevens, bedoeld in artikel 3a, die kunnen worden aangewezen, nader uitgewerkt. In het algemeen deel van deze toelichting (3.2.1) wordt nader ingegaan op de gegevens die voorshands in aanmerking komen voor de aanwijzing als authentiek. Deze gegevens worden pas daadwerkelijk bij algemene maatregel van bestuur als authentiek aangewezen als vaststaat dat ze voldoende betrouwbaar zijn om als zodanig te kunnen worden gekwalificeerd, alsmede dat bij of krachtens de wet ten aanzien van deze gegevens voldoende voorzieningen zijn getroffen om de betrouwbaarheid te bewaken en te bevorderen.

Artikel 3b regelt het verplichte gebruik door bestuursorganen van de authentieke gegevens. Bestuursorganen zijn verplicht deze gegevens te gebruiken, tenzij sprake is van een in het tweede lid genoemde uitzondering. Een bestuursorgaan mag deze gegevens gebruiken, en voldoet zo in het algemeen – voor zover het het gebruik van deze gegevens betreft – aan het zorgvuldigheidsbeginsel, zoals neergelegd in artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht. Onderzoek van authentieke gegevens is overigens niet verboden en kan leiden tot een terugmelding op grond van artikel 62 indien er gerede twijfel bestaat of de in het register opgenomen gegevens juist zijn.

De eerste uitzondering in het tweede lid dat bij een gegeven een aantekening is geplaatst als bedoeld in artikel 54, betekent dat de juistheid van het gegeven aan twijfel onderhevig is, dat het gegeven over de burgerlijke staat in strijd is met de Nederlandse openbare orde of dat het gegeven (mogelijk) niet actueel is ten gevolge van de opschorting van de bijhouding van de persoonslijst ingevolge artikel 53.

De tweede uitzondering betreft de situatie dat een bestuursorgaan zelf informatie heeft op grond waarvan gerede twijfel ontstaat over de juistheid van een gegeven. In zo’n geval is de afnemer niet verplicht het gegeven te gebruiken, mits er een mededeling wordt gedaan overeenkomstig artikel 62.

De derde uitzondering heeft betrekking op de situatie dat uit een wettelijk voorschrift anders voortvloeit. Op grond van zwaarwegende argumenten kan bij wettelijk voorschrift een specifieke voorziening voor een afwijking van het verplicht gebruik van de authentieke gegevens worden getroffen. Vanzelfsprekend blijven de voorschriften van dit wetsvoorstel eveneens buiten toepassing, voor zover uit regelgeving van de Europese Unie of uit een verdrag anders voortvloeit.

De vierde uitzondering betreft overige gevallen waarin een goede taakvervulling van een afnemer belet een authentiek gegeven te gebruiken. Deze uitzondering wordt nader toegelicht in paragraaf 2.3 van het algemeen deel van de memorie van toelichting.

Artikel 3c vloeit voort uit een belangrijk beginsel: het eenmalig verstrekken van gegevens, op grond waarvan burgers en bedrijven authentieke gegevens in de basisregistraties niet nogmaals behoeven mee te delen aan bestuursorganen. Het verplichte gebruik van authentieke gegevens brengt mee dat afnemers deze gegevens ontlenen aan de basisadministratie en niet meer zelf bij de burger opvragen, hetgeen bijdraagt aan de vermindering van administratieve lasten voor burgers. Beoogd wordt dat niet nodeloos gegevens worden gevraagd aan burgers, door hen het recht te geven de verstrekking van authentieke gegevens te weigeren.

Uiteraard bestaat dit recht niet, indien een afnemer de identiteit van een persoon dient vast te stellen. Ook als een afnemer uit hoofde van zijn taakuitoefening onderzoek doet naar een persoon, goed of situatie en dientengevolge naar de gegevens van een ingeschrevene, geldt dit recht niet, aangezien er in een dergelijk geval op grond van het tweede lid van artikel 3b van het wetsvoorstel geen verplichting bestaat tot het gebruik van de authentieke gegevens. Verder kan een beroep op het recht op eenmalige gegevensverstrekking geen afbreuk doen aan de noodzakelijke medewerking van ingeschrevenen in het kader van de bijhouding van de GBA uit hoofde van de wet. Een beroep op dit recht is dan ook vooral aan de orde op het moment dat de ingeschrevene verzocht wordt aan een balie of in een formulier zijn algemene persoonsgegevens nogmaals te verstrekken, terwijl daarvoor geen reden is uit hoofde van identiteitsvaststelling of de taakuitoefening.

De artikelen 3b en 3c wordt pas geleidelijk volledig ingevoerd. Zie het nieuwe overgangsartikel 146b (onderdeel F).

Onderdeel C (artikel 62)

Op grond van het huidige artikel 62 worden de verplichtingen voor afnemers geregeld, om de inlichtingen te verschaffen die van belang zijn voor de bijhouding van de basisadministratie. Krachtens dit artikel zijn nu sommige afnemers verplicht om (vermoedelijke) onjuistheden in de gegevens in de basisadministratie te melden aan de verantwoordelijke voor de basisadministratie.

Het nieuwe artikel 62 legt een dergelijke verplichting, voor zover het gaat om authentieke gegevens, in meer directe bewoordingen op aan alle binnen- en buitengemeentelijke afnemers. Nadere regels over de gevallen waarin en de wijze waarop mededeling wordt gedaan, worden gesteld bij of krachtens algemene maatregel van bestuur. Bij algemene maatregel van bestuur worden eveneens nadere regels gesteld omtrent de kennisgeving door het college aan de afnemer naar aanleiding van de terugmelding. Deze regels zijn nu gesteld in artikel 63 van het Besluit GBA: De afnemer dient zo spoedig mogelijk in kennis te worden gesteld of het gegeven is aangevuld, verbeterd of in onderzoek is gebleven. Voor zover het gaat om andere dan authentieke gegevens blijft de bestaande regeling gehandhaafd dat de buitengemeentelijke afnemers, die verplicht zijn terugmeldingen te doen, worden aangewezen door Onze Minister. De grondslag voor deze aanwijzing was tot nu toe opgenomen in artikel 62 van het Besluit GBA, dat naar aanleiding van deze wijziging zal worden aangepast. Het college van burgemeester en wethouders wijst – zoals ook nu het geval is – de binnengemeentelijke afnemers aan die tevens mededeling doen met betrekking tot andere dan authentieke gegevens en kan nadere regels stellen met betrekking tot de terugmelding door en de kennisgeving aan binnengemeentelijke afnemers, met inachtneming van de regels die bij algemene maatregel van bestuur zijn gesteld omtrent de terugmelding en de kennisgeving.

Indien een melding betrekking heeft op een gegeven, dat afkomstig is uit een andere basisregistratie, en dat bij of krachtens een andere wet moet worden overgenomen in de GBA, zal deze terugmelding ingevolge het nieuwe vijfde lid worden doorgeleid naar de beheerder van de basisregistratie die verantwoordelijk is voor dit gegeven. Het betreft hier derhalve authentieke gegevens uit andere basisregistraties.

De verplichting van dit artikel wordt pas geleidelijk volledig ingevoerd. Zie het nieuwe overgangsartikel 146b (onderdeel F).

In hoofdstuk 3 van de algemene toelichting wordt uitvoerig stilgestaan bij de terugmelding, de samenhang met het verplichte gebruik en met de mededelingsplichten van ingeschrevenen op basis van de wet.

Onderdeel D (artikel 96, eerste lid)

De toevoeging aan artikel 96, eerste lid, voorziet in de verplichting van het college van burgemeester en wethouders om bij of krachtens gemeentelijke verordening een regeling te treffen voor de verstrekking van gegevens aan binnengemeentelijke afnemers die persoonsgegevens nodig hebben voor hun publiekrechtelijke taakuitoefening. De verstrekking van de benodigde gegevens aan die gemeentelijke diensten die persoonsgegevens nodig hebben bij het uitoefenen van hun publiekrechtelijke taak, ligt in het verlengde van het verplichte gebruik van authentieke GBA-gegevens van het nieuwe artikel 3b, dat voor zowel binnen- als buitengemeentelijke afnemers zal gelden. Daarnaast heeft de toevoeging aan artikel 96, eerste lid, echter ook betrekking op de niet-authentieke GBA-gegevens. De wijze waarop de verstrekking geschiedt, is ter bepaling aan het gemeentebestuur in de gemeentelijke verordening. De toegang tot gegevens kan onder meer worden gerealiseerd op de wijzen genoemd in artikel 96. Op basis van het huidige voorschrift zijn colleges van burgemeester en wethouders al verplicht de systematische verstrekking van gegevens aan binnengemeentelijke afnemers, de toegang van die afnemers tot de basisadministratie en het verband tussen de basisadministratie en andere gegevensverzamelingen van de gemeente, te regelen.

De toegang tot de GBA voor buitengemeentelijke afnemers die voor de uitvoering van hun publiekrechtelijke taak nodig hebben dat aan hen op systematische wijze gegevens worden verstrekt, is geregeld in artikel 94. Zij zijn verplicht een verzoek in te dienen als bedoeld in artikel 91 tot aansluiting op het netwerk.

Ook voor de aanvulling op artikel 96, eerste lid, geldt dat deze verplichting geleidelijk zal worden ingevoerd, zie het overgangsartikel 146b.

Onderdeel E (artikel 107)

Artikel 107 regelt een beperkte vorm van verplicht gebruik door bestuursorganen van het adresgegeven op de persoonslijst. Het verplichte gebruik van daartoe aangewezen gegevens wordt ingevolge dit wetsvoorstel geregeld in het nieuwe artikel 3b. Artikel 107 kan daarom vervallen.

Onderdeel F (artikel 146b)

In hoofdstuk 4 van het algemeen deel van deze toelichting is uiteengezet hoe het samenhangende stelsel van verplicht gebruik van authentieke gegevens en het verplichte terugmelden van (mogelijke) fouten in de basisadministratie geleidelijk wordt ingevoerd. De onderhavige bepaling legt de grondslag voor deze geleidelijke invoering. In 2010 zal de invoering (in ieder geval) voltooid moeten zijn. Ook met betrekking tot de aanvulling op artikel 96, eerste lid, geldt dat gemeenten tot 1 januari 2010 de tijd hebben de gemeentelijke verordening aan te passen.

De Minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties,

A. Pechtold

---

1 Brief van de Ministers van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer en van de Staatssecretaris van Economische Zaken aan de Tweede Kamer van 3 maart 2003, Kamerstukken II 2002/03, 26 387, nr. 18.

2 Brief van de Minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties aan de Tweede Kamer van 30 augustus 2004, waarbij de wetgevingsnota basisregistraties werd aangeboden, Kamerstukken II 2003/04, 29 362, nr. 20 en Kamerstukken II 2004/05, 26 387 en 29 362, nr. 24.

1 Brief van de Minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties aan de Tweede Kamer van 6 juli 2005 over het stelsel van basisregistraties, Kamerstukken II 2004/05, 26 387 en 29 362, nr. 37, en van 13 januari 2006 over de modernisering van de overheid, Kamerstukken II 2005/06, 29 362, nr. 72.

2 Brief van de Minister voor Grote Steden- en Integratiebeleid aan de Tweede Kamer van 10 juli 2001, waarbij het advies «GBA in de toekomst» van de tijdelijke Adviescommissie Modernisering GBA werd aangeboden, Kamerstukken II 2000/01, 27 859, nr. 1, Brieven van de Minister voor Bestuurlijke vernieuwing en Koninkrijksrelaties aan de Tweede Kamer van 8 juni 2004, Kamerstukken II 2003/04, 27 859 en 29 362, nr. 3, en van 18 november 2005, Kamerstukken II 2005/06, 27 859, nr. 5.

3 Besluit landelijk raadpleegbare deelverzameling GBA, Stb. 2003, 225.

4 Wijziging van het Besluit gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens in verband met de invoering van de verstrekkingsvoorziening, Stb. 2005, 536.

1 Kamerstukken II 2002/03, 26 387, nr. 18, blz. 12–15.

2 Kamerstukken II 2002/03, 26 387, nr. 18, blz. 7–8 resp. Kamerstukken II 2003/04, 27 859 en 29 362, nr. 3, blz. 3–4.

3 Kamerstukken II 2005/06, 30 312, nr. 3.

4 Kamerstukken II 2002/03, 26 387, nr. 18, blz. 12–15.

1 Memorie van toelichting bij de Wet GBA, Kamerstukken II 1988/89, 21 123, nr. 3, blz. 3–7.

2 Memorie van antwoord bij de Wet GBA, Kamerstukken II 1990/91, 21 123, nr. 6, blz. 82–84.

3 Memorie van toelichting, Kamerstukken II 1999/00, 26 943, nr. 3, blz. 12–13.

1 Kamerstukken II 2002/03, 26 387, nr. 18, blz. 7–8, en Kamerstukken II 2003/04, 27 859 en 29 362, nr. 3, blz. 3–4.

1 Kamerstukken II 2002/03, 26 387, nr. 18, blz. 12.

1 Kamerstukken II 2002/03, 26 387, nr. 18, blz. 5 en 6.

1 Kamerstukken II 2003/04, 29 362, nr. 8 en Handelingen II 2003/04, blz. 3539–3546 en 3628–3629.

1 Kamerstukken II 2002/03, 26 387, nr. 18, blz. 12–15.

1 Stb. 2002, 119.

2 Handelingen II 1999/00, nr. 49, blz. 3608, Handelingen II 2000/01, nr. 97, blz. 6116 en AO d.d. 3 januari 2002, Kamerstukken II 2001/02, 27 859 en 26 387, nr. 2.

3 Kamerstukken II 2005/06, 27 859 en 30 300 VII, nr. 6.

1 Stb. 2001, 67.

2 Stb. 1997, 197.

3 Stb. 2005, 345.

4 Kamerstukken II 1999–2000, 26 943, nr. 3.

5 Kamerstukken II 2004/05, 30 185, nr. 1. Zie ook: «Het gebruik van de Gemeentelijke Basisadministratie Persoonsgegevens door uitvoerders van de sociale zekerheidswetten, Een onderzoek in opdracht van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid», Leiden, september 2002.

6 Kamerstukken II 2005/06, 27 859 en 30 300 VII, nr. 6, blz. 2, en «De Kwaliteit van het adresgegeven in de GBA», Den Haag, augustus 1998.

7 Kamerstukken II 2002/03, 26 387, nr. 18, blz. 12–15.

1 Kamerstukken II 2002–2003, 26 387, nr. 18, blz. 12–15.

1 Memorie van toelichting bij de Wet GBA, Kamerstukken II 1988/89, 21 123, nr. 3, blz. 7.

1 Brieven van de Minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties aan de Tweede Kamer van 1 december 2003, Kamerstukken II 2003/04, 29 362, nr. 1, van 1 juni 2004, Kamerstukken II 2003/04, 29 362, nr. 17, van 30 augustus 2004, Kamerstukken II 2003/04, 26 387 en 29 362, nr. 20, en van 23 mei 2005, Kamerstukken II, 2004/05, 29 362, nr. 35.

1 Potentiële effecten van ICT-basisvoorzieningen op administratieve lasten voor burgers, Eindrapportage EIM, Zoetermeer, juli 2005.

1 Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.