29 383
Meerjarenprogramma herijking van de VROM-regelgeving

nr. 25
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN VOLKSHUISVESTING, RUIMTELIJKE ORDENING EN MILIEUBEHEER

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 28 januari 2005

Bij brief van 2 september 2004 (Kamerstukken II 2003/04, 29 383, nr. 17) bent u geïnformeerd over vorderingen die bij de herijking van de VROM-regelgeving zijn gemaakt. Een van de daarin vermelde deelprojecten heeft betrekking op de herziening van de milieueffectrapportage (m.e.r.).

Voor de beoordeling van de mogelijke milieugevolgen van bepaalde activiteiten/projecten van bedrijfsleven en overheid bestaat al bijna 20 jaar het instrument van de milieueffectrapportage (m.e.r.). Binnenkort zal ook de EU-richtlijn voor de milieubeoordeling van plannen en programma's van overheden (Strategische milieubeoordeling; SMB) worden omgezet in Nederlandse regelgeving.

Een daartoe strekkend wetsvoorstel is bij de Tweede Kamer ingediend (Kamerstukken II 2004/05, 29 811).

Naar aanleiding van de implementatie van deze richtlijn en de uitkomsten van de herijking ontstaat de noodzaak tot een herbezinning op het gehele instrumentarium voor de beoordeling van mogelijke milieugevolgen van voorgenomen overheidsbesluiten.

In deze brief wordt een schets gegeven van de hoofdlijnen van het nieuwe stelsel voor milieubeoordeling, waarbij in het bijzonder wordt ingegaan op een vereenvoudigde opzet van de m.e.r.-regelgeving.

De belangrijkste uitgangspunten voor het nieuwe stelsel zijn:

• Herziening van het wettelijke stelsel voor milieueffectbeoordeling mag niet ten koste gaan van het doel van milieueffectbeoordeling: milieu, natuur en cultuurhistorie een volwaardige plaats te geven in bestuurlijke besluitvorming.

• Het zwaartepunt van de milieubeoordeling moet liggen op het niveau van plannen. Hier liggen immers voor het milieu de belangrijkste afwegingsmogelijkheden.

• Het Rijk zou, voor onderwerpen waar EU-regelgeving geldt, zowel inhoudelijk als procedureel moeten volstaan met zich te conformeren aan die EU-regels, tenzij er aantoonbaar redenen zijn om meer te regelen dan de EU.

• Herziening van het huidige systeem moet leiden tot een significante verlaging van de regel- en lastendruk.

Het beoogde nieuwe stelsel omvat één samenhangend systeem voor milieubeoordelingen die in beginsel complementair en cumulatief zijn. Er dient immers op grond van de EU-richtlijnen voor de SMB en de m.e.r. zowel op het niveau van plannen als op het niveau van uitvoeringsprojecten een beoordeling van milieugevolgen te worden uitgevoerd.

Door de introductie van de SMB worden aanzienlijk meer overheidsplannen op milieueffecten beoordeeld dan op grond van de huidige m.e.r.-regelgeving het geval is. Hierdoor is er duidelijk sprake van versterking van de aandacht voor milieu bij planontwikkeling. Zorgvuldige afweging van belangen van natuur, milieu en cultuurhistorie op planniveau maakt het mogelijk om op projectniveau te volstaan met een minder zware beoordeling.

Bouwstenen voor het nieuwe stelsel zijn de nieuwe procedure voor de milieubeoordeling van overheidsplannen (SMB) zoals opgenomen in het Wetsvoorstel SMB en een sterk vereenvoudigde procedure voor de milieubeoordeling van projecten (m.e.r.).

Kort samengevat ziet het voorgestelde nieuwe stelsel er als volgt uit.

Voor overheidsplannen gelden de in het wetsvoorstel SMB aangegeven vereisten. Deze zijn mede met het oog op de bovengenoemde uitgangspunten opgesteld en komen vrijwel overeen met de EU minimum vereisten.

Voor alle m.e.r.-plichtige activiteiten (projecten) wordt een nieuwe sterk vereenvoudigde procedure voorgesteld, die nagenoeg overeenkomt met de minimum vereisten uit de EU-richtlijn voor de m.e.r.. Bij de toepassing van deze vereenvoudigde procedure voor activiteiten (projecten) wordt een onderscheid gemaakt tussen m.e.r.-(beoordelings)plichtige activiteiten die tevens een vergunning nodig hebben op grond van de Wet milieubeheer en activiteiten waarvoor dat niet geldt.

Voor de activiteiten die gekoppeld zijn aan (milieu)vergunningverlening is de vereenvoudigde procedure zonder meer van toepassing. De gevolgen voor maatschappij en milieu van dit soort activiteiten zijn doorgaans relatief beperkt. Hierbij gaat het om ca. 30 % van het aantal m.e.r.-gevallen per jaar.

Daarnaast zijn er m.e.r.-(beoordelings)plichtige activiteiten waarvoor geen milieuvergunning vereist is. Hiervan zijn over het algemeen meer ingrijpende gevolgen voor maatschappij en milieu te verwachten dan bij de activiteiten met een (milieu)vergunning. Tot dit soort projecten behoren onder meer een uitbreiding van luchthavens en andere grote infrastructurele werken. Ook hiervoor is de regel dat de vereenvoudigde m.e.r.-procedure van toepassing is. Voorwaarde is wel dat op het desbetreffende achterliggende planniveau al een SMB is gedaan. Is dat niet het geval, dan dient voor deze activiteiten niet een beoordeling volgens de vereenvoudigde m.e.r.-procedure te worden uitgevoerd, maar met dezelfde (uitgebreidere) vereisten als de SMB.

Overweging hierbij is dat, als de veelal omvangrijke gevolgen van deze projecten nog niet op het achterliggende planniveau via een SMB in kaart zijn gebracht, dit alsnog op activiteitenniveau moet gebeuren met dezelfde waarborgen als voor de SMB-procedure gelden. Extra aandacht voor zorgvuldigheid en accuratesse van de procedure en van het milieurapport lijkt voor dit soort projecten gewenst.

Hoewel nog nader bepaald moet worden voor welk soort projecten dit precies zal gaan gelden, wijst een voorlopige inschatting uit dat het om 30 à 35% van de m.e.r.-gevallen per jaar zal gaan.

Tenslotte wordt voorgesteld om het aantal activiteiten dat m.e.r.-(beoordelings)plichtig is, zo veel mogelijk te reduceren tot hetgeen Europeesrechtelijk verplicht is. Het aantal m.e.r.-gevallen per jaar kan hiermee met 30 à 35% dalen.

Gezien de verplichtingen uit internationale verdragen en EU-richtlijnen, heeft milieubeoordeling niet alleen betrekking op het beoordelen van gevolgen voor het milieu, maar ook op het beoordelen van gevolgen voor de natuur, in het bijzonder voor bepaalde beschermde natuurgebieden, alsmede van de gevolgen voor gebieden met een cultuurhistorische waarde. Vanwege dit laatste aspect wordt voorgesteld de minister van OCW toe te voegen als wettelijk adviseur in het kader van de m.e.r. Voor een toelichting op de internationale verplichtingen en context wordt verwezen naar Bijlage 1¹. bij deze brief.

Een bijzonder aandachtspunt in het toekomstige stelsel is de samenhang met natuurwetgeving.

De Europese SMB-richtlijn brengt een koppeling aan met de Habitatrichtlijn doordat plannen die een passende beoordeling behoeven, tevens onder de SMB-richtlijn vallen. In het wetsvoorstel SMB is de koppeling uitgewerkt door voor plannen met gevolgen voor Habitat- of EHS-gebieden, verplicht voor te schrijven dat de Commissie voor de m.e.r. om advies dient te worden gevraagd over de SMB. De advisering door de Commissie voor de m.e.r. is gericht op de informatie over natuuraspecten. De vraag is of hiermee voldoende recht wordt gedaan aan de context van de desbetreffende plannen en aan de gebruikelijke reikwijdte van advisering door de Commissie voor de m.e.r. in andere situaties. Normaal gezien geeft de Commissie voor de m.e.r. advies over alle milieuaspecten, inclusief natuur. Mede naar aanleiding van de reacties van onder meer het IPO en de Commissie voor de m.e.r. op het wetsvoorstel SMB, stelt het Kabinet voor om deze mogelijk onevenwichtige situatie nog nader te bezien. Daarbij wordt ook de samenhang tussen de SMB en de natuurbeschermingswetgeving betrokken. Deze vormt immers het formele kader voor de passende beoordeling.

In de brief komen achtereenvolgens aan de orde:

• De huidige Nederlandse m.e.r.-regelgeving

• Schets van het nieuwe stelsel: de procesgang

• De werkingssfeer van de m.e.r.

• Minder, sneller en goedkoper?

• Het vervolg

1. Huidige Nederlandse m.e.r.-regelgeving

De Richtlijn m.e.r. is in 1987 in de Nederlandse wetgeving geïmplementeerd. Wanneer het om activiteiten gaat waarvoor tevens een vergunning op grond van de Wm noodzakelijk is, is bij de omzetting van de m.e.r.-richtlijn een koppeling gelegd met de Wm-vergunning als het m.e.r.-(beoordelings)plichtige besluit. Waar dit niet mogelijk was, zoals voor infrastructuurprojecten en andere ruimtelijke ingrepen, is er in veel gevallen voor gekozen om het geven van toestemming voor het realiseren van activiteiten – en daarmee de m.e.r.-(beoordelings)plicht – te koppelen aan het besluit tot vaststelling van het (ruimtelijke) plan dat als eerste voorziet in de mogelijke aanleg, wijziging of uitbreiding van de betreffende activiteit.

Deze bepaling is in de jurisprudentie verder aangescherpt. Gevolg is dat in voorkomende gevallen onder het m.e.r.-plichtige en m.e.r.-beoordelingsplichtige besluit bij deze ruimtelijke plannen momenteel in ieder geval worden begrepen: concrete beleidsbeslissingen op grond van de Wro in een PKB, streekplan en (inter)gemeentelijk structuurplan, alsmede het vaststellen of wijzigen van een concreet ingevuld bestemmingsplan. Deze plannen vallen deels ook onder de werking van de SMB-richtlijn. Voorzover dit het geval is, worden ze bij de implementatie van de SMB-richtlijn in Nederland onttrokken aan de m.e.r.-plicht en onder de SMB-plicht gebracht. Dit is nader uitgewerkt in een voorstel voor wijziging van het Besluit m.e.r. ten behoeve van de afbakening van de werkingssfeer van de SMB.

Het Nederlandse m.e.r.-systeem heeft in de afgelopen jaren een aanzienlijke bijdrage geleverd aan meer milieu-inclusieve besluitvorming door overheden. Gesteld kan worden dat overheden inmiddels over het geheel genomen vertrouwd zijn met de m.e.r. als belangrijk milieu-instrument en afwegingen m.b.t. milieu, natuur en in toenemende mate ook cultuurhistorie in de besluitvorming betrekken.

Naar de mening van het Kabinet is er daarom ruimte ontstaan voor heroverweging van de wettelijke bepalingen voor de m.e.r..

De Nederlandse m.e.r.-regelgeving kent ten opzichte van de verplichtingen van de m.e.r.-richtlijn een aantal additionele vereisten. Deze aanvullende vereisten worden vaak aangeduid als «koppen» op de EU-regelgeving. Deze «koppen» bepalen de maximale ruimte voor de heroverweging van de m.e.r., waarbij de effectiviteit van het instrument voor de besluitvorming daarvoor mede van invloed is.

Bij de heroverweging is gebruik gemaakt van de evaluatie van het m.e.r.-instrumentarium in 2003 door Novio Consult. De bevindingen uit de evaluatie geven duidelijk aan dat er een brede behoefte is aan vernieuwing van de m.e.r. en aan een goede afbakening met de nieuwe Strategische milieubeoordeling (SMB) voor plannen en programma's.

De gehele zogenoemde «voorfase» van de Nederlandse m.e.r.-procedure (bekend als de scopingfase) is additioneel aan de Europese verplichtingen. Deze fase omvat de vereisten: het opstellen van een startnotitie door de initiatiefnemer en het openbaar maken daarvan door het bevoegd gezag, de advisering door de Commissie voor de m.e.r. en de wettelijke adviseurs ten behoeve van de richtlijnen van het bevoegd gezag, de gelegenheid tot inspraak t.b.v. de richtlijnen en de vaststelling van richtlijnen voor de inhoud van het milieueffectrapport (MER) door het bevoegd gezag.

Daarnaast gaat de m.e.r.-regelgeving verder dan de richtlijn vereist door extra inhoudseisen voor het milieueffectrapport voor te schrijven, zoals een beschrijving van de bestaande toestand van het milieu, de autonome ontwikkeling hiervan en een beschrijving van het «meest milieuvriendelijke alternatief» (MMA). Ook de verplichte toetsing van het MER door de Commissie voor de m.e.r. is additioneel, evenals de verplichting tot evaluatie van de opgetreden milieueffecten na realisatie van een project.

2. Schets van het nieuwe stelsel: de procesgang

Algemene opzet

Van groot belang bij milieubeoordeling is de vraag welke milieu-informatie nodig is om tot goede besluitvorming te komen. Maar ook: welke procedure past bij welk soort besluitvormingsproces? De fase in de besluitvormingshiërarchie bepaalt de mate van gedetailleerdheid van de benodigde informatie.

In de fase van planvorming vinden op een bepaald abstractieniveau afwegingen plaats, bijvoorbeeld m.b.t. de keuze van de aard van de ruimtelijke benutting en van de locatie van een bepaalde ruimtelijke ingreep. Een beoordeling vanuit milieuoptiek van alternatieven op een dergelijk abstractieniveau vereist niet alleen een passend abstractieniveau van informatie over effecten, maar ook een beoordelingsprocedure die geïntegreerd kan worden met het afwegings- en besluitvormingsproces. In de uiteindelijke concrete besluitvormende fase, dus als er besluit wordt genomen of een bepaald project mag plaatsvinden en onder welke voorwaarden (vergunningverlening), is het zaak om over gedetailleerde informatie te beschikken. Hoe dan ook, blijft ook in die fase de milieu-informatie een hulpmiddel voor de besluitvorming en dient daar dus bij aan te sluiten.

Het brede spectrum van de reikwijdte van milieubeoordeling – variërend van relatief grootschalige (ruimtelijke) activiteiten zoals infrastructuur of woningbouwprojecten tot relatief (ruimtelijk) beperktere activiteiten zoals industriële inrichtingen – gaat gepaard met een grote diversiteit aan mogelijke gevolgen voor milieu, natuur en cultuurhistorie. Sommige activiteiten kennen zeer complexe, veelsoortige of cumulatieve effecten op de omgeving, terwijl dat voor andere activiteiten in mindere mate geldt. Daarnaast speelt ook de regionale verscheidenheid een rol bij de gevolgen op de omgeving van activiteiten: eenzelfde activiteit kan in de ene regionale context meer complexe gevolgen hebben op de omgeving dan in een andere regionale context. Deze diversiteit leidt tot de constatering dat er ook grote verschillen kunnen zijn in de maatschappelijke of bestuurlijke impact daarvan. Dit betekent dat een goede beoordeling van de milieueffecten recht moet doen aan de specifieke kenmerken en locale omstandigheden van die activiteit. De integrale regelgeving voor milieubeoordeling moet dit soort maatwerk in het beoordelingsproces mogelijk maken. De vraag is hierbij in welke mate op voorhand het gewenste maatwerk in de procesgang in wetgeving verankerd dient te worden (welke procedurele stappen moeten voor welk soort plannen en activiteiten/projecten in alle situaties verplicht en dwingend voorgeschreven zijn) en in welke mate de regelgeving ruimte moet laten voor maatwerk door het bevoegd gezag ter plekke.

Het streven van het Kabinet is om – voorzover mogelijk – te volstaan met zo min mogelijk wettelijke bepalingen die uitgaan boven de Europese verplichtingen.

Dit zou bijvoorbeeld voor de m.e.r. betekenen dat een aantal bestaande extra kwaliteitswaarborgen die Europeesrechtelijk niet vereist zijn, niet langer in de Nederlandse m.e.r.-regelgeving wettelijk worden verplicht. Bij de afweging welke extra waarborgen facultatief kunnen worden, zijn ook mogelijke indirecte effecten in ogenschouw genomen, zoals ook bepleit is door Novio Consult in het evaluatierapport van de m.e.r.. Onder indirecte effecten worden in dit verband verstaan een mogelijke vermindering van de voorspelbaarheid van het milieubeoordelingsproces doordat het bevoegd gezag meer naar eigen inzicht daaraan invulling kan geven, alsmede een mogelijk groter beroep op de rechter aan het einde van het besluitvormingsproces.

Daarnaast wordt het van groot belang geacht dat – ongeacht de aard en reikwijdte van wettelijke bepalingen – bepaalde voorzieningen beschikbaar blijven die een zorgvuldige afweging van gevolgen voor milieu, natuur en cultuurhistorie kunnen faciliteren. Een voorbeeld hiervan is de Commissie voor de m.e.r.. De Commissie heeft zich vanuit haar wettelijke taken ontwikkeld tot een belangrijk centrum van kennis en expertise op het terrein van milieueffectbeoordeling. Deze kennis is van groot belang voor een goed functionerend stelsel van milieubeoordeling. Naast de rol van de Commissie m.e.r. is met het oog op de eenheid van (rijks)beleid een duidelijke betrokkenheid van de wettelijke adviseurs en andere terzake relevante overheidsorganen van belang.

Het Kabinet staat een stelsel van milieubeoordeling voor ogen dat voorziet in op elkaar aansluitende beoordelingen, waarbij de administratieve lasten en bestuurslasten worden beperkt, afwenteling zoveel mogelijk kan worden voorkomen en waarbij de verplichtingen op een passende manier kunnen worden ingevuld, al naar gelang het schaalniveau en specifieke regionale context van de besluitvorming.

Concreet betekent dit dat het streven er op gericht is om te komen tot één instrument voor milieubeoordeling, waarbij twee met elkaar samenhangende beoordelingsmomenten op verschillende niveaus kunnen worden gerealiseerd; één maal op het kaderscheppende planniveau en één maal op het uitvoeringsgerichte projectniveau. Er dient daarbij zoveel mogelijk te worden vermeden dat dezelfde activiteiten onnodig meer malen moeten worden beoordeeld op milieueffecten.

In het beoogde stelsel zit voldoende flexibiliteit begrepen om de procedurele vereisten goed te kunnen inpassen in een diversiteit aan vergunningen- en planprocedures, waaronder open planprocessen en interactieve planning.

Bij het vaststellen van overheidsplannen waarin aandacht wordt gegeven aan later te realiseren activiteiten waarvoor een m.e.r.-(beoordelings)plicht geldt, worden veelal verstrekkende milieuafwegingen gemaakt die sturend kunnen zijn voor de verdere uitwerking van die concrete activiteiten. Het ligt dan ook voor de hand het zwaartepunt van de inzet van het milieu-effectbeoordelingsinstrumentarium te leggen op dat kaderstellende planniveau. Bij latere beoordelingen kunnen dan inhoudelijke of procedurele stappen worden overgeslagen ten opzichte van de bestaande m.e.r.-regelgeving, uiteraard voor zover de Richtlijn m.e.r. dat toestaat. Hierdoor kan een aanzienlijke vermindering van de regeldruk worden bereikt.

De procedure voor plannen en programma's volgens het bij de Kamer liggende wetsvoorstel SMB enerzijds (als referentie voor het planniveau) en een zoveel mogelijk tot de EU verplichtingen vereenvoudigde m.e.r.-procedure (als referentie voor het projectniveau) anderzijds, kunnen als basiselementen voor het systeem van milieubeoordeling worden gezien (zie ook bijlage 2)¹.

In de discussie over de toekomst van het milieubeoordelingsstelsel gaat het vooral om de afbakening van het toepassingsbereik van een met meer kwaliteitswaarborgen omgeven procedure (wetsvoorstel SMB) en van een relatief eenvoudige procedure. De kernvraag is of voor projecten die niet gekoppeld zijn aan (milieu)vergunningverlening, waarbij vaak complexe milieugevolgen aan de orde zijn, volstaan kan worden met een vereenvoudigde procedure of dat hiervoor extra waarborgen zoals de procedure voor plannen en programma's die kent, nodig worden geacht. Hierop wordt onderstaand ingegaan.

Het nieuwe stelsel

Voor het hele palet van de reikwijdte van milieubeoordeling en daarop gerichte wetgeving – plannen, projecten met een koppeling aan (milieu)vergunning en projecten die niet aan een (milieu)vergunning zijn gekoppeld – wordt de volgende opzet in hoofdlijnen voorgesteld.

A) Voor plannen

Voor overheidsplannen moet op grond van de SMB-richtlijn een milieubeoordeling worden uitgevoerd, als ze wettelijk of bestuursrechtelijk verplicht zijn en randvoorwaarden scheppen voor latere m.e.r.-plichtige projecten of gevolgen kunnen hebben voor Vogel-/Habitatgebieden. Veelal betreft dit plannen met keuzes over het gebruik van ruimte en land. Zoals gezegd wordt de milieubeoordeling van deze plannen geregeld in het wetsvoorstel voor implementatie van de SMB-richtlijn (Kamerstukken II 2004/05, 29 811).

Overeenkomstig het Kabinetsbeleid is er in het wetsvoorstel voor gekozen de richtlijn zo strikt mogelijk te implementeren. Een meer beknopte regeling dan de huidige m.e.r. maakt het beter mogelijk, meer dan bij de huidige m.e.r. het geval is, om aan te sluiten bij de bestaande voorbereidingsprocedures van plannen. Ter versterking van de transparantie van planvorming is additioneel aan de vereisten uit de SMB richtlijn de extra verplichting opgenomen, dat het bevoegd gezag het voornemen tot het opstellen van een plan en van een milieurapport (SMB) bekend moet maken, waarbij tevens kan worden aangegeven of er gelegenheid zal zijn tot (niet-verplichte) grotere betrokkenheid van publiek, bedrijfsleven en maatschappelijke organisaties en of (vrijwillig) onafhankelijk toetsingsadvies wordt ingewonnen. De – eveneens additionele – verplichte toetsing van het milieurapport door de Commissie m.e.r. bij plannen met gevolgen voor EHS- en Vogel-/Habitatgebieden strekt mede tot implementatie van de desbetreffende EU-richtlijnen.

Het Kabinet is van mening dat het voorstel om de SMB voor plannen vorm te geven zoals in het wetsvoorstel is gedaan, goede waarborgen biedt voor een kwalitatief goede beschrijving van de effecten op milieu, natuur en cultuurhistorie. Wanneer de noodzaak bestaat om in specifieke situaties additionele maatregelen te treffen ten behoeve van de voorbereiding van het MER, is het naar het oordeel van het Kabinet aan het bevoegd gezag om hiertoe te besluiten. Dit is in lijn met het kabinetsbeleid om de verantwoordelijkheid voor besluitvorming zoveel mogelijk neer te leggen op het niveau waarop deze besluitvorming plaatsvindt.

De herijking VROM heeft mede tot doel om na te gaan of regelgeving noodzakelijkerwijs moet worden bestendigd, bijvoorbeeld wanneer in de praktijk onwenselijke spanningen ontstaan met het beginsel van zorgvuldige besluitvorming. Gelet op de praktijkervaring die tot nu toe is opgedaan met de toepassing van de m.e.r., mede in combinatie met de vereisten voor zorgvuldige besluitvorming in enerzijds de Algemene wet bestuursrecht en anderzijds het wetsvoorstel SMB, is het Kabinet van mening dat de noodzaak van andere additionele wettelijke voorschriften (die als gevolg in iedere situatie toegepast moeten worden) niet langer bestaat.

De zwaarste procedure in het toekomstige stelsel (de SMB voor plannen en programma's) zal dus volgens het hier geschetste voorstel lichter zijn dan de huidige m.e.r.-procedure. Het staat het bevoegd gezag echter – zoals opgemerkt – vrij om vrijwillig extra elementen aan de procedure toe te voegen, bijvoorbeeld de Commissie voor de m.e.r. op enig moment om advies te vragen.

De bij deze brief gevoegde Bijlage 3¹ geeft een meer gedetailleerd overzicht van deze SMB procedure, in relatie tot de bestaande m.e.r.-procedure en een vereenvoudigde m.e.r.-procedure.

Voor uitgebreidere informatie over de procedure voor plannen wordt verwezen naar het wetsvoorstel SMB.

B) Voor projecten waarvoor tevens een (milieu)vergunning nodig is.

Vanuit de maatschappij is een sterke behoefte uitgesproken om door zo goed mogelijke integratie van de trajecten van vergunningverlening en uitvoeren van de milieubeoordeling, tot een vlotte en aanzienlijk eenvoudigere procedure te komen. Er bestaat brede overeenstemming over de vormgeving van een met de (milieu)vergunningverlening gestroomlijnde procedure, zoals onder meer blijkt uit de bevindingen van Novio Consult in het evaluatierapport van de m.e.r.

Voorgesteld wordt hiervoor de Europese m.e.r.-verplichtingen te volgen met in principe geen additionele eisen. Uitzondering hierop vormt het voorstel om aan de inhoud van het MER-rapport (vaak aangeduid met «MER») enkele extra voorwaarden te stellen. Deze gelden ook in de huidige m.e.r.-procedure en betreffen het beschrijven van de uitgangssituatie en van de autonome ontwikkeling van het milieu, alsmede van redelijke projectalternatieven. Om milieugevolgen van een voorgenomen activiteit zinvol te kunnen beschrijven is immers een referentiekader nodig, bepaald door de situatie zonder dat de voorgenomen activiteit zou worden gerealiseerd. Door redelijke projectalternatieven te beschrijven wordt de ALARA-discussie ( 'As Low As Reasonably Achievable») – en in de toekomst BAT (Best available technology) – transparant gemaakt. Zie hieronder. Ook de SMB-richtlijn stelt een dergelijk referentiekader en het beschrijven van alternatieven verplicht, zodat in het toekomstig stelsel voor milieubeoordeling ten aanzien van de inhoud van het milieurapport vergelijkbare eisen voor plannen en voor projecten zullen gelden.

De voorgestelde vereenvoudigde procedure impliceert dat de huidige stappen in de scopingfase ingepast kunnen worden in het informeel vooroverleg, dat in het kader van de milieuvergunning procedure kan plaats vinden. Tevens komen het beschrijven van het Meest milieuvriendelijke alternatief (MMA) in het MER en de toetsing van het MER door de Commissie voor de m.e.r. als wettelijke verplichting te vervallen. Het belang van het MMA ten opzichte van de (op grond van de IPPC-richtlijn en vergunningverlening verplichte) beschrijving van de Best available technology (BAT) en de discussie m.b.t. tot het ALARA-principe geven een voldoende alternatief voor het MMA.

Zoals onder meer blijkt uit de evaluatie van de m.e.r. en de ervaringen van de Commissie voor de m.e.r., is in de praktijk de meerwaarde van onafhankelijke toetsing voor activiteiten die tevens vergunningplichtig zijn op grond van de Wm relatief beperkt gebleken.

Het voorstel leidt er toe dat de totstandkoming van het MER en van het ontwerpbesluit t.b.v. de Wm-vergunning zoveel mogelijk synchroon kunnen verlopen. Tijdens het continue proces van informeel vooroverleg t.b.v. de vergunningaanvraag worden de reikwijdte van het MER en het MER zelf besproken. Het MER ligt ter inzage gedurende de terinzagelegging van de aanvraag zelf. E.e.a. conform de procedure volgens afdeling 3.5 van de Algemene wet bestuursrecht.

Voor alle duidelijkheid: dit voorstel betreft m.e.r.-plichtige gevallen waarbij er een koppeling ligt met het verlenen van een vergunning – feitelijk in wettechnische termen het nemen van een besluit – waarop afdeling 3.5 van de Awb van toepassing is. Naast aan milieuvergunningen valt hierbij onder meer te denken aan vergunningen op grond van de Grondwaterwet en de Ontgrondingenwet.

Per jaar gaat het bij deze vereenvoudigde m.e.r.-procedure om ca. 30% van de m.e.r.-gevallen.

De bij deze brief gevoegde Bijlage 3 geeft een meer gedetailleerd overzicht van deze vereenvoudigde m.e.r.-procedure, in relatie tot de bestaande m.e.r.-procedure en de SMB-procedure.

C) Voor projecten waarvoor niet een (milieu)vergunning nodig is.

Voor bepaalde m.e.r.-plichtige gevallen, zoals grote infrastructuur projecten, landinrichting, nieuwe woonwijken en bedrijventerreinen, is de m.e.r.-plicht niet gekoppeld aan (milieu)vergunningverlening. De gevolgen voor de omgeving van deze activiteiten kunnen zo complex en ingrijpend zijn, dat hierbij extra aandacht voor de zorgvuldigheid en accuratesse van het MER gewenst kan zijn. Of voor deze gevallen extra kwaliteitswaarborgen volgens de 'zwaardere' SMB-procedure gewenst zijn, vraagt een zorgvuldige afweging.

In algemene zin kan gesteld worden dat de koppeling tussen SMB-plicht en m.e.r.-plicht op grond van de desbetreffende EU-richtlijnen in de meeste gevallen ertoe zal leiden dat een SMB op planniveau voorafgaat aan een m.e.r. op projectniveau. De inzet van extra wettelijke kwaliteitswaarborgen bij de milieubeoordeling van een plan (veelal met locatiekeuzes) zoals begrepen in de SMB-procedure, kan derhalve leiden tot een verlichting van de milieubeoordeling op projectniveau.

Het Kabinet is daarom van mening dat, indien op het desbetreffende planniveau zorgvuldig naar milieugevolgen is gekeken, voor alle m.e.r.-plichtige projecten de vereenvoudigde m.e.r.-procedure, zoals voorgesteld wordt voor vergunningplichtige activiteiten, voldoende garanties kan bieden voor een zorgvuldige beoordeling van de milieugevolgen van projecten. Deze vereenvoudigde procedure is hierboven onder B) geschetst.

Er kunnen zich echter projecten (niet aan vergunningverlening gekoppeld) voordoen, waarin complexe en ingrijpende milieugevolgen kunnen spelen, waarbij nog wezenlijke keuzes mogelijk zijn en waarvoor niet op het achterliggende planniveau een SMB is gedaan. Voor deze gevallen wordt het vanuit het overheidsbeleid op het gebied van milieu, natuur en cultuurhistorie en in overeenstemming met de wensen van overheden in hun rol van bevoegd gezag, noodzakelijk geacht om de vereenvoudigde m.e.r.-procedure aan te vullen met extra waarborgen zoals de SMB-procedure die kent.

Met een dergelijke vangnet voorziening kan worden bereikt dat in ieder geval voor alle situaties waarin complexe en ingrijpende milieugevolgen kunnen spelen en waarin nog wezenlijke keuzes mogelijk zijn, één keer een milieubeoordeling met extra kwaliteitswaarborgen uitgevoerd wordt (hetzij voor het plan hetzij voor het desbetreffende complexe project). Onder deze kwaliteitswaarborgen die extra zijn ten opzichte van de vereenvoudigde m.e.r.-procedure, worden begrepen de openbare kennisgeving, de raadpleging van betrokken overheidsinstanties over het detailniveau en reikwijdte van het milieurapport en de toetsing van het milieurapport door de Commissie voor de m.e.r. bij gevallen met gevolgen voor EHS-gebieden en gevallen waarvoor tevens een passende beoordeling op grond van de Habitatrichtlijn moet worden gedaan. Zie hiervoor ook Bijlage 3.

Een mogelijk alternatief voor dit voorstel zou zijn om de SMB-procedure met extra kwaliteitswaarborgen zonder meer voor alle niet aan (milieu)vergunning gekoppelde m.e.r.-plichtige gevallen voor te schrijven. Voordeel hiervan is dat op voorhand duidelijk is voor welke m.e.r.-plichtige projecten de vereenvoudigde procedure geldt en voor welke projecten de procedure met extra waarborgen geldt zoals begrepen in de SMB. Consequentie is wel dat in veel gevallen zowel voor het kaderscheppende plan als voor het daaraan gerelateerde project of projecten een procedure met extra waarborgen moet worden gevolgd. Dit zou een onnodige verzwaring van lasten betekenen, reden waarom niet voor dit alternatief is gekozen.

Een tweede mogelijk alternatief is om aan het bevoegd gezag de keuze te laten of voor een bepaald niet aan (milieu)vergunning gekoppeld m.e.r.-plichtig geval extra waarborgen zoals begrepen in de SMB gewenst zijn, bovenop de zonder meer verplichte vereenvoudigde m.e.r.-vereisten. Voordeel hiervan is dat de regelgeving in dit geval relatief eenvoudig van opzet kan zijn: twee basisprocedures met keuzevrijheid. Daar staat het risico tegenover dat de regelgeving op voorhand niet voldoende duidelijkheid en rechtszekerheid biedt. Ook zal het leiden tot een aanzienlijke verzwaring van de bestuurlijke lasten. Het Kabinet ziet er dan ook van af de verantwoordelijkheid van het bevoegd gezag op dit punt te verruimen.

In de beginfase van de werking van de herziene m.e.r.-regelgeving kunnen zich relatief veel niet aan (milieu)vergunning gekoppelde m.e.r.-plichtige gevallen voordoen, waarvoor nog geen achterliggend plan bestaat of waarvoor voor een achterliggend plan nog geen SMB is gedaan. Alleen het opstellen van bepaalde nieuwe plannen of het wijzigen van bepaalde bestaande plannen is immers SMB-plichtig. Om te vermijden dat onnodig vaak de SMB-procedure voor dit soort gevallen moet worden gevolgd lijkt hiervoor een overgangsregeling gewenst. Dit zal nog nader bepaald moeten worden.

Belangrijke aandachtspunten voor de situatie dat er reeds een milieurapport (SMB) op planniveau beschikbaar is, zijn de mogelijke veroudering en het passende detailniveau van milieu-informatie, gezien de periode die kan liggen tot het vaststellen van een plan en het realiseren van een project. Hiervoor zullen goede (eventueel wettelijke) voorzieningen moeten worden getroffen.

Een verder punt van aandacht is de verruiming van de mogelijkheden voor het bevoegd gezag om zelf invulling te geven aan de SMB-procedure zoals voorzien in het wetsvoorstel SMB. Zeker in de beginperiode na inwerkingtreding van wetswijzigingen, maar ook later, doet dit een groot beroep op de kennis en expertise van het bevoegd gezag. Een goede Handreiking hoe om te gaan met de wettelijk verplichte SMB-procedure en hoe en wanneer met additionele mogelijkheden zoals inschakeling van de Commissie voor de m.e.r., is daarbij onontbeerlijk.

Bij de meer gedetailleerde voorbereiding van de wijziging van de m.e.r.-regelgeving zal ook nader bepaald moeten worden welke soort niet aan (milieu)vergunningverlening gekoppelde projecten onder het hierboven geschetste regime zullen vallen.

Een voorlopige schatting is dat het 30 á 35 % van de huidige m.e.r.-plichtige projecten betreft.

3. De werkingssfeer van de m.e.r.

De werkingsfeer van de Nederlandse m.e.r. is vastgelegd in de zogeheten C- en D-lijst, die als bijlage zijn opgenomen bij het Besluit m.e.r. 1994. Indien activiteiten voldoen aan de voorwaarden uit onderdeel C dan is zonder meer een m.e.r.-plicht aan de orde. Indien activiteiten voldoen aan de voorwaarden uit onderdeel D dan moet het bevoegd gezag beoordelen of een m.e.r. moet worden uitgevoerd.

In zowel de C- als de D-lijst zijn activiteiten opgenomen, die op grond van de Europese Richtlijn m.e.r. niet aan de m.e.r.-plicht of de m.e.r.-beoordelingsplicht behoeven te worden onderworpen. (zgn. «koppen» op de richtlijn). Daarnaast wordt in beide lijsten met drempelwaarden gewerkt, om te bepalen of de voorgenomen activiteit met bijbehorend bestuurlijk besluit daadwerkelijk onder de m.e.r.-plicht of m.e.r.-beoordelingsplicht valt.

Vanuit de m.e.r. praktijk is er veel kritiek te beluisteren op de afbakening van de werkingsfeer van de m.e.r. en de wijze waarop dat in Nederland is geregeld. Daarom is een onderzoek uitgevoerd naar de mogelijkheden voor vereenvoudiging en verduidelijking. De tussentijdse resultaten zijn in workshops aan vertegenwoordigers uit de «m.e.r.-praktijk» voorgelegd.

Mede op basis hiervan komt het Kabinet tot de volgende voorstellen op hoofdlijnen.

Onderdeel C en D van de bijlage bij het Besluit m.e.r.

Onderdeel C van het Besluit m.e.r. bepaalt welke activiteiten m.e.r.-plichtig zijn. Voorgesteld wordt de C-lijst zodanig aan te passen dat deze één op één overeenkomt met de Europese lijst van de m.e.r.-plichtige activiteiten. Alleen datgene dat de EU-richtlijn m.e.r. voorschrijft als m.e.r.-plichtig wordt opgenomen in onderdeel C. De huidige «koppen» op de C-lijst worden zoveel mogelijk verplaatst naar onderdeel D en worden daarmee m.e.r.-beoordelingsplichtig (voorzover voor deze koppen niet overheveling naar de SMB-plicht nodig is). Voorbeelden hiervan zijn de aanleg van een golfbaan, de aanleg van een jachthaven, de opsporing van aardolie/ gas en de bouw van woningen binnen de bebouwde kom. Het zonder meer laten vervallen van zowel de m.e.r.-plicht als de beoordelingsplicht voor deze projecten wordt niet wenselijk geacht. Van deze projecten mag immers verondersteld worden dat er onder bepaalde omstandigheden aanzienlijke milieugevolgen te verwachten zijn. Een serieuze inhoudelijke beoordeling maakt het mogelijk om in deze gevallen alleen een m.e.r. uit te voeren als het echt nodig is. Daarmee wordt eveneens de verantwoordelijkheid van het bevoegd gezag gestimuleerd en kan locale en projectspecifieke informatie op het juiste niveau en moment worden gebruikt in de besluitvorming.

Tenslotte zal ook per «kop» op de D-lijst worden nagegaan of opschoning gewenst is.

Drempelwaarden

De drempelwaarden die Europeesrechtelijk voorgeschreven zijn blijven uiteraard zonder meer verplicht. Voor zover in de huidige C-lijst andere of afwijkende drempelwaarden zijn opgenomen, worden die conform hetgeen hierboven is voorgesteld overgeheveld naar de D-lijst.

Handhaving van de huidige specifiek Nederlandse drempelwaarden in de D-lijst kan bijdragen aan de rechtszekerheid en houvast geven. Het volledig afschaffen van de drempelwaarden leidt ertoe dat voor elke activiteit van onderdeel D, hoe klein en in welke context ook een beoordeling moet worden uitgevoerd. Dat is een onevenredige verzwaring ten opzichte van de huidige praktijk. Overwogen kan worden om drempelwaarden niet als harde grenzen te hanteren. Ten eerste moet voorkomen worden dat ze voornamelijk worden gebruikt om een m.e.r.-(beoordeling) te ontduiken (door maar vooral onder de drempel te blijven). Ten tweede moet duidelijk worden gemaakt dat drempelwaarden ook juridisch niet altijd als een harde grens gehanteerd mogen worden, met name bij de aanwezigheid van gevoelige gebieden. Er kan dan wel degelijk sprake zijn van aanzienlijke milieueffecten in de zin van de EU richtlijn m.e.r.. Om deze twee doelstellingen te kunnen realiseren zal nog nader bepaald moeten worden of de drempelwaarden in het Besluit m.e.r. wellicht een minder bindende juridische status zouden kunnen krijgen.

Er is een duidelijke relatie tussen het hanteren van drempelwaarden en bepalingen ten aanzien van gevoelige gebieden. Deze moeten dan ook in samenhang worden bezien.

Gevoelige gebieden

In het Besluit m.e.r. is omschreven wat de gevoelige gebieden zijn in de zin van het Besluit m.e.r. Voorbeelden zijn gebieden op grond van de Vogel- en Habitatrichtlijn, van de Natuurbeschermingswet, die deel uitmaken van de Ecologische Hoofdstructuur, een beschermd monument zijn krachtens de Monumentenwet e.d.. De specifiek Nederlandse drempelwaarden die worden gesteld aan activiteiten in of nabij (externe werking) een gevoelig gebied zijn strenger waardoor eerder sprake zal zijn van een m.e.r.-(beoordelings)plicht.

Vanuit het oogpunt van milieu, natuur, landschap, archeologie en monumentenzorg is te rechtvaardigen dat indien activiteiten met aanzienlijke milieugevolgen in of nabij een gevoelig gebied zijn gepland een extra afweging wordt gemaakt inzake de verwachte gevolgen voor het betreffende gevoelige gebied. Vaak zal op grond van de natuurbeschermingswetgeving ook al een passende beoordeling moeten worden uitgevoerd. Passende beoordeling en m.e.r. kunnen dan zoveel als mogelijk is gekoppeld worden.

In hoeverre en tot welke omvang voorzieningen hiervoor in de D-lijst moeten worden opgenomen is nog punt van nadere uitwerking. Een mogelijkheid zou zijn dat – in combinatie met de afbakening van wat onder een gevoelig gebied begrepen moet worden – het aantal gevallen binnen de bestaande categorieën van de D-lijst met mogelijk significante gevolgen voor gevoelige gebieden (natuur of cultuurhistorie) wordt uitgebreid.

Denkbaar is ook dat aan de D-lijst alle projecten worden toegevoegd met mogelijke significante gevolgen voor gevoelige gebieden (voorzover al niet benoemd in de D-lijst). Van belang is daarbij om selectief te zijn in de aanwijzing van gevoelige gebieden, omdat voorkomen dient te worden dat voor ieder eenvoudige activiteit nabij een gevoelig gebied een m.e.r.-(beoordelings)procedure dient te worden doorlopen.

4. Minder, sneller en goedkoper?

Leiden de in deze brief opgenomen voornemens inderdaad tot vermindering van regels, versnelling van procedures en verlaging van lasten? In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de vraag waar voor deze aspecten de belangrijkste winst te verwachten is.

Vervanging van de huidige m.e.r.-regelgeving door het voorgestelde vereenvoudigde stelsel betekent voor alle m.e.r.-plichtige projecten een vermindering van het aantal (procedurele) vereisten en van de proceduretijd.

Zo is in de vereenvoudigde m.e.r.-procedure de voorbereidende fase (scopingfase) die zes stappen omvat, niet langer wettelijk verplicht. Ook is de formele acceptatie van het MER door het bevoegd gezag vervallen en hoeft het MER niet langer door de Commissie voor de m.e.r. te worden getoetst.

In bepaalde m.e.r.-plichtige gevallen kan de SMB van toepassing zijn. De scopingfase van de SMB kent twee vereisten tegenover zes vereisten in de huidige m.e.r.-regelgeving. Ook hier is de verplichte acceptatie van het MER vervallen. Toetsing door de Commissie voor de m.e.r. is niet voor alle gevallen verplicht.

Vermindering van het aantal vereisten komt ook tot uitdrukking in een verkorting van de totale wettelijke maximale doorlooptijd van de m.e.r. De grote winst is vooral gelegen in het feit dat in het nieuwe stelsel de milieubeoordeling meer dan voorheen kan worden geïntegreerd in de moederprocedures waaraan de milieubeoordeling ondersteunend is. Zo verloopt de vereenvoudigde m.e.r. bij (milieu)vergunningplichtige gevallen vrijwel synchroon met de verlening van een (milieu)vergunning zelf. Er zijn bovenop de voor die moederprocedures geldende wettelijke termijnen op grond van vooral de Awb, geen additionele m.e.r.-specifieke wettelijke termijnen meer voorzien. Ditzelfde geldt voor de verdergaande integratie van de SMB in bijvoorbeeld de planvoorbereiding, waarbij geen additionele termijnen verplicht zijn.

Het beroep dat op het bevoegd gezag wordt gedaan om, meer dan momenteel het geval is, procedurele afwegingen te maken in het milieubeoordelingsproces, kan zeker in de beginperiode na inwerkingtreding van wetswijzigingen, ervaren worden als een extra bestuurlijke last. De in hoofdstuk 2. van deze brief onder C) genoemde Handreiking kan hierbij belangrijke ondersteuning bieden.

Of de mogelijke lastenverlichting ook altijd daadwerkelijk wordt gerealiseerd, hangt mede af van de mate waarin het bevoegd gezag in voorkomende gevallen er voor kiest om extra procedurele waarborgen te hanteren, die niet wettelijk zijn voorgeschreven. Bijvoorbeeld een vrijwillige inschakeling van de Commissie voor de m.e.r. voor toetsing van het MER.

Het onderstaand overzicht geeft een samenvatting van de mogelijke verlichting van de regeldruk.

Hoofdfasen in de procedure	Huidige m.e.r.-procedure	Nieuwe stelsel	Nieuwe proceduretijd
Fase 1.Voorbereiding(scoping)	Max. 13 weken additioneel/ m.e.r.-specifiek	Koppeling aan moederprocedure
Fase 2.Opstellen milieurapport	Geen wettelijke termijn*		Geen wettelijke termijn *
Fase 3.Toetsen rapport en besluitvorming	Max. 17 weken, w.v. 13 additioneel/m.e.r.-specifiek	Besluit conform Awb	Max. 4 weken **
Totaal	Max. 30 weken,(excl. MER maken)		Max. 4 weken **, (excl. MER maken)
Waarvan m.e.r.-specifiek	Max. 26 weken, (excl. MER maken)		0 weken, (excl. MER maken)

* gemiddelde productietijd in de praktijk 2 á 12 maanden

** wordt ev. 6 weken na wijziging Awb.

Verdere lastenverlichting wordt bereikt door het aantal vereisten dat aan de inhoud van een milieurapport wordt gesteld te verminderen. Zo is het opstellen van een MMA niet langer verplicht. Dit betekent dat er minder onderzoek voor een milieurapport nodig is, waardoor de kosten per rapport lager kunnen uitvallen.

Tenslotte wordt een aanzienlijke reductie van de lasten gerealiseerd, doordat het aantal m.e.r.-plichtige activiteiten wordt verminderd. Een aantal categorieën van de C-lijst van het Besluit m.e.r. wordt overgeheveld naar de D-lijst en daarmee m.e.r.-beoordelingsplichtig. Hierdoor kan het totale aantal jaarlijks uit te voeren milieueffectrapportages met 30 á 35 % dalen. Uit onderzoek is gebleken dat de kosten per MER-rapport zo'n 70 000 á 100 000 € bedragen. Jaarlijks worden ca. 80 MER-rapporten opgesteld. De vermindering van het aantal m.e.r.-plichtige activiteiten betekent dan een mogelijke lastenverlichting van 1,7 mln. á 2,8 mln. € per jaar. Geschat wordt dat het bij deze vermindering van het aantal m.e.r.-gevallen voor ca. 2/3 zal gaan om projecten van particuliere initiatiefnemers. De rest zijn overheidsprojecten.

De vereenvoudiging van het stelsel leidt niet alleen tot lastenverlichting, maar kan ook bijdragen aan het sneller kunnen realiseren van bepaalde doelstellingen van rijksbeleid. Een voorbeeld daarvan is het woningbouwbeleid. De woningbouwproductie zal baat hebben bij snellere procedures. Doordat ook de m.e.r.-plicht voor bepaalde bouwprojecten afgeschaft zal kunnen worden, zullen per saldo minder projecten de m.e.r.-procedure hoeven te doorlopen.

De bovengenoemde lastenverlichting is indicatief. Er is nog nader onderzoek nodig naar de hoogte en verdeling van de lastenreductie.

5. Het vervolg

Vanaf 21 juli 2004 dient de SMB-richtlijn toegepast te worden. Zolang deze nog niet in de Nederlandse wetgeving is verankerd, gaat hiervan voor bepaalde vereisten een directe werking uit. Zodra de wijziging van de Wet milieubeheer ten behoeve van implementatie van de SMB van kracht wordt, zullen de huidige m.e.r. voor projecten en de nieuwe SMB voor plannen gedurende enige tijd naast elkaar bestaan. De voorbereidingen van een wijziging van de Wet milieubeheer en van het Besluit m.e.r. ten behoeve van de herziening van de m.e.r. voor projecten en ten behoeve van de afstemming tussen de herziene m.e.r. en de SMB voor plannen zullen enige tijd nemen. Er wordt naar gestreefd om een wetsvoorstel tot wijziging van de Wm eind 2005 te kunnen presenteren. Naar verwachting zal een eventuele wijziging van de m.e.r.-regelgeving op zijn vroegst eind 2006, begin 2007 van kracht kunnen worden.

Deze brief bied ik u mede namens de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit aan.

De Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,

P. L. B. A. van Geel

---

1 Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.

1 Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.

1 Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.