Kamerstuk
| Datum publicatie | Organisatie | Vergaderjaar | Dossier- en ondernummer | Datum brief |
|---|---|---|---|---|
| Tweede Kamer der Staten-Generaal | 2008-2009 | 22112 nr. 859 |
Authentieke versie (PDF)
Informatie
Gerelateerd
Printen
Delen
22 112
Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven van de lidstaten van de
Europese Unie
nr. 859
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN BUITENLANDSE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 7 mei 2009
Overeenkomstig de bestaande afspraken heb ik de eer u hierbij vijf fiches aan te bieden die werd opgesteld door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissievoorstellen (BNC):
1. Verordening inzake beheerstructuren van Europese programma’s voor radionavigatie per satelliet (kamerstuk 22 112, nr. 856);
2. Mededeling inzake nucleaire non-proliferatie (kamerstuk 22 112, nr. 857);
3. Mededeling inzake kritieke informatie-infrastructuur (CIIP) (kamerstuk 22 112, nr. 858);
4. Kaderbesluit inzake voorkoming en bestrijding van mensenhandel;
5. Kaderbesluit inzake bestrijding van seksuele uitbuiting van kinderen (kamerstuk 22 112, nr. 860).
Fiche: Kaderbesluit inzake voorkoming en bestrijding van mensenhandel
Voorstel: Voorstel voor een kaderbesluit van de Raad inzake de voorkoming en bestrijding van mensenhandel en de bescherming van slachtoffers, en tot intrekking van Kaderbesluit 2002/629/JBZ
Datum Commissiedocument: 25 maart 2009
Nr. Commissiedocument: COM (2009) 136 definitief
Prelex: http://ec.europa.eu/prelex/detail_dossier_real.cfm?CL=nl&DosId=198095
Nr. impact-assessment Commissie en Opinie Impact-assessment Board: SEC (2009) 358 (impact-assessment), SEC (2009) 359 (samenvatting impact-assessment), opinie IAB niet beschikbaar
Behandelingstraject Raad: Raadswerkgroep DROIPEN, CATS, JBZ-Raad.
Eerste presentatie van het voorstel tijdens de JBZ-Raad van 6 april 2009.
Eerstverantwoordelijk ministerie: Ministerie van Justitie
Rechtsbasis, stemwijze Raad, rol Europees Parlement en comitologie
a) Rechtsbasis
Art. 29, art. 31, eerste lid, onder e, art. 34, tweede lid, onder b, EU-Verdrag
b) Stemwijze Raad en rol Europees Parlement
Eenparigheid in de Raad, raadpleging van het Europees Parlement
c) Comitologie n.v.t.
Dit voorstel voor een kaderbesluit inzake de voorkoming en bestrijding van mensenhandel en de bescherming van slachtoffers brengt, onder intrekking van Kaderbesluit 2002/629/JBZ ter bestrijding van mensenhandel1, de EU-regelgeving op dit terrein op het niveau van het Verdrag van de Raad van Europa inzake de bestrijding van mensenhandel, en gaat op een aantal punten zelfs verder.
Het voorgestelde kaderbesluit verbreedt de definitie van mensenhandel tot mensenhandel met het oog op het wegnemen van organen. De minimum maximumstraffen2 worden verhoogd. De strafverzwarende omstandigheden worden uitgebreid. De extraterritoriale rechtsmacht wordt uitgebreid. Nieuw zijn ook regels inzake bescherming van slachtoffers, bejegening van slachtoffers tijdens de strafprocedure, onderzoek, preventie en monitoring door nationale rapporteurs.
Bevoegdheidsvaststelling en subsidiariteits- en proportionaliteitsoordeel
Het voorstel is gebaseerd op art. 29, art. 31, eerste lid, onder e, art. 34, tweede lid, onder b, EU-Verdrag.
Subsidiariteit: positief
Proportionaliteit: positief
Risico’s / implicaties/ kansen
De vraag kan worden gesteld of het wenselijk is dat de Raad van Europa en de Europese Unie op verschillende terreinen (naast mensenhandel, ook op de terreinen bescherming van kinderen tegen seksuele uitbuiting en seksueel misbruik en voorkoming van terrorisme) met nieuwe, inhoudelijk min of meer gelijkluidende, instrumenten komen. Het voorstel kan de bereidheid tot uitvoering van het Verdrag van de Raad van Europa ter bestrijding van mensenhandel doen afnemen.
Het Verdrag ter bestrijding van mensenhandel, dat in het kader van de Raad van Europa is overeengekomen, kent een groter geografisch bereik dan het onderhavige voorstel voor een kaderbesluit; het onderhavige voorstel voor een kaderbesluit heeft een groter bindend karakter dan het Verdrag ter bestrijding van mensenhandel.
Nederlandse positie en eventuele acties
Nederland verwelkomt in het algemeen dit voorstel om via een krachtige Europese aanpak mensenhandel te bestrijden en slachtoffers te beschermen.
Dit voorstel vervangt Kaderbesluit 2002/629/JBZ door een aanzienlijk ruimer kaderbesluit. Het neemt enerzijds oude bepalingen ervan over en voegt er anderzijds nieuwe elementen aan toe met betrekking tot het materiele strafrecht, rechtsmacht en vervolging, rechten van het slachtoffer in strafprocedures, bescherming en bijstand aan slachtoffers, preventie en monitoring.
Het voorstel bouwt voort op het Verdrag van de Raad van Europa inzake de bestrijding van mensenhandel van 2005 en gaat uit van dezelfde alomvattende benadering waarbij voorstellen worden gedaan terzake materieel strafrecht, preventie, vervolging, bescherming van de slachtoffers en monitoring. Het voorstel voegt er de volgende punten aan toe:
– een aan de ernst van de strafbare feiten aangepast niveau van bestraffing (artikel 3);
– een bredere reikwijdte van de bepaling inzake de niet-toepassing van sancties ten aanzien van de slachtoffers voor hun betrokkenheid bij onwettige activiteiten, ongeacht de onwettige methoden die door de mensenhandelaars worden gebruikt (artikel 6);
– een ruimere en meer bindende regeling inzake extraterritoriale rechtsmacht, op grond waarvan de lidstaten verplicht zijn onderdanen en personen die gewoonlijk op hun grondgebied verblijven te vervolgen wanneer deze zich buiten het grondgebied van de lidstaat schuldig maken aan mensenhandel (artikel 8);
– nieuwe bepalingen over een specifieke behandeling van kwetsbare slachtoffers in strafprocedures, ter voorkoming van secundaire victimisatie (artikel 9);
– hogere normen voor de bijstand aan slachtoffers, in het bijzonder wat medische behandeling betreft (artikel 10).
Vier beleidsopties werden overwogen als middel om het beoogde doel te bereiken:
| Beleidsoptie (1): | geen nieuwe maatregelen op EU-niveau |
| Beleidsoptie (2): | niet-wetgevende maatregelen |
| Beleidsoptie (3): | nieuwe wetgeving inzake vervolging, bijstand aan slachtoffers, preventie en monitoring |
| Beleidsoptie (4): | nieuwe wetgeving (zoals in optie 3) + niet-wetgevende maatregelen (zoals in optie 2) |
Op grond van de analyse van de economische en sociale gevolgen en van de implicaties t.a.v. grondrechten komen de opties 3 en 4 naar voren als de beste aanpak van het probleem, die aan de doelstellingen van het voorstel beantwoordt. Uit het impact assessment blijkt dat optie 4 de voorkeursoptie is.
4. Bevoegdheidsvaststelling en subsidiariteits- en proportionaliteitsoordeel
Het voorstel is gebaseerd op art. 29, art. 31, eerste lid, onder e, art. 34, tweede lid, onder, EU-Verdrag. Het voorgestelde kaderbesluit bevat, anders dan de reeds tot stand gebrachte kaderbesluiten inzake materieel strafrecht, niet alleen bepalingen over harmonisatie van materieel strafrecht bevat, maar ook bepalingen over preventie, vervolging, strafprocesrecht en slachtofferhulp. Er moet zekerheid zijn dat de voorgestelde rechtsgrondslag adequaat is.
– Subsidiariteit: positief
– Proportionaliteit: positief
– Onderbouwing:
Mensenhandel heeft een aanzienlijke grensoverschrijdende dimensie. Om de strijd tegen mensenhandel te kunnen winnen, moeten de lidstaten hun inspanningen op elkaar afstemmen en internationaal samenwerken. Verschillen in de juridische aanpak in de lidstaten staan gecoördineerde inspanningen in de weg en belemmeren internationale rechtshandhaving en justitiële samenwerking. Dit vereist een optreden van de EU. Dit leidt tot een positief subsidiariteitsoordeel.
Het voorstel gaat niet verder dan nodig is om het beoogde doel (de voorkoming en bestrijding van mensenhandel en de bescherming van slachtoffers) te verwezenlijken. Dit leidt tot een positief proportionaliteitsoordeel.
Nederland verwelkomt in het algemeen dit voorstel om via een krachtige Europese aanpak mensenhandel te bestrijden en slachtoffers te beschermen.
Hoewel het oordeel over de subsidiariteit en proportionaliteit van dit voorstel positief is, plaatst Nederland wel een kanttekening: er is gerede twijfel mogelijk omtrent de noodzaak om op EU-niveau bindende regels te stellen over de strafrechtspraktijk en de strafrechtstoepassing, zoals t.a.v. onderzoek en het verhoor van slachtoffers. De vraag rijst of deze op de rechtspraktijk gerichte onderwerpen thuis horen in een kaderbesluit. Het oordeel over subsidiariteit en proportionaliteit is derhalve niet onverkort positief.
Geen
b) Financiële consequenties (incl. personele) voor rijksoverheid en/ of decentrale overheden
Geen. Thans is in Nederland een wetsvoorstel bij de Eerste Kamer (wetsvoorstel 31 386) aanhangig dat strekt tot verhoging van de wettelijke strafmaxima voor het misdrijf mensenhandel. Dit wetsvoorstel sluit aan bij de in het kaderbesluit voorgestelde verhoging van de maximum vrijheidsstraffen. Dat betekent dat dit voorstel geen financiële (nationale) gevolgen met zich mee zal brengen als gevolg van langere hechtenis.
Indien er toch financiële consequenties uit het voorstel voortvloeien, dienen de budgettaire gevolgen te worden ingepast op de begroting van de beleidsverantwoordelijke departementen, conform de regels budgetdiscipline.
c) Financiële consequenties (incl. personele) voor bedrijfsleven en burger: Geen
d) Administratieve lasten voor rijksoverheid, decentrale overheden: Geen
e) Administratieve lasten voor bedrijfsleven en burger: Geen
a) Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of sanctionering beleid
Thans is in Nederland een wetsvoorstel bij de Tweede Kamer aanhangig ter uitvoering van het Verdrag van de Raad van Europa inzake de bestrijding van mensenhandel (wetsvoorstel 31 391). Daarnaast is een wetsvoorstel dat strekt tot verhoging van de wettelijke strafmaxima voor het misdrijf mensenhandel aanhangig bij de Eerste Kamer (wetsvoorstel 31 386). Voornoemd voorstel sluit aan bij de in het kaderbesluit voorgestelde verhoging van de maximum vrijheidsstraffen. Voor het overige kan op dit moment nog niet geheel worden overzien tot welke aanvullingen het onderhavige voorstel noopt.
Voorgestelde implementatietermijn (bij richtlijnen en kaderbesluiten), dan wel voorgestelde datum inwerkingtreding (bij verordeningen en beschikkingen) met commentaar t.a.v. haalbaarheid
Dit kaderbesluit treedt in werking op de dag van zijn bekendmaking in het Publicatieblad van de Europese Unie. De implementatietermijn zal twee jaar bedragen. Dat is haalbaar.
b) Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling
Er is geen evaluatie- of horizonbepaling in het voorstel opgenomen.
7. Implicaties voor uitvoering en handhaving
Er worden geen problemen t.a.v. de uitvoerbaarheid voorzien.
Er worden geen problemen t.a.v. de handhaafbaarheid voorzien.
8. Implicaties voor ontwikkelingslanden
Mensenhandel heeft een aanzienlijke grensoverschrijdende dimensie. Om de strijd tegen mensenhandel effectief te kunnen voeren, moeten lidstaten hun inspanningen op elkaar afstemmen, ook met ontwikkelingslanden. Dit voorstel voor een kaderbesluit voorziet in aanpassing van de regels inzake territoriale bevoegdheid om ervoor te zorgen dat personen uit de EU voor mensenhandel vervolgd kunnen worden, ook wanneer zij hun misdrijven buiten de EU, bijvoorbeeld in ontwikkelingslanden, plegen. Goede afspraken met politie en justitie in die landen zijn onontbeerlijk.
9. Nederlandse positie (belangen en eerste algemene standpunt)
Nederland verwelkomt het voorstel. De bestrijding van mensenhandel en de bescherming van slachtoffers daarvan behoeven een krachtige internationale aanpak. Iedere inspanning om de internationale samenwerking te intensiveren en verder te verbeteren, wordt door Nederland toegejuicht. Nederland ziet de voordelen ervan in dat de kernresultaten die met het Verdrag van de Raad van Europa zijn behaald, ook op EU-niveau worden geborgd. Het opnemen van bepalingen met een gelijkaardige inhoud als bestaande verdragsbepalingen in het EU-acquis, biedt voordelen die voortvloeien uit de sterkere verbindende kracht die de rechtsorde van de EU tot stand brengt, met name de onmiddellijke inwerkingtreding en het toezicht op de naleving.
Het voorstel zal het materiële strafrecht en de procedureregels van de lidstaten dichter tot elkaar brengen dan het geval is met het huidige kaderbesluit. Dit zal de internationale rechtshandhaving en justitiële samenwerking, en de bescherming van en bijstand aan de slachtoffers ten goede komen.
Het voorstel sluit goed aan bij de prioriteit die de aanpak van mensenhandel in Nederland heeft.
Er moet voor worden gewaakt dat behandeling en implementatie van het onderhavige voorstel voor een kaderbesluit niet ten koste gaan van de ratificatie van het Verdrag van de Raad van Europa inzake bestrijding van mensenhandel. Het verdient aanbeveling om in de preambule van het voorstel aandacht te besteden aan dit punt.
De Commissie neemt wel een zeker risico door de opneming van onderdelen in het kaderbesluit waarvan de grondslag niet onomstreden is danwel die tot nu toe geen onderdeel hebben uitgemaakt van een materieel strafrechtelijk kaderbesluit (zoals de bindende regels t.a.v. onderzoek en het verhoor van slachtoffers). Er moet zekerheid zijn dat de voorgestelde rechtsgrondslag van art. 29, art. 31, eerste lid, onder e, art. 34, tweede lid, onder b, EU-Verdrag adequaat is. De voorstellen behoeven en verdienen een hecht fundament. Het is van belang dat op korte termijn duidelijkheid komt over de vraag of voor alle onderdelen van het kaderbesluit de juiste rechtsgrondslag bestaat.
Met het voorstel tot uitbreiding van de regeling voor slachtoffers van mensenhandel wordt een voorschot genomen op een voorgenomen horizontale regeling voor slachtoffers van criminaliteit. Daarom kunnen enige vraagtekens worden gezet bij de opportuniteit van dit voorstel.
Met het voorstel tot monitoring van de implementatie van dit kaderbesluit door nationale rapporteurs of andere gelijksoortige mechanismen heeft de Commissie een andere procedure voorgesteld dan gebruikelijk in kaderbesluiten. Door het toekennen van een wettelijke taak tot monitoring komt de onafhankelijke positie van de Nationaal Rapporteur Mensenhandel in het geding. Gelet op de vele overeenkomsten met het Verdrag van de Raad van Europa inzake de bestrijding van mensenhandel moet ervoor worden gewaakt doorkruising of dubbelingen te voorkomen met de GRETA-monitoring1.
Directe link
Kopieer de link naar uw clipboard
https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-22112-859.html