17 050 Misbruik en oneigenlijk gebruik op het gebied van belastingen, sociale zekerheid en subsidies

Nr. 605 BRIEF VAN DE MINISTERS VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID EN VOOR ARMOEDEBELEID, PARTICIPATIE EN PENSIOENEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 30 juni 2023

In Nederland vinden we bestaanszekerheid een belangrijk recht. Daarom ondersteunt het socialezekerheidsstelsel mensen wanneer ze door moeilijke tijden gaan. De basis voor dit stelsel is solidariteit en het is belangrijk dat het draagvlak blijft bestaan. Handhaving draagt hieraan bij door te zorgen voor rechtmatig gebruik van sociale zekerheidsgelden. Deze handhaving moet geen onevenredig harde gevolgen hebben en er moet passend worden gereageerd op overtredingen. Uitvoeringsprofessionals moeten de ruimte hebben om maatwerk te leveren én om adequaat te kunnen reageren bij misbruik.

Om meer evenwicht in het handhavingsstelsel te brengen, is een inhoudelijke herijking van het handhavingsbeleid nodig. Vertrouwen in de mens is hierbij het uitgangspunt. In 2020 startte het traject «herijking handhavingsinstrumentarium». In de brieven van 12 november 2020¹, 23 november 2021² en 18 juli 2022³ bent u hierover geïnformeerd. Graag nemen wij u via deze brief weer mee in de voortgang van dit traject.

Afbakening

Handhaving is een breed begrip. In dit ontwerpwetsvoorstel bedoelen we met handhaving het gevolg dat wordt gegeven aan het constateren van onrechtmatigheid. Denk daarbij aan vragen als: Kan de uitkering worden herzien? Kan er een sanctie of maatregel worden opgelegd? Welke sanctie is passend? Welke invorderingsmogelijkheden zijn er? Onder handhaving verstaan we dus niet de vraag wanneer er sprake is van een onrechtmatigheid en hoe onrechtmatigheden worden opgespoord. Deze zaken worden in de socialezekerheidswetten bepaald en door opsporingsbevoegdheden geregeld.

Naast de inzet op evenwichtige handhaving, streven we er ook naar om waar mogelijk te voorkomen dat mensen met handhaving in aanraking komen. De overheid moet toegankelijk en begrijpelijk uitleggen wat er van mensen verwacht wordt. Dan kunnen mensen daar ook naar handelen.

Zoals beschreven in de brief van 18 juli 2022 moet de herijking van het handhavingsinstrumentarium ook in relatie tot andere trajecten bezien worden. Het ontwerpwetsvoorstel sluit aan op de wijzigingen die we binnen het traject Participatiewet in balans voorstellen. Daarnaast hebben we oog voor de raakvlakken met het voornemen om de Algemene wet bestuursrecht te wijzigen. Ook volgen we de verdere uitwerking van het initiatiefwetsvoorstel van uw Kamer, de Wet maatwerk bij terugvorderingen. Wij zien dat de verschillende wijzigingen met eenzelfde doel en richting zijn ingezet, namelijk het centraal stellen van de menselijke maat en vertrouwen. Het is daarbij goed om zicht te houden op de invloed die de verschillende wijzigingen op elkaar hebben en ervoor te zorgen dat de voorstellen geen negatieve werking ten opzichte van elkaar hebben. In de uitvoeringstoetsen die wij doen bij UWV, de SVB en de VNG vragen wij hier ook expliciet aandacht voor.

Leeswijzer

Hieronder wordt u eerst meegenomen in het burgerperspectief op handhaving in de sociale zekerheid. Ook wordt het handhavingsbeleid in Nederland in internationaal perspectief geplaatst. Vervolgens geven we een beeld van wat er wordt gedaan om fouten bij het naleven van de regels te voorkomen. Daarna gaan wij in op de stand van zaken rond het ontwerpwetsvoorstel Handhaving sociale zekerheid. Ook nemen wij u mee in de stappen we zetten om al meer passend te reageren op overtredingen binnen het huidige wettelijke kader. Daarvoor wordt de uitzonderingsmogelijkheid van de dringende reden bezien en het invorderingsbeleid gemoderniseerd. Tot slot besteden we aandacht aan het vakmanschap van de uitvoeringsprofessionals, zodat zij het nieuwe stelsel straks daadwerkelijk kunnen benutten.

Burgerperspectief

Om inzicht te krijgen in het perspectief van burgers op de herijking van het handhavingsbeleid in de sociale zekerheid is een kwalitatief onderzoek uitgevoerd onder een representatieve groep mensen⁴. Uit het onderzoek kunnen we concluderen dat mensen vinden dat rechtvaardigheid het vertrekpunt moet zijn bij handhaving van de sociale zekerheid.

Een rechtvaardige overheid heeft volgens respondenten vijf pijlers:

• 1. De overheid moet betrouwbaar zijn;

• 2. Iedereen in Nederland wordt gelijk behandeld;

• 3. Mensen krijgen preventieve, heldere en eenduidige voorlichting over wetten en regels;

• 4. Een overtreding moet persoonlijk kunnen worden toegelicht;

• 5. Wie recht heeft op een uitkering krijgt geld, wie geen recht heeft krijgt dat geld niet.

De grondhouding van de respondenten is strikt: regel is regel. Mensen vinden het terugvorderen van onterecht verkregen gelden heel belangrijk. Terugvordering dient altijd plaats te vinden. Dit zorgt voor een gevoel van rechtvaardigheid: gemeenschapsgeld dat iemand niet toebehoorde, moet terug. Bij de uitvoering van een sanctie dient volgens de respondenten wel de menselijke maat te worden toegepast.

Dan moet de uitkeringsinstantie de persoonlijke context van de overtreder en in hoeverre de sanctie proportioneel is meewegen. Ook dit geeft een gevoel van rechtvaardigheid.

Passend sanctioneren houdt volgens de respondenten in dat rekening wordt gehouden met de vraag of een overtreding bewust of onbewust was. Bij een onbewuste overtreding moet de overheid coulanter te zijn. Daarbij speelt mee of iemand voor het eerst een regel overtreedt, of dat dit al eerder is gebeurd. Ook de duur van de overtreding speelt voor respondenten mee. Ze zien een kortdurende overtreding eerder als onbewust dan een langdurende. Tot slot moet een sanctie proportioneel zijn. Respondenten vinden het belangrijk dat we rekening houden met een perspectief op een menswaardig bestaan met een minimum aan inkomen. De resultaten van dit onderzoek ondersteunen de richting die is gekozen bij het nieuwe handhavingsbeleid: de menselijke maat als uitgangspunt, waarbij passend gereageerd wordt op een foutje en misbruik bestraft wordt. De resultaten uit het onderzoek zijn meegenomen bij de ontwikkeling van het beleid.

Internationaal perspectief

Om het Nederlandse handhavingsbeleid te plaatsen in een internationale context, hebben we gekeken naar het handhavingsbeleid in zes Europese landen: België, Denemarken, Finland, Duitsland, Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk⁵. In deze verkenning is de focus gelegd op de thema’s vertrouwen in de mens, perspectief op fout versus fraude, dataverzameling- en uitwisseling, standaardisering en maatwerk.

Interessante voorbeelden zijn het ‘vergisrecht’ in Frankrijk, de dienstverlenende huisbezoeken in België en de brede uitwisseling van gegevens in Finland, Denemarken en België.

Uit de verkenning blijkt dat de koers van ons nieuwe handhavingsbeleid aansluit bij de trend in het merendeel van de onderzochte landen. In de meeste landen geldt, of wordt gewerkt aan, een handhavingsbeleid waarbij de volgende punten centraal staan: vertrouwen in de mens, het uitgangspunt dat een fout geen fraude is en het streven naar vereenvoudiging. In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel wordt uitgebreid ingegaan op de bevindingen uit de verkenning en hoe deze zijn meegenomen in het ontwerp.

Inzet op het voorkomen van fouten

Het nieuwe handhavingsbeleid gaat uit van het voorkomen van fouten én van het passend reageren op overtredingen. Dit komt onder andere tot uiting in het toelichtingsgesprek dat in dit voorstel wordt geïntroduceerd. Na het vaststellen van een overtreding, wordt in dit gesprek geprobeerd om zicht te krijgen op de omstandigheden van de betrokken burger. Communicatie en dienstverlening kunnen zo beter worden afgestemd op de situatie van de betrokkene. Dit helpt om overtredingen in de toekomst te voorkomen of in een vroegtijdig stadium bij te sturen. Het intensievere contact tussen de uitkeringsinstanties en de uitkeringsontvangers biedt ook de kans om te leren hoe vergissingen tot stand komen. Dit biedt aanknopingspunten om soortgelijke vergissingen in de toekomst te voorkomen.

Zowel aan de kant van de uitkeringsontvanger als aan de kant van de uitkeringsinstantie, bijvoorbeeld door aanpassingen in communicatie of dienstverlening.

Ook in het maatregelenbeleid komt de focus op het voorkomen van fouten naar voren. Bij het opleggen van een maatregel wordt aan betrokkenen toegelicht wat er is misgegaan en hoe zij hun gedrag kunnen herstellen. Hierdoor worden betrokkenen zich meer bewust van hun verplichtingen en kunnen zij deze in de toekomst ook beter naleven.

Team Preventie

Team Preventie is een interdisciplinair team waarin beleidsmakers, uitvoerders, ervaringsdeskundigen en gedragsdeskundigen gezamenlijk verkennen hoe wetgeving, beleid en uitvoering beter kunnen (samen)werken om de kans op fouten en vergissingen door uitkeringsontvangers te verminderen. In het afgelopen jaar heeft Team Preventie ervaringen en inzichten uitgewisseld, vanuit de uitvoeringspraktijk, ervaringsdeskundigheid en beleidsoogpunt. Hierdoor werd duidelijk dat er een aantal centrale thema’s zijn waaraan de acties en doelstellingen op het gebied van preventie gekoppeld kunnen worden. Die thema’s zijn «ontmoet en begrijp de burger», «leer van fouten en vergissingen» en «stel preventie centraal in het proces». Team Preventie werkt aan de hand van deze thema’s aan verschillende activiteiten. Zo organiseert het team leerdialogen bij gemeenten. Ook geven ervaringsdeskundigen het Team belangrijke inzichten in de leefwereld van onze doelgroep. Verder wordt onderzocht hoe een samenwerking tussen gemeenten en de SVB mensen kan helpen bij het juist en tijdig doorgeven van een verandering in de leefsituatie. De ervaringen, inzichten en adviezen van Team Preventie zullen aan het eind van dit jaar worden gebundeld in een eindadvies voor uitvoering en beleid.

Ontwerpwetsvoorstel handhaving sociale zekerheid

In de brief van 18 juli 2022 hebben wij de contouren geschetst van de herijking van de handhaving in de sociale zekerheid. Het uitgangspunt is dat handhaving moet passen bij de overtreding die is begaan. Dit hebben we uitgewerkt in een ontwerpwetsvoorstel. Het wetsvoorstel houdt in dat er een overkoepelend stelsel komt voor handhaving in de sociale zekerheid. Een uniform afwegingskader is nodig, omdat mensen vaak met meerdere uitkeringen en instanties te maken krijgen. Daarom moeten zij erop kunnen vertrouwen de verschillende wetten op dezelfde manier gehandhaafd worden.

In februari van dit jaar is een tussentijdse versie van het ontwerpwetsvoorstel in pre-internetconsultatie gegaan. Op deze consultatie hebben we 27 reacties ontvangen. Variërend van partijen die dagelijks met de materie werken en belangenbehartigers tot geïnteresseerde anonieme reageerders. Ook hebben UWV en de SVB een eerste inschatting gemaakt van de impact van het voorstel. Dit proces leidde ertoe dat de concrete uitwerking van het wetsvoorstel op een aantal punten verschilt van de denkrichting zoals aangekondigd in juli 2022. Daarnaast is het ontwerp nog bijgesteld ten opzichte van de versie die in internetconsultatie is gegaan. Het ontwerpwetvoorstel zal nog een tweede keer in consultatie gebracht worden.

Puntsgewijs zijn de belangrijkste wijzigingen:

• De maximale terugkijktermijn van vijf jaar is genuanceerd, waardoor in sommige gevallen langer teruggekeken kan worden. Hierdoor kan misbruik passend worden bestraft;

• Het sanctiebeleid wordt niet ingedeeld in een lichter en een zwaarder regime. Wel specificeren we een aantal gedragingen als misbruik. Daarvoor is een boete het aangewezen handhavingsinstrument, met de optie in voorkomende gevallen een waarschuwing te geven;

• Het afwegingskader voor sancties en maatregelen is herzien naar aanleiding van gesprekken met diverse partijen. Een belangrijke toevoeging is de mate waarin een overtreding toe te rekenen is aan het bestuursorgaan. Als dat (deels) het geval is, wordt daar in het sanctiebesluit rekening mee gehouden.

• De boetehoogtes worden aangepast. De kaders voor het bepalen van de hoogte van de boete zullen, net als nu het geval is, bij algemene maatregel van bestuur bepaald worden;

• Het beleid rond maatregelen is verder uitgewerkt. Algemene kaders worden wettelijk bepaald. Daarbij staat het reparatoire karakter van een maatregel voorop. De koppeling tussen verplichtingen en de verschillende categorieën van maatregelen vindt bij algemene maatregel van bestuur plaats;

• Het invorderingsbeleid (ook wel debiteurenbeleid genoemd) treedt voor UWV en de SVB al eerder in werking.

De uitgaven die voortvloeien uit dit ontwerpwetsvoorstel zijn gedekt via de voorjaarsnota. De uitvoeringstoetsen zullen nog meer inzicht geven de budgettaire gevolgen van de Wet Handhaving sociale zekerheid.

Sanctiebeleid

Als iemand de inlichtingenplicht overtreedt, kan een sanctie worden opgelegd. Het voorstel geeft uitkeringsinstanties de beschikking over een breder palet aan mogelijkheden om op een overtreding te reageren: de waarschuwing, de (voorwaardelijke) boete en de mogelijkheid om in sommige gevallen af te zien van een sanctie. In een beperkt aantal gevallen is het ook mogelijk om te handhaven via het strafrecht.⁶

Om te bepalen welke sanctie passend is biedt de uitkeringsinstantie een toelichtingsgesprek aan. Tijdens dit gesprek komen preventie en handhaving samen. Het bestuursorgaan kan informatie geven over de verplichtingen en hoe die in de toekomst beter kunnen worden nageleefd. Ook kunnen betrokkenen vertellen over omstandigheden die speelden bij het begaan van de overtreding, als zij willen dat het bestuursorgaan daar rekening mee houdt.

Om voor uniforme besluitvorming te zorgen, stellen we een kader. Daarin staan enkele punten die in ieder geval een rol spelen in de motivering van het sanctiebesluit. Door dit vast te leggen weet men welke elementen in ieder geval meegewogen (moeten) worden. Binnen dit kader blijft er ruimte om recht te doen aan een individueel geval, maar de maatstaf is voor iedereen gelijk.

In bijlage 1 bij deze brief vindt u een visuele weergave van het sanctie- en maatregelenbeleid.

Maatregelenbeleid

Naast de inlichtingenplicht kleven er aan veel uitkeringen ook meewerkverplichtingen. Bij het niet nakomen van deze meewerkverplichtingen legt de uitkeringsinstantie geen boete op, maar een maatregel. Het karakter van een maatregel is reparatoir, met als doel het gedrag van de uitkeringsgerechtigde positief te beïnvloeden.

Een voorbeeld van een meewerkverplichting is de sollicitatieverplichting. Op het moment dat een persoon onvoldoende solliciteert, wordt daarvoor een maatregel opgelegd. Dit houdt in dat iemand gedurende een beperkte tijd minder uitkering ontvangt. Het doel van het opleggen van de maatregel is die persoon ertoe te bewegen in de toekomst voldoende te solliciteren, om daarmee te kans te vergroten dat iemand weer aan het werk gaat.

Het systeem van maatregelen is op dit moment niet altijd even helder. Niet voor de burger, maar ook niet voor de professional. Daarom herzien we het maatregelenbeleid. We verminderen het aantal categorieën. Ook passen we de duur en hoogte van maatregelen aan en introduceren we een waarschuwingsbevoegdheid. We maken een kader met richtlijnen om een passende maatregel te bepalen. Dit zorgt ook voor uniformering tussen uitkeringsinstanties. Het toelichtingsgesprek is ook bij het opleggen van een maatregel de eerste stap.

Afwijkmogelijkheid «dringende redenen»

Tot inwerkingtreding van de wetswijzigingen kijken wij naar mogelijkheden om maatwerk te vergroten. Uit onderzoek⁷ en gesprekken met de uitvoering blijkt dat in het huidig wettelijk kader de mogelijkheid om bij «dringende reden» af te zien van een maatregel of terugvordering zeer zelden wordt gebruikt. Dit heeft te maken met een strenge interpretatie van deze afwijkingsmogelijkheid in de memorie van toelichting bij het toenmalige wetsvoorstel, de zogenaamde Fraudewet.⁸ Bij de nieuwe visie op handhaving en maatwerk past het om de afwijkingsmogelijkheid bij dringende redenen te versterken. Dit doen wij samen met de uitvoering. Het wettelijk kader blijft onveranderd: van dringende reden kan sprake zijn als een besluit onaanvaardbare sociale en/of financiële gevolgen heeft voor de betrokkene. Het gaat om incidentele gevallen, waarin iets uitzonderlijks aan de hand is. Alle relevante omstandigheden worden dan individueel afgewogen. Voorbeelden zijn onevenredige gevolgen voor een lopend schuldsaneringstraject door het ontstaan van een nieuwe schuld, of het niet kunnen voorzien in de basisbehoeften door een korting op de uitkering met een onaanvaardbare situatie tot gevolg. Wij sporen uitvoeringsprofessionals aan om voortvarend om te gaan met signalen van een eventuele dringende reden en de bestaande ruimte te gebruiken.

Invorderingsbeleid

Een handhavingsbesluit kan ook als hardvochtig worden ervaren door hoe het wordt uitgevoerd. Daarom moderniseren wij het invorderingsbeleid in de sociale zekerheid, zodat daarin meer rekening kan worden gehouden met de individuele situatie van de betrokkene. Daarbij vinden we het belangrijk dat uitkeringsinstanties mensen een realistische en haalbare betalingsregeling kunnen bieden. Hierbij moet rekening worden gehouden met iemands persoonlijke situatie. Ook moet de betalingsregeling perspectief bieden op het einde van de schuld. Dit kan door afspraken te maken over het precieze bedrag dat periodiek afgelost wordt en over hoe er afgelost wordt. De uitvoering moet hiervoor meer ruimte krijgen.

Het invorderingsbeleid wordt in twee stappen gemoderniseerd. Eerst wordt de Regeling tenuitvoerlegging bestuurlijke boeten, die van toepassing is op UWV en de SVB, aangepast. De beoogde inwerkingtredingsdatum van deze wijziging is 1 januari 2024. Daarna regelen wij een wettelijke grondslag om nadere regels vast te stellen voor het invorderingsbeleid van gemeenten. Het debiteurenbeleid van gemeenten, UWV en de SVB komt dan onder één Regeling invordering sociale zekerheid. Deze nieuwe regeling zal inhoudelijk hetzelfde zijn als de wijziging die op kortere termijn voor UWV en SVB gaat gelden. De wijziging van de Regeling tenuitvoerlegging wordt tegelijk met het ontwerpwetsvoorstel in internetconsultatie gebracht, zodat inzichtelijk is wat de wijziging precies inhoudt.

Vakmanschap

Een overkoepelende handhavingswet en een geharmoniseerd invorderingsbeleid moeten zorgen voor meer uniformiteit. Hiermee willen we onverklaarbare verschillen tussen regelingen, tussen uitvoerders en tussen individuele beslissingen over gelijkwaardige casussen beperken. Tegelijkertijd krijgt de uitvoering meer ruimte om recht te doen aan wat er daadwerkelijk is voorgevallen. Zo kunnen uitvoerders anders omgaan met situaties waarin iemand een fout heeft gemaakt dan met situaties waarin sprake is van misbruik. We voorkomen willekeur en rechtsonzekerheid door duidelijke wettelijke kaders en een geüniformeerde wijze van beoordeling. Daarnaast zetten we in op het vakmanschap van uitvoeringsprofessionals. Wij beseffen dat de herijking een omslag in het denken en doen van de uitvoeringsprofessional zal vergen. Het realiseren van deze omslag is in de eerste plaats een taak van de uitvoeringsinstanties zelf. Omdat het belang hiervan groot is, bekijken wij samen met UWV, de SVB en gemeenten hoe we de uitvoeringsprofessional hierin kunnen ondersteunen en faciliteren. Bijvoorbeeld door communicatie over de herijking of door de uitwisseling van kennis en ervaring te faciliteren.

Conclusie

Ons doel is om een evenwichtig handhavingsbeleid te creëren. Dat nieuwe beleid geven we op meerdere manieren vorm: met het wetsvoorstel Handhaving sociale zekerheid, met een ruimere afwijkingsmogelijkheid bij dringende redenen, met de modernisering van het invorderingsbeleid, met de inzet op preventie en met het traject rondom vakmanschap.

We zijn ons ervan bewust dat het nieuwe handhavingsbeleid een grote impact heeft op burgers én uitvoeringsprofessionals. Daarom nemen we beide groepen zoveel mogelijk mee in dit traject. Het ontwerpwetsvoorstel is nu gereed om in internetconsultatie te gaan en wordt uitgezet voor de benodigde uitvoeringstoetsen en adviezen. De input die we in deze fase ophalen, nemen we mee in de verdere uitwerking van het ontwerp.

De komende maanden zullen ook het Boetebesluit en Maatregelenbesluit worden uitgewerkt. Waar nodig zullen we uw Kamer op de hoogte houden van de vorderingen van dit traject.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, C.E.G. van Gennip

De Minister voor Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen, C.J. Schouten

Bijlage 1 Visuele weergave boete- en maatregelensystematiek

---

1 Kamerstuk 17 050, nr. 596.

2 Kamerstuk 17 050, nr. 601.

3 Kamerstuk 17 050, nr. 603.

4 Motivaction, 2022, «Het burgerperspectief op de herijking van het handhavingsbeleid in de sociale zekerheid». Zie bijlage.

5 Regioplan, 2022, «Internationale verkenning handhavingsbeleid sociale zekerheid». Zie bijlage.

6 Deze gevallen worden geconcretiseerd in de Aanwijzing sociale zekerheidsfraude.

7 Panteia, Muzus, Vrije Universiteit Amsterdam en Hogeschool Utrecht, 2022, «Hardvochtige effecten op burgers door knelpunten in (uitvoering) wet- en regelgeving binnen de sociale zekerheid».

8 Kamerstuk 33 207, nr. 3. De toelichting bij de voorgaande wet sluit bijvoorbeeld het niet kunnen voorzien in de eerste levensbehoeften gedeeltelijk uit als dringende reden.