Aan de orde is de voortzetting van de behandeling van:

het wetsvoorstel Wijziging van het Wetboek van Strafrecht en enige andere wetten in verband met de wijziging van de vervroegde invrijheidstelling in een voorwaardelijke invrijheidstelling (30513).

De beraadslaging wordt hervat.

Minister Hirsch Ballin:

Voorzitter. Dank aan de leden van uw Kamer voor de bijdragen aan de totstandkoming naar ik hoop van de wet waarbij de vervroegde invrijheidstelling weer plaats maakt voor voorwaardelijke invrijheidstelling. Tevens dank voor de snelheid waarmee het wetsvoorstel gereed is gekomen voor de openbare behandeling. Sommige leden van uw Kamer riepen net in herinnering dat het 21 jaar geleden maar een haar heeft gescheeld; één radio-interview van een Eerste Kamerlid, als ik het goed heb begrepen, of dit wetsvoorstel was helemaal niet nodig geweest. Het wetsvoorstel heeft inderdaad een voorgeschiedenis van 21 jaar wachten op het ongedaan maken van de besluitvorming van toen. Er is al die tijd discussie over geweest en ik zal niet verhelen dat ook ik met tevredenheid vaststel dat wij er nu aan toe zijn om weer het systeem toe te passen van een voorwaardelijke invrijheidstelling. Het was in 1992 dat in de Tweede Kamer een motie werd aangenomen die daarom vroeg. Ik herinner mij goed dat die motie destijds een positieve reactie kreeg van de zijde van de regering. Er is toen ook een wetsvoorstel in voorbereiding genomen, maar dat heeft in de daaropvolgende kabinetsperiode geen vervolg gekregen.

Dit wetsvoorstel maakt zoals gezegd het vervroegd in vrijheid stellen weer voorwaardelijk. Het maakt een eind aan de situatie waarin dat zonder meer geschiedde, tenzij een aantal contra-indicaties zich voordeed. Het was weliswaar geen absoluut recht, er was een beperkt aantal contra-indicaties, zoals die nu in ons Wetboek van Strafrecht staan. Bijzondere voorwaarden en algemene voorwaarden zoals nu geregeld, ontbraken. Op dit moment kan daarop niet worden gereageerd met een herroeping van de vervroegde invrijheidstelling.

De staatssecretaris van Justitie en ik zien het als een belangrijke stap op weg naar het doelgerichter en effectiever maken van de sanctietoepassing. Wij verwachten dan ook dat het een bijdrage zal leveren aan het verminderen van de recidive en daarmee aan het vergroten van de maatschappelijke veiligheid. Het geeft de veroordeelde een kans en een kader om te laten zien dat hij op een maatschappelijk aanvaardbare wijze met de herkregen vrijheid kan omgaan. Houdt hij zich niet aan de voorwaarden – dat zal zich in de praktijk voordoen, daarmee is rekening gehouden – dan volgt terugplaatsing in detentie en moet alsnog de opgelegde straf worden uitgezeten. Kernelementen van het wetsvoorstel zijn dat aan de vervroegde invrijheidstelling voorwaarden zijn verbonden, en dat op de naleving van de voorwaarden toezicht kan worden gehouden. Er zijn een aantal vragen gesteld over de toerusting voor dat toezicht; daarop zal ik straks ingaan. Schending van de voorwaarden heeft in beginsel tot gevolg dat alsnog de rest van de straf moet worden uitgezeten.

Van rechtswege is aan de vervroegde invrijheidstelling de voorwaarde verbonden dat de veroordeelde tijdens de proeftijd geen strafbare feiten pleegt. Daarnaast kunnen aan de vervroegde invrijheidstelling op de persoon van de veroordeelde toegesneden voorwaarden verbonden worden, de zogenaamde bijzondere voorwaarden. Deze bijzondere voorwaarden kunnen van alles omvatten, van een contact- of locatieverbod tot een verplichting om een bepaalde cursus of behandeling te volgen. De bijzondere voorwaarden zijn dus afgestemd op de persoon van de veroordeelde, het gepleegde delict en eventuele bij hem geconstateerde criminogene factoren. De bijzondere voorwaarden beogen het risico van recidive te verminderen en indien nodig het slachtoffer te beschermen. In specifieke gevallen zullen de belangen van slachtoffers uitdrukkelijk worden meegewogen in het besluit over de te stellen voorwaarden. Op de naleving van de voorwaarden kan toezicht worden uitgeoefend.

Wat de bijzondere voorwaarden betreft, zal het toezicht in de regel door de reclassering worden uitgeoefend. Ik verwacht dat dit toezicht een positief effect zal hebben op de naleving van de voorwaarden en daarmee een bijdrage zal leveren aan de vermindering van recidive, wat een van de beleidsdoelstellingen is van ons kabinet. Mede in dit licht zijn de reclasseringsinstellingen intussen in onze opdracht gestart met een traject ter verbetering en versterking van het toezicht. Houdt de voorwaardelijk in vrijheid gestelde zich niet aan de voorwaarden, dan blijft dat niet zonder gevolgen. Het uitgangspunt van het wetsvoorstel is immers dat schending van de voorwaarden leidt tot herroeping van de vervroegde invrijheidstelling. Op die manier fungeert het resterende strafdeel bij wijze van spreken als stok achter de deur voor het naleven van de voorwaarden.

In het wetsvoorstel zijn verschillende elementen opgenomen die ertoe zullen bijdragen dat een effectief herroepingenbeleid kan worden gevoerd. In de eerste plaats is voorzien in de verplichting van de reclasseringsinstelling die met het toezicht op de naleving van de voorwaarden is belast om het Openbaar Ministerie te informeren over het niet naleven van de voorwaarden. In de tweede plaats zullen door het Openbaar Ministerie in overleg met mijn ministerie in een aanwijzing kaders worden gesteld voor een actief herroepingenbeleid. In de derde plaats geeft het wetsvoorstel mij de mogelijkheid het Openbaar Ministerie te verzoeken een vordering tot herroeping in te dienen bij de rechter; zie artikel 15i, eerste lid. Ten slotte noem ik nog dat het wetsvoorstel erin voorziet dat de veroordeelde wordt aangehouden en gedetineerd in afwachting van een beslissing van de rechter over herroeping van de voorwaardelijke invrijheidstelling. Dat staat in artikel 15h en stelt het Openbaar Ministerie in staat om wegens het niet naleven van de voorwaarden direct actie te ondernemen, wat bijdraagt aan de effectiviteit van de nieuwe regeling.

Wij zijn ons ervan bewust dat de voorwaardelijke invrijheidstelling voor de Dienst justitiële inrichtingen, voor de reclassering, voor het Openbaar Ministerie en voor de rechtspraak een intensivering van taken en een forse aanpassing van de werkprocessen vereist. Essentieel daarbij is de informatie-uitwisseling tussen de verschillende ketenpartners. Gelet op de impact van dit wetvoorstel is de voorbereiding van de implementatie voortvarend ter hand genomen. De inwerkingtreding van het wetsvoorstel is voorzien voor 1 juli aanstaande. Dat geeft mij de uitgangspunten om op een aantal meer specifieke vragen in te gaan.

Ik begin met de vragen van de heer Franken, mevrouw Böhler, de heer Kox en mevrouw Tan over de overeenstemming met het legaliteitsbeginsel, dat in de Grondwet en in verdragen is verankerd. Er is gekozen voor een overgangsperiode van vijf jaar. Dat betekent dat in die vijf jaar op nieuwe veroordelingen de nieuwe regeling wordt toegepast en dat op oude veroordelingen alleen de nieuwe regeling wordt toegepast indien vijf jaar na inwerkingtreding de tenuitvoerlegging van de straf nog gaande is. Wij hebben voor deze opzet gekozen om een beperking aan te brengen in het laten voortduren van de oude vi-regeling voor oude gevallen en omdat het onwenselijk is om ook na die vijf jaar nog de uitvoerende instanties met twee stelsels van vi naast elkaar te laten werken. Dat betekent dat voor meer dan 90% van de veroordelingen uitgesproken voor de datum van inwerkingtreding de bestaande regeling blijft gelden. Dat is heel wat. Voor een klein deel van de personen die zijn veroordeeld tot een vrijheidsstraf voor de datum van inwerkingtreding zal de nieuwe regeling gelden. Dat zijn juist de gevallen waarin het uit maatschappelijk oogpunt wenselijk moet worden geacht om niet altijd te blijven wachten, nog langer dan die vijf jaar, met het toepassen van de nieuwe regeling. Er zit een maatschappelijk belang achter. Van de straffen die vijf jaar na de inwerkingtreding, dus op 1 juli 2013, nog niet zijn uitgezeten, weet je vrij zeker dat het straffen zijn waarbij het maatschappelijk belang van verkorting, zoals in de huidige regeling vervat te binden aan de voorwaarden volgens de nieuwe regeling, extra zwaar weegt. Die vijf jaar is niet alleen een gewenningsperiode, maar is ook zeer nuttig en belangrijk uit een oogpunt van het maatschappelijk belang dat aan deze regeling ten grondslag ligt. Ik zeg dat niet omdat ik geen behoefte heb om in te gaan op de juridische vragen die zijn opgeworpen, maar om duidelijk te maken dat wij het hier over meer hebben dan alleen maar het beslechten van de discussie: als er mensen zijn die daar anders over denken, laten wij het dan maar zo doen. Zo ligt dat niet. Hierin speelt ook het onderliggend en achterliggend maatschappelijk belang een rol. Ik had mij eerder kunnen voorstellen, wetend hoezeer de leden van uw Kamer hechten aan de vervanging van het oude stelsel door het stelsel van de voorwaardelijke invrijheidstelling, dat ik vandaag zou worden geconfronteerd met vragen of die vijf jaar niet wat ruim bemeten is. Maar de vragen komen uit een andere invalshoek en een andere motivering. Ik zal er graag straks op ingaan.

De heer Kox (SP):

Valt dat de minister mee of valt het de minister tegen?

Het maatschappelijk belang telt altijd mee, maar wij hebben ook het ongeclausuleerd verbod, zoals de Hoge Raad zegt. Wat is nu eerst? Waar begint het nu mee? Als maatschappelijke belangen dit beginsel ter zijde kunnen stellen, zijn er natuurlijk heel veel maatschappelijke belangen te noemen. U moet nog meer doen dan ons alleen vertellen dat dit maatschappelijk belangrijk is. U moet ons echt overtuigen en dat wordt een zware kluif, mijnheer de minister.

Minister Hirsch Ballin:

Dat was ik wel van plan. Ik hoop ook de heer Kox te kunnen overtuigen. Ik had niet alleen, maar zeker ook hem in gedachten, want ik weet dat hij het maatschappelijk belang dat met de strafrechtpleging gemoeid is altijd zwaar laat wegen. Ik had mij uit dat oogpunt inderdaad kunnen voorstellen dat de vraag was gesteld of die vijf jaar niet aan de ruime kant was. Die vraag is niet opgekomen. Ik had u dan natuurlijk geantwoord dat alles afwegend enzovoorts die vijf jaar toch een redelijke en acceptabele keuze lijkt, maar ik had mij een andere vraag kunnen voorstellen.

De regeling is naar mijn overtuiging echt in overeenstemming met hetgeen in artikel 1, tweede lid, van het Wetboek van Strafrecht en artikel 7 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden is vastgelegd. Kijkt u maar wat er in die bepalingen staat. In artikel 1, tweede lid, van het Wetboek van Strafrecht staat dat bij verandering in de wetgeving na het tijdstip waarop het feit is begaan de voor de verdachte gunstigste bepalingen worden toegepast. Welnu, het gaat om mensen die veroordeeld zijn en wel tot een gevangenisstraf met deze tijdsduur. Wat verandert is een bepaald systeem dat volgens algemene regels die nu gelden nog wordt toegepast op die situatie van pakweg het laatste derde van de straf. Daarvoor geldt ook nu niet dat er een soort absoluut recht van de veroordeelde is om aan het einde van die periode vrij te komen. Kijkt u naar artikel 15a, eerste lid. Ook daarin zijn uitzonderingen vervat op de hoofdregel van de vervroegde invrijheidstelling. Dat wordt met deze wetswijziging veranderd in een ander stelsel, maar dat betekent niet dat het strafproces als het ware wordt overgedaan en dat de betrokkene dan wordt geconfronteerd met een berechting volgens een zwaarder stelsel. Het blijft altijd per definitie binnen het strafmaximum dat gold op het moment van de berechting, eventueel met de correctie die in artikel 1 van het Wetboek van Strafrecht is vervat. Dat is al aan de orde geweest, dat is berecht. Het blijft binnen het geldende strafmaximum en daar wordt helemaal niet overheen gegaan.

Artikel 7, eerste lid, van het EVRM luidt: niemand mag worden veroordeeld wegens een handelen of nalaten, dat geen strafbaar feit naar nationaal of internationaal recht uitmaakte ten tijde dat het handelen of nalaten geschiedde. Daaraan is evident voldaan bij deze veroordeling, die dan op de nieuwe wijze ten uitvoer wordt gelegd met voorwaardelijke invrijheidstelling in plaats van het oude systeem van de vervroegde invrijheidstelling. Evenmin mag een zwaardere straf worden opgelegd dan die welke ten tijde van het begaan van het strafbare feit van toepassing was. Dat gebeurt ook niet. De opgelegde straf blijft dezelfde; er wordt niets opnieuw opgelegd. Volgens artikel 7, eerste lid, van het EVRM was de straf die toepasselijk was ten tijde van het begaan van het strafbare feit van toepassing. Dat is het strafmaximum waar per definitie niet overheen gegaan kán worden.

Mevrouw Böhler (GroenLinks):

Betekent dit dat de minister nu betoogt dat het feit dat het strafrestant als voorwaardelijke straf wordt geïmplementeerd, geen straf is? Is het evenmin een straf als je extra voorwaarden krijgt? Moet ik dat uit de woorden van de minister begrijpen?

Minister Hirsch Ballin:

Dat zijn twee verschillende vragen. De eerste vraag gaat erover dat de implementatie van het strafrestant, in de vorm van voorwaardelijke invrijheidstelling, deel uitmaakt van de door de rechter reeds opgelegde straf. De wetgever bepaalt nu dat dat geschiedt in de modaliteit van de voorwaardelijke invrijheidstelling.

De tweede vraag gaat erover of de voorwaarden die daaraan worden verbonden, zouden moeten worden gezien als een nieuwe straf. Dat is niet het geval. Ik begrijp die vraag heel goed. Mevrouw Böhler stelt deze ongetwijfeld in het licht van het EVRM. De jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens legt mevrouw Böhler deze vraag ongetwijfeld zo ongeveer in de mond. Wat hier gebeurt, is echter geen nieuw opgelegde straf. Zoals ik al in de inleiding van mijn antwoord zei, strekken de voorwaarden ertoe om recidive te voorkomen; ze omvatten onder andere het niet plegen van nieuwe strafbare feiten. Nog afgezien van hetgeen ik zojuist zei – het blijft binnen het kader van de uitspraak – betekent het dat deze voorwaarden niet moeten worden aangemerkt als een nieuwe strafoplegging: betrokkene wordt in vrijheid gesteld in plaats van dat hij de hele straf uitzit, maar hij moet dan wel die voorwaarden in acht nemen.

Mevrouw Böhler (GroenLinks):

Dat vind ik toch raar. Bij de vervroegde invrijheidstelling is, ontechnisch gesproken, sprake van een kwijtschelding. Dat wordt een voorwaardelijke straf. Als de minister gelijk zou hebben, dan zou het opleggen van een voorwaardelijke straf in het kader van het EVRM al überhaupt geen straf zijn. Maar daarover verschil ik klaarblijkelijk van mening met de minister.

Wat het tweede betreft, denk ik dat de minister ook wel weet dat de jurisprudentie van het Hof in Straatsburg altijd heeft gezegd: de straf zoals is bepaald in artikel 7, is een zelfstandig te interpreteren begrip. Alles wat wordt opgelegd door bijvoorbeeld een strafrechter, maar ook andere aspecten, zoals "deterrent", spelen een rol. Ik heb de minister net horen zeggen dat het juist de bedoeling is een afschrikkende werking te laten uitgaan van die voorwaarden en ook van die voorwaardelijke straf. Dat is nou de definitie van straf van het Hof.

Minister Hirsch Ballin:

Mevrouw Böhler zei bij het eerste deel van haar vraag terecht dat het juridisch-technisch niet correct was. In zoverre kan ik met haar instemmen. Dat was inderdaad geen goede weergave. Wat het laatste betreft, ik heb het woord "afschrikkend" niet gebruikt. Ik heb gezegd dat de voorwaarden ertoe strekken om recidive te voorkomen. Ik heb dat in mijn inleiding uiteengezet. Het is eveneens terug te vinden in de tekst van het wetsvoorstel en in de memorie van toelichting. Dat is de strekking van de voorwaarden die eraan worden verbonden. Ik herhaal: het beweegt zich allemaal. Ten eerste beweegt het zich binnen de grenzen van het opgelegde vonnis, want het daarin opgelegde individuele maximum van het "zitten" wordt niet overschreden. Er is in de huidige regeling geen absoluut recht op vrijkomen. Ten tweede heeft de eis die artikel 7 stelt betrekking op het maximum dat van toepassing was op het moment van het uitspreken van het vonnis. Daar wordt per definitie niet overheen gegaan. Ik kan hierin echt geen toepasselijkheid van artikel 7 van het EVRM zien, noch een breuk met artikel 1, tweede lid, van het Wetboek van Strafrecht. Als iemand zich niet aan de voorwaarden wil houden – misschien komt hij hiertoe in de verleiding als hij de Handelingen van de Eerste Kamer naleest en hij meent te moeten denken dat het toch niet helemaal goed zit met de voorwaarden die hem worden opgelegd – en hij ervan uitgaat dat hij zich volgens de oude regels frank en vrij moet kunnen bewegen zonder dat de voorwaarden die moeten helpen voorkomen dat hij recidiveert, in acht worden genomen, dan zal een herroeping van de voorwaardelijke invrijheidstelling kunnen plaatsvinden en zal de rechter moeten oordelen of dat aanvaardbaar is.

Nog even afgezien van het feit dat deze opvatting steun vindt in een inmiddels al wat oudere interpretatie van artikel 7 van de toenmalige Europese Commissie voor de Rechten van de Mens, kan ik, gelet op wat er staat in artikel 1 van het Wetboek van Strafrecht en artikel 7 van het EVRM, niet anders dan tot deze conclusie komen.

De heer Franken (CDA):

Ik vind wat de minister zegt heel interessant, zoals alles wat hij zegt. Maar hij gaat steeds uit van de straf die al door de rechter is opgelegd en dan doelt hij alleen op de strafmaat. Zojuist sprak de minister even over de wijze van de straf, de zogenaamde strafmodus. De strafmodus wordt veranderd binnen dezelfde maximale termijn, wat een verandering van de straf betekent. Want strafmaat en strafmodus bepalen samen de straf.

Minister Hirsch Ballin:

Ik heb zojuist verwezen naar hetgeen artikel 7 van het EVRM bepaalt. Het enige wat artikel 7 bepaalt en beschermt, is dat de oplegging van de straf zich beweegt binnen de grenzen die op het moment waarop de veroordeling plaatsvindt, volgens de wet gelden. De redenering van de heer Franken is dat het toch wel erg vervelend is voor een veroordeelde die op vrije voeten word gesteld, dat deze bepaalde beperkingen in acht moet nemen die erop gericht zijn te voorkomen dat hij recidiveert. Welnu, de veroordeelde heeft dan de mogelijkheid om zich tot de rechter te wenden die dan naar de normen die dan gelden zal oordelen. Een en ander laat onverlet dat er nog steeds geen sprake is van een situatie waarin de grens van artikel 7 dat geldt naar de strafmaat ten tijde van het plegen van het delict, wordt overschreden. Artikel 7 biedt geen onaantastbaarheidsgarantie dat niemand na veroordeeld te zijn door de rechter, nog iets onaangenaams zal overkomen. Dat gebeurt voortdurend, bijvoorbeeld wanneer iemand in het kader van de strafexecutie alsnog wordt overgeplaatst naar een regime dat zwaarder is nadat er een strafmodaliteit is gekozen die niet blijkt vol te houden. Het mag allemaal zo zijn dat de veroordeelde dat niet prettig vindt, maar daarmee is artikel 7 van het EVRM nog niet geschonden.

De heer Franken (CDA):

Het gaat mij niet zozeer om wat een veroordeelde prettig vindt. Dat is in dit geval niet interessant. Ik denk dat wij hier op een hoger niveau van abstractie bezig zijn en dat wij hier niet naar de plezieren van individuele veroordeelden moeten kijken.

Minister Hirsch Ballin:

Dat was ook niet wat ik zei.

De heer Franken (CDA):

Of het prettig is of niet, dat is niet mijn punt. Het gaat erom wat wij als een zwaardere straf kunnen kwalificeren. Dan denk ik dat de zwaarte van de straf niet alleen tot uitdrukking komt in de strafmaat. Het na vijf jaar en twee derde vrijkomen is wat anders dan het na vijf jaar en twee derde onder voorwaarde vrijkomen met een mogelijkheid van een herroeping.

Minister Hirsch Ballin:

Voor alle duidelijkheid: ik gaf zojuist niets anders dan een parafrase van wat de heer Franken bedoelde te zeggen over verzwaring van de straf en dergelijke. Er zaten twee elementen in mijn redenering. Ik hoop dat wij die samen goed uit elkaar kunnen houden.

Ten eerste is de vraag wat artikel 7 van het EVRM inhoudt. Dit luidt: "Er mag geen zwaardere straf worden opgelegd dan die ten tijde van het begaan van het strafbare feit van toepassing was." Daaraan wordt voldaan, want het voorstel beweegt zich helemaal binnen de grenzen van de straf die ten tijde van het begaan van het feit van toepassing was. Daar wordt niet overheen gegaan. Dit geldt ook voor de elementen die de heer Franken heeft omschreven als verzwarend. Er is geen strijdigheid met artikel 7 EVRM. De vervolgvraag luidt of misschien toch om de een of andere reden sprake is van een onwenselijke of onjuiste verzwaring. Daarover heb ik opgemerkt dat wij dit, nu het zich beweegt binnen de ruimte van artikel 7 EVRM, moeten beoordelen vanuit het oogpunt van wat wij wenselijk of maatschappelijk wenselijk vinden.

Ten tweede geldt daarvoor dat die voorwaarden er volgens de wet toe strekken om recidive te voorkomen, dus niet het karakter dragen van een extra bestraffing maar van het voorkomen van een situatie waarin een extra bestraffing nodig is.

Ten derde heb ik er als een soort reserveargument op gewezen dat het ter toetsing zal komen bij een rechter, mocht iemand het anders zien en toch vinden dat de verzwaring, of hoe men het ook wil omschrijven, een element in zich draagt waartegen hij zich wenst te verzetten. Nu ga ik terug naar het startpunt van de vraag van de heer Franken: daarmee is ook voldaan aan de eisen die wij plegen te stellen aan wat in het kader van strafmodus, van strafmodaliteiten, gaande de executie kan worden gedaan, maar ook ter toetsing voor de rechter kan komen.

Ik ben dankbaar voor deze vraag, omdat ik heb moeten vaststellen dat de opmerking van de Raad van State, die trouwens summier was – ik heb hem herlezen, er wordt geen categorische uitspraak in gedaan – en het eveneens wat summiere antwoord van mijn ambtsvoorganger op die opmerking, het wenselijk maakten dat dit juridische punt werd verdiept. Ik ben het met de heer Kox eens dat wij uiteraard geen maatschappelijke wenselijkheden mogen laten gelden wanneer dit in strijd komt met verdrag of Grondwet, zoals hij in zijn eerste interventie heeft gezegd. Dat houdt ons niet verdeeld. Daarom hecht ik eraan het punt van de rechtmatigheid van dit stuk wetgeving goed uiteen te zetten.

De heer Kox (SP):

De minister had gelijk toen hij zei te proberen de Kamer van zijn gelijk te overtuigen. Ik zou graag overtuigd worden van zijn gelijk, want wij willen allemaal deze wet, maar de minister moet met betere argumenten komen. Hij heeft gezegd dat het advies van de Raad van State ook maar summier was. "Nee" of "ja" is nogal summier. De Raad van State heeft gezegd: neem het wetsvoorstel maar terug, want het is niet goed. Het heeft mij verrast dat de ambtsvoorganger van de minister daarvan zo weinig werk heeft gemaakt. Wij hoeven het advies van de Raad van State niet te volgen, maar volgens mij komt de Raad van State evident tot de conclusie dat in een aantal omstandigheden sprake is van verzwaring en toepassing daarom niet mogelijk is. Daarop had de ambtsvoorganger van de minister dieper moeten ingaan. De minister valt te prijzen omdat hij dat werk nu voor zijn rekening neemt en ons probeert uit te leggen dat hij het gelijk aan zijn kant heeft, maar volgens mij ligt daar al het begin van het probleem dat het wel over verzwaring gaat. Ik vind de argumentatie van de minister tot nu toe nog niet zodanig dat ik met een gerust hart "ja" tegen deze wet kan zeggen. Misschien heeft hij nog een extra argument, maar dit is nog onvoldoende.

Minister Hirsch Ballin:

Ik hoop dat ik ook de heer Kox kan overtuigen. Wellicht is het goed nog even in te gaan op de ongeveer twintig regels in het advies van de Raad van State over dit onderwerp. De Raad constateert dat in de overgangsregeling de periode van vijf jaar is gekozen en haalt dan uit de toelichting aan dat het ontwerp van de conceptmemorie van toelichting, zoals voorgelegd aan de Raad van State, niet in strijd is met het legaliteitsbeginsel in artikel 7 EVRM, inhoudende dat geen zwaardere straf mag worden opgelegd dan die welke ten tijde van het begaan van het strafbare feit van toepassing was. Uit die toelichting wordt ook aangehaald dat geen sprake is van strafverzwaring, omdat het tijdstip waarop de veroordeelde in aanmerking komt voor een voorwaardelijke invrijheidstelling onveranderd blijft. Ik teken hierbij aan dat deze laatste constatering op zich juist is. De veroordeelde heeft het zelf in de hand of al dan niet verandering zal komen in het tijdstip van invrijheidstelling. Ik heb dit ook geschreven in de memorie van antwoord aan de Kamer. Er zijn voorwaarden aan verbonden en daarop gaat de Raad van State verder in. De Raad zegt daarover dat het verplichtende, het controlerende in algemene zin verzwarend is. Er wordt daarbij niet een rechtstreekse en precieze relatie gelegd met artikel 7 EVRM.

Dat is het punt waarbij ik nu bleef haken. Ik stel het op prijs dat ik nu de kans krijg dit in aanvulling op het nader rapport naar voren te brengen. Artikel 7 EVRM zegt alleen dat het strafmaximum dat gold ten tijde van het begaan van het feit bij de strafoplegging moet worden gerespecteerd. Dat gebeurt. De rechterlijke uitspraak blijft dezelfde. De mogelijkheid van strafbekorting blijft in stand, maar wordt wel met voorwaarden en mogelijk daaraan te verbinden beperkingen geclausuleerd. Dat betekent dat men hoe dan ook blijft binnen de ruimte die is afgebakend door de wet die gold ten tijde van het begaan van het feit en het vonnis van de rechter, met het daarin genoemde maximum.

De heer Kox (SP):

De Raad van State komt niet expliciet op artikel 7 EVRM omdat hij ingaat op het algemene principe van geen strafbaarheid zonder strafbaarstelling. De minister kan door die twintig regels grasduinen. Ik ben maar een eenvoudig Eerste Kamerlid, maar ik lees dat er staat: ja, het is strafverzwarend, dus nee, deze bepaling is niet mogelijk. Dat moet de minister daarin toch ook zien? Hij kan het advies van de Raad van State negeren, dat is zijn goed recht, maar ik denk niet dat wij ervan kunnen maken dat de Raad van State niet duidelijk is over zijn conclusie.

Minister Hirsch Ballin:

Daarover wil ik geen twijfel laten bestaan. De Raad van State verbindt hieraan het advies om het anders te doen. Dat houdt ons niet verdeeld. Ik ben wat analytisch op die passage ingegaan omdat ik denk dat over dat punt nog iets is toe te voegen aan het nader rapport.

De heer Franken (CDA):

Wij zijn heel precies in de formuleringen. De minister heeft zojuist gezegd dat het strafmaximum niet zwaarder mag zijn. In de tweede zin van het eerste lid van artikel 7 staat echter "een zwaardere straf". Ik heb zojuist geprobeerd te betogen dat ook het toevoegen van een voorwaarde maakt dat de straf zwaarder is. Dat gebeurt niet in het kader van de tenuitvoerlegging, dat is iets anders.

Minister Hirsch Ballin:

Nee, er staat "een zwaardere straf dan die ten tijde van het begaan van het strafbare feit van toepassing was".

De heer Franken (CDA):

Dat is dus de uitspraak van de rechter.

Minister Hirsch Ballin:

Nee, de straf die ten tijde van het begaan van het feit van toepassing was, kan niet anders zijn dan de straf die daarop bedreigd werd. Even afgezien van het zeldzame geval dat de straf op de dag van het begaan van het feit wordt opgelegd. De strafbedreiging mag niet worden verzwaard. Het arrest van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens van 22 november 1995, waarnaar mevrouw Böhler blijkens haar vraagstelling impliciet naar heeft verwezen, spreekt ook over een situatie waarin naderhand iets werd toegevoegd aan de ruimte om sancties te verbinden aan een bepaald gedrag. Twistpunt was daar of dit het karakter droeg van een sanctie, maar de context was er een waarin een grotere ruimte werd gecreëerd dan op het moment waarop het feit werd begaan. Zoals gezegd, zelfs als in het geheel geen invrijheidstelling plaatsvindt, blijft men evident en onomstotelijk binnen de ruimte die gold ten tijde van het begaan van het feit.

Mevrouw Böhler (GroenLinks):

Als de Raad van State adviseert, staat het de minister uiteraard vrij om dat advies niet op te volgen. Volgens de minister heeft het niets te maken met artikel 7, het heeft ook niets te maken met artikel 1, lid 2 en dan uiteraard ook niet met artikel 16. Waarom zou de Raad van State met een verwijzing naar een verzwarende straf dan adviseren om dit artikel te schrappen? Dat doet hij toch ook niet, om in de woorden van de minister te spreken, omdat het misschien voor de gedetineerde prettiger is? De raad doet dit omdat hij van mening is dat dit in strijd is met geldend recht of verdragsrecht, of niet?

Minister Hirsch Ballin:

Dat zou mevrouw Böhler moeten vragen aan iemand die ten tijde van het vaststellen van het advies van de Raad van State lid van dat college was, maar die krijg ik als ik zo hier in deze zaal om me heen kijk, niet in het oog.

Natuurlijk moet op ieder advies van de Raad van State worden gereageerd. Het oordeel daarover is uiteraard aan de wetgever, de regering en Staten-Generaal. Het is wel van belang om in te gaan op de argumenten en dat reken ik ook tot mijn taak. Ik heb geprobeerd dit te doen. Ik kan hier niets meer aan toevoegen.

De vergadering wordt enkele minuten geschorst.

Minister Hirsch Ballin:

De heer Kox heeft gevraagd of de redenering klopt dat het grote aantal gedetineerden dat nu vervroegd in vrijheid wordt gesteld, betekent dat veel gedetineerden zich kennelijk goed gedragen in detentie of dat bij wangedrag geen uit- of afstel van de vervroegde invrijheidstelling wordt gevorderd. Uit het gegeven dat onder de huidige regeling niet zeer frequent uit- of afstel van de vervroegde invrijheidstelling wordt gevorderd, kan niet worden afgeleid dat gedetineerden zich nu nooit misdragen tijdens detentie. Ik ben er in de pauze niet aan toegekomen om de website sp.nl te raadplegen, maar ik vermoed na de verwijzing van de heer Kox dat hieruit ook wel zal blijken dat er sprake is van spanningen en conflicten en ander gedrag dat als wangedrag moet worden aangemerkt.

Op grond van de nieuwe regeling worden de mogelijkheden voor uit- en afstel van de vervroegde invrijheidstelling verruimd. Ik wil dit nog eens onderstrepen, omdat dit nog eens duidelijk maakt dat er onder de huidige wetgeving geen absoluut recht bestaat op vervroegde invrijheidstelling. Dit geeft ook in zekere zin de betrekkelijkheid aan van het punt dat wij zojuist hebben besproken. Het betekent wel dat het gedrag van gedetineerden tijdens detentie meer invloed krijgt op het al dan niet verlenen van vervroegde invrijheidstelling.

Een aantal leden heeft gevraagd waarom ik ook in de argumentatie heb vastgehouden aan het systeem dat de voorwaardelijke invrijheidstelling ietwat kan worden vervroegd in verband met capaciteitstekorten in het gevangeniswezen. Dit was voor de heer Franken aanleiding tot een aantal nogal indringende vragen over de manier waarop de Staten-Generaal daarbij kunnen worden betrokken. Ik stel voorop dat er nu geen tekort is aan cellen in het gevangeniswezen, althans niet in het algemene deel van het gevangeniswezen. Ik kan niet uitsluiten dat zich in de toekomst nieuwe tekorten zullen aandienen. Dit kan alleen absoluut worden voorkomen als er altijd een zeer omvangrijke buffer zou zijn. Er moet een zekere buffer zijn. Daarom kun je ook niet zeggen dat er overcapaciteit is als er cellen leeg staan. Er zijn fluctuaties in de criminaliteit, in de veroordelingen enzovoorts die moeten kunnen worden opgevangen zonder dat er maatschappelijk onwenselijke toestanden ontstaan. Het is echter geen absolute zekerheid dat die nooit zullen intreden. Een plotselinge en aanzienlijke toename van het aanbod kan daarmee niet worden ondervangen.

Ook in de toekomst zullen wij het noodinstrument van artikel 15l – als ik het zo mag betitelen – alleen inzetten indien en voor zover dat absoluut noodzakelijk is. Het uitgangspunt is dat de toepassing zo kort mogelijk en zo beperkt mogelijk plaatsvindt en dat waar structurele tekorten zich aandienen, daarvoor ook zo snel mogelijk structurele oplossingen moeten worden gevonden. Waar mogelijk worden eerst alternatieve voor intramurale vrijheidsbeneming toegepast zoals door tijdelijke herbestemming van capaciteit ten laste van sectoren waar een overschot is of door intensivering van extramurale vormen van tenuitvoerlegging. Er is dus een aantal stadia voordat wij toekomen aan het eventueel toepassen van artikel 15l.

Als vervroeging van de voorwaardelijke invrijheidstelling helemaal niet tot de mogelijkheden zou behoren, heeft dit tot gevolg dat een noodventiel moet worden toegepast bij veroordeelden die niet onder het toepassingsbereik van de vi-regeling vallen, mogelijk zelfs met een relatief groter deel van de straf kwijtschelden. Je moet op de een of andere manier in zo'n situatie een noodventiel aanbrengen en wij denken dat deze uitwijkmogelijkheid per saldo de beste, althans de minst bezwaarlijke is.

Door middel van een nota van wijziging is het wetsvoorstel in het stadium van de behandeling in de Tweede Kamer al zo aangepast dat de toepassing van artikel 15l is ingekaderd in een procedure van informatie voorziening aan de beide Kamers der Staten-Generaal. Wij hebben ook door middel van die nota van wijziging de toepassing van artikel 15l scherper geclausuleerd. Het uitgangspunt is dat de toepassing van artikel 15l zo kort mogelijk en zo beperkt mogelijk plaatsvindt en dat waar zich structurele tekorten voordoen, ook zo snel mogelijk structurele oplossingen worden toegepast. Dit past dus allemaal in een benadering van a) behoorlijke onwaarschijnlijkheid en b) niet dan in een geval van een aantoonbare noodzaak. Daarom heb ik dit in deze termen omschreven. Uiteraard geldt dat de minister van Justitie volgens deze regeling zoals vervat in het wetsvoorstel, volledig verantwoordelijk zal zijn voor de eventuele toepassing van artikel 15l. Ik beschrijf het uiteraard nu maar wat objectief en algemeen geformuleerd, want dit is iets wat ik niet hoop mee te maken. Een minister van Justitie die door onvoorziene omstandigheden in een dergelijke situatie komt – het is eigen aan onvoorziene omstandigheden dat zij niet in een perfecte planning passen – moet die mogelijkheid hebben en zich daarover kunnen verantwoorden jegens de Eerste en Tweede Kamer.

De heer Franken (CDA):

Die verantwoording kan natuurlijk altijd achteraf plaatsvinden. Wij hebben tot onze verbazing in de memorie van antwoord gelezen dat de minister ervoor zorgt dat het parlement op de hoogte wordt gesteld. In de Staatscourant zou dan te lezen zijn dat er van een IVO sprake is. Wil de minister duidelijk aangeven dat hij het parlement van tevoren informeert, voordat de Staatscourant ter perse gaat? Daarbij hoort het parlement ook om welke categorie het gaat, wat de noodomstandigheden zijn en welke alternatieven zijn onderzocht.

Minister Hirsch Ballin:

Ik begrijp de zorg van de heer Franken. Ik heb net ook al duidelijk gemaakt dat dit een situatie is die helemaal niet wordt nagestreefd of begeerd met deze wettelijke bepaling. Een wettelijke voorziening is gewoon onontbeerlijk. Gehoord de zorgen die de heer Franken helder verwoordt, doe ik op dit punt een heldere toezegging. Niet alleen worden beide Kamers der Staten-Generaal geïnformeerd over de ontwikkelingen in de sanctiecapaciteit, en over eventuele maatregelen om aan toenemende druk het hoofd te bieden, maar ook zeg ik toe dat de Staten-Generaal tijdig en van tevoren op de hoogte worden gesteld van een eventueel voornemen tot toepassing van artikel 15l zodat ook daarover kan worden gesproken, met inbegrip van de punten die de heer Franken zojuist noemde.

Mevrouw Broekers-Knol (VVD):

Ik hoor deze toezegging van de minister en die is heel mooi. Ik dacht begrepen te hebben uit de beantwoording op het punt van artikel 15l en de IVO, dat daarvan de laatste jaren geen gebruik is gemaakt. Ik heb daarover een vraag gesteld en ik hoor graag klip en klaar een antwoord daarop van de minister. Is het ooit gebeurd, wanneer is het voor het laatst gebeurd en in hoeveel gevallen is het gebeurd?

Minister Hirsch Ballin:

Ik was nog niet gekomen aan het einde van mijn beantwoording. De vraag van mevrouw Broekers was niet aan mijn aandacht ontsnapt. Ik kom daar straks nog op terug. Ik zeg voor de helderheid eerst nog iets over de clausulering van de toepassing van artikel 15l. Het tijdstip van voorwaardelijke invrijheidsstelling kan niet met meer dan drie maanden worden vervroegd. Het is bovendien gebonden aan een periode van maximaal zes maanden. In die periode zal gezocht moeten worden naar meer structurele manieren om het capaciteitstekort op te lossen. Daar kan overigens melding van worden gemaakt in het bericht waarvan ik zojuist heb toegezegd dat het in een dergelijke situatie zal worden gegeven. Als het capaciteitstekort zich na zes maanden nog steeds voordoet, dan is een verlenging met zes maanden mogelijk. Daarvoor geldt hetzelfde als ik net zei. In het geval van toepassing van artikel 15l zal ruim gebruik worden gemaakt van de mogelijkheid om als bijzondere voorwaarde de verplichting op te leggen om het woonhuis niet te verlaten. Daarbij zal gebruik worden gemaakt van elektronisch toezicht.

Toepassing van de huidige regeling van het instrument, waar mevrouw Broekers-Knol naar vroeg, is de laatste jaren niet meer voorgekomen. Dat is gelukkig niet meer nodig gebleken. De indruk van mevrouw Broekers dat incidenteel versneld ontslag, IVO, de laatste jaren niet meer is voorgekomen, is dus juist. Sinds eind 2004 is van de mogelijkheid van IVO geen gebruik meer gemaakt.

Ik kom op de vraag van de heren Franken en Kox over het reclasseringstoezicht. Is aan de voorwaarden voldaan en op welke manier kan voldoende inhoud worden gegeven aan controle op die voorwaarden? Ik onderschrijf ten volle dat het reclasseringstoezicht een kritische succesfactor is voor de voorwaardelijke invrijheidstelling. Het is wellicht goed om nog eens te beklemtonen dat de reclassering van 2007 niet meer gelijk is aan die van 20 jaar geleden, toen de huidige vervroegde invrijheidstelling werd ingevoerd. De reclassering heeft zich anno 2007 ontwikkeld tot een organisatie die onderdeel is van de strafrechtketen en een belangrijk deel van de sancties uitvoert. Op het punt van het toezicht zijn al veel verbeteringen in gang gezet. De reclassering heeft wetenschappelijk getoetste diagnose-instrumenten en gedragsinterventies ontwikkeld, RISC en quick scan. Deze worden ingezet tijdens het toezicht. Daarnaast wordt het toezicht verder gemoderniseerd, hetgeen betekent dat nader omschreven uitvoeringsvarianten van minder en meer intensief reclasseringstoezicht worden ontwikkeld. De intensiteit van het toezicht wordt afgestemd op het risico van overtreding van de voorwaarden. Justitiabelen voor wie een strikte controle noodzakelijk is, worden intensiever gevolgd zodat signalen van terugval en dreigende recidive tijdig worden gesignaleerd en er zo nodig kan worden ingegrepen. Verder worden protocollen ontwikkeld voor het geven van waarschuwingen, voor het uitwisselen van gegevens en voor rapportage. Overtreding van voorwaarden moet altijd worden gemeld aan het openbaar ministerie.

De heer Franken merkte op dat uit de resultaten van het toezicht blijkt dat ongeveer een derde van de gevallen er niet eens mee begonnen is of het voortijdig is beëindigd. Er is nogal eens sprake van het opnieuw plegen van strafbare feiten. Hij vraagt of die gevallen worden doorgegeven aan het OM en wat het OM daarmee doet. Die vragen liggen in het verlengde van wat ik in het begin van mijn antwoord heb omschreven als belangrijke, achterliggende beleidsdoelstelling: het terugdringen van recidive. Voor een deel is dat een kwestie van wetgeving, voor een deel is dat het maatschappelijk belang van het wetsvoorstel dat wij nu bespreken en voor een belangrijk deel is dat afhankelijk van de inrichting van het reclasseringstoezicht. Ik verwijs naar de brief die op 27 juni 2007 aan de Tweede Kamer is gestuurd, waarin is aangegeven dat een aantal onvolkomenheden voorkomen in de uitvoeringspraktijk van het toezicht. Zo is gebleken dat het plegen van strafbare feiten niet in alle gevallen door de reclassering aan het openbaar ministerie wordt gemeld. Die tekorten zijn geconstateerd en zijn aanleiding geweest om het toezicht te versterken. De reclassering is een traject begonnen om toezichtvarianten te ontwikkelen die ten goede komen aan de geloofwaardigheid en de effectiviteit van het toezicht. Daarbij is uiteraard de melding van het niet naleven van voorwaarden een buitengewoon belangrijk punt. Wij zijn het daar geheel over eens.

Er wordt ook ingezet op een verbetering van de controlemethoden en de controle-intensiteit. Die wordt afgestemd op de gestelde bijzondere voorwaarden en de risico's op schade bij overtreding van de voorwaarden. Wij verwachten dat de ontwikkelde toezichtvarianten vanaf 2008 in de praktijk worden getest en onderzocht. De algemene lijn op het gebied van de strafrechttoepassing, met inbegrip van de justitiële jeugdinrichting, is dat het evidence based werken tot norm wordt gemaakt.

Gebleken is dat niet elke terugmelding leidt tot een vordering van de tenuitvoerlegging door het openbaar ministerie. Soms zijn daar goede redenen voor, bijvoorbeeld als betrokkene op grond van een ander strafbaar feit tot een langere vrijheidsstraf is veroordeeld en het op te leggen restant van de voorwaardelijke straf zo kort is dat een vordering niet opportuun is. Het heeft dan geen zin om die procedure in te gaan. Het is dus niet mogelijk om dat zonder meer, op basis van aantallen opvolging, te beoordelen. Als zulke omstandigheden zich niet voordoen,dan spreekt het vanzelf dat een snelle en consequente reactie bij niet-naleving van de voorwaarden essentieel is voor het succesvol toepassen van de bijzondere voorwaarden en voor de geloofwaardigheid van de voorwaardelijke invrijheidstelling. Een substantiële en/of stelselmatige overtreding van de voorwaarden moet leiden tot tenuitvoerlegging van de oorspronkelijke straf.

Ik kom hiermee op enkele punten die in het bijzonder door mevrouw Tan aan de orde zijn gesteld. Zij vroeg naar het functioneren van het reclasseringstoezicht. Hierbij verwees zij terecht naar het rapport Inzicht in toezicht van het Wetenschappelijk Onderzoek en Documentatiecentrum van het ministerie van Justitie en naar het inspectierapport inzake Hoogerheide. Het gaat hierbij zeker om een beleidswijziging. Er zijn ten aanzien van het reclasseringstoezicht al veel verbeteringen in gang gezet. Ik noemde al de wetenschappelijk getoetste diagnose-instrumenten quick scan and RISC. Verder zijn er de wetenschappelijk getoetste gedragsinterventies en het evidence based werken. Voor toezicht op de ter beschikking gestelden wordt verder het aantal beschikbare uren verviervoudigd. Het toezicht op veelplegers is geïntensiveerd. Dit alles neemt echter niet weg dat een vergaande verbetering van het reclasseringstoezicht noodzakelijk is. Wij onderschrijven de noodzaak hiervan.

Een en ander is dus staand beleid van de staatssecretaris van Justitie. Zij heeft daarom al medio dit jaar opdracht gegeven om het reclasseringstoezicht te moderniseren. Deze modernisering bestaat uit nader omschreven uitvoeringsvarianten van minder naar meer intensief reclasseringstoezicht. De intensiteit van het toezicht wordt hierbij op basis van wetenschappelijk getoetste diagnose-instrumenten afgestemd op het risico van overtreding van de voorwaarden. Justitiabelen voor wie een strikte controle noodzakelijk is, zullen intensief worden vervolgd. Verder zullen er protocollen komen voor het geven van waarschuwingen, voor gegevensuitwisseling en voor rapportage. Ten slotte is er het opleiden van de reclasseringswerkers in het toezicht houden op justitiabelen.

Mevrouw Tan vroeg of de budgetten toereikend zijn, gelet op de omvang van de maatschappelijke complicaties. Er is op de begroting van Justitie extra geld beschikbaar gekomen voor de modernisering van het reclasseringstoezicht. Wij hebben het dan over een bedrag dat oploopt tot ongeveer 40 mln. in 2011. Deze extra middelen worden onder andere ingezet voor kwaliteitsverbetering en kwantitatieve uitbreiding van het reclasseringstoezicht. Hiernaast hebben wij 4,2 mln. extra uitgetrokken voor reclasseringstoezicht op tbs-gestelden en 5 mln. extra voor reclasseringsbegeleiding van veelplegers.

Mevrouw Tan vroeg ten slotte om een inschatting van het tempo van de verbeteringen. De reclasseringsorganisaties hebben van de staatssecretaris van Justitie de opdracht gekregen om toezichtvarianten te ontwikkelen in nauwe samenwerking met de betrokken ketenpartners, te weten het Openbaar Ministerie, de Dienst justitiële inrichtingen en de rechtspraak. Deze varianten worden begin 2008 kleinschalig beproefd. In de loop van 2008 zal de proef worden verbreed. Het WODC monitort en evalueert deze proef. Na de evaluatie zal de werkwijze van het toezicht eventueel verder worden verbeterd. De landelijke implementatie zal daarna in 2009 plaatsvinden.

Mevrouw Tan (PvdA):

Ik kom nog even terug op het budget. Ik heb ook gevraagd naar de extra middelen die voor het komende jaar ter beschikking worden gesteld voor voorwaardelijke invrijheidstelling. Ik heb het dan over de 15,3 mln. waarover is gesproken. Blijft het kabinet erbij dat dit bedrag toereikend is? De commissie Herziening vervroegde invrijheidstelling heeft geraamd dat er 37 mln. nodig is. Bovendien blijkt uit de uitkomsten van het onderzoek van het WODC en van de inspectie dat een en ander, om het zacht uit te drukken, nog niet echt op niveau is. De minister heeft aangegeven welke middelen er op termijn structureel beschikbaar zullen zijn. Is een en ander echter geen aanleiding om het bedrag van 15,3 mln. te wijzigen? Is op dit moment helder wat het komende jaar het beschikbare budget voor de drie reclasseringsinstellingen zal zijn?

Minister Hirsch Ballin:

Deze vragen raken de vragen van mevrouw Broekers-Knol over de kosten van de intensieve begeleiding en haar vraag wat er gebeurt als het budget ontoereikend blijkt te zijn. Er is in totaal 23,8 mln. beschikbaar voor de implementatie en uitvoering van het beleid rond de voorwaardelijke invrijheidstelling. Dit bedrag is enerzijds gebaseerd op de meerjarenbegroting Modernisering sanctietoepassing. Ik verwijs hierbij naar maatregel 16. Anderzijds is er 8,5 mln. beschikbaar gekomen in pijler 5 van het beleidsprogramma van het kabinet. Dit laatste bedrag heeft betrekking op een reservering voor de intensivering van het toezicht, mochten wij hiertoe na overleg met de reclassering besluiten. Er is in dit bedrag ook rekening gehouden met de centrale voorziening die het Openbaar Ministerie gaat inrichten naar aanleiding het amendement-Anker, waarbij het OM de beslissing over de bijzondere voorwaarden neemt. Totaal is er dus 15,3 mln. plus 8,5 mln., dus 23,8 mln. beschikbaar in de cijfers van 2011 en 2012. Deze cijferreeks wordt opgebouwd in de periode van 2009 tot 2012. Dit bedrag is naar onze overtuiging toereikend.

Hierbij hebben wij in aanmerking genomen dat bij de zorgvuldige voorbereiding van de invoering van de voorwaardelijke invrijheidstelling nog eens goed is gekeken naar wat voor alle ketenpartners de consequenties van de invoering zullen zijn. Ook de werklast moet daarbij worden betrokken. Hiervoor is een simulatiemodel opgebouwd. Op basis van dit model kunnen uitspraken worden gedaan over de prognose van het aantal potentiële kandidaten voor de voorwaardelijke invrijheidstelling. De schattingen van het aantal vi-gestelden lijken ongeveer 30% tot 40% lager te liggen dan werd aangenomen in 2003, toen de eerste beoordeling plaatsvond. Wij moeten uiteraard uitgaan van de laatste prognoses.

Wellicht is het goed om nog eens te benadrukken dat in deze bedragen niet zijn inbegrepen de kosten van de detentiecapaciteit die vooral het gevolg zal zijn van herroeping van voorwaardelijke invrijheidstelling. De kosten hiervoor zijn opgenomen in de capaciteitsprognoses in het Prognosemodel Justitiële Ketens, het PMJ. Mevrouw Tan verwijst naar het bedrag dat de commissie Herziening vervroegde invrijheidsstelling heeft genoemd. In het bedrag van de commissie is begrepen het bedrag van 18 mln. dat nodig is voor de extra benodigde celcapaciteit als de vi wordt herroepen. Dit bedrag is echter niet inbegrepen in de 23,8 mln. die ik zojuist noemde. Dit onderdeel van de prognose van de commissie-Vegter is dus op een andere manier afgedekt en opgevangen. Een en ander betekent dat bij een goede vergelijking van de cijfers er niet minder, maar juist meer geld beschikbaar komt dan noodzakelijk werd geacht door de commissie.

Mevrouw Broekers vroeg nog of de kosten zijn ingecalculeerd van intensivering van toezicht in geval betrokkene minder bereidwillig is om de bijzondere voorwaarden te aanvaarden. Er is inderdaad rekening gehouden met de gevallen van intensief toezicht en ook met de mogelijkheid van herroeping.

De heer Franken vroeg naar het voornemen om een jaar na de invoering van de wet een audit te laten uitvoeren. Als ik hem goed heb begrepen, is hij voorstander van zo'n audit. Er bestaat inderdaad een voornemen om een jaar na invoering van de voorwaardelijke invrijheidstelling een audit te laten uitvoeren naar de feitelijke toepassing van de vi-regeling door de betrokken uitvoeringsorganisaties. De centrale vraag in zo'n audit zal zijn of er wordt gehandeld conform de regelgeving en of er knelpunten kunnen worden weggenomen. Bij de audit zullen externe deskundigen worden betrokken.

De heer Franken vroeg ook wat er in de AMvB over reclasseringstoezicht bij voorwaardelijke invrijheidsstelling komt te staan. De AMvB op grond van artikel 15b.3 van de wet zal een algemeen kader geven voor het door de reclassering uit te voeren toezicht. Het algemeen kader bestaat uit de bevoegdheid van het Openbaar Ministerie om de reclassering aanwijzingen te geven over het uitoefenen van het toezicht, de verplichting voor de reclassering om een plan van aanpak op te stellen, waarin de aard en de intensiteit van het toezicht zijn aangegeven, de verplichting voor de reclassering ervoor te zorgen dat het toezicht aanvangt zodra de veroordeelde voorwaardelijk in vrijheid wordt gesteld, de verplichting voor de voorwaardelijk in vrijheid gestelde om de aanwijzingen en opdrachten van de reclassering op te volgen, de verplichting voor de reclassering om het niet naleven van de voorwaarden door de voorwaardelijk in vrijheid gestelde onmiddellijk te melden aan het Openbaar Ministerie en ten slotte de verplichting voor de reclassering om een afloopbericht aan het Openbaar Ministerie te zenden wanneer de proeftijd van de bijzondere voorwaardelijke invrijheidstelling is geëindigd. In dat afloopbericht wordt het feitelijk verloop van het toezicht aangegeven. Ik hoop hiermede de precieze vragen van de heer Franken ook precies te hebben beantwoord.

Ik beklemtoon dat in de algemene maatregel van bestuur niet gedetailleerd de werkwijze van de reclassering wat betreft het toezicht wordt voorgeschreven. In het kader van de voorbereiding op de invoering van de voorwaardelijke invrijheidstelling in het programma tot modernisering van het reclasseringstoezicht worden door de reclasseringsinstellingen samen met de ketenpartners werkprocessen en werkinstructies uitgewerkt. Ik noemde ook in antwoord op andere vragen al het samenspel tussen de ketenpartners. Dat doen wij op de gewone manier, dus daar gelden geen bijzondere procedures voor.

Mevrouw Broekers-Knol bracht de situatie ter sprake dat de voorwaardelijke straf nadeliger uitpakt dan de onvoorwaardelijke vrijheidsstraf waar een vi-regeling voor geldt. Wij zullen dat onder de aandacht van de rechtspraak brengen. De rechtspraak heeft er ook zelf al aandacht voor gevraagd, dus er is al een vragende partij. In de voorlichting voor de gerechten komt dit punt steeds aan de orde. De oplossing ligt in handen van de rechter die de straf oplegt. Bij de bepaling van het voorwaardelijke deel van de gevangenisstraf kan de rechter dit effect voorkomen door geen voorwaardelijk deel te bepalen dat minder is dan eenderde deel van de straf.

De heer Franken vroeg of er een uitwerking komt van de vi-tenzij benadering waarin het belang van goed gedrag tot uitdrukking komt. Ik begrijp dat goed, want daarmee wordt nogmaals de achterliggende gedachte, het belang van de andere benadering van de invrijheidstelling op een eerder tijdstip, benadrukt. Hoe worden risicogevallen gehanteerd? Het bevorderen van goed gedrag van veroordeelden behoort inderdaad tot de kern van wat wij beogen met het wetsvoorstel. Met het weer voorwaardelijk maken van de vervroegde invrijheidstelling krijgt de tenuitvoerlegging van vrijheidstraffen er een dimensie bij. De vervroegde invrijheidstelling markeert het begin van een proeftijd waarin het gedrag van een veroordeelde bepalend is voor wat er met het resterende eenderde strafdeel gebeurt. Op gedrag waarmee de veroordeelde een van de voorwaarden die worden verbonden aan de voorwaardelijke invrijheidstelling schendt, kan en zal in beginsel worden gereageerd met het herroepen. Het belang van het goede gedrag komt niet alleen tot uitdrukking in het herroepingenbeleid, maar ook in de mogelijkheid om voorwaardelijke invrijheidstellingen uit te stellen of achterwege te laten, als het wangedrag van de betrokkene daar aanleiding toe geeft.

Dat betekent dat met de invoering van de nieuwe regeling voor het Openbaar Ministerie meer mogelijkheden ontstaan om op grond van ernstige misdragingen tijdens de detentie uit- of afstel van vi bij de rechter te vorderen. Dat is ook precies de bedoeling.

Bij een groot recidiverisico kan ook tot uit- of afstel van de voorwaardelijke invrijheidstelling worden besloten. Ook dat is precies de bedoeling. De beslissing van het Openbaar Ministerie om uitstel of afstel te vorderen is mede gebaseerd op advies van de reclassering en de justitiële inrichtingen. Het advies van de reclassering dient een reële inschatting te bevatten van het recidiverisico en het gevaarsrisico. Dat is een belang van de samenleving.

Overigens geldt dat juist de mogelijkheid van het stellen van bijzondere voorwaarden in combinatie met toezicht een mogelijkheid biedt om die risico's voor de samenleving te beperken. Dat geeft bovendien de mogelijkheid om de veroordeelde gecontroleerd en gefaseerd te laten terugkeren naar de samenleving. Dat verdient in beginsel de voorkeur boven het uitstellen van de vi, met als gevolg dat de betrokkene zonder enige vorm van begeleiding en zonder stok achter de deur terugkeert in de maatschappij. Ook de goede terugkeer uit detentie in de samenleving behoort tot de doelstellingen van het wetsvoorstel.

Mevrouw Broekers-Knol vroeg of wij rekening hebben gehouden met de prognoses van de behoefte aan celcapaciteit als gevolg van het EU-kaderbesluit inzake de wederzijdse erkenning van vrijheidsstraffen. Dat heeft consequenties van belang ten aanzien van de celcapaciteit. Die worden meegenomen in het prognosemodel van Justitie. Wij kunnen ons daarop nog een aantal jaren voorbereiden. Dat zal gebeuren door dit mee te nemen in het prognosemodel. Wij verwachten dat wij het daarin zullen kunnen verwerken. Het is onderkend. Als de gevolgen zich over een aantal jaren voordoen, moet dat conform het prognosemodel worden verwerkt.

Mevrouw Broekers-Knol (VVD):

Ik hoop niet dat een toevlucht wordt genomen tot het IVO-gebeuren als dat soort problemen zich zou voordoen.

Minister Hirsch Ballin:

Artikel 15l kent volgens de nieuwe opzet geen IVO meer. Daarom heb ik zojuist geantwoord over de toepassing van deze bepaling zoals ik heb gedaan. Daarom ook hebben wij op het moment dat de ontwerpen voor het kaderbesluit kwamen meteen daarbij de prognoses die moeten worden gemaakt voor de justitiële inrichtingen betrokken.

De heer Franken vroeg of het niet voor de hand ligt dat een belangrijk deel van het penitentiair programma wordt doorlopen alvorens tot vi wordt overgegaan. Daarbij moeten wij bedenken dat een penitentiair programma alleen is weggelegd voor gedetineerden die aan een groot aantal eisen voldoen. Bij de geschiktheid voor deelneming aan een penitentiair programma wordt onder meer gelet op goed gedrag tijdens de detentie, het nakomen van afspraken, de mate waarin de gedetineerde met de grote vrijheid zou kunnen omgaan en het gevaar voor recidive. Dat kan vervolgens dienen als input voor de te stellen voorwaarden. Dat betekent niet dat het altijd zo zal kunnen gaan. Zoals gezegd moet een gedetineerde voor het penitentiair programma aan een flink aantal eisen voldoen. Dat kunnen wij niet zo inzetten dat het voor iedereen geldt, terwijl de regeling die in het wetsvoorstel is vervat in beginsel wel voor iedere gedetineerde geldt, uiteraard tenzij er gronden zijn om van de vi af te zien. Kortom, gedetineerden die door hun gedrag en motivatie blijk hebben gegeven van een bijzondere geschiktheid voor terugkeer in de samenleving kunnen daarvoor een extra kans krijgen met deelname aan het penitentiair programma. Gedetineerden die hier geen blijk van hebben gegeven, komen pas voor terugkeer in de samenleving in aanmerking op het moment van voorwaardelijke invrijheidstelling, tenzij geoordeeld wordt dat de vi moet worden uitgesteld of achterwege gelaten, op basis van gronden zoals ik zojuist heb genoemd: wangedrag en te beoordelen risico's. Wij kunnen dat niet aan elkaar koppelen, maar dat neemt allemaal niet weg dat ook voor de voorwaardelijke invrijheidstelling programmatische voorwaarden kunnen worden gesteld, dit alles om de voorwaardelijke invrijheidstelling ook in dit opzicht te verbinden met een van de belangrijke achterliggende doelstellingen, namelijk het beperken van de recidive.

De vergadering wordt enkele minuten geschorst.

De voorzitter:

Het woord is aan de heer Franke, die iets wil zeggen over de orde van de vergadering.

De heer Franken (CDA):

Voorzitter. Met dank aan de minister voor zijn antwoord verzoek ik u namens alle fracties, de behandeling te schorsen. De gehele Kamer kan instemmen met de hoofdlijnen van het wetsvoorstel en met een groot deel van de antwoorden op onze vragen. Het enige punt is nog artikel 6 van het wetsvoorstel, het overgangsrecht. Daar zijn wij nog niet uit en wij zouden graag een brief van de minister ontvangen met een uiteenzetting over de interpretatie van het advies van de Raad van State hierover en de jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens. Wij vragen hem, ons mogelijkheden, suggesties en alternatieven aan te reiken om de kwestie van het overgangsrecht op te lossen. Daar is ook nog tijd voor, want de wet zou per 1 juli 2008 in werking moeten treden. Voor dat tijdstip zouden wij het wetsvoorstel toch echt moeten kunnen afhandelen.

Mevrouw Broekers-Knol (VVD):

Voorzitter. Ik vind het prachtig dat de heer Franken ook namens de VVD-fractie spreekt, maar wij hebben het overgangsrecht niet in discussie gebracht. Wij hebben ook niet meegedaan aan de interruptiedebatten over dit onderwerp. Wij vinden het prima als de minister hierover nog een brief stuurt, daar wil ik geen misverstand over laten bestaan. Overigens moet ik wel zeggen dat het antwoord van de minister op dit punt ons overtuigd heeft, zodat het wetsvoorstel wat ons betreft inclusief het overgangsrecht aangenomen kan worden. Ik ben dus graag bereid om de brief af te wachten, maar ik wil wel duidelijk stellen dat de heer Franken op dit punt niet namens onze fractie gesproken heeft.

De heer Franken (CDA):

Excuus, ik had dat wel doorgekregen.

Mevrouw Broekers-Knol (VVD):

Het geldt wel voor de brief.

De voorzitter:

Dat is dan nu duidelijk.

De Kamer gaat zelf over haar agenda, maar ik geef de minister graag de gelegenheid om hier even op te reageren.

Minister Hirsch Ballin:

Dank u wel, mevrouw de voorzitter. Ik heb in eerste termijn doen blijken dat ik het belang van de vragen over het overgangsrecht volledig onderken. Er is een helder antwoord op deze vragen mogelijk en ik meende dit in eerste termijn ook gegeven te hebben; daarom ben ik er uitgebreid op ingegaan. Dit neemt niet weg dat ik goed begrijp dat de schriftelijke voorgeschiedenis van dit wetsvoorstel inclusief het advies van de Raad van State en de reactie daarop nu als het ware wordt aangevuld met een gedeelte van de wetsgeschiedenis die alleen in de Handelingen te vinden zal zijn, zodat het een zekere waarde kan hebben als ik de argumentatie die ik heb gegeven, systematisch in een brief weergeef.

Ik zal dit graag doen, maar ik teken er wel bij aan dat ik niet de indruk wil wekken dat er nog tijd zou zijn tot 1 juli 2008 omdat de wet dan pas zal worden ingevoerd. Wij hebben deze termijn gekozen omdat de uitvoeringsorganisatie een overgangsperiode nodig heeft. Mevrouw Broekers vroeg hier terecht naar in verband met de rechtspraak, mevrouw Tan noemde de reclassering, maar natuurlijk geldt dit ook voor het Openbaar Ministerie en de Dienst justitiële inrichtingen. Ik zal de gevraagde brief dus aan de Kamer toesturen, en wel op een zodanig tijdstip – u zei terecht dat de Kamer over haar eigen agenda gaat, voorzitter – dat het in ieder geval mogelijk is dat de behandeling van het wetsvoorstel op zo'n korte termijn kan worden voortgezet dat de overgang naar de nieuwe wetgeving niet door de discussie over het overgangsrecht zal worden bemoeilijkt.

De heer Kox (SP):

Hoe sneller, des te beter, dat klopt. Maar de minister moet wel goed beseffen dat hij de Kamer op dit punt zal moeten overtuigen. Dus een snelle brief is fijn, maar een goede brief is beter ...

Minister Hirsch Ballin:

Ik zeg u graag een snelle, goede brief toe!

De voorzitter:

Dan schors ik de behandeling van dit wetsvoorstel tot een nader te bepalen datum. Het is in eerste instantie aan de regering, in casu de minister van Justitie, maar vervolgens uiteraard aan de Kamer om te bezien wanneer de beraadslaging zal kunnen worden hervat.

De beraadslaging wordt geschorst.

Sluiting 21.27 uur