Aan de orde is de voortzetting van de behandeling van:

het wetsvoorstel Wijziging van de Vreemdelingenwet 2000 ter implementatie van richtlijn nr. 2005/85/EG van de Raad van 1 december 2005 betreffende minimumnormen voor de procedures in lidstaten voor de toekenning of intrekking van de vluchtelingenstatus (PbEU L 326) (30976).

De beraadslaging wordt hervat.

Staatssecretaris Albayrak:

Voorzitter. Ik ben er ontzettend verheugd over dat de Kamer bereid is geweest om dit wetsvoorstel zo kort na het ontvangen van de memorie van antwoord op de agenda te zetten. Het gaat inderdaad, zoals mevrouw Strik aangaf, om de implementatie van een Europese richtlijn waarvoor de termijn op 1 december aanstaande afloopt. Het zou ook mij een lief ding waard zijn om nu eens binnen de termijn te blijven. Ik wil niet vooruitlopen op de stemming over het wetsvoorstel, maar als wij 1 december halen, is dat een belangrijk moment voor Nederland en in ieder geval voor mij persoonlijk in relatie tot mijn ambities op dit vlak.

Wat die ambities betreft, de komende jaren zullen in het teken staan van twee sporen. Aan de ene kant een snelle implementatie in heel Europa van wat wij reeds in de eerste fase hebben geregeld, aan de andere kant wil ik verder gaan met het uitwerken van de tweede fase, de verdieping. Het een sluit het ander niet uit. Het eerste is voor mij enorm belangrijk, ook als het om minimumnormen gaat. Wij gaan zelf over wat wij bovenop de minimumnormen geregeld willen hebben; het is dus echt een minimum, maar wel een minimum waaraan heel veel landen in Europa gewoon nog niet voldoen. Het is mijn ambitie voor de komende jaren om met name de onlangs toegetreden landen aan te sporen tot voortvarende implementatie van deze regelgeving, opdat ook daar de basale bescherming van vluchtelingen en de minimumnormen die wij hebben afgesproken voor bijvoorbeeld de procedures, maar ook voor de kwalificatie, op een acceptabel niveau worden gehanteerd.

In dit verband heeft mevrouw Broekers nog gevraagd naar de landen die de richtlijn al hebben verwerkt in nationale wetgeving. Hier hebben wij nu nog geen inzicht in, omdat het notificatiemoment na 1 december valt. Daarna zal wel heel snel zichtbaar worden hoe ver de verschillende EU-landen zijn.

De gevolgen van het door het Europese Parlement ingestelde beroep tegen de richtlijn. Mevrouw Broekers vroeg of ik het Europees Parlement eigenlijk nog wel serieus neem, als ik gewoon verder ga met dit proces. Dat is vanzelfsprekend, dat kan zij toch wel verwachten van iemand die nog niet zo lang geen volksvertegenwoordiger meer is. Ik geloof ook wel in een grotere rol voor het Europees Parlement op dit hele terrein. Wij hebben nog twee weken de tijd voor het implementeren van de richtlijn en een uitspraak van het Europese Hof in het beroep is niet voor 1 december aanstaande te verwachten. Wij moeten dus verder gaan, omdat wij formeel verplicht zijn om de richtlijn te implementeren in nationale regelgeving, maar ik heb er wel al over nagedacht, wat een uitspraak van het Hof zou kunnen betekenen voor wat wij nu aan het regelen zijn. Ik heb mij afgevraagd of wij met deze wet geen dingen onmogelijk maken die wellicht mogelijk zullen moeten blijven door een uitspraak van het Hof. Ik ga dus door met het proces, maar ik laat daarbij ruimte aan het Europees Parlement. Ik verwacht ook niet dat andere lidstaten de implementatie zullen opschorten in verband met het beroep; wij hebben hier navraag naar gedaan.

Mevrouw Broekers heeft nog gesproken over de verwarring over het gebruik van het begrip "formele wetgeving". Ik vond dat zij het wel mooi zei. Zij vroeg of wij deze term voortaan zorgvuldiger zullen gebruiken. Ik betreur het dat er verwarring is ontstaan door het onjuist gebruiken van deze terminologie. Daarom heb ik in de memorie van antwoord juist uitgebreid aangegeven wat bedoeld was en gesproken over algemeen verbindende voorschriften versus beleidsregels. Ik hoop dat dit voldoende is om het misverstand weg te nemen.

Mevrouw Broekers-Knol (VVD):

Begrijp ik dat u toezegt dat de terminologie niet meer fout zal worden gebruikt en niet meer verwarrend zal zijn, ook niet in andere wetsvoorstellen? Wij lezen "formele wetgeving" namelijk als wet in formele zin.

Staatssecretaris Albayrak:

Zonder nu te suggereren dat ik alle wetgeving en alle memories van antwoord uit mijn hoofd ken, geloof ik niet dat hiervan heel veel voorbeelden zijn. Dat is mede de reden dat ik in de memorie van antwoord expliciet heb aangegeven wat wordt bedoeld, en dat wat er stond niet juist was. Is deze toevoeging voldoende?

Mevrouw Broekers-Knol (VVD):

Die is inderdaad voldoende. Deze Kamer is nogal allergisch voor bepaalde technieken. Ik herinner in dit verband aan de moties die de heer Jurgens heeft ingediend. Ik doel dan op de mogelijkheid om bij AMvB af te wijken van de wet in formele zin. Recent, in mei, hebben wij in een debat daartegen nog een dam opgeworpen. Daarom letten wij er goed op dat de juiste terminologie wordt gebruikt.

Staatssecretaris Albayrak:

Dat begrijp ik. De motie-Jurgens is op dit wetsvoorstel niet echt van toepassing, omdat het niet gaat om een delegatiebepaling waarbij de formele wet, een wet in formele zin, wordt aangepast, maar u heeft helemaal gelijk.

Mevrouw Strik heeft gevraagd hoe parlementaire betrokkenheid kan worden verzekerd. Dit is een principiële vraag. Toen ik zojuist mijn standpunt innam, heb ik daarop al enigszins geantwoord. Ingevolge de aanwijzingen voor de regelgeving wordt in de wet niet voorzien in een voorhangprocedure, tenzij daarvoor bijzondere redenen zijn. Ik vind de betrokkenheid van het parlement belangrijk en ik hecht er ook aan dat wij dat goed regelen. Als daarvoor echter geen bijzondere reden is, wordt niet in een voorhangprocedure voorzien. Dit zegt meteen iets over de bijzondere redenen: als die er zijn zou de voorhangprocedure wel tot de mogelijkheden moeten behoren. Het kan echter voor een goed begrip nuttig zijn om ook de lagere regelgeving te kennen. Dan zal ik die lagere regelgeving ter kennis brengen van het parlement. Dat hebben wij hiermee ook gedaan. Wanneer het voor een goed begrip van de omzetting nodig is, zal ik het parlement dus graag de gelegenheid bieden om daarvan kennis te nemen zonder de systematiek van de voorhangprocedure voor lagere regelgeving te doorbreken.

Mevrouw Strik (GroenLinks):

Wij kunnen er dus van op aan dat u meteen inzicht geeft in de inhoud van de bepalingen van lagere regelgeving die met andere bepalingen samenhangen als er een implementatiewetsvoorstel komt?

Staatssecretaris Albayrak:

Ik zeg het precies, namelijk in die gevallen waar het voor een goed begrip van de omzetting als geheel nuttig is, zal ik dit doen.

Mevrouw Strik (GroenLinks):

Volgens mij is het voor een staatssecretaris lastig om dat alleen te bepalen. Soms kan het ook aan de parlementariër zijn om dat te doen. Hij of zij kan zoiets nodig vinden voor een goed begrip van de implementatie.

Staatssecretaris Albayrak:

U kunt daar ook vragen om inzicht te bieden.

Mevrouw Strik (GroenLinks):

U sprak over "bijzondere redenen". Kunt u daarvoor meer criteria geven?

Staatssecretaris Albayrak:

De breedste invulling voor een "bijzondere reden" is dat voor een goed begrip van de integrale omzetting meer informatie nodig is. Ik bedoel dat men moet weten wat de integrale omzetting doet met de regels die wij in Nederland hebben afgesproken. Is die een vooruitgang of een achteruitgang? Hoe zou je dit moeten implementeren, waar doe je dat? Het gaat om een integrale waardering van de richtlijn en de omzetting daarvan in het nationale recht. Als het in het belang is van die afweging, moet het mogelijk zijn. Ik heb daarvan een voorbeeld gegeven. Wij hebben in het verleden daarvan gebruik gemaakt en het is zeker geen uitzondering dat het parlement ter inzage en ter beoordeling niet alleen met voorhangprocedures, maar ook op andere manieren kennis kan nemen van de voorstellen.

U heeft gevraagd hoeveel lidstaten een versnelde procedure toepassen zonder een inhoudelijk criterium. Mij is niet bekend dat andere lidstaten hetzelfde systeem hebben als Nederland. Volgens mij is het punt dat de richtlijn zelf niet dwingt tot het invoeren van een dergelijk inhoudelijk criterium. Daarmee lijkt deze vraag buiten het bestek van dit wetsvoorstel te vallen. Desalniettemin merk ik op dat ook de evaluatie van de Vreemdelingenwet door de commissie-Scheltema niet dwingt tot het opnieuw invoeren van een dergelijk criterium. In de procedure moet het blijven gaan om de kernvraag: heeft betrokkene recht op asiel of niet? Die waardering is nodig in plaats van de vraag of aan het inhoudelijke criterium is voldaan. In alles waar ik op dit moment mee bezig ben, zitten volgens mij voldoende aanknopingspunten voor de verbeteringen in de asielprocedure aan de hand van de aanbevelingen van de commissie-Scheltema.

Ik kan u vertellen dat ik de Tweede Kamer heb toegezegd dat zij zeer binnenkort de voorstellen over de verbetering van de asielprocedure krijgt. Er zit een aantal elementen in, bijvoorbeeld de vraag: als je meer zaken meeweegt in de initiële procedure, zoals medische gronden, is dat dan een reden om mensen op de een of andere manier recht op verblijf toe te kennen? Als wij het op dat punt beter doen, zal de noodzaak om herhaalde aanvragen in te dienen, worden beperkt. Het is een van mijn opdrachten uit het coalitieakkoord om te kijken hoe wij die herhaalde aanvragen kunnen beperken. Dat is ook onderdeel van deze exercitie.

U vraagt ook hoe het beroep op dit moment is vormgegeven en hoe wij omgaan met zaken als ex-nunctoetsing, waarbij je de relatie met artikel 3 EVRM en het non-refoulementbeginsel in beeld moet houden. Met dit alles ben ik nog bezig en de plannen zullen begin volgend jaar naar de Tweede Kamer gaan.

Mevrouw Strik (GroenLinks):

In mijn betoog heb ik aangegeven dat het juist van belang is dat onze wetgeving in overeenstemming is met het EG-recht en dat wij vanaf 1 december al een goede procedure en goede toetsing hebben. Wachten tot volgend jaar betekent: mosterd na de maaltijd. Vindt u een wetswijziging op dit moment noodzakelijk om een ruimere toetsing door de rechter mogelijk te maken?

Staatssecretaris Albayrak:

Zover ben ik nog niet. Ik wilde u zo goed bedienen dat ik vooruitliep op de plannen waaraan ik nog werk. De elementen die ik noemde zijn echte elementen. U moet wachten, dan zult u zien hoe alles in plannen wordt vervat. Uw andere vraag betreft de voorwaarde op basis waarvan wij zouden moeten kunnen besluiten of wij akkoord gaan met deze omzetting van de richtlijn. Nee, de waarborgen zitten echt in de wet zelf, in het beleid en hoe wij daar zelf mee omgaan. Wij moeten het nu niet zoeken in het proces van de verbetering van de asielprocedure. Het gaat mij erom dat wij op dit moment al kunnen uitspreken dat de voorwaarden voldoende aanwezig zijn.

Mevrouw Strik (GroenLinks):

U vindt de huidige rechtelijke toetsing dus voldoende in het licht van het EG-recht?

Staatssecretaris Albayrak:

De beantwoording van die vraag is niet relevant voor de omzetting van deze richtlijn.

Mevrouw Strik (GroenLinks):

Ik heb mijn vraag in verband gebracht met artikel 39. Daar staat dat asielzoekers recht hebben op een daadwerkelijk rechtsmiddel. Ik heb gezegd dat dat de effectieve remedie is die je moet uitleggen in het licht van het EVRM en in het licht van het EG-recht. Daarom is de vraag volgens mij op dit moment wel relevant.

Staatssecretaris Albayrak:

U stelt inderdaad de vraag of wij voldoen aan artikel 39 van de richtlijn. Dat is de vraag die ik zo zal beantwoorden, vandaar dat ik zei dat ik denk dat wij dat doen. De redenen zal ik u nu noemen. Of het rechtsmiddel effectief zal zijn hangt af van tal van elementen die ook in onderling verband moeten worden bezien. U noemt er een aantal: de marginale toetsing, de beoordeling van nieuwe feiten en omstandigheden in beroep, en de toepassing van artikel 4.6 van de Algemene wet bestuursrecht. Die gaat inderdaad over die rechterlijke toets. Ik kan daaraan nog toevoegen dat het ook gaat om toegang tot tolken, de beschikbaarheid van de rechtsbijstand in eerste aanleg en in beroep, en de schorsende werking van het beroep. Dat gehele pakket maakt dat het rechtsmiddel effectief is.

U bent vooral bezorgd over het gebruik van de marginale toets. De marginale toets heeft alleen betrekking op de geloofwaardigheid van het asielrelaas. De toets is dus met name nodig als objectieve bewijsmiddelen ontbreken. De geloofwaardigheid van de feiten wordt door de vreemdelingenrechter volledig getoetst. Voor het verkrijgen van de juridische basis wordt door de rechter dus wel degelijk een volledige toets uitgevoerd. U sprak in dit verband ook over het arrest-Salah Sheekh. Gelet op het voorgaande, voldoet de beoordeling van het risico op grond van artikel 3 EVRM in mijn ogen aan het vereiste van een full assessment. Bovendien gaat men met de Nederlandse asielprocedure verder dan op grond van de richtlijn nodig is. Daarvan gaf u ook voorbeelden. Met artikel 83 is voorzien in een ex-nuncbeoordeling en daarmee voldoet Nederland aan de door het Hof in Straatsburg gestelde eis van een ex-nuncassessment.

Voorzitter. Mevrouw Strik sprak ook met enige zorg over het primaat van de ambtsberichten. Zij vroeg specifiek hoe het feit dat ambtsberichten het primaat hebben zich verhoudt tot het in artikel 8, lid 2a, van de richtlijn gestelde eis van een individueel, objectief en onpartijdig onderzoek naar de aanvraag. Hierbij is de uitspraak in het arrest-Salah Sheekh relevant. Naar aanleiding van die uitspraak is aangegeven dat alle relevante informatie bij de beoordeling van de aanvraag wordt betrokken. Het ambtsbericht is een van de bronnen van informatie. De beslissing zal gebaseerd zijn op alle beschikbare bronnen die in lijn met de uitspraak in het arrest Sahla Sheikh bij het geven van het oordeel worden betrokken. De bronnen zijn voldoende bekend. Ik noem met name Amnesty International en UNHCR. Nederland voldoet dus aan het gestelde in artikel 8 van de richtlijn waarmee een deugdelijk onderzoek naar de aanvraag wordt voorgeschreven.

Hiermee ben ik ingegaan op de vraag of dit de manier is waarop wij de richtlijn maximaal kunnen implementeren. Ik voeg er nog aan toe dat het hierbij gaat om een zeer kleine wijziging. Alles wat wij met de Vreemdelingenwet en met lagere regelgeving hebben bepaald, is namelijk al redelijk in lijn met de minimumnormen van Europa. Voor het feit dat wij bepalingen die wij hadden kunnen overnemen, niet hebben overgenomen, hebben wij met de memorie van antwoord de redenen gegeven. Wij hebben keuzen gemaakt. Wij hebben de systematiek van de nieuwe Vreemdelingenwet zoveel mogelijk intact gelaten. Dat is de beste manier om zo snel mogelijk en optimaal tot een snelle regeling te komen.

Mevrouw Strik liep met haar opmerkingen aan het aan eind van haar inbreng een beetje vooruit op de behandeling van de kwalificatierichtlijn. Die richtlijn is vandaag in de Tweede Kamer aangenomen en zal binnenkort bij deze Kamer worden ingediend. Die richtlijn heeft een veel langere geschiedenis. In oktober vorig jaar hebben wij de implementatietermijn ervan reeds overschreden met alle gevolgen van dien. Daarom verzoek ik u, voorzitter, om, indien u daartoe mogelijkheden ziet, de behandeling van die richtlijn, die over de asielstatus gaat, zo snel mogelijk te agenderen, opdat wij een nieuwe overschrijding van de termijn kunnen voorkomen.

De voorzitter:

Mevrouw de staatssecretaris, deze Kamer werkt altijd even snel als zorgvuldig.

Staatssecretaris Albayrak:

Dank u wel. Hiermee ben ik aan het eind van mijn beantwoording in eerste termijn.

Mevrouw Broekers-Knol (VVD):

Voorzitter. U zei dat de Kamer altijd snel en zorgvuldig werkt. Mij fractie zal dat ook bij de behandeling van dit wetsvoorstel doen: wij danken de staatssecretaris voor haar beantwoording en wij zullen dit wetsvoorstel steunen.

Mevrouw Strik (GroenLinks):

Voorzitter. Ik dank de staatssecretaris hartelijk voor de beantwoording. Ik ga ervan uit dat de regering er net als de Staten-Generaal veel aan gelegen is dat het nationale recht in overeenstemming is met het gemeenschapsrecht. Dat heeft niet alleen te maken met trouw aan de gemeenschap, maar ook met het feit dat wij onnodige procedures moeten voorkomen. Wij moeten niet denken: wij zien wel waar het schip strandt. Wij moeten proactief nagaan of wat wij doen in lijn is met het gemeenschapsrecht en of aanpassing van onze wetgeving nodig is.

De staatssecretaris zei dat het bij de marginale toetsing alleen maar gaat om de geloofwaardigheid. Hierover ging mijn hoofdpunt bij mijn inbreng in eerste termijn. De staatssecretaris weet dat het bij de beoordeling van een asielverzoek in de kern gaat om het vaststellen van de geloofwaardigheid. Vaak is een asielverzoek niet met veel bewijzen te staven. Dan komt de beoordeling vooral neer op toetsing van de geloofwaardigheid. Ik meen dat de rechter bij uitstek geschikt is om de bewijsmiddelen te beoordelen en om daaraan een waardering te geven of om hetgeen door een asielzoeker wordt aangedragen van een stelling te voorzien. Ik zie dus nog steeds niet goed waarom specifiek die toetsing niet door de rechter zou kunnen worden gedaan. Ik meen dat het gemeenschapsrecht uit een oogpunt van rechtsbescherming wel degelijk om deze mogelijkheid vraagt. Aan de hand van de toets kan worden bepaald of er voldoende waarborgen voor een goede beoordeling zijn en kan zekerheid worden verkregen dat voldaan wordt aan het beginsel van non refoulement. Daarom alsnog de vraag aan de staatssecretaris: vindt u dat de huidige wet het de rechter mogelijk maakt om de feiten te toetsen of is daarvoor een wetswijziging nodig?

Staatssecretaris Albayrak:

Voorzitter. Mevrouw Strik stelt nu een zeer concrete vraag waarop ik in feite al antwoord heb gegeven. De relevantie van deze vraag met dit wetsvoorstel is beperkt.

Mevrouw Strik (GroenLinks):

Om te beoordelen of wij voldoen aan het gestelde in artikel 39 is het nodig om te weten of de rechter een volledige toetsing kan uitvoeren. Vindt u het wenselijk dat de rechter vol kan toetsen? Is dat volgens u nodig?

Staatssecretaris Albayrak:

Daar wil ik wel op ingaan, maar ik wil eerst onderstreept hebben dat voor een effectieve wetgeving niet per se een volle toets door de rechter nodig is. Op dat punt zijn wij het niet eens. De vraag hoe de rechter nu toetst, of die toets te marginaal is en wat het alternatief zou moeten zijn, is een vraag die aan de orde komt bij de brede discussie. Ik vind bijvoorbeeld dat alles bij de initiële asielprocedure goed moet gaan. Daar moet de geloofwaardigheid maximaal worden getoetst. U geeft een waardering van de huidige situatie. Ik baseer mij op de evaluatie van de asielprocedure door de commissie-Scheltema. Een aantal aanbevelingen ben ik aan het verwerken en daar is dit punt een onderdeel. Dus de vraag of hetgeen u wilt wenselijk is, kan ik nog niet beantwoorden.

Mevrouw Strik (GroenLinks):

De twee aspecten die u noemt, staan voor mij helemaal los van elkaar. Ik ben het erg met u eens dat wij zoveel mogelijk het begin van de procedure moeten verbeteren, zodat wij een betere beslissing krijgen. Los daarvan geldt de vraag in hoeverre een rechterlijke toets mogelijk moet zijn. Je kunt nooit altijd een optimale kwaliteit garanderen. Daarom hebben wij een rechtssysteem dat altijd de mogelijkheid biedt om fouten te herstellen en om een onafhankelijk toezicht op beslissingen te hebben.

Staatssecretaris Albayrak:

Het principiële debat daarover zal ik graag in ander verband met u voeren, maar de relevantie daarvan voor de behandeling van dit wetsvoorstel ontbreekt werkelijk. De argumentatie daarvoor heb ik zojuist gegeven.

Dan rest mij alleen nog de leden van uw Kamer te danken voor hun inbreng. Het is goed dat wij ook in de Eerste Kamer dit debat hebben gehad. Ik weet dat uw betrokkenheid groot is bij implementatie van alle Europese regelgeving en ik hoop dat die betrokkenheid groot blijft, omdat de gevolgen verstrekkend kunnen zijn. Mocht mevrouw Strik de bevestiging uit mijn mond nog een keer willen horen: ja, de ambitie is er om niet alleen mee te werken aan de totstandkoming van de Europese normen vanuit de Nederlandse invalshoek en de normen die wij hebben, maar vooral om ervoor zorg te dragen dat het tot een praktische toepassing van die normen in alle EU-lidstaten komt. Dat is een blijvende ambitie van mij.

De beraadslaging wordt gesloten.

Het wetsvoorstel wordt zonder stemming aangenomen.

De vergadering wordt van 18.50 uur tot 20.00 uur geschorst.