Aan de orde is de behandeling van:

het wetsvoorstel Overgangsrecht inzake de beëindiging van het recht op toeslag op grond van de Toeslagenwet binnen de Europese Unie, de Europese Economische Ruimte en Zwitserland (30063).

De voorzitter:

Ik heet de staatssecretaris van SZW van harte welkom.

De beraadslaging wordt geopend.

Mevrouw Westerveld (PvdA):

Mevrouw de voorzitter. Het zal de staatssecretaris niet ontgaan zijn: er leven bij mijn fractie ernstige twijfels over de rechtmatigheid van dit wetsvoorstel. Wij hebben er begrip voor dat de staatssecretaris geen gehoor heeft willen geven aan het verzoek van deze Kamer om met dit wetsvoorstel terug te gaan naar de Raad van State. Wij begrijpen alleen niet waarom hij niet alles in het werk heeft gesteld om een stevige second opinion aan te vragen, alvorens met dit dossier door te denderen. Er staat namelijk nogal wat op het spel. Of deelt de staatssecretaris dat niet? Voelt hij zich niet beschaamd als ons land elke keer van de rechter te horen krijgt dat de wetgever slordig of onrechtmatig bezig is geweest? Er zijn drie voor ons land negatieve rechterlijke uitspraken en dan tel ik de uitspraak in eerste aanleg nog niet eens mee.

Nederland heeft gedingen verloren tegen Turkse ingezetenen, wat heeft geleid tot opzegging van het ILO-Verdrag, en tegen remigranten in Marokko en Canada. Acht de staatssecretaris dat geen blamage? Onderkent hij dat de regering de complexiteit van dit onderwerp indertijd wat heeft onderschat? De staatssecretaris zal straks mogelijk antwoorden dat dit uitspraken zijn geweest in een ander dossier. De regering heeft de EU juist losgekoppeld van andere verdragsrelaties vanwege de zwaardere voorwaarde, namelijk de plaatsing op de II-bis-lijst die binnen de EU geldt. Hierdoor weten wij nu nog niet zeker hoe de rechter deze beleidslijn jegens bestaande rechthebbenden zal bezien in het licht van het Europese coördinatierecht. Is het nu zo'n gewaagde veronderstelling dat de eerdere uitspraken, inclusief het oordeel van de rechtbank Amsterdam, die ook het Europese mensenrechtenverdrag erbij heeft gehaald, een zekere indicatie vormen voor de rechtmatigheid van deze bejegening van EU-onderdanen?

Wat mijn fractie aan dit hele dossier, inclusief het BEU-dossier uit 2000, opvalt, is dat het vraagstuk van de rechtmatigheid van de gefaseerde afbouw nauwelijks ter discussie heeft gestaan. Daarvoor was, mede gezien het karakter en de ontstaansgeschiedenis van de Toeslagenwet, wel degelijk aanleiding geweest. De Toeslagenwet is immers in 1987 in het leven geroepen als reactie op het verwijderen uit de werknemersverzekeringen van de minimumdagloonbescherming van kostwinners. Zij was bedoeld als alternatief van deze bescherming: een voorziening voor de generatie werkenden uit de tijd dat de man nog overwegend het geld verdiende en de vrouw nog overwegend zorgde. De wet werd indertijd ook absoluut niet aangemerkt als een soort bijstand. Het was een voorziening bedoeld om werknemers in een periode van verzekerde werkloosheid of arbeidsongeschiktheid uit de bijstand te houden. De wet wordt dan ook, niet toevallig, uitgevoerd door de uitvoerder van de werknemersverzekeringen. Deze zienswijze weerspiegelt zich enkele jaren later als in de EU de mogelijkheid wordt gecreëerd om bijstandachtige prestaties non-exporteerbaar te verklaren. De regering meldt de Toeslagenwet op dat moment niet. Deelt de staatssecretaris deze analyse? Stel dat hij het doet, erkent hij dan ook de signaalwerking die daarvan is uitgegaan, zowel voor de nieuwe rechthebbenden als voor de andere lidstaten?

Eind jaren negentig keert het tij. Er komt meer aandacht voor fraude met uitkeringen in het buitenland. De Wet beperking export uitkeringen introduceert een beperking op termijn en als uitgangspunt van de export van uitkeringen naar landen waar geen goede hand­havingsafspraken mee te maken zijn. Daarnaast, de andere kant van de Wet BEU, gaan regering en parlement de Toeslagenwet opeens wel als een soort bijstand aanmerken. Het politieke besluit wordt genomen dat toeslagen niet langer exporteerbaar zijn. Laat er geen misverstand over bestaan: mijn fractie steunt deze koerswijziging van harte. Het gevolg van deze late inkeer is wel dat er op het moment van deze koerswijziging een flinke club rechthebbenden in het buitenland bestaat. Het zijn mensen die ten tijde van hun migratie niet beter wisten dan dat hun exportuitkering bestond uit WAO plus toeslag. Het zijn ook mensen die hun besluit tot migratie mede op deze veronderstelling gebaseerd kunnen hebben. Om deze reden acht mijn fractie het gelijktijdige besluit om de toeslagen gefaseerd af te bouwen, aanvechtbaar. Zij vindt het Europeesrechtelijk slecht te rijmen met het feit dat de introductie van de mogelijkheid tot een exportverbod in Europa wel volledig eerbiedigend is doorgevoerd. Maar los van alle inter­nationaal-rechtelijke verplichtingen waar ons land zich zo op verkeken heeft, vragen wij ons ook af hoe dit besluit zich laat rijmen met onze eigen nationale regels van overgangsrecht. Volgens die regels immers vindt er bij een wijziging ten kwade steeds een zorgvuldige afweging plaats tussen het beginsel van rechtsgelijkheid en rechtsvertrouwen. De regering schrijft het zo fraai in een van de toelichtende stukken. Bij onmiddellijke werking wringt het vertrouwensbeginsel. Bij een volledige eerbiediging komt het beginsel van rechtsgelijkheid onder druk te staan. Is die afweging indertijd wel in volle omvang gemaakt? Zo ja, waarom is dan niet meegewogen dat er bij deze wijziging helemaal geen nieuwe, gelijke gevallen zullen komen? Er is namelijk één cruciaal verschil tussen degenen die ons land hebben verlaten voor de Wet BEU en zij die dat later doen. De laatsten weten – dat kunnen zij althans weten – dat zij dat doen met achterlating van de toeslag op de uitkering. De eersten hebben die wetenschap niet. Dat is meteen het springende verschil tussen dit dossier en de overgangsrechtelijke weging bij maatregelen als de invoering van scherpere beoordelingsnormen in de WAO of de introductie van een ander uitkeringsregime voor nabestaanden. De gevallen oud en nieuw zijn hier ongelijk.

Opvallend genoeg heeft ook de Raad van State nimmer aandacht besteed aan dit aspect van de Wet BEU, niet in de context van het EU-recht en evenmin in die van bilaterale verdragen, zoals het associatieverdrag met Turkije. Aandacht was er wel – en dat jaren achtereen – voor die ene kant van de Wet BEU: de positie van de bestaande rechthebbenden in landen waarmee geen handhavingsafspraken te maken zijn. Het parlement achtte het namelijk onbehoorlijk om mensen die al gemigreerd zijn te confronteren met het feit dat ons land extra voorwaarden is gaan stellen aan exportuitkeringen en dat hun geval door omstandigheden die zij niet kunnen beïnvloeden daaraan niet voldoet. Wij kennen inmiddels de afloop van deze parlementaire aandacht. Met de meeste landen zijn handhavingsafspraken gemaakt. In dat opzicht is de Wet BEU wel gepresenteerd als een succesnummer. Voor de pechvogels die in landen wonen waarmee dat niet gaat lukken, komt er een pardonregeling. Als zij al gemigreerd waren voordat de Wet BEU in werking trad, loopt hun recht gewoon door: eerbiedigend overgangsrecht dus. De staatssecretaris corrigeert mij wel als ik het verkeerd zie.

Al die aandacht staat in schril contrast tot de onverschilligheid die de BEU-toeslaggerechtigden ten deel valt. Het lijkt wel of iedereen zich er zo voor geneert dat wij de toeslagen indertijd zonder lastige vragen hebben laten exporteren dat er een soort communis opinio is ontstaan dat wij dit foutje uit het verleden maar zo snel mogelijk moeten wegwerken. Mijn fractie wil dan ook de woorden, die eigenlijk al in 1999 uitgesproken hadden moeten worden, vandaag wel gezegd hebben, onder meer in het licht van alle sedertdien door de rechter aangereikte wijsheid. Vertrouwen van de burger in de overheid, een overheid die staat voor wat zij eens heeft gezegd, is een essentieel element van wat juristen een "rechtsstaat" noemen. Daarbij komt dat nationale regelgeving het vrije verkeer van werkenden binnen de EU niet mag frustreren of achteraf onaantrekkelijk mag maken. Een lidstaat die dit wel doet, handelt EG-rechtelijk in strijd met het vertrouwensbeginsel, en wel in twee opzichten: ten opzichte van degenen die ervaren dat lidstaten een eens verstrekte sociale bescherming na hun vertrek mogen ontmantelen, ook als de migratie al geruime tijd een feit is, en verder ten opzichte van de andere nieuwe woonlidstaat, die wordt geconfronteerd met de verslechtering van de door de migrant meegenomen sociale bescherming. Eenvoudig gezegd, gaat het hierom. Je kunt het ook ingewikkelder maken, met meer juridische kwalificaties, maar dit is de bottom line van het wetsvoorstel.

Mijn fractie heeft dan ook de volgende vragen aan de staatssecretaris. Ten eerste, deelt hij onze observatie dat bij de totstandkoming van artikel 4a Toeslagenwet zes jaar geleden, een gefundeerde gedachtewisseling over de weging tussen het vertrouwensbeginsel en het beginsel van rechtsgelijkheid in deze context is uitgebleven? Kan hij die weging van destijds nogmaals uitleggen en staat hij daar, wetend wat hij nu weet, nog altijd achter? Ten tweede, kan hij reageren op de stelling van prof. Pennings in een notitie die inmiddels in zijn bezit is, dat de zesde considerans van de plaatsingsverordening eerbiedigend overgangsrecht impliceert? Kan de staatssecretaris ook reageren op diens vergelijking met het arrest-Asmundsen, waar het mensenrechtenhof de ingreep disproportioneel achtte, en dus in strijd met het EVRM, met name vanwege het feit – in dit dossier bijzonder interessant – dat de groep die het recht verliest, bescheiden in omvang is? Ten derde, wat is de achtergrond van de pardonregeling voor rechthebbenden op WAO of AOW die voor 2000 zijn verhuisd naar een land waarmee geen handhavingafspraken te maken zijn? Ten vierde, bestaat er niet een zekere parallel tussen deze mensen en de bestaande gevallen van artikel 4a Toeslagenwet, tenminste degenen onder hen die vóór 2000 met medeneming van de toeslag op de uitkering gemigreerd zijn?

Geheel tot slot wil ik de mensen om wie het gaat een gezicht geven. Zelf zullen zij dat niet doen; het gaat tenslotte maar om een kleine groep mensen die op dit moment waarschijnlijk niet eens weten wat hun boven het hoofd hangt. Deze groep bestaat uit mensen die in meerderheid vijftig jaar of ouder zijn; dat zijn mensen die wij bij verslechteringen in de sociale zekerheid doorgaans uit de wind houden. Het zijn vrijwel allemaal WAO'ers die in het verleden voor een ander woonland hebben gekozen, misschien wel een land met een wat vriendelijker klimaat voor hun kwalen. Ik wil daaraan toevoegen dat het voor een deel om dezelfde mensen gaat die tegen de regering hebben geprocedeerd over de exorbitante verhoging van hun zorgpremie; dat proces hebben zij ten dele gewonnen. Voor deze mensen is het spreekwoord dat het niet uitmaakt of je door de kat of door de hond wordt gebeten, een te zonnige voorstelling van zaken: zij worden namelijk door allebei gebeten. Om die reden sluit ik mijn betoog af met de vraag waarmee ik ben begonnen: waarom geneert de regering zich niet wat meer voor dit dossier dan ik uit de stukken kan aflezen? Mijn fractie wacht de antwoorden van de staatssecretaris met belangstelling af.

Mevrouw Swenker (VVD):

Voorzitter. De VVD-fractie heeft slechts één vraag aan de staatssecretaris, en wel over het procesrisico. Met andere woorden: wordt door de invoering van deze wet, waarbij voor de toekomst enerzijds de toeslag niet meer exporteerbaar zal zijn en anderzijds voor diegenen die nu een toeslag ontvangen een afbouwregeling wordt getroffen, wel voldaan aan het overgangsrecht zoals dat wordt beschreven in de verordening van 1992, te weten 1408/71, met name in artikel 95 ter?

De VVD-fractie heeft er op zich geen probleem mee dat in de toekomst geen toeslagen meer worden geëxporteerd. In dit opzicht is de VVD-fractie het ermee eens dat de Toeslagenwet alsnog op de bijlage van verordening 1408/71 wordt geplaatst. Deze wijziging is goedgekeurd in de Europese gremia en van kracht geworden op 5 mei 2005 onder nummer 647/2005.

De staatssecretaris is voornemens, deze wet terugwerkende kracht te geven tot 5 mei 2005. Het punt is dat verordening 1408 uit 1992 zelf een regeling geeft omtrent het overgangsregiem dat door de lidstaten in acht moet worden genomen. Dit komt erop neer dat bij het vaststellen van de overgangsregeling sprake moet zijn van eerbiedigende werking ten aanzien van "bestaande uitkeringsgerechtigden". De in 2005 gewijzigde verordening 1408 geeft aan dat bij plaatsing op de lijst iedere lidstaat zelf overgangsmaatregelen moet treffen en "rekening moet houden met de situatie van personen van wie de verkregen rechten dientengevolge kunnen worden aangetast".

De vraag aan de staatssecretaris is dan ook of de door hem voorgestelde afbouwregeling hieraan voldoet. Weliswaar eist de bepaling niet precies dat er een volledig eerbiedige werking moet zijn van verkregen rechten, maar als het gaat om sociale zekerheid is in het algemeen in de Europese regelgeving vrijwel altijd sprake van eerbiedige werking. Eén ding is immers zeker: degenen die getroffen worden door de afbouwregeling zullen zich wenden tot de (Centrale) Raad van Beroep, die zich eventueel tot het Hof in Luxemburg zal wenden. Het komt de geloofwaardigheid van onze wetgeving niet ten goede als blijkt dat deze regelgeving, zoals een aantal andere maatregelen in het verleden, in strijd blijkt te zijn met de EU-regels of regelgeving van de ILO.

Kortom, hoe schat de staatssecretaris het procesrisico in? Dat er geprocedeerd zal worden, lijkt duidelijk, maar hoe groot acht de staatssecretaris de kans dat hij een dergelijke procedure wint? In dit verband kunnen er ook vraagtekens worden geplaatst bij de terugwerkende kracht die in dit wetsontwerp wordt voorgesteld, waarvan sprake zou zijn indien er toeslagen zijn uitbetaald na 5 mei 2005. De vraag van de VVD-fractie is dan ook: zijn er na 5 mei 2005 nog toeslagen uitbetaald? Zo nee, dan is er waarschijnlijk geen probleem met de terugwerkende kracht. Zo ja, wat gaat de staatsecretaris dan doen? Gaat de staatssecretaris deze dan met terugwerkende kracht afbouwen? Of laat hij de toeslagen voor deze periode tot op heden ongemoeid, zoals eerder in andere situaties is voorgekomen?

Samenvattend: de VVD-fractie heeft grote aarzelingen met betrekking tot het procesrisico. Het is ook een moeilijke taxatie. Enerzijds is het in de Europese regelgeving gebruikelijk dat in het kader van sociale zekerheid het uitgangspunt van de eerbiedigende werking wordt voorgeschreven, anderzijds moet worden toegegeven dat de tekst van de huidige verordening in de onderhavige situatie geen expliciet gebod levert om de verkregen rechten te eerbiedigen. Nederland moet "rekening houden met de situatie van personen van wie de verkregen rechten dientengevolge kunnen worden aangetast".

Enerzijds is het niet goed om een wet uit te vaardigen waarbij van tevoren duidelijk is dat het procesrisico erg groot is, ofwel het reële risico dat de rechter deze wet onderuithaalt; anderzijds is de VVD-fractie het ermee eens dat de toeslagen worden beëindigd. Het moge duidelijk zijn dat de VVD-fractie met zeer grote belangstelling het antwoord van de staatsecretaris afwacht.

Mevrouw De Wolff (GroenLinks):

Voorzitter. Kortheidshalve sluit ik mij aan bij de vragen van de leden Westerveld en Swenker over het coördinatierecht, met name bij de laatste vragen van mevrouw Swenker over het procesrisico dat de Staat der Nederlanden loopt als dit wetsvoorstel kracht van wet krijgt. Dit staat in relatie tot het overgangsrecht dat verordening 647/2005 voorschrijft, nu de Toeslagenwet geplaatst is op bijlage II-bis en de toeslagen conform deze wet niet langer exporteerbaar zijn. Het overgangsrecht dat bij dit wetsvoorstel wordt voorgesteld, lijkt mij niet alleen op gespannen voet te staan met de opdracht aan de lidstaten om rekening te houden met de situatie van personen van wie de verkregen rechten kunnen worden aangetast; het lijkt mij ook in strijd met afspraken – al is dit wat zwaar uitgedrukt, dus wellicht liever richtsnoeren of aanbevelingen – die in het onderlinge verkeer tussen deze Kamer en de regering in het verleden zijn vastgelegd met betrekking tot het overgangsrecht in de sociale zekerheid in het algemeen, los dus van het coördinatierecht. Ik heb nog eens gekeken naar de notitie Overgangsrecht in de sociale zekerheid (25900, nr. 87), daterend uit het vergaderjaar 1999/2000, die een van de ambtsvoorgangers van de staatssecretaris hier heeft gepresenteerd en verdedigd. Naar aanleiding daarvan is de Kamerbrede motie-Jaarsma aangenomen. In de notitie staan met zoveel woorden aandachtspunten vermeld, die ik in mijn betoog zal langslopen. Indien wij deze notitie en de daarin verstopte aandachtspunten hadden losgelaten op de beëindiging van de toeslagen op basis van geëxporteerde rechten op grond van de Toeslagenwet, was de gevolgtrekking anders uitgevallen dan die van de regering.

In de notitie wordt gesteld dat er spanning bestaat tussen de beginselen rechtsgelijkheid en rechtszekerheid. Mevrouw Westerveld heeft terecht gesteld dat die spanning in dit geval wel meevalt, aangezien het gaat om het aantasten van verkregen rechten. Het betreft verwachtingen van uitkeringsgerechtigden die destijds met een toeslag naar een andere lidstaat zijn verhuisd. In dat licht zijn er geen nieuwe gevallen die anders behandeld zullen worden, want die nieuwe gevallen kunnen de afweging maken om in Nederland te blijven wonen en hun toeslag te blijven genieten. Zij hebben een keuze die al ge(re)migreerde toeslaggerechtigden niet kunnen maken. Er is weliswaar een spanning tussen rechtsgelijkheid en rechtszekerheid, maar die is heel anders dan bij normale wijzigingen in de sociale zekerheid waarbij er vergelijkbare oude en nieuwe gevallen zijn.

Een volgend aandachtspunt in de notitie is dat moet worden gekeken naar de aard van de te wijzigen regeling: is het een verzekering of is het een voorziening? Ik ben de eerste om toe te geven dat de Toeslagenwet geen sociale verzekering is maar een sociale voorziening. Het is echter wel een regeling die voortkomt uit de werknemersverzekeringen, die indertijd nog een minimumloongarantie kenden. Voor velen heeft een toeslag bovendien het karakter van een aanvulling op een werknemersvoorziening. In die zin wordt de toeslag ervaren als een sociale verzekering. Dat het toch als voorziening wordt gedefinieerd, volgt slechts uit de financiering. Bij wijzigingen in sociale verzekeringen is er eerder sprake van een gerechtvaardigd gewekt vertrouwen dat moet worden geëerbiedigd.

Verder wordt in de notitie gesteld dat moet worden gekeken naar de aard en het doel van de beoogde wijziging. Als het gaat om een grootscheepse wijziging in de sociale zekerheid met als doel de overheidsfinanciën op orde te brengen – zoals dat in de jaren tachtig gebeurde – is het logisch om niet te kiezen voor een volledig eerbiedigende werking omdat de gestelde bezuinigingen anders niet worden gehaald. In dit geval lijkt bezuinigen geen doelstelling; de besparingen zijn buitengewoon beperkt. In dat licht ligt het meer voor de hand om uit te gaan van een eerbiedigende werking dan van onmiddellijke werking. Bovendien staat in de notitie dat het bij een ingreep in de hoogte en de duur van een uitkering – daar gaat het in dit geval om – meer voor de hand ligt om uit te gaan van eerbiedigende werking van reeds ingegane rechten dan bij bijvoorbeeld een wijziging van controlevoorschriften. In het laatste geval is het logisch om die meteen voor de hele groep van oude en nieuwe gevallen op hetzelfde tijdstip in te voeren.

Een volgend element is de groep van gedupeerden, de grootte en de samenstelling: wat voor mensen betreft het eigenlijk? Mevrouw Westerveld heeft daar al iets over gezegd. Het is geen grote groep, wat mijns inziens pleit voor volledig eerbiedigende werking. Mevrouw Westerveld heeft terecht betoogd dat het doorgaans gaat om oudere werknemers die veelal arbeidsongeschikt zijn. De kans op herintreding op de arbeidsmarkt is voor hen buitengewoon gering. Bovendien is het een minimumbehoeftenregeling. Al deze factoren pleiten voor een volledig eerbiedigende werking van het overgangsrecht.

Het laatste aandachtspunt in de notitie is de uitvoerbaarheid en de handhaafbaarheid. Een argument om te kiezen voor onmiddellijke werking is dat je niet te lang twee systemen met een eigen handhavingssystematiek naast elkaar wilt laten bestaan. Dat gaat in dit geval echter niet op: de Toeslagenwet blijft gewoon bestaan voor mensen die op Nederlands grondgebied blijven wonen. Er is dus niets op tegen om de Toeslagenwet ook te blijven hanteren voor de groep nu reeds gerechtigden die in het verleden zijn ge(re)migreerd naar een andere lidstaat. Dit belast de uitvoering niet en het is even goed handhaafbaar als in het verleden.

Los van alle kritiek die er op basis van het coördinatierecht kan worden geleverd op dit wetsvoorstel, wil ik de staatssecretaris uitnodigen om nog eens aan de hand van de notitie van een van zijn ambtsvoorgangers te reflecteren op de gemaakt keuze. Had voluit eerbiedigende werking in het licht van de genoemde aandachtspunten niet veel meer voor de hand gelegen? Mijn fractie had dat wenselijk geacht.

Mevrouw Vedder-Wubben (CDA):

Voorzitter. Het wetsvoorstel dat wij vandaag behandelen, ligt al bijna een jaar in deze Kamer. Met name de terugwerkende kracht en de afbouwregeling hebben een aantal partijen lang bezig gehouden, maar dan nu toch de plenaire behandeling.

Met de inwerkingtreding van de Wet beperking export uitkeringen (Wet BEU) op 1 januari 2000 is aan de Toeslagenwet (TW) artikel 4a toegevoegd, waarin is bepaald dat de toeslag niet wordt uitbetaald indien een gerechtigde buiten Nederland woont. Beperking van de export van toeslagen binnen de EU/EER was nog niet mogelijk omdat verordening (EEG) nr. 1408/71 van de Raad van de Europese Gemeenschap van 14 juni 1971 betreffende de toepassing van de socialezekerheidsregelingen zich hiertegen verzette. Hierop kan één uitzondering gemaakt worden, namelijk voor bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestaties, indien ze op bijlage II-bis worden vermeld. In de memorie van toelichting bij de Wet BEU is vermeld dat de export van toeslagen binnen de Europese Unie wordt voortgezet totdat de TW op bijlage II-bis is geplaatst.

Op 5 mei 2005 is de verordening (EG) nr. 647/2005 van het Europese Parlement en de Raad van 13 april 2005 tot wijziging van verordening (EEG) nr. 1408/71 in werking getreden. Met deze wijzigingsverordening is de TW op de bij verordening (EEG) nr. 1408/71 behorende bijlage II-bis geplaatst. Als gevolg hiervan is met ingang van 5 mei 2005 export van toeslagen op grond van de TW niet langer noodzakelijk binnen de Europese Unie, de Europese Economische Ruimte en Zwitserland. Dit houdt in dat in de EU en de EER wonende gerechtigden op een Nederlandse loondervingsuitkering, geen recht op TW-toeslag meer hebben maar afhankelijk zijn van het uitkeringsstelsel in het land waarin zij gevestigd zijn. Anderzijds kunnen in Nederland wonende gerechtigden op een buitenlandse loondervingsuitkering juist recht op TW-toeslag gaan krijgen. Dit wetsvoorstel voorziet in een overgangsregeling voor toeslaggerechtigden die in een van de eerder vermelde landen wonen. De uitkering uit hoofde van de TW wordt in een periode van drie jaar lineair afgebouwd.

De Raad van State onderschrijft in haar advies van 3 maart 2005 de strekking van het wetsvoorstel, maar plaatst een opmerking over de intrekking van verordening 1408/71. Verordening 883/2004 zal verordening 1408/71 intrekken. De beperking van de exporteerbaar­heid zal echter gecontinueerd worden op basis van bijlage X bij verordening 883/2004, zodat er vanuit de Raad van State geen belemmeringen meer worden geconstateerd. Wellicht ten overvloede: in de verordening 883/2004 staat geen 95 ter meer en er wordt dus geen eerbiedigende werking meer vermeld. In de nota naar aanleiding van het verslag van 21 juni 2005 wordt vermeld: "Het UWV verwacht de betrokkenen in september 2005 op de hoogte te stellen van de voorgenomen wijzigingen door middel van een persoonlijke mailing." Graag verneemt de CDA-fractie van de staatssecretaris of de betrokkenen al ingelicht zijn en, indien het antwoord "nee" is, of de staatssecretaris het terecht vindt dat, indien het wetsvoorstel wordt aanvaard, de uitkering van betrokkenen al onmiddellijk per 1 juni 2006 met een derde wordt verlaagd. Graag vernemen wij van de staatssecretaris wat er gebeurt als het wetsvoorstel niet wordt aanvaard. Als de staatssecretaris het niet terecht vindt dat de uitkering wordt verlaagd bij aanvaarding van het wetsvoorstel, vernemen wij graag van de staatssecretaris op welke wijze hij dit gaat oplossen.

In verordening nr. 1408/71 is in artikel 95 ter, achtste lid, voorzien in overgangsrecht voor prestaties die per 1 juni 1992 op bijlage II-bis zijn geplaatst en die uit hoofde van titel III van de verordening zijn toegekend. Dit overgangsrecht schrijft eerbiedigende werking voor dergelijke prestaties voor. Verordening (EEG) nr. 1408/71 kent echter geen overgangsregeling ten behoeve van prestaties die na 1 juni 1992 op de bijlage worden vermeld. Ook de wijzigingsverordening waarmee de Toeslagenwet op bijlage II-bis wordt geplaatst bevat geen overgangsrecht. Het wordt aan de lidstaten overgelaten of er overgangsrecht komt en, zo ja hoe dit wordt vormgegeven.

In de memorie van toelichting wordt bij het overgangsrecht vermeld: "Door de Toeslagenwet binnen de EU/EER gefaseerd af te bouwen, wordt voorkomen dat de betrokken toeslaggerechtigden gedurende zeer lange tijd in een gunstiger positie verkeren dan personen die niet onder het overgangsrecht vallen. Daarnaast is er sprake van eenzelfde behandeling ten aanzien van personen die buiten de EU/EER wonen en wier toeslag met ingang van 1 januari 2000 in drie jaarlijkse termijnen werd afgebouwd." Deze argumentatie is niet helemaal valide nu nog – zie de nadere memorie van antwoord van 12 december 2005 – naar veertien landen buiten de EU TW-toeslagen betaald worden, omdat de Toeslagenwet onder de werkingssfeer van bilaterale verdragen valt en de toeslag op grond van die verdragen geëxporteerd moet worden. Kan de staatssecretaris, wellicht ten overvloede, nog eens aangeven waarom hij, wetende dat er ook buiten de EU/EER nog toeslagen betaald worden en dat het UWV het procesrisico hoog inschat, toch vasthoudt aan deze overgangsregeling? De CDA-fractie wacht de antwoorden van de staatssecretaris af.

De heer Van den Berg (SGP):

Voorzitter. Ik spreek deze bijdrage mede namens de ChristenUnie-fractie uit. Als het over sociale zekerheid gaat, met name binnen de Europese Unie, de Europese Economische Ruimte en Zwitserland, is er nog al eens sprake van tegengestelde uitgangspunten. De nationale autonomie enerzijds en, Europees gezien, de individuele sociale zekerheid anderzijds kunnen op gespannen voet met elkaar staan. Dit viel mij ook weer op bij de bestudering van dit wetsontwerp. Immers, iedere Nederlander heeft onder bepaalde voorwaarden recht op een zodanig levenspeil dat hij/zij in de noodzakelijke kosten van het bestaan kan voorzien. Zeg maar het sociaal minimum. Daarvoor hebben wij de Toeslagenwet. Zij voorziet namelijk in een aanvulling tot aan het van toepassing zijnde sociale minimum.

Nu zijn er in het Europees parlement, bij een wijzigingsvoorstel van verordening 1408/71 betreffende de toepassing van de sociale zekerheidsregelingen op werknemers en zelfstandigen, alsmede op hun gezinsleden die zich binnen de gemeenschap verplaatsten, door leden en fracties in het Europees parlement amendementen ingediend. Dit om te voorkomen dat de Toeslagenwet op bijlage II-bis geplaatst zou worden. Desondanks is door de Raad van Ministers besloten om dit wel te doen. Dit heeft tot gevolg dat aan de al jaren bestaande legitieme praktijk een einde is gekomen. Weliswaar zal dit gefaseerd worden toegepast, maar onze fracties zijn echter van mening dat dit op gespannen voet staat met het gemeenschapsrecht. Wij verzoeken de staatssecretaris dan ook het tegendeel aan te tonen.

Vervolgens vragen de fracties van SGP en ChristenUnie ruime aandacht van de staatssecretaris voor het procesrisico dat hierdoor voor ons land ontstaat. Dit geldt met name de terugwerkende kracht tot 5 mei 2005, alsmede de voorgestelde afbouwregeling. Temeer daar ook ten aanzien van de Wajong in het Europees parlement amendementen werden ingediend die tot doel hadden om de Wajong niet te plaatsen op bijlage II-bis van verordening 1408/71. Ook daarbij is ondanks deze amendementen door de Raad van Ministers besloten om de Wajong toch op de bewuste bijlage te plaatsen. Ondertussen is duidelijk geworden dat de gekozen handelwijze discutabel is. Inmiddels heeft de Rechtbank van Amsterdam besloten om een prejudiciële vraag te stellen aan het Hof van Justitie. Het gaat dan om de vraag of de Wajong wel geplaatst had mogen worden op bijlage II-bis, wat de meeneembaarheid van de Wajong onmogelijk maakt. Alleen al de politieke ontstaansgeschiedenis die in zulke processen ook wordt meegenomen, is naar de mening van onze fracties reden om omzichtig om te gaan met de conclusies over het karakter van de regeling. Voorheen was deze uitkering immers onderdeel van de volksverzekering AAW. Om redenen die niets met de regeling zelf van doen hadden, namelijk loskoppeling van de WAO en de AAW in verband met het invoeren van premiedifferentiatie in de WAO, is de afzonderlijke Wajongregeling tot stand gekomen.

Voorzitter. Onze fracties vinden dat zorgvuldigheid uitgangspunt moet zijn. Onze inzet is erop gericht dat wij uit moeten gaan van de situatie van personen, zodat voluit rekening moet worden gehouden met verkregen rechten. Daarom wachten wij met belangstelling de beantwoording af.

Mevrouw Meulenbelt (SP):

Voorzitter. Dit onderhavige wetsvoorstel is voor mijn fractie haast eerder een aanleiding om nog eens te praten over de functie van de Eerste Kamer dan alleen over het wetsvoorstel zelf. Dit wetsvoorstel is als hamerstuk aangenomen in de Tweede Kamer. Niemand heeft zich daar verder druk over gemaakt. Ik kijk dan ook met grote waardering naar onze collega Westerveld die de moeite heeft genomen om dat te doen wat de Tweede Kamer niet heeft gedaan, namelijk zorgvuldig kijken naar de inhoud en consequenties van het wetsvoorstel. Is het niet ook de functie van de Eerste Kamer om erop toe te zien dat er niet al te gemakkelijk wetten worden aangenomen waarmee burgers vervolgens naar de rechter kunnen lopen? Dat kan een keer gebeuren en dat mag een burger altijd, maar als dat te vaak gebeurt en de regering te vaak ongelijk krijgt, dan kun je zeggen dat het vertrouwen in de rechtsstaat daarmee tamelijk wordt aangetast. Het is onze taak om te proberen de regering daarvoor te bewaren.

Op zich zou onze fractie weinig moeite hebben met het feit dat regelingen en verworven rechten een keer afgebouwd moeten worden. Dat zal in de geschiedenis zelden te vermijden zijn. Als het maar zorgvuldig en transparant gebeurt, mensen het op tijd weten en er niet meer schade aan oplopen dan nodig is. Wij zouden er op zich ook geen moeite mee hebben als er met de export van uitkeringen rekening wordt gehouden met het feit dat in sommige landen een euro meer waard is dan hier. Daar is wat ons betreft best over te praten. Mevrouw Westerveld heeft gevraagd – en mevrouw De Wolff heeft zich daarbij aangesloten – of met deze wet niet veel te laat wordt geprobeerd om iets te veranderen. Hierdoor wordt meer schade aangebracht dan ermee wordt opgelost. De groep waarom het gaat, blijkt niet groot te zijn. Wij kunnen ons werkelijk afvragen of de schade die wordt aangericht als veel mensen naar de rechter stappen om terug te eisen wat nu van hen wordt afgenomen, niet groter is dan indien een aantal mensen – dat aantal blijkt dus niet groot te zijn – een beetje meer luxe krijgt dan wij nodig vinden. Ik kijk dus met belangstelling uit naar de antwoorden die de staatssecretaris zal geven op de reeds gestelde vragen, bij welke vragen ik mij van harte aansluit. Ik zou graag eens een discussie willen voeren over de vraag of het ten eeuwigen dage zo moet blijven dat de Eerste Kamer wetsvoorstellen alleen maar integraal mag goed- of afkeuren. Kan er niet eens een tussenweg worden bewandeld, waar een wetsvoorstel als onaf en te weinig doordacht wordt teruggestuurd naar de Tweede Kamer, zonder dat meteen het kabinet hoeft te vallen? In dit geval heeft de staatssecretaris zelf misschien een creatieve oplossing. Tamelijk veel fracties zijn immers niet erg tevreden over dit wetsvoorstel.

De vergadering wordt van 14.15 uur tot 14.40 uur geschorst.

Staatssecretaris Van Hoof:

Voorzitter. U zult mij niet kwalijk nemen dat ik niet inga op de woorden van de geachte afgevaardigde mevrouw Meulenbelt over de positie en de rol van de Eerste Kamer bij de behandeling van wetsvoorstellen. Ik beperk mij tot het wetsvoorstel zelf en zal daarover eerst in algemene zin enkele opmerkingen maken. Daarna zal ik ingaan op een groot aantal specifieke vragen die zijn gesteld. Ten slotte zal ik iets zeggen over de stand van zaken rond de behandeling van het wetsvoorstel en het tijdsverloop daarbij.

Meerdere woordvoerders hebben gememoreerd dat op 5 mei 2005 de Toeslagenwet in bijlage II-bis van verordening 1408/71 EEG is geplaatst. Die verordening bevat het Europese coördinatierecht op het gebied van de sociale zekerheid. Met de plaatsing in de bijlage is bereikt dat de Toeslagenwet is uitgezonderd van de exportverplichting van verordening 1408/71. Omdat de Toeslagenwet zelf ook een exportverbod bevat, is er sinds 5 mei 2005 geen titel meer om toeslagen naar andere landen van de Europese Unie, van de Europese Economische Ruimte en naar Zwitserland te exporteren. Dat was ook de analyse van mevrouw Vedder. Mensen die vanaf deze datum naar het buitenland zijn verhuisd, hebben hun toeslag niet meegekregen. Omdat het niet redelijk was om onmiddellijk de toeslag te beëindigen van mensen die al in het buitenland woonden, is er een overgangsregeling tot stand gebracht. Dit onderstreept dat het kabinet de zorgvuldige invalshoek heeft gekozen om de toeslag van mensen die al in het buitenland verbleven niet van de ene op de andere dag stop te zetten. Het wetsvoorstel dat nu aan de orde is bevat dan ook een afbouwregeling voor personen die op 5 mei 2005 met een toeslag in een ander EU- of EER-land of in Zwitserland woonden.

Over de niet-exporteerbaarheid van de Toeslagenwet merk ik het volgende op. De Toeslagenwet is op 1 januari 1987 in werking getreden als onderdeel van de stelselherziening sociale zekerheid in de jaren tachtig. De wet kwam in de plaats van de regeling inzake het minimumdagloon. Het doel van de Toeslagenwet is, rechthebbenden op een loondervingsuitkering een inkomensgarantie te bieden op minimumniveau. Op het moment dat de Toeslagenwet in werking trad, kende deze nog geen exportbeperking. Bij de totstandkoming van de Wet BEU is het standpunt ingenomen dat de toeslag niet geëxporteerd dient te worden, omdat het een sociale voorziening is die gefinancierd wordt uit de algemene middelen en waarvan de hoogte is afgestemd op het sociale minimum in Nederland. In de Toeslagenwet zelf is toen een exportbeperking opgenomen. Bestaande toeslagen van personen die op 1 januari buiten de EU woonden, zijn met ingang van 1 januari 2002 over een periode van drie jaar afgebouwd. Beperking van de export van toeslagen binnen de EU en de EER was op dat moment nog niet mogelijk, omdat EEG-verordening 1408/71 zich daartegen verzette. Daarmee heb ik ook antwoord gegeven op een van de vragen van mevrouw Westerveld. In het kader van de verordening kan de Toeslagenwet worden aangemerkt als een bijzondere non-contributieve uitkering. Uitkeringen zijn "non-contributief" als zij uit de openbare middelen worden gefinancierd. Uitkeringen zijn "bijzonder" wanneer zij enerzijds als aanvulling dienen op een sociale verzekering zoals de WW of de WIA – en daarmee dus geen sociale verzekeringen zijn maar sociale voorzieningen – en anderzijds bijstandsachtige kenmerken hebben, zoals een inkomens- en partnertoets. Bijzondere non-contributieve prestaties kunnen worden uitgezonderd van de algemene exportverplichting van verordening 1408/71 mits deze zijn vermeld op bijlage II-bis bij die verordening. In 2000 is de Toeslagenwet aangemeld bij de Europese Commissie voor plaatsing op bijlage II-bis. In 2003 heeft de Commissie een voorstel voor een wijzigingsverordening ingediend bij de Raad. Dat heeft uiteindelijk geresulteerd in de inwerkingtreding van de wijzigingsverordening op 5 mei 2005, waarmee de Toeslagenwet op bijlage II-bis is geplaatst. Die plaatsing leidt tot wederkerigheid tussen lidstaten. Dat betekent weliswaar dat export van toeslagen niet langer mogelijk is naar andere EU- of EER-lidstaten, maar de betrokken uitkeringsgerechtigden kunnen mogelijk aanspraak maken op een bijzondere non-contributieve uitkering in het woonland als de wetgeving van dat woonland daarin voorziet.

Andersom kunnen gerechtigden op een buitenlandse loondervingsuitkering die wonen in Nederland in aanmerking komen voor een Nederlandse toeslag op hun buitenlandse uitkering. Dit vormt de achtergrond voor de niet-exporteerbaarheid van de Toeslagenwet.

Over de in het wetsvoorstel vervatte overgangsregeling merk ik graag het volgende op. De vaste commissie voor Sociale Zaken en Werkgelegenheid van uw Kamer heeft in haar brief van 27 januari jongstleden twijfels geuit over de verenigbaarheid van de afbouwregeling met het Europees recht en heeft de vraag opgeworpen of het Europese vertrouwensbeginsel ons niet verplicht tot een eerbiedigend overgangrecht.

In verband met de formele aspecten die ik in mijn brief heb genoemd, heb ik de brief niet kunnen doorzenden naar de Raad van State. Ik heb begrepen dat daarvoor van de zijde van uw Kamer begrip bestaat. Toch wil ik hierover nog wel iets zeggen. In het EG-verdrag zijn namelijk geen bepalingen opgenomen die overgangsrecht regelen bij een wijziging van wetgeving. Bij het ontbreken van overgangsbepalingen is in het Europees recht onmiddellijke werking de stelregel. Dat blijkt ook uit jurisprudentie van het Europees Hof van Justitie. Bestaande rechten dienen alleen te worden ontzien als dit in de desbetreffende regeling uitdrukkelijk wordt bepaald. De wijzigingsverordening waarmee de Toeslagenwet op de bijlage is geplaatst, bevat geen overgangsrecht. Nederland heeft dat indertijd wel aan de orde gesteld, maar de Europese Commissie was van mening dat het treffen van overgangsrecht in deze situatie een nationale aangelegenheid was. Dit standpunt is ook tot uitdrukking gekomen in overweging 6 van de wijzigingsverordening, die als volgt luidt: "De herziening van bijlage II-bis zal leiden tot de opname van bepaalde nieuwe vermeldingen. In het laatste geval moeten de lidstaten nagaan of overgangsregelingen of bilaterale oplossingen nodig zijn om rekening te houden met de situatie van personen van wie de verkregen rechten dientengevolge kunnen worden aangetast." De beoordeling of een overgangsregeling is aangewezen, is dus expliciet aan de lidstaten overgelaten.

Bij de totstandkoming van verordening 1408/71 en sommige wijzigingsverordeningen zijn overgangsbepalingen opgenomen. Bij de wijzigingsverordening waarmee de Toeslagenwet op de bijlage is geplaatst, is dat bewust niet gebeurd. Nu deze wijzigingsverordening geen overgangsrecht bevat en ook het EG-verdrag en verordening 1408/71 niet voorzien in toepasselijk overgangsrecht, heeft de plaatsing van de Toeslagenwet op bijlage II-bis dus onmiddellijke werking.

Dit zou er echter op neerkomen dat de toeslagen direct na de plaatsing van de Toeslagenwet op de bijlage hadden moeten worden beëindigd. Dat vond het kabinet ook niet reëel. Omdat het kabinet de toeslaggerechtigden in de gelegenheid wilde stellen om zich in te stellen op de wijziging van de financiële situatie, regelt het hier aan de orde zijnde wetsvoorstel dat de toeslagen van personen die op 5 mei 2005 in een ander land van de EU, de ER of Zwitserland woonden, in drie jaar worden afgebouwd.

Mevrouw Westerveld (PvdA):

Ik meen dat ik de staatssecretaris met zijn betoog een impliciet antwoord hoor geven op mijn vraag of de zesde considerans van de plaatsingsverordening niet eerbiedigend overgangsrecht impliceert. Wij kunnen wel tegen elkaar zeggen dat dat overgangsrecht niet is voorgeschreven en dat wij dat dus ook niet hoeven toe te passen, maar het gaat hier om de implicatie.

Staatssecretaris Van Hoof:

De reactie draait om het woord "moeten". In de notitie staat dat overweging 6 een eerbiedigende werking verlangt. Mevrouw Westerveld herhaalt dat hier. Er staat verder dat lidstaten moeten nagaan of overgangsregelingen of bilaterale oplossingen nodig zijn, niet dat zij die moeten creëren. Het gaat dus om het woord "moeten". Nederland zou in gebreke zijn als het niet voorkwam dat bestaande rechten verloren gaan. Ik wijs er echter op dat Nederland aanvankelijk heeft verzocht om opneming van dit overgangsrecht in de wijzigingsverordening. De Europese Commissie was van mening dat het treffen van overgangsrecht een nationale aangelegenheid is. Dat standpunt is uiteindelijk tot uitdrukking gekomen in overweging 6, volgens welke wij moeten nagaan of een overgangsregeling nodig zal zijn. De nadruk ligt hierbij dus niet om het woord "moeten" maar op het woord "nagaan". Soms is taalgevoel bij een uitleg heel belangrijk, soms ook het gevoel voor een buitenlandse taal. In dit opzicht vind ik de originele Engelse tekst duidelijker dan de vertaling. Die tekst luidt als volgt: "It is then for these member states to consider the need for transitional arrangements or bilateral solutions". De bedoeling van de overweging is duidelijk: het is aan lidstaten om af te wijken van het uitgangspunt van onmiddellijke werking als de nationale omstandigheden of andere invalshoeken daartoe aanleiding geven. Overigens is de schrijver, de heer Pennings, wel van mening dat aan onderdelen van de considerans betekenis moet worden toegekend voor de uitleg van het gemeenschapsrecht en dat deze ook voor het Europees Hof van Justitie een rol kunnen spelen. Ik heb echter al aangegeven dat de strekking van de considerans een andere is.

Mevrouw Westerveld (PvdA):

Voorzover ik het kan overzien, kan de Europese Unie bij zo'n maatregelen kiezen tussen drie varianten. De eerste variant is de lidstaten dicteren in een uniforme regeling hoe zij de zaak moeten aanpakken. Ik begrijp dat Nederland aan de Europese Unie heeft gevraagd om met zo'n uniforme regeling te komen opdat iedereen weet waaraan hij toe is, maar dat de EU dat niet heeft gedaan. De tweede variant is helemaal niets doen, dus geen enkele overweging wijden aan het vraagstuk van het overgangsrecht. Een tussenvariant zou wat mij betreft zijn dat een vermaning wordt uitgesproken dat zorgvuldig moet worden gekeken naar het mogelijk teloorgaan van rechten en of daarop maatregelen denkbaar zijn. Ik hoor graag de opvatting van de staatssecretaris hierover. Het ligt met andere woorden niet zo zwart wit. Je kunt namelijk niet zeggen dat er helemaal niets hoeft te worden gedaan met het argument dat men het anders wel had geregeld. Er is gekozen voor de tussenweg: u zult daar rekening mee moeten houden, want de Unie heeft redenen om het niet uniform voor te schrijven. Overigens was dit in 2005 wel ingewikkelder dan in 1992.

Mevrouw De Wolff (GroenLinks):

De staatssecretaris citeert ook in het Engelse origineel van de considerans selectief. Het tweede deel van de zin die hij citeert, luidt namelijk: dat de lidstaten na moeten gaan of er iets nodig is óm rekening te houden met de situatie van personen van wie de rechten aangetast zouden kunnen worden. De considerans impliceert dus dat er rekening gehouden moet worden met reeds verworven rechten. Hoe dat wordt gedaan, is aan de lidstaten. Zij kunnen, zoals de staatssecretaris terecht opmerkt, kiezen voor overgangsrecht of bilaterale afspraken. Die vrijheid heeft de regering.

Staatssecretaris Van Hoof:

Wat u en mevrouw Westerveld zeggen, is geregeld in het wetsvoorstel. Mevrouw Westerveld merkt terecht op dat de Commissie niet heeft voorgeschreven dat er iets moet gebeuren. De Commissie heeft tegelijkertijd ook niet gezegd dat zij zich hier helemaal niet mee wil bemoeien en dat zij er daarom helemaal niets over opneemt. Integendeel: de Commissie heeft bepaald dat de nationale staten zelf moeten nagaan of zij wel of niet de voorkeur geven aan overgangsrecht. De Commissie houdt dus wel degelijk rekening met de aanvulling van mevrouw De Wolff.

Wij hebben ons de vraag gesteld of er overgangsrecht moet komen en vervolgens vastgesteld dat het niet zorgvuldig is om op 5 mei al te stoppen. Mensen moeten volgens ons namelijk de tijd krijgen om zich op de nieuwe situatie voor te bereiden. Overigens kunnen mensen als zij geen of een lagere toeslag krijgen, zich ook oriënteren op de wederkerigheid die in de regeling is vervat. Zij kunnen namelijk bekijken of in het land waar zij vrijwillig zijn gaan wonen, een aanvullende regeling bestaat die het karakter heeft van de Nederlandse Toeslagenwet.

Ik vind al met al nog steeds dat de regering op een goede manier heeft ingespeeld op de ruimte die de Commissie haar heeft geboden.

Mevrouw Westerveld (PvdA):

De regering leest de considerans dus zo dat de EU heeft gezegd dat men zich achter het oor moet krabben of een overgangsregeling geboden is. Als de regering zich achter het oor heeft gekrabd en zomaar ergens voor kiest, is het dus altijd goed omdat er geen impliciete norm is voor de inhoud van de overgangsregeling?

Staatssecretaris Van Hoof:

De Commissie heeft de Nederlandse regering de ruimte gelaten om te kiezen voor een overgangsregeling. De regering heeft vervolgens geoordeeld dat er een overgangsregeling moet komen. Dat is uiteindelijk deze regeling geworden, een regeling die volgens ons voldoet aan alle eisen die je aan een dergelijke regeling kunt stellen.

De overgangsregeling bepaalt dat men in het eerste jaar, 5 mei 2005 tot en met 1 juni 2006, de toeslag volledig doorbetaald krijgt. Vanaf 1 juni 2006 wordt de toeslag met een derde verminderd. De jaren daarop wordt de toeslag met een identiek percentage verminderd, zodat er na drie jaar geen recht meer op een toeslag bestaat. Daarmee sluit de regering aan bij het overgangsrecht dat gold voor toeslaggerechtigden buiten de EU.

Door de Toeslagenwet binnen de EU gefaseerd af te bouwen wordt tegelijkertijd voorkomen dat betrokken toeslaggerechtigden gedurende zeer lange tijd in een gunstiger positie verkeren dan personen die niet onder het overgangsrecht vallen. Met dit wetsvoorstel heeft het kabinet uitvoering gegeven aan de overweging bij de wijzigingsverordening. Aangezien de wet nog niet in werking is getreden, is het UWV gevraagd om vooruit te lopen op de inwerkingtreding van het wetsvoorstel en de toeslagen van de betrokken gerechtigden vanaf 5 mei door te betalen.

Mevrouw Westerveld (PvdA):

U wilt voorkomen dat mensen door eerbiedigend overgangsrecht langere tijd in een gunstiger positie verkeren. De groepen waarop u doelt, zijn de mensen die Nederland hebben verlaten voordat er sprake was van een exportbeperking en mensen die Nederland hebben verlaten op het moment dat men wist dat er sprake was van een exportbeperking. De eerste groep is de groep die volgens u ten onrechte bevoordeeld zou worden. Zie ik dat juist?

Staatssecretaris Van Hoof:

Dat geloof ik niet. Ik heb mensen binnen en mensen buiten de EU vergeleken. Wij sluiten namelijk aan bij het overgangsrecht dat gold voor toeslaggerechtigden buiten de EU. Door de Toeslagenwet binnen de EU gefaseerd af te bouwen, voorkomen wij dat betrokken toeslaggerechtigden zeer lange tijd in een gunstiger positie verkeren dan personen die niet onder het overgangsrecht vallen.

Mevrouw Westerveld (PvdA):

Dat is inderdaad een andere benadering. Zegt u hiermee eigenlijk dat er een regel is voor de verdragsrelatie met andere landen die bepaalt dat mensen die onder verschillende verdragsrelaties vallen, gelijk moeten worden behandeld als een van die verdragsrelaties wordt veranderd? Het maakt u met andere woorden niet uit wat de bilaterale verdragsrelatie is, omdat u nu eenmaal moet opteren voor gelijke behandeling van alle landen waarmee wij verdragen hebben gesloten.

Staatssecretaris Van Hoof:

U zegt nu dat mijn woorden iets impliceren en verbindt daar vervolgens ook nog eens een conclusie aan. Ik heb dit helemaal niet bedoeld te zeggen. Ik heb namelijk alleen maar een feitelijke vergelijking willen maken tussen toeslaggerechtigden buiten de EU en toeslaggerechtigden binnen de EU. Het is een feitelijke constatering dat voor beide groepen dezelfde overgangsregeling geldt.

Mevrouw Swenker (VVD):

Mensen die op 5 mei 2005 Nederland hebben verlaten, komen dus niet in aanmerking voor de overgangsregeling.

Staatssecretaris Van Hoof:

Dat klopt.

Mevrouw Swenker (VVD):

Mensen die op 5 mei 2005 al in het buitenland verbleven, binnen of buiten de EU, ontvangen de toeslag nog steeds. De overgangsregeling beperkt zich met andere woorden tot mensen die op 5 mei 2005 al iets ontvingen. Is dat correct?

Staatssecretaris Van Hoof:

Dat is correct.

Voorzitter. Mevrouw Westerveld vroeg mij naar de Wet BEU. Bij deze wet is gekozen voor een afbouw in drie jaar. Iedereen heeft daar destijds mee ingestemd. Dat roept de vraag op waarom wij nu deze discussie zouden moeten voeren over het voorstel van de regering om de regeling voor mensen binnen de EU af te bouwen. Die discussie zou alleen noodzakelijk zijn als het EU-recht iets anders zou voorschrijven dan het doet. Dat is niet het geval en de regering doet dan ook niets anders dan bij de uitvoering van de Wet BEU.

Mevrouw Swenker vroeg of de afbouwregeling in strijd is met Europees recht omdat dat zou verplichten tot eerbiedigende werking. Ook mevrouw Westerveld heeft hierover gesproken. In mijn inleiding heb ik al aangeven dat een van het EG-verdrag afgeleide regeling een algemene regeling bevat over het overgangsrecht bij wijze van regelgeving. Op grond van de jurisprudentie van het Europese Hof van Justitie kan worden gesteld dat de hoofdregel onmiddellijke werking is. Ik vind het belangrijk om dat nog een keer vast te stellen. Als een nieuwe verordening of regeling geen overgangsregeling bevat, moet worden aangenomen dat er sprake is van onmiddellijke werking. Dat geldt zowel voor nieuwe rechten als voor bestaande rechten en op alle terreinen waarvoor het Europees Recht geldt, dus ook op het gebied van de sociale zekerheid. Bestaande rechten dienen alleen te worden ontzien als de desbetreffende regeling hierover uitdrukkelijk iets bepaald. Dit is de basis van de redenering die onder dit wetsvoorstel ligt. Deze is niet anders bij een wijziging van verordening 1408. Bij wijzigingen in deze verordening is in het verleden wel vaak voor eerbiedigende werking gekozen. In deze gevallen werd dat echter altijd expliciet in de wijzigingsverordening opgenomen. Omdat verordening 1408 zowel als de wijzigingsverordening waarmee de Toeslagenwet op de bijlage is geplaatst geen van beide een overgangsbepaling bevatten voor deze situatie, is in beginsel sprake van onmiddellijke werking. Over overweging 6 hebben wij reeds gesproken. Ik hoef daarop dus niet nogmaals in te gaan. Het citaat van de Engelse tekst spreekt naar mijn mening nog meer boekdelen dan de Nederlandse tekst.

Ik benadruk dat het gaat om het treffen van een overgangsregeling voor personen die een bijzondere, non-contributieve prestatie ontvangen. In het verleden is inderdaad wel vaak, expliciet, voor eerbiedigende werking gekozen. Het ging dan altijd om een wijziging in de klassieke sociale zekerheidsrechten. Daarvan is in dit geval geen sprake. Niet zonder reden kent de verordening een afzonderlijk coördinatieregime voor bijzondere, non-contributieve prestaties en biedt de verordening de mogelijkheid om dergelijke prestaties van de algemene exportverplichting van de verordening uit te zonderen. De non-contributieve prestaties zijn nauw verwant aan de nationale sociaal-economische omstandigheden. In dat licht is het niet verwonderlijk dat de lidstaten bij het vormgeven van het overgangsrecht zulke ruime beoordelingsmarges vastleggen voor het beoordelen van deze prestaties.

Er is wellicht wel een relatie met wat wij "sociale zekerheid" noemen, maar het betreft niet de sociale zekerheid zelf. Het gaat nadrukkelijk om een voorziening die in alle discussies die wij over de sociale zekerheid voeren een heel ander karakter heeft. Zij moet dus ook op een andere manier worden bekeken. Dat gebeurt in dit wetsvoorstel. De Europese Commissie heeft hiervoor de ruimte gelaten.

Een andere vraag luidde of artikel 95ter van de EG-verordening tot eerbiedigende werking leidt. Het speciale coördinatiesysteem voor de non-contributieve prestaties en daarmee de mogelijkheid om deze van export uit te sluiten, is op 1 juni 1992 ingevoerd door middel van een wijzigingsverordening. Alleen voor de uitkeringen die met deze wijzigingsverordening op de bijlage zijn geplaatst, schrijft artikel 95ter van verordening 1408 de eerbiedigende werking voor. Verordening 1408 bevat echter geen overgangsbepaling voor prestaties die nadien met een andere wijzigingsverordening op bijlage II-bis worden geplaatst. Omdat artikel 95ter specifiek de prestaties betreft die in 1992 op de bijlage zijn geplaatst, moet ervan worden uitgegaan dat geen sprake hoeft te zijn van eerbiedigende werking voor prestaties die op een latere datum op de bijlage zijn geplaatst. De achterliggende gedachte hierbij is dat de overgangsregeling ziet op de invoering van het nieuwe coördinatiesysteem voor bijzondere, non-contributieve prestaties. De lidstaten zijn in 2006 niet gebonden aan een overgangsregeling die speciaal is gecreëerd voor de invoering van een regeling in 1992.

Zoals ik eerder heb gezegd, bevat de wijzigingsverordening waarmee de Toeslagenwet op de bijlage is geplaatst geen overgangsregeling. Omdat verordening 1408 en de wijzigingsverordening waarmee de Toeslagenwet op de bijlage is geplaatst, geen van beide een toepasselijk overgangsrecht bevatten, heeft deze wijziging dus onmiddellijke werking. Dat artikel 95ter niet analoog hoeft te worden toegepast wanneer prestaties na 1 juni 1992 op bijlage II-bis worden geplaatst, blijkt uit het feit dat artikel 95ter – of de strekking ervan – niet meer voorkomt in de nieuwe coördinatieverordening 883/04. Deze verordening zal op termijn de huidige coördinatieverordening 1408 vervangen. Met deze vervanging wordt een vereenvoudiging van het ingewikkelde coördinatiesysteem beoogd. De basisbeginselen van verordening 1408 worden grotendeels overgenomen, maar artikel 95ter niet. Uit het feit dat dit artikel niet in de nieuwe verordening wordt opgenomen, blijkt dat de communautaire wetgever het niet nodig acht om eerbiedigende werking als uitgangspunt aan te houden bij de plaatsing van prestaties op bijlage II-bis.

Ik wil vervolgens ingaan op een ander element dat mevrouw Westerveld naar aanleiding van de notitie van de heer Pennings heeft aangereikt. Zij vraagt of het wetsvoorstel in strijd is met het rechtsvertrouwen en gewekte verwachtingen. Nieuwe gevallen konden op het moment van migratie weten dat de toeslag zou worden beëindigd, maar bestaande gevallen niet, stelt zij. Als het Hof van Justitie nationale wetgeving aan het EG-recht wil toetsen, moet in het Verdrag een rechtsgrond aanwezig zijn waaraan de nationale wet kan worden getoetst. Het EG-verdrag bevat geen normen op het gebied van het overgangsrecht, evenmin als een algemeen rechtsbeginsel zoals rechtsvertrouwen. Zoals ik al eerder heb gezegd, is in het Europese recht bovendien in beginsel sprake van onmiddellijke werking, tenzij uitdrukkelijk anders is bepaald. Daarop komen wij steeds terug. Van strijdigheid met Europese normen op het gebied van rechtsvertrouwen kan naar mijn mening dan ook geen sprake zijn.

Binnen de Nederlandse rechtsorde is onmiddellijke werking ook de hoofdregel. Het is dus niet juist dat, zoals de heer Pennings stelt, in het nationale recht wordt uitgegaan van eerbiedigende werking op het gebied van de sociale zekerheid. Ik voeg hieraan toe dat, op grond van staande jurisprudentie, de keuze van het overgangsrecht in de wet in formele zin niet kan worden getoetst aan algemene rechtsbeginselen. Dit wetsvoorstel beëindigt de toeslagen niet direct, maar voorziet in een gefaseerde afbouw van de toeslagen zodat de betrokken personen zich kunnen voorbereiden op de wijziging in hun uitkeringssituatie. Ik ben dan ook van mening dat in dit wetsvoorstel voldoende rekening wordt gehouden met gewekte verwachtingen.

Mevrouw Westerveld (PvdA):

Ik kom even terug op het eerste punt omdat ik meen dat wij daar steeds omheen draaien. De staatssecretaris zegt dat hij een Europeesrechtelijke norm zou moeten hebben op grond waarvan gezegd kan worden dat het wetsvoorstel niet klopt, en dat deze norm niet bestaat. Zojuist hadden wij al een korte woordenwisseling over de considerans. Ik heb daarover twee vragen. De eerste luidt of de staatssecretaris mijn opvatting deelt dat de considerans waarin hierover iets is opgenomen onderdeel uitmaakt van het Europees Recht. Mijn tweede vraag hoeft alleen te worden beantwoord als het antwoord op de eerste vraag "ja" luidt. Deelt hij in dat geval mijn mening dat de mogelijkheid bestaat dat een rechter van mening is dat in een considerans waarin wordt vastgelegd dat moet worden nagegaan of rekening moet worden gehouden met de rechten, wel degelijk een Europese norm is verpakt? In het tweede onderdeel van de considerans wordt aangegeven waarom de lidstaten dit moeten nagaan. Dat brengt ons terug bij het procesrisico, waarop door een aantal sprekers is gewezen.

Staatssecretaris Van Hoof:

Ik zal beginnen met het beantwoorden van de tweede vraag. Mijn antwoord is besloten in wat ik al eerder heb gezegd. De formulering, zowel in het Nederlands als in het Engels, maakt duidelijk dat de nationale staten beoordelen of al dan niet sprake zal zijn van overgangsrecht. Niets meer en niets minder! Als de Europese regelgeving dat toestaat en misschien ook aangeeft welke achtergrond de nationale staat daarbij in aanmerking moet nemen, is wat mij betreft het meest essentiële dat er voor de nationale staat ruimte is om na te gaan of wel of niet sprake moet zijn van overgangsrecht. Dat is wat de nationale staat eventueel moet doen. Er staat niet dat de staat overgangsrecht moet organiseren. Hiermee geef ik precies aan wat met dit wetsvoorstel wordt geregeld.

Mevrouw Westerveld (PvdA):

Als de staat dat moet doen tegen de achtergrond van wat in de considerans wordt gesteld, vormt die achtergrond wel degelijk een Europeesrechtelijke norm, een Europeesrechtelijke inbedding. De rechter zal dan letten op de wijze waarop hieraan door de nationale lidstaten invulling wordt gegeven. Bent u dat met mij eens?

Staatssecretaris Van Hoof:

Ik vraag ik mij af of dit zo is. Als wij de regelgeving vertalen op de manier die u aangeeft, zou dat betekenen dat de nationale staat niet langs andere lijnen tot de conclusie kan komen die ik aangaf. Ik meen evenwel dat de Europese Commissie er geen enkel bezwaar tegen zou hebben dat de nationale staat niet alleen op basis van die ene overweging, maar ook op basis van andere vindt dat er al dan niet een overgangsregeling moet zijn. Met andere woorden, als u meent dat dat deel van de considerans rechttoe rechtaan, één op één voor de Europese Commissie hét argument is om al dan niet overgangsrecht te organiseren, ben ik het daar niet mee eens. Ik kan mij namelijk voorstellen dat de nationale staat langs andere lijnen tot de conclusie kan komen dat men al dan niet een overgangsregeling moet opstellen. Die zou men kunnen opstellen, omdat men daarmee invulling geeft aan het enige wat de Europese Commissie aan de nationale staat vraagt: wilt u overwegen of u wel of niet overgangsrecht hanteert?

Voorzitter. Bijna alle woordvoerders, onder wie mevrouw Vedder, hebben gevraagd hoe groot de kans is dat Nederland een procedure bij de rechter zal winnen. Ik hoef niet uit te leggen dat, wil een zaak voor het Europese Hof van Justitie komen, de nationale rechter prejudiciële vragen moet stellen over de verenigbaarheid van de in het wetsvoorstel neergelegde overgangsregeling met het Europees recht. Het Hof van Justitie zal vervolgens het wetsvoorstel toetsen aan de hand van de Europese regeling. Zoals ik al heb vermeld, bevat het EG-verdrag geen bepaling die het overgangsrecht regelt bij wijziging van de regelgeving. Alleen al vanwege het feit dat in het EG-verdrag de grond ontbreekt aan de hand waarvan men kan toetsen, zie ik eventuele rechtszaken met vertrouwen tegemoet. Ook voor het overige, zeg ik tegen mevrouw Swenker, ziet de regering geen aanleiding om te veronderstellen dat dit wetsvoorstel strijdig is met het Europese recht. Wij hebben reeds gesproken over artikel 95ter van de verordening 1408. Dat creëert alleen het overgangsrecht voor prestaties die in 1992 op bijlage II-bis zijn geplaatst. De wijzigingsverordening 647/2005, de wijzigingsverordening waarmee de Toeslagenwet op de bijlage is geplaatst, bevat evenmin een bepaling over overgangsrecht. In overweging 6 wordt het expliciet aan de lidstaten gelaten om te overwegen om wel of niet een overgangsregeling op te stellen dan wel om bilaterale oplossingen te zoeken.

Ik heb al betoogd dat op basis van de jurisprudentie van het Hof van Justitie het uitgangspunt van het Europese recht de onmiddellijke werking is. De overgangsregelingen waarvoor het kabinet heeft gekozen, de regelingen die een gefaseerde afbouw impliceren en die de betrokkenen de mogelijkheid bieden om zich in te stellen op de wijziging van de financiële situatie, zijn dan ook geoorloofd. Verder blijft de onderhavige arbeidsongeschiktheidsuitkering gehandhaafd. Dat socialeverzekeringsdeel blijft bestaan. Alleen de toeslag, de voorziening, die een bijstandsachtig karakter heeft en die gebaseerd is op het sociale minimum in Nederland, wordt gefaseerd afgebouwd. De maatregel is naar mijn stellige overtuiging dan ook proportioneel. Al die overwegingen in aanmerking nemend, zie ik de uitkomst van eventuele procedures met vertrouwen tegemoet.

Zijn de toeslagen na 5 mei doorbetaald? Ik heb het UWV verzocht om op het wetsvoorstel vooruit te lopen. Met het wetsvoorstel wordt bepaald dat de toeslagen het eerste jaar volledig worden doorbetaald en de betrokkenen hebben de toeslagen sinds 5 mei dan ook volledig ontvangen. De vraag is vervolgens wat er na deze periode moet gebeuren.

Mevrouw De Wolff (GroenLinks):

Het UWV heeft geanticipeerd op een wetsvoorstel dat nog moet worden aangenomen. Daarmee heeft het de bepaling toegepast die in het eerste jaar van de drie jaar van de overgangsregeling geldt. Daarin krijgen de betrokkenen 100% doorbetaald. Hebben die personen daarover een beschikking gekregen?

Staatssecretaris Van Hoof:

Nee, het UWV heeft de bestaande praktijk voortgezet. Het eerste jaar begint pas op het moment dat door de regering is aangegeven. Dat eerste jaar is nog niet begonnen. De verwachting was namelijk dat het wetsvoorstel ruim voor de eerste afbouwdatum op 1 juni in werking zou treden. Aangezien het wetsvoorstel nog niet in werking is getreden, kan nog niet worden gestart met de eerste afbouw op 1 juni 2006. Een van de doelstellingen van de gefaseerde afbouwregeling is om de betrokken toeslaggerechtigde de tijd te geven om zich voor te bereiden op de wijziging in zijn uitkeringssituatie. Het oorspronkelijke doel wordt niet gehaald. Ik kan dan ook niet anders dan concluderen dat de afbouwdatum moet worden uitgesteld, zodat de betrokken toeslagengerechtigden alsnog de tijd hebben om zich in te stellen op de nieuwe situatie. Met de overgangsregeling wilden wij die zorgvuldigheid in acht nemen. Uitstel van de afbouwdatum zal dan ook een novelle of een nieuw wetsvoorstel vereisen. De keus is afhankelijk van de manier waarop deze Kamer zal reageren.

Mevrouw De Wolff (GroenLinks):

Dat wordt volgens mij problematisch, want deze wet kent maar één artikel: het nieuwe artikel 44 Toeslagenwet. Als ik u goed begrijp is dat een achterhaald artikel. Volgens mij kunt u dan beter het wetsvoorstel intrekken.

Staatssecretaris Van Hoof:

Het is aan u om te bepalen of u het wetsvoorstel wilt aannemen. Na aanneming krijgt u van mij een nieuw wetsvoorstel met een nieuwe datum. U kunt er ook voor kiezen om het wetsvoorstel niet in stemming te brengen. Dan doe ik u een novelle toekomen.

Mevrouw De Wolff (GroenLinks):

U legt ons een wetsvoorstel voor, maar tegelijk zegt u: eigenlijk is het geen wetsvoorstel, want ik kom met iets nieuws en dan wordt alles op zijn minst een jaar uitgesteld. Wat zitten wij hier dan te doen?

Staatssecretaris Van Hoof:

Wat wij nu doen, is een wetsvoorstel behandelen met het doel dat deze Kamer dat aanneemt. Met dat wetsvoorstel wordt een overgangsregeling voorgesteld en het stoppen van het sturen van toeslagen naar het buitenland geregeld. Waarover wij het nog niet eens kunnen zijn, is het moment van inwerkingtreding. De essentie van dit wetsvoorstel betreft niet de ingangsdatum van 1 juni. De essentie van het wetsvoorstel is beperking van de export van uitkeringen op basis van de Toeslagenwet naar het buitenland. Op dat punt krijg ik natuurlijk graag duidelijkheid.

Mevrouw De Wolff (GroenLinks):

Dat is een interessante reactie, maar u kunt niet om het feit heen dat dit een wetsvoorstel is dat u niet gaat uitvoeren.

Staatssecretaris Van Hoof:

Dat is de verkeerde conclu sie. Natuurlijk wordt het wetsvoorstel uitgevoerd. De vraag is alleen wanneer wij daarmee beginnen. Dat is een heel andere vraag.

Mevrouw De Wolff (GroenLinks):

In het artikel 44 dat ons wordt voorgelegd staat: vanaf de datum van inwerkingtreding van de verordening, 5 mei 2005. Het eerste jaar zal 100% gelden, het tweede jaar gerekend van 5 mei 2005 66,6% en het derde jaar gerekend vanaf 5 mei 2005 33,3%.

Staatssecretaris Van Hoof:

Vanaf die datum gaan wij datgene doen wat dit wetsvoorstel in essentie bepaalt.

Mevrouw De Wolff (GroenLinks):

Maar wij gaan niet dit wetsvoorstel uitvoeren.

Staatssecretaris Van Hoof:

Bij novelle of bij een nieuw wetsvoorstel laat ik u weten op welk moment wij dit wetsvoorstel gaan uitvoeren. Dat betekent dat wij straks geen nieuwe wet nodig hebben. Dat betekent ook dat wij niet meer zullen twijfelen, weifelen, aarzelen of ons nog bezig zullen houden met de essentie van dit wetsvoorstel. Daarover zullen wij u geen stukken meer doen toekomen. Datgene wat wij naar ik hoop met zijn allen willen, doen wij niet op de voorziene datum, maar op een later moment, dat alles in het kader van de zorgvuldigheid. Mevrouw De Wolff kan het mij toch niet kwalijk nemen dat ik dat doe, omdat de zorgvuldigheid ook aan het begin aanwezig was: geef ze de tijd om in te spelen op de wijziging.

Mevrouw Westerveld (PvdA):

U brengt mij in verwarring over wat wij vandaag aan het doen zijn. U zei namelijk dat de essentie van het wetsvoorstel beperking van de export van de toeslagen is. Naar mijn idee is dat echter niet wat wij aan het doen zijn, aangezien dat besluit al is genomen. Ik begrijp dat u het vervelend vindt dat ik dat zeg, maar het is toch goed om dat vast te stellen. Wij accorderen hier wel of niet of de beperking van export van toeslagen ook wordt toegepast op de bestaande gevallen en zo ja, wat daarvan het tijdpad is. Mevrouw De Wolff stelt vast dat u zich in het voorliggende wetsvoorstel hebt verankerd door het noemen van jaartallen. Het wordt dan lastig als u ons vraagt dat te accorderen, terwijl u tegelijkertijd zegt dat u zich daar toch niet aan zult houden.

Staatssecretaris Van Hoof:

Ik moet mijn excuses aanbieden als ik niet zorgvuldig heb geformuleerd. Maar dan zal mevrouw Westerveld het mij ook niet kwalijk nemen dat ik haar wijs op de titel van het voorliggende wetsvoorstel: overgangsrecht inzake de beëindiging van het recht op een toeslag op grond van de Toeslagenwet binnen de Europese Unie, de Europese Ruimte en Zwitserland. Wij praten dus over het overgangsrecht, en over de datum wanneer dat in werking treedt. Tegen mevrouw De Wolff heb ik gezegd dat het overgangsrecht wat mij betreft aan de orde is en blijft, en dat in het wetsvoorstel waarin het overgangsrecht is geformuleerd, de voorziene datum een andere moet worden, op basis van het feit dat wij "uit de tijd gelopen zijn". Ik heb al aangegeven dat ik daarvoor de tijd wil nemen, tegen de achtergrond van de door mij genoemde zorgvuldigheid. Er komt dus een novelle of een nieuw wetsvoorstel naar het parlement.

Mevrouw De Wolff (GroenLinks):

Of wij dit nu als hamerstuk hadden aangenomen of niet, de staatssecretaris had sowieso met een nieuw wetsvoorstel moeten komen. Wanneer heeft hij geconstateerd dat wij dusdanig "uit de tijd zijn gelopen" dat het niet meer zorgvuldig is om op basis van deze tekst zaken te gaan doen?

Staatssecretaris Van Hoof:

Dat was het moment waarop de uitvoering geen kans meer zag om op 1 juni te beginnen, en dat was twee weken geleden.

De heer Van den Berg vroeg of de Toeslagenwet wel met recht bij bijlage II-bis staat. Immers, in het Europees Parlement is veel verzet aangetekend tegen plaatsing van die wet op die bijlage. Lopen we niet daardoor al procesrisico's? Kabinet en Commissie zijn van mening dat de Toeslagenwet aan alle voorwaarden voldoet voor plaatsing op bijlage II-bis. Omdat andere landen eveneens wetgeving voor plaatsing hebben aangemeld, viel die aanmelding samen met een langdurige discussie over de criteria, waaraan een uitkering moet voldoen voor plaatsing op de bijlage. Volgens artikel 4, lid 2bis, juncto artikel 10bis van verordening 1408/71 kunnen bijzondere non-contributieve prestaties die niet rechtstreeks verband houden met één van de klassieke sociale zekerheidsrisico's, worden uitgesloten van de algemene exportverplichting van de verordening, als die geplaatst zijn op bijlage II-bis. Het moet onder meer gaan om prestaties die een aanvulling zijn op sociale zekerheidsuitkeringen.

Het Europese Hof van Justitie heeft in diverse arresten, waaronder dat inzake Skalka, nadere uitleg gegeven aan de vervulling van de criteria wil een uitkering voor plaatsing op de bijlage in aanmerking komen. Een uitkering is non-contributief als deze uit de openbare middelen wordt gefinancierd, terwijl een uitkering bijzonder is als zij een gemengd karakter heeft. Dat houdt in dat de uitkeringsrol verwant is aan de sociale zekerheid en de sociale bijstand. In het arrest-Skalka, daterend van april 2004, concludeert het Hof dat een sterk op een Toeslagenwet lijkende Oostenrijkse uitkering terecht op de bijlage was geplaatst, omdat het een bestaansminimum garandeert aan gerechtigden op een invaliditeits- of ouderdomspensioen, wier totale inkomsten onder een wettelijk vastgelegde standaard liggen. Ook tegen die achtergrond kunnen wij eventuele rechtszaken met vertrouwen tegemoet zien.

Mevrouw Westerveld vroeg of er geen sprake is van onrechtmatige ontneming van eigendom, in de zin van artikel 1 van het Eerste Protocol van het EVRM. Mijn antwoord daarop is "nee". Bij de inmenging in het ongestoord genot van eigendom in de zin van genoemd artikel past het Europese Hof voor de rechten van de mens een proportionaliteitstoets toe. Een verdragsstaat moet bij de inmenging in het genot van eigendommen een behoorlijk evenwicht bewaren tussen het algemeen belang van de maatschappij en de bescherming van de fundamentele rechten van het individu. Het Hof is echter zeer terughoudend in het toepassen van deze toets, omdat de verdragsstaten ook op basis van artikel 1 van het Eerste Protocol van het EVRM een ruime beoordelingsmarge toekomt in het vormgeven van het sociaal-economisch beleid. Bij de totstandkoming van de Wet BEU heeft het toenmalige kabinet het standpunt ingenomen dat de toeslag niet geëxporteerd diende te worden, wat ook is aanvaard, omdat het een sociale voorziening is in de vorm van een aanvulling op een werknemersverzekering, welke wordt gefinancierd uit de openbare middelen, of waarvan de hoogte is afgestemd op het sociaal minimum in Nederland en de gezinssituatie. Het voorliggende wetsvoorstel voorziet uitsluitend in een afbouw van de toeslagen op de uitkeringen, en laat de onderliggende arbeidsongeschiktheidsuitkering ongemoeid. Het gaat dus om een voorziening, en niet om een sociale verzekering. Daar komt bij dat in de EU wonende personen die hun toeslag verliezen, in aanmerking komen voor zo'n non-contributieve prestatie in het woonland, als de wetgeving van het woonland in een dergelijke regeling voorziet. Al deze punten in beschouwing genomen en in het licht van de ruime beoordelingsmarge van de lidstaten bij de vormgeving van hun sociaal-economisch beleid, ben ik ervan overtuigd dat in casu geen sprake kan zijn van een onrechtmatige ontneming in de zin van artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM.

Er is een vraag gesteld over gerechtelijke uitspraken, ten gevolge waarvan de export van toeslagen is hervat naar veertien landen buiten de EU. Is er geen sprake van rechtsongelijkheid van personen binnen en buiten de EU? Het antwoord daarop moet zijn dat, in verband met de totstandkoming van de Wet BEU en het exportverbod van de Toeslagenwet, alle bestaande bilaterale sociale zekerheidsverdragen zijn aangepast om de toeslagen buiten de EU met ingang van 1 januari 2000 te kunnen afbouwen. Enkele rechterlijke uitspraken hebben echter geleid tot hervatting van de export naar veertien landen buiten de EU, omdat de wijze waarop deze verdragen waren aangepast de toets van de rechter niet konden doorstaan. Inmiddels is aan alle betrokken landen een verdragswijziging voorgesteld. Als die alle zijn gerealiseerd, worden er geen toeslagen meer geëxporteerd, niet naar landen binnen de EU, en niet naar landen daarbuiten. Tot die tijd is weliswaar sprake van een verschil in behandeling, maar er is geen sprake van gelijke gevallen, waardoor dus ook geen sprake kan zijn van rechtsongelijkheid. Dat heeft dan weer te maken met het feit dat het recht binnen de EU door een ander rechtsregime wordt beheerst dan het recht tussen Nederland en verdragslanden. Het rechtsregime voor de EU, de EER en Zwitserland betreft verordening 1408 en het rechtsregime voor de verdragslanden is het bilaterale socialezeker­heidsverdrag. Elk rechtsregime zal wanneer een rechter zich daarover buigt, op zijn eigen merites moeten worden beoordeeld. De in het wetsvoorstel neergelegde afbouwregeling geeft een uniforme behandeling van alle uitkeringsgerechtigden die onder het Europese rechtsregime vallen. De vormgeving is ontleend aan de overgangsregelingen die golden voor toegangsgerechtigden buiten de EU op 1 januari 2001.

Mevrouw De Wolff heeft refererend aan een notitie uit het verleden gezegd dat er toch nog wel wat aanknopingspunten moeten zijn om langs andere redeneerlijnen een overgangsrecht te hanteren. De ene is dat het gaat om een groep ouderen, de andere is dat het gaat om een gering aantal mensen. Haar vraagstelling op dit punt deed mij een beetje denken aan een mondeling verhoor waaraan ik heb mee mogen doen in het kader van de parlementaire enquêtecommissie-Buurmeijer. Toen het ging over sociale zekerheid, gaf een van de ondervraagden toen aan dat het vaak zo was dat, als nog ergens een bijzondere groep ontdekt werd, wel weer een bijzondere regeling werd gemaakt. Dat betrof dan een vraag naar aanleiding van de constatering van de parlementaire enquêtecommissie, later ook vertaald in nieuwe wetgeving, dat er wel heel veel en zeer ingewikkelde en niet altijd even duidelijk onderbouwde wetgeving was gecreëerd. De vraag of het gaat om een bepaalde leeftijd of om een kleine groep, vind ik geen basisoverweging bij een wetsvoorstel zoals het onderhavige. Het is zeer wel mogelijk dat je dat soort argumenten meeweegt, maar vanuit mijn ervaring als lid van de Tweede Kamer en als staatssecretaris van SZW mag het blote feit dat het gaat om een beperkt aantal mensen geen reden zijn om eerbiedigende werking te handhaven.

Mevrouw De Wolff (GroenLinks):

Ik vind dat een wat flauw antwoord.

Staatssecretaris Van Hoof:

Ik vind het redelijk principieel.

Mevrouw De Wolff (GroenLinks):

Ik put de aandachtspunten uit de notitie uit 2000, die overigens van na de Wet BEU dateert. Ik heb een groot aantal aandachtspunten uit de notitie aangehaald. De staatssecretaris haalt er nu twee uit, namelijk de omvang van de groep en de leeftijd, maar ik heb er veel meer genoemd, die, overeenkomstig de eerdere afspraak tussen de Eerste Kamer en het toenmalige kabinet, richtinggevend behoren te zijn bij de keuze voor een bepaald overgangsrecht. Als er gezegd wordt dat er nu een zielige groep naar voren wordt geschoven waarvoor een aparte regeling moet worden gecreëerd, dan zeg ik dat dit helemaal niet aan de orde is. Aan de orde is dat van een bepaalde groep uitkeringsgerechtigden de uitkering wordt afgenomen. Ik heb een pleidooi gehouden voor eerbiedigende werking op basis van criteria die zijn vastgelegd in een notitie van het kabinet. Het kabinet stelt nu voor om rechten af te nemen van een groep en hanteert daarbij niet de eigen uitgangspunten.

Staatssecretaris Van Hoof:

Ik permitteer mij toch om het niet geheel met mevrouw De Wolff eens te zijn. Ik heb een- en andermaal heel nadrukkelijk aangegeven wat mijn visie is op het karakter van de toeslag in het kader van de Toeslagenwet, namelijk dat het een voorziening is en geen socialezekerheidsinstrument. De omvang van een groep en de leeftijd van degenen die deel uitmaken van die groep zijn wat mij betreft zeker geen irrelevante elementen. Echter, in het kader van de grondslag waarop dit wetsvoorstel is geformuleerd, zijn het hooguit elementen die je in je beschouwingen betrekt. De notitie waarnaar mevrouw De Wolff verwijst, is geen limitatieve opsomming en is ook niet gebiedend, in de zin dat al die elementen altijd volledig moeten worden toegepast en dat als er maar eentje van toepassing is, er sprake zou moeten zijn van eerbiedigende werking. Tegen de achtergrond van genoemde basisoverweging en gelet op hetgeen het Europees recht ons op dit punt nu wel en niet verplicht, vind ik de door mevrouw De Wolff genoemde elementen uit de notitie niet zodanig doorslaggevend dat er aanleiding zou moeten zijn om de eerbiedigende werking in dit wetsvoorstel voor de volle honderd procent van toepassing te verklaren. Het kabinet meent dat de zorgvuldigheid zit in de voorliggende overgangsregeling.

Mevrouw Westerveld (PvdA):

Ik vind de reactie van de staatssecretaris ten aanzien van de notitie over het overgangsrecht niet flauw. Wel heb ik het gevoel dat er hier nu een heel wezenlijk element van de notitie met een paar woorden wordt onderuitgehaald. De notitie is weliswaar voor mijn tijd als lid van de Eerste Kamer geschreven maar ik volgde de desbetreffende discussie daarover toen wel uit anderen hoofde. Volgens mij is de aanleiding voor die notitie geweest dat deze Kamer er behoefte aan had een eind te maken aan precies die praktijken die de staatssecretaris noemde, namelijk dat er weer eens een groep is waarvoor iets speciaals moet worden gedaan. Vastgesteld werd dat er in het verleden tamelijk hapsnap is omgegaan met het onderwerp overgangsrecht. Deze Kamer heeft behoefte gezien om voor dit belangrijke onderwerp een mooi kader te ontwikkelen. Als wij daar nu vandaag zonder meer afstand van nemen, gebeurt er mijns inziens iets elementairs.

Verder hamert de staatssecretaris keer op keer – het is bijna een kernpunt van zijn betoog – op het feit dat de toeslagen eigenlijk een non-contributieve prestatie, een soort bijstand betreffen en dat er in 2000 duidelijk naar gekeken is. Ik heb in zijn betoog één piketpaal gemist. In 1987 is de Toeslagenwet ingevoerd als een brokstukje van de werknemersverzekeringen en in 2000 is afgesproken de toeslag aan te merken als een prestatie die niet langer geëxporteerd mag worden. Waar ik de staatssecretaris echter niet over hoor spreken, is het jaar 1992, waarin de EU de mogelijkheid van plaatsing op de II-bis-lijst geïntroduceerd heeft en Nederland kennelijk besloten heeft dat de Toeslagenwet daarop niet van toepassing was. Wij kunnen er hier vandaag dan wel op hameren dat de toeslagen gezien moeten worden in het kader van een non-contributieve prestatie en ik zal de staatssecretaris niet betwisten dat er op dat punt sprake kan zijn van voortschrijdend inzicht, maar feit is wel dat wij er zo niet altijd tegen aan hebben gekeken. Waar het nu gaat om de positie van bestaande rechthebbenden, over mensen die een beslissing hebben genomen op het moment dat de politieke realiteit en de manier om tegen dingen aan te kijken anders waren dan nu, is het van belang dat in het oog te houden. Toen die mensen vertrokken, beschouwde Nederland de Toeslagenwet nog niet als zodanig. Dat is pas later gekomen, en dat is wel een element waaraan wij hier moeten vasthouden.

Staatssecretaris Van Hoof:

Het is verheugend dat mevrouw Westerveld en ik het eens zijn over het karakter van de toeslag. Verder wijs ik haar erop dat de Toeslagenwet in 1992 niet voor de II-bis-lijst is aangemeld om de eenvoudige reden dat het toen niet kon. Het kon niet omdat deze wet toen geen exportverbod bevatte. Plaatsing op de lijst zou dan hebben betekend dat het recht werd afgeschaft. Pas bij de Wet BEU was sprake van een geheel andere situatie. Die wet is langs alle lijnen en in alle gremia totstandgekomen en goedgekeurd. Ik ga ervan uit dat deze dan ook het vertrekpunt van de discussie is, want anders krijgen wij heel rare discussies in dit huis; over wetten die misschien honderd jaar geleden iets wel of niet hebben bevat.

Mevrouw Westerveld (PvdA):

Ik ben dat op zichzelf eens met de staatssecretaris, maar ik wil er bij dit dossier wel even aan toevoegen dat er niet zomaar opnieuw wordt gekeken naar de wortels van een wet die zes jaar geleden is aangenomen. Wij zijn door allerlei uitspraken van de rechter met de neus gedrukt op het feit dat een aantal dingen niet goed zijn ingeschat bij deze Wet BEU. Ik weet wel dat dit niet het dossier Europa is, maar het is wel een onderdeel van die wet geweest. Dat kan toch een aanleiding zijn om je nog eens achter je oor te krabben. Dat acht ik alleen maar een kwestie van politieke wijsheid; dat je je nog eens afvraagt of wij bepaalde politieke wegingen misschien toch niet helemaal goed hebben gedaan.

Staatssecretaris Van Hoof:

Ik heb zojuist al gereageerd op de verschillende situaties waarbij de rechter uitspraken heeft gedaan over de voorbeelden die mevrouw Westerveld noemt. De vraag of je je politiek achter de oren moet krabben bij dit wetsvoorstel is uitdrukkelijk aan de orde geweest, niet alleen bij het formuleren van het wetsvoorstel, maar juist daarna. Ik denk dat het goed is om ook te kijken naar de politieke realiteit als het gaat om export van sociale uitkeringen en migratie of emigratie. Dat onderwerp is aan de overkant regelmatig en met grote nadruk aan de orde geweest. Het heeft geen zin om er uitgebreid op terug te komen, lijkt mij, maar ik stel wel vast dat een politieke realiteit is dat wij heel scherp kijken naar hoe wij omgaan met het exporteren van uitkeringen.

Tegen de achtergrond van de ontwikkelingen en de mogelijkheden binnen Europa en de voorwaarden die de Europese Commissie heeft gesteld, heeft het kabinet een zorgvuldig, politiek verantwoord wetsvoorstel neergelegd. Het is zorgvuldig omdat het kabinet ook vindt dat mensen moeten kunnen inspelen op de nieuwe situatie. Ik onderstreep dat door niet rücksichtslos door te gaan met de datum van 1 juni, maar door heel nadrukkelijk te wijzen op het feit dat er een nieuwe datum moet komen via een novelle of een wetsvoorstel. Dat is afhankelijk van wat deze Kamer doet.

Mevrouw Vedder-Wubben (CDA):

Ik begreep dat de staatssecretaris bij mevrouw De Wolff was gebleven met zijn beantwoording en ik dacht dat er nog wat kwam, maar er kwam niets meer. Vandaar dat ik nog even mijn vraag stel. Het is heel fijn dat de staatssecretaris zegt dat het UWV de betrokkenen nog niet heeft kunnen inlichten en dat de termijn dus wordt verschoven. Zo vat ik zijn woorden althans op. Hij wil de termijn van drie jaar in het wetsvoorstel wel handhaven. Een van de vragen waarop ik nog geen reactie heb gekregen, is wat er gebeurt als deze Kamer tegen het wetsvoorstel stemt.

In de memorie van toelichting wordt steeds nadrukkelijk gesteld dat de staatssecretaris de betrokken toeslaggerechtigde niet in een gunstigere positie wil laten verkeren dan de personen die niet onder het overgangsrecht vallen. Ik heb gezegd dat ik die argumentatie niet valide vind, omdat in de nadere memorie van antwoord van 12 december 2005 staat dat naar veertien landen buiten de EU nog wel TW-toeslagen betaald worden. Daarop hoor ik graag nog een korte reactie van de staatssecretaris.

Staatssecretaris Van Hoof:

Als de Kamer dit wetsvoorstel afstemt, zijn er drie varianten denkbaar. De Toeslagenwet bevat een exportverbod. Dat is aanvankelijk opzij gezet door de algemene exportverplichting uit verordening 1408, maar er is nu sprake van plaatsing op bijlage II-bis. Dan is de exportverplichting niet meer van toepassing. Sinds 5 mei is er geen titel meer om toeslagen naar andere landen te exporteren, zoals ik al heb gezegd. Om te voorkomen dat toeslagen direct moeten worden beëindigd, heb ik het UWV gevraagd om vooruit te lopen op dit wetsvoorstel en conform de afbouwregeling de toeslagen gedurende het eerste jaar vanaf 5 mei tot 1 juni 2006 door te betalen.

Mocht de Eerste Kamer het wetsvoorstel afstemmen, dan is er dus geen titel meer voor uitbetaling van de toeslagen. Er bestaat dan met ingang van 5 mei geen recht op de toeslag meer. Strikt genomen zou het UWV de betaling dan ook direct moeten beëindigen, maar dat lijkt mij zowel politiek als juridisch geen verstandige weg.

Misschien kan ik hier het volgende aan toevoegen. Als de Kamer zou besluiten om het wetsvoorstel te verwerpen en er wordt overgegaan tot eerbiediging van bestaande rechten, heeft dit tot gevolg dat er binnen de EU wel sprake is van eerbiedigende werking en daarbuiten niet. Dat kan dan weer een ongewenst uitstralingseffect hebben naar landen waarmee Nederland een socialezekerheidsverdrag heeft, met als uiteindelijk effect dat bestaande toeslagen ook naar die verdragslanden blijvend moeten worden geëxporteerd. Die situatie heeft niet mijn voorkeur, zoals men zich kan voorstellen.

Er zijn drie situaties denkbaar. Als de Kamer hier niet mee instemt, denk ik dat er dan een nieuw wetsvoorstel moet worden gemaakt. Als de Kamer niet stemt, zou dat moeten leiden tot een novelle. Als de Kamer instemt met het wetsvoorstel, moet er een aanvullend wetsvoorstel komen, waarin een nieuwe datum wordt vastgesteld, zoals ik in de discussie met mevrouw De Wolff al heb gezegd.

In mijn bijdrage heb ik al gezegd dat er in de rechterlijke uitspraken over de veertien landen buiten de EU sprake is van heel specifieke, tijdelijke situaties. Wij zijn druk bezig om aanpassingen te plegen in die bilaterale afspraken, om op die manier gelijke situaties tot stand te brengen. Er is wel verschil in behandeling, maar er is geen sprake van gelijke gevallen, waardoor er ook geen sprake kan zijn van rechtsongelijkheid. Dat heeft ermee te maken dat wij binnen de EU over een ander rechtsregime praten dan binnen bilaterale socialezekerheidsverdragen. Op grond daarvan denk ik dat mevrouw Vedder wel gelijk heeft, als zij zegt dat er voorlopig sprake is van verschil in behandeling, maar dat er geen sprake is van gelijke gevallen en daardoor dus ook niet van rechtsongelijkheid.

De voorzitter:

Ik dank de staatssecretaris voor zijn reactie in eerste termijn. Mij heeft het verzoek bereikt van alle woordvoerders om over te gaan tot een korte schorsing.

De vergadering wordt enkele ogenblikken geschorst.

Mevrouw Westerveld (PvdA):

Mevrouw de voorzitter. Ik stel voor, de behandeling van dit wetsvoorstel aan te houden tot een nader te bepalen datum vanwege het feit dat er vandaag een novelle op het wetsvoorstel is aangekondigd.

De voorzitter:

Ik heb vernomen dat dit voorstel wordt gesteund door de overige woordvoerders. Ik stel dus voor, de behandeling op te schorten tot een nader te bepalen datum.

Daartoe wordt besloten.

De beraadslaging wordt geschorst.

Sluiting 16.02 uur