Aan de orde is de behandeling van:

het wetsvoorstel Wijziging van enkele artikelen van de Comptabiliteitswet houdende onder andere de verdere invoering van het baten-lastenstelsel als begrotingsstelsel bij het Rijk en de invoering van een interne begrotingsreserve (Zevende wijziging van de Comptabiliteitswet) (26974).

De beraadslaging wordt geopend.

Mevrouw Bemelmans-Videc (CDA):

Mijnheer de voorzitter. Ik wil de mondelinge behandeling namens de CDA-fractie beginnen met een citaat uit de oratie van prof. Zalm aan de VU op 23 mei 1990 over mythen, paradoxen en taboes in de economische politiek: "Het ervaringsfeit is dat dubbele normen veelal niet de beste, maar de slechtste eigenschappen van de afzonderlijke normen combineren. De ruimste norm wint en er wordt geswitcht zodra de andere norm ruimer is. Dubbele normen: dubbele moraal."

Het wetsvoorstel dat vandaag aan de orde is, stelt voor om binnen de rijksbegroting twee begrotingssystemen naast elkaar te laten bestaan, te weten het kasverplichtingenstelsel en het baten-lastenstelsel. Het baten-lastenstelsel wordt, aldus de memorie van toelichting, als begrotingsstelsel breder beschikbaar gesteld dan alleen voor agentschappen, zoals thans het geval is. Deze bredere beschikbaarstelling van het baten-lastenstelsel beoogt, in afwijking van het nog leidende kasverplichtingenstelsel, een prikkel te zijn voor een verdere uitbreiding binnen de rijksdienst van het resultaatgericht beheer. Deze doelstelling, een resultaatgericht beheer, houdt verband met het zogenaamde VBTB-traject, waarmee de evaluatieve functie van de begroting dient te worden versterkt.

In de Miljoenennota wordt de intentie uitgesproken tot integrale invoering van het baten-lastenstelsel voor de gehele rijksbegroting over enkele jaren. Wij nemen aan dat de keuze van de minister om het traject van de integrale invoering in te gaan, mede was geïnspireerd door de zo-even geciteerde vrees voor een dubbele moraal in het financiële beheer. Dan is het uiteraard de vraag over welke normen, respectievelijk welke normatieve premissen, wij spreken als wij de twee typen stelsels met elkaar in verband brengen. Waar moeten wij vrezen dat zich een dubbele moraal ontwikkelt? Het is duidelijk – de minister spreekt dat herhaaldelijk uit – dat aan het baten-lastenstelsel vooral het interne besturingsperspectief ten grondslag ligt met de daaraan verbonden bedrijfseconomische normatiek.

Door de eenzijdige presentatie van de voor de interne bedrijfsvoering uiteraard zeer belangrijke bedrijfseconomische normen, waarin prestaties en kosten tot elkaar kunnen worden herleid, verdwijnt echter de normatiek die aan het kasverplichtingenstelsel ten grondslag ligt, uit het oog. Het gevolg is het vooralsnog naast elkaar bestaan van twee normenstelsels waarvan de grondslagen onvoldoende expliciet zijn gemaakt om ze in een traject naar een vorm van integrale invoering uit te zetten. Daarop speelden de vragen van onze fractie in de schriftelijke uitwisseling met de minister dan ook in: de motivatie voor de keuze van een integrale invoering van het baten-lastenstelsel en de criteria aan de hand waarvan die integrale invoering te zijner tijd dient te worden beoordeeld, de cruciale verschillen tussen baten-lastendiensten en algemene dienstonderdelen en de relatie van die typerende verschillen tot de aan beide stelsels toe te kennen voor- en nadelen.

De minister stelt in zijn beantwoording om te beginnen dat deze en de andere door onze fractie gestelde vragen slechts zijdelings verband houden met het onderhavige wetsvoorstel, maar typeert deze verderop dan toch weer als zeer relevant. Wij houden het maar op het laatste en willen de minister de volgende vragen voorleggen.

In de memorie van antwoord op de brief van de commissie voor Financiën van 10 januari jl. geeft de minister aan dat "bij deze uitwerking (van het voornemen tot een concretere vormgeving van het integrale baten-lastenstelsel) zal moeten blijken op welke wijze een integraal baten-lastenstelsel en de agentschapsstatus zich tot elkaar verhouden". Daaruit maakten wij op dat het thans voorliggende wetsvoorstel in zekere zin een experimenteel karakter draagt. Wij vroegen de minister daarom of dit onderwerp zich wel leent voor experimentele wetgeving. Hij gaf daarop geen direct antwoord, maar uit de beantwoording van onze vragen blijkt voortdurend dat het wetsvoorstel consequenties kan hebben die nog onvoldoende doordacht en uitgewerkt zijn. De minister verwijst voor de beantwoording van onze vragen steeds naar de Beleidsgroep Begrotingsstelsel, die de integrale invoering van het baten-lastenstelsel zal moeten gaan funderen. Hoe zal straks een experiment beoordeeld kunnen worden als de maatstaven aan de hand waarvan die beoordeling zal moeten plaatsvinden, niet worden geëxpliciteerd? Is dit niet de omgekeerde weg? Eerst wordt een min of meer experimentele uitwerking neergezet voor de bredere beschikbaarstelling van het baten-lastenstelsel en pas daarna wordt nagedacht over de vraag of er voor het handelen van de overheid en de financiële verantwoording daarover niet meer perspectieven zijn dan die van de interne sturing, bijvoorbeeld het macrofinanciële allocatieperspectief, het autorisatie- en dechargeperspectief, het voldoen aan de EMU-normen enzovoort. Ook lijkt het ons in deze fase onontbeerlijk om een visie te hebben op de waarborgen die de minister denkt te hanteren opdat de grondslagen die bij het baten-lastenstelsel worden gebruikt, van voldoende kwaliteit zullen zijn, ook in internationaal, met name Europees perspectief.

In de nota Van uitgaven naar kosten kwam de minister nog tot een genuanceerde stellingname: het baten-lastenstelsel zou overal waar dat voor de bedrijfsvoering zinnig en uitvoerbaar is, van toepassing zijn. Eerder was het einddoel van het traject nog minder duidelijk en werd nog een aantal onderzoeksstappen in het vooruitzicht gesteld. Nu herhaalt de minister de noodzaak van nader onderzoek door de Beleidsgroep Begrotingsstelsel, maar het einddoel staat al vast: integrale invoering van het baten-lastenstelsel. Zoals prof. Mol het stelde in Publiek Management van november 2000: de afstemming van de begrotingsinrichting op de noden van de beperkte uitvoeringsorganisatie van het Rijk is van bijzaak tot hoofdzaak gemaakt; het streven naar een resultaatgerichte sturing bij de bedrijfsvoering is op zich uiteraard toe te juichen, maar heeft weinig betekenis als bedrijfsvoeringvraagstukken zelf niet of nauwelijks aan de orde zijn. Dient er niet eerst duidelijkheid te komen over bijvoorbeeld de betekenis van het baten-lastenstelsel voor de beheersing van de overheidsuitgaven? Hoe werkt het stelsel uit in economisch minder uitbundige tijden? Waar wordt dan de disciplinering vandaan gehaald om te voorkomen dat de ruimere norm van het baten-lastenstelsel te verleidelijk wordt en dat de kosten te vaak voor de baten zullen uitgaan? Wij zien de beantwoording van onze vragen met veel interesse tegemoet.

Minister Zalm:

Voorzitter. Ik zeg dank voor de belangstelling voor het baten-lastenstelsel, met name bij de CDA-fractie in dit huis. Ik ben natuurlijk zeer erkentelijk voor het citaat uit een alweer ietwat oude oratie; als ik het mij goed herinner, stamt die oratie uit 1989. Dubbele normen en een dubbele moraal zijn echter zaken die ik nog steeds in de gaten probeer te houden. Toch zal ik proberen om het voorliggende wetsvoorstel enigszins te relativeren.

Mevrouw Bemelmans gebruikte het woord "experiment", maar wij kennen al een hele tijd experimenten met het baten-lastenstelsel. Toen wij de agentschapstatus hadden uitgevonden, heeft vooral de Tweede Kamer in een later stadium geëist dat alle agentschappen hun boekhouding zouden voeren op basis van het baten-lastenstelsel. De stimulans is dus niet alleen van de regering gekomen, maar ook van het parlement.

Wij kennen dus al de agentschappen; dit wetsvoorstel biedt ook diensten die niet de titel "agentschap" willen voeren, de mogelijkheid van een baten-lastenstelsel. De titel agentschap suggereert iets van onafhankelijkheid, enigszins los van het departement. Bij de belastingdienst kan het baten-lastenstelsel heel goed toegepast kan worden. Als men een "scan" koopt, is het immers goed als men netjes kan egaliseren gedurende de tijd dat die effectief is. Het agentschap belastingdienst zie ik er echter niet zo snel van komen. Niettemin kan ook daar een baten-lastenstelsel nuttig zijn. Het andere punt dat in het wetvoorstel wordt geregeld, is dat de instemmingsvereiste wat strakker vorm wordt gegeven. De normen worden dus eerder strakker geformuleerd dan dat de moraal op de loop gaat.

Wij zijn ook bezig met een integrale invoering van het baten-lastenstelsel, alhoewel het ook nog aan de Eerste Kamer is om te beoordelen of wij die weg opgaan. De mengvorm waarmee wij nu werken, bestaat uit kasverplichtingen enerzijds en voor sommige diensten baten-lasten anderzijds. Bij een baten-lastendienst proberen wij op basis van de kosten in plaats van de kasuitgaven een normering te stellen. Die worden op deze manier meegeteld en via een kastransactieverschil wordt de aansluiting naar het EMU-tekort gemaakt. Wij tellen het wel op, maar het is een beetje het vergelijken van appels en peren. Er is ook vanwege dit aspect kritiek gekomen van zowel de Algemene Rekenkamer als de Raad van State. Men wijst erop dat wij onze "mind" op moeten maken.

Mevrouw Bemelmans heeft al gereveleerd dat in de nota Van uitgaven naar kosten uit 1997 een zekere ambivalentie te lezen viel over de vraag wat er uiteindelijk gekozen zou worden. Wat ons betreft is de keuze definitief gevallen op het integrale baten-lastenstelsel. Daarbij gaat het niet alleen om grote uitvoerende organisaties zoals de rijksgebouwendienst of de belastingdienst. Inmiddels speelt het door de ontwikkeling van PPS-formules ook in de sfeer van de infrastructuur. Het is daarbij steeds moeilijker om de vergelijking te maken of het in eigen beheer nemen van iets of het laten leveren van een dienst door een derde gunstiger is, bijvoorbeeld bij de aanbieding van bouw en onderhoud gedurende een bepaalde periode bij de hogesnelheidstrein. Bij een vergelijking van wat daarvoor in de begroting is opgenomen enerzijds en de aanbieding anderzijds liggen de dimensies anders. Wij hebben in de begroting immers kasbedragen opgenomen voor een bepaalde periode, terwijl dit een "all-in" aanbieding is die op exploitatielasten gebaseerd is. Ook voor PPS-achtige vormen die in zwang komen of zijn, en de vergelijking die nodig is om te kiezen tussen uitbesteding, PPS of eigen beheer, is het nuttig om in de rijksbegroting meer met baten-lasten te werken en minder met kas.

In de aangehaalde oratie heb ik toen al de nodige twijfels bij het baten-lastenstelsel genoemd. Een van de vrezen die ik toen en ook later heb geuit is de definiëring van een kapitaaluitgave en de vraag waarop men dan mag afschrijven. Daar zijn wij in analytische zin uit door de verbinding te leggen met de staatsbalans. Als iets geactiveerd mag worden op de staatsbalans, mag het ook afgeschreven worden. Als iets niet geactiveerd mag worden op de staatsbalans, kan het ook niet afgeschreven worden. Ik noem in dit verband de vrees dat allerlei nuttig onderwijsuitgaven plotseling geactiveerd worden. Dat zal niet gebeuren. Zolang de slavernij in Nederland niet wordt ingevoerd, is het immers onmogelijk om de verbetering van de kwaliteit van de leerlingen te activeren op de staatsbalans. Zo zijn er een aantal kwesties. Inmiddels is er een ESR, wat enige normen biedt. Ik denk dat wij moeten afwachten hoe de werkgroep die aan de slag is gegaan, de beleidsgroep die dit stelsel verder gaat uitwerken, uiteindelijk over de operationele kwesties zal oordelen. Dan kan ook pas de Comptabiliteitswet worden gewijzigd, wat de integrale invoering van het baten-lastenstelsel moet behelzen. Op een eerder moment wordt echter al wat zicht geboden op wat zou kunnen. Ook dan zullen wij waarschijnlijk voor een aantal uitgaven "short cuts" maken, wat nu ook het geval is. Zo zullen wij er bij de bijstandsuitgaven van uitgaan dat er geen verschil is tussen het kas- en het baten-lastensysteem. Je houdt dan wel een verschil tussen kasuitgaven en kosten. Kasuitgaven blijven echter interessant vanuit monetair oogpunt en ook vanwege het EMU-tekort. Het EMU-saldo is deels gebaseerd op transactietermen en deels op kastermen. Dat betekent natuurlijk wel dat je een veilige afstand moet hebben tot de beroemde norm van 3% van het Verdrag van Maastricht, wil je niet in een probleem van dubbele moraal terechtkomen.

Inmiddels denk ik dat het goed is om in de komende jaren een overschot te hanteren en te werken aan aflossing van de staatsschuld. De heer Wöltgens schudt van nee, maar zijn fractie aan de overkant heeft zich daar prominent over uitgesproken voor een periode van 25 jaar. Dat betekent dat je in trendmatig opzicht vrij ver van het risicoplafond van een tekort van 3% verwijderd bent. Je kunt je dus wat fluctuaties veroorloven in de kasuitgaven, maar je moet die fluctuatiemarge niet overdrijven, want kapitaaluitgaven zijn over het algemeen niet veel meer dan 1 tot 2% van het BBP. Als je echter een veilige marge ten opzichte van dat risicoplafond van 3% aanhoudt, is het goed te doen. Wij leren er ook van. Het is een experiment, maar het is geen geheel nieuw experiment. Het is een uitbreidingsmogelijkheid. Het gaat om het beter vastleggen van de instellingsvoorwaarden. Het is geen grote revolutie, maar het past wel op de weg naar het integrale baten-lastenstelsel.

De heer Wöltgens (PvdA):

Dit onderwerp is ook tijdens de financiële beschouwingen aan de orde geweest. De minister heeft gezegd dat dit niet nieuw is. Het is zelfs heel oud. Laten wij eerlijk zijn: heel vroeger werden begrotingen op die manier gemaakt. Waarom is men overgestapt naar een kasstelsel en naar het niet meer onderscheiden van consumptieve uitgaven en investeringsuitgaven? Daaraan lag een hele filosofie met betrekking tot de invloed van de begroting op de conjunctuur ten grondslag. De vraag is of er ooit even snel een tekort kan komen als wij een overschot hebben gekregen. Dat kan heel snel gaan door het noemereffect, maar dat hoef ik de minister allemaal niet te vertellen. Wat ik belangrijk vind om te weten, is welke filosofie er achter een baten-lastenstelsel zit met betrekking tot de rol van de overheid. Ik maak mij er zorgen over dat wij van de overheid langzaam maar zeker een publiek-private vorm van samenwerking maken. Ik ben bang dat wij puur micro-economische, bedrijfseconomische criteria gaan hanteren voor wat de overheid doet.

Minister Zalm:

Het is een filosofie van prestaties en van kosten die met prestaties samenhangen. Dat past natuurlijk helemaal in het nieuwe VBTB-jargon. Daarbij gaat het om vragen als: wat willen wij bereiken, wat gaan wij daarvoor doen en wat mag het kosten? Dat is de enige manier waarop doelmatigheid in de overheid een plaats krijgt. Voor een goed VBTB-systeem is het nodig dat je weet wat iets kost. Dan gaat het niet om kasuitgaven, want die zijn te zeer te manipuleren. Het past minder goed bij een begrotingsbeleid, waarbij het uitgangspunt is dat de conjunctuur te sturen is via impulsen en remmingen. Ik geloof dat zelfs de heer Wöltgens niet meer de illusie heeft dat dit nog veel relevantie heeft. In ieder geval ben ik die illusie al sinds de jaren zeventig kwijt. Die gedachte heeft niet echt veel aanhangers meer. Mocht het overigens zover komen dat er weer een Keynesiaanse gelovige aan het roer komt, dan zou ik zelfs kunnen bewijzen dat dit meer mogelijkheden biedt om de conjunctuur te stimuleren, omdat je een grote investeringsimpuls slechts voor een bescheiden deel in je afschrijving en rente terugvindt. Wat dat betreft moet hij dus kunnen dromen van de vergezichten die op gaan treden, mocht hij hier nog eens als Keynesiaan het beleid verdedigen. Dit is echter niet de opzet ervan. Integendeel, de opzet is juist om een betere grondslag te krijgen voor bedrijfseconomische analyses, zodat ook bij de overheid – en ik vind dat bepaald geen schande – de burger meer zicht krijgt op "waar voor je geld", in de zin van: wat willen wij bereiken, wat gaan wij ervoor doen en wat kost het? Dat is echt niet de dood in de pot van de politiek, want ook op dit vlak kan men ruimschoots politiek bedrijven, terwijl toch de doelmatigheid, naast de rechtmatigheid, goed in het oog wordt gehouden. Ook voor iedere linksige politiek blijft "waar voor je geld" de moeite van het nastreven waard.

Mevrouw Bemelmans-Videc (CDA):

Mijnheer de voorzitter. Wij hebben met belangstelling naar de minister geluisterd. Het is ons duidelijk dat dit stelsel voorlopig voor een beperkt deel van de overheid wordt ingevoerd. Ook is ons duidelijk – de minister heeft dat nog eens gezegd – dat wij daar wat van willen leren, namelijk over de relatie tussen prestaties en kostendelen in het verlengde van de filosofie van de VBTB-operatie. Wij kennen de discussie in het kader van de kosten-batenanalyse over de relatief gemakkelijke meting van bedrijfseconomische baten en lasten, maar het wordt moeilijker zodra het gaat om macro-economische criteria. Ik heb dan ook juist over de verhouding tussen bedrijfseconomische en macro-economische financiële normen voor allocatie vragen gesteld. Daar spant het; daar ligt het probleem. Het gaat vandaag om een stukje verder op de weg, maar het is ook een soort van wig die zich langzaam inwerkt in het overheidsapparaat. Dat hoeft geen probleem te zijn, als je maar goed weet hoe je de fase gaat beoordelen die je bewust hebt gecreëerd in het kader van bepaalde typen diensten, waarbij het relatief gemakkelijker is om de kosten en de baten helder te krijgen.

Onze fractie heeft vele vragen over de filosofie die nog ontwikkeld moet worden, bijvoorbeeld of de Staat het stelsel van baten en lasten gaat hanteren op basis van marktprijzen in plaats van historische uitgavenprijzen. Ook liggen er nog vragen over de begrotingsdiscipline. De minister gelooft niet meer zo in de macro-economische effecten van begrotingsdiscipline. Misschien ben ik nog een Keynesiaan, want wanneer ik de geschiedenis van de relatieve effectiviteit van de begrotingsnormering bekijk, ben ik toch wat optimistischer. Maar goed, wij kunnen daar nog lang over discussiëren.

De CDA-fractie zal haar steun aan dit wetsvoorstel niet onthouden, maar blijft de minister nauwgezet en relatief kritisch volgen in de verdere weg naar de eventuele integrale invoering. Op termijn willen wij toch van hem horen wat hij op uitnodiging van de Algemene Rekenkamer en op uitnodiging van onze fractie in deze Kamer tot nu toe nog niet heeft gegeven, namelijk de nadere onderbouwing.

Minister Zalm:

Mijnheer de voorzitter. Ik ben de CDA-fractie erkentelijk voor de kritische steun. Ik zou overigens niet anders dan krítische steun willen; ik ben ook niet anders gewend.

Er zit inderdaad een zekere spanning tussen bedrijfseconomische en macro-economische grondslagen. Dat is ook het punt dat de heer Wöltgens bij interruptie noemde. Op den duur moeten wij kiezen voor één systeem, zoals ook door de Raad van State en de Rekenkamer is gememoreerd, en wij menen dat dan het systeem dat bedrijfseconomische grondslagen voorop stelt, de voorrang verdient. Dat betekent niet dat er dan geen sprake meer zou zijn van begrotingsdiscipline, of dat bijvoorbeeld een systeem van uitgavenkaders niet meer mogelijk zou zijn. Alleen komt er dan in plaats van een kasplafond een kostenplafond, wat minder manipuleerbaar is dan een kasplafond, zoals ik uit eigen ervaring weet. Er kan dus zelfs worden betoogd dat een kostenplafond eerder een effectievere begrotingsdiscipline mogelijk maakt, omdat kostenkaders minder manipuleerbaar zijn dan op dit moment met kaskaders het geval is. Het is zeker niet de bedoeling om de bestaande begrotingsspelregels waarmee wij veel ervaring hebben, op te heffen ter gelegenheid van de invoering van het baten-lastenstelsel. Integendeel, die regels en dat stelsel zijn heel goed met elkaar te combineren.

In de beleidsgroep hebben zitting vertegenwoordigers van departementen, maar ook van lagere overheden, die al ervaring hebben met een baten-lastenstelsel, evenals een controller van een grote multinational. Ik hoop dat wij gezamenlijk tot iets kunnen komen, dat aan alle wensen voldoet én de doelmatigheid van de overheidsuitgaven en het grotere accent daarop een ruime plaats geeft, terwijl het systeem toch doorzichtig en beheersbaar wordt.

De beraadslaging wordt gesloten.

Het wetsvoorstel wordt zonder stemming aangenomen.

De vergadering wordt enkele ogenblikken geschorst.