Aan de orde is de behandeling van:

het wetsvoorstel Aanpassing en intrekking van een aantal wetten in verband met de opheffing van het adviesstelsel in zaken van algemeen verbindende voorschriften en beleid van het Rijk alsmede enkele overwegend technische aanpassingen van een aantal wetten (Aanpassingswet herziening adviesstelsel) (24749).

De beraadslaging wordt geopend.

De heer Hirsch Ballin (CDA):

Mijnheer de voorzitter! Onze fractie heeft bij eerdere besprekingen over de herziening van het adviesstelsel de regering gevraagd of er werkelijk op mag worden gebouwd dat het allemaal voor 1 januari 1997 het Staatsblad bereikt zal hebben. Wij hadden enige twijfels over de uitvoerbaarheid van de tijdschema's. In verband daarmee hebben wij de suggestie gedaan om in alle desbetreffende wetsvoorstellen te bepalen dat de inwerkingtreding geschiedt op een bij Koninklijk besluit te bepalen tijdstip. Dat wij nu een openbare behandeling en gedachtewisseling over dit wetsvoorstel op prijs stellen, is niet om te constateren dat deze discussie onnodig was geweest indien de simpele en door de aanwijzingen aanbevolen vorm van regelen van de inwerkingtreding was gevolgd. Dat zou in zekere zin nakaarten zijn, hoewel nakaarten bij dit soort dingen altijd ook vooruitzien is en deze Kamer bij herhaling een voorkeur heeft uitgesproken en dringend advies heeft gegeven om het tijdstip van inwerkingtreding van wetgeving niet bij voorbaat vast te leggen.

De reden dat wij nu behoefte hebben om hier nog even bij stil te staan, is omdat er toch iets is misgegaan met de bepaling die is opgenomen in het wetsvoorstel 24749, de Aanpassingswet herziening adviesstelsel. Het leek ons van belang om dat hier tussen ons en de regering uit te spreken, vooral met het oog op de toekomst. Immers, als wij het erover eens zijn dat dit anders had gekund of gemoeten, dan hoeft dat, wat ons betreft, niet in de weg te staan dat het wetsvoorstel wordt afgehandeld.

Het gaat om het artikel CXIV. Al vaker is in deze Kamer en in de rechtspraak aan de orde geweest dat een bepaling die de inwerkingtreding eerder stelt dan daags na de bekendmaking, in strijd komt met de Grondwet. De reden voor dit grondwettelijke voorschrift, zoals dit ook door de rechtspraak metterdaad wordt gehandhaafd, is een eenvoudige en voor een rechtstaat principiële. Niemand mag worden gehouden aan een voorgesteld voorschrift dat nog niet tot het geldende recht behoort. Terugwerkende kracht, voorzover geoorloofd – daar bestaan beperkingen voor – leidt ertoe dat na inwerkingtreding gelijke gevolgen worden verbonden aan feiten die zijn voorgevallen tijdens de periode van terugwerken als aan feiten die na de inwerkingtreding zijn voorgevallen. Maar terugwerkende kracht betekent niet dat men als het ware met een waarzeggersglazenbol in de hand zou moeten beoordelen wat het geldende recht is. De beperkingen die weer zijn gesteld aan terugwerkende kracht dienen ertoe om te voorkomen dat dwang wordt uitgeoefend op iemand ten aanzien van gedrag dat op dat moment niet is voorgeschreven. Een rechtstaat moet in dit soort dingen klare wijn schenken. Dat is ook de reden dat niet alleen in de rechtspraak en in de discussie in de Staten-Generaal, maar ook in de aanwijzingen voor de regelgeving wordt aangegeven hoe daarmee te handelen.

Ik kom nu bij het wetsvoorstel. Ik wil daarbij in het bijzonder letten op de Grondwet en op de kwaliteit van de wetgeving. Het betreft een kern van de zaak die van belang is om hier tussen ons en de regering te worden uitgesproken. Wij stellen het op prijs dat de staatssecretaris in de memorie van antwoord het "zeer uitzonderlijke" van artikel CXIV heeft toegelicht. Het zou wellicht nuttig zijn in dat verband een enkel voorbeeld te geven, zodat duidelijk wordt welke verhouding tussen wetten bedoeld is met dit zeer uitzonderlijke tweede lid van artikel CXIV.

Voorzitter! Vervolgens wil ik iets zeggen over de bepaling zelf en daarover drie opmerkingen maken. Ten eerste wijs ik op het volgende. Het tweede lid sluit aan bij de oorspronkelijke tekst van het eerste lid, dus bij de tekst van het wetsvoorstel bij de indiening. Daarin lag niet de terugwerkende kracht besloten. Er gold de simpele inwerkingtredingsdatum van 1 januari. Het tweede lid moet nu echter worden beoordeeld in relatie tot het eerste lid, zoals het is komen te luiden nadat alsnog een bepaling over de terugwerkende kracht was opgenomen voor het geval de datum van 1 januari niet gehaald werd. Dan wringt er iets. Sterker, er is iets niet in orde. Onderkent de staatssecretaris dat de fictie waarbij verondersteld wordt dat het voorstel eerder in werking is getreden dan de andere wetten waarom het hier gaat, niet past bij een fase van terugwerkende kracht, maar slechts bij de situatie waarin al sprake is van inwerkingtreding?

Ten tweede wijs ik erop, dat in de memorie van antwoord terecht wordt gezegd, dat deze bijzondere, door de Raad van State gesignaleerde situatie niet is voorzien in de Aanwijzingen voor de regelgeving. De aanwijzingen hielpen dus niet bij het oplossen van het probleem dat zich hier voordeed, maar zij hadden wel kunnen helpen bij het goed formuleren van de oplossing, althans wanneer daarbij aanwijzing 61 was betrokken. Daarin staat dat de formulering van een regel in de vorm van een fictie zoveel mogelijk wordt vermeden. In de praktijk blijkt dat ficties zich veel meer laten vermijden dan in het verleden is aangenomen. Denk in dit verband aan de Algemene wet bestuursrecht. Ter toelichting wordt gezegd, dat een fictie in een wettelijk voorschrift een onweerlegbaar rechtsvermoeden oplevert. Daarmee wordt onderstreept, dat je die fictie niet kunt hanteren ten aanzien van een fase van terugwerken. Hoogstens zou men dat kunnen – maar ook dan zou zoiets onwenselijk zijn in het licht van aanwijzing 61 – in verband met een fase waarin de wet echt in werking is getreden.

Ten derde: had men niet anders kunnen handelen? De merkwaardige bepaling in artikel CXIV, tweede lid, gaat terug op het advies van de Raad van State. De Raad van State heeft echter niet geadviseerd deze fictie zo geredigeerd op te nemen. Waarom is niet gekozen voor een formulering waarmee wordt gezegd dat deze wet wordt toegepast vóór de andere wetten waarom het gaat? Ik heb de indruk dat de staatssecretaris bij nader inzien ook van oordeel is dat voor die formulering had kunnen worden gekozen. Op blz. 2 van de memorie van antwoord staat, dat de zinsnede die nu te vinden is in artikel CXIV, lid, had "kunnen worden vermeden door bijvoorbeeld te spreken over 'gelden' of 'toepassen"'. Ik teken hierbij aan, dat "gelden" weer veronderstelt dat er sprake is van een reeds in werking getreden wet. "Toepassen" had prima gekund. Ik zou het op prijs stellen als wij over dit punt ons gezamenlijk zo zouden kunnen uitlaten. Indien dat het geval is, is dat wat ons betreft voldoende.

Staatssecretaris Kohnstamm:

Voorzitter! Dank aan de heer Hirsch Ballin voor zijn inbreng, waarover ik frustrerend kort kan zijn. Ik ben het namelijk eens met de drie door hem genoemde hoofdpunten. Dat geldt zeker voor het eerste punt, en ook voor het tweede punt, ten aanzien van de aanwijzingen voor de regelgeving en het zoveel mogelijk vermijden van de fictie in zijn algemeenheid. Een en ander heeft overigens uiteraard ook onderdeel uitgemaakt van de interne afwegingen bij het maken van de bepaling. Maar wij zijn, mede door de schriftelijke inbreng van de CDA-fractie in het voorlopig verslag, tot de conclusie gekomen dat het anders had gekund en effectiever had kunnen zijn in de bedoeling die erachter stak. De bedoeling scheidt de heer Hirsch Ballin en mij niet; het is de precieze formulering in de wet. Daarvan denk ook ik – ik heb geprobeerd, dat in de memorie van antwoord naar voren te brengen – dat het anders had gekund. Met de kennis van nu had het ook anders gemoeten, maar dat is makkelijk om te zeggen. Ik ben het overigens met de heer Hirsch Ballin eens dat met betrekking tot de zinsnede in de memorie van antwoord over "gelden" of "toepassen", "toepassen" de juiste formulering zou hebben opgeleverd, gezien tegen de achtergrond van de bepalingen in de Grondwet en aanwijzing 61, waarin staat dat de formulering van een regel in de vorm van een fictie zoveel mogelijk vermeden moet worden.

Uiteraard hebben we hierover overleg gevoerd met het ministerie van Justitie. We zijn, mede naar aanleiding van deze al gevoerde schriftelijke discussie, van mening dat we bij de volgende wijziging van de aanwijzingen voor de regelgeving moeten kijken of we een nieuwe, of in ieder geval een ondubbelzinnige modelbepaling kunnen opnemen, zodat voor het geval "deze legislatieve merkwaardigheid" zich opnieuw zou voordoen – de term is van de Raad van State – opvolgers in wetgevingstechniek preciezer terug kunnen vinden, wat te doen. Ik moet echter toegeven dat met de huidige aanwijzingen in de hand daarin al een heel heldere lijn wordt uitgezet.

Al met al moeten we voor de wetsgeschiedenis vaststellen dat artikel CXIV, lid 2, in zijn bedoeling op zich geen misverstand oplevert, maar in zijn letterlijke formulering conciezer en beter had kunnen worden neergeschreven, en wel zodanig dat met de aanwijzingen voor de regelgeving en uiteraard de Grondwet in de hand, geen misverstand had kunnen ontstaan over het begrip "terugwerkende kracht". Ik ben het dus geheel eens met de geachte afgevaardigde.

De beraadslaging wordt gesloten.

Het wetsvoorstel wordt zonder stemming aangenomen.

De vergadering wordt enkele minuten geschorst.