Handeling 1995-1996, pag. 1851-1861

Aan de orde is de (voortzetting van) de behandeling van de wetsvoorstellen:

Opheffing van het adviesstelsel in zaken van algemeen verbindende voorschriften en beleid van het Rijk (Herzieningswet adviesstelsel) (24232) (voortzetting);

Algemene regels voor de advisering in zaken van algemeen verbindende voorschriften of te voeren beleid van het Rijk (Kaderwet adviescolleges) (24503).

(Zie vergadering van 19 maart 1996.)

De beraadslaging wordt geopend/hervat.

De voorzitter:

In afwijking van de sprekerslijst geef ik het woord aan de heer J.Th.J. van den Berg, die zijn "widow's speech" uit zal spreken.

De heer Van den Berg (PvdA):

Mijnheer de voorzitter! Ik spreek mijn hartelijke dank uit aan het adres van mijn collega Hirsch Ballin, die zijn eerstgeboorterecht als spreker aan mij heeft afgestaan!

Vandaag beraadslagen wij over wat mijn fractie in de gehele discussie aldoor heeft betiteld als "de organisatie van de formele communicatie tussen staat en maatschappij" die zowel adequate als maatschappelijk aanvaardbare politieke besluitvorming moet bevorderen, in het besef dat behoorlijke en juiste politieke besluitvorming in hoge mate afhankelijk is van de organisatie van het proces van beslissen. In dat proces moeten politieke verantwoordelijkheid en verantwoording tot hun recht komen, maar ook gerechtvaardigd maatschappelijk belang, representatief maatschappelijk inzicht en een zo groot mogelijke kennis van zaken. Dat alles vergt meer dan competente publieke ambtsdragers en hun ondersteunende ambtenaren, meer ook dan een competente en representatieve volksvertegenwoordiging; het vereist vroegtijdige en goed georganiseerde maatschappelijke participatie, onder andere in de vorm van een zorgvuldig georganiseerd advies.

Het wetsvoorstel dat daartoe een nieuw kader beoogt te bieden – dat wij vandaag bespreken – heeft onmiskenbaar een aantal kwaliteiten die onze steun verdienen. Allereerst is er het feit dat de wet – naast de uitgangsbepaling in artikel 79 van de Grondwet – algemene lijnen uitzet en overzicht biedt. Want hoewel er al sinds de jaren tachtig duchtig was gesaneerd in het adviesstelsel, ontbrak er zulk een algemeen en verhelderend oriëntatiekader. Natuurlijk moet in concrete gevallen, per instellingswet, van de algemene lijn kunnen worden afgeweken. Maar ook zonder het adviesstelsel te omringen met een soort prikkeldraadversperring is het juist om het door algemene bepalingen te oriënteren.

Graag vermeld ik van dit wetsvoorstel nog een paar andere kwaliteiten: het uitgangspunt dat adviescolleges er zijn voor de wetgevende macht en niet alleen voor de regering; de mogelijkheid, adviescolleges te vragen om een gezamenlijk advies ex artikel 23 van het wetsvoorstel; de mogelijkheid om de samenstelling van adviescolleges in overeenstemming te brengen met de aard van de problemen waarmee de adviseurs zich hebben bezig te houden; de termijnstelling van adviezen en de mogelijkheid tot periodieke evaluatie, ook van vaste adviescolleges. Wij blijven twijfels houden over het feit dat elke verplichting om advies te vragen, blijvend is verdwenen. Vandaar dat wij in het bijzonder deze voorstellen hebben bezien – zoals bij de behandeling van de herzieningswet al is aangegeven – op de ruimte voor ongevraagd advies. Daarom stelt mijn fractie verheugd vast dat de bespreking van de herzieningswet op 19 maart in deze Kamer heeft geleid tot een aan de Tweede Kamer gezonden nota van wijziging waarin de ruimte voor advies eigener beweging – artikel 26 van het wetsvoorstel – is vergroot.

In het voorlopig verslag hebben wij al aangegeven dat een aantal aan de overzijde van het Binnenhof aangenomen amendementen de kwaliteit van dit wetsvoorstel heeft verhoogd en het van een aantal modieuze en krampachtige trekken heeft verlost. Ik ga die nu niet meer allemaal bespreken. Het belang ervan is gelegen in de grotere ruimte en het grotere respect voor ongevraagd advies. De amendementen hebben het bestuurlijke en politieke gerief als verborgen maatstaf van dit wetsvoorstel ten dele vervangen door wat meer respect voor maatschappelijke participatie.

Toch blijft een aantal zorgen over dit wetsvoorstel ons bezighouden, zij het misschien meer over de gedachten erachter dan over de precieze formuleringen in de wet zelf. Dan gaat het om de verhouding tussen besluitvormende organen en adviescolleges en het zogenaamde primaat van de politiek, de relatie tussen belang en expertise en de representativiteitsvraag. Met het begrip "primaat van de politiek" kan mijn fractie, juist in verband met dit wetsvoorstel, slecht uit de voeten. De vraag wanneer aan politieke organen het primaat toekomt, is zelf een politieke vraag, die al naar gelang overtuiging verschillend zal worden beantwoord. Eenmaal gegeven een zekere consensus over de plichten van de staat en over de wenselijkheid dat politieke organen de besluiten kunnen nemen die zij voor zichzelf voorbehouden, ziet mijn fractie nog steeds niet wat adviescolleges en zelfs het adviesbestel daar nu aan af zouden kunnen doen. Zelfs de nu verdwenen plicht tot het vragen van advies heeft er, in tegenstelling tot wat de staatssecretaris daarover in de memorie van antwoord zegt, nooit echt aan afgedaan. Als van binding sprake was, dan ging het om zelfbinding, waar door adviescolleges nooit om is gevraagd. Als adviesraden dat verplichte advies doelbewust uitstelden – en dat is in de jaren zeventig door de SER wel eens gebeurd, bijvoorbeeld toen het ging om de organisatie van de sociale zekerheid – dan hielden adviesraden dat slechts vol totdat de regering er blijk van gaf, van zulk uitstel niet te zijn gediend.

Natuurlijk is er heel vaak, ook nu, sprake van verstrengeling in de beleidsvorming tussen staat en organisaties van de samenleving, maar die uit zich nu precies niet in de vaste colleges van advies, maar in allerlei banden tussen ministeries en belangenorganisaties, tussen volksvertegenwoordigers, bewindslieden en maatschappelijke organisaties en instellingen. Daarbij waren en zijn adviesorganen helemaal niet eens nodig. Bijna integendeel, want in die adviesorganen zijn eventueel betrokken belangengroepen gehouden, zich in het openbaar over beleid en wetgeving uit te spreken en zich dus publiekelijk in het advies te verantwoorden. Met werkgevers en werknemers wordt inderdaad overlegd, en hoe, maar dat is nooit gebeurd met de SER, of met colleges als de Raad voor het binnenlands bestuur of de nu verdwenen Raad voor de kunst. Wel droegen al die organen bij aan competente besluitvorming en maatschappelijke legitimatie. Wat is daartegen en wat doet dat tekort aan het "primaat van de politiek"?

Mijnheer de voorzitter! Ik spreek dan nog maar niet over de momenten waarop de problemen de politieke organen boven het hoofd groeien of hen in een patstelling tegenover elkaar brengen. Op die momenten mogen regering en parlement blij zijn dat zij hun problemen even mogen uitbesteden – om ze daarna overigens weer naar zichzelf terug te halen – aan vaste adviescolleges of aan ad hoc-commissies van advies. Zolang dat alles gebeurt in volle openbaarheid en in consensus tussen regering en parlement, vermogen wij het probleem niet in te zien. Nogmaals, een sterke wetgever is gebaat bij sterke en dus lastige adviseurs. Soms vormen zij daarin een geduchte hindermacht, zoals in de memorie van antwoord wordt gezegd, maar een democratie is nu juist gebaat bij geduchte hindermachten. De conclusie in de memorie van antwoord dat het oude adviesstelsel het adequaat functioneren van de democratie tegenwerkt, delen wij dus niet. Het kan vertragend werken, dat wel, maar natuurlijk lang niet in de mate waarin bureaupolitiek van ministeries vertragend en zelfs verslonzend kan werken.

De tweede kwestie waarin wij van opvatting verschillen met de regering en naar ik vrees met een deel van de Tweede Kamer, betreft de waardering van deskundigheid en het gewicht van belangeloze expertise. De teneur van wat daarover in reeksen stukken sedert "Raad op maat" is gezegd, doet denken aan de gewijzigde selectiemaatstaven die indertijd werden gehanteerd voor in het bijzonder Tweede-Kamerleden in de jaren zeventig. Die mochten ineens geen directe relaties meer hebben met maatschappelijke organisaties, en nevenfuncties daar werden een beetje verdacht. Die "mode van de schone handen", zoals ik het toen al een keer heb genoemd, die al spoedig tevens "lege handen" bleken te zijn, is gelukkig een heel eind over. En dat kan bij adviescolleges beter ook maar gebeuren.

Voorzitter! Als een parlement dat die naam verdient, iets representeert naast politieke overtuigingen, dan zijn het gerechtvaardigde maatschappelijke belangen. Die leveren aan het parlement veelal zijn kennis en competentie, zolang maar zoveel mogelijk en zo divers mogelijk belang er het woord kan krijgen. Met adviescolleges is het niet wezenlijk anders. Veel expertise ontleent haar gewicht aan het belang dat ermee verbonden is. Veel expertise is immers praktijkkennis, die voor adequate politieke besluitvorming vitaal is. Niet altijd, maar in concrete kwesties wel degelijk, kan onzes inziens een voordrachtsrecht voor maatschappelijke organisaties dienstig zijn voor een optimale samenstelling van adviescolleges.

In het voorlopig verslag heeft mijn fractie bovendien aandacht gevraagd voor de noodzakelijke aard van deskundigheid in advies. Die is vaak heel wat breder en diverser dan in de samenstelling van adviesraden blijkt, waar economische en juridische deskundigheid het wat al te vaak winnen. Een aardig voorbeeld vormt de commissie-Andriessen die ons dus nu uit de modder moet trekken bij de bestuurlijke organisatie van de grote steden. Over de kwaliteit van de leden en vooral van de voorzitter hebben wij geen enkele twijfel, maar de deskundigheid in die commissie had breder gekund en mijns inziens zelfs breder gemoeten. Waarom, bijvoorbeeld, ontbreekt daarin alle cultuurhistorische en sociologische kennis van de grote stad?

De betrokken commissie – waarvan ik nu maar even aanneem dat die al past in artikel 6 van het voor ons liggende wetsvoorstel – levert een aardige illustratie van ons derde probleem met dit voorstel: de vraag naar representativiteit. Levensbeschouwelijke en politieke representatie wordt in alle stukken over en rond dit voorstel heldhaftig irrelevant verklaard. Ik moet het dus als stom toeval beschouwen dat de commissie-Andriessen tamelijk nauwkeurig de politieke hoofdstromingen in ons land weerspiegelt.

Mijn fractie erkent graag dat in een verzuilde maatschappij zo ongeveer elk orgaan van besluitvorming en advies nauwgezet werd bevolkt langs lijnen van levensbeschouwelijke en politieke representativiteit, in een mate die achteraf soms een geforceerde indruk maakt. Het feit echter dat onze huidige samenleving deze verzuildheid niet meer kent, betekent toch niet dat ook alle nadenken over representativiteit irrelevant is geworden? Onzes inziens betekent het hooguit dat nu per vraagstuk en per adviescollege afzonderlijk de vraag naar representativiteit moet worden gesteld, waarbij levensbeschouwing nu eens wel en dan weer niet relevant is, maar waarbij hetzelfde geldt voor politieke representatie. Ik zal niet zeggen: representatie van politici. Zonder oog voor representativiteit rest alleen maar een zuiver technocratische invalshoek. In de praktijk, zo blijkt al, wordt voorzichtigheidshalve, soms tot in het absurde, naar politieke representatie gekeken en vervolgens wordt het formeel ontkend.

Voorzitter! Het zal duidelijk zijn dat mijn fractie niet zo erg onder de indruk is van wat de toelichtingen en antwoorden van regeringszijde over de drie genoemde vraagstukken tot nu toe te berde hebben gebracht. Mijn fractie wil dit debat graag gebruiken om de regering tot een wat bredere en minder modieuze gedachtengang te stimuleren. Wij zijn dus benieuwd naar het antwoord van de staatssecretaris op onze algemene objecties.

Vervolgens blijven enige problemen over met specifieke onderdelen van de ontwerp-kaderwet. Ik zei al dat de ruimte voor ongevraagd advies intussen vergroot is, maar dat aan de Staten-Generaal nog steeds geen ongevraagd advies mag worden verschaft. De gevaren daarvan willen nog steeds niet tot ons doordringen. Als ik het goed begrijp, zou dat maar leiden tot wat in de memorie van antwoord heet "onbeduidende korte-termijnadviezen", waartegen de regering zich natuurlijk keert. Of is zij bang voor het kattekwaad van effectieve een-tweetjes van adviescolleges met de Tweede of, nog erger, de Eerste Kamer?

Ambtenaren mogen geen lid zijn van adviesorganen. Zij kunnen hooguit worden gehoord, aldus artikel 19 van het wetsvoorstel. Als uitgangspunt is daar het een en ander voor te zeggen. Overigens geldt dat eveneens voor de incompatibiliteit met het lidmaatschap van de Staten-Generaal. Wij zijn het in dat laatste opzicht met het kabinet eens, mits de zaken niet al te doctrinair worden gespeeld. Om concreet te worden: mogen de directeuren van de planbureaus straks geen adviserend lid meer zijn van de Wetenschappelijke raad voor het regeringsbeleid, terwijl er juist in deze Kamer en door mijn fractie op is aangedrongen, het werk van planbureaus en WRR beter op elkaar af te stemmen?

Artikel 12 van het wetsvoorstel geeft voorschriften voor de samenstelling van adviesraden. Representativiteit is, zoals ik al heb gezegd, irrelevant verklaard, behalve als het gaat om vrouwen en allochtonen. Mijn fractie blijft het vreemd vinden als in een onderdeel van een wet niet méér wordt geformuleerd dan wat er gebeurt – eigenlijk een louter moreel imperatief – maar dat zij zo. De staatssecretaris zelf antwoordt – ik parafraseer dat antwoord – in zijn memorie van antwoord trouwens troostend: "Kom Kees, het is maar tijdelijk." Hoe gaat dat dan? Verplicht deze wet straks werkgevers en werknemers in de SER om hun delegaties naar deze maatstaven in te richten of bindt dit voorschrift alleen de ministerraad?

Mijn fractie houdt het graag sober als het gaat om honorering van publieke ambtsdragers en van degenen die hen ondersteunen. Toch zijn wij een beetje geschrokken van het antwoord van de regering op onze schriftelijke vraag naar de maximale honorering van de secretarissen van vaste colleges van advies. In verreweg de meeste gevallen zal het mogelijk en trouwens ook billijk zijn om ambitieuze en getalenteerde secretarissen aan te stellen op het niveau van maximaal schaal 14, hooguit schaal 15, maar afhankelijk van het gewicht van het adviescollege dan wel van andere bijzondere omstandigheden moet het mogelijk zijn om hogere betaling in het vooruitzicht te stellen. Om weer concreet te zijn: zowel de SER als de WRR behoeft zowel competente als ervaren secretarissen die bij de raad gezag genieten en die voorts een flink apparaat kunnen leiden. Die secretarissen behoren wel wat ruimer te worden gehonoreerd dan op schaal 14 of 15.

Kortom: ons hoofd is nog vol twijfels, eerlijkheidshalve – en zoals gezegd – niet zozeer over de letterlijke tekst van dit wetsvoorstel zelf, zeker niet na de amendering in de Tweede Kamer, maar over veel van de leidende gedachten achter het wetsvoorstel. Van de mate waarin de staatssecretaris en met hem het kabinet – want daar gaat het natuurlijk om – zich daarvan een beetje los kunnen maken, hangt af of wij het voorstel zullen steunen. Die leidende gedachten zullen immers bepalend zijn voor de vorm van de op deze wet gegrondveste instellingswetten en voor de vraag of daarin voldoende souplesse wordt getoond jegens toekomstige adviseurs. Onze collegae van de VVD-fractie hebben dat in de stukken fijntjes "de redelijkheid en largesse" genoemd waarmee de regering adviescolleges tegemoet wil treden.

De voorzitter:

Wij troosten ons met de gedachte dat er een tweede termijn is.

De heer Hirsch Ballin (CDA):

Mijnheer de voorzitter! Toen ik voorstelde dat collega J. van den Berg als eerste over dit onderwerp zou spreken, had ik de verwachting dat hij een betoog zou houden dat zou staan als een huis. In die verwachting zal niemand teleurgesteld zijn. Hij heeft een betoog gehouden waar onze fractie zich qua teneur en op een heleboel – zo niet alle – punten zeer goed in kan vinden. Daaruit blijkt nog eens dat het bij het onderwerp dat wij hier bespreken, namelijk de positie van adviescolleges in het staatsbestel, eigenlijk niet gaat om een tegenstelling tussen politieke partijen of punten van overeenstemming tussen politieke partijen, zoals ook bleek bij de bespreking in deze Kamer van de herzieningswet. Het gaat om iets anders, namelijk om de houding die de politiek aanneemt ten opzichte van wat er in de samenleving omgaat. Het gaat erom of dat een houding is waarbij je het weerspiegelen van opvattingen en het uitdragen en verwoorden daarvan ziet als iets dat moet worden beoordeeld op de functionaliteit in het politieke proces, of dat je het benadert vanuit een meer luisterende houding ten opzichte van wat er in de samenleving leeft en de verscheidenheid die deze rijk is. Dat bleek ook bij de behandeling van het wetsvoorstel waarvan wij de afhandeling indertijd hebben aangehouden. De collega's Van den Berg, Wiegel en Vrisekoop en anderen vertolkten toen allemaal hetzelfde gevoelen dat ook onze fractie wilde vertolken, namelijk dat het passend zou zijn om een adviesstelsel vanuit de politiek niet op die instrumentele manier te benaderen, maar vanuit de bereidheid om op te vangen wat er omgaat in de samenleving. Daarom heb ik zoëven ook met zoveel genoegen geluisterd naar het betoog van onze hooggeschatte collega Van den Berg.

Na de behandeling van dat wetsvoorstel over de herziening van het adviesstelsel is er gelukkig iets gebeurd met de kaderwet, die nu primair op onze agenda staat. Dat wetsvoorstel is erop vooruitgegaan, maar de vreugde daarover wordt getemperd door de teksten die het wetsvoorstel begeleiden. Ook onze fractie heeft een aantal vragen gesteld in het verslag dat wij over het wetsvoorstel hebben uitgebracht. De antwoorden die zijn gegeven kunnen niet allemaal over een kam worden geschoren, maar daarin waren elementen die ons teveel herinnerden aan de gedachtengang dat een adviesstelsel een hulpmachinerie voor de regering is. Omdat daardoor bij onze fractie nog steeds ernstige twijfels over de voorstellen zijn blijven leven, zouden wij het op prijs stellen als de staatssecretaris in zijn antwoord dat gevoelen zou willen wegnemen. Op dit moment is de tekst van het wetsvoorstel beter dan wat er verder omheen wordt betoogd en daarom is het zo belangrijk om in dit debat iets meer te weten te komen over de houding waarmee de staatssecretaris, sprekend namens de regering, denkt te werken met het kader van deze kaderwet.

De belangrijkste waarde van het werk van adviesorganen is in onze ogen dus dat ze politiek en bestuur een welgeordende mogelijkheid geven, te luisteren naar inzichten die buiten hun kringen en kringetjes leven. De memorie van antwoord prijst herhaaldelijk een overzichtelijk en vlot functionerend radenwerk, maar dan steeds in het bijzonder in dienst van de politieke besluitvorming. En dan komt de term "het primaat van de politiek" weer naar voren. Zo lezen wij op blz. 2: "Zowel in de visie van de regering als in de visie van de Staten-Generaal kunnen adviescolleges worden gekwalificeerd als 'lastig' dan wel juist als 'handig'." Die twee mogelijkheden geven aan dat er een beetje te veel wordt gedacht in termen van functionaliteit voor de politiek. Dat moet niet het toonaangevende criterium zijn voor de opzet van een adviesstelsel. Het woord "adviesstelsel" zegt misschien op zichzelf al iets. Ik laat hierbij maar rusten dat mij niet helemaal duidelijk is waarop de regering baseert dat dit de visie van de Staten-Generaal is. Ik kan in ieder geval niet goed zien op welke uitspraak van deze Kamer de staatssecretaris zich baseert.

Inzake de samenstelling van de adviescolleges vinden wij evenmin veel bemoediging in de memorie van antwoord. Volgens het wetsvoorstel moet ernaar worden gestreefd dat er een evenredige deelneming van vrouwen en van personen uit minderheidsorganisaties zal zijn. Maar wie de teksten op de bladzijden 4 en 5 van de memorie van antwoord leest, moet tot de conclusie komen dat de bewindslieden van Binnenlandse Zaken, hoewel bevorderd tot mede-ondertekenaars van alle wetgeving op dit gebied, zich nu net voor dit onderdeel niet "primair" – zo staat het er – verantwoordelijk achten. Wel zullen hun "in de eerste plaats" verantwoordelijke collega's door hen "van harte worden gesteund". Een nieuwe betekenis van het contraseign onder wetgeving! Uit het vervolg van de tekst blijkt dat wij ons over een echt realiseren van evenredige vertegenwoordiging van vrouwen niet al te veel illusies moeten maken. Wij worden op dit punt bij voorbaat verwezen naar de bevindingen bij de evaluatie. Uit het amendement-Assen/Koekkoek dat ook tot onze teleurstelling is verworpen – dit ter verduidelijking: wij hebben alleen gezegd, dat voor het realiseren van de doelstelling daarvan een uitdrukkelijke wettelijke bepaling niet per se nodig is – en de benadering van de regering blijkt dat het misschien goed zou zijn als in dit debat dat punt uitdrukkelijk aan de orde zou kunnen komen. Ik doel dan op de waarde van de godsdienstige en levensbeschouwelijke verscheidenheid van onze samenleving en dus van adviescolleges.

Wij lezen in de memorie van antwoord, dat de leden worden benoemd "op grond van hun persoonlijke eigenschappen en niet op grond van hun verbondenheid met een bepaalde politieke of godsdienstige groep". Collega Van den Berg heeft daarover ook gesproken. Natuurlijk denken wij niet in een samenleving die de veelvormigheid rijk is van onze samenleving aan een of andere afspiegeling. Het zou ook misplaatst zijn om hier associaties te geven met een in drie of vier zuilen ingedeelde samenleving. Het is iets anders om te doen alsof de godsdienstige en levensbeschouwelijke overtuiging eigenlijk een bijkomstigheid is als het gaat om adviescolleges die de regering en de Staten-Generaal in staat moeten stellen om de luisteren naar wat omgaat in de samenleving. Ik zou graag van de staatssecretaris vernemen dat het belang ervan ook door de regering bij het hanteren van deze Kaderwet zal worden onderkend en dat ook de regering de verbondenheid met overtuigingen in de samenleving ziet als iets van andere orde dan lidmaatschappen van groepen die vertegenwoordigd zouden moeten zijn. Het gaat hier om iets, wat behoort bij een adviesstelsel dat je waardeert als een mogelijkheid om te luisteren naar wat er omgaat in de samenleving. Dat zal op het ene terrein anders liggen dan op het andere. Dat geldt ook voor criteria, die in de wet zijn genoemd en niet in de wet zijn genoemd. Dat verschilt per adviesraad. Er zijn heel wat adviesraden die gaan over belangrijke in de samenleving levende onderwerpen. Het is dan goed, als dit op een andere manier kan worden benaderd.

Ons hoofdpunt van kritiek betreft iets wat wij vooral in de toelichtende teksten tegenkomen: een tekort aan waardering van wat er in het weefsel van de samenleving aan overtuigingen, waarden en ideeën omgaat. Dat is ook de reden dat wij het uitdrukkelijk op prijs stellen als er op dat punt iets anders in dit debat klinkt.

Het raakt ook de mogelijkheden van de adviesorganen om op eigen initiatief iets te doen. Die mogelijkheid is gelukkig verbeterd na de wijzigingen die tijdens de behandeling van het wetsvoorstel in de Tweede Kamer zijn aangebracht na de discussie in deze Kamer. Wij zien niet waarom die advisering op eigen initiatief niet ook geadresseerd zou mogen worden aan de Kamers van de Staten-Generaal. Dat wordt in de tekst niet aangegeven, maar wij zullen ervan uitgaan dat het altijd over de band kan van een advies aan de regering. Wij rekenen er ook op en wij zouden het op prijs stellen als er uitdrukkelijk bevestigd kon worden dat er in de werkprogramma's en de toerusting van de adviescolleges voldoende ruimte zal zijn om die advisering op eigen initiatief ter hand te nemen.

Nog een paar andere punten. De antwoorden inzake de relatie tot de Algemene wet bestuursrecht hebben wij niet als echt overtuigend ervaren. Deze wet bevat tenslotte ook regelingen over algemeen verbindende voorschriften, zij het dat dan de positie van wetten in formele zin natuurlijk anders is dan die van andere algemeen verbindende voorschriften. Ze bevat ook bepalingen over de advisering bij de implementatie van EG-regelgeving. Hoe oordeelde eigenlijk de commissie Wetgeving algemene regels van bestuursrecht over de mogelijkheid om dit op te nemen? Zou het niet bij een latere gelegenheid alsnog kunnen?

Meer constitutioneel is onze kritiek op het antwoord inzake de advisering over koninkrijksaangelegenheden. De redenering op dit punt in de memorie van antwoord is toch wat merkwaardig. Buitenlandse betrekkingen, verdediging van het Koninkrijk en enkele andere onderwerpen zijn koninkrijksaangelegenheden, dat wordt bevestigd, maar de advisering daarover wordt gericht tot "de Nederlandse regering". Ik denk dat dit constitutioneel een misverstand is, want die advisering is zo niet goed geadresseerd. Die moet namelijk geadresseerd zijn aan de koninkrijksregering, als het gaat om buitenlandse betrekkingen, verdediging van het Koninkrijk en een paar andere aangelegenheden, zoals het Nederlanderschap. En dan is het toch eigenlijk raar om de redenering te hanteren dat de advisering daarover de andere landen, de andere parlementen van het Koninkrijk niet zou raken? Vandaar ons pleidooi om dit bij Rijkswet te regelen. Natuurlijk moeten er dan praktische voorzieningen worden getroffen, maar er zijn al een heleboel bijzondere voorzieningen bij de advisering over buitenlandse betrekkingen geregeld, dus dat zal toch ook wel op te lossen zijn. En ik vraag de regering of zij hierover niet ten minste de regeringen van de Nederlandse Antillen en van Aruba zou willen raadplegen.

Voorzitter! Dan nog een enkele opmerking over de artikelen. Onze vraag over artikel 6 is beantwoord, maar ik zou de staatssecretaris willen uitnodigen om daar toch nog eens naar te kijken. Het is eigenlijk een kwestie die tussen juristen op te helderen zou moeten zijn, namelijk of hierbij "van overeenkomstige toepassing" of "van toepassing" het juiste criterium is. Ik ben benieuwd of de staatssecretaris nog steeds vindt dat hij dit goed beoordeeld heeft, als hij er nog eens naar kijkt.

Ten slotte de kwestie van de tijdig uitgebrachte en de niet tijdig uitgebrachte adviezen, artikel 24. Het is ons niet duidelijk waarom er wel een termijn voor de regering zou moeten zijn om haar snel te laten reageren als een advies tijdig is uitgebracht, terwijl er plotseling geen termijn meer zou behoeven te gelden als het advies onverhoopt iets te laat mocht komen. Wij zien met belangstelling het antwoord van de staatssecretaris tegemoet.

De heer Van den Berg (SGP):

Mijnheer de voorzitter! Ik zal deze bijdrage mede namens de fracties van RPF en GPV leveren.

Inmiddels hebben wij in deze Kamer twee maal over de meer algemene facetten van de sanering en omvorming van het adviesstelsel van gedachten gewisseld, namelijk in juni 1995, toen het ging om de afschaffing van adviesverplichtingen, en vervolgens in maart jongstleden, toen het in feite ging om de opheffing per 1 januari aanstaande van vrijwel alle adviesorganen, ooit wel betiteld als "de woestijnwet". Wij willen nu, de derde maal, niet al te diep op die facetten ingaan, maar één aspect wil ik toch wel even genoemd hebben.

In de stukken is sprake van het primaat van de politiek. Volgens de heer Van den Berg van de PvdA-fractie – nu kan het nog – is dat modieuze orakeltaal, die mede hersteld zou kunnen worden door middel van een ander adviesstelsel. Het blijft toch wat raadselachtig hoe die relatie tussen het primaat van de politiek en het adviesstelsel ligt. Wat is eigenlijk een primaat? Volgens het woordenboek van van Dale moet onder de term "primaat" verstaan worden de bevoegdheid om de eerste plaats in te nemen, het oppergezag. En dus doet zich de vraag voor ten opzichte van wie of wat de politiek haar primaat moet poneren en afbakenen. In het kader van dit wetsvoorstel gebeurt dit kennelijk ten opzichte van adviesorganen. Volgens de memorie van antwoord aan deze Kamer moet de herziening van het adviesstelsel onder andere leiden tot "het versterken van de positie van de Staten-Generaal en de regering bij het proces van besluitvorming over wetgeving en te voeren beleid". Het wil ons voorkomen, dat, wat er ook ten gunste van een goede organisatie van het adviesstelsel te zeggen valt, het oppergezag van regering en Staten-Generaal ten opzichte van adviserende organen als zodanig geen bevestiging behoeft, zeker niet sinds we ons van de besluitvorming blokkerende adviesverplichtingen hebben bevrijd. Voorts is nog een intrigerende vraag wie of welk orgaan binnen "de" politiek het primaat geniet. Ik vond het zeer opvallend, dat in de memorie van antwoord vrij consequent de Staten-Generaal vóór de regering genoemd worden. Dat oogt wel vriendelijker ten opzichte van de Staten-Generaal, maar de vraag is of deze volgorde enige reële betekenis heeft. Scherper geformuleerd moet de vraag eigenlijk luiden: is deze voorstelling van zaken niet in strijd met artikel 17 van het wetsvoorstel? Uit dat artikel, en trouwens uit de wet als geheel, kan toch geen andere conclusie worden getrokken dan dat het primaat ter zake van de inschakeling van adviesorganen bij de regering ligt?

Als algemeen punt is in deze Kamer in maart jongstleden door iedereen stil gestaan bij de voortgang van het wetgevingsproces dat in zijn totaliteit, dus inclusief de wettelijke verankering van de nieuw op te richten adviesorganen, voor januari aanstaande voltooid moet zijn. Het optimisme – houden zo! – van de staatssecretaris ten spijt, is allerwegen twijfel geuit over de kans van slagen van dat proces. Ook al is inmiddels weer de nodige voortgang geboekt, tegelijkertijd is gebleken dat zich onverwachte incidenten kunnen voordoen. Ik wijs op het punt van de onverenigbaarheid van het lidmaatschap van de Staten-Generaal met dat van adviescolleges. Als gevolg van de door de Tweede Kamer aangenomen motie Scheltema-de Nie moest een wijziging van de Wet incompatibiliteiten Staten-Generaal en Europees Parlement worden voorbereid. Het betreffende wetsvoorstel is op 14 juni jongstleden bij de Tweede Kamer ingediend.

De memorie van antwoord aan deze Kamer, die dateert van 7 juni, is, mede naar aanleiding van vragen van onze fracties, nogal terughoudend over de inhoud van het wetsvoorstel. Misschien is dat begrijpelijk. Bovendien hopen we elkaar nog nader te spreken als het voorstel in deze Kamer wordt behandeld. Mede daarom wil ik er nu niet uitgebreid op ingaan. Onzerzijds en door de VVD-fractie is in bedekte termen in het voorlopig verslag betreffende het voorliggende wetsvoorstel in overweging gegeven om op de incompatibiliteitenregeling wat betreft het lidmaatschap van adviescolleges een uitzondering te maken voor leden van deze Kamer. We willen op dit moment volstaan met de opmerking, dat de uitzondering een hoogst minimaal karakter heeft. Wij hadden ons een ruimere uitzondering voorgesteld. Wij zullen echter niet zo ver gaan, dat wij de aanvaarding van het voorliggende wetsvoorstel in gevaar brengen. Het zal echter duidelijk zijn, dat, als voorstel 24777 hier in behandeling mocht komen, een nadere gedachtenwisseling zal volgen.

Voorzitter! Tot slot zou ik opnieuw het punt van het te voeren voorkeursbeleid ten aanzien van vrouwen en minderheidsgroepen bij de samenstelling van adviescolleges, zoals neergelegd in artikel 12, derde lid, aan de orde willen stellen. Afgezien van eerdere kritische opmerkingen en vragen over dit punt, die wij overigens handhaven, zouden wij ons thans willen aansluiten bij de door de fractie van de PvdA in het voorlopig verslag gemaakte opmerking – en plenair herhaald – dat een bepaling als de onderhavige niet in de wet thuishoort. Voorkeursbeleid kan een zaak van beleid zijn. Men kan verschillend oordelen over de wenselijkheid van een dergelijk beleid, maar zo'n beleid moet geen zaak van wettelijk voorschrift zijn. In die opvatting worden wij nog gesterkt door de mededeling in de memorie van antwoord, dat de voorgestelde bepaling naar haar aard een tijdelijke is. Te meer nu in de memorie van antwoord naar aanleiding van vragen van onze fracties wordt gesteld, dat het derde lid geen afbreuk kan doen aan de in het eerste lid van artikel 12 neergelegde geschiktheidseisen, zijn wij van oordeel dat het derde lid uit de wet zou moeten verdwijnen.

Vanzelfsprekend zou het gevolg daarvan geenszins zijn dat vrouwen en personen behorende tot etnische of culturele minderheidsgroepen bij gelijke geschiktheid van kandidaten geen gelijke kansen zouden hebben om als voorzitter of als lid van een adviescollege benoemd te worden. Waarom zou het niet denkbaar zijn dat zij zelfs veel sterker dan evenredig vertegenwoordigd zijn in adviesorganen?

Voorzitter! Ons staatsbestel en onze democratie zijn ermee gediend als overheidsbeslissingen niet alleen door de meerderheid gedragen worden, maar ook steunen op deskundige adviezen. Wij hopen dat deze wet daartoe een bijdrage zal leveren.

Mevrouw Schoondergang-Horikx (GroenLinks):

Voorzitter! Dit is de derde stap in een radicale herziening van het adviesstelsel. De twee vorige stappen gingen over afschaffen en opheffen, nu zijn wij toe aan de opbouw. Dit wetsvoorstel biedt algemene regels voor een nieuw adviesstelsel.

Belangrijke punten uit de discussie in deze Kamer tijdens de behandeling van de Herzieningswet adviesstelsel zijn nu gelukkig geen echte punten van discussie meer. De in te stellen adviescolleges kunnen volgens de artikelen 17 en 19 op verzoek van de beide Kamers der Staten-Generaal, maar ook uit eigen beweging, adviseren, hoewel, zoals reeds is gememoreerd, dat laatste wel beperkt blijft tot onze minister.

De omvang van de ruimte om uit eigen beweging te adviseren is niet in de wet geregeld. Ook bepaalt de wet niet het aantal adviezen uit eigen beweging. In de wet is wel geregeld, dat in het werkprogramma rekening moet worden gehouden met de bevoegdheid tot advisering uit eigen beweging. Het werkprogramma is in dit verband dan ook van belang.

Volgens artikel 26 stuurt een adviescollege een ontwerpprogramma vóór 1 september naar de betrokken minister. Deze stelt het werkprogramma vast en stuurt dit jaarlijks op prinsjesdag naar de beide Kamers der Staten-Generaal. Volgens lid 4 kan de minister het werkprogramma wijzigen. Kunnen ook de beide Kamers het programma wijzigen? Dan zou meteen de beperking bij de advisering uit eigen beweging tot onze minister een beetje opgerekt kunnen worden.

Voorzitter! In de memorie van antwoord wordt aan de fractie van het CDA, die vragen had gesteld over de Onderwijsraad, geantwoord dat discussie over de nieuwe Onderwijsraad het best gevoerd kan worden bij de behandeling van het desbetreffende wetsvoorstel; dus het wetsvoorstel tot instelling van een nieuwe Onderwijsraad. En wat lees ik in de krant? "De leden van de in te stellen Onderwijsraad zijn al bekend." GroenLinks heeft bij de schriftelijke voorbereiding de vraag gesteld hoe de benoeming van de leden van de voorlopige Raad voor maatschappelijke ontwikkeling, geïnstalleerd op 6 juni jongstleden, zich verhoudt tot de inbreng van deze Kamer bij de behandeling van de instellingswet voor de Raad voor maatschappelijke ontwikkeling. Daarbij hebben wij onze zorg uitgesproken over de plaats die het ouderenbeleid zou krijgen in de Raad voor maatschappelijke ontwikkeling. Het antwoord luidt, dat bij de behandeling van de instellingswet in de Eerste Kamer inderdaad kan worden gesproken over de adviestaak en de samenstelling van het desbetreffende adviescollege, maar tegelijkertijd wordt gezegd, dat de nieuwe raad dezelfde samenstelling zal hebben als de voorlopige en dat daarmee met het opstellen van de profielschets rekening is gehouden. Wij krijgen dus nergens de gelegenheid om te overleggen over bijvoorbeeld de vraag hoe de belangen van ouderen in de nieuwe structuur worden meegewogen. Dat kunnen wij niet doen bij de afschaffing en niet bij de opheffing. Dat kunnen wij ook nu niet doen, bij de bouw van het adviesstelsel, want in artikel 8 van dit wetsvoorstel staat wel dat bij de instelling van een adviescollege de adviestaak omschreven wordt – die omschrijving komt dus aan de orde bij de behandeling van de instellingswet – maar zoals ik al memoreerde, heeft dat geen effect. Er is dan sprake van mosterd na de maaltijd. Er kan dus ook niet over worden gesproken bij de behandeling van de instellingswet.

Ik maak bezwaar tegen deze gang van zaken. Ik kan er in komen dat er een voorlopige raad nodig was en ook nog dat die geruisloos wordt omgezet in een definitieve, al moet daar dan nog wel een instellingswet aan te pas komen. Maar: houdt dan niet de fictie in stand dat de Kamer inbreng heeft bij de instellingswet, dat er dan nog te praten valt over taak en samenstelling van het college. Dat is een fopspeen voorhouden en daar houd ik niet van.

Over de samenstelling van adviescolleges merk ik het volgende op. Als leden zullen worden benoemd onafhankelijke deskundigen met maatschappelijke kennis en ervaring. Gevoel voor maatschappelijke verhoudingen is een eis en het geven van vernieuwende en verfrissende ideeën ten opzichte van de opvattingen die heersend zijn in de politiek of binnen het betrokken ministerie is een gewaardeerde eigenschap. Alsof dat allemaal nog niet genoeg is, wordt ook nog gestreefd naar evenredige deelneming van vrouwen en personen behorende tot etnische of culturele minderheidsgroepen.

De staatssecretaris ziet de resultaten van het beleid met vertrouwen tegemoet. Bij de evaluatie van de Kaderwet zal de regering expliciet ingaan op de resultaten van dit beleid. Alle drie de voorgangers hebben over dit punt gesproken. Collega Hirsch Ballin heeft raillerende opmerkingen gemaakt over het noemen van de evaluatie. Daar zou wel niet veel van terechtkomen. De heer Van den Berg, die namens de SGP, het GPV en de RPF heeft gesproken, heeft hierover ook opmerkingen gemaakt. De andere collega Van den Berg, die van de Partij van de Arbeid, heeft aan de tijdelijkheid de volgende interpretatie gegeven: kom Kees, het is maar tijdelijk. Ik interpreteer de uitspraak als volgt: die tijdelijkheid is inderdaad tijdelijk en straks zal het niet meer nodig zijn dat zo'n tekst in wetsvoorstellen wordt opgenomen. Ik ben bang, mijnheer Van den Berg, dat u de bestaande praktijk erg optimistisch ziet, want jammer genoeg is het nog noodzakelijk om zulke teksten in wetsvoorstellen op te nemen.

Natuurlijk staat deskundigheid en kwaliteit voorop. Merkwaardig is dat dit argument altijd alleen naar voren komt als er vrouwen en allochtonen in het geding zijn. Zou dat nou komen doordat witte mannen q.q. zoveel kwaliteit in huis hebben? Of is dat bij die categorie onbelangrijk?

De staatssecretaris denkt zelf al aan het raadplegen van databanken en een expliciet uitnodigingsbeleid. Een belangrijk hulpmiddel is de dit voorjaar opgezette helpdesk die op verzoek van departementen kan bemiddelen bij het bevorderen van de deelneming van vrouwen aan adviescolleges. Voorzitter! Ik wil duidelijk zijn. Als straks een adviescollege gepresenteerd wordt waarin vrouwen en allochtonen duidelijk ondervertegenwoordigd zijn, kan dus niet worden volstaan met de mededeling dat men geen deskundige vrouwen en allochtonen heeft kunnen vinden. Men kan dus niet zeggen: jammer nou, we hebben zo ons best gedaan. Dat kan niet als bureaus als TopLink niet zijn ingeschakeld. In zo'n situatie zou de verplichting moeten bestaan zulke bureaus alsnog in te schakelen. Daar ging mijn vraag bij de schriftelijke voorbereiding over. Mijn fractie steunt de regering van harte bij dit beleid, want zij zal er echt nog wel een zware dobber aan hebben.

GroenLinks kan zich, wat de onverenigbaarheid van functies betreft, vinden in de argumentatie die beknopt is te vinden in de memorie van antwoord, die nader is uitgewerkt in wetsvoorstel Wijziging van de wet incompatibiliteiten inzake relatie adviescolleges en Staten-Generaal (24777). Daarin zijn leden van de Eerste Kamer nog wel beschikbaar voor eenmalige advisering. Er is ook een overgangsrecht in opgenomen, dat inhoudt dat zittende leden van de Eerste Kamer in het adviescollege mogen blijven zitten waarin ze zitting hebben, en wel tot en met 7 januari 1999, als er niets onverwachts gebeurt. Toch snap ik die datum van 7 januari 1999 niet. We hebben immers bijna alle bestaande adviescolleges opgeheven, en de nieuwe worden per 1 januari 1997 bij wet ingesteld. Als het jaartal 1999 wordt genomen, klopt die alleen maar als wetsvoorstel 24777 pas na 1 januari 1997 in werking treedt. Misschien kan de staatssecretaris mij dat uitleggen. Het lijkt mij raadzaam dat ook dit in de evaluatie wordt meegenomen.

Voorzitter! Er zijn wijze mannen en wijze vrouwen nodig om regering en Staten-Generaal van advies te dienen over politieke hoofdvragen. De ministerraad heeft wijsheid nodig om de adviescolleges samen te stellen.

Mevrouw Vrisekoop (D66):

Mijnheer de voorzitter! Bij de behandeling van het wetsvoorstel 24232 hebben een aantal leden, waaronder ikzelf, al een voorschot genomen op de behandeling van dit wetsvoorstel, omdat het zo nauw samenhing met het voorstel dat ik nu nog maar even gemakshalve "de Woestijnwet" noem. Bij die gelegenheid is ook al aangegeven, dat deze Kamer zich positief opstelt tegenover die wetsvoorstellen, die een rechtstreeks gevolg zijn van de verschillende onderzoeken en rapporten, waarvan Raad op Maat het belangrijkste was. Een sober en helder adviesstelsel stond de regering voor ogen. Deze wens kwam voort uit de historisch gegroeide situatie, die ertoe geleid heeft dat we op dit moment door een teveel aan adviesraden en -colleges door de bomen het bos niet meer kunnen zien. Eenmaal opgerichte adviesraden, die met een specifieke opdracht waren belast, werden niet eens meer opgeheven, nadat de oorspronkelijke vraagstelling was voorzien van een passend antwoord. Dat vrij gemakkelijk een adviesraad werd op- en ingericht, was niet louter een vorm van gemakzucht. Het is ook een onderdeel van onze vaderlandse cultuur. Je zou kunnen zeggen, dat in een land waar de overlegeconomie zo'n verfijnde vorm heeft gekregen, het een logisch gevolg is dat een kring van deskundigen zich als vanzelf groepeert rond een aantal beleidsterreinen. Dit is op zich ook een logische uitwerking van het feit, dat deskundigen per definitie willen bijdragen aan het terrein, waarop ze deskundig zijn. Er is op deze manier een netwerk opgebouwd van specialisten, die vanuit hun specifieke kennis en ervaring proberen te komen tot een oplossing voor kernproblemen, waarmee ze zich in hun specialisatie geconfronteerd zien.

De overlegeconomie werkt langzaam en stroperig. Alles wordt eerst uit-en-te-na besproken, voordat er een rapport wordt aangeboden en door het bevoegd gezag een daadwerkelijk besluit wordt genomen. Deze stroperigheid is een gegeven, dat de politiek frustreert. Zij kan niet snel en adequaat beleid maken, terwijl sommige issues daar wel om vragen.

Deze kaderwet is een poging om onder andere daar wat aan te doen. Het primaat moet weer terug bij de politiek, en de invloed van het overleg zoals dat in de adviesraden wordt gevoerd, moet drastisch worden verminderd. Daar wordt nu wat aan gedaan. Na het wetsvoorstel herziening van adviesstelsels ligt nu de kaderwet op tafel, die ervoor moet zorgen, dat wildgroei en ondoorzichtigheid op de markt van adviesraden worden tegengegaan. De bedoeling is, een beperkt adviesstelsel, waarbij onafhankelijke deskundigen, vrouwen – dat is dus kennelijk niet hetzelfde – en vertegenwoordigers van etnische of culturele minderheidsgroeperingen, die borg staan voor een breed samengesteld college, adviseren over het algemene te voeren beleid. De kaders daartoe, die in het vorige systeem ontbraken, worden met dit wetsvoorstel gegeven.

Het is een onderwerp waar de elitisten onder ons zich de vingers bij aflikken, want waar ligt nu de macht, de invloed en de kennis in het besluitvormingsproces? Waar liggen die en waar moeten die liggen? Wat is wenselijk en wat is onwenselijk op het gebied van het geven van advies? Te veel deskundigen, die zich door middel van een advies in een besluitvormingsproces willen mengen, dat is onwenselijk. Aan de andere kant worden sommige geluiden niet gehoord in dit circuit. Soms heb je de inzichten van een bepaalde groep deskundigen gewoon nodig om tot een goede afweging en een goed besluit te komen. Wij zijn het erover eens dat wildgroei is ontstaan. Wij zijn het er ook over eens dat het anders moet. Het overzicht was zoek. Soms moet men een op zichzelf goede zaak, namelijk het vragen van advies aan deskundigen, tegen het licht houden. Toch past hier een waarschuwing. Gooien wij niet met het badwater het kind weg, nu is gekozen voor een rigoureuze aanpak?

Met de constatering dat de intentie van de regering om het met minder adviesraden en dus met minder invloed uit deze groep te doen, duidelijk is geworden, zijn wij er nog niet. Ik ben benieuwd naar de visie van de staatssecretaris op het volgende. Is het niet zo dat door de huidige adviesraden wordt voorzien in een constante stroom informatie, die node zal worden gemist? De ministeries zullen bij hun werkzaamheden in het vervolg, naast de nu op te richten adviesraden, zelf op zoek moeten gaan naar kennis om tot een advies te kunnen komen. Ik wil niet zeggen dat zij daartoe niet in staat zijn, maar volgens mij is een eenmaal gecreëerde behoefte niet in één keer terug te schroeven.

Is de staatssecretaris niet bang dat ook nu nog steeds behoefte is aan advies op gezette momenten, buiten het kader waarover wij het nu hebben, als het gaat om het beleidsvormingsproces? Heeft de staatssecretaris wat betreft de mensen die ermee moeten werken wel rekening gehouden met de behoefte aan advies? Alleen als je aan de vraag- en de aanbodkant wat doet, dan is sprake van een succesvolle poging om het aantal adviesraden omlaag te brengen. Het lijkt erop dat er in dit model van uit wordt gegaan dat door het simpele inperken van de aanbodkant de vraag ook automatisch zal afnemen.

Bestaat niet de mogelijkheid dat de taken die nu door de adviesraden worden uitgevoerd in de toekomst door een aantal andere instituten en instanties zullen worden waargenomen? Ik denk bijvoorbeeld aan de kans dat een groot aantal externe, commerciële adviseurs door de ministeries in de hand wordt genomen. Hoe denkt de staatssecretaris deze wat mij betreft onwenselijke mogelijkheid tegen te gaan? Buiten het gevaar van de commerciële en dus per definitie a-politieke adviseur is het niet ondenkbaar dat zich een aantal niet officiële adviesraden zal ontwikkelen. Hoe zorgt de staatssecretaris ervoor dat het plotseling beperken van de wettelijk geïnstalleerde adviesraden niet tot gevolg heeft dat wildgroei ontstaat aan niet officiële adviseurs en adviesraden? In dat geval zijn wij namelijk in no time weer terug bij de oude situatie, zonder dat de wetgever daar iets aan kan doen, omdat deze adviesraden niet meer onder haar gezag vallen.

Het valt te verwachten dat de groepen die zich zullen vormen, teneinde advies te geven, voornamelijk zullen bestaan uit betrokkenen bij een bepaald beleidsterrein. Hoewel ik belangenbehartiging in de politiek in principe toejuich, aangezien dit de betrokkenheid van de burger en zijn of haar achterban bij de politiek versterkt, is het volgens mij onwenselijk om in de toekomst te worden geadviseerd door mensen die slechts door die belangen worden gedreven. Het mag niet zo zijn dat de belangen die in deze raden spelen, bepalend zijn voor de invloed die zij gaan uitoefenen. Objectieve kennis zal node worden gemist. Bij de samenstelling van de toekomstige raden zal daar kritisch naar moeten worden gekeken. Het onafhankelijk advies is een waardevol onderdeel in de ontwerpfase van een bepaald beleidsterrein en dient als zodanig in het proces niet te worden uitgesloten. Graag de visie van de staatssecretaris op dit punt.

Er zit nog een ander gevaar in dit voorstel. Hoe denkt de staatssecretaris over het feit dat nu de adviesraden drastisch in aantal zullen worden verminderd, de overgebleven raden hoogstwaarschijnlijk een grotere en zwaardere taak krijgen op het gebied van de adviestaken? Vreest hij niet dat de kwaliteit en de snelheid van het verstrekken van de adviezen hierdoor fors zullen kunnen dalen?

Zoals ik al zei: de politiek moet het nu zelf doen. Dit wetsvoorstel mag er niet toe leiden dat een in zichzelf gekeerde overheid wordt gecreëerd die te autonoom gaat werken. Met de inperking van het recht op advisering beperk je ook een informatiestroom met kennis die alleen deskundigen kunnen leveren. Dat is misschien kennis die niet bekend is bij de wetgever. Je mag ervan uitgaan, dat de adviezen die ze genereren niet politiek gekleurd zijn en misschien een aardige tegenhanger vormen tegen de politiek gekleurde besluiten die de wetgever zou kunnen willen nemen.

De redenen om over te gaan tot het opstellen van deze kaderwet waren ondoorzichtigheid, onpartijdigheid en belangenverstrengeling bij de huidige adviesraden en de bedreiging van het primaat van de politiek door het huidige systeem. De eerste drie punten, te weten ondoorzichtigheid, onpartijdigheid en belangenverstrengeling, zijn volgens mij redelijk getackeld bij de behandeling van dit wetsvoorstel. Echter, de bedreiging van het primaat van de politiek is een punt waar ik nog niet helemaal uit ben. In de eerste plaats verheugt mijn fractie zich dat het verruimen van de mogelijkheid om ongevraagd advies te vragen, in de loop van de behandeling van dit wetsvoorstel en met name door de bijdrage in deze Kamer, weer is teruggekeerd. Toch werden ook in de laatste behandeling in de Tweede Kamer uitspraken gedaan die daaromtrent vraagtekens oproepen. Is het niet een zwaktebod van de wetgever om te stellen dat door het simpele bestaan van een adviesraad in een bepaald veld die, eigener beweging, vanwege de deskundigheid of de maatschappelijke basis waarom men in een dergelijke college zit, behoefte gevoelt een ongevraagd advies uit te brengen, het primaat van de politiek aangetast zou kunnen worden? Als de politiek klakkeloos adviezen gaat overnemen zonder ze zelf te toetsen aan haar eigen standpunten, zegt dat meer over de kwaliteit van de politieke besluitvorming dan over het systeem van advisering. Wanneer de regering zich een politieke agenda laat voorschrijven, gedraagt zij zich wel erg hulpeloos en passief. Waarom toch die angst voor het primaat van de politiek? In deze Eerste Kamer heb ik nog niet meegemaakt of gehoord dat het primaat elders zou liggen. Denkt de staatssecretaris daar dan anders over?

Mijnheer de voorzitter! Ik heb nog en laatste vraag. Het is een bekend gegeven dat een aantal adviezen van de thans bestaande adviesraden voor bepaalde wetten een ijskastfunctie vervullen. De wetgever laat een wetsvoorstel bij een adviesraad liggen en kan het op die manier voorbij een eventuele verkiezing tillen. Hoe denkt de staatssecretaris ervoor te zorgen dat deze onwenselijke situatie in de nieuwe adviesraden niet voorkomt?

Ik ben benieuwd naar de uitwerking van dit nieuwe kader. Hoe de toekomst gaat worden, daar kunnen wij slechts naar gissen. Ik denk dat het simpele feit dat de duur van de nieuw te vormen adviesraden ingeperkt is in de tijd al een goede stap vooruit is. Hiermee is ruimte gecreëerd om periodiek te kijken naar de noodzaak van een bepaalde raad.

Het proces zal nauwlettend gevolgd moeten worden en waar nodig bijgestuurd. Ook daarvoor moeten wij niet bang zijn. Duidelijkheid en helderheid van besluitvorming en bestuur zijn zaken die ik hier al vaker heb bepleit. Ik denk dat de intentie om op het gebied van de nieuwe adviesstructuren te komen tot meer met minder, in deze wet goed is verwoord. Wij moeten alleen oppassen voor een mogelijke uitkomst waarin de nieuwe situatie niet wezenlijk gaat afwijken van de huidige. Ik wacht met belangstelling de antwoorden van de staatssecretaris af.

De heer Wiegel (VVD):

Voorzitter! Ik wil mijn betoog zometeen beginnen met een paar opmerkingen te maken over het onderwerp het primaat van de politiek, waarover ook de heer Van den Berg in zijn zwanezang, althans zijn zwanezang hier, heeft gesproken. Dit tegen de achtergrond van de beperkte ruimte die de regering aan adviesraden wil geven om ongevraagd over onderwerpen die adviesraden van politieke en maatschappelijke betekenis achten, advies uit te brengen. Vervolgens wil ik een paar korte opmerkingen maken over de samenstelling van de raden, over het punt niet-raadsleden in commissies en over artikel 5. Verder wil ik nog iets zeggen over de vraag of in de toekomst leden van deze Kamer lid kunnen worden van adviescolleges zoals wij die hier bespreken vanavond.

Een van de belangrijkste argumenten voor de versobering van het stelsel van adviescolleges – zo heb ik het geproefd – is dat het huidige stelsel een bedreiging voor het primaat van de politiek zou vormen. Het kabinet zegt daarover: het zijn niet de afzonderlijke adviescolleges, maar het is het omvangrijke en versnipperde stelsel dat de bedreiging van dat primaat inhoudt. Is dat oordeel – misschien is het zelfs een vooroordeel, zeker omdat het vanuit de politiek wordt geuit – niet een beetje gegrond op angst, op bezorgdheid, op twijfel over eigen invloed? Mijn fractie heeft de indruk dat het gaat om de vraag of de politiek wel tegen de adviescolleges op kan. Die indruk werd nog eens bevestigd door de manier waarop door de regering en de Tweede Kamer wordt omgegaan met de mogelijkheid voor adviescolleges om in de toekomst ongevraagd advies uit te brengen. Het voorstel is, als het met de oorspronkelijke gedachte wordt vergeleken, verbeterd, maar toch.

Ik plaats hierbij enige kanttekeningen. Adviesraden mogen niet ongevraagd advies uitbrengen aan een van de Kamers der Staten-Generaal want dat zou een doorkruising van het beleid kunnen betekenen. So what? Het gaat bij advisering toch juist om voorbereidend werk voor mogelijke beleidswijziging? Het werkprogramma van de adviesraden wordt niet door de adviesraad zelf vastgesteld. Wat de ruimte voor ongevraagde adviezen betreft, is een raad afhankelijk van zijn minister. De regering zegt dat zij bij het beperken van de ongevraagde advisering niet het oog heeft op het beperken van adviezen over onwelgevallige onderwerpen, maar alleen versobering beoogt. Dat is een curieus argument, want waarom zou de beoogde versobering alleen ten koste moeten gaan van ongevraagde adviezen? In het nieuwe stelsel past prioriteitsstelling, waarbij voorrang wordt gegeven aan het geven van zinvolle adviezen ten behoeve van Staten-Generaal en regering. Wie bepaalt wat zinvol is? Zijn ongevraagde adviezen per definitie minder zinvol?

Voorzitter! Ik heb jarenlang voorzitter mogen zijn van een heel eerbiedwaardige raad, namelijk de Raad van advies voor de ruimtelijke ordening. Dat voorzitterschap heeft mij de know how gegeven om daarover thans als lid van deze Kamer bij dit wetsvoorstel iets te zeggen. Gesteld dat de rechtsopvolger van de RARO het op een gegeven ogenblik zinvol vindt om ongevraagd een advies op te stellen over de mogelijkheid van de aanleg van een tweede nationale luchthaven in de Markerwaard. Zo'n advies is geen sinecure. Dat kost tijd en geld. Politiek zou dat zeker niet voor een ieder welgevallig kunnen zijn, maar maatschappelijk is het wel uitermate belangrijk. Kan de minister een advies van die raad, met het argument dat dit niet in het programma past, beletten? Wij vinden de wijze waarop door de regering en ook door de Tweede Kamer is omgegaan met de ongevraagde advisering niet zo sterk. Als het primaat van de politiek op die wijze moet worden bevochten, pleit dat niet voor de politiek. Politiek is kiezen en dat kan alleen als je alle pro's en contra's, gevraagd en ongevraagd, kent. Voordat mijn fractie al voor het wetsvoorstel zal stemmen, willen wij eerst van de regering horen dat zij zeker niet van plan is om de adviescolleges in een keurslijf te persen. Wij willen vervolgens vernemen op welke wijze de Staten-Generaal op een gegeven ogenblik op de hoogte worden gesteld van de gevallen waarin een minister tegenhoudt dat adviesraden ongevraagd advies over een bepaalde zaak uitbrengen. Dan hebben wij er tenminste een beetje zicht op.

Voorzitter! Ik maak vervolgens drie wat kleinere opmerkingen. Bij de samenstelling van de raden zal, zo hebben wij in de stukken gelezen, inhoud worden gegeven aan het beleid van evenredige deelneming van vrouwen en mannen. Mijn fractie zou willen zeggen dat, als het zo uitkomt dat er in een raad meer vrouwen worden benoemd dan mannen omdat de vrouwelijke kandidaten beter zijn, dit gewoon gebeuren moet. Dit geldt uiteraard ook omgekeerd. Het gaat in de eerste plaats om de kwaliteit, dus wij moeten hier niet te moeizaam mee omspringen.

Het tweede kleine punt betreft artikel 5 van het wetsvoorstel. Daarin wordt gesproken over het instellen van adviescolleges voor een in de tijd beperkt vraagstuk. Met enige creativiteit kan de regering, als zij die weg op zou gaan, op die manier raadpleging van de vaste adviescolleges omzeilen. Ik neem aan dat dit niet de bedoeling is. Ik zie dat de staatssecretaris "neen" schudt. Ik vraag dit ook omdat de regering, toen hiernaar door een van de collega's werd gevraagd, heeft geschreven dat advisering over dijkverzwaring zo'n in de tijd beperkt vraagstuk zou kunnen zijn. Ik vond dat een merkwaardig voorbeeld, want de hoogte der dijken is naar onze opvatting juist een punt van blijvende aandacht van de overheid.

Ten derde mogen er geen mensen van buiten de raad lid zijn van een commissie van die raad. Hoe verhoudt dit zich tot de passage in de toelichtende memorie dat ook met aspecten van draagvlak en acceptatie rekening wordt gehouden? Is het niet zo dat de kans op breed gedragen adviezen juist wordt vergroot door ook mensen uit de praktijk ten minste aan de voorbereidende werkzaamheden van raadsadviezen te laten deelnemen? Ook hier bekruipt ons toch een beetje het gevoel dat het zogeheten primaat van de politiek niet zo wordt vertaald dat ook het buiten de commissies houden van mensen die iets met maatschappelijke organisaties te maken hebben, misschien een beetje wordt ingegeven door de angst voor beïnvloeding vanuit die instanties, die nu eenmaal met wetten en regels moeten werken? Ook door een van de andere fracties is vanavond gezegd dat deze lijn best eens averechts zou kunnen uitpakken. Want als niet geformaliseerde maatschappelijke organisaties of mensen die daar een bepaalde positie in hebben, bij het werk van raden betrokken worden, dan gaan zij dat toch op een andere manier doen. Dan zijn er niet-officiële wegen, is er geen zicht op hun invloed en zijn wij straks misschien veel verder van huis. Wij vinden dan ook dat die lijn principieel en heel mooi klinkt, maar dat hij te verkrampt is uitgewerkt. Bovendien kan hij precies tot het omgekeerde leiden van datgene wat de regering beoogt. Ik vraag de staatssecretaris dan ook om daarover niet alleen tot aan zijn antwoord na te denken, maar ook om dit punt nog eens met zijn ambtgenoten te bespreken en over dit punt heel nadrukkelijk na te denken bij de verschillende concretiseringen van de instellingen van de raden. Wij hebben het gevoel dat de regering, als die lijn heel rigide wordt gevolgd, met haar primaat van de politiek misschien nog wel eens van een koude kermis thuis zou kunnen komen.

Voorzitter! Eind vorige week is er bij de Staten-Generaal een wetsvoorstel ingediend dat beoogt, het lidmaatschap van een adviescollege onverenigbaar te maken met dat van de Staten-Generaal. Ik kan niet anders dan constateren dat de staatssecretaris hier een nederlaag heeft geleden. Dat vinden wij jammer. In het verslag bij dit wetsvoorstel heeft mijn fractie de staatssecretaris nog eens laten weten, het geheel met hem eens te zijn dat – de staatssecretaris in het debat in de Tweede kamer citerend – je je moet afvragen of, nu het lidmaatschap van de Eerste Kamer een parttime functie is, daar ook beperkingen aangebracht moeten worden. Wij hebben dat toegejuicht.

Nu wordt onze fractie voor haar constructieve steun aan de staatssecretaris gestraft door, terwijl ik mijn verhaal voor vanavond zat voor te bereiden, ons te confronteren met een wetsontwerp dat daar haaks op staat. De staatssecretaris zal onze teleurstelling begrijpen. Ik hoop dan ook dat ik hem een hart onder de riem steek met het uitspreken van de wens van mijn fractie dat dat wetsontwerp dit huis niet zal bereiken.

De beraadslaging wordt geschorst.

De voorzitter:

Ik schors de behandeling van dit wetsvoorstel tot morgenochtend 9.00 uur.

Sluiting 23.12 uur