Vragen van de leden Paternotte (D66) en Nijboer (PvdA) aan de Minister van Financiën
over de waarschuwing van de Autoriteit Financiële Markten (AFM) voor digitale beursgangen
(ICO’s) (ingezonden 17 november 2017).
Antwoord van Minister Hoekstra (Financiën) (ontvangen 27 december 2017) Zie ook Aanhangsel
Handelingen, vergaderjaar 2017–2018, nr. 712.
Vraag 1
Bent u bekend met het bericht «Digitale beursgang? Je kunt ook naar Holland Casino
gaan»?1
Vraag 2
Wat is uw reactie op dit bericht? Hoe beoordeelt u de stelling dat de AFM niet meer
kan doen dan waarschuwen?
Vraag 4
Bent u in overleg getreden met de AFM over deze waarschuwing? Zo ja, wat waren de
uitkomsten van dit overleg? Zo nee, bent u bereid in overleg te treden met de AFM
over de rol die de Autoriteit voor zichzelf ziet ten aanzien van ICO’s?
Antwoord 2 en 4
De Autoriteit Financiële Markten (AFM) stelt in de door u aangehaalde waarschuwing
dat de uitgifte van cryptovaluta via zogenaamde Initial Coin Offerings (ICO’s) kwetsbaar is voor misleiding, oplichting en manipulatie.2 De huidige hype rondom cryptovaluta en ICO’s kan volgens de AFM investeerders verblinden
voor deze risico’s waardoor zij een sterk verhoogde kans hebben hun inleg te verliezen.
Tegen deze achtergrond raadt de AFM consumenten op dit moment af om te investeren
in ICO’s. In navolging van de waarschuwing van de AFM heeft De Nederlandsche Bank
(DNB) banken en andere financiële ondernemingen gewaarschuwd voor de financieel-economische
criminaliteitrisico’s die zich kunnen voordoen wanneer zij betrokken zijn bij ICO’s.
Ik vind het verstandig dat de toezichthouders hiervoor waarschuwen.
De uitgifte van cryptovaluta via ICO’s valt slechts in bepaalde gevallen onder de
regels van de Wet op het financieel toezicht (Wft) waar onder meer de AFM toezicht
op houdt. Hiervan is sprake als het gaat om het uitgeven van een effect zoals gedefinieerd
in artikel 1:1 van de Wft of een andere financieel instrument. De toezichthouder geeft
aan dat ICO’s vaak bewust zo zijn gestructureerd dat deze buiten de reikwijdte van
de financiële toezichtwetgeving vallen. In deze gevallen zijn de waarborgen die deze
wetgeving biedt aan investeerders derhalve niet van toepassing en hebben de toezichthouders
geen bevoegdheid om op te treden. De waarschuwingen die door de AFM en DNB zijn gepubliceerd,
zijn daarom van belang.
Ik sta regelmatig met de AFM en DNB in contact over allerlei zaken op het gebied van
technologische ontwikkelingen in de financiële sector, waaronder toepassingen als
cryptovaluta en ICO’s. De toezichthouders hebben mij van tevoren geïnformeerd over
de publicatie van deze waarschuwingen. In de brief die het lid Paternotte (D66) op
13 december jl. heeft aangevraagd inzake cryptovaluta zal ik verder ingaan op de rol
van de toezichthouders.3
Vraag 3
Hoe werkt een ICO?
Vraag 5
Welke regels gelden er voor ICO’s? Hoe is het toezicht geregeld?
Vraag 9
Vallen ICO’s onder Europese regels? Welke regels gelden er op het gebied van ICO’s
door buitenlandse aanbieders?
Antwoord 3, 5 en 9
ICO’s zijn een manier om de ontwikkeling van (nieuwe) diensten of producten te financieren
door middel van de uitgifte van cryptovaluta. Bij een ICO worden nieuwe cryptovaluta
of zogenoemde tokensverkocht, vaak met gebruik van blockchaintechnologie. Vanwege het digitale karakter
van cryptovaluta zijn ICO’s inherent grensoverschrijdend en kan iedereen met toegang
tot internet en een digitale wallet cryptovaluta of tokens kopen. De nieuwe cryptovaluta
of tokens kunnen in sommige gevallen met reguliere valuta als euro’s en dollars worden
gekocht, maar worden meestal aangekocht in ruil voor bestaande cryptovaluta als Bitcoin
en Ether. Tokens en cryptovaluta verschillen sterk in opzet en functie. Vaak vormen
ze een (vooruitbetaald) recht op de te ontwikkelen dienst, soms een beloning of soms
zelfs geen enkele intrinsieke waarde. Het is bovendien ook mogelijk dat ze recht geven
op een aandeel in een project of een deel van de verwachte rendementen.
De initiële verkoop van cryptovaluta via ICO’s valt alleen in specifieke gevallen
onder de regels van de financiële toezichtwetgeving. De AFM beoordeelt per geval of
deze regels van toepassing zijn en houdt hier scherp toezicht op. Zo kan een uit te
geven cryptovaluta of token aan de hand van de juridische kenmerken kwalificeren als
een effect in de zin van artikel 1:1 van de Wft, waarbij de Europese prospectusregels van toepassing
zijn en voor ondernemingen die verhandeling van dergelijke effecten mogelijk maken,
de Europese regels ter voorkoming van witwassen en terrorisme financiering nageleefd
moeten worden.
Indien een token kwalificeert als een effect – het gaat dan om een verhandelbare obligatie of ander schuldinstrument, of een verhandelbaar
waardepapier dat in geld wordt afgewikkeld – volgt uit de Prospectusrichtlijn4 dat bij de uitgifte een door de AFM goedgekeurd prospectus verplicht is, of – indien
er een uitzondering of vrijstelling geldt – een verplichte melding vooraf. Ook zijn
aanbieders verplicht gegevens te verstrekken aan beleggers met gebruik van een informatiedocument.
Dit informatiedocument moet gelijktijdig met de melding worden verstrekt aan de AFM.
Op grond van de Europese anti-witwasrichtlijn5 en de Wet ter voorkoming van witwassen en financiering van terrorisme (Wwft) zijn
ondernemingen die de verhandeling van dergelijke effecten mogelijk maken gehouden
tot het doen van cliëntenonderzoek en het melden van ongebruikelijke transacties.
Indien een token niet kwalificeert als een effect maar als een recht van deelneming
in een beleggingsinstelling, is de Europese richtlijn voor Beheerders van Alternatieve
Beleggingsinstellingen (AIFMD)6 van toepassing. In principe mogen beleggingsinstellingen alleen met een vergunning
van de AFM deelnemingsrechten aanbieden aan het publiek.
Het gegeven dat de meeste ICO’s niet onder financiële toezichtwetgeving vallen laat
onverlet dat het criminele gebruik van ICO’s, zoals voor witwassen en oplichting,
niet toegestaan is. Daarnaast is het eveneens verboden een ICO te construeren als
een piramidespel. De Nederlandse Kansspelautoriteit houdt toezicht op de naleving
hiervan op grond van de Wet op de kansspelen.7
Vraag 6
Hoe worden (potentiële) beleggers nu gewaarschuwd voor de hoge risico’s van beleggen
in ICO’s?
Vraag 7
Welke mogelijkheden ziet u om (potentiële) beleggers beter te informeren over de risico’s
van beleggen in ICO’s?
Vraag 10
Neemt u naar aanleiding van de waarschuwing van de AFM nadere maatregelen om beleggers
te waarschuwen voor de risico’s van ICO’s? Zo ja, op welke manier gaat u de Kamer
hierover informeren?
Antwoord 6, 7 en 10
De waarschuwingen van de AFM en DNB, maar ook van andere buitenlandse en Europese
toezichthouders als de Europese Effecten en Marktenautoriteit (ESMA)8, de Bündesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (Duitsland)9, de Securities and Exchanges Commission (VS)10, de Financial Conduct Authority (VK)11, de Financial Services Agency (Japan)12, de Securities and Futures Commission (Hong Kong)13 en andere toezichthouders geven een sterk signaal af aan (potentiële) investeerders.
In reactie op eerdere Kamervragen is gewezen op de risico’s bij het investeren in
cryptovaluta.14 Met het oog op voornoemde waarschuwingen zie ik momenteel geen noodzaak voor nadere
maatregelen om investeerders te waarschuwen voor de risico’s van ICO’s. Informatie
hierover is inmiddels volop beschikbaar. Het is uiteindelijk aan de investeerder zelf
om te bepalen hoe hij met deze informatie om gaat. Zoals bij elke andere investering
is de investeerder zelf verantwoordelijk voor het onderzoeken van eventuele risico’s.
Vraag 8
Op welke wijze kunnen ICO’s worden gebruikt voor fraude en misbruik? In hoeverre is
hier zicht op?
Antwoord 8
In hun waarschuwingen geven AFM en DNB aan dat met name de (gedeeltelijke) anonimiteit
en het feit dat het moeilijk is om transacties met cryptovaluta te herleiden naar
fysieke personen potentieel misbruik in de kaart speelt. Aangezien bij de meeste ICO’s
bestaande cryptovaluta zoals bitcoin gebruikt kunnen worden om tokens te kopen, kunnen
investeerders bijvoorbeeld cryptovaluta crimineel verkregen geld via ICO’s witwassen.
De verkregen tokens kunnen via een handelsplatform omgewisseld worden tegen reguliere
valuta als euro’s en dollars. Daarnaast zijn ICO’s door het anonieme en grensoverschrijdende
karakter kwetsbaar voor misleiding, oplichting en manipulatie. Aanbieders kunnen bijvoorbeeld
bewust verkeerde verwachtingen wekken en onrealistische rendementen beloven. Het is
ook mogelijk dat cryptovaluta niet blijken te bestaan of dat bewust valse en onjuiste
informatie wordt verspreid over de waarde van een cryptovaluta of token. Volgens de
AFM zijn in het buitenland meerdere voorbeelden bekend van frauduleuze ICO’s. Aangezien
het fenomeen ICO’s pas zeer recent en in korte tijd zo is opgekomen, beschik ik op
dit moment niet over cijfers over misbruik via ICO’s.
X Noot
1FD, 13 november 2017
X Noot
3Aangevraagd bij de Regeling van werkzaamheden op 13 december 2017.
X Noot
4Richtlijn nr. 2003/71/EG (PbEU 2003, L 345) betreffende het prospectus dat gepubliceerd
moet worden wanneer effecten aan het publiek worden aangeboden of tot handel worden
toegelaten
X Noot
5Richtlijn nr. 2015/849/EU (PbEU 2015, L 141) inzake de voorkoming van het gebruik
van het financiële stelsel voor het witwassen van geld of terrorismefinanciering.
X Noot
6Richtlijn nr. 2011/61/EU (PbEU 2011, L 174) inzake beheerders van alternatieve beleggingsinstellingen.
X Noot
7Zie ook de reactie van Minister Dijsselbloem op eerdere Kamervragen: Aanhangsel Handelingen,
vergaderjaar 2017–2018, nr. 2308.
X Noot
14Zie Aanhangsel Handelingen, vergaderjaar 2013–2014, nr. 830 en Aanhangsel Handelingen, vergaderjaar 2016–2017, nr. 2638.