STAATSCOURANTOfficiële uitgave van het Koninkrijk der Nederlanden sinds 1814.Advies Raad van State inzake het voorstel van Wijziging van de Wet milieubeheer in
verband met de invoering van de verplichting tot het stellen van milieuprestatie-eisen in
aanbestedingen voor grond-, weg- en waterbouwwerkenNader Rapport7 juli 2026IENW/BSK-2026/108156Ministerie van Infrastructuur en WaterstaatHoofddirectie Wetgeving en Juridische ZakenAan de KoningNader rapport inzake het voorstel van Wijziging van de Wet
milieubeheer in verband met de invoering van de verplichting tot het stellen van
milieuprestatie-eisen in aanbestedingen voor grond-, weg- en
waterbouwwerkenBlijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 27 februari 2026,
nr. 2026000510, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State
haar advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen
toekomen. Dit advies, gedateerd 1 april 2026, nr. No. W17.25.00352/IV, bied ik U
hierbij aan.De tekst van het advies treft u hieronder cursief aan met daaronder mijn
reactie.Bij Kabinetsmissive van 2 december 2025, no.2025002780, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Minister van Infrastructuur en Waterstaat, bij de
Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het
voorstel van wet houdende wijziging van de Wet milieubeheer in verband met de
invoering van de verplichting tot het stellen van milieuprestatie-eisen in
aanbestedingen voor grond-, weg- en waterbouwwerken, met memorie van
toelichting.Het wetsvoorstel strekt tot wijziging van de Wet milieubeheer en
sterkt ertoe dat aanbestedende diensten en speciale-sectorbedrijven als
opdrachtgevers van werken in de Grond-, Weg en Waterbouw (hierna: GWW-werken) op
consistente en uniforme wijze milieuprestatie-eisen stellen bij hun
inkoopprocedures om de milieubelasting van GWW-werken te beperken. Tevens strekt
het voorstel ertoe om de milieu-impact van GWW-werken te verlagen.Het wetsvoorstel verplicht aanbestedende diensten en
speciale-sectorbedrijven om bij de aanbesteding van GWW-werken als technische
specificatie milieuprestatie-eisen te stellen voor de nader aan te wijzen meest
milieubelastende materialen en producten, voor zover deze binnen het betreffende
GWW-werk worden toegepast. Tevens verplicht het voorstel aanbestedende diensten en
speciale-sectorbedrijven om de milieuprestatie als nader criterium mee te nemen
bij de aanbesteding van GWW-werken die een bij algemene maatregel van bestuur vast
te stellen minimum geraamde opdrachtwaarde overschrijden.De Afdeling advisering van de Raad van State maakt twee
opmerkingen van Unierechtelijke aard over de ruimte die de desbetreffende
EU-aanbestedingsrichtlijn biedt voor de maatregelen die het voorstel introduceert
en over de rechtvaardiging van de beperkingen die het met zich brengt voor het
vrij verkeer van diensten. Ook maakt de Afdeling een opmerking over de verhouding
van het voorstel tot het Nederlandse aanbestedingsrecht.In verband met deze opmerkingen is aanpassing wenselijk van de
toelichting.1.Unierechtelijke opmerkingenHet Unierecht harmoniseert het aanbestedingsrecht voor werken in
verregaande mate om te waarborgen dat de beginselen van het vrije verkeer van
goederen, de vrijheid van vestiging en de vrijheid van dienstverlening in de
praktijk worden geëerbiedigd. De toelichting besteedt geen aandacht aan de vraag
of het Unierecht ter zake, vooral Richtlijn (EU) 2014/24,1Richtlijn 2014/24/EU van het Europees Parlement en de Raad van
26 februari 2014 betreffende het plaatsen van overheidsopdrachten en tot
intrekking van Richtlijn 2004/18/EG Voor de EER relevante tekst (PbEU 2014,
L94/65). ruimte laat voor de aanvullende maatregelen die het voorstel introduceert:
de verplichting om bij de aanbesteding van GWW-werken milieuprestatie-eisen te
stellen en om de milieuprestatie als nader criterium bij de aanbesteding van
GWW-werken mee te nemen.De maatregelen die in dit wetsvoorstel zijn opgenomen, zijn in overeenstemming zijn
met het Europees aanbestedingsrecht. Meer specifiek zijn de maatregelen getoetst aan
Richtlijn (EU) 2014/24 (de Aanbestedingsrichtlijn) en Richtlijn (EU) 2014/25 (de
Speciale-sectoren Richtlijn). De Europese Commissie heeft in de preambule van beide
richtlijnen opgenomen dat geen enkele bepaling in deze richtlijnen mag beletten dat
maatregelen worden voorgeschreven of toegepast ter bescherming van (onder meer) de
gezondheid van mensen, dieren of planten of andere milieumaatregelen – in het
bijzonder met het oog op duurzame ontwikkeling – op voorwaarde dat deze maatregelen
in overeenstemming zijn met het VWEU.2Zie overweging 41 van Richtlijn (EU) 2014/25 en overweging 56 van
Richtlijn (EU) 2014/25. In dit wetsvoorstel worden maatregelen voorgeschreven ter bescherming van het
milieu en met het oog op een duurzame ontwikkeling. Zoals is toegelicht in paragraaf
4.2 van het algemeen deel van de memorie van toelichting zijn de voorgestelde
maatregelen in overeenstemming met het VWEU. Het unierechtelijke aanbestedingsrecht
staat deze maatregelen toe. Gelet op deze opmerking van de Afdeling is in de memorie
van toelichting de paragraaf over de verhouding tot het hoger recht (paragraaf 4.1)
aangevuld.In de toelichting bij het wetsvoorstel wordt terecht aandacht
besteed aan de gevolgen van de voorgestelde introductie van milieuprestatie-eisen
voor de Unierechtelijke vrij-verkeersregels. De introductie van de
milieuprestatie-eisen wordt gerechtvaardigd in het licht van het vrij verkeer van
goederen omdat daarmee (indirect) eisen worden gesteld aan de kwaliteit van
materialen die bij GWW-werken worden gebruikt.3Het voorstel is met deze toelichting genotificeerd (onder nummer
2025/0738/NL) bij de Europese Commissie op grond van Richtlijn (EU)
2015/1535 betreffende een informatieprocedure op het gebied van technische
voorschriften en regels betreffende de diensten van de
informatiemaatschappij (PbEU 2015, L 241/1). De uitkomsten van deze
notificatie zullen nog in de toelichting moeten worden verwerkt. Eisen die in aanbestedingsrechtelijke context worden gesteld aan opdrachten
of opdrachtnemers worden in de regel evenwel primair geduid als beperkingen van
het vrij verkeer van diensten (c.q. de Dienstenrichtlijn4Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van
12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt, (PbEU 2006,
L 376/36).) en de vrijheid van vestiging.5HvJ EG 21 juli 2005, zaak C-231/03, ECLI:EU:C:2005:487 (Coname) en HvJ
EG 13 oktober 2005, zaak C-458/03, ECLI:EU:C:2005:605 (Parking
Brixen). De toelichting zal daarom ook op eventuele belemmeringen van het
dienstenverkeer moeten ingaan.De Afdeling adviseert om de toelichting op deze punten aan te
vullen.In dit wetsvoorstel staan maatregelen die van toepassing zijn op de aanbesteding van
werken, meer specifiek van GWW-werken. Deze maatregelen zijn niet van toepassing op
de aanbesteding van diensten. Toch worden na de gunning van een GWW-werk diensten
verricht, zoals het realiseren van het GWW-werkDe voorgestelde maatregelen zijn niet in strijd met het vrij verkeer van diensten en
de vrijheid van vestiging. Het vrij verkeer van diensten waarborgt het recht van
dienstverleners om tijdelijk in een andere lidstaat tegen vergoeding diensten te
verrichten en de vrijheid van vestiging waarborgt dat dienstverleners zich voor
onbepaalde tijd in een andere lidstaat kunnen vestigen. Deze beginselen zijn
opgenomen in het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU).Dit wetsvoorstel vormt geen belemmering voor dienstverleners uit andere lidstaten om
in Nederland diensten te verrichten of om zich hier te vestigen. Bovendien is in de
Aanbestedingswet 2012 het gelijkheidsbeginsel gewaarborgd. Deze wet is onverkort van
toepassing is op de aanbesteding van GWW-werken. Daarnaast wordt geborgd dat de
milieuprestatie-eisen die met dit wetsvoorstel en in lagere regelgeving worden
geïntroduceerd in aanbestedingen van GWW-werken, goed kenbaar zijn voor
dienstverleners uit andere lidstaten die op de aanbesteding willen inschrijven. De
milieuprestatie-eisen en het MKI-criterium moeten door de aanbestedende diensten of
speciale-sectorbedrijven (hierna: SSB’s) als technische specificatie en / of nader
criterium worden opgenomen in de aanbestedingstukken waarmee een aanbesteding wordt
uitgezet. In deze aanbestedingstukken beschrijft de aanbestedende dienst of SSB wat
de nadere criteria zijn en aan welke technische specificaties de inschrijving moet
voldoen. De aanbestedingstukken bevatten dus een uitleg over de manier waarop
inschrijvers de milieuprestatienormen moeten meenemen in hun inschrijving.Bij Europese aanbestedingen worden de aanbestedingstukken gepubliceerd in het
Publicatieblad van de Europese Unie (Tenders Electronic Daily) in alle 24 officiële
talen van de Europese Unie. Op deze manier is voor alle potentiële inschrijvers
(binnenlands en buitenlands) duidelijk welke milieuprestatienormen in de aanbesteding
worden gehanteerd. In de praktijk nemen ook nu al (grote) opdrachtgevers in de
GWW-sector – zoals ProRail en Rijkswaterstaat – in hun aanbestedingen vergelijkbare
milieuprestatie-eisen op voor materialen als asfalt en beton. Dat gebeurt ook voor
projecten boven de Europese aanbestedingsgrens, waarop buitenlandse aannemers en
leveranciers inschrijven en aanbestedingen winnen. In de praktijk wordt gezien dat
dit goed wordt toegepast en dat buitenlandse inschrijvers hiervan geen belemmering
ondervinden.Het vrij verkeer van diensten is nader uitgewerkt in de Dienstenrichtlijn. De
voorgestelde maatregelen in dit wetsvoorstel vallen niet onder de reikwijdte van de
Dienstenrichtlijn omdat dit wetsvoorstel geen eisen stelt aan de toegang tot of de
uitoefening van die diensten. Alleen aan de materialen asfalt en beton die worden
toegepast in een GWW-werk. De Dienstenrichtlijn is niet van toepassing op
(bouw)voorschriften die dienstverleners bij de uitvoering van hun economische
activiteit op gelijke wijze in acht moeten nemen.Gelet op deze opmerking van de Afdeling is in de memorie van toelichting de
paragraaf over de waarborging van het vrij verkeer van goederen en diensten
(paragraaf 4.2) aangevuld.2.Verhouding tot het Nederlandse aanbestedingsrechtIn het wetsvoorstel is de keuze gemaakt om eisen van
aanbestedingsrechtelijke aard op te nemen in de Wet Milieubeheer.6Memorie van toelichting, paragraaf 3 Motivering
instrumentkeuze. Hoewel met het voorstel deels wordt aangesloten bij de Aanbestedingswet
2012,7Memorie van toelichting, paragraaf 2.3 Probleemaanpak. bevat de toelichting geen motivering waarom de voorgestelde regeling niet
in deze wet wordt opgenomen. Zoals de regering zelf aangeeft is het wenselijk om
de overzichtelijkheid van regelgeving die invloed heeft op aanbestedingsplichtige
opdrachten te bevorderen.8Kamerstukken II 2024–2025, 36 810, nr. 3, Paragraaf 4 ‘Verhouding tot andere
wetgeving’.De voorgestelde milieuprestatie-eisen zijn niet opgenomen in Aanbestedingswet 2012
om de volgende redenen. De Aanbestedingswet 2012 bevat geen materiële verplichtingen
voor aanbestedende diensten en speciale-sectorbedrijven en bevat procedurele
verplichtingen. Bijvoorbeeld regels over hoe de aanbesteding moet worden vormgegeven
en welke procedure gevolgd moet worden. Daarnaast zijn de maatregelen die in dit
wetsvoorstel zijn opgenomen van toepassing op één specifieke sector (de grond-, weg-
en waterbouwsector) en in de Aanbestedingswet 2012 zijn geen sectorspecifieke regels
opgenomen. De materiële en sectorspecifieke verplichtingen die in dit wetsvoorstel
zijn uitgewerkt, sluiten dus niet goed aan bij het stelsel van de Aanbestedingswet
2012. In plaats daarvan zijn deze maatregelen opgenomen in de Wet milieubeheer omdat
deze wet verplichtingen ter bescherming van het milieu bevat. Daarnaast is in titel
9.6 van Wet milieubeheer al de verplichting opgenomen voor aanbestedende diensten om
schone voertuigen in te kopen. De maatregelen die in dit wetsvoorstel zijn opgenomen,
sluiten om die reden goed aan bij titel 9.6 van de Wet milieubeheer. De memorie van
toelichting is op dit punt aangevuld in paragraaf 5 over de verhouding tot nationale
wetgeving.De Afdeling adviseert om in de toelichting in te gaan op de wijze
waarop die overzichtelijkheid wordt bevorderd ten behoeve van de goede uitvoering
van het voorstel door aanbestedende diensten en andere betrokken partijen uit de
rechtspraktijk.9Zie ook het advies van 16 oktober 2025 van de Afdeling advisering van
de Raad van State over het voorstel tot wijziging van de Wet uitvoering
EU-handelingen energie-efficiëntie, de Energiewet en de Warmtewet in verband
met de implementatie van richtlijn nr. (EU) 2023/1791 van het Europees
Parlement en de Raad van 13 september 2023 betreffende energie-efficiëntie
(W19.25.00135/IV), paragraaf 3.a.De overzichtelijkheid en goede uitvoering van dit wetsvoorstel wordt geborgd
doordat de maatregelen in dit wetsvoorstel aansluiten bij de praktijk en bij de
Aanbestedingswet 2012 waar de aanbestedende diensten al mee bekend zijn. Een
aantal voorbeelden:
•Het wetsvoorstel sluit aan bij de begrippen die in de Aanbestedingswet 2012
zijn gedefinieerd of worden toegepast.
•In het wetsvoorstel wordt aangesloten bij artikel 2.115 van de
Aanbestedingswet 2012 voor het vaststellen van de milieuprestatie-eis als
nader criterium, het proportionaliteitsbeginsel dat een belangrijke rol
heeft in het aanbestedingsrecht en het vereiste om een afwijking te
motiveren in aanbestedingstukken (zoals ook is geregeld in o.a. artikel
2.114, vierde lid, van de Aanbestedingswet 2012).
Om het wetsvoorstel in lijn te brengen met de huidige aanbestedingspraktijk, heeft
tevens uitvoerig overleg plaatsgevonden met aanbestedende diensten en
speciale-sectorbedrijven. Zij hebben onder andere tijdens stakeholderconsultaties
input op het wetsvoorstel geleverd. Ook is gedurende de ontwikkeling van dit
wetsvoorstel in het kader van de Uitvoerbaarheidstoets Decentrale Overheden (UDO)
meermaals input opgehaald met koepelorganisaties VNG, IPO en UvW. Rijkswaterstaat en
ProRail hebben daarnaast een uitvoerbaarheidstoets uitgevoerd. De memorie van
toelichting is op dit punt aangevuld in paragraaf 5.Tot slot wordt de goede uitvoering van dit wetsvoorstel geborgd door de oprichting
van het MKI ondersteuningspunt dat wordt gefaciliteerd door PIANOo. PIANOo is het
Expertisecentrum Aanbesteden van het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat en
biedt informatie, advies, instrumenten en praktische tips aan iedereen die zich in de
publieke sector bezighoudt met het inkopen en aanbesteden van werken, leveringen en
diensten. Door PIANOo wordt op het MKI ondersteuningspunt ondersteuning geboden aan
aanbestedende diensten en andere betrokken bij de toepassing van de in dit
wetsvoorstel voorgestelde maatregelen. Deze ondersteuning wordt op verschillende
manieren vormgegeven: vragen van opdrachtgevers worden beantwoord via een infoloket,
er worden voorlichtingen gegeven en handreikingen en protocollen worden gepubliceerd
op de website van PIANOo. De memorie van toelichting is op dit punt aangevuld in
paragraaf 2.3 in het onderdeel over het flankerend beleid.De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal
opmerkingen bij het voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het
voorstel bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.De vice-president van de Raad van State,Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om een redactionele wijziging door te voeren
in het voorgestelde artikel 9.6.3, eerste lid, onderdeel a. Daarin is het woord ‘of’
vervangen door ‘en’ om te verduidelijken dat de verplichtingen die zijn opgenomen in
de onderdelen a en b van artikel 9.6.3 cumulatief zijn, met dien verstande dat de
verplichting in onderdeel b alleen van toepassing is bij aanbestedingen van
GWW-werken met een opdrachtwaarde boven een in lagere regelgeving vastgestelde
minimum. Dit is in lijn met het voorstel en de memorie van toelichting.Ik verzoek U het hierbij gevoegde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van
toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.De Minister van Klimaat en
Groene Groei,S. vanVeldhoven-van der Meer.Advies Raad van StateNo. W17.25.00352/IV’s-Gravenhage, 1 april 2026Aan de KoningBij Kabinetsmissive van 2 december 2025, no.2025002780, heeft Uwe Majesteit, op
voordracht van de Minister van Infrastructuur en Waterstaat, bij de Afdeling
advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van
wet houdende wijziging van de Wet milieubeheer in verband met de invoering van de
verplichting tot het stellen van milieuprestatie-eisen in aanbestedingen voor grond-,
weg- en waterbouwwerken, met memorie van toelichting.Het wetsvoorstel strekt tot wijziging van de Wet milieubeheer en sterkt ertoe dat
aanbestedende diensten en speciale-sectorbedrijven als opdrachtgevers van werken in
de Grond-, Weg en Waterbouw (hierna: GWW-werken) op consistente en uniforme wijze
milieuprestatie-eisen stellen bij hun inkoopprocedures om de milieubelasting van
GWW-werken te beperken. Tevens strekt het voorstel ertoe om de milieu-impact van
GWW-werken te verlagen.Het wetsvoorstel verplicht aanbestedende diensten en speciale-sectorbedrijven om bij
de aanbesteding van GWW-werken als technische specificatie milieuprestatie-eisen te
stellen voor de nader aan te wijzen meest milieubelastende materialen en producten,
voor zover deze binnen het betreffende GWW-werk worden toegepast. Tevens verplicht
het voorstel aanbestedende diensten en speciale-sectorbedrijven om de milieuprestatie
als nader criterium mee te nemen bij de aanbesteding van GWW-werken die een bij
algemene maatregel van bestuur vast te stellen minimum geraamde opdrachtwaarde
overschrijden.De Afdeling advisering van de Raad van State maakt twee opmerkingen van
Unierechtelijke aard over de ruimte die de desbetreffende EU-aanbestedingsrichtlijn
biedt voor de maatregelen die het voorstel introduceert en over de rechtvaardiging
van de beperkingen die het met zich brengt voor het vrij verkeer van diensten. Ook
maakt de Afdeling een opmerking over de verhouding van het voorstel tot het
Nederlandse aanbestedingsrecht.In verband met deze opmerkingen is aanpassing wenselijk van de toelichting.1.Unierechtelijke opmerkingenHet Unierecht harmoniseert het aanbestedingsrecht voor werken in verregaande mate om
te waarborgen dat de beginselen van het vrije verkeer van goederen, de vrijheid van
vestiging en de vrijheid van dienstverlening in de praktijk worden geëerbiedigd. De
toelichting besteedt geen aandacht aan de vraag of het Unierecht ter zake, vooral
Richtlijn (EU) 2014/24,1Richtlijn 2014/24/EU van het Europees Parlement en de Raad van
26 februari 2014 betreffende het plaatsen van overheidsopdrachten en tot
intrekking van Richtlijn 2004/18/EG Voor de EER relevante tekst (PbEU 2014,
L94/65). ruimte laat voor de aanvullende maatregelen die het voorstel introduceert: de
verplichting om bij de aanbesteding van GWW-werken milieuprestatie-eisen te stellen
en om de milieuprestatie als nader criterium bij de aanbesteding van GWW-werken mee
te nemen.In de toelichting bij het wetsvoorstel wordt terecht aandacht besteed aan de
gevolgen van de voorgestelde introductie van milieuprestatie-eisen voor de
Unierechtelijke vrij-verkeersregels. De introductie van de milieuprestatie-eisen
wordt gerechtvaardigd in het licht van het vrij verkeer van goederen omdat daarmee
(indirect) eisen worden gesteld aan de kwaliteit van materialen die bij GWW-werken
worden gebruikt.2Het voorstel is met deze toelichting genotificeerd (onder nummer
2025/0738/NL) bij de Europese Commissie op grond van Richtlijn (EU) 2015/1535
betreffende een informatieprocedure op het gebied van technische voorschriften
en regels betreffende de diensten van de informatiemaatschappij (PbEU 2015,
L 241/1). De uitkomsten van deze notificatie zullen nog in de toelichting
moeten worden verwerkt. Eisen die in aanbestedingsrechtelijke context worden gesteld aan opdrachten
of opdrachtnemers worden in de regel evenwel primair geduid als beperkingen van het
vrij verkeer van diensten (c.q. de Dienstenrichtlijn3Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van
12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt, (PbEU 2006,
L 376/36).) en de vrijheid van vestiging.4HvJ EG 21 juli 2005, zaak C-231/03, ECLI:EU:C:2005:487 (Coname) en HvJ EG
13 oktober 2005, zaak C-458/03, ECLI:EU:C:2005:605 (Parking Brixen). De toelichting zal daarom ook op eventuele belemmeringen van het
dienstenverkeer moeten ingaan.De Afdeling adviseert om de toelichting op deze punten aan te vullen.2.Verhouding tot het Nederlandse aanbestedingsrechtIn het wetsvoorstel is de keuze gemaakt om eisen van aanbestedingsrechtelijke aard
op te nemen in de Wet Milieubeheer.5Memorie van toelichting, paragraaf 3 Motivering
instrumentkeuze. Hoewel met het voorstel deels wordt aangesloten bij de Aanbestedingswet
2012,6Memorie van toelichting, paragraaf 2.3 Probleemaanpak. bevat de toelichting geen motivering waarom de voorgestelde regeling niet in
deze wet wordt opgenomen. Zoals de regering zelf aangeeft is het wenselijk om de
overzichtelijkheid van regelgeving die invloed heeft op aanbestedingsplichtige
opdrachten te bevorderen.7Kamerstukken II 2024–2025, 36 810, nr. 3, Paragraaf 4 ‘Verhouding tot andere
wetgeving’.De Afdeling adviseert om in de toelichting in te gaan op de wijze waarop die
overzichtelijkheid wordt bevorderd ten behoeve van de goede uitvoering van het
voorstel door aanbestedende diensten en andere betrokken partijen uit de
rechtspraktijk.8Zie ook het advies van 16 oktober 2025 van de Afdeling advisering van de
Raad van State over het voorstel tot wijziging van de Wet uitvoering
EU-handelingen energie-efficiëntie, de Energiewet en de Warmtewet in verband
met de implementatie van richtlijn nr. (EU) 2023/1791 van het Europees
Parlement en de Raad van 13 september 2023 betreffende energie-efficiëntie
(W19.25.00135/IV), paragraaf 3.a.De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het
voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede
Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.De vice-president van de Raad van State,Th.C. deGraaf.Tekst zoals aangeboden aan de Raad van State: Wijziging van de Wet milieubeheer in
verband met de invoering van de verplichting tot het stellen van milieuprestatie-eisen
in aanbestedingen voor grond-, weg- en waterbouwwerken [KetenID WGK27460]Wij Willem-Alexander, bij de gratie Gods, Koning der Nederlanden, Prins van
Oranje-Nassau, enz. enz. enz.Allen, die deze zullen zien of horen lezen, saluut! doen te
weten:Alzo Wij in overweging genomen hebben dat het wenselijk is eenduidige
milieuprestatie-eisen ten behoeve van het toepassen van minder vervuilende
materialen en producten bij aanbestedingen van GWW-werken verplicht te
stellen;Zo is het, dat Wij, de Afdeling advisering van de Raad van State gehoord, en met
gemeen overleg der Staten-Generaal, hebben goedgevonden en verstaan, gelijk Wij
goedvinden en verstaan bij deze:IDe Wet milieubeheer wordt als volgt gewijzigd:AIn artikel 1.1 worden in alfabetische volgorde de volgende begripsbepalingen
ingevoegd:aanbestedende dienst:een aanbestedende dienst als bedoeld in artikel 1.1 van
Aanbestedingswet 2012;concessieopdracht voor werken:een concessieopdracht voor werken als bedoeld in artikel 1.1
van Aanbestedingswet 2012;overheidsopdracht voor werken:een overheidsopdracht voor werken als bedoeld in artikel 1.1
van Aanbestedingswet 2012;speciale-sectorbedrijf:een speciale-sectorbedrijf als bedoeld in artikel 1.1 van
Aanbestedingswet 2012;speciale-sectoropdracht voor werken:een speciale-sectoropdracht voor werken als bedoeld in artikel
1.1 van Aanbestedingswet 2012;BIn het opschrift van titel 9.6 wordt ‘de vervoerssector’ vervangen door
‘aanbestedende diensten en speciale-sectorbedrijven in de vervoerssector en
grond-, weg- en waterbouw’.CIn titel 9.6 worden twee artikelen toegevoegd, luidende:9.6.21.Voor de aanbesteding van een overheidsopdracht,
speciale-sectoropdracht of concessieopdracht voor werken in de grond-
weg- of waterbouw kunnen ter bescherming van het milieu en de
menselijke gezondheid bij of krachtens algemene maatregel van
bestuur:
a.milieuprestatie-eisen worden vastgesteld voor bij die maatregel
aan te wijzen materialen en producten die in deze werken worden
toegepast;
b.voor de toepassing van artikel 2.115 van de Aanbestedingswet
2012 nadere criteria worden beschreven;
2.In de algemene maatregel van bestuur, bedoeld in het eerste lid,
worden voor de toepassing van het eerste lid, onder b, regels gesteld,
waarbij in elk geval een minimum geraamde opdrachtwaarde wordt
gesteld.9.6.31.Een aanbestedende dienst formuleert of stelt bij de voorbereiding en
het tot stand brengen van een overheidsopdracht of concessieopdracht
voor een werk in de grond- weg- of waterbouw in elk geval:
a.als technische specificatie, de milieuprestatie-eisen die op
grond van artikel 9.6.2, eerste lid, onder a, voor een betrokken
materiaal of product zijn vastgesteld; of
b.indien van toepassing op de betreffende overheidsopdracht of
concessieopdracht: de nadere criteria die op grond van artikel
9.6.2, eerste lid, onder b, zijn beschreven.
2.Het eerste lid is van overeenkomstige toepassing op
speciale-sectorbedrijven die een speciale-sectoropdracht of
concessieopdracht voor een werk voorbereiden en tot stand brengen voor
activiteiten in de grond- weg- of waterbouw die zijn genoemd in de
artikelen 3.1 tot en met 3.6 van de Aanbestedingswet 2012 en voor
zover die zijn aangewezen bij algemene maatregel van bestuur.3.Een aanbestedende dienst of speciale-sectorbedrijf kan afwijken van
het eerste lid als de technische specificatie of de nadere criteria,
bedoeld in artikel 9.6.2:
a.overeenkomstig de artikelen 1.10, eerste lid, 1.13, eerste lid,
en 1.16, eerste lid, van de Aanbestedingswet 2012 niet in een
redelijke verhouding staan tot het voorwerp van een opdracht,
en
b.de gronden voor de afwijking deugdelijk worden gemotiveerd in
de aanbestedingsstukken.
4.Bij algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld over
het uitzonderen van overheidsopdrachten, speciale-sectoropdrachten of
concessieopdrachten voor werken van de toepassing van het eerste of
het tweede lid.IIDeze wet treedt in werking op een bij koninklijk besluit te bepalen
tijdstip.Lasten en bevelen dat deze in het Staatsblad zal worden geplaatst en dat alle
ministeries, autoriteiten, colleges en ambtenaren die zulks aangaat, aan de
nauwkeurige uitvoering de hand zullen houden.De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat – Openbaar Vervoer en Milieu,MEMORIE VAN TOELICHTINGI.Algemeen1.InleidingHet voorliggende wetsvoorstel strekt tot wijziging van de Wet milieubeheer
en beoogt ervoor te zorgen dat aanbestedende diensten en
speciale-sectorbedrijven als opdrachtgevers van werken in de Grond-, Weg en
Waterbouw (hierna: GWW-werken):
–Op consistente en uniforme wijze eisen stellen bij hun
inkoopprocedures om de milieubelasting van werken in de GWW te
beperken. Op dit moment worden milieuprestatie-eisen in aanbestedingen
van GWW-werken door publieke opdrachtgevers op verschillende manieren
gesteld. Dat maakt dat de opdrachtnemers steeds weer aan andere eisen
moeten voldoen. Het wetsvoorstel biedt de mogelijkheid tot een
eenduidige norm waarmee het bedrijfsleven en overheden aan de slag
kan.
–De milieu-impact van het GWW-werk verlagen. De bouwsector is één van
de meest impactvolle sectoren als het gaat om grondstoffenverbruik en
milieu-impact. Dit wetsvoorstel geeft aanbestedende diensten en
speciale-sectorbedrijven meer zekerheid, om te bereiken dat zij minder
vervuilende producten inkopen. Het stellen van eenduidige, haalbare
eisen biedt het bedrijfsleven zekerheid om te investeren in
maatregelen die bijdragen aan minder grondstoffenverbruik en schonere
productiemethodes. Het maakt Nederland daarmee minder afhankelijk van
grondstoffen uit het buitenland.
De voorgestelde wijzigingen geven invulling aan een specifieke wens van het
bedrijfsleven, opdrachtnemers én opdrachtgevers en zijn het resultaat van
uitgebreid onderzoek en validatie daarvan bij de sector.Dit wetsvoorstel bevat wijzigingen van titel 9.6 van de Wet milieubeheer om
het voorgaande mogelijk te maken. Het wetsvoorstel regelt de volgende
onderwerpen, die in hoofdstuk 2 van deze toelichting nader worden
toegelicht:
1.Het verplichten van aanbestedende diensten en
speciale-sectorbedrijven om bij de aanbesteding van een GWW-werk als
technische specificaties milieuprestatie-eisen te stellen (hierna:
milieuprestatie-eisen). Deze eisen gelden voor de bij algemene
maatregel van bestuur (hierna: amvb) aangewezen meest milieubelastende
producten in de GWW, voor zover deze binnen het betreffende werk
worden toegepast.
2.Het verplichten van aanbestedende diensten en
speciale-sectorbedrijven om de milieuprestatie mee te nemen bij de
aanbesteding van GWW-werken die de bij amvb vastgestelde minimum
geraamde opdrachtwaarde overschrijden, in de vorm van een nader
criterium bij een aanbesteding op basis van de beste
prijs-kwaliteitsverhouding (BPKV) (hierna: milieuprestatie als nader
criterium).
Het nader criterium zorgt ervoor dat ook bij materialen waar met de eerste
verplichting niet op wordt gestuurd duurzamere keuzes worden gemaakt. Naarmate
een groter aandeel van het toegepaste materiaal in het GWW-werk circulaire- en
duurzame materialen betreft met een lage milieu-impact, wordt de inschrijving
hoger gewaardeerd. Door een aanbieding te maken met een lagere milieu-impact
maken aannemers dus een grotere kans om een opdracht voor een werk te winnen of
om met een hogere prijs in te schrijven. Hiermee krijgen vooruitstrevende
partijen de kans om (extra) investeringen ten behoeve van verduurzaming terug
te verdienen.In hoofdstuk 3 is meer informatie te vinden over de instrumentkeuze, waarbij
een verkenning is uitgevoerd naar de mogelijkheden en varianten om effectief te
sturen op het beperken van de milieubelasting van GWW-werken. Verder worden in
het algemene deel van deze toelichting de verplichtingen en de gevolgen daarvan
nader toegelicht.De beweging naar meer eenduidigheid in inkoop en het bieden van perspectief
aan bedrijven om te investeren in de productie en aankoop van schonere of
circulaire materialen voor de GWW zal niet alleen op grond van wetgeving
gestalte krijgen. Om ervoor te zorgen dat partijen zo goed mogelijk kunnen
werken met eisen die de milieubelasting van GWW-werken beperken en om het
gebruik van de bestaande ruimte in de regels te stimuleren wordt er samen met
het bedrijfsleven, aanbestedende diensten en speciale-sectorbedrijven gewerkt
aan betere en meer gerichte informatievoorziening, communicatie en
praktijkontwikkeling. Met input van partijen uit de sector richt het ministerie
van Infrastructuur en Waterstaat daarom een ondersteuningspunt op om
aanbestedende diensten en speciale-sectorbedrijven te ondersteunen om eisen die
de milieubelasting van GWW-werken beperken op de juiste manier mee te laten
wegen in hun aanbestedingen.1.1.Afbakening wetsvoorstelDit wetsvoorstel regelt dat aanbestedende diensten en
speciale-sectorbedrijven verplicht worden om milieuprestatie-eisen te
stellen aan de meest milieubelastende materialen of producten in GWW-werken.
Het gaat daarbij bijvoorbeeld om eisen die betrekking hebben op de
milieubelasting gedurende de levenscyclus van een GWW-werk of een materiaal
of product in een GWW-werk. Daarnaast regelt het wetsvoorstel dat
milieuprestatie als nader criterium wordt betrokken bij het aanbesteden van
GWW-werken. Dat betekent dat aanbestedende diensten en
speciale-sectorbedrijven milieuprestatie moeten meenemen in het beoordelen
van biedingen van bedrijven in aanbestedingen en een bod om die reden kunnen
aannemen of juist afwijzen.Voor de bepaling van deze verplichtingen die de milieubelasting van
GWW-werken beperken wordt aangesloten bij algemeen aanvaarde methoden,
zoals de Milieukostenindicator (MKI). Dit wetsvoorstel voorziet in een
wettelijke grondslag om bij amvb nadere regels te stellen over de
methoden en reikwijdte van deze verplichtingen, en bij ministeriële
regeling concrete normen vast te stellen voor de meest milieubelastende
producten in de GWW. Het voorziet tevens in een wettelijke grondslag om
deze regels bij amvb verplicht te stellen voor speciale-sectorbedrijven
die bepaalde activiteiten uitvoeren, zoals genoemd in artikel 3.1 t/m 3.6
van de Aanbestedingswet 2012. Door deze structuur wordt flexibiliteit
geboden om de eisen die de milieubelasting van GWW-werken beperken aan te
passen aan technologische ontwikkelingen en beleidsinzichten, zonder dat
telkens een wetswijziging nodig is. Doordat aanpassingen in materiële
regelgeving plaatsvinden met de daaraan verbonden procedurele waarborgen,
blijft de zorgvuldigheid geborgd.De in deze wet opgenomen verplichtingen ten aanzien van het beperken van
de milieubelasting van GWW-werken zijn van toepassing op aanbestedingen
van een ‘werk’ in de zin van de Aanbestedingswet 2012. Onder een werk
wordt verstaan: het product van een geheel van bouwkundige of
civieltechnische werkzaamheden dat een economische of technische functie
kan vervullen. Deze wettelijke definitie omvat zowel gebouwen als
infrastructurele projecten. In het kader van deze wetgeving ligt de focus
op werken in de GWW-sector, waaronder onder meer de aanleg en het
onderhoud van wegen, bruggen, viaducten, kades, sluizen en
rioleringssystemen vallen. Hoewel de term GWW geen formele juridische
status heeft, wordt deze in de praktijk breed gebruikt als aanduiding
voor civieltechnische werken in de buitenruimte. Alle GWW-werken vallen
onder de bredere categorie ‘werk’ zoals bedoeld in de Aanbestedingswet
2012, en vormen daarmee een belangrijk toepassingsgebied voor de
voorgeschreven eisen.Het voornemen is om bij amvb zowel de milieuprestatie-eisen die worden
verplicht voor de meest milieubelastende materialen, als het nader criterium
te bepalen aan de hand van een levenscyclusbenadering. Daarbij worden onder
meer materiaalproductie, transport en uitvoering meegenomen in de
milieuscore. Hoewel het gebruik van emissiearm of emissieloos materieel de
milieuscore positief beïnvloedt, wordt daarop met dit wetsvoorstel niet
direct gestuurd. Opdrachtnemers behouden de vrijheid om zelf te bepalen hoe
zij de milieu-impact beperken, binnen de gestelde eisen. De inzet op schoon
materieel wordt reeds actief bevorderd via het programma Schoon en Emissieloos Bouwen (SEB), waarin een routekaart en
convenant zijn opgesteld en subsidieregelingen beschikbaar zijn.Wanneer in deze toelichting wordt gesproken van opdrachtnemers, worden alle
partijen bedoeld die opdrachten van aanbestedende diensten of
speciale-sectorbedrijven aannemen voor de realisatie van GWW-werken. In de
GWW-sector is het merendeel van de aanbestedende diensten en
speciale-sectorbedrijven publiek, semi-publiek of belast met een publieke
taak. Het wetsvoorstel geldt daarom voor aanbestedende diensten en
speciale-sectorbedrijven in de GWW die aanbestedingsplichtig zijn volgens de
aanbestedingsrichtlijnen. Voor speciale-sectorbedrijven gaat het dan alleen
om speciale-sectoropdrachten of concessieopdrachten voor activiteiten die in
de artikelen 3.1 tot en met 3.6 van de Aanbestedingswet 2012 zijn genoemd én
bij amvb zijn aangewezen. Openbaarvervoerbedrijven, drinkwaterbedrijven,
energiebedrijven en havenbedrijven zijn zogenoemde speciale-sectorbedrijven.
Deze bedrijven zijn werkzaam in de sectoren water- en energievoorziening,
vervoer en postdiensten: de speciale sectoren. Indien het bij amvb nodig
wordt geacht, vallen daaronder bijvoorbeeld waterschappen en ProRail.2.Hoofdlijnen van het voorstel2.1.Aanleiding en bredere beleidscontextVoor het toekomstbestendig maken van onze samenleving is een circulaire
economie van belang. Door het minimaliseren van het gebruik van eindige
grondstoffen en het verlagen van de milieubelasting van productieketens
draagt een circulaire economie bij aan het behoud van natuurlijke
hulpbronnen, het voorkomen van afval en het beperken van schadelijke
emissies. Daarmee versterkt een circulaire economie niet alleen de
economische weerbaarheid van Nederland, maar ook de gezondheid van de
leefomgeving en de veerkracht van ecosystemen – nu én voor toekomstige
generaties.De urgentie van de transitie naar een circulaire economie is stevig
verankerd in internationale en Europese afspraken. Eind 2015 is de
Overeenkomst van Parijs tot stand gekomen (Trb. 2016, 162). Het doel van
deze overeenkomst is de stijging van de wereldwijde gemiddelde temperatuur
ruim onder 2°C te houden ten opzichte van het pre-industriële niveau, en te
streven naar een beperking tot 1,5°C (art. 2, lid 1). De Europese Unie en
haar lidstaten, waaronder Nederland, hebben ervoor gekozen hun
internationale verplichtingen gezamenlijk na te komen. In dit kader heeft de
Unie haar klimaatbeleid verankerd in een wetgevingskader. Centraal daarin
staan de Uniebrede doelstellingen van klimaatneutraliteit in 2050 en een
broeikasgasemissiereductie van ten minste 55% in 2030 ten opzichte van 1990.
Deze doelstellingen zijn vastgelegd in de Europese klimaatwet (art. 2, lid 1
en art. 4, lid 1). Ter ondersteuning van deze doelen heeft de Europese
Commissie het EU Circular Economy Action Plan
vastgesteld: een pakket aan wetgevende en stimulerende maatregelen om afval
om te zetten in grondstof en grondstoffengebruik te reduceren.1Europese Commissie. (2015). Closing the loop – An EU action plan
for the Circular Economy. Brussel: Europese Commissie. Beschikbaar
via: www.ec.europa.eu/environment/circular-economy2Raad van de Europese Unie. (2016, 20 juni). Council conclusions
on the EU action plan for the circular economy. Brussel: Raad van de
EU. Beschikbaar via: www.consilium.europa.eu/media/23261/st09717en16f.pdf Nederland speelde als voorzitter van de Milieuraad in 2016 een
belangrijke rol bij de vaststelling van dit actieplan.Op nationaal niveau geeft Nederland invulling aan deze ambities via het
Nationaal Programma Circulaire Economie (NPCE), dat op 3 februari 2023 is
vastgesteld.3Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat. (2023, februari).
Nationaal Programma Circulaire Economie 2023–2030. Den Haag:
Rijksoverheid. Beschikbaar via: www.rijksoverheid.nl/npce-2023–2030 Dit programma bevat de kabinetsvisie op de circulaire economie en
benoemt concrete beleidsrichtingen en maatregelen. Een van de belangrijkste
constateringen uit de tweejaarlijkse Integrale Circulaire
Economie Rapportage (ICER) van het Planbureau voor de
Leefomgeving (PBL) is echter dat het grondstoffenverbruik in Nederland sinds
2010 nauwelijks is afgenomen.4Hanemaaijer, A., Kishna, M. (projectleiding), Koch, J., Lucas,
P., Rood, T., Schotten, K., & Van Sluisveld, M. (2023). Integrale
Circulaire Economie Rapportage 2023 (PBL-publicatienummer 4882). Den
Haag: Planbureau voor de Leefomgeving. Beschikbaar via: www.pbl.nl/publicaties/integrale-circulaire-economie-rapportage-2023 De ICER 2021, 2023 en 2025 bevestigen dat aanvullende inzet
noodzakelijk is om de gestelde circulaire doelen te halen.De bouwsector speelt hierin een grote rol. Deze sector is verantwoordelijk
voor een aanzienlijk deel van het nationale grondstoffengebruik, de
milieu-impact en de CO₂-uitstoot en de productie van afval. Binnen het NPCE
is daarom specifiek aandacht voor deze productketen. Voor GWW-werken zijn
overheden en speciale-sectorbedrijven veelal de opdrachtgever. Daarmee ligt
er een belangrijke hefboom in de inkooppraktijk: via aanbestedingen kan de
milieu-impact van projecten aanzienlijk worden verlaagd en circulariteit
worden bevorderd.5Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM). (2021). De
milieu-impact van de jaarlijkse 85 miljard euro aan inkoop door alle
Nederlandse overheden: Een studie die helpt bij prioriteren voor
maatschappelijk verantwoord inkopen (MVI) (RIVM-rapport 2021-0219).
Bilthoven: RIVM. Beschikbaar via: https://doi.org/10.21945/RIVM-2021-0219. Het PBL stelt dat een bindende, landelijke maatregel noodzakelijk is
om deze hefboom effectief in te zetten. Alleen dan komt er een gezamenlijke
transitie tot stand binnen de sector, in plaats van versnipperde,
vrijwillige eisen en normen per organisatie. Waar in de burgerlijke en
utiliteitsbouw (B&U) al wordt gestuurd via de wettelijk vastgelegde
milieuprestatie-eis gebouwen (MPG), is het nu nodig om ook voor de
GWW-sector wettelijk te sturen op het verlagen van de milieu-impact.In het NPCE is dan ook aangekondigd dat circulair inkopen en aanbesteden in
de GWW-sector wettelijk verplicht wordt gesteld. Dit volgt op onderzoeken
van onder andere Copernicus Institute of Sustainable Development en de
Universiteit Utrecht, dat concludeert dat het binnen
GWW-aanbestedingsprocedures ontbreekt aan concrete sturing op
oplossingsrichtingen en dat gebrek aan een langetermijnvisie en continuïteit
vanuit overheden maakt het voor marktpartijen moeilijk om te weten op welke
technologie ze in moeten zetten, deze verder te ontwikkelen en op te
schalen.6S.A.M.J.V., Swartjes, J. & Hekkert, M.P. (2022). Transitie
naar een circulaire grond-, weg- en waterbouw in Nederland. Een
missie-gedreven innovatie systeem analyse. Copernicus Institute of
Sustainable Development, Utrecht University. Beschikbaar via: https://zenodo.org/records/7273685#.Y5sdQcuZNhE Onderzoek van het PBL wijst uit dat wettelijke sturing op
aanbesteding van GWW-werken een van de meest effectieve maatregelen binnen
het NPCE is om daadwerkelijke impact te realiseren.7Hanemaaijer, A., Kishna, M. (projectleiding), Koch, J., Lucas,
P., Rood, T., Schotten, K., & Van Sluisveld, M. (2023). Integrale
Circulaire Economie Rapportage 2023 (PBL-publicatienummer 4882). Den
Haag: Planbureau voor de Leefomgeving. Beschikbaar via: www.pbl.nl/publicaties/integrale-circulaire-economie-rapportage-2023 Dit wetsvoorstel geeft hier invulling aan door te zorgen voor
eenduidige en afdwingbare eisen bij de inkoop van GWW-werken die de
milieubelasting hiervan beperken. Daarmee wordt niet alleen de milieu-impact
van de sector structureel verminderd, maar wordt ook voorkomen dat partijen
steeds met verschillende eisen en regels te maken krijgen bij aanbestedingen
van GWW-werken.2.2.ProbleembeschrijvingMet dit wetsvoorstel wordt een oplossing geboden voor twee verschillende
problemen, die in deze paragraaf nader worden toegelicht:
1.De impact van GWW-werken op het milieu is relatief groot.
2.Er is een gebrek aan eenduidigheid bij aanbestedingen van
GWW-werken, waardoor onduidelijkheid bij de sector ontstaat met
betrekking tot het toepassen van duurzame materialen in
GWW-werken.
De impact van GWW-werken op het milieu is relatief grootOm de belasting van het milieu en de afhankelijkheid van fossiele
energie en schaarse grondstoffen te verminderen zijn in verschillende
gremia, zowel Europees als nationaal, doelen vastgesteld voor de
circulaire transitie en verduurzaming. Nederland heeft zich ten doel
gesteld om in 2050 volledig circulair en klimaatneutraal te zijn. Deze
doelen gelden ook voor de bouwsector, waaronder de GWW. De impact van de
projecten in de GWW op het milieu in termen van grondstofverbruik zijn
relatief groot. Onze infrastructuur – zoals wegen, bruggen, dijken en
riolering- bestaan uit grote hoeveelheden, vaak zware materialen, zoals
steen, beton en staal. De winning, bewerking en het transport leiden tot
een te hoge belasting van de aarde. Uit onderzoek van EIB en Metabolic
blijkt dat de GWW-sector verantwoordelijk is voor een aanzienlijk aandeel
van de milieu-impact in de bouw, evenals voor het gebruik van
grondstoffen. Daarnaast is de materiaalvraag in de GWW groter dan
vrijkomende materialen kunnen dekken.8Economisch Instituut voor de Bouw (EIB). (2022).
Materiaalstromen in de bouw en infra. Amsterdam: EIB. Beschikbaar
via: www.eib.nl/publicaties/materiaalstromen-in-de-bouw-en-infra Ook blijkt dat er alleen al in 2019 51 miljoen euro nodig is om
de negatieve milieu-impact die in 2019 is veroorzaakt in de GWW te
compenseren.9EIB stelt dat de totale MKI (milieukosten) van de bouw bijna
€ 1,7 miljard bedroeg(en) in 2019, waarvan ongeveer 30% voor
rekening komt van de GWW en 70% van de B&U. Dat is problematisch, kijkend naar de (toekomstige) behoefte van
een goed bereikbaar Nederland en onze economische positie die daarmee
gemoeid gaat. Het betekent dat we nog een grote circulaire opgave hebben
om de bouwopgave in de toekomst te realiseren.Gebrek aan eenduidig aanbesteden van GWW-werken met
milieuprestatie-eisenVerschillende partijen, waaronder experts uit het Transitieteam
Circulaire Bouweconomie, het Betonakkoord, het Bouwakkoord staal,
adviesbureaus en het Planbureau voor de Leefomgeving hebben het kabinet
geadviseerd om eenduidiger te sturen met eisen die de milieubelasting van
GWW-werken beperken via aanbestedingen in de GWW. In de huidige situatie
stellen aanbestedende diensten en speciale-sectorbedrijven in de GWW op
uiteenlopende manieren milieuprestatie-eisen aan producten en werken, met
variërende ambitieniveaus. Iedere aanbestedende dienst heeft hierin een
grote mate van beleidsvrijheid. Tegelijkertijd leidt dit in de praktijk
tot een versnipperd landschap waarin verschillende methoden, normen en
eisen worden gehanteerd. Ook zijn er aanbestedende diensten en
speciale-sectorbedrijven die geen milieuprestatie-eisen stellen.
Ondernemers ervaren hierdoor een ongelijk speelveld, wat onwenselijk is.
Het maakt dat de opdrachtnemers steeds weer aan andere eisen moeten
voldoen. Daarom willen partijen graag eenduidige verplichtingen die
haalbaar zijn. Voor hen is het belangrijk dat ze bij vergelijkbare
aanbestedingsopdrachten dezelfde eisen tegenkomen en de zekerheid hebben
dat deze eisen in de toekomst blijven gelden en verder worden
aangescherpt. Dit creëert de nodige zekerheid voor het terugverdienen van
investeringen in duurzamere productiemethoden en dient daarmee ook het
algemene belang van verduurzaming van de GWW. Ook voor aanbestedende
diensten en speciale-sectorbedrijven is het wenselijk dat de eisen gelijk
zijn. Zo weten zij hoe ze kunnen bijdragen aan verduurzaming en krijgen
zij de zekerheid dat ze minder vervuilende producten inkopen.2.3.ProbleemaanpakDe rapporten die genoemd zijn in paragraaf 2.1 geven een duidelijk advies
aan de Rijksoverheid. Om de doelstellingen voor verduurzaming (in de GWW) te
behalen moet meer beleid gevoerd worden gericht op regie vanuit de
Rijksoverheid op aanbestedingen. Momenteel ontbreekt deze regie nog.
Aanbestedende diensten en speciale-sectorbedrijven kunnen een grote invloed
hebben op de ontwikkeling van GWW, die vrijwel volledig afhankelijk is van
overheidsinkoop. Er zijn inmiddels verschillende onderzoeken uitgevoerd naar
de wijze waarop de milieu-impact in de bouwsector kan worden verlaagd.
Steeds weer wordt gewezen op sturing via circulair inkopen. Dat is een
krachtig instrument: van de 85 miljard euro die overheden in 2019 inkochten
voor goederen en diensten, was 25 miljard bestemd voor de bouwsector.10Steenmeijer et al (2021). De milieu-impact van de jaarlijkse
85 miljard euro aan inkoop door alle Nederlandse overheden Een studie
die helpt bij prioriteren voor maatschappelijke verantwoord inkopen
(MVI). RIVM. Beschikbaar via: https://www.rivm.nl/bibliotheek/rapporten/2021-0219.pdf Om de vraag naar circulaire producten en diensten te vergroten
kunnen overheden met hun substantiële inkoopkracht een markt creëren voor
innovatieve circulaire producten en diensten, waardoor ze onzekerheid bij
bedrijven die willen opschalen weg kunnen nemen.In het NPCE is – de signalen uit de sector gehoord hebbende – de maatregel
opgenomen om wettelijk te sturen op het verlagen van de milieu-impact in de
GWW-sector. Daarbij is aangegeven verder te onderzoeken op welke wijze deze
sturing plaats kan vinden, en daarbij medeoverheden en de sector te
betrekken. De GWW kenmerkt zich door het feit dat een (relatief beperkte)
groep publieke opdrachtgevers bijna alle infrastructuur in beheer heeft en
de overheid als opdrachtgever dus veel invloed op de markt kan uitoefenen.
Dit betreft zowel de Rijksoverheid als de medeoverheden (waterschappen,
provincies, gemeenten) als speciale-sectorbedrijven. De in het NPCE
aangekondigde onderzoeken zijn afgerond, waarna op 31 mei 2024 het kabinet
heeft besloten om wettelijk te sturen op milieu-impact in de GWW.11Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat. (2024, 31 mei).
Toelichting circulair klimaatbeleid [Kamerstuk]. Den Haag:
Rijksoverheid. Beschikbaar via: www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2024/05/31/toelichting-circulair-klimaatbeleid Het is voor aanbestedende diensten en speciale-sectorbedrijven
belangrijk om te weten naar welke lat men moet toewerken, en welke standaard
opgelegd kan worden in inkoopprocedures. Daarom wil de regering meer
uniformiteit en voorspelbaarheid creëren voor het stellen van eisen voor
milieuprestatie bij aanbestedingen. Hiermee kunnen marktpartijen gericht
investeren in de milieuprestatie van hun producten en duurzame innovaties
die het milieu ten goede komen. Daarbij is een gefaseerde invoering met
flankerend beleid de meest effectieve oplossing. De maatregel is aanvullend
en ondersteunend op de Strategie Klimaatneutrale en Circulaire
Infrastructuur (KCI).12Klimaatneutrale en circulaire infrastructuurprojecten: het
ministerie van IenW werkt sinds 2019 met de strategie Klimaatneutrale
en Circulaire Infrastructuur (KCI) naar klimaatneutrale en circulaire
Rijksinfraprojecten, vanuit de ambitie om uiterlijk in 2030 volledig
klimaatneutraal te zijn en circulair te werken. De focus van de aanpak
ligt bij de werkterreinen met de meeste klimaat- en
grondstoffenimpact. Dit zijn: wegverharding, kunstwerken, kustlijnzorg
& vaargeulonderhoud, weg- dijk- spoormaterieel en spoor. Samen met
belanghebbenden uit de markt, andere publieke opdrachtgevers en
kennisinstellingen ontwikkel het ministerie voor elk van deze
werkterreinen een transitiepad waarin de meest realistische route naar
2030 worden bepaald.Voor het in kaart brengen van de beleidsopties hebben verschillende bureaus
onderzoek uitgevoerd naar de wijze van sturing op het verlagen van de
milieu-impact in de GWW-sector. Zo zijn het toepassingsgebied,13Hendriks, R. H., & Grul, W. S. (2024). Toepassingsgebied dwingende MKI in de GWW. Witteveen+Bos.
Beschikbaar via: https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2024/02/13/bijlage-4-rapport-toepassingsgebied-dwingende-mki-in-de-gww de varianten en effecten14Hendriks, R. H., & Grul, W. S. (2024). Toepassingsgebied dwingende MKI in de GWW. Witteveen+Bos.
Beschikbaar via: https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2024/02/13/bijlage-4-rapport-toepassingsgebied-dwingende-mki-in-de-gww en de juridische haalbaarheid onderzocht. Deze varianten – waaronder
een rekenverplichting voor alle GWW-werken, een rekenverplichting op
productniveau, een grenswaarde op bouwwerkniveau, en een verplichting voor
het meenemen van milieuprestatie in de gunningsbeslissing voor alle
aanbestedingen – worden in hoofdstuk 3 nader toegelicht. In een
beleidsadvies aan het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat zijn deze
onderzoeksresultaten samengevat, verder uitgediept en gevalideerd bij de
sector (bedrijfsleven, aanbestedende diensten, speciale-sectorbedrijven en
brancheorganisaties).15Bosch, S., Peeters, T., Dijcker, R., Hendriks, R., Hoppe, F.,
& Bakker, E. (2024). Beleidsadvies sturende
MKI. Copper8, Witteveen+Bos & Flux Partners.
Beschikbaar via: https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2024/05/31/bijlage-3-beleidsadvies-sturende-mki Er is een evaluatie uitgevoerd naar het sturen op
milieuprestatie-eisen in de GWW, dat bevestigt dat het bijdraagt aan het
verlagen van de milieu-impact.16Bosch, S., Peeters, T., Hendriks, R., Preso, S., Hoog Antink,
E., & Schweitzer, G. (2023). Inkopen met MKI in
de GWW: Evaluatie van de Actie-agenda. Copper8,
Witteveen+Bos & Rijkswaterstaat. Beschikbaar via: https://open.rijkswaterstaat.nl/open-overheid/@269293/inkopen-mki-gww-evaluatie-actie-agenda/Zoals omschreven kenmerkt de GWW-sector zich door een bepalende rol van
aanbestedende diensten en speciale-sectorbedrijven aan de opdrachtgevende
kant. Dit maakt het zeer effectief om dwingende eisen op te leggen aan deze
groep opdrachtgevers. Als voorkeursoptie voor het realiseren van het doel om
meer uniformiteit en voorspelbaarheid te creëren worden aanbestedende
diensten en speciale-sectorbedrijven verplicht om eisen te stellen die de
milieubelasting van GWW-werken beperken. Deze verplichting is opgenomen in
dit wetsvoorstel. De keuze voor deze voorkeursoptie is gemaakt op basis van
de hiervoor genoemde onderzoeken tussen de effectiviteit van de maatregelen
en de uitvoerbaarheid. Daarbij is gekozen voor de maatregelen die de minste
capaciteit, expertise en middelen vergen voor opdrachtgevers en
opdrachtnemers. De verplichting vormt een basisniveau voor de sector om mee
aan de slag te gaan.Er is ook een aantal maatregelen dat het kabinet neemt als flankerend
beleid. Het flankerend beleid is bedoeld voor een eenduidige toepassing van
de verplichting die wordt voorgesteld en draagt bij aan het creëren van een
gelijk speelveld voor de hele markt. Het ondersteunt partijen om de
maatregelen uit het wetsvoorstel te implementeren en draagt zo ook bij aan
de opbouw van kennis en daarmee capaciteit om de verplichtingen uit te
kunnen voeren. Het flankerend beleid is ook van belang voor het gedeelte van
de markt dat niet wordt geraakt met de verplichting, zoals partijen die zich
inzetten voor de verduurzaming van GWW-werken die de bij amvb vastgestelde
minimum geraamde opdrachtwaarde niet overschrijden.Bij de vormgeving van de maatregelen in dit wetsvoorstel, evenals bij de
hiervoor genoemde onderzoeken, is de sector intensief betrokken. Zo zijn
overleggen gevoerd met de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), het
Interprovinciaal overleg (IPO) en de Unie van Waterschappen (UvW). Ook zijn
gesprekken gevoerd, onder andere tijdens
stakeholderconsultatiebijeenkomsten, met medewerkers van aanbestedende
diensten en speciale-sectorbedrijven van verschillende omvang en vanuit
verschillende gebieden en regio's, en marktpartijen – waaronder aannemers,
producenten en ingenieursbureaus. Daarnaast is gesproken met
brancheorganisaties die de toeleverende bouwmaterialenindustrie
vertegenwoordigen en zijn MKB infra, Bouwend Nederland, CROW (kennis- en
normen instituut voor infrastructuur) en PIANOo (Expertisecentrum
Aanbesteden) betrokken. Verder is contact geweest met organisaties als
Natuur & Milieu en het Klimaatverbond. Hiermee is beoogd om binnen de
aangekondigde beleidsvoornemens te komen tot een voorstel dat in de praktijk
goed werkbaar is. Bij de uitwerking van de amvb blijft de sector betrokken
om de maatregel zo effectief mogelijk en met breed draagvlak in te kunnen
richten.Hierna worden zowel de verplichting, die wordt opgenomen in de wet, en het
flankerend beleid, nader toegelicht.Het opnemen en uitwerken van een verplichting in
wetgeving:Met dit wetsvoorstel wordt voorzien in een verplichting voor
aanbestedende diensten en speciale-sectorbedrijven om bij het aanbesteden
van GWW-werken eisen te betrekken die de milieubelasting hiervan
beperken. Aangezien de ontwikkelingen in de techniek en in de markt snel
kunnen gaan en het wenselijk is om exacte eisen aan te kunnen passen aan
de marktomstandigheden en innovatie, worden nadere regels bij of
krachtens amvb gesteld.In dit wetsvoorstel worden de volgende onderwerpen geregeld voor de
aanbesteding van GWW-werken:
•Het vastleggen dat in een amvb milieuprestatie-eisen kunnen
worden verplicht voor materialen en producten die in werken
worden toegepast. Een aanbestedende dienst of een
speciale-sectorbedrijf dient deze milieuprestatie-eisen als
technische specificatie te stellen bij de voorbereiding en het
tot stand brengen van de opdracht van het GWW-werk.
•Het vastleggen van nadere criteria met betrekking tot de
milieuprestatie van GWW-werken die worden meegenomen bij een
aanbesteding op basis van de beste
prijs-kwaliteitsverhouding.
In de wet worden grondslagen opgenomen om bij amvb:
–Vast te leggen voor welke materialen en producten de
verplichting geldt om in technische specificaties
milieuprestatie-eisen te stellen. Hierbij wordt in het kader van
proportionaliteit gekeken naar de meest impactvolle
materialen.
–Het nader criterium vast te stellen dat ter bescherming van het
milieu en de menselijke en gezondheid door aanbestedende
diensten wordt meegenomen bij een gunning op basis van beste
prijs-kwaliteitverhouding.
–Regels te stellen om de milieuprestatie-eisen voor materialen
en het nader criterium inzichtelijk te maken. Hier gaat het
bijvoorbeeld om de methode die verplicht wordt om de
milieuprestatie-eis vast te stellen voor zowel materialen als
het nader criterium. Hierbij wordt aangesloten bij in de sector
algemeen aanvaarde methoden, zoals de Milieukostenindicator
(MKI), waarmee de milieubelasting gedurende de levenscyclus van
het GWW-werk beperkt wordt.
–Ook wordt geregeld dat een minimum geraamde opdrachtwaarde kan
worden vastgesteld waarboven de verplichting geldt om het nader
criterium te passen in aanbestedingen.
–Voor welke GWW-activiteiten van speciale sectorbedrijven die
een speciale-sectoropdracht of concessieopdracht voor een werk
voorbereiden en tot stand brengen de milieuprestatie-eisen en
het nader criterium gaan gelden.
In de wet worden ook grondslagen opgenomen om bij amvb uitzonderingen
te maken:
•Voor het vastleggen van nadere criteria voor de gunning van
GWW-werken onder een bepaalde aanbestedingswaarde (financiële
ondergrens, daarbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan de
Europese aanbestedingsgrens17De Europese Aanbestedingsgrens is een drempelwaarde
die elke twee jaar door de Europese Commissie wordt
vastgesteld. Wanneer de waarde van een werk boven die
drempelwaarde uitkomt, is de aanbestedende dienst
verplicht om Europees aan te besteden. Voor 2024 en 2025
is deze waarde vastgesteld op € 5.538.00 exclusief
BTW.). Ook bepaalde contracten kunnen worden uitgezonderd,
indien met deze contracten niet voldoende gestuurd kan worden
met een nader criteria dat ziet op de milieuprestatie in de
gunning.
•Voor de categorieën opdrachten van aanbestedende diensten en
activiteiten van speciale-sectorbedrijven waarvoor de
verplichting geldt. Dit heeft betrekking op de aanbestedende
diensten en speciale-sectorbedrijven die verplicht zijn om de
verplichtingen in acht te nemen bij hun aanbestedingen. Voor het
nader criterium met betrekking tot de milieuprestatie van
GWW-werken kan bijvoorbeeld een drempelwaarde voor het aantal
medewerkers worden vastgelegd, of voor het inkoopvolume,
waarboven een aanbestedende dienst of speciale-sectorbedrijf
verplicht is om het gunningscriterium toe te passen. Voor de
milieuprestatie-eisen voor materialen of producten kunnen
bijvoorbeeld uitzonderingen gemaakt worden in nood- en
spoedsituaties of dat er maar één partij overblijft om de
opdracht te volbrengen. Een uitzondering kan ook gelden voor
enkel een van de in de Aanbestedingswet 2012 gedefinieerde
activiteiten van een speciale-sectorbedrijven als bedoeld in de
artikelen 3.1. tot en met 3.6.
In een ministeriële regeling worden enkele onderdelen van de amvb
uitgewerkt. In geval van sturing met de Milieukostenindicator kan in de
ministeriële regeling bijvoorbeeld een (versie van de) bepalingsmethode
aangewezen, evenals de maximale MKI prestatie-eisen voor de in de amvb
aangewezen materialen. Met de voorgestelde indeling van de wet, de amvb
en de ministeriële regeling wordt beoogd voldoende flexibiliteit te
waarborgen om tijdig in te spelen op technische ontwikkelingen en
innovaties en de voortschrijdende inzichten op het gebied van duurzaam
bouwen.De verplichtingen in het wetsvoorstel zijn zodanig vormgegeven dat
landelijke uniformiteit wordt geborgd, terwijl ruimte voor maatwerk
behouden blijft. De basisnormen die het kabinet minimaal noodzakelijk
acht op het gebied van milieu en de methodiek worden eenduidig vastgelegd
in amvb en ministeriële regeling, zodat opdrachtnemers niet steeds met
verschillende uitgangspunten geconfronteerd worden. Tegelijkertijd
behouden opdrachtgevers vrijheid om hogere ambities na te streven. Dat
kan gaan om strengere milieuprestatie-eisen of om aanvullende eisen,
bijvoorbeeld als het gaat om percentages recyclaat of biobased.Milieuprestatie-eisen voor de meest impactvolle materialen in
de GWWHet introduceren van een milieuprestatie-eis op productniveau via
aanbestedingen van GWW-werken betekent dat alle materialen en
producten die onder dit wetsvoorstel vallen aan deze eisen moeten
voldoen indien deze binnen het betreffende GWW-werk worden toegepast.
Het stellen van deze eisen heeft twee doelen: allereerst om de minst
goed presterende materialen van de markt te weren, en daarnaast om
producenten zekerheid te geven voor investeringsbeslissingen ten
behoeve van verduurzaming.De keuze voor de producten die worden vastgesteld bij amvb komen
voort uit de grote milieu-impact die zij hebben binnen de GWW. Uit
onderzoek blijkt dat de dominante productstromen in de GWW asfalt,
staal en beton zijn.18Economisch Instituut voor de Bouw (EIB). (2022).
Materiaalstromen in de bouw en infra. Amsterdam: EIB.
Beschikbaar via: www.eib.nl/publicaties/materiaalstromen-in-de-bouw-en-infra Op basis van een extrapolatie is de inschatting dat beton,
staal en asfalt samen zo’n 69 procent van de milieu-impact in de
GWW-sector omvatten.19Hendriks, R. H., & Grul, W. S. (2024). Toepassingsgebied dwingende MKI in de
GWW. Witteveen+Bos. Beschikbaar via: https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2024/02/13/bijlage-4-rapport-toepassingsgebied-dwingende-mki-in-de-gww.
De materialen beton, staal en asfalt veroorzaken samen minimaal
43 procent van de totale milieu-impact van de GWW, ten opzichte
van 12 procent voor andere materialen. De overige 45 procent van
de impact is onbekend, vanwege ontbrekende data. Omdat deze
ontbrekende data betrekking heeft op grondwerk, waterbouw en
ondergrondse infra zijn ook hier beton en staal verantwoordelijk
voor een deel van de impact. Door de onderzoekers wordt op basis
van een extrapolatie ingeschat dat het totale aandeel van deze
materialen op de milieu-impact in de GWW 69 procent
is. Hiermee is het effectief om in ieder geval op de milieu-impact
van deze productstromen te gaan sturen. Een aanvullend argument om te
kiezen voor de meest impactvolle producten is dat hier al initiatieven
op lopen. Voor sommige producten zijn reeds gewenste
milieuprestatie-eisen op vrijwillige basis vastgelegd door een deel
van de sector. Omdat het mogelijk is dat er in de toekomst op andere
producten (bijvoorbeeld gebakken klinkers) dominanter worden, is
gekozen om de productstromen op het niveau van een amvb vast te
leggen.De milieuprestatie-eisen voor materialen of producten worden
vastgesteld door de minister. Hij wordt hierover geadviseerd door
onafhankelijke commissies op basis van haalbare prestaties met
kwalitatief goede producten in de huidige praktijk. In de bepaling van
de hoogte van de eis wordt nadrukkelijk de proportionaliteit en
betaalbaarheid hiervan meegenomen; een eis op productniveau is beoogd
als ‘peloton-eis’. Hiermee wordt bedoeld dat de bovengrens van de
milieuprestatie van dat specifieke product wordt vastgesteld. Dit is
een zogeheten basisniveau waar een product aan moet voldoen dat over
de tijd kan worden verlaagd om daarmee het achterblijvende deel van de
markt te dwingen om te verduurzamen. Om ontwikkeling in de markt bij
te houden worden de eisen, op advies van de onafhankelijke commissies,
elke twee jaar aangepast.Met het wetsvoorstel worden aanbestedende diensten en
speciale-sectorbedrijven verplicht om in de aanbesteding voor
GWW-werken milieuprestatie-eisen voor producten op te nemen. Doordat
de milieuprestatie-eisen ook worden opgenomen in de contractvormen
RAW, UAV, UAV-GC20Dit zijn voor de GWW standaard toegepaste
contractvormen.RAW: Rationalisatie en Automatisering Grond-, Weg- en
WaterbouwUAV: Uniforme Administratieve VoorwaardenUAV-GC: Uniforme Administratieve Voorwaarden voor
Geïntegreerde Contracten zijn deze gemakkelijk te integreren in het bestaande
aanbestedingsproces. Het is de verantwoordelijkheid van de producent
van de materialen of producten om te bewijzen dat hun materialen of
producten voldoen aan de vastgestelde milieuprestatie-eisen.Invoeren van het nader criterium met betrekking tot de
milieuprestatie van GWW-werken in aanbestedingenDe tweede wettelijke eis betreft het verplichten van aanbestedende
diensten en speciale-sectorbedrijven om een afweging op
milieuprestatie mee te nemen bij de aanbesteding van GWW-werken die
een bepaalde minimum geraamde opdrachtwaarde overschrijden, in de vorm
van een nader criterium dat ziet op de milieuprestatie. Om een
klimaatneutrale en circulaire infrasector te realiseren, is meer nodig
dan uitsluitend het stellen van milieuprestatie-eisen op materiaal of
productniveau. Een milieuprestatie-eis op materiaal of productniveau
heeft niet voor elk GWW-werk evenveel invloed op het verlagen van de
milieu-impact. Het ziet namelijk toe op het verbeteren van de
milieuprestatie van de bij amvb aangewezen materialen of producten,
indien één of meer van deze materialen of producten worden toegepast
in een GWW-werk. Daarnaast legt de verplichting op productniveau
weliswaar een onderlat neer, maar stimuleert het niet tot het beperken
van de milieubelasting van het gehele GWW-werk, die in veel gevallen
wel mogelijk is. Ook stimuleert deze verplichting geen alternatieve,
duurzamere productkeuzes, integrale ontwerpkeuzes die tot
duurzaamheidswinst leiden of maatregelen voor de duurzame uitvoering
van het gehele GWW-werk. Zo wordt met het meenemen van een
milieuprestatie-eis op productniveau niet het toepassen van een
kleinere hoeveelheid producten gewaardeerd. Het nader criterium met
betrekking tot de milieuprestatie van GWW-werken zorgt er dan voor dat
ook voor materialen waar met de eerste verplichting niet op wordt
gestuurd duurzamere keuzes worden gemaakt. Naarmate een groter aandeel
van het toegepaste materiaal in het GWW-werk circulaire en duurzame
materialen betreft met een lage milieu-impact, wordt de inschrijving
hoger gewaardeerd. Door een aanbieding te maken met een lagere
milieu-impact maken aannemers dus een grotere kans om een werk te
winnen of om met een hogere prijs in te schrijven. Hiermee krijgen
vooruitstrevende partijen de kans om (extra) investeringen ten behoeve
van verduurzaming terug te verdienen.Aanbestedende diensten en speciale-sectorbedrijven worden verplicht
om bij de aanbesteding van GWW-werken die een bepaalde minimum
geraamde opdrachtwaarde overschrijden milieuprestatie als nader
criterium mee te nemen in de afweging. Hiermee wordt aangesloten op de
Aanbestedingswet 2012. Daarin is opgenomen dat het voor Europese
aanbestedingen en aanbestedingen op grond van het
Aanbestedingsreglement Werken 2016 (ARW 2016)21PIANOo. (2020). Aanbestedingsreglement Werken 2016 (ARW
2016), zoals gepubliceerd in de Staatscourant. Den Haag:
Expertisecentrum Aanbesteden. Beschikbaar via: www.pianoo.nl/sites/default/files/media/documents/ARW%202016%20zoals%20gepubliceerd%20in%20Staatscourant%202020.pdf verplicht is om BPKV als gunningscriterium toe te passen. BPKV
staat hierin voor Beste Prijs-Kwaliteitverhouding, waarmee wordt
bedoeld dat naast prijs, ook één of meerdere nadere criteria meewegen
in de aanbesteding die gebruikt worden om een inschrijving te
beoordelen op kwaliteit. In dit wetsvoorstel is een verplichting
opgenomen dat één van deze nadere criteria het bij amvb vastgestelde
criterium op milieuprestatie is. Hiermee wordt de milieuprestatie van
een inschrijving meegenomen in de gunningsbeslissing. Het doel is om
de milieubelasting van GWW-werken te beperken, zowel door het
verbeteren van productprestaties als met andere ontwerpkeuzes. De
rekenmethodiek voor de bepaling van de milieuprestatie als nader
criterium wordt bij of krachtens amvb geregeld.Wanneer een kwantitatief criterium niet mogelijk is, bijvoorbeeld
voor een raamcontract voor langjarige samenwerking, is het ook
mogelijk om een kwalitatief criterium toe te passen. Dit kan
bijvoorbeeld in de vorm van een plan van aanpak voor het beperken van
de milieubelasting bij het maken van ontwerpkeuzes. De precieze
uitwerking hiervan wordt bij of krachtens amvb geregeld. Door de
voorgestelde verplichting in de gunning wordt er aanvullend gestuurd
op de milieuprestatie-eisen op materiaal of productniveau (eerste
wijziging) op het niveau van het gehele werk. Uit
aanbestedingsrichtlijnen volgt dat bij gunning aan de hand van BPKV de
nadere criteria, inclusief wegingsfactoren, vooraf bekend moeten
worden gemaakt. Dit moet worden opgenomen in de aankondiging, het
beschrijvend document (bestek) of in de gunningsleidraad (zie artikel
67 lid 5 Richtlijn 2014/24 en artikel 2.115 Aanbestedingswet 2012).Om
een richting te geven aan het gewicht dat aanbestedende diensten
kunnen toekennen aan het nader criterium, zal onderzocht worden of een
minimumgewicht kan worden geadviseerd via het ondersteuningspunt (zie
flankerend beleid).Bij de bepaling van deze minimum geraamde opdrachtwaarde wordt een
afweging gemaakt tussen de verwachte (positieve) impact op de
milieuprestatie van GWW-werken, de kosten die de uitvoering van de
maatregel met zich meebrengt22Met kosten worden hier zowel de proceskosten als de
materiaalkosten en de kosten in tijdsbesteding voor de
aanbestedende dienst bedoeld. in verhouding tot de omvang van het GWW-werk en het aandeel
van de markt en de aanbestedende diensten en speciale-sectorbedrijven
die met de afbakening bereikt gaan worden. Daarbij is het streven om
een zo groot mogelijk aandeel van alle productgebruik en de daarmee
gepaard gaande milieu-impact en grondstoffeninzet van GWW-werken te
bestrijken. Kleine werken, waar de te verwachten impact beperkt is,
worden, zeker in de eerste periode, ontzien van de verplichting.
Hierdoor wordt ook rekening gehouden met het MKB dat doorgaans de
opdracht voor kleinere GWW-werken uitvoert. De hoogte van de minimum
geraamde opdrachtwaarde en de wijze waarop het nader criterium met
betrekking tot de milieuprestatie van het GWW-werk wordt vormgegeven
wordt nader geregeld bij amvb. Uitganspunt is om zoveel mogelijk
eenduidigheid te creëren voor de markt en tegelijk ruimte te laten aan
een specifieke invulling per (type) opdrachtgever waar dat
noodzakelijk of wenselijk is.Het flankerend beleidEr wordt een ondersteuningspunt opgericht dat partijen ondersteuning
biedt bij het toepassen van de wettelijke verplichtingen. Daarmee
wordt gewerkt aan de volgende onderwerpen:
•Stimulering van partijen om een afweging te maken om eisen die
de milieubelasting van GWW-werken beperken mee te nemen bij de
aanbesteding van deze GWW-werken, ook indien dat GWW-werk de bij
amvb gestelde minimum geraamde opdrachtwaarde niet overschrijdt.
Het draagt zo bij aan de opbouw van kennis en daarmee capaciteit
om de verplichtingen uit te kunnen voeren.
•Bevorderen van eenduidigheid in inkopen met eisen die de
milieubelasting van GWW-werken beperken.
•Stimulering van toepassing van eisen die de milieubelasting van
GWW-werken beperken in de ontwerpfase.
Hieronder worden eerst de wettelijke eisen, en daarna het flankerend
beleid toegelicht.Oprichting van een ondersteuningspunt om partijen te ondersteunen
bij aanbesteden met milieuprestatie-eisenKennis en ervaring van het werken met eisen die de milieubelasting van
GWW-werken beperken wisselt sterk tussen opdrachtgevers. Met name grote
aanbestedende diensten hebben veel ervaring en zullen de wetgeving
relatief eenvoudig kunnen implementeren, waar kleinere aanbestedende
diensten die nog niet met dergelijke eisen werken hier mogelijk meer
ondersteuning bij nodig hebben. Om kennis en ervaringen te delen wordt
een ondersteuningspunt opgericht. Het doel van het ondersteuningspunt is
primair het ondersteunen van aanbestedende diensten bij het inkopen met
eisen die de milieubelasting van GWW-werken beperken. Hierbij zal, zoals
naar voren is gekomen uit gesprekken met stakeholders, gebruik gemaakt
worden van ervaringen van andere aanbestedende diensten. Het
ondersteuningspunt wordt opgericht, vooruitlopend op de implementatie van
de wetgeving, om zo al kennis en ervaringen te kunnen delen, voordat
aanbestedende diensten wettelijk verplicht zijn. Het ondersteuningspunt
zal niet alleen de onervaren aanbestedende diensten ondersteunen, ook de
ervaren aanbestedende diensten en speciale-sectorbedrijven zullen
voordelen ondervinden, met name in eenduidigheid en efficiëntie. Het
draagt zo bij aan de opbouw van kennis en daarmee capaciteit om de
verplichtingen uit te kunnen voeren. Uit stakeholderconsultaties is naar
voren gekomen dat veel aanbestedende diensten en speciale-sectorbedrijven
zelf werken met eisen die de milieubelasting van GWW-werken beperken,
maar vaak op een net iets andere manier. Voor deze aanbestedende diensten
valt veel winst te behalen als ervaringen worden gedeeld en samen wordt
gewerkt aan een eenduidige aanpak.Stimulering inkopen met een gunningscriterium op milieuprestatie,
ook voor kleinere projectenAanbestedende diensten die GWW-werken aanbesteden die onder de bij amvb
vastgestelde minimum geraamde opdrachtwaarde vallen en waarvoor het
toepassen van de milieuprestatie als nader criterium dus niet wettelijk
wordt verplicht, zijn uiteraard wel vrij om dit alsnog te doen. Wanneer
er (veel) milieuwinst te behalen is, wordt dit gestimuleerd. Het op te
richten ondersteuningspunt kan een rol bij spelen bij het stimuleren van
aanbestedende diensten en speciale-sectorbedrijven om milieuprestatie in
meer projecten te laten meewegen dan alleen de projecten die onder de
wettelijke verplichting vallen.Bevorderen van eenduidigheid in het inkopen met een
milieuprestatie-eisMomenteel zijn er veel verschillen in de markt als het gaat om eisen die
de milieubelasting van GWW-werken beperken. Aanbestedende diensten en
speciale-sectorbedrijven zijn vrij om deze eisen zelf in te vullen, wat
tot onduidelijkheid leidt bij opdrachtnemers en onzekerheid geeft over de
richting van maatregelen die vereist of beloond worden. Deze onzekerheid
heeft tot gevolg dat opdrachtnemers minder bereid zijn om investeringen
te doen die bijdragen aan verduurzaming. Er is onvoldoende zekerheid dat
deze investeringen binnen afzienbare tijd kunnen worden terugverdiend.
Eenduidige eisen en eenduidige handhaving, dragen daarom bij aan
investeringsperspectief geboden aan ondernemers en zorgen dat de
transactiekosten verlaagd en de benodigde expertise beperkt kunnen
worden. Met de verplichtingen in dit wetsvoorstel krijgen partijen
eenduidigheid over de manier waarop wordt ingekocht op milieuprestatie
door aanbestedende diensten en speciale-sectorbedrijven. Via het
ondersteuningspunt zullen daarnaast documenten te vinden zijn om
eenduidigheid verder te bevorderen, zoals toetsingsprotocollen of
leidraden voor te hanteren wegingen bij het gunningscriterium op
milieuprestatie.Stimulering van toepassing eisen in ontwerpfaseDe wetgeving ziet toe op het inkopen met eisen die de milieubelasting
van GWW-werken beperken. In de fase vóór inkoop, namelijk tijdens het
ontwerp van een werk, is er echter ook (in grote mate) milieuwinst te
behalen. Via het ondersteuningspunt wordt daarom gewerkt aan het
stimuleren van circulaire ontwerpprincipes. Ook het stimuleren van een
afweging op de milieuprestatie van verschillende ontwerpvarianten en
-keuzes tijdens de (vroege) ontwerpfase in het project wordt
gestimuleerd. Daarbij wordt aangesloten op beleidsinzet vanuit onder meer
de strategie KCI, de Buyer Groups en het Manifest Maatschappelijk
Verantwoord Opdrachtgeven en Inkopen.3.Motivering instrumentkeuzeBij het ontwerpen van dit wetsvoorstel is zorgvuldig nagedacht over het meest
effectieve en passende instrument om de milieu-impact van GWW-werken terug te
dringen en eenduidigheid in inkoop te realiseren. Hieronder wordt toegelicht
waarom niet is gekozen voor vrijwillige instrumenten, maar voor regelgeving.
Daarna wordt beargumenteerd waarom is gekozen om geen generieke producteisen in
te voeren en geen aanvullende regels op te nemen in de amvb’s onder de
Omgevingswet.23Deze keuze is gemaakt op basis van onderzoek naar de juridische
inpassing van de beleidsmaatregelen. Bron: Hoppe, F., & Bakker, E.
(2024). Dwingende MKI in de GWW: onderzoek naar juridische inpassing.
Flux Partners. Vervolgens wordt toegelicht waarom het instrument van aanbesteding
geschikt is voor het bereiken van de gewenste doelen.Zoals gezegd is er niet alleen gekozen voor sturing met vrijwillige
instrumenten, maar voor regelgeving en normering. Dit omdat binnen de
GWW-sector al jaren ontwikkelingen en initiatieven opdrachtgevers in de GWW
aansporen en ondersteunen om de milieubelasting van hun werken te beperken,
zoals onder andere:
•Grondstoffenakkoord
•Strategie Klimaatneutrale en Circulaire Infrastructuur
•Transitie-agenda Circulaire Bouweconomie
•Manifest Duurzaam GWW 2030 (voorheen Green Deal Duurzaam GWW sinds
2017)
•Manifest Maatschappelijk Verantwoord Opdrachtgeven en Inkopen
(MVOI)
•Betonakkoord
•Buyer Groups gericht op de GWW
•Diverse platforms en initiatieven, waaronder Bouwcirculair,
Cirkelstad/Het Nieuwe Normaal
•Ontwikkelingen binnen bestaande platforms, zoals CROW, WoW, Bouwend
Nederland
Met deze programma’s en initiatieven, maar ook met behulp van verschillende
subsidies, is bewustwording gecreëerd dat inkoop als instrument niet alleen
gebruikt kan worden voor de onmiddellijke inkoopbehoefte, maar ook breder kan
worden toegepast als instrument voor de realisatie van belangrijke
beleidsdoelstellingen. Deze – vrijwillige – initiatieven zorgen voor
bewustwording, samenwerking, kennisdeling en vooruitgang. Maar niet in het
hoge, noodzakelijke tempo om de internationale, Rijks-, regionale, lokale en
sectordoelstellingen te halen. Zoals eerder beschreven geven het bedrijfsleven
en verschillende aanbestedende diensten en speciale-sectorbedrijven, evenals
onderzoeks- en adviesbureaus aan dat een bindende landelijke maatregel ervoor
zal zorgen dat het circulair ontwerpen en uitvoeren van projecten in de GWW
geen beleidspunt blijft voor elke aanbestedende dienst afzonderlijk, zoals nu,
maar dat de versnelling van deze transitie in de GWW gezamenlijk wordt ingezet.
Dit wetsvoorstel geldt dan ook als een basisniveau voor de hele sector,
aanvullend op de inzet zoals hierboven beschreven. Er is onderzoek uitgevoerd
ter voorbereiding op het kabinetsbesluit om wettelijk te gaan sturen op het
verlagen van milieu-impact in de GWW. Daaruit blijkt het significante effect
van de verplichting.24Hendriks, R. H., & Grul, W. S. (2024). Toepassingsgebied
dwingende MKI in de GWW. Witteveen+Bos. Beschikbaar via: https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2024/02/13/bijlage-4-rapport-toepassingsgebied-dwingende-mki-in-de-gww;
Bosch, S., & Peeters, T. (2024, 13 februari). Dwingende MKI in de
GWW: Effecten en varianten. Copper8. Beschikbaar via: https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2024/02/13/bijlage-3-rapport-dwingende-mki-in-de-gww-effecten-en-varianten;
Bosch, S., Peeters, T., Dijcker, R., Hendriks, R., Hoppe, F., &
Bakker, E. (2024). Beleidsadvies sturende MKI. Copper8, Witteveen+Bos
& Flux Partners. Beschikbaar via: https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2024/05/31/bijlage-3-beleidsadvies-sturende-mki. De verplichtingen kunnen leiden tot een vermindering van ongeveer
0,8 megaton broeikasgasemissies in 2030.25Warringa, G., Bergsma, G., Bouwman, P., Kanters, J.-W., Odenhoven,
N., & Uijttewaal, M. (2024, januari). Suggesties voor aanvullend
circulaire economiebeleid. CE Delft. Beschikbaar via: https://ce.nl/publicaties/suggesties-voor-aanvullend-circulaire-economiebeleid/Het stellen van generieke producteisenWanneer gekeken wordt naar generieke producteisen, zoals milieucertificaten
of minimale milieustandaarden voor bouwmaterialen, kunnen deze bijdragen aan
verduurzaming, maar zijn er ook belangrijke beperkingen. Het is niet
proportioneel om voor álle producten binnen de GWW-sector strenge
milieueisen te stellen, ongeacht de specifieke toepassing en de
milieu-impact van het product binnen een bepaald project. Dit zou bovendien
kleinere producenten en leveranciers onevenredig zwaar belasten, omdat zij
voor alle producten een milieuverklaring moeten opstellen. Dit is niet voor
ieder product logisch, omdat het effect van de producten op de totale
milieuprestatie beperkt kan zijn. Door enkel te kiezen voor generieke
producteisen zou de flexibiliteit en innovatie in de markt bovendien worden
ingeperkt, doordat marktpartijen worden beperkt tot vooraf vastgestelde
standaarden die mogelijk niet voor iedere situatie passend zijn. Via het
instrument van aanbesteding kan proportioneel en effectief worden gestuurd:
eisen kunnen worden afgestemd op de aard en omvang van het project, zonder
onnodige belemmeringen voor kleinere producenten en leveranciers.Het stellen van eisen onder de OmgevingswetHet omgevingsrecht regelt wat wel of niet mag in de fysieke leefomgeving en
onder welke voorwaarden. Regels om de milieu-impact van GWW-werken terug te
dringen zouden kunnen worden gesteld in de avmb’s onder de Omgevingswet. Bij
de voorbereiding van dit wetvoorstel zijn hiervoor verschillende varianten
onderzocht. Zo kunnen op grond van paragraaf 4.123 van het Besluit
activiteiten leefomgeving regels worden gesteld over het toepassen van
bouwstoffen in werken. Net als voor het stellen van generieke producteisen
is het echter niet proportioneel om ongeacht de specifieke toepassing en de
milieu-impact van bouwstoffen, generieke milieueisen te stellen. Zoals
hiervoor is toegelicht bij generieke producteisen kan door enkel te kiezen
voor generieke toepassingseisen voor bouwstoffen, het effect op de totale
milieuprestatie beperkt zijn en zou de flexibiliteit en innovatie in de
markt worden ingeperkt.Andere varianten die aansluiten bij de systematiek van de Omgevingswet zijn
het stellen van instructieregels of omgevingswaarden voor werkzaamheden aan
GWW-werken.26Hoppe, F., & Bakker, E. (2024). Dwingende MKI in de GWW:
onderzoek naar juridische inpassing. Flux Partners, p. 33
e.v. De instructieregel zou dan van toepassing moeten zijn op een
GWW-project dat wordt gerealiseerd, onderhouden of op een andere manier
wordt gewijzigd. Daarnaast kan een milieueffectenplafond als omgevingswaarde
voor GWW-werken worden gesteld. Door deze op te nemen als een
instructieregel, wordt deze omgevingswaarde aan overheden dwingend opgelegd
om te bewaken dat de milieueffecten die ontstaan door werkzaamheden aan
(nieuwe) GWW-werken, het milieueffectenplafond niet overschrijden.Omdat de omgevingswaarden gericht zijn op de impact van werkzaamheden aan
GWW-werken aan de omgeving en niet op de producten of materialen die in de
GWW-werken worden toegepast, is met name het stellen van instructieregels in
het Besluit kwaliteit leefomgeving een reële variant. De reden om toch niet
voor uitwerking onder de Omgevingswet te kiezen, is gelegen in de Europese
Bouwproductenverordening (CPR). Op grond van de CPR is het mogelijk in de
toekomst niet langer toegestaan om ambitieuze prestatie-eisen voor
specifieke bouwproducten op te nemen in wetgeving, indien deze worden
vastgesteld door de Europese Commissie.27Momenteel staat dat nog niet op de agenda van de Europese
Commissie. Het is onduidelijk of de Commissie deze
milieuprestatie-eisen op termijn gaat stellen. Zie hoofdstuk
4. Wel is en blijft het mogelijk om eisen te stellen in inkoop- en
aanbestedingstrajecten, vanuit de relatie tussen opdrachtgevers en
opdrachtnemers. Er is daarom gekozen voor de optie waar geen conflict
optreedt met de CPR indien op Europees niveau milieuprestatie-eisen worden
vastgesteld. De verhouding tussen het aanbestedingsrecht en de CPR is verder
toegelicht in paragraaf 4.1 van deze toelichting.De keuze voor het instrument van aanbestedingHet instrument van aanbesteding biedt een flexibele mogelijkheid om de
milieubelasting van GWW-werken te beperken. Aanbestedingen zijn immers het
moment waarop overheden en andere aanbestedende diensten concrete keuzes
maken in opdrachtverstrekking en contractvoorwaarden van GWW-werken. Via
aanbestedingen kunnen overheden doelmatig sturen op het verlagen van de
milieu-impact in de GWW omdat ze hiermee concrete eisen en criteria kunnen
stellen. Dit stimuleert bedrijven om duurzame oplossingen te ontwikkelen en
toe te passen, terwijl overheden invloed houden op het gehele projectproces.
Hierdoor kan de milieubelasting van GWW-werken over de hele keten
significant afnemen. Zo ontstaat een efficiënte, marktgerichte aanpak die
innovatie en milieuwinst bevordert. De verplichtingen in dit wetsvoorstel
sluiten bovendien goed aan bij bestaande regelgeving en praktijk, zoals de
Aanbestedingswet en de CPR – waarbij aanbestedende diensten desgewenst
strengere eisen kunnen stellen (zie hoofdstuk 4), en kan eenvoudig worden
aangepast aan ontwikkelingen in techniek en beleid.Het verplicht stellen van eisen die de milieubelasting van GWW-werken
beperken via aanbestedende diensten biedt de mogelijkheid om deze eisen
proportioneel toe te passen. In de GWW-sector lopen projecten sterk
uiteen in omvang en aard. Door eisen via het aanbestedingsproces op te
nemen, kunnen ze afgestemd worden op de concrete context van het werk,
het voorkomt dat de eisen te zwaar of juist te licht uitpakken. Bovendien
sluit deze aanpak goed aan bij de bestaande verantwoordelijkheid van
aanbestedende diensten om duurzaam in te kopen, en past het binnen het
juridische kader van de Aanbestedingswet 2012.Tot slot is ervoor gekozen de voorgestelde bepalingen in te passen in de
Wet milieubeheer (Wm). In de Wet milieubeheer bestaat momenteel al een
regeling die sturing geeft aan aanbestedende diensten. Op grond van
artikel 9.6.1 Wm kunnen in een amvb regels worden gesteld over de inkoop
van wegvoertuigen, welke in de Regeling bevordering schone wegvoertuigen
nader zijn uitgewerkt. Met deze regelgeving is de Europese richtlijn
schone en energiezuinige wegvoertuigen geïmplementeerd. Hoewel bij dit
wetsvoorstel geen sprake is van implementatie, gaat het in beide gevallen
om het stellen van regels aan aanbestedingen voor het beschermen van mens
en milieu.Varianten om te sturen op aanbestedingen van GWW-werkenEen verkenning is uitgevoerd naar de mogelijkheden om effectief te sturen
op een reductie van milieubelasting in de GWW via aanbestedingen. In
onderstaand overzicht zijn de vier belangrijkste varianten omschreven met
daarbij de argumentatie waarom deze niet gekozen zijn.1.Rekenverplichting voor alle GWW-werkenEen veelgenoemde route voor introductie van een wettelijke verplichting
op reductie van milieukosten is een rekenverplichting voor alle
GWW-werken, mogelijk als eerste stap naar een resultaatverplichting. Dit
betekent dat voor elk werk binnen de GWW moet worden bepaald wat de
milieukosten van dat specifieke project zijn. Uitsluitend een
rekenverplichting levert echter weinig aanvullende sturing naar
producenten op, en geeft geen invulling aan het gewenste
investeringsperspectief. Daardoor levert het naar verwachting weinig
duurzaamheidseffect op. Wel kan het bijdragen aan het vergroten van
kennis en bewustwording.2.Rekenverplichting op productniveauOok een rekenverplichting op productniveau wordt gezien als mogelijke
eerste stap naar een verlaging van milieukosten, omdat producenten dan
verplicht milieuprestaties moeten gaan uitrekenen en de onderliggende
datakwaliteit verbetert. Met een rekenverplichting wordt bedoeld dat een
opdrachtnemer verplicht wordt om bij een aanbieding ook de
milieuprestatie te (laten) bereken en in te dienen. Hier geldt echter ook
dat een verplichting om een berekening te maken wel inzicht oplevert,
maar geen dwingend karakter heeft en daarmee geen reductie kan worden
afgedwongen.3.Grenswaarde op bouwwerkniveauEen derde voorgestelde route is een generieke resultaatverplichting op
bouwwerkniveau die geldig is voor alle GWW-werken, in lijn met de
grenswaarde voor de Milieu Prestatie Gebouwen (MPG) in woningen en
utiliteitsbouw – voor de nieuwbouw van een woning is de MPG bijvoorbeeld
vastgesteld op 0,8. In een dergelijk geval zal per type object
(bijvoorbeeld een brug of tunnel) moeten worden voorgeschreven wat de
grenswaarde voor de milieu-impact is. De GWW leent zich echter minder
goed voor zo’n grenswaarde, om verschillende redenen:
•Een goede vergelijkende eenheid voor GWW-werken is niet
beschikbaar, onder meer omdat werken vaak worden gerealiseerd op
basis van lokale omstandigheden. Dit is anders dan in de B&U,
waar de vierkante meters een vergelijkbare eenheid vormen.
•De ondergrond is een dominante factor in de milieuprestatie door
de benodigde fundering. De samenstelling van de ondergrond
verschilt sterk per locatie.
•In het ontwerp van GWW-werken is minder vrijheid in de toe te
passen producten dan in de B&U. Het bepalen van een grenswaarde
op bouwwerkniveau leidt daarom óf tot een waarde die in de praktijk
eenvoudig haalbaar is, óf tot een scherpere grenswaarde waar in de
praktijk veel uitzonderingen op moeten worden gemaakt.
4.Verplichting inkopen met milieuprestatie als nader criterium in de
gunning voor alle aanbestedingenEén van de mogelijke implementatieroutes is een sectorbrede verplichting
om in te kopen met milieuprestatie als criterium in álle aanbestedingen.
Er is niet gekozen om de verplichting voor alle projecten te laten
gelden, omdat de mogelijke impact in veel gevallen relatief laag is ten
opzichte van de kosten (zowel in tijd als in capaciteit) voor een
aanbestedende dienst. Met name kleine aanbestedende diensten en
speciale-sectorbedrijven worden met een dergelijke eis substantieel extra
belast.Gekozen instrumentMet wettelijke verankering worden aanbestedende diensten en
speciale-sectorbedrijven verplicht om duurzaam in te kopen. Op deze
wijze werken aanbestedende diensten toe naar volledig klimaatneutraal
en circulair aanbesteden, zodat deze sector als geheel klimaatneutraal
en circulair gaat opereren. Hiermee wordt voortgebouwd op bestaande
samenwerking en afspraken die met partijen zijn gemaakt.Eerder zijn andere opties dan regelgeving verkend en uitgevoerd via
verschillende initiatieven om de GWW te verduurzamen (communicatie,
financieel, organisatie, co-regulering en ondersteunende
instrumenten). Al deze – vrijwillige – initiatieven zorgen voor
bewustwording, samenwerking, kennisdeling en vooruitgang. Maar niet in
het hoge, noodzakelijke tempo om de internationale, Rijks-, regionale,
lokale en sectordoelstellingen te halen. Desalniettemin kunnen en
zullen deze opties nog steeds ondersteunend worden ingezet aan de
wettelijke verplichting. De ondersteunende maatregelen worden, zoveel
als mogelijk, centraal bij het in 2.3 genoemde ondersteuningspunt
ondergebracht.4.Verhouding tot hoger recht4.1.Relevante EU-regelgevingAangezien het wetsvoorstel mede ziet op bouwproducten is bij de
totstandkoming daarvan zorggedragen voor afstemming met de herziene Europese
Verordening bouwproducten (EU 2024/3110) tot vaststelling van
geharmoniseerde regels voor het in de handel brengen van veilige en duurzame
bouwproducten (hierna: Europese Bouwproductenverordening), om zo
strijdigheid met het Europese recht te voorkomen.De herziene versie van de Europese Bouwproductenverordening, die op
1 januari 2025 is vastgesteld, geeft de Europese Commissie de mogelijkheid
om geharmoniseerde regels (geharmoniseerde technische specificaties en
Europese technische beoordelingen) te stellen over duurzaamheid van de
bouwproducten. Bijvoorbeeld welke essentiële milieukenmerken voor
productfamilies of productcategorieën verstrekt moeten worden en op welke
manier de milieu-impact van bouwproducten bepaald en geverifieerd moet
worden. Als deze regels zijn ingevoerd, moeten fabrikanten kunnen aantonen
dat CE-gemarkeerde bouwproducten aan de Europese eisen voldoen door middel
van een gecombineerde prestatie- en conformiteitsverklaring. De Commissie
kan volgens artikel 5, vijfde lid, van de Verordening bouwproducten
gedelegeerde handelingen vaststellen inzake drempelniveaus, prestatieklassen
of verplichte essentiële kenmerken voor productfamilies of
productcategorieën die onder geharmoniseerde normen vallen. In het kader van
de Green Deal voor groene aanbestedingen maakt de Europese Commissie een
uitzondering voor aanbestedingen. Volgens artikel 83, tweede lid, van deze
verordening kunnen ambitieuzere en aanvullende eisen worden gesteld met
betrekking tot de essentiële milieukenmerken.Of lidstaten een drempelniveau of prestatieklasse stellen aan
milieuprestatie-eisen, zoals de bedoeling is van de eerste maatregel in dit
wetsvoorstel (op product- of materiaalniveau)28Op bouwwerkniveau – zoals maatregel twee van dit wetsvoorstel –
stelt de Europese Commissie onder de herziene Europese
Bouwproductenverordening geen regels., is vooralsnog de keuze aan de lidstaten zelf, evenals de wijze waar
de essentiële milieukenmerken gewogen worden tot een éénpuntscore (in
Nederland met een monetaire weegset, die de totale milieu-impact van een
product of project uitdrukt in een geldwaarde: de milieukosten, of
‘schaduwkosten’). Het is niet bekend of de Europese Commissie de
gedelegeerde handelingen wil stellen aan milieuprestatie als het gaat om
drempelniveau of prestatieklassen; dit staat momenteel niet op de agenda van
de Europese Commissie. Vooralsnog is het onwaarschijnlijk, gezien lidstaten
afhankelijk van hun nationale situatie en prioriteiten verschillend willen
sturen op de uitvoering en beoordeling van milieuprestaties.Ook zijn er, op het moment dat dit wetsvoorstel aan de Raad van State wordt
voorgelegd voor advies, nog geen geharmoniseerde technische specificaties
vastgesteld voor inzage in de milieuprestatie van bouwproducten onder de
Herziene Bouwproductenverordening. Indien op termijn geharmoniseerde
technische specificaties worden vastgesteld voor bouwproducten die onder de
reikwijdte van dit wetsvoorstel vallen, zal Nederland indien nodig de
verplichte milieuprestatie-eisen hierop aanpassen. Wanneer hier meer
informatie over beschikbaar is, zal deze beschikbaar worden gesteld via de
website van de Rijksoverheid.Tot slot past dit wetsvoorstel binnen de beweging die op Europees niveau
plaatsvindt, maar is er geen sprake van een nationale kop. Om van een
nationale kop in technische zin te kunnen spreken, moet aan twee voorwaarden
zijn voldaan. Er moet sprake zijn van een concurrentienadeel voor het
NL-bedrijfsleven, en het moet gaan om NL-regelgeving die verder gaat dan
waartoe een EU-richtlijn verplicht, die precies dezelfde materie regelt én
nadelige gevolgen heeft voor het rechtstreeks door de richtlijn
geadresseerde NL bedrijfsleven. Omdat het wetsvoorstel gaat om
aanbestedingscriteria en iedere marktpartij onder dezelfde voorwaarden kan
meedoen, zoals nader toegelicht in paragraaf 4.2. van dit wetsvoorstel,
wordt niet aan de eerste voorwaarde voldaan. Daarbij zijn uniforme
aanbestedingsvoorwaarden de wens van geconsulteerde marktpartijen,
aanbestedende diensten en speciale-sectorbedrijven, omdat zij momenteel met
verschillende aanbestedingsvoorwaarden geconfronteerd worden. Daarmee wordt
ook niet aan de tweede voorwaarde voldaan. Omdat er met voorliggend
wetsvoorstel voor alsnog geen strengere eisen worden gesteld aan alle
bouwproducten in Nederlandse regelgeving, maar enkel aanbestedende diensten
verplicht milieuprestatie-eisen te stellen aan de meest impactvolle
materialen in de GWW bij de aanbesteding van GWW-werken, doet de Europese
Bouwproductenverordening hier niets aan af. De Europese
bouwproductenverordening zegt niets over het betrekken van milieuprestatie
op bouwwerkniveau, zoals het gunningscriterium.4.2.Waarborging vrij verkeer van goederenDit wetsvoorstel is zorgvuldig opgesteld met het oog op het waarborgen van
het vrije verkeer van goederen binnen de Europese Unie. De verplichtingen in
dit wetsvoorstel gelden als objectieve, niet-discriminerende voorwaarden die
gelden binnen het kader van aanbestedingsopdrachten. De voorgeschreven
milieuprestatie-eisen zijn toegankelijk voor alle marktdeelnemers, ongeacht
hun lidstaat van vestiging. Iedere onderneming, binnen of buiten Nederland,
die aan de gestelde eisen voldoet, kan onder gelijke voorwaarden inschrijven
op de aanbesteding. De verplichting is bovendien gericht op het behalen van
legitieme doelstellingen van algemeen belang, met name het bevorderen van
duurzaamheid en het reduceren van de milieubelasting in de bouwsector, in
overeenstemming met het Klimaatakkoord en Europese Green
Deal-doelstellingen.Daarbij wordt bij amvb gewaarborgd dat de eisen op objectieve en
proportionele wijze worden vastgesteld, bijvoorbeeld door het gebruik van
Europees erkende bepalingsmethoden en normen, zoals de methode voor het
bepalen van de milieuprestatie van bouwwerken en GWW-werken, gebaseerd op
een levenscyclusanalyse (LCA). Er is aldus geen sprake van een vorm van
indirecte discriminatie of een onevenredige beperking van het vrije verkeer,
maar van een beleidsmaatregel die binnen het aanbestedingsrechtelijk kader
past en verenigbaar is met het Unierecht. De verplichtingen zorgen ervoor
dat marktpartijen met meer uniforme aanbestedingsvoorwaarden te maken
krijgen, in plaats van steeds met verschillende aanbestedingsvoorwaarden
geconfronteerd te worden.Ter verdere waarborging dat het wetsvoorstel geen ongerechtvaardigde
belemmeringen voor het vrije verkeer binnen de interne markt oplevert en
niet in strijd komt met bestaande EU-regelgeving, zal het wetsvoorstel
technisch worden genotificeerd bij de Europese Commissie. Deze notificatie
biedt de Europese Commissie de gelegenheid om te controleren of de
voorgestelde wetgeving in overeenstemming is met de EU-richtlijnen en geen
belemmeringen oplevert voor het vrije verkeer van goederen, diensten,
kapitaal of personen. Het notificatieproces, zoals bedoeld in de Richtlijn
2015/1535/EU en de Richtlijn 2006/123/EG, stelt tevens andere lidstaten en
de Commissie in staat om opmerkingen te maken of bezwaar aan te tekenen
indien de voorgestelde wetgeving in strijd is met de Europese
regelgeving.4.3.Verhouding Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG)Op basis van het model DPIA en de Pre-scan DPIA is geconcludeerd dat er
geen verwerking van persoonsgegevens voortvloeit uit dit wetsvoorstel. Het
wetsvoorstel zorgt voor een toevoeging op bestaande aanbestedingsprocedures
van infrastructurele werken. De focus hierbij ligt hierbij op het
inkoopproces van producten en werken en niet op de verwerking van
persoonlijke gegevens. De uitvoering van een Data Protection Impact
Assessment is, net als een toets van de Autoriteit Persoonsgegevens29Zoals voorgeschreven in Autoriteit Persoonsgegevens. (z.d.).
Voor de overheid: wetgevingstoetsing [Webpagina]. Beschikbaar via:
www.autoriteitpersoonsgegevens.nl/themas/basis-avg/praktisch-avg/voor-de-overheid-wetgevingstoetsing, in dit geval dan ook niet nodig. Het Model DPIA30Kenniscentrum Beleid en Regelgeving (KCBR). (2023, september).
Model DPIA Rijksdienst v3.0. Den Haag: KCBR. Te raadplegen via:
www.kcbr.nl/sites/default/files/2023-09/Model%20DPIA%20Rijksdienst%20v3.0.pdf is gebaseerd op de Algemene verordening gegevensbescherming (AVG),
de Richtlijn gegevensbescherming opsporing en vervolging en de mede daarop
gebaseerde nationale regelgeving, zoals de Uitvoeringswet Algemene
verordening gegevensbescherming (UAVG). In dit model zijn ook de
richtsnoeren van Europees Comité voor gegevensbescherming (EDPB)
meegenomen.5.Verhouding tot nationale wetgevingIn de beleidsvoorbereiding is breed onderzoek uitgevoerd naar in welke wet- of
regelgeving de maatregelen uit dit wetsvoorstel het beste kan worden opgenomen.
Zie hiervoor hoofdstuk 3. In dit wetsvoorstel wordt aangesloten bij de
procedures en de definities uit de Aanbestedingswet 2012 zoals deze al door
aanbestedende diensten worden toegepast in de praktijk. In aanvulling op de
bepalingen uit titel 9.6 van Wet milieubeheer, waarin al een bepaling is
opgenomen waarmee aanbestedende diensten worden gestimuleerd om schone
voertuigen in te kopen, wordt met het wetsvoorstel gestuurd op het beperken van
de milieubelasting in de GWW.Voor de verhouding met andere regelgeving voor GWW-werken is het relevant om
te benoemen dat het Aanbestedingsrecht gaat over overheidsopdrachten en
daardoor ingrijpt op de contractvrijheid in het privaatrecht. Het wetsvoorstel
doet verder niet af aan publiekrechtelijke regelgeving die op GWW-werken van
toepassing is. Zo is voor de kwaliteitsborging in het bodembeheer (kwalibo)
regelgeving in het Besluit bodemkwaliteit opgenomen voor kwaliteits- en
integriteitseisen aan werkzaamheden in het bodembeheer. Ook zijn in het Besluit
bouwwerken leefomgeving bepalingen voor de milieuprestatie van bouwwerken
opgenomen. Deze regelgeving is op GWW-werken van toepassing voor zover er
sprake is van een bouwwerk. De verplichtingen die in deze regelgeving zijn
opgenomen zijn de randvoorwaarden waaraan bij de uitvoering van opdrachten moet
worden voldaan. Bij het opstellen van milieuprestatie-eisen en het formuleren
van milieuprestatie als nader criterium moeten deze verplichtingen in acht
worden genomen.6.Gevolgen (m.u.v. financiële gevolgen)Zoals eerder beschreven hebben verschillende bureaus onderzoek uitgevoerd naar
de maatregelen en diens effecten. Ook de sector (inclusief medeoverheden) is
intensief betrokken geweest bij deze onderzoeken, zowel in de beginfase van de
beleidsvorming als bij de validatie van de onderzoeksresultaten en de
uitwerking van dit wetsvoorstel. Met het breed toepassen van eisen vergroot dit
wetsvoorstel de markt(vraag) voor circulaire producten in de GWW. Met
eenduidige zorgt het wetsvoorstel voor een gelijk speelveld voor bedrijven. Ook
draagt het sturen op milieu-impact bij aan investeringszekerheid voor duurzame
innovaties bij het bedrijfsleven.31Bosch, S., Peeters, T., Dijcker, R., Hendriks, R., Hoppe, F., &
Bakker, E. (2024). Beleidsadvies sturende MKI. Copper8, Witteveen+Bos
& Flux Partners. Beschikbaar via: https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2024/05/31/bijlage-3-beleidsadvies-sturende-mkiOp het gebied van klimaat en grondstoffenverbruik worden aanzienlijke
positieve effecten voorzien. Onderzoek van CE Delft laat zien dat de GWW in
2019 voor 4 megaton CO2-eq zorgde, ongeveer 3 procent van de totale
CO2-eq.-uitstoot in Nederland.32Bosch, S., Peeters, T., Hendriks, R., Preso, S., Hoog Antink, E., & Schweitzer, G. (2023). Inkopen met MKI in de GWW: Evaluatie van de Actie-agenda. Copper8, Witteveen+Bos & Rijkswaterstaat. Beschikbaar via: https://open.rijkswaterstaat.nl/open-overheid/@269293/inkopen-mki-gww-evaluatie-actie-agenda/ Volgens CE Delft kunnen de verplichtingen leiden tot een vermindering
van 1 megaton broeikasgasemissies in 2030.33Vries, J., de, Laan, J. van der, I., Nieuwenhuijse (2025),
Factsheet | Versnellingsmaatregelen toepassing milieuprestatie-eisen GWW,
CE Delft Hiervan is 600 kiloton toe te bedelen aan de verplichting van
milieuprestatie-eisen op materiaalniveau, en 400 kiloton aan het nader
criterium op milieuprestatie. Dit is exclusief de impact die behaald kan worden
bij GWW-werken van Rijkswaterstaat en ProRail. Worden ook de aanbestedingen van
deze partijen betrokken, leidt dat additioneel tot respectievelijk 65 kiloton
en 160 kiloton CO2 reductie. In het algemeen geldt dat naarmate de
eisen strenger worden, dit leidt tot (extra) milieuwinst.34Vries, J., de, Laan, J. van der, I., Nieuwenhuijse (2025),
Factsheet | Versnellingsmaatregelen toepassing milieuprestatie-eisen GWW,
CE Delft De verplichtingen in dit wetsvoorstel worden gezien als een van de
grootste potentiële klimaateffecten van de 55 maatregelen uit het NPCE, samen
met de levensduurverlenging van producten.35Hanemaaijer, A., Kishna, M. (projectleiding), Koch, J., Lucas, P.,
Rood, T., Schotten, K., & Van Sluisveld, M. (2023). Integrale
Circulaire Economie Rapportage 2023 (PBL-publicatienummer 4882). Den
Haag: Planbureau voor de Leefomgeving. Beschikbaar via: www.pbl.nl/publicaties/integrale-circulaire-economie-rapportage-2023 Met bovenstaande gegevens is voor beide verplichtingen de basis gelegd
voor een evalueerbare doelstelling. Deze wordt vastgesteld wanneer de hoogte
van de milieuprestatie-eisen en de minimum geraamde opdrachtwaarde bij of
krachtens amvb wordt vastgesteld. Het stellen van milieuprestatie-eisen aan de
meest impactvolle producten in de GWW draagt ook positief bij aan
leveringszekerheid van grondstoffen, doordat het gebruik van niet-schaarse
grondstoffen, de toepassing van secundaire en/of biotische grondstoffen en in
de toekomst goed te recyclen producten bijdragen aan een lagere
milieubelasting.36Warringa, G., Bachaus, A., Bergsma, G., Bouwman, P., Odenhoven, N.,
Ahsman, N., Peters Sengers, J. J., & Heideveld, A. (2024, mei).
Effectbeoordeling Nationaal Programma Circulaire Economie. CE Delft.
Beschikbaar via: https://ce.nl/publicaties/effectbeoordeling-nationale-programma-circulaire-economie/ Het stellen van minimumeisen aan milieu-impact kan indirect leiden tot
meer hergebruik en een hoger aandeel recyclaat in GWW-werken, wat op hun beurt
primair grondstoffengebruik vermindert en een positief effect heeft op
leveringszekerheid van grondstoffen.37IdemDe bindende landelijke maatregel leidt ook tot andere positieve
milieueffecten, zo blijkt uit onderzoek.38Bosch, S., Peeters, T., Hendriks, R., Preso, S., Hoog Antink, E.,
& Schweitzer, G. (2023). Inkopen met MKI in de GWW: Evaluatie van de
Actie-agenda. Copper8, Witteveen+Bos & Rijkswaterstaat. Beschikbaar
via: https://open.rijkswaterstaat.nl/open-overheid/@269293/inkopen-mki-gww-evaluatie-actie-agenda/
en Bosch, S., & Peeters, T. (2024, 13 februari). Dwingende MKI in de
GWW: Effecten en varianten. Copper8. Beschikbaar via: https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2024/02/13/bijlage-3-rapport-dwingende-mki-in-de-gww-effecten-en-varianten Eisen die de milieubelasting van GWW-werken beperken kunnen bijdragen
aan het minimaliseren van schadelijke effecten op biodiversiteit,
bodemkwaliteit en (drink)waterkwaliteit, waaronder stikstof. Dit leidt ook tot
een betere en schonere leefomgeving voor de inwoners van Nederland.Eisen die de milieubelasting van GWW-werken beperken kunnen leiden tot het
toepassen van andere bouwmaterialen, zoals biobased producten. De Nationale
Aanpak Biobased Bouwen (NABB) is opgezet om ketens op te bouwen die zorgen voor
een volwassen markt van teelt, verwerking en toepassing van biobased materialen
en producten in de bouw.39Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. (2023,
8 november). Nationale Aanpak Biobased Bouwen. Den Haag: Rijksoverheid.
Te raadplegen via: www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2023/11/08/nationale-aanpak-biobased-bouwenHet is denkbaar dat de beoogde verplichtingen met onbedoelde, negatieve
neveneffecten gepaard gaan. In paragraaf 6.3 wordt hier verder op ingegaan. Het
gaat dan om milieueffecten in brede zin, inclusief effecten als
broeikasgasemissies, grondstoffengebruik en ruimtegebruik. Het verplicht
aanbesteden met eisen die de milieubelasting van GWW-werken beperken leidt
echter primair tot positieve maatschappelijke milieueffecten; te weten het
verlagen van de milieu-impact van GWW-werken.6.1.Afstemming met belangengroepenTijdens het schrijven van dit wetsvoorstel en preciseren van de
verplichtingen is actief gezocht naar afstemming en overleg met relevante
belangengroepen. Het doel is om de verschillende perspectieven en belangen
te begrijpen, zodat het wetsvoorstel goed aansluit bij de wensen en zorgen
van de betrokkenen. Voor de totstandkoming van dit voorstel is uitgebreid
overlegd met de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), het
Interprovinciaal overleg (IPO) en de Unie van Waterschappen (UvW) – onder
andere via het proces van de Uitvoeringstoets Decentrale Overheden dat nader
toegelicht wordt in hoofdstuk 7.3 – marktpartijen, ingenieursbureaus en
diverse aanbestedende diensten en speciale-sectorbedrijven. Ook zijn
gesprekken gevoerd met medewerkers van aanbestedende diensten en
speciale-sectorbedrijven van verschillende omvang en vanuit verschillende
gebieden en regio's. Daarnaast zijn gesprekken gevoerd met producenten,
aannemers, afvalverwerkers en leveranciers. Ook is gesproken met
brancheverenigingen die toeleveranciers van bouwproducten vertegenwoordigen,
MKB infra en Bouwend Nederland en onafhankelijke organisaties binnen het
Nederlandse aanbestedings- en GWW-domein, zoals CROW en PIANOo. Verder is
contact geweest met organisaties als Natuur & Milieu en het
Klimaatverbond. Hiermee is beoogd om binnen de aangekondigde
beleidsvoornemens te komen tot een in de praktijk zo goed werkbaar mogelijk
voorstel.6.2.MKB-toetsOp 16 juni heeft er een panelgesprek in het kader van de MKB-toets
plaatsgevonden conform de hiervoor gestelde handreiking. De koepels MKB
infra en Bouwend Nederland hebben naast hun eigen inbreng twee individuele
MKB-ondernemers bereid gevonden om deel te nemen. In het panelgesprek
onderschreven de aanwezigen dat eenduidigheid en continuïteit van belang is.
Door milieuprestatie-eisen stapsgewijs te verscherpen, krijgt het MKB de
kans om mee te groeien. Het creëren van een gelijk speelveld is cruciaal
voor het MKB. Vanuit het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat is
aangegeven om in dit kader rekening te houden met de proportionaliteit van
de maatregelen voor het MKB, onder andere door het stellen van een
drempelwaarde voor het nader criterium met betrekking tot de milieuprestatie
van GWW-werken.Overige zaken die besproken zijn onder andere de eenduidigheid met
betrekking tot verschillende lopende initiatieven, samenhang met Europees
beleid en het belang van monitoring en evaluatie. Daarnaast is stilgestaan
bij het betrekking van het MKB in de uitwerking van de amvb. Het panel heeft
het op prijs gesteld dat dit panelgesprek is georganiseerd. Er is
afgesproken om bij de uitwerking van de amvb contact te houden om te spreken
over de maatregelen en wat deze betekenen voor het MKB.Naast dit specifieke MKB panelgesprek waren er tijdens een
stakeholderbijeenkomst met marktpartijen op 13 maart 2025 diverse MKB
bedrijven aanwezig en is nadrukkelijk de aandacht gevraagd voor de
uitvoerbaarheid voor het MKB. Bij de verdere uitwerking van de regelgeving
zal gekeken worden naar het handelingsperspectief voor de mkb-bedrijven die
te maken gaan krijgen met de uitvoering van de voorgestelde
wijzigingen.6.3.Gevolgen voor Caribisch NederlandDe in dit wetsvoorstel opgenomen verplichtingen zijn niet van toepassing op
Caribisch Nederland, te weten Bonaire, Sint Eustatius en Saba, noch op de
landen Aruba, Curaçao en Sint Maarten. Deze gebieden hebben elk eigen
klimaat- en duurzaamheidsplannen en -programma’s die aansluiten bij hun
specifieke bestuurlijke en geografische situatie. Daarbij zijn de wet
Milieubeheer, de Aanbestedingswet 2012, het Klimaatakkoord en het Nationaal
Programma Circulaire Economie niet van toepassing op deze gebieden. Omdat de
uitvoering van klimaat- en circulaire infrastructuurmaatregelen in deze
landen en openbare lichamen anders is georganiseerd en in ontwikkeling, is
het niet passend om de verplichtingen uit dit wetsvoorstel één-op-één toe te
passen.6.4.MilieueffectentoetsHet verplicht aanbesteden met een (minimale) milieuprestatie-eis op
product- en projectniveau heeft primair tot doel positieve
maatschappelijke effecten te genereren.Substantiële negatieve gevolgen zijn bij dit wetsvoorstel zodoende niet
aan de orde. Het verplicht aanbesteden met milieustatie-eisen leidt
primair tot positieve maatschappelijke milieueffecten; te weten het
verlagen van de milieu-impact van GWW-werken. Omdat milieuprestatie
effecten over de levenscyclus en in de keten inzichtelijk maakt, zijn
effecten elders en/of later in principe onderdeel van de berekening.
Daarom wordt er gestuurd op het verlagen van de milieuprestatie. De
eerder genoemde onderzoeken naar het effect van sturen op milieuprestatie
in de GWW onderschrijven dit.Enkele voorbeelden van mogelijk negatieve milieueffecten van beperkte
omvang:
•De mobiliteit voor het transport van duurzame en/of hergebruikte
producten kan toenemen, wanneer deze van ver moeten komen. Over het
algemeen zal dit naar verwachting niet substantieel zijn ten
opzichte van de totale positieve milieueffecten van de maatregel,
aangezien bij amvb zeer waarschijnlijk wordt aangesloten bij
methoden die de effecten over de levenscyclusanalyse van een
bouwproduct berekenen, zoals de Milieukostenindicator.
•Het gebruik van biotische producten, zoals biobased bindmiddelen
in asfalt, kan leiden tot een toenemend gebruik van fysieke ruimte
voor gewassen voor productie. Over de omvang van deze toename is
vanwege de vele afhankelijkheden, keuzevrijheden en ander beleid
ter stimulering van deze maatregel (zoals de Nationale Aanpak
Biobased Bouwen40Ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties. (2023, 8 november). Nationale Aanpak
Biobased Bouwen. Den Haag: Rijksoverheid. Te raadplegen via:
www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2023/11/08/nationale-aanpak-biobased-bouwen) geen uitspraak te doen. Substantiële effecten zijn niet
aannemelijk, het gebruik van landbouwgrond en ruimte die nu voor
veeteelt worden gebruikt, is onderdeel van het beleid (NABB) en is
dus niet ongewenst.
•Het productgebruik voor het opwekken van duurzame energie kan
toenemen. Dit zal niet tot substantiële milieueffecten leiden,
omdat de milieu-impact van het betreffende product of werk daarmee
omlaag zou gaan en/of omdat dit niet kosteneffectief is.
Een toename van afvalstromen en emissies is niet aannemelijk, aangezien met
de milieuprestatie-verplichting juist gestreefd wordt naar een verlaging van
deze effecten. Als de berekening naar de milieuprestatie alle effecten over
de levenscyclus en in de keten betreft, zijn effecten elders en/of later in
principe onderdeel van de berekening.6.5.Gevolgen voor ICTDit wetsvoorstel zal beperkte gevolgen hebben voor de ICT-infrastructuur en
-systemen die betrokken zijn bij de uitvoering ervan. De benodigde
aanpassingen en integraties kunnen binnen de bestaande ICT-structuren worden
gerealiseerd zonder dat aanzienlijke investeringen in nieuwe technologieën
of systemen vereist zijn. De impact op bestaande ICT-systemen wordt
voornamelijk beperkt tot noodzakelijke updates, aanschaf van een licentie
voor software waarvan de kosten proportioneel en niet substantieel zijn, of
kleine wijzigingen in de processen die verband houden met de administratieve
en operationele uitvoering van de wet, te weten:
–De milieuprestatie van producten kunnen aannemers inzichtelijk maken
met bestaande instrumenten en het gebruik van een bestaande
milieudatabase.
–De gevolgen voor aanbestedende diensten zijn beperkt: ze moeten een
licentie voor de software of tools aanschaffen om milieuprestatie op
projectniveau te toetsen of berekeningen uitbesteden aan
adviesbureau.
–Voor het toezicht op de naleving van het contract van aannemers
inclusief milieuprestatie-eisen door de aanbestedende dienst is geen
licentie nodig; de aannemer dient de benodigde de gegevens aan te
leveren.
7.UitvoeringDit wetsvoorstel verplicht aanbestedende diensten en bij amvb aangewezen
speciale-sectorbedrijven dat milieuprestatie-eisen in bestaande aanbestedingen
van GWW-werken worden betrokken. Daarbij is het doel om eenduidigheid te bieden
in inkoop, zodat er duidelijkheid ontstaat voor marktpartijen om te investeren
in minder vervuilende producten en voor aanbestedende diensten de zekerheid
biedt dat de producten die zij inkopen bijdragen aan de door hen gestelde
doelstellingen op het gebied van klimaat en circulariteit. Dit hoofdstuk zet
uiteen welke aanbestedende diensten met de uitvoering van de artikelen 9.6.2 en
9.6.3 worden belast en op welke wijze daarover met hen afstemming is
geweest.7.1.Uitvoering door aanbestedende diensten en
speciale-sectorbedrijvenDit wetsvoorstel draagt er aan bij dat de uitvoerbaarheid voor
aanbestedende diensten en speciale-sectorbedrijven om milieuprestaties bij
hun aanbestedingen te betrekken effectief worden gerealiseerd. Om
uitvoerbaarheid van het wetsvoorstel te borgen, zijn meer dan honderd
aanbestedende diensten en speciale-sectorbedrijven betrokken. Zij hebben
onder andere tijdens stakeholderconsultaties input op het wetsvoorstel
geleverd, die ofwel verwerkt zijn in voorliggend wetsvoorstel ofwel
betrokken worden bij de algemene maatregel van bestuur. Ook is gedurende de
ontwikkeling van voorliggend wetsvoorstel in het kader van de
Uitvoeringstoets Decentrale Overheden (zie paragraaf 7.3.) meermaals input
opgehaald met koepelorganisaties VNG, IPO en UvW om de uitvoerbaarheid goed
mogelijk te laten verlopen.Momenteel besteden aanbestedende diensten en speciale-sectorbedrijven
GWW-werken aan. De uitvoerbaarheid van het aanbestedingsproces voor
GWW-werken hangt af van verschillende factoren:Complexiteit van projectenGWW-projecten kunnen technisch complex zijn en omvatten een breed scala
aan werkzaamheden, zoals wegenbouw en waterbeheer. Er is bij
aanbestedingstrajecten specialistische kennis nodig om de technische
specificaties correct op te stellen, evenals om offertes op basis van die
specificaties te beoordelen. Dit vereist deskundigheid bij de
aanbestedende dienst, wat kan leiden tot een hogere werkdruk en de
behoefte aan specialistische ondersteuning. Bij de meeste aanbestedingen
van werken in de GWW huren aanbestedende diensten en
speciale-sectorbedrijven specialistische ondersteuning inhuur van
ingenieursbureaus. Dit wetsvoorstel zorgt ervoor dat milieuprestatie in
deze bestaande procedures wordt geïmplementeerd. Om dit effectief te
doen, moeten aanbestedende diensten en speciale-sectorbedrijven bij de
maatregel die verplicht dat milieuprestatie meegenomen wordt in grote
aanbestedingsprojecten mogelijk hun aanbestedingsdocumenten aanpassen,
zodat ze ruimte bieden voor milieukundige overwegingen en de juiste
beoordelingsmethoden. De door dit wetsvoorstel verplichte milieuprestatie
bij de meest gebruikte producten in de GWW wordt geïntegreerd in
bestaande bestekken en contracten die aanbestedende diensten en
speciale-sectorbedrijven gebruiken bij hun aanbestedingen van
infrastructuur. Hier zijn geen uitvoeringsaspecten voorzien.Gunning op basis van prijs en kwaliteitDit wetsvoorstel verplicht om bij GWW-werken boven een bij amvb
aangewezen minimum geraamde opdrachtwaarde de milieuprestatie te
betrekken bij de aanbesteding in de vorm van een nader criterium. Volgens
de Aanbestedingswet 2012 is het in principe verplicht om de beste
prijs-kwaliteitsverhouding (BPKV) als gunningscriterium te gebruiken,
tenzij er een goed gemotiveerde reden is om een ander criterium te
kiezen, zoals de laagste prijs. Op grond van de Aanbestedingswet 2012
wordt bij de aanbesteding van GWW-werken momenteel het meest gemaakt van
de BPKV als gunningscriterium.41Wittenveen+Bos heeft een data-analyse uitgevoerd op alle
aanbestedingen die zijn gepubliceerd op TenderNed over een periode
van 2016–2024. Op basis hiervan is geconcludeerd dat door
aanbestedende diensten bij 83% gebruik wordt gemaakt van BPKV. Voor
aanbestedingen boven de Europese drempelwaarde is dit zelfs
95%. Dit houdt in dat niet alleen de prijs van belang is, maar ook de
kwaliteit van het werk en de producten die daarin gebruikt worden. De
criteria op basis waarvan de kwaliteit wordt bepaald, mogen momenteel
door de aanbestedende dienst zelf worden bepaald. Met dit wetsvoorstel
wordt geregeld dat één van de nadere criteria de milieuprestatie moet
zijn. Bij of krachtens amvb wordt de beoordelingsmethode geregeld, zodat
in alle van aanbestedingen die binnen de wettelijke verplichting vallen
de milieuprestatie op eenzelfde wijze wordt bepaald en wordt meegenomen
in de gunning.De huidige manier van aanbesteden vraagt van aanbestedende diensten en
speciale-sectorbedrijven om een zorgvuldige afweging van zowel de
financiële als de technische aspecten van het project. Aanbestedende
diensten en speciale-sectorbedrijven moeten in staat zijn om objectief en
transparant te beoordelen of de ingediende voorstellen voldoen aan de
gestelde eisen, waarbij ze de juiste balans vinden tussen prijs en
kwaliteit. Het berekenen van de milieuprestatie als nader criterium
vereist vaak specialistische kennis en data. De aanbestedende diensten en
speciale-sectorbedrijven zullen hun bestaande processen en systemen
moeten aanpassen om milieuprestaties op een juiste en transparante manier
te integreren. Dit zal mogelijk extra middelen en deskundigheid vergen,
maar het kan bijdragen aan duurzamere aanbestedingspraktijken en een
grotere focus op milieuverantwoordelijkheid in de publieke sector.
Efficiëntere en duurzamere bouwprojecten kunnen uiteindelijk leiden tot
lagere operationele kosten, minder energieverbruik en een lagere
milieu-impact, wat voordelen biedt voor de opdrachtgever en de
samenleving als geheel. De specialistische ondersteuning die vaak al
betrokken wordt bij grote projecten, kunnen ondersteunen indien de
aanbestedende dienst de kennis niet zelf in huis heeft. Ook biedt de
Rijksoverheid ondersteuning via het ondersteuningspunt zoals beschreven
in paragraaf 2.3 om de milieuprestatie als criterium in de beoordeling
van de kwaliteit van GWW-werken te betrekken.Opleiding en deskundigheidAangezien het betrekken van milieuprestaties nieuwe kennis en
vaardigheden vereist, zullen aanbestedende diensten en
speciale-sectorbedrijven mogelijk behoefte hebben aan opleiding en
training van hun personeel. Dit geldt met name voor de medewerkers die
verantwoordelijk zijn voor het opstellen en beoordelen van
aanbestedingen, omdat zij de technische en juridische aspecten van
milieuprestaties goed moeten begrijpen. Het kan nodig zijn om deskundigen
in te schakelen of samen te werken met externe adviseurs om de
milieuprestaties correct te evalueren.Beoordelingssystematiek en transparantieAanbestedende diensten en speciale-sectorbedrijven moeten duidelijke
instructies en handreikingen hebben voor het wegen van het nader
criterium milieuprestatie ten opzichte van andere criteria. Dit vereist
zorgvuldige afwegingen en een transparante aanpak, zodat marktpartijen
begrijpen hoe hun aanbiedingen worden beoordeeld. Ook moeten
aanbestedende diensten en speciale-sectorbedrijven ervoor zorgen dat de
beslissingen goed te onderbouwen zijn, zodat ze voldoen aan de vereisten
van transparantie en gelijkheid. Deze instructies en handreikingen,
evenals ondersteuning hierbij, wordt via het ondersteuningspunt geboden.
Het bij of krachtens amvb voorschrijven van een beoordelingsmethode voor
de milieuprestatie draagt bij aan uniformiteit en transparantie in de
sector. Ook de oprichting van één centraal ondersteuningspunt voor
aanbestedende diensten en speciale-sectorbedrijven draagt hier aan
bij.Handhaving en controleAls milieuprestaties als nadere criteria worden gebruikt, kan dit leiden
tot een extra tijdsinvestering van aanbestedende diensten en
speciale-sectorbedrijven om dit te monitoren (meer informatie hierover is
te vinden in hoofdstuk 9). Hierbij wordt specifiek gedoeld op het
toezicht op de naleving van de gemaakte beloften door opdrachtnemers.
Aanbestedende diensten en speciale-sectorbedrijven zullen moeten zorgen
voor een effectief mechanisme om te controleren of de beloofde
milieuprestaties daadwerkelijk worden nageleefd gedurende de uitvoering
van het contract. Dit kan bijvoorbeeld inhouden dat er nazorg, audits of
rapportages nodig zijn om de naleving van de milieucriteria te
waarborgen. Ondersteuning hierbij wordt via het ondersteuningspunt
geboden. De (meerjarige) financiering voor het ondersteuningspunt wordt
voorzien via de Meerjaren Activiteiten Begroting van het ministerie van
Infrastructuur en Waterstaat en heeft derhalve geen gevolgen voor de
Rijksbegroting.De uitvoerbaarheid voor aanbestedende diensten en
speciale-sectorbedrijven om milieuprestaties bij hun aanbestedingen te
betrekken kan effectief worden gerealiseerd, maar het vereist wel extra
stappen en aandacht voor detail. Om bovenstaande uitvoeringsaspecten te
vergemakkelijken wordt bij amvb gekozen voor milieuprestatie-eisen die zo
min mogelijk expertise, middelen en capaciteit van aanbestedende diensten
en speciale-sectorbedrijven vergen. Daarbij zal nader ingegaan worden op
bovenstaande aspecten. In het aanbestedingsrecht wordt het onderscheid
gemaakt tussen aanbestedende diensten en speciale-sectorbedrijven.
Speciale-sectorbedrijven vallen onder een ander regime in het
aanbestedingsrecht; zij hebben onder de aanbestedingswet meer procedurele
flexibiliteit. De voorgestelde bepalingen uit artikel 9.6.2 en 9.6.3
gelden onverminderd de bepalingen uit de Aanbestedingswet 2012. Op grond
van deze bepalingen worden milieuprestatie-eisen voor producten en werken
vastgesteld waar de aanbestedende dienst of speciale-sectorbedrijven een
aanbesteding voor in GWW-werken uitzetten, rekening mee moeten houden.
Deze bepalingen gelden als vooraf gegeven randvoorwaarden voor deze
aanbestedingen.Dit wetsvoorstel ziet niet toe op alle speciale-sectoropdrachten, maar
op opdrachten voor activiteiten die in de artikelen 3.1 tot en met 3.6
van de Aanbestedingswet 2012 zijn genoemd en bij algemene maatregel van
bestuur zijn aangewezen.7.2.Uitvoerbaarheidstoets Decentrale overhedenIn het kader van de voorgenomen wetswijziging is een uitvoerbaarheidstoets
uitgevoerd voor decentrale overheden. De Uitvoerbaarheidstoets Decentrale
Overheden (UDO) is een proces dat wordt ingezet om in gesprek te gaan met
decentrale overheden, zoals gemeenten, provincies en waterschappen, over de
uitvoerbaarheid van de wet op lokaal en regionaal niveau. Dit proces biedt
de gelegenheid om gezamenlijk te kijken naar de impact van de wet, eventuele
praktische knelpunten en de benodigde aanpassingen in werkprocessen binnen
deze overheden.In dit kader zijn er gesprekken gevoerd met de Vereniging van Nederlandse
Gemeenten (VNG), het Interprovinciaal Overleg (IPO) en de Unie van
Waterschappen (UvW). Over het algemeen hebben deze organisaties positief
gereageerd op de voorgenomen wet en onderstreepten zij de noodzaak van een
transparanter, efficiënter en eenduidiger aanbestedingsproces waarbij de
milieuprestatie van GWW-werken wordt meegenomen. De regelgeving helpt
overheden om eenduidig aan te besteden en biedt overheden de zekerheid dat
zij minder vervuilende producten inkopen. De input van VNG, IPO en UvW heeft
bijgedragen aan het verder verfijnen van de regelgeving, waarbij de nadruk
lag op de haalbaarheid van de uitvoering binnen de bestaande structuren van
decentrale overheden. Op basis van deze gesprekken en het proces wordt extra
ondersteuning op specifiek ingebrachte onderwerpen geboden in het
ondersteuningspunt. Daarnaast wordt in de amvb specifiek aandacht besteed
aan het waarborgen van een goede en efficiënte uitvoering op lokaal en
regionaal niveau. Met VNG, IPO en UvW is afgesproken dat bij de uitwerking
van de amvb wederom een UDO-proces wordt doorlopen.8.Toezicht en handhavingTot nu toe wordt de naleving van regels door aanbestedende diensten en
speciale-sectorbedrijven niet bestuursrechtelijk gereguleerd, en regelt ook dit
wetsvoorstel geen bestuursrechtelijk toezicht en handhaving op de artikelen uit
titel 9.6.Controle op de naleving van de artikelen 9.6.2 en 9.6.3 van dit wetsvoorstel
vindt plaats binnen het kader van privaatrechtelijke rechtsbescherming. Wanneer
een partij van mening is dat de aanbestedende dienst het aanbestedingsrecht op
enigerlei wijze schendt, zijn er verschillende mogelijkheden om hiertegen in
het geweer te komen als belanghebbende – zoals burgers, leveranciers en andere
marktpartijen, afhankelijk van de fase van de procedure. Zo is er de
mogelijkheid om vragen te stellen of zorgen kenbaar te maken tijdens de
vragenronde van de aanbesteding. Wanneer de antwoorden hierop niet toereikend
zijn, kan een partij een klacht indienen bij het klachtenloket van de
aanbestedende dienst. Wanneer de aanbestedende dienst en de ondernemer van
mening blijven verschillen over de klacht, kan de ondernemer nog terecht bij de
Commissie van Aanbestedingsexperts. Daarnaast is er altijd de mogelijkheid om
naar de burgerlijke rechter te gaan. Burgers en bedrijven kunnen een beroep
doen op artikel 162 van Boek 6 van het Burgerlijk Wetboek, wanneer de op de
artikelen 9.6.2 en 9.6.3 van de Wm gebaseerde regels niet worden nageleefd. Bij
aanbestedingen is het gebruikelijk dat de naleving van de toepasselijke regels
kan worden afgedwongen door middel van een kort geding bij de civiele
rechter.Daarnaast kan de Commissie van aanbestedingsexperts dienen als een
laagdrempelig en specialistisch orgaan waar partijen een klacht kunnen
voorleggen over het handelen of nalaten van een aanbestedende dienst voor zover
dat handelen of nalaten binnen de werkingssfeer van de Aanbestedingswet 2012
valt. De Commissie van aanbestedingsexperts bestaat uit onafhankelijke experts
met diepgaande kennis van het aanbestedingsrecht en de praktijk, waardoor zij
in staat zijn om objectieve en deskundige beoordelingen te maken van de
ingediende klachten. Het inzetten van deze commissie zorgt voor een snelle en
efficiënte afhandeling van geschillen zonder dat partijen direct naar de
rechter hoeven te stappen. Dit draagt bij aan een snelle en kostenefficiënte
oplossing van problemen, waardoor het vertrouwen in het aanbestedingsproces
wordt vergroot. Het gebruik van de Commissie van aanbestedingsexperts kan
daarmee bijdragen aan een cultuur van transparantie en verantwoordelijkheid
binnen aanbestedende diensten en speciale-sectorbedrijven.Tot slot vindt ook buiten het kader van rechtsbescherming toezicht op de
naleving van de aanbestedingsregels plaats. Bestuurders die verantwoordelijk
zijn voor aanbestedingen kunnen daar op aangesproken worden. Daarnaast zijn
aanbestedende diensten en speciale-sectorbedrijven onderworpen aan de
jaarlijkse accountantscontrole. Aansluiting op de Aanbestedingswet 2012 biedt
een laagdrempelige, bekende en toegankelijke manier voor belanghebbenden om in
te grijpen wanneer aanbestedende diensten of speciale-sectorbedrijven zich niet
houden aan de regels.9.Financiële gevolgenBij de ontwikkeling van dit wetsvoorstel is aandacht besteed aan de financiële
gevolgen van de voorgenomen regelgeving, zowel voor de betrokken burgers en
bedrijven als voor de bestuurlijke lasten. Om de kwantitatieve
regeldrukeffecten voor de verschillende stakeholders goed in kaart te brengen,
heeft SIRA Consulting B.V. onderzoek verricht naar de impact van de wet.42Poll, van der, P., Mook, J. (2025). Onderzoek Financiële Effecten
Milieuprestatie-eisen in aanbestedingen van GWW-werken. SIRA Consulting
B.V. Beschikbaar via https://www.internetconsultatie.nl/milieuprestatie_gww/b1 Dit onderzoek richt zich enerzijds op de administratieve lasten en
regeldruk voor burgers en bedrijven, en anderzijds op de bestuurlijke lasten
die op aanbestedende diensten en speciale-sectorbedrijven rusten. Voor het
berekenen van de regeldrukeffecten gebruikt SIRA de Rijksbreed gehanteerde
methodiek43https://www.kcbr.nl/sites/default/files/2023-12/Handboek%20Meting%20Regeldrukkosten%202023%20-%20DEF%20-%204-12-2023%20toegankelijk.pdf voor het kwantificeren van regeldruk.In dit hoofdstuk wordt voor zover mogelijk ingegaan op de resultaten van het
regeldrukonderzoek voor de voorgenomen wijzigingen in de Wet milieubeheer. Het
is hierbij belangrijk te vermelden dat deze resultaten in beeld zijn gebracht
door een aantal aannames te doen over keuzes die bij amvb of ministeriële
regeling gemaakt zullen worden. Op de regeldrukeffecten van de voorgenomen amvb
zal worden ingegaan in het conceptbesluit, omdat daarin immers nog verdere
uitwerking plaatsvindt die de regeldrukeffecten bepaalt. De in dit wetsvoorstel
opgenomen verplichtingen brengen geen financiële consequenties met zich mee
voor de rijksbegroting. De uitvoering van het ondersteuningspunt kan
plaatsvinden binnen de bestaande budgettaire kaders.9.1.Gevolgen voor burgers en bedrijvenDe kwantitatieve regeldrukeffecten burgers en bedrijven van het
voorliggende wijzigingsvoorstel zijn in kaart gebracht door SIRA Consulting
B.V. Het onderzoek naar de regeldruk betreft de wijzigingen in de wet
Milieubeheer, waarbij met de aanname is gewerkt dat bij amvb gestuurd wordt
met de Milieukostenindocator (MKI) als milieuprestatie-eis. Het onderzoek
laat zien dat de bedrijven en overheden over het algemeen positief zijn over
de voorgestelde wijzigingen, omdat de regelgeving aansluit op de praktijk en
door eenduidigheid te bieden meer perspectief biedt voor zowel bedrijven als
overheden. Bij de uitwerking van de amvb worden de effecten opnieuw door
SIRA in kaart gebracht.Eenmalige regeldrukeffecten: milieuprestatie-eisen in de vorm van
de MKIDe lasten van het hanteren MKI-prestatie-eisen op productniveau zitten
met name in het aantoonbaar maken van de prestaties. Voor veel beton- en
asfaltproducten geldt dat varianten beschikbaar zijn met een lagere
MKI-score. Vaak zijn ook de onderliggende data die benodigd zijn voor het
verrichten van een LCA, en daaropvolgend de MKI-berekening, via de
leverancier beschikbaar. Er zijn geen expliciete kosten meegenomen voor
kennisname omdat bedrijven die meedingen in deze aanbestedingen ook nu
soms al te maken hebben met MKI-eisen waardoor de werkwijze bekend
is.Bedrijven die meedingen in aanbestedingen voor GWW-werken van de
overheid ondervinden eenmalige lasten voor het verzamelen van de
bewijslast voor de asfalt- en betonproducten waarvoor de
MKI-prestatie-eisen gaan gelden. Gemiddeld wordt door SIRA ingeschat – op
basis van interviews met partijen uit de sector – dat het berekenen van
de MKI-score voor één enkel product circa € 400 kost (P). Deze kosten
kunnen bestaan uit tijdbesteding van intern personeel om de berekening te
verrichten, of out-of-pocket kosten als voor het verrichten van de
berekening een extern bureau wordt ingeschakeld. In de meeste gevallen
verrichten leveranciers de berekening zelf, en brengen zij de kosten in
rekening. De verwachting is dat de bulk van deze kosten per product zich
zullen voordoen de eerste keer dat dit product wordt gebruikt. Wanneer de
samenstelling van het product onveranderd is als het opnieuw gebruikt
wordt, hoeft geen nieuwe berekening verricht te worden. Wanneer de
samenstelling wel veranderd is, betreft dit in de meeste gevallen een
beperkte wijziging waarbij enkel bepaalde parameters gewijzigd hoeven te
worden. Deze extra handeling resulteert niet in significante
regeldrukkosten.Op basis van het bovenstaande blijken de kosten voor het hanteren van
MKI-prestatie-eisen samen te hangen met het aantal asfalt- en
betonproducten waarvoor uiteindelijk in een onderliggende regeling
MKI-waardes voor worden opgenomen. Immers: als voor een product eenmaal
de bewijslast is opgesteld dan kan deze ook voor latere offertes worden
gebruikt. Voor hoeveel producten dit uiteindelijk moet, is afhankelijk
van hoeveel producten uiteindelijk in de regeling worden opgenomen. Dit
nu nog niet bekend. Op basis van informatie van het Betonakkoord en
Moederbestek.nl heeft SIRA een inschatting gemaakt. Omdat niet bekend is
hoeveel asfalt- en betonproducten uiteindelijk in de regeling terecht
komen, hanteert SIRA een ruime bandbreedte van minimaal 50 tot maximaal
200 producten (Q).
Structureel hebben bedrijven geen kosten voor de aanbestedingen waarin
de milieuprestatie-eisen worden meegenomen. Zij hoeven immers enkel het
bewijs zoals hierboven beschreven te overhandigen om aan de eisen van de
aanbestedende dienst te voldoen. Uit de interviews die zijn afgenomen
door SIRA blijkt verder dat de MKI-prestatie-eisen op peloton-niveau niet
tot aanzienlijke meerkosten van het materiaal zullen leiden. Het
overgrote merendeel van de leveranciers voldoet al aan deze eisen in de
huidige situatie. Het is aannemelijk dat partijen die hier niet aan
kunnen voldoen zullen afhaken bij dit type aanbestedingen. Voor het nader
criterium geldt dit eveneens, maar speelt ook mee de materiaalkosten in
sterke mate afhankelijk zijn van de invulling van de verplichting door de
opdrachtgever. Hierdoor zijn de meerkosten vrijwel niet te
kwantificeren.Structurele regeldrukkosten: verplicht MKI als nader criterium
voor grote projectenStructureel hebben bedrijven met name kosten voor de aanbestedingen waar
de MKI-verplichting als nader criterium moet worden meegenomen. Dit vergt
voor elke aanbesteding een specifieke berekening en uitwerking die
aanvullende kosten met zich meebrengt. De proceskosten voor het meenemen
van MKI als nader criterium zijn onder te verdelen in de gemaakte kosten
vóór en na de aanbestedingsbeslissing door de publieke
opdrachtgever.De kosten voordat een GWW-werk gegund is aan een opdrachtnemer, zijn de
kosten van de inschrijving op de aanbesteding zelf (hierna:
inschrijvingskosten). Gemiddeld wordt geschat dat deze kosten 35% van de
totale proceskosten van MKI-gunningscriteria voor bedrijven
vertegenwoordigen. De inschrijvingskosten bestaan enerzijds uit het
verrichten (of laten verrichten) van LCA-berekeningen om vervolgens te
komen tot MKI-scores voor de gebruikte materialen, en anderzijds worden
kosten gemaakt ten gevolge van de tijdbesteding die vereist is om de
klantvraag, de wensen en voorwaarden van de opdrachtgever, te
specificeren. Hoewel een enkele respondent aangaf voor het verrichten van
de LCA-berekening gebruik te maken van de diensten van externe
duurzaamheidsadviseurs, heeft SIRA voor de berekening van de
regeldrukkosten de aanname gedaan dat deze bestaan uit de tijdbesteding
van interne medewerkers. De geschatte out-of-pocket kosten voor de inhuur
van deze externe medewerkers zijn omgerekend naar ‘interne’ uren met
behulp standaard gehanteerde uurtarieven conform de Rijksbreed
gehanteerde methodiek.44Zie: https://www.kcbr.nl/sites/default/files/2023-12/Handboek%20Meting%20Regeldrukkosten%202023%20-%20DEF%20-%204-12-2023%20toegankelijk.pdf In werkelijkheid is de verwachting echter dat een aanzienlijk
deel van de (met name kleinere) opdrachtgevers initieel gebruik zal maken
van externe adviesbureaus.De kosten voor bedrijven nadat de uitvoering van een GWW-werk aan hen
gegund is door publieke opdrachtgevers, ontstaat gedurende de volledige
doorlooptijd van het project (hierna: doorloopkosten). Deze
doorloopkosten bestaan primair uit de ‘as-built controle’, waarbij de
opdrachtnemer aantoont dat de toegezegde MKI daadwerkelijk in de praktijk
behaald is middels een MKI-berekening op basis van de werkelijk
toegepaste hoeveelheden, en onderbouwd met bewijsstukken. Hoewel de
doorloopkosten van de MKI als nader criterium kunnen fluctueren met de
doorlooptijd van een project, schatten respondenten deze kosten op
gemiddeld 65% van de totale proceskosten.Hoewel bedrijven tot vergelijkbare kwalitatieve inschattingen komen
van de uitvoerbaarheid en de effectiviteit van het
MKI-gunningscriterium, lopen hun kwantitatieve schattingen van de
regeldrukkosten sterk uiteen. Geheel verbazend is dit niet, gegeven de
diversiteit aan infrastructurele projecten binnen de GWW, en het feit
dat bepaalde opdrachtnemers zich specialiseren binnen bepaalde niches
van de sector die in potentie weinig overlap kennen met elkaar.
Gelijktijdig kan ook de ervaring van opdrachtnemers met het werken met
MKI als nader criterium een rol spelen, waarbij bedrijven naarmate zij
meer ervaring en kennis opdoen de meerkosten zien dalen. Op basis van
de interviews kan deze laatste verklaring echter niet eenduidig
gestaafd worden. Om de variatie te reflecteren tussen opdrachtnemers
op het gebied van hun inschatting van de proceskosten van de MKI als
nader criterium, zijn de regeldrukkosten door SIRA berekend met behulp
van drie scenario’s: een scenario gebaseerd op de minimale kosten die
bedrijven verwachten te moeten maken, een scenario gebaseerd op de
maximale kosten, en een gemiddeld scenario. De kosten bestaan uit de
verwachte tijdbesteding voor elk scenario, vermenigvuldigd met het
standaard uurtarief van een hoogopgeleide medewerker (€ 54,–). De
geschatte tijdbestedingen45Tijdbestedingen worden door de interviewrespondenten
geregeld uitgedrukt in Fte’s in plaats van individuele werkzame
uren. Omdat het aantal werkzame uren van een voltijds
dienstverband significant kan verschillen tussen werkgevers, en
tussen CAO’s, wordt gerekend met een standaardaantal uren. Door
SIRA is gekozen om het aantal van 1.720 werkzame uren op
jaarbasis te hanteren. Dit aantal berust op een schatting van
het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. voor een groot project zijn als volgt voor de drie
scenario’s:
Van de kosten in de aanbestedingsfase, de inschrijvingskosten, moeten de
kosten voor het verrichten van de LCA- en MKI-berekeningen op
productniveau (à € 1.200,–) worden afgetrokken. Deze regeldrukkosten
dienen immers al gemaakt te worden als gevolg van de
milieuprestatie-eisen in de vorm van de MKI.In onderstaande tabel zijn de regeldrukkosten van de MKI als nader
criterium voor bedrijven per project minus inschrijvingskosten (P), en in
totaal (P*Q) berekend en overzichtelijk weergegeven voor alle drie de
scenario’s. Het aantal projecten (Q) is geschat op basis van een analyse
van aanbestedingen van GWW-werken die worden aanbesteed vanaf de Europese
aanbestedingsgrens46De verplichtingen omtrent het MKI-gunningscriterium is van
toepassing bij de aanbesteding van GWW-werken vanaf een minimum
geraamde opdrachtwaarde. Naar de afbakening van deze categorie
wordt door het ministerie van IenW onderzoek gedaan. Een mogelijke
optie die hierbij bekeken wordt is de Europese aanbestedingsgrens
voor werken, deze bedraagt € 5.538.000 in 2024–2025. In het SIRA
onderzoek is uitgegaan van deze aanbestedingsgrens voor grote
projecten. en gepubliceerd zijn op TenderNed over de periode 1 januari 2016
tot en met 31 juni 2024. Van deze 240 projecten stelt SIRA dat bij 85%,
of 204 projecten, sprake is van regeldrukkosten door deze verplichting.
In de andere gevallen worden in de huidige situatie al gunningscriteria
gehanteerd en leidt deze nieuwe verplichting niet tot extra kosten.
Het nader criterium op milieuprestatie leidt bij een gemiddeld GWW-werk
tot een toename van de regeldrukkosten van 5.500 euro per jaar. Dit gaat
bij een gemiddeld project van € 11.3 miljoen47Ten opzichte van de totale GWW-marktwaarde vertegenwoordigen
‘Europese’ aanbestedingen 30%, of € 2.722.500.000 van alle publieke
aanbestedingen. Het gemiddelde aantal projecten per jaar boven deze
aanbestedingsgrens is 240. De gemiddelde projectwaarde van
projecten boven de Europese aanbestedingsgrens ligt hiermee op
€ 11.343.750. om 0,01% van de totale projectwaarde.9.2.Bestuurlijke lastenHet opnemen van MKI-prestatie-eisen op productniveau voor beton en asfalt
resulteert in eenmalige en structurele kosten voor opdrachtgevers. Zij
moeten immers eenmalig de prestatie-eisen verankeren in het
aanbestedingsbeleid. Per project zullen daarnaast kosten gemaakt moeten
worden in de projectvoorbereiding, waarin de MKI-scope vastgesteld wordt, en
de MKI-eisen ingevoegd worden in de contractstukken. Ook worden structurele
kosten verwacht voor de controle op de naleving.Eenmalige regeldrukeffecten: milieuprestatie-eisen in de vorm van
de MKIDe kosten voor het opnemen van MKI prestatie-eisen op productniveau
hangen samen met de grootte van de organisatie van de opdrachtgever.
Ondanks de variatie in grootte tussen opdrachtgevers kan een
referentieberekening gemaakt worden voor een middelgrote opdrachtgever
(projectomzet van circa € 50 miljoen). De eenmalige tijdbesteding om alle
MKI prestatie-eisen eenmalig in te regelen in de processen en deze vast
te leggen in het beleid schatten de respondenten op een ruime werkweek
(44 uur) van 1 medewerker. Uitgaande van een standaard intern uurtarief
van een schaal 10 medewerker (€ 75)48Voor medewerkers van overheidsorganisaties worden standaard
interne uurtarieven (incl. btw) aangehouden, gebaseerd op de
salaristabel uit de CAO Gemeenten 2024–2025. Deze is beschikbaar
via https://www.caogemeenten.nl/cao-gemeenten/salaris-salaristoeslagen-en-vergoedingen zijn de bijbehorende kosten van deze tijdbesteding € 3.300.De tijdbesteding voor het inregelen van de MKI-prestatie-eisen zal
echter significant lager zijn voor opdrachtgevers die reeds gebruik maken
van de MKI bij aanbestedingen, zo’n 24% van het totale aantal
opdrachtgevers. Onderstaande tabel toont daarom de totale eenmalige
bestuurlijke lasten voor die organisaties die nog niet met de MKI
werken.
Eenmalige bestuurlijke lastenMKI-prestatie-eisenTijdbesteding per organisatie (in uren)Uurtarief (€)Kosten per organisatie (P)Aantal organisaties (Q)Totale kosten (P*Q)44€ 75,00€3.300286€ 943.800
Structurele regeldrukkosten: milieuprestatie-eisen in de vorm van
de MKIBehalve eenmalige kosten, verwachten opdrachtgevers structurele
bestuurlijke lasten als een gevolg van de werkzaamheden op projectbasis,
waaronder het vaststellen van de MKI-scope, het invoegen van de MKI-eisen
in de contractstukken, en de controle van de naleving van de gemaakte
afspraken tussen opdrachtgever en opdrachtnemer. Deze tijdbesteding hangt
naar verwachting sterk samen met de grootte van het project. Voor de
berekening van de gemiddelde bestuurlijke lasten per project is SIRA
uitgegaan van een standaard projectgrootte van € 3.6 miljoen. Wanneer de
schattingen van respondenten worden gecorrigeerd voor deze projectgrootte
is de verwachting dat de structurele tijdbesteding per project neerkomt
op circa 3,5 uur. Wederom uitgaande van een standaard uurtarief van een
schaal 10 medewerker komen de kosten per project neer op € 262,50. Dit
staat gelijk aan minder dan 0,01% van de totale gemiddelde
projectwaarde.Het totale aantal projecten is berekend door de totale waarde van alle
publiek aanbesteedde GWW-werken te delen door de gemiddelde
projectwaarde. Hieruit volgt dat alle aanbestedende diensten en
speciale-sectorbedrijven jaarlijks samen 2.504 projecten aanbesteden. Bij
een gedeelte van deze projecten wordt op dit moment de MKI al toegepast.
Gemeten in omzet komt dit aandeel neer op circa 30% van de GWW-werken.
Onbekend is echter hoe vaak in deze gevallen MKI-prestatie-eisen worden
opgelegd, en in hoeveel gevallen een MKI-gunningscriterium. Op basis van
de interviews is SIRA uitgegaan van 50/50 verdeling. De verplichting tot
het opnemen van MKI prestatie-eisen bij de aanbesteding van alle
GWW-werken resulteert daarom in additionele bestuurlijke lasten bij 85%
van de projecten. Dit komt neer op 2.128 projecten per jaar. Onderstaande
tabel toont daarom de totale structurele bestuurlijke lasten voor die
projecten waarbij tot op heden nog niet met MKI prestatie-eisen gewerkt
werd.
Structurele bestuurlijke lastenMKI-prestatie-eisenTijdbesteding per organisatie (in uren)Uurtarief (€)Kosten per organisatie (P)Aantal projecten (Q)Totale kosten (P*Q)3,5€ 75,00€ 2632.128€ 559.664
Structurele regeldrukkosten: verplicht MKI als nader criterium
voor grote projectenHet opnemen van de MKI als nader criterium voor de publieke aanbesteding
van GWW-werken resulteert in structurele bestuurlijke lasten voor
opdrachtgevers. Deze kosten volgen primair uit de werkzaamheden die
verricht moeten worden om een referentieberekening te maken voorafgaand
aan het aanbestedingstraject. Respondenten hebben aangegeven dat zij voor
deze berekening niet zelden gebruik maken van ondersteunende
dienstverlening van externe duurzaamheidsadviseurs. Andere
opdrachtgevers, voornamelijk wanneer zij veel ervaring hebben met
MKI-gunningscriteria, beschikken over genoeg interne medewerkers die deze
berekeningen kunnen verrichten. De bestuurlijke lasten voor het uitvoeren
van de referentieberekening door externe duurzaamheidsadviseurs of door
interne medewerkers variëren vrijwel evenredig met de omvang van
projecten. Bij grote projecten, met een gemiddeld projectwaarde van
€ 11.3miljoen, lopen deze kosten gezamenlijk op tot € 9.047 per project.
Deze kosten bestaan voor € 5.558 uit kosten voor de inhuur van externe
medewerkers, en voor € 3.488 uit kosten voor interne medewerkers.Naast structurele tijdbesteding voor het uitvoeren van de
referentieberekening verwachten opdrachtgevers op projectbasis tijd kwijt
te zijn aan de monitoring van het project. Hierbij wordt specifiek
gedoeld op het toezicht op de naleving van de gemaakte beloften door
opdrachtnemers. De tijdbesteding die hiermee gemoeid is loopt uiteen van
een dagdeel tot enkele werkdagen. Opdrachtgevers geven aan gemiddeld
36 uur te besteden aan het houden van toezicht. Uitgaande vaneen
standaard intern uurtarief van een schaal 10 medewerker zijn de
bijbehorende kosten van deze tijdbesteding € 2.700. Gezamenlijk bedragen
de bestuurlijke lasten op projectbasis hierdoor € 11.746, wat gelijk
staat aan circa 0,1% van de totale projectwaarde.In lijn met de berekening van de regeldrukgevolgen ten gevolge van de
verplichting tot het opnemen van MKI prestatie-eisen, gaat SIRA er bij
het nader criterium van uit dat de MKI in de huidige situatie op
enigerlei wijze wordt toegepast bij 30% van de werken. Op basis van de
interviews doen zij de aanname dat het in de helft van deze gevallen om
het toepassen van de MKI als nader criterium gaat, en in de andere helft
om prestatie-eisen in de vorm van de MKI. Het uitvoeren van de
referentieberekeningen, en het houden van toezicht vormen derhalve bij
15% van de werken reeds onderdeel van de werkwijze. Dit betekent dat bij
slechts 85% van de projecten, of 204 projecten, additionele bestuurlijke
lasten voor het opnemen van een MKI-gunningscriterium worden verwacht.
Onderstaande tabel toont de totale structurele bestuurlijke lasten voor
die projecten waarbij tot op heden nog niet met MKI als nader criterium
gewerkt werd.
9.3.Gevolgen voor de rechtspraakHet wetsvoorstel legt aan aanbestedende diensten en
speciale-sectorbedrijven de verplichting op om milieuprestatie-eisen en
nadere criteria met betrekking tot de milieuprestatie te betrekken bij
aanbestedingen van GWW-werken. In de praktijk worden al GWW-werken
aanbesteed en worden in die aanbestedingen reeds verplichtingen meegenomen
die relevant zijn voor de beoordeling van inschrijvingen. Zoals bij alle
aanbestedingsprocedures kunnen partijen tijdens of direct na de aanbesteding
naar de rechter stappen wanneer zij menen dat verplichtingen onjuist zijn
toegepast. Dit wetsvoorstel brengt geen wijzigingen aan in de
Aanbestedingswet 2012. Aanbestedende diensten blijven gehouden aan de daarin
opgenomen procedures en bepalingen met betrekking tot de wijze van
aanbesteden. Evenmin worden wijzigingen aangebracht in de inrichting van
toezicht en handhaving, die plaatsvindt binnen het bestaande kader van
privaatrechtelijke rechtsbescherming. Samengevat wordt de bestaande
systematiek niet gewijzigd en sluiten de in dit wetsvoorstel opgenomen
verplichtingen aan bij reeds bestaande werkprocessen. Op grond hiervan wordt
verwacht dat het wetsvoorstel geen gevolgen zal hebben voor de
rechtspraak.10.Monitoring en evaluatieMet het oog op een goede uitvoering, monitoring en evaluatie van de
voorgenomen wetswijziging worden er met aanbestedende diensten en
speciale-sectorbedrijven afspraken gemaakt over de wijze waarop
informatieverstrekking tussen de aanbestedende diensten onderling en aan het
Rijk zal plaatsvinden over de uitvoering van de maatregel en de daarmee
gemoeide administratieve lasten. Dit zal naar verwachting plaatsvinden via de
daarvoor bestemde structuur binnen de Strategie Klimaatneutrale en Circulaire
Infrastructuur of via monitoring op Maatschappelijk Verantwoord Opdrachtgeven
en Inkopen. Deze informatie dient om te monitoren of de wet zoals bedoeld in de
praktijk wordt toegepast. Daarbij wordt speciaal aandacht besteed aan de
effectiviteit van de nieuwe regels, de naleving ervan door aanbestedende
diensten en speciale-sectorbedrijven en de ervaringen van marktpartijen.Op basis van de verzamelde gegevens wordt beoordeeld of de uitvoering van de
wet voldoet aan de gestelde doelen. Bij de vaststelling van de
milieuprestatie-eisen en nadere criteria in de amvb is het voornemen om een
evalueerbare doelstelling vast te stellen, waarvoor de beoogde effecten uit de
onderzoeken zoals beschreven in hoofdstuk 6 de basis vormen. Indien blijkt dat
de beoogde effecten onvoldoende worden bereikt of dat de wet in de praktijk
niet goed functioneert, zal worden onderzocht of bijstelling van de regelgeving
noodzakelijk is om de doelstellingen alsnog te realiseren. Dit proces zorgt
ervoor dat de wet flexibel blijft en kan worden aangepast op basis van de
praktijkervaringen, zodat de effectiviteit en doelmatigheid ervan op lange
termijn gewaarborgd blijft. Bij het opzetten en uitvoeren van deze evaluaties
wordt de sector actief betrokken, zodat praktijkervaringen direct kunnen worden
benut voor mogelijke verbeteringen of bijsturing van het beleid.11.Advies en consultatie11.1.Consultatie stakeholders in fase voorbereiding wetsvoorstelBij het opstellen van dit wetsvoorstel is er uitgebreid overleg gevoerd met
een breed scala aan relevante partijen, om ervoor te zorgen dat de wet goed
aansluit bij de praktijk en de behoeften van alle betrokkenen. Er is
individueel geconsulteerd met aanbestedende diensten,
speciale-sectorbedrijven, marktdeelnemers, brancheorganisaties, ingenieurs-
en adviesbureaus en juridische experts. Daarnaast zijn
stakeholderconsultaties georganiseerd waarbij alle geïnteresseerde partijen
zich konden aanmelden om input te leveren op het wetsvoorstel. In totaal
zijn meer dan tweehonderd individuele partijen gesproken. Deze raadplegingen
hebben waardevolle inzichten opgeleverd over de effecten van de wet in de
praktijk, de uitdagingen die aanbestedende diensten,
speciale-sectorbedrijven en marktpartijen tegenkomen, en de mogelijkheden om
de wet te verbeteren en beter uitvoerbaar te maken.Daarnaast zijn er gesprekken gevoerd met maatschappelijke organisaties en
andere belanghebbenden die invloed ondervinden van de aanbestedingspraktijk,
zodat hun perspectieven ook zijn meegenomen. Het consultatieproces heeft
bijgedragen aan het verfijnen van het wetsvoorstel en heeft ervoor gezorgd
dat het wetsvoorstel niet alleen juridisch en beleidsmatig stevig is, maar
ook breed wordt gedragen door de betrokken partijen. Op deze manier is
geprobeerd de wet zo effectief en praktisch mogelijk te maken voor alle
betrokkenen.Tot slot is er een klankbordgroep samengesteld, waarin vertegenwoordigers
van diverse stakeholders samengekomen om de conceptwetgeving te bespreken en
feedback te geven. Deze klankbordgroep levert waardevolle inzichten op over
de praktische uitvoerbaarheid van de wet en zal ook geraadpleegd worden voor
de amvb.11.2.Advisering door het Adviescollege Toetsing RegeldrukHet wetsvoorstel en bijbehorende memorie van toelichting zijn parallel
tijdens de periode van internetconsultatie voorgelegd aan het Adviescollege
Toetsing Regeldruk (ATR) voor de toetsing op de administratieve lasten en
regeldrukgevolgen. De ATR heeft op 15 augustus 2025 heeft het ATR zijn
advies uitgebracht. Het college adviseert om 1) in het wetsvoorstel te
onderbouwen hoe het ruimte bieden voor maatwerk aan aanbestedende diensten
en speciale sectorbedrijven zich verhoudt tot het bewerkstelligen van een
(meer) eenduidige toepassing van milieuprestatie-eisen in
aanbestedingsprocedures, 2) een evalueerbare doelstelling te formuleren met
betrekking tot de verwachte milieu-impact van beide instrumenten, 3) om toe
te lichten hoe de werkbaarheid voor bedrijven zal worden meegenomen bij de
vaststelling van de fases waarop het wetsvoorstel van toepassing is 4) om
duidelijk te maken hoe wordt omgegaan met een berekenmethode vanuit de
herziene Europese Bouwproductenverordening om onnodige regeldruk te
voorkomen, en om 5) om de regeldrukberekening, overeenkomstig de Rijksbrede
methodiek, aan te vullen. Hieronder wordt nader ingegaan op de manier waarop
het ministerie van IenW de adviespunten heeft verwerkt. Op 30 oktober 2025
heeft ATR een aanvullende zienswijze uitgebracht. Waar nog verduidelijking
nodig was, is dat in dit wetsvoorstel verwerkt.Inhoudelijke puntsgewijze reactie van het ministerie op de toets
van het Adviescollege toetsing regeldruk
1).Het wetsvoorstel is zodanig vormgegeven dat landelijke
uniformiteit wordt geborgd, terwijl ruimte voor maatwerk behouden
blijft. De basisnormen die het kabinet minimaal noodzakelijk acht
op het gebied van milieu worden eenduidig vastgelegd in de amvb en
ministeriële regeling, zodat opdrachtnemers niet steeds met
verschillende uitgangspunten geconfronteerd worden bij
verschillende opdrachtgevers. Tegelijkertijd behouden
opdrachtgevers vrijheid om hogere ambities na te streven. Dat kan
gaan om strengere milieuprestatie-eisen of om aanvullende eisen,
bijvoorbeeld als het gaat om materieeleisen of eisen aan
percentages recyclaat of biobased materiaal. In hoofdstuk 2.3 in de
memorie van toelichting is dit nader toegelicht. Om maatwerk te
borgen, is in het wetsvoorstel een mogelijkheid opgenomen om af te
wijken van de verplichtingen. Deze uitzonderingsmogelijkheid wordt
nader uitgewerkt in de amvb. Verder zal de hoogte van de
projectgrens die gaat gelden bij de verplichting van het
gunningscriterium met nauwkeurigheid worden bepaald. Deze wordt
onder andere geconsulteerd bij een klankbordgroep, waarin een goede
afspiegeling van de sector vertegenwoordigd is. Daarbij komt onder
andere ook aan de orde of een gefaseerde invoering van lagere
projectgrenzen en/of van bepaalde contractvormen (bijvoorbeeld
bouwteams, basisonderhoud, raamovereenkomsten) nodig is, passend
bij verschillende lokale situaties.De verwachting is dat met het mogelijk maken van maatwerk de
eenduidigheid en uniformiteit die de verplichtingen beogen niet in
gevaar komt. Dat komt omdat de milieuprestatie-eisen worden
verwerkt in de standaard contracten en bestekken UAV-GC en RAW, die
aanbestedende diensten in praktijk gebruiken om de
vraagspecificatie voor hun aanbestedingen compleet te krijgen. Door
van UAV-GC en RAW gebruik maken, worden de verplichtingen
automatisch geïmplementeerd.49In de GWW-markt circa 1/3 van het marktvolume (op basis
van omzet) uit RAW-bestekken bestaat en zo’n 2/3 uit
UAV-GC-contracten In praktijk zullen de eisen in de sector dus worden veelal
toegepast doordat de sector UAV-GC en RAW gebruikt. De
eenduidigheid blijft hiermee geborgd. Dit staat tevens in het
wetsvoorstel op pagina onder hoofdstuk 2.3.
2).Het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat onderschrijft de
wens voor regelmatige evaluatie en monitoring van de
verplichtingen. Om de basis te leggen voor een evalueerbare
doelstelling, is een indicatieve berekening gemaakt van de impact
van milieuprestatie-eisen op materiaalniveau (beton, staal en
asfalt).50Bosch, S., Peeters, T., Dijcker, R., Hendriks, R.,
Hoppe, F., & Bakker, E. (2024). Beleidsadvies sturende MKI. Copper8,
Witteveen+Bos & Flux Partners. Beschikbaar via: https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2024/05/31/bijlage-3-beleidsadvies-sturende-mki Daarbij zijn huidige prestatieniveaus als referentie
gehanteerd en is naar de periode 2024-2030 gekeken. Hieruit blijkt
dat als de milieuprestatie-eisen per 2024 ingevoerd zouden worden
dit leidt dit tot een totale CO2-besparing van zo’n 623
kton in het jaar 2030 (niet-cumulatief). Relatief is dit een
besparing van circa 13% van de totale impact van de GWW-sector in
2030, zowel op milieuprestatie51Gemeten met de Milieukostenindicator (MKI) als op CO2-uitstoot. In Bijlage II van dat
zelfde advies is een inschatting gemaakt dat op dit moment 70% van
de GWW-markt niet met milieuprestatie-eisen wordt aanbesteed. Op
basis van deze inschatting is de potentie van deze beleidsmaatregel
vertaald naar absolute reducties van CO2 en
milieuprestatie in 2030. In het algemeen geldt dat naarmate de
eisen strenger zijn dit leidt tot (extra) milieuwinst.Om de impact inzichtelijk te maken van de tweede maatregel,
waarbij aanbestedende diensten en speciale-sectorbedrijven
verplicht worden om bij de aanbesteding van een GWW-werk vanaf een
bepaalde opdrachtwaarde milieuprestatiekwaliteitsaspecten mee te
nemen in de vorm van een (sub)gunningscriterium, is tevens
onderzoek uitgevoerd.52Vries, J., de, Laan, J. van der, I., Nieuwenhuijse
(2025), Factsheet | Versnellingsmaatregelen toepassing
milieuprestatie-eisen GWW, CE Delft Daarbij is uitgegaan van het scenario dat deze verplichting
geldt voor GWW-werken die worden aanbesteed met een opdrachtwaarde
vanaf de Europese aanbestedingsgrens. Hieruit is naar voren gekomen
dat dit scenario leidt tot een reductie van 400kton
CO2-eq. Ook hier geldt dat het positieve effect van de
maatregel op de milieu-impact toeneemt wanneer de geraamde
opdrachtwaarde lager wordt vastgesteld.Met bovenstaande gegevens is voor beide verplichtingen de basis
gelegd voor een evalueerbare doelstelling. Omdat de hoogte van de
milieuprestatie-eisen en de minimum geraamde opdrachtwaarde niet in
het wetsvoorstel, maar bij of krachtens amvb worden vastgesteld, is
in het wetsvoorstel nog geen harde evalueerbare doelstelling
opgenomen met betrekking tot de verwachte milieu-impact van de
verplichtingen. Wel is extra informatie over de gewenste effecten
van beide maatregelen toegevoegd in hoofdstuk 6 van de memorie van
toelichting. Het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat
onderschrijft daarnaast de wens voor regelmatige evaluatie en
monitoring. De werking van de verplichtingen zal periodiek worden
beoordeeld op uitvoerbaarheid (de praktische toepassing door
opdrachtgevers en opdrachtnemers). Ook wordt onderzocht hoe de
daadwerkelijke bijdrage aan reductie van milieu-impact kan worden
gemonitord. De verhouding tussen lasten en beoogde baten wordt
daarbij tevens betrokken. Bij het vormgeven van de evaluaties wordt
de sector actief betrokken, zodat ervaringen uit de praktijk direct
kunnen worden benut voor verbeteringen en bijsturing. Dit is
verduidelijkt in hoofdstuk 10 van de memorie van toelichting.
3).Het kabinet onderschrijft het belang van de werkbaarheid voor
bedrijven bij de toepassing van milieuprestatie-eisen. Het kabinet
wil niet dat er onnodige administratieve lasten met een
wetsvoorstel gemoeid gaan. Daarom is – na uitgebreid onderzoek
waarbij de sector betrokken is – gekozen voor verplichtingen die
een beperkte hoeveelheid expertise, middelen en capaciteit vergen.
Daarbij is tevens rekening gehouden met het MKB, zie o.a. hoofdstuk
6.2. van dit wetsvoorstel. Het uitgangspunt is dat de
verplichtingen leiden tot een eenduidige werkbare norm voor
bedrijven en overheden, in plaats van versnipperde eisen over
opdrachtgevers heen zoals dat nu het geval is. Ten opzichte van de
huidige situatie zorgt het wetsvoorstel op deze manier voor meer
duidelijkheid en minder uitzoekwerk. Door gebruik te maken van
algemeen aanvaarde methoden (zoals de MKI), uniforme formats en
centrale ondersteuning, wordt de uitvoeringspraktijk
gestroomlijnd.In de voorbereiding van het wetsvoorstel zijn reeds intensieve
gesprekken gevoerd met overheden, brancheorganisaties,
opdrachtnemers en producenten. Ook zijn stakeholderconsultaties
georganiseerd om te borgen dat het wetsvoorstel passend is bij de
praktijk. Deze lijn wordt doorgezet bij de uitwerking van lagere
regelgeving. Ook bij de nadere uitwerking in de amvb en
ministeriele regeling wordt aandacht gegeven aan de
proportionaliteit van de eisen, zodat partijen niet onevenredig
worden belast. Dit geldt ook in geval een keuze wordt gemaakt over
modules in de levenscyclusanalyse die worden gebruikt om de MKI te
berekenen. Zo wordt er een klankbordgroep opgericht om de richting
te toetsen bij de sector, waarin de sector breed vertegenwoordigd
is. Tot slot zal de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel worden
geregeld bij koninklijk besluit. Hiermee kan het exacte tijdstip
van inwerkingtreding afgestemd worden op de praktijk, bijvoorbeeld
om de sector voldoende tijd te geven voor aanpassingen in
processen, systemen of beleid.
4).Zoals het wetsvoorstel is vermeld wordt de rekenmethode voor het
inzichtelijk maken van de milieuprestatie-eisen bij amvb
vastgesteld. Daarbij wordt nadrukkelijk rekening gehouden met de
verhouding tot de Europese Bouwproductenverordening. Dit is in
hoofdstuk 4 van het wetsvoorstel te lezen. De stelling dat er twee
parallelle rekenstelsels ontstaan – vanuit de Europese
Bouwproductenverordening en vanuit het wetsvoorstel – is onjuist.
Het huidige milieuprestatie-stelsel is gestoeld op Europees
vastgestelde normen en regels. In zowel de Europese
Bouwproductenverordening als het huidige Nederlandse
milieuprestatie-stelsel vormen de bestaande EN1580453De EN15804 is de Europese norm voor het bepalen van de
milieuprestatie van bouwproducten. en de bestaande Europese Product Category Rules54Product Category Rules, ook wel PCR, is een verzameling
specifieke regels, vereisten en richtsnoeren voor het
opstellen van milieuverklaringen voor producten. voor specifieke productgroepen (zoals beton, staal en
asfalt) de basis voor rekenregels. De leveranciers die voldoen aan
de Nederlandse eisen, voldoen daarom per definitie ook aan de
Europese eisen.Het is mogelijk dat de Europese Commissie onder de herziene
Europese Bouwproductenverordening rekenregels voor productgroepen
doorontwikkelt in de vorm van een technisch geharmoniseerde
specificatie. Dit is momenteel nog niet het geval; er zijn nog geen
rekenregels ontwikkeld, gepubliceerd of van kracht. De Europese
Commissie is een CPR Acquis proces gestart met een doorloopperiode
van minimaal tien jaar om te komen tot geharmoniseerde technische
specificaties. Nederland is als lidstaat betrokken bij dit proces.
De Nederlandse inzet daarbij is dat op Europees niveau geborgd
wordt dat de rekenregels ondersteunend zijn aan de doelstelling van
het wetsvoorstel en de onder de Omgevingswet verplichte
Milieuprestatie-eis Gebouwen, namelijk het effectief sturen op het
verlagen van de milieubelasting door het bieden van eenduidigheid
aan het bedrijfsleven en aanbestedende diensten. Ook gelden er voor
aanbestedende diensten over de herziene Europese
Bouwproductenverordening andere regels. Zo mogen zij strengere of
aanvullende eisen stellen.Het CPR Acquis proces is een zorgvuldig en langdurig proces van
onderhandeling. Nederland kan dit proces niet versnellen. Dat
betekent ook een periode van onduidelijkheid over rekenregels en
aanvulling hiervan door lidstaten. Het wachten met dit wetsvoorstel
totdat er meer duidelijkheid is betekent dat het bedrijfsleven en
aanbestedende diensten mogelijk jaren geen gebruik kunnen maken van
de voordelen van dit wetsvoorstel. Dat is onwenselijk. Dat neemt
niet weg dat Nederland stappen zet om zich zo goed mogelijk voor te
bereiden op de herziene Europese Bouwproductenverordening. Zo wordt
er onderzoek gedaan naar verschillende scenario’s binnen de
herziene Europese Bouwproductenverordening – bijvoorbeeld dat de
Europese Commissie het toestaat dat er verschillende databases
kunnen worden gebruikt bij de berekening van de milieuprestatie van
bouwproducten – en wat dit juridisch gezien betekent. Hierbij heeft
het voorkomen van onnodige regeldruk prioriteit. Afhankelijk van de
juridische ruimte zijn er grofweg een tweetal scenario’s
mogelijk:
•De huidige situatie blijft in stand: als een fabrikant
voldoet aan de NL eisen – dan voldoet een fabrikant ook aan
de Europese (CPR) eisen.
•De huidige situatie wijzigt doordat de Europese rekenmethode
niet langer mag worden aangevuld door lidstaten. In de
verdere uitwerking van het wetsvoorstel (bij of krachtens
amvb) wordt het bedrijfsleven ontlast van toegenomen
regeldruk, bijvoorbeeld door als overheid zelf milieu-data
ter beschikking te stellen of door een ander type eisen in
aanbestedingen toe te passen, zoals een eis voor het maximum
gehalte klinker in beton of de maximum productietemperatuur
voor asfalt), waarmee de milieubelasting gericht wordt
gereduceerd.
5).De kwantitatieve regeldrukeffecten van het voorliggende
wijzigingsvoorstel voor burgers en bedrijven zijn in kaart gebracht
door SIRA Consulting B.V. conform de Rijksbreed gehanteerde
methodiek.55Poll, van der, P., Mook, J. (2025). Onderzoek
Financiële Effecten Milieuprestatie-eisen in aanbestedingen
van GWW-werken. SIRA Consulting B.V. Beschikbaar via https://www.internetconsultatie.nl/milieuprestatie_gww/b1 Het onderzoek naar de regeldruk betreft de wijzigingen in
de wet Milieubeheer, waarbij met de aanname is gewerkt dat bij amvb
gestuurd wordt met de MKI als milieuprestatie-eis.56Bij de uitwerking van de amvb wordt opnieuw een
regeldruktoets uitgevoerd door SIRA In hoofdstuk 9 van de Memorie van Toelichting zijn de
bevindingen van het rapport beknopt weergegeven en is toegevoegd
hoe tot deze bevindingen is gekomen. Tevens is er een verwijzing
naar het rapport opgenomen.Uit de interviews die zijn afgenomen door SIRA blijkt dat de
MKI-prestatie-eisen op peloton-niveau niet tot aanzienlijke
meerkosten van het materiaal zullen leiden. Het overgrote merendeel
van de leveranciers voldoet al aan deze eisen in de huidige
situatie. Mogelijk zullen ‘achterblijvers’ extra kosten moeten
maken, maar het is aannemelijker dat deze partijen zullen afhaken
bij dit type aanbestedingen. Voor het gunningscriterium geldt dit
eveneens, maar speelt ook mee de materiaalkosten in sterke mate
afhankelijk zijn van de invulling van de verplichting door de
opdrachtgever. Hierdoor zijn de meerkosten vrijwel niet te
kwantificeren.Alle geïnterviewde bedrijven geven aan reeds ervaring te hebben
met de MKI in de aanbesteding, ze zijn dus al goeddeels bekend met
deze werkwijze. Eventuele project-specifieke kennisnamekosten
vormen onderdeel van de tijdbesteding voor het verrichten van LCA-
en vervolgens MKI-berekeningen. De kosten van kennisname door
opdrachtgevers vormen onderdeel van de eenmalige tijdbesteding voor
het ‘inregelen’ van de MKI-prestatie-eisen door die opdrachtgevers
die in de huidige situatie nog geen ervaring hadden met de MKI in
de aanbesteding. Deze kosten konden door respondenten niet los
bezien worden van de overige eenmalige werkzaamheden.
11.3.Uitvoerbaarheidstoets RWSHet ministerie van Infrastructuur en Waterstaat heeft op 13 augustus
2025 de uitvoerbaarheidstoets van Rijkswaterstaat ontvangen. De conclusie
van de toets is dat het wetsvoorstel uitvoerbaar is. Daarbij geeft
Rijkswaterstaat de volgende aandachtspunten mee:
–Het is essentieel dat de wet en de amvb voldoende ruimte bieden
voor gemotiveerde afwijkingen en alternatieve benaderingen, zodat
Rijkswaterstaat projecten kan blijven uitvoeren binnen de grenzen
van capaciteit, techniek, specifieke inkoopstrategieën en
administratieve lasten.
–Om de daadwerkelijke impact op de werkzaamheden en organisatie van
Rijkswaterstaat te beoordelen, is ook bij amvb een
uitvoerbaarheidstoets gewenst.
Het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat neemt de aspecten die
benoemd zijn mee in de verdere uitwerking van het wetsvoorstel in de
onderliggende regelgeving.11.4.Uitvoerbaarheidstoets ProRailHet ministerie van Infrastructuur en Waterstaat heeft op 1 september
2025 de uitvoerbaarheidstoets van Rijkswaterstaat ontvangen. Het
wetsvoorstel sluit goed aan bij de werkwijze die ProRail reeds hanteert
om de milieu-impact van de spoorsector te verlagen. ProRail staat
derhalve positief tegenover dit wetsvoorstel. Tegelijkertijd constateert
ProRail dat het wetsvoorstel op dit moment voorziet in de bevoegdheid om
nadere regels te stellen bij algemene maatregel van bestuur en
ministeriële regeling. Juist in deze nadere regelgeving worden het
concrete toepassingsbereik en de inhoudelijke eisen die voor ProRail van
specifiek belang zijn, nader uitgewerkt. Hierin is het van belang dat
mits deze goed aansluit bij de praktijk, ruimte biedt voor technologische
innovatie en rekening houdt met de uiteenlopende behoeften van
aanbestedende diensten. Via deelname aan de klankbordgroep blijft ProRail
graag nauw betrokken bij deze nadere uitwerking. ProRail heeft naast een
aantal tekstuele aanpassingen in de concept Memorie van Toelichting een
aantal aandachtpunten meegegeven, waaronder:
–Het bij amvb verplicht voorschrijven van een nader criterium wordt
in sommige gevallen – zoals bij een plan van aanpak voor
samenwerkingscontracten – in twijfel getrokken.
–Borgen dat de beoordelings- en rekenmethodiek uniform en eenduidig
toegepast wordt is essentieel voor het creëren van voorspelbaarheid
voor marktpartijen en het waarborgen van een gelijk speelveld
binnen de sector.
–Overwegen om in de uitzonderingen die verder worden uitgewerkt in
de amvb ten behoeve van de milieuprestatie-eisen tijdelijke
ontheffingen op te nemen voor pilots, zodat innovaties of duurzame
producten getest kunnen worden.
–Circulariteit en hoogwaardig hergebruik aan het einde van de
levensduur voldoende borgen.
Het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat neemt de aspecten die
benoemd zijn mee in de verdere uitwerking van het wetsvoorstel in de
onderliggende regelgeving.11.5.InternetconsultatieDe internetconsultatie met betrekking tot dit wetsvoorstel heeft van
10 juli 2025 tot en met 21 augustus 2025 plaatsgevonden. De reacties op de
internetconsultatie zijn gebundeld en verwerkt het verslag van de
internetconsultatie.57Het verslag van de internetconsultatie en de bijbehorende
stukken is te vinden op de website overheid.nl, met als vindplaats:
https://www.internetconsultatie.nl/milieuprestatie_gww/b1 Samenvattend is in de reacties op de internetconsultatie van het
wetsvoorstel brede steun uitgesproken voor de wettelijke verankering van
milieuprestatie-eisen in de GWW-sector, namelijk door 97% van de partijen.
Partijen zien dit als een belangrijke stap richting meer uniformiteit en een
gelijk speelveld. Uit de consultatie kwamen verder enkele aandachtspunten
naar voren, zoals de behoefte aan duidelijke definities en afbakening van de
verplichtingen, proportionaliteit tussen grote en kleine projecten, en
ruimte voor innovatie en maatwerk. Het ministerie heeft deze punten
betrokken bij de verdere uitwerking van het wetsvoorstel, en zal deze
meenemen in de uitwerking van het ondersteuningspunt en de verplichtingen in
lagere regelgeving. Meer informatie over de reacties en de inhoudelijke
beantwoording is te vinden in het consultatieverslag.11.6.Notificatie Europese CommissieDit wetsvoorstel wordt genotificeerd bij de Europese Commissie op het
moment dat het voor advies bij de Raad van State voorligt.12.Overgangsrecht en inwerkingtredingDe inwerkingtreding van de bepalingen uit dit voorstel – samen met de
bepalingen uit de nog voor te leggen bijbehorende amvb en de ministeriële
regeling – zal plaatsvinden bij koninklijk besluit. Dit biedt voldoende tijd
voor de betrokken partijen, zoals aanbestedende diensten,
speciale-sectorbedrijven en marktdeelnemers om zich voor te bereiden op de
nieuwe regelgeving en de daaraan gekoppelde procedures. Met de oprichting van
het in ondersteuningspunt zoals in hoofdstuk twee toegelicht als flankerend
beleid worden alle betrokkenen adequaat geïnformeerd en ondersteund bij over de
nieuwe regels en hun rechten en verplichtingen. Het in werking treden van de
wet wordt dus zorgvuldig gepland om ervoor te zorgen dat alle partijen in staat
zijn om zich tijdig aan te passen aan de nieuwe juridische en administratieve
vereisten, zonder dat dit leidt tot onnodige onderbrekingen in
aanbestedingsprocessen of andere negatieve effecten. De eisen zijn alleen van
toepassing op nieuwe aanbestedingen vanaf het moment van inwerkingtreding.II.Artikelsgewijze toelichtingArtikel I, onderdeel AAan artikel 1.1 van de Wet milieubeheer worden begripsbepalingen toegevoegd
die in de voorgestelde artikelen 9.6.2 en 9.6.3 van de Wm terugkomen. Omdat
deze begripsbepalingen aansluiten bij de gelijknamige bepalingen uit de
Aanbestedingswet 2012, wordt in deze bepaling verwezen naar artikel 1.1 van de
Aanbestedingswet 2012.Artikel I, onderdeel BNa de inwerkingtreding van deze wet regelt titel 9.6 niet langer alleen de
bijdrage die de vervoerssector levert aan milieu-, klimaat- en energiebeleid
door de inkoop van schone wegvoertuigen door aanbestedende diensten. Op grond
van dit wetsvoorstel is het ook mogelijk om regels te stellen over de
toepassing van milieuprestatie-eisen bij de inkoop van GWW-werken door
aanbestedende diensten. Nu zowel het bestaande artikel 9.6.1 als dit
wetsvoorstel betrekking heeft op aanbestedende diensten en
speciale-sectorbedrijven, regelt titel 9.6 na de inwerkingtreding van deze wet
de bijdrage van aanbestedende diensten en speciale-sectorbedrijven aan milieu-,
klimaat- en energiebeleid. Door de aanpassing van het opschrift, sluit het
opschrift beter aan bij de aangepaste titel.Artikel I, onderdeel Cartikel 9.6.2In artikel 9.6.2 wordt de grondslag voorgesteld voor het vaststellen van
milieuprestatie-eisen voor materialen en producten die in GWW-werken worden
toegepast. Zoals in het algemene deel is toegelicht, gaat het om
milieuprestatie-eisen voor de meest impactvolle materialen en producten in
de GWW. Deze materialen en producten worden in een amvb aangewezen. Ook
kunnen aanvullende voorwaarden worden gesteld waaraan milieuprestatie-eisen
voor specifieke materialen en producten moeten voldoen. Deze regelgeving
biedt daarmee aan aanbestedende diensten en het bedrijfsleven duidelijkheid
over de milieuprestatie-eisen die van toepassing zijn op een materiaal of
product.Daarnaast biedt de voorgestelde bepaling de grondslag voor het beschrijven
van nadere criteria die bij een aanbestedende dienst of
speciale-sectorbedrijf moeten worden meegenomen bij gunning op basis van de
beste prijs-kwaliteitsverhouding. Er ontstaat dan duidelijkheid over de
nadere criteria die een aanbestedende dienst of speciale-sectorbedrijf moet
meenemen om de milieuprestatie mee te nemen in de beoordeling van de
kwaliteit van de inschrijvingen. De voorgestelde bepaling sluit aan bij
artikel 2.115 Aanbestedingswet 2012 waarin regels zijn opgenomen over het
vaststellen van nadere criteria bij toepassing van het gunningscriterium
beste prijs-kwaliteitsverhouding.Bij amvb wordt geregeld voor welke gevallen deze nadere criteria moeten
worden vastgesteld. In elk geval worden geen kwaliteitseisen beschreven voor
de gunning van werken die onder een geraamde waarde komen. Welke geraamde
waarde dat moet zijn wordt momenteel onderzocht, daarbij is bijvoorbeeld te
denken aan de Europese Aanbestedingsgrens. Op opdrachten met een geraamde
waarde lager dan deze in de amvb vastgestelde waarde is de amvb dan niet van
toepassing voor zover het gaat om de verplichting tot het toepassen van een
nader criterium. Bij het verder uitwerken van deze nadere criteria wordt
daarmee rekening gehouden.Zoals in het algemene deel van de toelichting is aangegeven, kunnen de
milieuprestatie-eisen voor materialen en producten en de beschreven nadere
criteria uiteenlopen. Vanwege de grote variatie in milieuprestatie-eisen en
nadere criteria die worden meegenomen in de gunning op basis van de beste
prijs-kwaliteitsverhouding, is in de voorgestelde bepaling als algemene
voorwaarde opgenomen dat deze eisen en criteria dienen ter bescherming van
het milieu en de menselijke gezondheid. Voor de bescherming van het milieu
wordt verwezen naar artikel 1.1, tweede lid, van de Wet milieubeheer. Het
gaat dan mede om de verbetering van het milieu, de zorg voor een doelmatig
beheer van afvalstoffen of een doelmatig beheer van afvalwater, de zorg voor
een zuinig gebruik van energie en grondstoffen.artikel 9.6.3In deze voorgestelde bepaling worden de verplichtingen voor aanbestedende
diensten of speciale-sectorbedrijven geregeld om de milieuprestatie-eisen of
nadere criteria te stellen met inachtneming van het voorgestelde artikel
9.6.2. Zoals in het algemene deel van de toelichting is aangegeven, zijn
deze verplichtingen niet alleen van toepassing op aanbestedende diensten,
maar ook op speciale-sectorbedrijven. Voor speciale-sectorbedrijven gaat het
dan alleen om speciale-sectoropdrachten of concessieopdrachten voor
activiteiten die in de artikelen 3.1 tot en met 3.6 van de Aanbestedingswet
2012 zijn genoemd én voor zover deze activiteiten bij amvb zijn
aangewezen.In het derde lid is voor aanbestedende diensten en speciale-sectorbedrijven
de mogelijkheid opgenomen om af te wijken van de verplichting om de
milieuprestatie-eis als technische specificatie of nader criterium toe te
passen in een aanbesteding. Van deze uitzondering mag gebruik worden gemaakt
in de situatie waarin de toepassing van de vastgestelde eis of het criterium
in een specifieke aanbesteding niet in een redelijke verhouding staat tot de
opdracht. Dit moet getoetst worden overeenkomstig het
proportionaliteitsbeginsel dat is vastgelegd in de artikelen 1.10, 1.13 en
1.16 in de Aanbestedingswet 2012 en de wijze waarop deze artikelen worden
uitgelegd in de literatuur en jurisprudentie. In deze bepalingen uit de
Aanbestedingswet 2012 is het uitgangspunt dat aanbestedende diensten tijdens
het vormgeven van eisen, voorwaarden en criteria toetsen of die in redelijke
verhouding staan tot de opdracht. Op basis van het voorgestelde artikel
9.6.3, derde lid, kunnen aanbestedende diensten de eisen en criteria die in
de amvb worden voorgeschreven, toetsen aan dit beginsel. Hiermee wordt
voorkomen dat toepassing van de verplichte eisen en criteria in een
specifiek geval kan leiden tot strijd met het proportionaliteitsbeginsel.
Aan deze afwijkingsmogelijkheid is de voorwaarde verbonden dat dit in de
aanbestedingsstukken deugdelijk gemotiveerd wordt. Deze ‘comply or explain’
voorwaarde sluit ook aan bij het aanbestedingsrecht waarin dit regelmatig
wordt toegepast. Aanbestedende diensten en speciale-sectorbedrijven zijn
hier dus al mee bekend.In het vierde lid is een grondslag voorgesteld om bij amvb uitzonderingen
op de toepassing van het eerste en tweede lid mogelijk te maken. Het gaat
dan om algemene uitzonderingen, die van toepassing zijn naast het per geval
te beoordelen vereiste dat het stellen van deze voorwaarden en een
gunningscriterium in een redelijke verhouding moeten staan tot het voorwerp
van de opdracht. Voorbeelden van deze uitzonderingen zijn gegeven in
paragraaf 2.3 van het algemene deel van de toelichting.De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat – Openbaar Vervoer en
Milieu,