Advies Raad van State inzake het voorstel van wet houdende regels inzake het beheer, de informatievoorziening, de controle en de verantwoording van de financiën van het Rijk, inzake het beheer van publieke liquide middelen buiten het Rijk en inzake het toezicht op het beheer van publieke liquide middelen en publieke financiële middelen buiten het Rijk (Comptabiliteitswet 2016)

Nader Rapport

29 februari 2016

Aan de Koning

Nader rapport bij het voorstel van wet houdende regels inzake het beheer, de informatievoorziening, de controle en de verantwoording van de financiën van het Rijk en andere regels over publieke liquide en financiële middelen (Comptabiliteitswet 2016)

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 16 maart 2015, no. 2015000432, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd 9 juli 2015, nr. WO6.15.0076/III, bied ik U hierbij aan.

1. Karakter Comptabiliteitswet en doelstellingen

a. Onderhoudsgevoeligheid en globale voorschriften

Het advies van de Afdeling om de doelstellingen uit de toelichting beter te laten aansluiten bij de opzet van het voorstel is opgevolgd. Hierdoor zijn zowel de doelstellingen als het voorstel zelf aangepast.

Gelet op de doelstelling om te komen tot een duurzame en toekomstbestendige wet worden de bepalingen die het karakter hebben van interne regels binnen het Rijk niet langer op het niveau van de wet geregeld. Hierdoor zijn twee hoofdstukken in het voorstel vervallen, te weten het aanvankelijk opgenomen hoofdstuk 6 over de financiële functie en het aanvankelijk opgenomen hoofdstuk 7 over de interne auditfunctie. Wel bevat het voorstel een delegatiebepaling op basis waarvan interne regels over de financiële functie en de auditfunctie bij het Rijk kunnen worden gesteld. Deze regels worden vervolgens in het Handboek Financiële Informatie en Administratie Rijksoverheid (HAFIR) opgenomen.

Verder is het aanvankelijk opgenomen artikel 5.10 over volmachtverlening bij het verrichten van privaatrechtelijke rechtshandelingen vervallen. Hierdoor worden de regels over dit onderwerp niet meer op het niveau van de wet geregeld, maar vormt artikel 4.20, eerste lid, onderdeel f, van het voorstel de wettelijke basis om hierover regels te stellen.

Daarnaast heeft het advies van de Afdeling ertoe geleid dat artikel 2.1 is aangepast waardoor de budgettaire nota’s, zoals de Miljoenennota, Voorjaarsnota en de Najaarsnota, geen onderdeel meer zijn van de rijksbegroting. Om de reden dat dergelijke nota’s aan de Staten-Generaal worden aangeboden en hierdoor deel uitmaken van de jaarlijkse begrotingscyclus, bevat hoofdstuk 2 van het voorstel wel enkele bepalingen over deze nota’s. Voorbeelden zijn het derde en vierde lid van artikel 2.23 waarin de Miljoenennota wordt genoemd.

Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is het artikel dat betrekking heeft op de onderzoeksbevoegdheden van de Algemene Rekenkamer ten aanzien van geheime uitgaven en ontvangsten aangepast. Op basis van artikel 7.20 van het voorstel krijgt het college van de Algemene Rekenkamer geen regelgevende bevoegdheid meer toebedeeld. In de plaats daarvan wordt bepaald dat de collegeleden van de Algemene Rekenkamer het onderzoek naar geheime uitgaven en ontvangsten verrichten.

b. Gedeelde verantwoordelijkheden

In lijn met het advies van de Afdeling is in de toelichting tot uitdrukking gebracht dat het voorstel een praktisch aanknopingspunt, in plaats van een oplossing, biedt voor de problematiek van de ministeriële verantwoordelijkheid in situaties waarin meer dan één Minister bij een beleidsterrein betrokken is en waarin het beleid, de uitvoering en het toezicht niet de verantwoordelijkheid van één Minister is. Het aanknopingspunt is in artikel 4.2 vormgegeven door voor de bovenstaande situaties praktische regels te stellen over het afleggen van verantwoording in het jaarverslag.

c. Slanke controletoren

Het advies van de Afdeling om de doelstellingen van het voorstel beter te laten aansluiten bij de opzet van het voorstel heeft geleid tot een heroverweging van de aanvankelijk geformuleerde doelstellingen. Als gevolg hiervan is één aanvankelijk opgenomen doelstelling vervallen, te weten een slankere controletoren. De reden hiervan is dat de voorstellen om te komen tot een wijziging van de controletoren¹ in de afgelopen jaren feitelijk al zijn doorgevoerd. Aangezien dit voorstel ten opzichte van de bovengenoemde voorstellen geen andere aanpassingen van de controletoren beoogt, is een slankere controletoren niet langer een zelfstandige doelstelling van het voorstel.

2. Een meer toegankelijke en meer leesbare Comptabiliteitswet; rechtszekerheid

a. Inzichtelijkheid behandeling materie

In reactie op het advies van de Afdeling om de eerder voorgestelde hoofdstukken 2, 3 en 10 te herordenen, bevat het voorstel een gewijzigde indeling. Hierdoor zijn de aanvankelijk opgenomen hoofdstukken 2 en 3 in één hoofdstuk samengevoegd, te weten hoofdstuk 2 van het voorstel. Daarnaast is in navolging van het advies van de Afdeling voor de volgorde van de bepalingen van de hoofdstukken 2 en 7 aangesloten bij de indeling van de Comptabiliteitswet 2001.

Daarnaast zijn de aanvankelijk opgenomen artikelen 4.1 en 5.15 aangepast door deze bepalingen in lijn te brengen met de artikelen 16 en 17 van de Comptabiliteitswet 2001. Het resultaat hiervan is terug te zien in de artikelen 3.1 en 4.13 van het voorstel.

b. Definities

Het advies van de Afdeling om de definities consequent in het voorstel toe te passen, heeft ertoe geleid dat de aanvankelijk opgenomen definities van ‘beleidsuitvoering’ en ‘beleidsvoering’ zijn vervallen. Door het vervallen van deze definities zijn onder andere in artikel 7.16 de woorden ‘het gevoerde beleid’ gehandhaafd. Daarnaast is het begrip ‘rechtspersoon met een publieke taak’ in de toelichting verduidelijkt.

c. Reikwijdte rijksbegroting

Het gehanteerde begrip budgetdisciplinesector is overeenkomstig het advies van de Afdeling in het voorstel gedefinieerd. Dit is vormgegeven door in artikel 1.1 hierover een afzonderlijke definitie op te nemen.

Gelet op het advies van de Afdeling is de toelichting van artikel 2.22 van het voorstel uitgebreid met een beschrijving van het zogenoemde Europese semester en de uitwerking hiervan op de nationale begrotingscyclus.

d. Grondwettelijke taken en overige taken en bevoegdheden Algemene Rekenkamer

Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is in hoofdstuk 7 een duidelijk onderscheid aangebracht in de grondwettelijke taken van de Algemene Rekenkamer die betrekking hebben op het Rijk en haar overige taken die betrekking hebben op organisaties die niet tot het Rijk behoren. Hierbij is de systematiek van hoofdstuk VII van de Comptabiliteitswet 2001 als uitgangspunt genomen. Als gevolg hiervan zijn de bepalingen over de bevoegdheden, het uitbrengen van een rapport en de bezwaarprocedure in een andere volgorde geplaatst.

e. Toegankelijke en inzichtelijke Comptabiliteitswet

Het voorstel is op diverse punten aangepast om overeenkomstig het advies van de Afdeling een aantal onduidelijkheden weg te nemen. Als gevolg hiervan is de toelichting van het aanvankelijk opgenomen artikel 3.3 in lijn gebracht met de opzet van dat artikel. Hierdoor wordt een praktisch voorbeeld over een terughoudende uitvoering van een nog niet vastgestelde begroting niet langer in de toelichting beschreven, omdat dat voorbeeld interpretatieruimte bood voor een mogelijke afwijking van het recht van autorisatie.

Voorts is in de onderdelen c tot en met e van artikel 2.33 tot uitdrukking gebracht dat in de saldibalans enkel de verplichtingen, vorderingen en schulden worden opgenomen voor zover die verband houden met derden.

Ook heeft het advies geleid tot het aanpassen van een aantal bepalingen die betrekking hebben op het zogenoemde schatkistbankieren. Hierdoor is de terminologie van het aanvankelijk opgenomen artikel 8.2 aangepast. Om die reden spreekt artikel 5.3 van het voorstel over een subsidie in plaats van een publiekrechtelijk voorschot. Daarnaast is in artikel 5.4 expliciet tot uitdrukking gebracht dat een facultatieve deelname aan het schatkistbankieren op verzoek geschiedt en is de term ‘liquide middelen’ in plaats van ‘financiële middelen’ gehanteerd.

Bovendien zijn verschillende bepalingen die zien op het ministeriële toezicht op het beheer van publieke financiële middelen buiten het Rijk verhelderd. Hierdoor zijn enkele begrippen in de artikelen 6.2, onderdeel a, en 6.3, eerste lid, onderdelen a en d, verduidelijkt.

In navolging van het advies van de Afdeling wordt in artikel 7.12, tweede lid, niet langer voorgeschreven dat de Algemene Rekenkamer het betreffende onderzoek periodiek of jaarlijks verricht. In de plaats hiervan is in de toelichting uiteen gezet dat het aan de Algemene Rekenkamer is om te bepalen met welke frequentie zij dergelijk onderzoek verricht.

f. Eindconclusie

Naar aanleiding van het advies van de Afdeling om het voorstel te bezien in het licht van de rechtszekerheid en recht te doen aan het streven om te komen tot een moderne en begrijpelijke opzet van de Comptabiliteitswet, is het voorstel op diverse plaatsen verduidelijkt, zoals hierboven onder 2 is aangegeven. Daarnaast is de toelichting op verschillende punten aangevuld.

3. Bevoegdheden Algemene Rekenkamer bij contractuele voorbehouden

Het advies van de Afdeling om af te zien van de uitbreiding van de onderzoeksbevoegdheden van de Algemene Rekenkamer ten aanzien van organisaties en natuurlijke personen die goederen of diensten leveren die met publieke middelen worden betaald en waar de Minister zich (contractueel) een onderzoeksbevoegdheid heeft voorbehouden, heeft geleid tot een heroverweging van deze onderzoeksbevoegdheden. Hierbij is het belang van een deugdelijke controle op de besteding van de publieke middelen die gerelateerd zijn aan de inkoop van de goederen en diensten afgezet tegen het gegeven dat de rijksoverheid als private partij goederen en diensten bij marktpartijen inkoopt.

Vanwege de doelstelling om te komen tot een compacte rijksdienst waarbij voor de uitvoering van publieke taken regelmatig private marktpartijen worden ingeschakeld en de omvang van de publieke middelen die verbonden is aan de inkoop van dergelijke goederen en diensten, is het passend als de onderzoeksbevoegdheden van de Algemene Rekenkamer op dit punt worden uitgebreid. Als gevolg van deze afweging is de aanvankelijk opgenomen onderzoeksbevoegdheid van de Algemene Rekenkamer bij contractspartijen in het voorstel gehandhaafd, maar is deze bevoegdheid uitdrukkelijk begrensd tot de inkoop van producten en diensten voor zover die inkoop betrekking heeft op de uitvoering van een publieke taak. Dit doet zich bijvoorbeeld voor als de uitvoering van een publieke taak door middel van een contract (gedeeltelijk) in private handen is gesteld. Een voorbeeld is de aanleg van infrastructuur.

Bij de inkoop van goederen en diensten die betrekking hebben op een private taak, zoals de inkoop van kantoorartikelen, heeft de overheid als inkopende partij een gelijke positie als elke andere private inkopende partij. In die situaties is een uitbreiding van de onderzoeksbevoegdheid van de Algemene Rekenkamer niet passend.

De begrenzing tot de inkoop van goederen en diensten die betrekking hebben op de uitvoering van een publieke taak is expliciet in het voorstel en de toelichting tot uitdrukking gebracht. Met deze aanpassing van het voorstel is een balans gevonden tussen enerzijds het respecteren van de private sector en anderzijds de verantwoording van de besteding van de middelen die betrekking hebben op de uitvoering van publieke taken.

4. Uitbreiding toezichts- en onderzoeksbevoegdheden

Het advies van de Afdeling om af te zien van de uitbreiding van de toezichts- en onderzoeksbevoegdheden van de Ministers en de Algemene Rekenkamer ten aanzien van organisaties buiten het Rijk die publieke middelen beheren, heeft geleid tot een heroverweging. Daarbij is niet alleen gekeken naar de reikwijdte van de huidige toezichts- en onderzoeksbevoegdheden uit de Comptabiliteitswet 2001. Ook is gekeken naar andere uitgavenvormen en andere doelgroepen die qua karakter vergelijkbaar zijn met de financiële uitgaven en doelgroepen waarop de Ministers op basis van de huidige Comptabiliteitswet 2001 al toezicht houden en waarnaar de Algemene Rekenkamer onderzoek kan verrichten. Voorbeelden van andere uitgavenvormen en doelgroepen zijn de uitgaven in de vorm van verstrekkingen in natura en de natuurlijke personen die een beroep of bedrijf uitoefenen en waaraan een subsidie of lening ten laste van de rijksbegroting wordt verstrekt.

Gelet op de overeenkomsten hiervan met de financiële uitgaven en de doelgroepen die reeds in de Comptabiliteitswet 2001 zijn genoemd en de vergelijkbare aard daarvan is een uitbreiding van de toezichts- en onderzoeksbevoegdheden van de Ministers en de Algemene Rekenkamer op dit punt wenselijk. Om die reden is het advies van de Afdeling niet opgevolgd, maar is het voorstel nadrukkelijk verduidelijkt. Als gevolg hiervan zijn de aanvankelijk opgenomen generieke termen ‘bijdrage’ en ‘organisatie’ verduidelijkt en gespecificeerd waardoor de verschillende toezichts- en onderzoeksobjecten van de Ministers en de Algemene Rekenkamer nu expliciet in het voorstel zijn uitgeschreven. Hierdoor is een heldere afbakening ontstaan waarbij een evenwicht is gevonden tussen het eerbiedigen van de private sector en het belang van een adequate controle van het Rijk op de besteding van publieke middelen.

Verder zijn de diverse bepalingen over de toezichts- en onderzoeksbevoegdheden van de Ministers en de Algemene Rekenkamer in het voorstel aangepast. Deze verschillende bepalingen, die in de hoofdstukken 6 en 7 van het voorstel zijn geregeld, zijn op één lijn gebracht door dezelfde formulering en begrippen te hanteren.

5. Specifieke vraag over de bevoegdheden van de Algemene Rekenkamer bij staatsdeelnemingen

Het advies van de Afdeling om de bevoegdheden van de Algemene Rekenkamer ten aanzien van staatsdeelnemingen in het voorstel ongewijzigd te laten, is opgevolgd. Net als in de Comptabiliteitswet 2001 gelden deze onderzoeksbevoegdheden bij een aandelenbezit van de Staat van 95% of meer. Dit percentage aandelenbezit is de grens op basis waarvan de Algemene Rekenkamer een onderzoek bij staatsdeelnemingen kan uitvoeren. Het voorgaande is in overeenstemming met de voorlichting van de Afdeling uit 2011.²

Aan de andere kant heeft een heroverweging van deze bevoegdheden geleid tot een uitbreiding van deze bevoegdheden. Als gevolg hiervan zijn de bevoegdheden van de Algemene Rekenkamer uitgebreid ten aanzien van 100% dochterondernemingen van de staatsdeelnemingen waarvan de Staat 95% of meer van de aandelen in handen heeft. Deze uitbreiding vult het gat op dat kan ontstaan als een staatsdeelneming haar activiteiten volledig onderbrengt in diverse dochterondernemingen waardoor de staatsdeelneming zelf feitelijk geen activiteiten meer uitvoert. In het licht van het bovenstaande is deze uitbreiding van bevoegdheden als gerechtvaardigd te beschouwen.

6. Leeftijdsontslag leden Algemene Rekenkamer

Naar aanleiding van het advies van de Afdeling om het voorstel aan te vullen met een nadere toelichting voor het leeftijdsontslag van de leden van de Algemene Rekenkamer is in de toelichting een nadere motivering opgenomen. Het voorstel vormt geen aanleiding om voor de collegeleden van de Algemene Rekenkamer een leeftijdsontslag te bepalen waarbij een andere leeftijd wordt gehanteerd dan onder de Comptabiliteitswet 2001.

7. Overige opmerkingen

a. Wetgevingstechnische opmerkingen

Het advies van de Afdeling om enkele onvolkomenheden te herstellen, heeft ertoe geleid dat het voorstel en de toelichting wettechnisch zijn aangepast op de punten die door de Afdeling naar voren zijn gebracht. Hierdoor is het aanvankelijk opgenomen artikel 1.2 vervallen. In de plaats hiervan worden de verscheidene voorhangprocedures afzonderlijk geregeld in de artikelen 2.20, 4.7 en 4.10 van het voorstel.

Ten tweede is het aanvankelijk opgenomen artikel 2.2 aangepast. Als gevolg hiervan wordt in artikel 2.11 van het voorstel voorgeschreven dat de wet tot instelling van een begrotingsfonds tevens door de Minister van Financiën wordt ondertekend. Voorts worden de bepalingen over het Fonds economische structuurversterking niet meer in de Comptabiliteitswet geregeld. Via artikel 9.15 van het voorstel krijgen deze bepalingen in lijn met het advies van de Afdeling een plaats in de Wet Fonds economische structuurversterking.

Verder is de toelichting van artikel 2.12 over programmabegrotingen aangepast. Door deze aanpassing waarbij passages in de toelichting zijn vervallen, wordt niet langer de indruk gewekt dat een Minister zonder portefeuille kan worden belast met de leiding van een dienstonderdeel van een ministerie, zoals een agentschap.

Ook zijn de aanvankelijk opgenomen artikelen 2.4, tweede lid, en 2.11, derde lid, over de samenvoeging van verschillende begrotingsstaten vervallen. De reden hiervan is dat artikel 2.3, tweede lid, van het voorstel al voorziet in de mogelijkheid om verschillende begrotingsstaten waarvoor één Minister verantwoordelijk is in één wet vast te stellen.

Naar aanleiding van het advies van de Afdeling zijn enkele bepalingen over de agentschappen aangepast. Hierdoor is in de artikelen 2.6 en 2.32 verduidelijkt dat voor een agentschap in het kader van de begroting en het jaarverslag een separate financiële staat wordt opgesteld. Deze financiële staat wordt opgenomen bij de begrotings- of verantwoordingsstaat van het ministerie waaronder het agentschap ressorteert.

b. Afbakening gedelegeerde bevoegdheden

Het advies van de Afdeling om een afbakening aan te brengen in de bevoegdheid van de Minister van Financiën zoals beschreven in het aanvankelijk opgenomen artikel 2.13, tweede lid, heeft geleid tot een heroverweging van deze bevoegdheid. Naar aanleiding hiervan is naar voren gekomen dat het niet vereist is om een wettelijke bevoegdheid te creëren op basis waarvan kan worden afgeweken van de inhoud van de saldibalans. Om die reden is deze bepaling vervallen en kan worden volstaan met de bepalingen zoals die in artikel 2.33 van het voorstel zijn opgenomen.

Als gevolg van het advies van de Afdeling om enkele bepalingen over het schatkistbankieren te verduidelijken, zijn onder andere de artikelen 5.2 en 5.7 anders vormgegeven. Hierdoor wordt nader tot uitdrukking gebracht wanneer het verplicht is om te schatkistbankieren of om liquide middelen prudent uit te zetten. Door deze verplichtingen expliciet in het voorstel uit te schrijven, wordt invulling gegeven aan het advies van de Afdeling om de criteria voor het verplicht schatkistbankieren of uitzetten van liquide middelen te verhelderen.

Daarnaast is artikel 5.8 verduidelijkt door nadrukkelijk in deze bepaling de rechtspersonen te noemen die gehouden zijn aan het verbod op het aantrekken van financiële middelen om er vervolgens aanvullende financiële middelen mee te verkrijgen. Ook is in lijn met het advies van de Afdeling in artikel 5.8 tot uitdrukking gebracht dat dit verbod in beginsel niet geldt voor de private liquide middelen van de rechtspersonen.

c. Reikwijdte en overgangsrecht

Verder is het voorstel uitgebreid met een aanvulling van het overgangsrecht en bevat de toelichting een nadere verduidelijking van de territoriale reikwijdte van het voorstel. Het voorstel is alleen van toepassing op het Europese deel van Nederland. Gelet op dit uitgangspunt is het aanvankelijk opgenomen artikel 13.1 vervallen.

Als gevolg van het advies van de Afdeling om de relatie met het ingediende wetsvoorstel Wijziging van de Wet rechtspositie rechtelijke ambtenaren en enige andere wetten tot uitdrukking te brengen, bevat het voorstel een bepaling die de samenloop met het voorgenoemde wetsvoorstel regelt. Deze bepaling is in artikel 10.4 vormgegeven.

8. Redactionele opmerkingen

De redactionele opmerkingen bij het advies van de Afdeling zijn overgenomen.

Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Minister van Financiën, J.R.V.A. Dijsselbloem.

Advies Raad van State

No. W06.15.0076/III

’s-Gravenhage, 9 juli 2015

Aan de Koning

Bij Kabinetsmissive van 16 maart 2015, no.2015000432, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Financiën, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet houdende regels inzake het beheer, de informatievoorziening, de controle en de verantwoording van de financiën van het Rijk, inzake het beheer van liquide publieke financiële middelen door organisaties buiten het Rijk en inzake het toezicht op het beheer van publieke financiële middelen door organisaties buiten het Rijk (Comptabiliteitswet 201X), met memorie van toelichting.

Het voorstel voorziet in vervanging van de Comptabiliteitswet 2001 (Cw 2001) door een nieuwe Comptabiliteitswet 201X (Cw 201X). Het voornemen voor het onderhavige wetsvoorstel is, zo vermeldt de toelichting, al aangekondigd in 2006.¹ In 2013 is een hoofdlijnennotitie opgesteld over de modernisering van de Comptabiliteitswet (Cw).² Het voorstel volgt de in de hoofdlijnennotitie neergelegde voornemens.

In de adviesaanvraag is in het bijzonder aandacht gevraagd voor de bevoegdheden van de Algemene Rekenkamer (AR) ten aanzien van staatsdeelnemingen.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft opmerkingen over het voorstel die van dien aard zijn dat zij adviseert het voorstel niet aan de Tweede Kamer te zenden dan nadat daarmee rekening is gehouden.

Het voorstel strekt er hoofdzakelijk toe om te komen tot een terminologisch en systematisch moderne en begrijpelijke opzet voor de Cw. Gelet op het karakter van de Cw onderschrijft de Afdeling een beleidsarme modernisering van de Cw, waarbij uiteenlopende thema’s die een meer beleidsinhoudelijke achtergrond hebben die in wezen buiten de Cw liggen, niet worden aangesneden. In weerwil van deze opzet worden in de toelichting diverse ambities geformuleerd. De Afdeling acht het wenselijk dat de toelichting op dit punt beter aansluit bij de opzet van het voorstel. De Afdeling adviseert daarnaast om het wetsvoorstel op onderdelen nader te bezien, teneinde meer recht te doen aan de doelstelling om te komen tot een terminologisch en systematisch moderne en begrijpelijke opzet voor de Cw. Mede in verband met de wetgevingskwaliteit van het voorstel is zij van oordeel dat het voorstel in deze vorm nog niet rijp is voor indiening bij de Tweede Kamer.

De Afdeling wijst er verder op dat in het voorstel is voorzien in een aanzienlijke uitbreiding van de onderzoeksbevoegdheden ten aanzien van personen en instanties die niet tot het Rijk behoren. Zij ontraadt deze uitbreiding van bevoegdheden.

Voor het antwoord op de specifieke vraag met betrekking tot de onderzoeksbevoegdheden van de Algemene Rekenkamer ten aanzien van staatsdeelnemingen, die in de adviesaanvraag aan de Afdeling is voorgelegd, verwijst de Afdeling naar haar in 2011 gegeven voorlichting hierover. Zij ziet geen aanleiding om thans op de inhoud daarvan terug te komen.

1. Karakter Cw en doelstellingen

Karakter Cw

De Cw vormt de basis voor het stelsel dat de inrichting, sturing en beheersing van de financiële bedrijfsvoering van het Rijk regelt. De belangrijkste functie van de Cw vanuit het perspectief van de Staten-Generaal is het waarborgen van het in de Grondwet neergelegde budgetrecht. Daarnaast is een belangrijke functie het op een doeltreffende en doelmatige wijze vormgeven van de interne sturing en beheersing van de beleids- en bedrijfsvoering binnen de rijksdienst, alsmede het regelen van de taken en bevoegdheden van de AR. Gezien de functies van de Cw dient deze wet zowel bepalingen te bevatten die zien op het proces van begrotingsvaststelling en verantwoording (de begrotingscyclus) als de wijze waarop dat gebeurt (hoe een begrotings- of verantwoordingsstaat is opgebouwd).

De Cw regelt daarbij van oudsher uiteenlopende onderwerpen: de inrichting van de begrotingen, het begrotings- en verantwoordingsproces, de financiële huishouding van het Rijk, de interne organisatie daarvan, het (financiële) toezicht op niet tot het Rijk behorende organisaties en de taken en bevoegdheden en inrichting van de AR. De Cw bevat zodoende regels over uiteenlopende onderwerpen, maar heeft gezien haar functie vooral ten doel om een correct beheer van middelen van het Rijk te waarborgen en het wettelijke kader te bieden voor een adequate begrotingsvaststelling en verantwoording en voor het proces waarin dat geschiedt.

In dit verband merkt de Afdeling op, dat naar aanleiding van de hoofdlijnennotitie over de modernisering van de Cw³ van verschillende zijden suggesties zijn gedaan ten aanzien van onderwerpen en ontwikkelingen, die niet in de hoofdlijnennotitie aan de orde waren gesteld, maar mogelijk wel relevant zouden zijn voor de toekomstige inrichting van het comptabel bestel als geheel.⁴ Zo zijn aan de orde gesteld de premie-gefinancierde sectoren en de decentralisatie van taken in het sociale domein. Over de hoofdlijnennotitie heeft een discussie in de Tweede Kamer plaatsgevonden, waarin ook deze onderwerpen aan de orde kwamen.⁵

In het voorliggende voorstel komen weinig van deze thema’s aan de orde. De Afdeling onderschrijft deze benadering. Nu de Cw hoofdzakelijk een kader van algemene regels biedt inzake het beheer van financiële middelen, is deze wet niet het aangewezen instrument om thema’s als de hiervoor genoemde, die in feite een meer beleidsinhoudelijke achtergrond hebben, aan de orde te stellen. Die onderwerpen hebben weliswaar raakvlakken met het comptabel bestel, maar betreffen in het algemeen een andere problematiek en worden ook veelal niet geregeld in de Cw.

Doelstellingen voorstel

Blijkens de toelichting wordt met het voorstel een aantal doelstellingen nagestreefd,⁶ namelijk het komen tot een minder onderhoudsgevoelige Cw en vermindering van regeldruk, het verschaffen van duidelijkheid over de ministeriële verantwoordelijkheid bij verschillende betrokken Ministers en de inrichting van een slanke controletoren. Hierna wordt nader ingegaan op deze doelstellingen.

a. Onderhoudsgevoeligheid en globale voorschriften

Het voorstel beoogt blijkens de toelichting de Cw te beperken tot hoofdlijnen en de uitwerking van een aantal onderwerpen over te laten aan lagere regelgeving of niet meer wettelijk te regelen, zodat de Cw duurzamer wordt en minder onderhoudsgevoelig. De toelichting geeft als voorbeelden ‘de categorie departementale begrotingen’ en ‘de datum van het jaarlijkse verantwoordingsdebat (‘derde dinsdag in mei’)’.

De Afdeling stelt voorop dat met deze doelstelling kan worden ingestemd. Het voorstel lijkt op een aantal punten evenwel niet te leiden tot minder, maar juist tot meer voorschriften op wettelijk niveau. De Afdeling wijst er in dat verband op dat de Cw in de loop van de tijd steeds meer voorschriften is gaan bevatten die het karakter hebben van interne regels binnen het Rijk en die daarom niet noodzakelijkerwijs op wetsniveau geregeld behoeven te worden.⁷ Te denken valt aan bepaalde regels inzake de inrichting en het functioneren van de financiële functie binnen departementen en de interne auditfunctie. Het had gezien de doelstelling om te komen tot een duurzame en minder onderhoudsgevoelige wet, voor de hand gelegen om in de nieuwe Cw meer soberheid te betrachten ten aanzien van bepalingen van interne aard en voor deze bepalingen vaker te volstaan met lagere regelgeving of opneming ervan in het Handboek Financiële Informatie en Administratie Rijksoverheid (HAFIR). Omdat de bepalingen evenmin globaal van aard zijn, neemt de onderhoudsgevoeligheid van de Cw door regeling op wetsniveau toe, hetgeen strijdig is met de voor het voorstel geformuleerde doelstelling om tot een minder onderhoudsgevoelige wet te komen.

Meer in het bijzonder wijst de Afdeling op de volgende bepalingen.

• i. In artikel 2.1, eerste lid, worden budgettaire nota’s tot de rijksbegroting gerekend. Ook artikel 2.10 lijkt budgettaire nota’s tot de begroting te rekenen, gegeven dat dit artikel valt binnen de paragraaf over de inrichting van de begroting. Onduidelijk is waarom dit gebeurd. Deze nota’s worden, anders dan de begrotingen zelf, niet bij wet vastgesteld. Ook is niet duidelijk wat de betekenis is van de bepaling in het eerste lid, dat de budgettaire nota’s aan de begrotingen worden toegevoegd. Als het erom gaat te benadrukken dat de budgettaire nota’s onderdeel uitmaken van de reguliere begrotingscyclus, is dat juist. Daarvoor is het echter niet nodig om deze onderdeel van de rijksbegroting te maken.

• ii. In artikel 5.10 wordt het besluit privaatrechtelijke rechtshandelingen 1996 nu opgenomen in de wet. Dat is zwaar voor een normale regeling inzake het verlenen van volmacht. Dit zou ook geregeld kunnen worden in uitvoeringsregels op grond van artikel 5.13, tweede lid, onder c.

• iii. Artikel 10.15, eerste lid introduceert de bevoegdheid voor de President van AR om regels te stellen. Het gaat hier niet om een regelgevende bevoegdheid maar in wezen om het geven van instructies aan de overige leden van de AR en de medewerkers. Mede gelet op de toezichthoudende rol van de President van de AR op de werkzaamheden (artikel 10.8, eerste lid) is het de vraag of deze bepaling nodig is.

b. Gedeelde verantwoordelijkheden

Volgens de toelichting beoogt het voorstel eveneens helderheid te verschaffen over de ministeriële verantwoordelijkheid in situaties waarin meer dan één Minister bij een beleidsterrein betrokken is en waarin het beleid, de uitvoering, het toezicht en de bedrijfsvoering niet meer uitsluitend de verantwoordelijkheid van één Minister is.

In het voorstel zelf zijn hiertoe geen ingrijpende maatregelen opgenomen. Gewezen kan worden op artikel 5.2, dat enkele praktische regels geeft voor de wijze waarop in het jaarverslag verantwoording wordt afgelegd over de beleids- en bedrijfsvoering op beleidsterreinen waar de desbetreffende Minister niet zelf het beleid uitvoert. Het gaat hier om een aanpassing van praktische aard met een relatief beperkte strekking. Dat is niet verwonderlijk gezien de aard van de wet. De Cw beoogt een correct beheer van collectieve middelen te waarborgen en heeft betrekking op de financiële huishouding en verslaglegging. De problematiek van de ministeriële verantwoordelijkheid bij gedeelde verantwoordelijkheden valt als zodanig buiten het bestek van deze wet, terwijl de toelichting suggereert dat het voorstel deze problematiek beoogt op te lossen.⁸ De Afdeling adviseert de toelichting op dit punt in overeenstemming te brengen met de wet.

c. Slanke controletoren

In het voorstel wordt de doelstelling om te komen tot een slanke controletoren met name tot uitdrukking gebracht in de afstemming van de bepalingen inzake de interne auditfunctie (hoofdstuk 7) en de externe auditfunctie door de AR (hoofdstuk 10). Wat betreft de onderzoeksbevoegdheden van de AR wordt aangesloten bij de toezichtsbevoegdheden van de Minister. Wanneer de Minister de bevoegdheid heeft om bij een organisatie toezicht te houden, kan daar ook extern toezicht door de AR worden uitgeoefend.

De Afdeling gaat onder punt 3 nader in op de betekenis van de voorgestelde uitbreiding van de onderzoeksbevoegdheden van de AR. Hier kan worden volstaan met de vaststelling dat de gekozen aanpak in het voorstel leidt tot een omvangrijkere in plaats van een slankere controletoren. Het voorstel voldoet op dit punt niet aan de in de toelichting geformuleerde doelstelling.

De Afdeling adviseert het voorstel en de toelichting met inachtneming van het vorenstaande opnieuw te bezien.

2. Een meer toegankelijke en meer leesbare Cw; rechtszekerheid

Aanleiding om te komen tot een nieuwe Cw is ook de behoefte aan een meer toegankelijke en leesbare wet met een logische indeling en een modern begrippenapparaat. Naast de hierboven besproken doelstellingen beoogt het voorstel derhalve te komen tot een vernieuwde structuur en begrippenapparaat. In verband hiermee merkt de Afdeling het volgende op.

a) Inzichtelijkheid behandeling materie

In het voorstel is gekozen voor een nieuwe hoofdstukindeling voor de Cw. Deze gekozen indeling spreekt op veel punten voor zichzelf en is op enkele onderdelen zonder meer duidelijker dan de huidige Cw 2001. Zo zijn de regels die gelden ten aanzien van organisaties buiten het Rijk onder die noemer gegroepeerd en opgenomen in de hoofdstukken 8 en 9.

i. Op een aantal punten lijkt de verdeling van de behandeling van de materie echter geen verbetering ten opzichte van de Cw 2001. Zo behandelt hoofdstuk 2 de indeling en inrichting van begrotingen, de jaarverslagen, de periodiciteit en het begrotingsstelsel. Vervolgens regelt hoofdstuk 3 de autorisatie en verantwoording. Door deze opzet zijn met elkaar verband houdende bepalingen verspreid over verschillende hoofdstukken en paragrafen. Zo is de inrichting van de begrotingswetten verdeeld over de artikelen 2.1, 2.4, 2.5 en 3.1 e.v. De regels over de inrichting van jaarverslagen zijn verdeeld over paragraaf 2.3 en paragraaf 3.2. Dit komt de overzichtelijkheid niet ten goede.

De Afdeling adviseert de hoofdstukken 2 en 3 te herordenen en meer in lijn te brengen met de volgorde waarin deze onderwerpen in de huidige Cw 2001 zijn geregeld.

ii. Evenzo dreigt op bepaalde plaatsen de samenhang tussen bepalingen te worden verbroken. Ingevolge de huidige artikelen 16 en 17 Cw 2001 moeten alle voorstellen, voornemens en toezeggingen met financiële gevolgen voor het Rijk eerst aan de Minister van Financiën worden voorgelegd (artikel 16). Indien deze voorstellen, voornemens en toezeggingen aan de Staten-Generaal kenbaar worden gemaakt, moet in de toelichting op die financiële gevolgen worden ingegaan (artikel 17).

In de daarmee overeenkomende regeling in het voorstel is de samenhang tussen deze artikelen echter verbroken en sluit artikel 4.1 met name niet meer aan op de artikelen 4.2 tot en met 4.4. Dit wordt versterkt doordat artikel 5.15 wel – in lijn met de huidige bepalingen – spreekt van ‘voorstellen, voornemens en toezeggingen’. Daar komt bij dat artikel 4.1 onduidelijke termen bevat: zo is niet direct duidelijk wat wordt bedoeld met een ‘beleidsvoorstel’ en met ‘indien van toepassing’. Ook lijken ingevolge artikel 4.1, onder d, alleen de financiële gevolgen voor de rijksbegroting in beeld te moeten worden gebracht, terwijl volgens het huidige artikel 17 Cw 2001 de gevolgen breder in beeld moeten worden gebracht, namelijk de gevolgen voor het Rijk en – waar mogelijk – ook de financiële gevolgen voor andere maatschappelijke sectoren.

De Afdeling adviseert de artikelen 4.1 en 5.15 aan te passen en daarbij de bestaande artikelen 16 en 17 van de Cw 2001 als uitgangspunt te nemen.

b) Definities

Met het oog op een meer toegankelijke en leesbare wet met een modern begrippenapparaat bevat het voorstel in artikel 1.1 verschillende begripsbepalingen. Van verschillende definities en in definities gebruikte begrippen zoals: beleidsuitvoering, beleidsvoering, beleidsproces, taakproces, centrale kassen, is niet duidelijk wat deze toevoegen of betekenen. Zo is onduidelijk wat de toegevoegde waarde is van ‘het besturen en beheersen van het beleidsproces’ als definitie van ‘beleidsvoering’.

In andere bepalingen in het voorstel lijkt niet consequent gebruik te worden gemaakt van de gedefinieerde begrippen. Zo wordt in artikel 10.14 betreffende het doelmatigheidsonderzoek door de AR gesproken van ‘het gevoerde beleid’. Ook in artikel 2.11, tweede lid, wordt gesproken van ‘het gevoerde beleid’. Het is niet duidelijk waarom hier niet gebruik gemaakt wordt van de definitie ‘beleidsvoering’, bijvoorbeeld door in plaats van ‘het gevoerde beleid’ de formulering ‘de beleidsvoering zoals die heeft plaatsgevonden’ te hanteren.

Artikel 1.1 definieert ‘rechtspersoon met een wettelijke taak’ – kortgezegd – als een rechtspersoon die een bij of krachtens een wet geregelde taak uitvoert en daartoe geheel of gedeeltelijk uit de opbrengst van een ingestelde heffing wordt bekostigd. In artikel 8.1 wordt geregeld welke rechtspersonen met een wettelijke taak kunnen worden aangewezen voor verplicht schatkistbankieren. Voor uitzonderingen daarop wordt in het tweede lid gesproken van ‘een bij of krachtens de wet geregelde taak met voornamelijk een marktkarakter’ en ‘een relatief beperkte publieke neventaak’. Het vierde lid spreekt over het aanwijzen van rechtspersonen met een publieke taak naast de aanwijzing van rechtspersonen met een wettelijke taak. Het begrip ‘publieke taak’ komt in de definitiebepaling niet voor.

De Afdeling adviseert de verschillende definities en begrippen te verduidelijken en deze consequent te gebruiken.

c) Reikwijdte rijksbegroting

Met betrekking tot de afbakening van de rijksbegroting en de begrotingscyclus rijst een aantal vragen.

i. In artikel 2.10 wordt melding gemaakt van ‘de niet tot de rijksbegroting behorende budgetdisciplinesectoren’. Dit begrip ‘budgetdisciplinesectoren’ wordt evenwel nergens gedefinieerd. Uit de toelichting wordt opgemaakt dat bedoeld worden de zorg en sociale zekerheid en arbeidsmarkt, die beide niet strikt tot de rijksbegroting behoren, maar wel met collectieve middelen worden gefinancierd. Verduidelijking is wenselijk.

ii. In het voorstel wordt bepaald dat het stabiliteitsprogramma en het nationaal hervormingsprogramma jaarlijks aangeboden worden aan het parlement. Het valt daarbij op dat de regeling van het aanbieden van het stabiliteitsprogramma en nationaal hervormingsprogramma in het voorstel buiten de begrotingscyclus is geplaatst. Met het stabiliteitsprogramma wordt evenwel voorgesorteerd op de begrotingen die in het najaar worden opgesteld.⁹ Het indienen van deze programma’s krijgt daarmee een functie in de nationale begrotingscyclus. Tegen deze achtergrond is het de Afdeling niet op voorhand duidelijk waarom er niet voor is gekozen de Europese elementen van de begrotingscyclus in hoofdstuk 2 van de nieuwe Cw op te nemen. Gelet op de snelle ontwikkeling van de Europese dimensie van het begrotingsbeleid is het wenselijk om in de toelichting nader in te gaan op deze ontwikkelingen en de gevolgen voor het Nederlandse begrotingsbeleid.

Gelet op her voorgaande adviseert de Afdeling het voorstel aan te passen.

d) Grondwettelijke taken en overige taken en bevoegdheden AR

i. In hoofdstuk 10, paragrafen 2 en 3, worden de bevoegdheden van de AR geregeld. Daarbij lopen de grondwettelijke en de overige taken en bevoegdheden door elkaar heen. Dit komt de toegankelijkheid van de Cw niet ten goede.

Ingevolge artikel 76 van de Grondwet is de AR belast met het onderzoek van de ontvangsten en uitgaven van het Rijk. Artikel 78 van de Grondwet bepaalt dat de wet de inrichting, samenstelling en de bevoegdheid van de AR regelt en dat bij wet aan de AR ook andere taken kunnen worden opgedragen. In de Cw 2001 zijn de bevoegdheden van de AR nader geregeld. In paragraaf 2 van hoofdstuk VII van de Cw 2001, getiteld "Het rechtmatigheids- en doelmatigheidsonderzoek", is in de artikelen 82 tot en met 89 de controle door de AR van de ontvangsten en uitgaven van het Rijk nader geregeld. Deze valt uiteen in het onderzoek naar het door de Ministers gevoerde financieel en materieel beheer, de ten behoeve van dat beheer bijgehouden administraties, de financiële informatie in de jaarverslagen, de departementale saldibalansen en de totstandkoming van de informatie over het gevoerde beleid en de bedrijfsvoering,¹⁰ het onderzoek naar de centrale administratie van de schatkist, het financieel jaarverslag en de saldibalans van het Rijk,¹¹ het onderzoek naar de doeltreffendheid en doelmatigheid van het gevoerde beleid en de doelmatigheid van het financieel en materieel beheer en de daartoe bijgehouden administraties en de organisatie van het Rijk.¹² De taak van de AR beperkt zich ingevolge deze bepalingen tot handelingen van het Rijk en zijn organen; daarbuiten heeft de AR ingevolge deze bepalingen geen taak. Het onderzoek van de AR bij het Rijk mondt uit in de verklaring van goedkeuring, of in een in de Cw 2001 uitgeschreven bezwarenprocedure.

In hoofdstuk VII, paragraaf 3, van de huidige wet zijn "De overige taken en bevoegdheden" van de AR geregeld. In deze paragraaf is onder meer vastgelegd dat de AR op verzoek van elk van beide kamers der Staten-Generaal bepaalde onderzoeken kan verrichten (artikel 90 Cw 2001). Deze bepaling is in de huidige vorm in 1992 (Stb. 350) in de destijds geldende Comptabiliteitswet 1976 opgenomen en heeft de mogelijkheid geopend dat de Staten-Generaal zich voor het instellen van zowel rechtmatigheidsonderzoek als doelmatigheidsonderzoek rechtstreeks tot de AR kunnen wenden zonder tussenkomst van de Minister. Het onderzoek dat op grond van deze paragraaf kan worden gedaan, kan uitmonden in een rapport, maar kan ook tot mededelingen leiden die de AR in het algemene belang nodig oordeelt.¹³

Gelet op het verschil in karakter van de taken en de uitkomsten van het onderzoek is het wenselijk het onderscheid tussen de grondwettelijke taken van de AR en de overige taken van de AR in het voorstel duidelijk te onderscheiden. De huidige indeling in de Cw 2001 biedt hiervoor een model.¹⁴

ii. Gevolg van het in elkaar schuiven van grondwettelijke taken van de AR en de overige wettelijke taken is dat op andere punten verwarring dreigt. Zo lijkt artikel 10.30 te veronderstellen dat op een onderzoek altijd een rapport volgt, terwijl uit het vijfde lid, en de opzet van de navolgende artikel 10.31 en 10.32 volgt dat dit niet steeds het geval is.

Gelet hierop adviseert de Afdeling nauwer aan te sluiten bij de bestaande systematiek in de Cw 2001.

e) Het voorstel bevat een aantal onduidelijkheden die afbreuk doen aan de rechtszekerheid en het streven om te komen tot een toegankelijke en inzichtelijke Cw.

i. Zo stelt de toelichting op artikel 3.3, tweede lid, dat onder ‘met terughoudendheid in uitvoering genomen’ wordt verstaan: doorgaans een/twaalfde deel van de jaarbegroting per maand uitgevoerd mag worden. Het ligt voor de hand een dergelijke belangrijke afwijking van het recht van autorisatie als uitgangspunt in de wet op te nemen en de toelichting op dit punt aan te passen.

ii. In artikel 2.13 wordt melding gemaakt van ‘externe financiële verplichtingen’, ‘externe garantieverplichtingen’, ‘externe schulden’. Uit de toelichting blijkt dat met ‘extern’ in dit verband wordt bedoeld andere organisaties of organisatieonderdelen dan die waarvan de saldi in de betrokken saldibalans zijn opgenomen. Voor de duidelijkheid van de bepaling zou deze bedoeling in het artikel zelf tot uitdrukking moeten worden gebracht.

iii. Niet duidelijk is wat in artikel 8.2 moet worden verstaan onder ‘derde partijen’ en onder ‘bepaalde publiekrechtelijke voorschotten’. Daarmee leidt deze bepaling tot rechtsonzekerheid voor betrokkenen.

iv. Artikel 8.3, eerste lid, bepaalt dat de Minister van Financiën kan toestaan dat een rechtspersoon die publieke financiële middelen beheert met die financiële middelen deelneemt aan schatkistbankieren. Volgens de toelichting is de bedoeling dat dit op verzoek gebeurt. Dit blijkt evenwel niet uit de wettekst. Voorts is onduidelijk wat wordt bedoeld met ‘het beheren van publieke financiële middelen’. De vraag rijst of dat hetzelfde is als de zorg voor de financiële bezittingen en schulden.¹⁵ Deze bepaling behoeft daarom verduidelijking.

v. Artikel 9.2, onderdeel a, regelt onder andere dat het oogmerk van het toezicht is om na te gaan of de organisatie de bijdrage beheert in overeenstemming met de voorwaarden die aan het beheer en de controle zijn gesteld. Wat in dit verband met ‘en de controle’ wordt bedoeld is onduidelijk.

De Afdeling adviseert dit begrip te verduidelijken en zo nodig het voorstel aan te passen.

vi. Artikel 9.3, eerste lid, onder a, spreekt van ‘overige verantwoordingsinformatie’. Die terminologie is ruim en onbepaald. In het huidige artikel 43, tweede lid, Cw 2001 is bepaald dat jaarrekeningen, jaarverslagen en aan de jaarrekeningen en jaarverslagen toegevoegde overige gegevens worden overgelegd. Dat is duidelijker. Uit een oogpunt van rechtszekerheid verdient een dergelijke formulering aanbeveling.

Evenzo is onduidelijk wat in het eerste lid, onder d, wordt bedoeld met ‘prestaties’.

In het tweede lid wordt de term ‘goederen’ gebruikt waar vermoedelijk de term ‘bescheiden’ is bedoeld.

Artikel 10.12, tweede lid, bepaalt dat de AR periodiek onderzoek doet. Niet duidelijk is wat onder ‘periodiek’ wordt verstaan. In de artikelen 82, eerste lid, en 83, eerste lid, Cw 2001 staat dat jaarlijks onderzoek wordt gedaan. Is dat ook voor de toekomst de bedoeling? Dan ligt het voor de hand de term ‘jaarlijks’ te handhaven.

De Afdeling adviseert naar aanleiding van het voorgaande het voorstel aan te passen.

f) Eindconclusie

De Afdeling adviseert het voorstel en de toelichting nader te bezien in het licht van de rechtszekerheid en meer recht te doen aan de doelstelling om te komen tot een terminologisch en systematisch moderne en begrijpelijke opzet voor de Cw.

3. Bevoegdheden AR bij contractuele voorbehouden

Voorgesteld wordt de onderzoeksbevoegdheden van de AR inzake het toezicht op het beheer van publieke middelen door organisaties buiten het Rijk uit te breiden tot organisaties en natuurlijke personen die goederen of diensten leveren die met publieke middelen zijn bekostigd en waar de Minister zich (contractueel) een bevoegdheid heeft voorbehouden. De uitbreiding van het interne toezicht en de aansluiting van externe onderzoeksbevoegdheden op de interne – uitgebreide – bevoegdheden van de Minister betekent een aanzienlijke uitbreiding van de controlebevoegdheden van de interne en externe controle-instanties. Die aansluiting gaat eraan voorbij dat de Minister zich bij een overeenkomst een onderzoeksbevoegdheid voorbehoudt. Hij kan bij de wederpartij onderzoek doen als contractspartner. De voorgestelde onderzoeksbevoegdheid van de AR richt zich op de controle op de besteding van publieke middelen. De toekenning van bevoegdheden vereist dan ook in beide domeinen een zelfstandige motivering.

Contractueel kan een Minister bij de inkoop van producten of diensten zich een onderzoeksbevoegdheid voorbehouden. Het voorgestelde artikel 10.16, onder d, regelt dat in dat geval ook de AR een onderzoeksbevoegdheid heeft. Deze nieuwe bepaling heeft ver strekkende gevolgen.¹⁶ Het betreft immers potentieel de gehele inkoop bij derden door de rijksoverheid en door rechtspersonen met een wettelijke taak.

De Afdeling merkt op dat er een wezenlijk onderscheid bestaat tussen bekostiging of subsidiëring van private instellingen en de inkoop van goederen of diensten bij private instellingen. In eerdere advisering heeft de Afdeling erop gewezen dat het systeem van de comptabiliteitswetgeving is gebaseerd op scheiding van uitgaven van publieke en private aard.¹⁷ Wat de private sector betreft, is het geboden dat de eigen sfeer, dat wil zeggen de zelfstandigheid en het private karakter van instellingen die in de private sector werkzaam zijn, wordt gerespecteerd. De Cw 2001 vormt de weerslag van een zoektocht naar een evenwicht tussen het belang van het respecteren van de private sector enerzijds en het belang van de verantwoording en democratische controle op de besteding van collectieve middelen anderzijds. Met de voorgestelde uitbreiding wordt dit evenwicht verstoord. Aan de levering van goederen of diensten ligt – anders dan wanneer sprake is van bekostiging – een privaatrechtelijke overeenkomst ten grondslag op basis van gelijkheid tussen contractspartijen; het gaat om een prijs, niet om bekostiging. Dat sommige marktpartijen in sectoren werkzaam zijn waarin overheidsbeleid en collectieve middelen een belangrijke rol spelen (zoals de gezondheidszorg) maakt het wezenlijk andere karakter van deze transacties niet anders. Bevoegdheden van het Rijk en van de AR hoeven dus niet per se parallel te lopen, maar vergen telkens weer een zelfstandige motivering.

Artikel 10.17, eerste lid, onder b, laat zien tot welke situatie de voorgestelde uitbreiding van bevoegdheden leidt. Artikel 10.17 regelt de reikwijdte van het onderzoek door de AR. Ingevolge het eerste lid, onder b, is dit onderzoek ook gericht op het beheer van publieke middelen door de organisaties, natuurlijke personen en rechtspersonen. Er is evenwel geen sprake van beheer van publieke middelen door deze organisaties, maar slechts sprake van een betaalde prijs. Al kan het maken van een contractueel voorbehoud tot onderzoek in verschillende situaties aangewezen zijn, dat rechtvaardigt nog niet de voorgestelde uitbreiding van bevoegdheden van de AR na de aansluiting op de bevoegdheden van de Minister.

Gelet op het vorenstaande adviseert de Afdeling af te zien van deze uitbreiding van de onderzoeksbevoegdheden.

4. Uitbreiding toezichts- en onderzoeksbevoegdheden

Artikel 9.1 regelt de reikwijdte van het toezicht van het Rijk op het beheer van publieke financiële middelen door organisaties buiten het Rijk. Dezelfde omschrijvingen zijn gebruikt in artikel 10.16, waar het gaat om de onderzoeksbevoegdheden van de AR. Een aantal kernbegrippen is in het voorstel anders – en ruimer – geformuleerd dan in de huidige Cw 2001 het geval is.

– bijdrage

Van belang is of een organisatie een ‘bijdrage’ ten laste van de rijksbegroting ontvangt. Het begrip ‘bijdrage’ is niet gedefinieerd, terwijl het voor het bepalen van de reikwijdte van het toezicht bepalend is. Uit de toelichting blijkt dat een ruime betekenis aan dit begrip moet worden toegekend, waarbij bijvoorbeeld ook moet worden gedacht aan fiscale bijdragen.¹⁸ Hiermee is sprake van een uitbreiding van toezichtsbevoegdheden, waarvan de begrenzing vaag is. De huidige bepaling (artikel 43 Cw 2001) is duidelijker: ‘subsidie, lening of garantie’.

– organisatie

Dit geldt ook voor het begrip ‘organisaties’ in artikel 9.1, dat ruimer en minder duidelijk is omschreven dan de huidige bepalingen dienaangaande in artikel 43, onderscheidenlijk 91 van de Cw 2001 (rechtspersonen, commanditaire vennootschappen, vennootschappen onder firma en natuurlijke personen die een bedrijf of beroep uitoefenen). Ook voor de AR betekent dit een verruiming van de bevoegdheden en een vage begrenzing daarvan, terwijl in de huidige Cw 2001 een duidelijke afbakening bestaat.

– natuurlijke personen

In dit verband wijst de Afdeling er voorts op dat in het voorstel ook onderzoeksbevoegdheden bestaan ten aanzien van natuurlijke personen die een bedrijf of beroep uitoefenen en die een bijdrage ten laste van de rijksbegroting hebben ontvangen. In de huidige Cw 2001 bestaan die bevoegdheden ten aanzien van natuurlijke personen alleen waar het gaat om Europese subsidies.

De Afdeling acht de uit het vorenstaande voortvloeiende uitbreiding van bevoegdheden in hoge mate ongewenst. De begrenzing van de toezichts- en onderzoeksbevoegdheden in de Cw is gebaseerd op een evenwicht tussen het belang van een adequate controle enerzijds en het respecteren van de private sector anderzijds.¹⁹ De uitbreiding van bevoegdheden en de onduidelijke begrenzing van de voorgestelde bepalingen miskennen dit evenwicht.

In dit verband acht de Afdeling in het bijzonder de uitbreiding van toezichts- en onderzoeksbevoegdheden in verband met verleende belastingkortingen onwenselijk. Daarbij komt dat de nieuwe bevoegdheden in verband met verleende belastingkortingen de toezichtsbevoegdheden van het Rijk en onderzoeksbevoegdheden van de AR aanzienlijk verruimen. Door de voornoemde uitbreiding worden in wezen toezichts- en onderzoeksbevoegdheden geïntroduceerd betreffende alle belastingplichtigen die een bedrijf of beroep uitoefenen.

De Afdeling adviseert af te zien van de voorgestelde uitbreiding van toezichts- en onderzoeksbevoegdheden.

5. Specifieke vraag over de bevoegdheden van de Algemene Rekenkamer bij staatsdeelnemingen

De adviesaanvraag vraagt expliciet aandacht voor de bevoegdheden van de AR bij staatsdeelnemingen. Voorts wordt aandacht gevraagd voor de problematiek van dochterondernemingen.

De AR kan de stukken inzien waar de Staat (als aandeelhouder) over beschikt. Bij een deelneming van meer dan 5% kunnen door tussenkomst van de Minister documenten worden opgevraagd bij de deelneming. Bij een staatsdeelneming van meer dan 95% kan de AR vervolgens ook rechtstreeks onderzoek doen bij de desbetreffende onderneming. De AR is niet bevoegd onderzoek te doen bij dochterondernemingen.

Zoals in de adviesaanvraag wordt vermeld, heeft de Afdeling over de bevoegdheden van de AR ten aanzien van staatsdeelnemingen in 2011 voorlichting gegeven.²⁰ Daarbij was in het bijzonder aan de orde de verhouding tussen de Cw 2001 op dit punt en het vennootschapsrecht, dat de gelijkheid van aandeelhouders tot uitgangspunt heeft. De voorlichting kwam er kort gezegd op neer dat tussen deze twee regelgevingscomplexen spanning bestaat. Enerzijds is er het belang van een adequate controle op de besteding van collectieve middelen, anderzijds het belang van het respecteren van de private sector, en – in het bijzonder bij staatsdeelnemingen – de gelijkheid tussen aandeelhouders. Door te kiezen voor een percentage van 95% wordt deze spanning beperkt en is een redelijk evenwicht gevonden tussen de belangen die worden gediend met het onderzoek door de AR op grond van de Cw 2001 enerzijds en de inbreuk op de privaatrechtelijke verhoudingen, in het bijzonder de belangen van andere aandeelhouders anderzijds (de gelijkheid tussen aandeelhouders, geregeld in de artikelen 92 en 201 van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek).

Het voorstel wijzigt de bevoegdheden van de AR op dit punt niet. De AR heeft deze kwestie in het commentaar op het onderhavige wetsvoorstel aan de orde gesteld. De AR wijst daarbij op de situatie bij gemeenten en provincies, waar de gemeentelijke en provinciale rekenkamers de bevoegdheid hebben om rechtstreeks bij de desbetreffende onderneming onderzoek te doen, bij een deelneming van meer dan 50%.²¹

De hierboven gesignaleerde spanning zou worden vergroot indien het percentage zou worden verlaagd naar 50%. In de eerder genoemde voorlichting heeft de Afdeling naar voren gebracht dat er al onderzoek kan worden gedaan aan de hand van de stukken die het ministerie heeft, en er kunnen in vrijwel alle gevallen door tussenkomst van de Minister nadere inlichtingen worden ingewonnen. Voorts is van wezenlijk belang dat niet het functioneren van de desbetreffende onderneming als zodanig object is van het onderzoek door de AR, maar de verantwoording van het beleid van de bevoegde Minister ten aanzien van de deelneming.²²

Gelet op het vorenstaande ziet de Afdeling geen aanleiding om terug te komen op hetgeen zij heeft opgemerkt in de genoemde voorlichting uit 2011. Aangezien het voorstel aansluit bij de hierboven genoemde voorlichting, behoeft het voorstel geen aanpassing.

6. Leeftijdsontslag leden AR

In artikel 10, vijfde lid, wordt met betrekking tot leden van de AR bepaald dat hen ontslag wordt verleend bij het bereiken van de leeftijd van zeventig jaar. Deze leeftijdsgrens wordt in de toelichting gemotiveerd met een verwijzing naar de bestaande regeling en de leeftijdsgrens die voor andere Hoge Colleges van Staat geldt. De wens om bij voor het leven benoemde functionarissen een leeftijdsgrens vast te stellen bij het bereiken waarvan hen ontslag wordt verleend, is gerechtvaardigd. Bij de motivering van de keuze van de leeftijd waarbij dit het geval is, kan evenwel niet meer volstaan worden met een verwijzing naar de bestaande wet zonder acht te slaan op de omstandigheid dat sinds in 2014 voor alle rijksambtenaren het leeftijdsontslag is afgeschaft ook als zij de leeftijd van zeventig jaren bereiken. Het voorstel om het leeftijdsontslag bij het bereiken van de leeftijd van zeventig jaren voor leden van de AR te handhaven behoeft dan ook nadere toelichting.

De Afdeling adviseert om de toelichting op dit punt aan te vullen.

7. Overige opmerkingen

Het voorstel bevat een aantal onvolkomenheden die voor een deel van technische aard zijn maar ook inhoudelijk van aard zijn. Het gaat hierbij om een niet limitatieve, maar indicatieve opsomming van opmerkingen die onderstrepen dat het voorstel in deze vorm nog niet rijp is voor indiening bij de Tweede Kamer.

a. Wetgevingstechnische opmerkingen

i. Artikel 1.2 beoogt voor verschillende situaties één voorhangprocedure te regelen, maar gevolg is dat ongelijksoortige voorhangprocedures, met ongelijksoortige consequenties in één bepaling worden bijeengebracht. Gelet op de ongelijksoortigheid van de regelingen waarvoor die procedure moet gelden, brengt artikel 1.2 niet de beoogde vereenvoudiging. Ook moet betwijfeld worden of de onderdelen b en c van artikel 1.2 vaak relevant of wenselijk zullen zijn in combinatie met onderdeel a.

ii. In artikel 2.2, tweede lid, is bepaald, dat indien een voorstel van wet tot het instellen van een begrotingsfonds door of vanwege de Koning wordt ingediend, het voorstel van wet mede door Onze Minister van Financiën wordt ondertekend. Regeringsvoorstellen van wet worden ingediend door of vanwege de Koning en niet ondertekend door een Minister.

iii. Artikel 2.2, vijfde tot en met zevende lid, regelt het tijdelijk buiten werking stellen van het Fonds economische structuurversterking. Deze ‘tijdelijke’ situatie duurt inmiddels al sinds 2011. De Afdeling heeft hierover eerder opgemerkt dat nu de regels over de ontvangsten en uitgaven van het fonds in de Wet Fonds economische structuurversterking zijn opgenomen, het tijdelijk op non-actief plaatsen van het fonds ook in die wet thuishoort.²³ Ordentelijke besluitvorming over begrotingen brengt mee dat een knoop wordt doorgehakt over de toekomst van het fonds en dat de Wet Fonds economische structuurversterking daarmee in overeenstemming wordt gebracht, alsmede dat besluitvorming plaatsvindt over de bestemming van de desbetreffende middelen.

iv. De toelichting bij artikel 2.3 vermeldt dat een programmaminister ook kan worden belast met de leiding van een agentschap. Dat is evenwel niet mogelijk omdat een agentschap een organisatieonderdeel is van een ministerie of college. Artikel 2.3 geeft alleen de mogelijkheid om budgetten (ontvangsten en uitgaven) af te zonderen. De toelichting dient te worden aangepast.

vii. Artikel 2.4, tweede lid, is geformuleerd als afwijking van het eerste lid, maar betreft geen afwijking. Abusievelijk is daarbij voorts voorgesteld dat de begrotingsstaten van een departement en de colleges waarvoor een Minister verantwoordelijk is, kunnen worden samengevoegd. Het dient evenwel niet te gaan om de samenvoeging van de begrotingsstaten, maar om de vaststelling van verschillende begrotingsstaten in één wet. Artikel 3.1, tweede lid, voorziet daar al in. Artikel 2.4, tweede lid, kan dan ook worden geschrapt. Dat noopt ook tot aanpassing van artikel 2.11, derde lid.

v. Artikel 2.27, eerste lid, bepaalt ten onrechte dat een agentschap een eigen begrotingsstaat heeft. Een agentschap is geen begrotingsfonds of een college, maar een onderdeel van een departement of college. In de huidige systematiek wordt de begroting van een agentschap dan ook opgenomen in een aparte staat bij de begrotingsstaat van het departement waaronder het agentschap ressorteert. De term ‘begrotingsstaat’ dient dan ook te worden vervangen door ‘staat’. Voorts dient te worden bepaald dat deze staat wordt opgenomen bij de begrotingsstaat van het departement waaronder het agentschap ressorteert. Het derde lid dient hierop te worden afgestemd.

vi. Voor artikel 2.28 (verantwoordingsstaat) geldt het vorenstaande overeenkomstig.

b. Afbakening gedelegeerde bevoegdheden

In het voorstel wordt op diverse plaatsen de nadere invulling van verplichtingen overgelaten aan de Minister van Financiën. Bij gebrek aan een nadere afbakening van deze bevoegdheid of precisering van de criteria aan de hand waarvan zij kan worden uitgeoefend, leidt dit een onbepaalde of zeer ruime delegatie van bevoegdheden.

i. Volgens artikel 2.13, tweede lid, kan de Minister categorieën financiële verplichtingen aanwijzen die niet in de saldibalans worden opgenomen. Uit de toelichting blijkt dat er in de praktijk behoefte bestaat aan deze (nieuwe) bevoegdheid. In het artikel zelf wordt niet aangeduid om welke categorieën financiële verplichtingen het gaat. Daarmee is de bevoegdheid van de Minister zeer ruim om zonder de Staten-Generaal te bepalen hoe de inrichting van het totaal saldioverzicht eruit komt te zien en is er ook geen inhoudelijk criterium om te bepalen of een bepaalde categorie verplichting al dan niet in de saldibalans dient te worden opgenomen.

De Afdeling adviseert om de bepaling aan te passen en de bevoegdheid van de Minister helder af te bakenen.

ii. Ingevolge artikel 8.1 geschiedt de aanwijzing van rechtspersonen met een wettelijke taak waarvoor schatkistbankieren geldt niet meer bij algemene maatregel van bestuur, maar bij besluit van de Minister van Financiën. De criteria voor aanwijzing zijn daarbij niet helder (‘ten behoeve van een doelmatiger of een risicoarm liquidemiddelenbeheer’). Ook de uitzonderingen hierop in het tweede lid zijn onduidelijk, niet in de laatste plaats door het gebruik van onbepaalde begrippen (‘een bij of krachtens de wet geregelde taak met voornamelijk een marktkarakter’, ‘een maatschappelijke functie waaraan een relatief beperkte publieke neventaak is toegevoegd’, ‘het bijzondere karakter van zijn wettelijke taak daartoe aanleiding geeft’). Het derde lid biedt, in weerwil van het tweede lid, de mogelijkheid om een rechtspersoon met een wettelijke taak aan te wijzen indien het deelnemen aan schatkistbankieren ‘om een bijzondere reden zinvol is’. Ook hier is onduidelijk wat daarmee wordt bedoeld. Het vierde lid verruimt de mogelijkheid tot aanwijzen van rechtspersonen, namelijk tot ‘rechtspersonen met een publieke taak’. Wat hieronder moet worden verstaan en wat het onderscheid is met ‘rechtspersonen met een wettelijke taak’ wordt uit de wettekst niet duidelijk.

Dit artikel geeft in de voorgestelde opzet onvoldoende inhoudelijke criteria die gelden voor de aanwijzing tot verplicht schatkistbankieren, terwijl deze verplichting voor de desbetreffende partijen, die niet tot de rijksoverheid behoren, ingrijpend kunnen zijn. Dit klemt te meer omdat de aanwijzing een beschikking is die voor beroep vatbaar is en dus tot procedures kan leiden en vermeden moet worden dat dit geschiedt als gevolg van onduidelijkheid.

iii. Artikel 8.6 bepaalt dat rechtspersonen met een wettelijke taak die niet verplicht zijn tot schatkistbankieren, verplicht kunnen worden hun liquide middelen uit te zetten in de vorm van producten die voldoen aan door de Minister van Financiën te stellen eisen. Deze bepaling bevat geen inhoudelijke criteria aan de hand waarvan kan worden beoordeeld of een rechtspersoon wel of niet zou moeten worden aangewezen en voldoet daarmee niet aan de eis van rechtszekerheid. Daarbij is niet duidelijk hoe dit artikel zich verhoudt tot artikel 8.3 betreffende vrijwillig schatkistbankieren. De Afdeling adviseert dit te verduidelijken.

iv. Artikel 8.7, eerste lid, bevat een verbod op ‘inlenen van financiële middelen’ voor – kort gezegd – rechtspersonen met een wettelijke taak die moeten schatkistbankieren of die moeten voldoen aan voorwaarden voor prudent liquidemiddelenbeheer. Het tweede lid breidt het verbod van het eerste lid uit tot alle rechtspersonen met een wettelijke taak die niet al onder het eerste lid vallen. Per saldo komt dit neer op een verbod voor alle rechtspersonen met een wettelijke taak; het onderscheid tussen het eerste en het tweede lid lijkt derhalve overbodig. Tegelijk ontbreekt de precisering dat het verbod alleen geldt voor de ‘publieke taken’ van de rechtspersoon (zoals dat is geregeld in artikel 8.1, vijfde lid en artikel 8.6, derde lid).

De Afdeling adviseert om de bepaling op de genoemde punten te verduidelijken.

c. Reikwijdte en overgangsrecht

Ten slotte behoeven de reikwijdte en het overgangsrecht nadere precisering.

i. Het voorstel is niet duidelijk over de territoriale reikwijdte ervan. Artikel 13.1 lijkt – gelezen in samenhang met de toelichting bij dat artikel – te willen regelen dat de Cw 201X ook van toepassing zal zijn ten aanzien van Bonaire, Sint Eustatius en Saba (BES). Indien het geval is, verdient het de voorkeur dat uitdrukkelijk te bepalen. Dit roept dan echter de vraag op naar de vermelding van de BES in artikel 10.22. Die vermelding lijkt onevenwichtig, omdat wel de samenwerking met de rekenkamers van de BES, maar niet met de gemeentelijke rekenkamers wordt genoemd. Het verdient aanbeveling in het voorstel duidelijker tot uitdrukking te brengen welke territoriale reikwijdte wordt beoogd.

ii. De regeling van het overgangsrecht is nog onvolledig. Artikel 13.3 voorziet alleen in het doorlopen van begrotingen volgens de oude regels, maar niet in andere zaken, zoals de aanwijzing van agentschappen, organisaties die verplicht zijn tot schatkistbankieren,²⁴ bevoegdheden AR en dergelijke. Het aanvullen van het overgangsrecht lijkt geboden.

iii. In Artikel 10.5, tweede lid, wordt onder andere verwezen naar artikel 46c, onder b en c, 46ca, 46d van de Wet rechtspositie rechterlijke ambtenaren. Dit betreft (onderdelen) van artikelen die worden gewijzigd of geïntroduceerd in het wetsvoorstel Wijziging van de Wet rechtspositie rechterlijke ambtenaren en enige andere wetten in verband met de uitbreiding van de mogelijkheden om ten aanzien van voor het leven benoemde rechterlijke ambtenaren disciplinaire maatregelen op te leggen en tevens andere maatregelen te treffen.²⁵ Dit wetsvoorstel is in behandeling bij de Tweede Kamer. Het verdient aanbeveling te voorzien in een bepaling waarin is geregeld wat rechtens te gelden heeft indien de genoemde bepalingen niet of later dan de hier voorgestelde bepalingen in werking treden.

8. De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet niet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De vice-president van de Raad van State, J.P.H. Donner

Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State betreffende no.W06.15.0076/III

• In artikel 1.1 in de definitie van financieel beheer onder d ‘de financiële bezittingen’ vervangen door: het beheer van de financiële bezittingen.

• In artikel 1.2 aan het slot van onderdeel b toevoegen: of.

• In artikel 2.3, eerste lid, verduidelijken wat met de term ‘budgetten’ wordt bedoeld, dan wel deze term vervangen door: ontvangsten en uitgaven.

• In artikel 2.5, onderdelen b, c en d, telkens ‘het bedrag’ vervangen door: het geraamde bedrag.

• In artikel 2.5 verduidelijken wat wordt bedoeld met ‘een indicatie van het programma of het apparaat’.

• In de artikelen 2.9, 5.6, eerste en derde lid, 5.7, eerste lid, aanhef, en tweede lid, onderdeel c, 5.9, 5.13, tweede lid, onderdeel c, 10.16, eerste lid, onderdeel d en f, 10.18, onderdeel a, 10.28, eerste en tweede lid, 10.35, eerste lid, onderdeel b, 12.5, ‘staat’ vervangen door: Staat.

• In artikel 2.10, derde en vierde lid, verduidelijken wat bedoeld wordt met de aanpassing van het budgettaire totaalbeeld.

• - Aan het slot van artikel 2.10, tweede lid, onderdeel b, de punt vervangen door een puntkomma.

• Artikel 3.2, tweede (derde) lid, vervangen door: 3. De Miljoenennota, bedoeld in artikel 2.10, wordt gelijktijdig ingediend met de wetsvoorstellen tot vaststelling van de begrotingsstaten, bedoeld in het eerste lid.

• In de artikelen 3.3, tweede en derde lid, en 3.4, vierde en vijfde lid, telkens ‘niet in werking is getreden’ vervangen door: niet tot wet is verheven en in werking is getreden.

• In artikel 4.5, tweede lid, onder b, de betekenis van ‘financieelbeheershandelingen’ verduidelijken.

• In artikel 4.5, derde lid, ‘regelgeving bedoeld in’ vervangen door: nadere regels als bedoeld’.

• Artikel 4.9, onderdeel a, schrappen nu evident is, dat informatie die naar de Tweede Kamer wordt gezonden relevant is.

• In artikel 5.2, derde lid ‘moet worden verstrekt’ vervangen door: wordt verstrekt. Zie aanwijzing 53 van de Aanwijzingen voor de regelgeving).

• In artikel 5.4, eerste lid, ‘onderscheidenlijk’ vervangen door: en voor die van.

• In artikel 5.4, tweede lid, ‘de begroting’ vervangen door ‘de begrotingen’, en ‘onderscheidenlijk’ vervangen door ‘,’.

• In artikel 5.5, derde lid, ‘in de memorie van toelichting bij het voorstel van wet’ schrappen.

• In artikel 5.11, derde lid, onderdeel a, ‘activiteiten,’ vervangen door: activiteiten;.

• Verduidelijken of het voorstel mede van toepassing is op de BES-eilanden en in samenhang daarmee in artikel 5.12 ‘met betrekking tot het Rijk’ nader bezien en in artikel 5.13, eerste tot en met derde lid, telkens ‘voor het Rijk’ nader bezien.

• Artikel 5.14, tweede lid, formuleren in lijn het bestaande artikel 12, tweede lid, Cw 2001.

• In artikel 6.1, telkens ‘dienst’ vervangen door: dienstonderdeel.

• In artikel 7.2, eerste lid, onder c, de betekenis van ‘van de totstandkoming’ verduidelijken en zo nodig de wettekst aanpassen.

• In artikel 7.3, zevende lid, is de toevoeging ‘in afwijking van het derde lid’ overbodig. Het zevende lid bevat een toevoeging op het derde lid.

• In artikel 7.4, vierde lid, ‘haar’ vervangen door: hun.

• In artikel 8.1, tweede lid, onderdeel e, na de puntkomma toevoegen: of. In het achtste lid, de verhouding tot de Algemene wet bestuursrecht verduidelijken.

• In artikel 8.5, eerste lid, ‘een rechtspersoon waaraan het op grond van artikel 8.3, eerste of tweede lid is toegestaan deel te nemen aan schatkistbankieren’ in overeenstemming brengen met de tekst van artikel 8.3, eerste en tweede lid, nu daar niet alleen de formulering ‘toestaan’ wordt gebruikt, maar ook ‘aanwijzen’.

• In artikel 8.7, eerste lid, verduidelijken wat wordt bedoeld met ‘inlenen van financiële middelen’.

• Aan het einde van artikel 9.3, eerste lid, onderdeel c, een puntkomma toevoegen.

• In artikel 9.3, derde lid, ‘bevoegd een onderzoek in te stellen indien een derde partij’ vervangen door: bevoegd bij een derde onderzoek in te stellen indien die derde.

• In artikel 9.3, vijfde en zesde lid, telkens ‘eerste en tweede lid’ vervangen door: eerste tot en met derde lid.

• In artikel 9.6, onder b, verduidelijken wat wordt bedoeld met ‘de controle van’ wordt bedoeld en zo nodig dit artikel aanpassen.

• In artikel 9.7, eerste en tweede lid, telkens ‘Onze betrokken Minister’ vervangen door ‘Onze Minister die het aangaat’ en ‘waarvoor het verantwoordelijk is’ schrappen.

• In artikel 9.7, derde lid, ‘Onze betrokken Minister’ vervangen door’: Onze Minister die het aangaat.

• In artikel 10.1, eerste lid, ‘en in overeenstemming met Onze Minister van Financiën’ schrappen.

• In artikel 10.2, tweede lid, na ‘afwezigheid’ invoegen: of ontstentenis.

• In artikel 10.3, eerste lid, ‘worden’ vervangen door: wordt.

• In artikel 10.16, eerste lid, aanhef, ‘bij’ vervangen door: ten aanzien van.

• In artikel 10.17, eerste lid, na ‘Het onderzoek bij’ invoegen: de.

• In artikel 10.28, eerste lid, ‘bij’ vervangen door: ten aanzien van.

• In artikel 10.30, vijfde lid, ‘deelt aan’ vervangen door ‘verstrekt’ en ‘mee’ schrappen.

• In Artikel 12.1 wordt een wijziging aangebracht in de Algemene wet bijzondere ziektekosten, deze wet is inmiddels vervallen.

• In artikel 12.2, tweede lid, ‘van de Comptabiliteitswet 2001: 201X’ vervangen door: van de Comptabiliteitswet 201X.

• In artikel 12.17, onderdeel c, onder 1, ‘vervalt’ vervangen door: vervallen.

Tekst zoals toegezonden aan de Raad van State: Regels inzake het beheer, de informatievoorziening, de controle en de verantwoording van de financiën van het Rijk, inzake het beheer van liquide publieke financiële middelen door organisaties buiten het Rijk en inzake het toezicht op het beheer van publieke financiële middelen door organisaties buiten het Rijk (Comptabiliteitswet 201X)

Wij Willem-Alexander, bij de gratie Gods, Koning der Nederlanden, Prins van Oranje-Nassau, enz. enz. enz.

Allen die deze zullen zien of horen lezen, saluut! doen te weten:

Alzo Wij in overweging genomen hebben dat het wenselijk is de Comptabiliteitswet 2001 te vervangen door nieuwe wettelijke bepalingen over het beheer, de informatievoorziening, de controle en de verantwoording inzake de financiën van het Rijk, mede ter uitvoering van de artikelen 78 en 105 van de Grondwet, en dat het wenselijk is daarin bepalingen op te nemen over het beheer van de liquide publieke middelen door organisaties buiten het Rijk en over het toezicht op het beheer van publieke middelen buiten het Rijk;

Zo is het, dat Wij, de Afdeling advisering van de Raad van State gehoord, en met gemeen overleg der Staten-Generaal, hebben goedgevonden en verstaan, gelijk Wij goedvinden en verstaan bij deze:

Hebben goedgevonden en verstaan:

HOOFDSTUK 1. ALGEMENE BEPALINGEN

Artikel 1.1 Begrippen

In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:

Agentschap:

een baten-lastenagentschap of een verplichtingen-kasagentschap;

baten-lastenagentschap:

een dienstonderdeel, dat op grond van artikel 2.27, eerste lid, als baten-lastenagentschap is aangewezen;

baten-lastenstelsel:

het financieel-administratieve stelsel van rekeningen waarin als uitgaven en ontvangsten in een jaar worden opgenomen, de geldswaarden van het verbruik van goederen en diensten (de lasten) in dat jaar respectievelijk de geldswaarden van de rechten op ontvangsten (baten) die in dat jaar ontstaan;

bedrijfsvoering:

het inzetten van personeel en materieel ter ondersteuning van het beleids- of het taakproces;

begrotingsbeheer:

het sturen en beheersen van het begrotingsproces, waaronder de zorg voor het ramen van de ontvangsten en de uitgaven;

beleidsuitvoering:

het uitvoeren van vastgesteld beleid;

beleidsvoering:

het besturen en beheersen van het beleidsproces;

boeken binnen begrotingsverband:

het boeken van de geldswaarden van financieelbeheershandelingen op een rekening in de financiële administratie, waarvan het saldo wordt opgenomen in een artikel op een begroting;

boeken buiten begrotingsverband:

het boeken van de geldswaarden van financieelbeheershandelingen op een rekening in de financiële administratie, waarvan het saldo niet wordt opgenomen in een artikel op een begroting;

college:

de Staten-Generaal, de Raad van State, de Algemene Rekenkamer, de Nationale ombudsman, de Kanselarij der Nederlandse Orden, het Kabinet van de Koning, het Kabinet van de Gouverneur van Aruba, het Kabinet van de Gouverneur van Curaçao, het Kabinet van de Gouverneur van Sint Maarten, de Kiesraad, de Commissie van toezicht betreffende de inlichtingen- en veiligheidsdiensten;

dienstonderdeel:

een organisatieonderdeel van een ministerie of een college;

financiële begrotingsinformatie:

de in een begroting opgenomen informatie over financiële aspecten van de voorgenomen beleids- en bedrijfsvoering;

financieel beheer:

het sturen en beheersen van de financiële aspecten van de beleidsuitvoering en de bedrijfsvoering, waaronder de zorg voor:

• a. het aangaan van financiële verplichtingen;

• b. het heffen van belastingen en het opleggen van andere heffingen;

• c. het in rekening brengen van kosten;

• d. de financiële bezittingen en schulden;

• e. het kasbeheer;

financiële verantwoordingsinformatie:

de in een jaarverslag opgenomen informatie over financiële aspecten van de gerealiseerde beleidsuitvoering en bedrijfsvoering;

financiële verplichting:

de verplichting, voorwaardelijk of onvoorwaardelijk, tot het in de toekomst doen van een kasbetaling aan een derde partij of aan een ander dienstonderdeel;

kasstelsel:

het financieel-administratieve stelsel van rekeningen waarin als uitgaven en ontvangsten in een jaar worden opgenomen de kasuitgaven en de kasontvangsten in dat jaar;

materieelbeheer:

de zorg voor het onderhoud en de instandhouding van roerende en onroerende zaken vanaf het moment van inbeheer- of ingebruikneming tot aan het moment van overtolligstelling;

materiële bedrijfsvoering:

de materiële aspecten van de beleids- en bedrijfsvoering, toegespitst op:

• a. het verwerven van materieel;

• b. het materieelbeheer;

• c. het beheer van overtollig materieel;

• d. het afstoten van materieel;

niet-financiële verantwoordingsinformatie:

de in een jaarverslag opgenomen informatie over niet-financiële aspecten van de gerealiseerde beleidsuitvoering en bedrijfsvoering;

rechtspersoon met een wettelijke taak:

een rechtspersoon die een bij of krachtens een wet geregelde taak uitvoert en die daartoe geheel of gedeeltelijk wordt bekostigd uit de opbrengst van een bij of krachtens een wet ingestelde heffing, met uitzondering van de gemeenten, provincies, waterschappen, de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba, openbare lichamen voor beroep en bedrijf en openbare lichamen en gemeenschappelijke organen ingesteld krachtens de Wet gemeenschappelijke regelingen uitgezonderd de lichamen en organen waaraan het Rijk deelneemt;

’s Rijks schatkist:

de centrale kassen en de departementale kassen tezamen;

Saldibalans:

het overzicht van de standen van de financiële saldi op een bepaalde datum, zoals deze standen uit de financiële administratie blijken;

schatkistbankieren:

het aanhouden van liquide middelen in ’s Rijks schatkist door dienstonderdelen en organisaties buiten het Rijk;

slotverschil:

het verschil op het niveau van een begrotingsartikel dat na afloop van een begrotingsjaar wordt vastgesteld tussen de realisatie van de uitgaven onderscheidenlijk de ontvangsten en de raming van de uitgaven onderscheidenlijk de ontvangsten, in de begrotingswet en de wijzigingen daarin aangebracht in de suppletoire begrotingswetten;

verplichtingen-kasagentschap:

een dienstonderdeel, dat op grond van artikel 2.27, eerste lid, als verplichtingen-kasagentschap is aangewezen;

verplichtingen-kasstelsel:

een combinatie van het verplichtingenstelsel en het kasstelsel waarin de kasuitgaven en de financiële verplichtingen geïntegreerd worden geadministreerd;

Artikel 1.2 Voorhangprocedure

In deze wet wordt onder voorhangprocedure verstaan de procedure waarin volgtijdelijk:

• a. een van Onze Ministers het voornemen tot een besluit, een privaatrechtelijke rechtshandeling of een regeling gemotiveerd ter kennis brengt van de Tweede Kamer of de beide Kamers der Staten-Generaal en de Tweede Kamer of de beide Kamers 30 dagen de gelegenheid geeft daarover nadere informatie te vragen;

• b. het nemen van het besluit, het verrichten van een privaatrechtelijke rechtshandeling of het vaststellen van de regeling wordt opgeschort, indien binnen de termijn van 30 dagen ten minste een vijfde van het grondwettelijk aantal leden van een Kamer der Staten-Generaal nadere informatie vraagt;

• c. na verloop van de 30 dagen dan wel na verloop van 14 dagen na het verstrekken van de gevraagde informatie, Onze betrokken Minister zijn standpunt over het voorgenomen besluit, de privaatrechtelijke rechtshandeling of de regeling bepaalt.

HOOFDSTUK 2. DE RIJKSBEGROTING

§ 1: Indeling van de rijksbegroting

Artikel 2.1 Samenstelling en inhoud van de rijksbegroting

• 1. Tot de rijksbegroting behoren de departementale en de niet-departementale begrotingen van de ministeries en de colleges en de budgettaire nota’s die Onze Minister van Financiën daaraan toevoegt.

• 2. Voor elk ministerie is er één departementale begroting en kunnen er één of meer niet-departementale begrotingen zijn.

• 3. Voor elk college is er een niet-departementale begroting.

• 4. Als niet-departementale begroting worden voorts uitsluitend aangemerkt:

  • a. de begroting van de Koning, bedoeld in artikel 2.6, en de begroting van Nationale Schuld, bedoeld in artikel 2.7;

  • b. de begroting van koninkrijksrelaties, tenzij de uitgaven en ontvangsten die samenhangen met koninkrijksrelaties worden opgenomen in de betrokken departementale begroting;

  • c. de begrotingen met betrekking tot de begrotingsfondsen, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid;

  • d. de programmabegrotingen, bedoeld in artikel 2.3, eerste lid.

• 5. Een departementale begroting bevat de weergave van het beleid en de bedrijfsvoering van het ministerie, met uitzondering van de beleidsaangelegenheden die worden opgenomen in een begroting als bedoeld in het vierde lid.

• 6. De niet-departementale begroting van een college bevat de weergave van de taken en van de bedrijfsvoering van het college.

• 7. Een programmabegroting, onderscheidenlijk een begroting met betrekking tot een begrotingsfonds bevat de weergave van het afgezonderde beheer, bedoeld in artikel 2.3, respectievelijk artikel 2.2. Die begrotingen bevatten geen weergave van de bedrijfsvoering die met dat afgezonderde beheer samenhangt.

Artikel 2.2 Begrotingsfondsen

• 1. Een begrotingsfonds kan worden ingesteld voor het afgezonderd beheer van bepaalde ontvangsten of bepaalde financiële middelen van een ministerie die bestemd zijn voor een specifiek doel.

• 2. Het instellen van een begrotingsfonds geschiedt bij wet. Indien een voorstel van wet tot het instellen van een begrotingsfonds door of vanwege de Koning wordt ingediend, wordt het voorstel van wet mede door Onze Minister van Financiën ondertekend.

• 3. De wet tot instelling van een begrotingsfonds bepaalt voor dat fonds in elk geval:

  • a. de aard van de uitgaven en van de ontvangsten;

  • b. wie van Onze Ministers met het beheer is belast.

• 4. Een voordelig jaarsaldo van een begrotingsfonds wordt ten gunste van de begroting van het fonds van het daarop volgende jaar gebracht; een nadelig jaarsaldo wordt ten laste van die begroting gebracht.

• 5. Voor het Fonds economische structuurversterking kan worden afgezien van het indienen van een voorstel van wet tot vaststelling van de begroting.

• 6. Indien in enig begrotingsjaar geen voorstel als bedoeld in het vijfde lid wordt ingediend, worden, in afwijking van de artikelen 2 en 3 van de Wet Fonds economische structuurversterking, de ontvangsten respectievelijk de uitgaven van het fonds voor dat begrotingsjaar op nihil gesteld.

• 7. Het vijfde, zesde en het onderhavige lid vervallen op het moment dat een voorstel als bedoeld in het vijfde lid wordt ingediend.

Artikel 2.3 Programmabegrotingen

• 1. Een programmabegroting kan ten behoeve van een Minister die niet belast is met de leiding van een ministerie bij een wet tot vaststelling van een begroting aan de rijksbegroting worden toegevoegd, indien het wenselijk is bepaalde budgetten van een ministerie afgezonderd van een departementale begroting te beheren.

• 2. De wet, bedoeld in het eerste lid, bepaalt wie van Onze Ministers belast is met het beheer van die begroting.

§ 2: Inrichting van de begrotingen

Artikel 2.4 Presentatie van een begroting

• 1. Een begroting bestaat uit een begrotingsstaat en een daarbij behorende toelichting.

• 2. In afwijking van het eerste lid kan Onze betrokken Minister besluiten de begrotingsstaten van de colleges waarvoor hij verantwoordelijk is, samen te voegen in één begrotingstaat.

Artikel 2.5 Begrotingsstaat

De begrotingsstaat bestaat uit begrotingsartikelen en bevat per begrotingsartikel de volgende gegevens:

• a. het artikelnummer;

• b. de artikelomschrijving met een indicatie van het programma of het apparaat;

• c. het bedrag voor financiële verplichtingen;

• d. het bedrag voor kasuitgaven;

• e. het bedrag aan kasontvangsten.

Artikel 2.6 Begroting van de Koning

De begroting van de Koning bevat:

• a. de uitkeringen aan leden van het koninklijk huis;

• b. de uitgaven die functioneel samenhangen met het koningschap.

Artikel 2.7 Begroting van Nationale Schuld

• 1. De begroting van Nationale Schuld bevat:

  • a. de uitgaven en ontvangsten die voortvloeien uit transacties op de financiële markten, voor zover die transacties een oorspronkelijke looptijd hebben van langer dan één jaar;

  • b. de mutatie per 31 december van het begrotingsjaar ten opzichte van 31 december van het voorgaande jaar in het saldo van uitgaven en ontvangsten die voortvloeien uit transacties op de financiële markten, voor zover die transacties een oorspronkelijke looptijd hebben van maximaal één jaar;

  • c. de uitgaven en ontvangsten die voortvloeien uit door Onze Minister van Financiën met derde partijen en met agentschappen aan te gane leningen, bedoeld in de artikelen 8.4, eerste lid, en 8.5, eerste lid;

  • d. de mutatie per 31 december van het begrotingsjaar ten opzichte van 31 december van het voorafgaande jaar in het totaalsaldo van de rekeningen-courant, inclusief de daaraan gekoppelde termijndeposito’s, die wederpartijen en dienstonderdelen in het kader van schatkistbankieren aanhouden bij ‘s Rijks schatkist;

  • e. de uitgaven en ontvangsten aan rente, boete, kosten en provisie die voortvloeien uit de transacties, bedoeld onder b, alsmede uit de rekeningen-courant, bedoeld onder d;

  • f. de uitgaven en ontvangsten die voortvloeien uit het betalingsverkeer met betrekking tot een centrale kas;

  • g. andere door Onze Minister van Financiën aan te wijzen uitgaven en ontvangsten die voortvloeien uit vermogens- of financieringstransacties.

• 2. In afwijking van de aanhef van het eerste lid kunnen de mutaties, bedoeld in het eerste lid, onder b en d, worden behandeld als slotverschillen.

Artikel 2.8 Bijzonder begrotingsartikel 1: Nog onverdeeld

• 1. Een begrotingsartikel met de omschrijving Nog onverdeeld kan in een begrotingsstaat worden opgenomen ten behoeve van de voorlopige verwerking van de loon- en prijsindexering, een taakstelling of een ander nog te verdelen begrotingsbedrag.

• 2. Het begrotingsartikel Nog onverdeeld is een administratief artikel ten laste waarvan geen uitgaven worden gedaan of ten gunste waarvan ontvangsten worden gerealiseerd.

• 3. Het in het begrotingsartikel Nog onverdeeld opgenomen bedrag voor de uitgaven kan zowel positief als negatief zijn.

Artikel 2.9 Bijzonder begrotingsartikel 2: Geheim

Een begrotingsartikel met de omschrijving Geheim kan in een begrotingsstaat worden opgenomen ten behoeve van uitgaven en ontvangsten waarvoor geldt dat openbaarmaking via toedeling aan een ander begrotingsartikel niet in het belang van de staat is.

Artikel 2.10 Budgettaire nota’s

• 1. Tot de budgettaire nota’s, bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, worden in elk geval gerekend: de Miljoenennota, de Voorjaarsnota en de Najaarsnota.

• 2. De Miljoenennota bevat in elk geval:

  • a. het budgettaire totaalbeeld voor het betrokken begrotingsjaar en de vier daaropvolgende jaren van de rijksbegroting en de niet tot de rijksbegroting behorende budgetdisciplinesectoren;

  • b. beschouwingen over de budgettaire betekenis van het voorgenomen beleid voor de collectieve sector.

  • c. een overzicht in geaggregeerde vorm van de uitgaven en de ontvangsten in de begrotingen voor het begrotingsjaar en de vier daarop aansluitende jaren.

• 3. De Voorjaarsnota bevat in elk geval:

  • a. de aanpassing van het budgettaire totaalbeeld, bedoeld in het tweede lid, onder a;

  • b. een overzicht in geaggregeerde vorm van de wijzigingen in de uitgaven en de ontvangsten in de begrotingen voor het begrotingsjaar en de vier daarop aansluitende jaren.

• 4. De Najaarsnota bevat in aansluiting op de Voorjaarsnota in elk geval:

  • a. de nadere aanpassing van het budgettaire totaalbeeld, bedoeld in het tweede lid, onder a;

  • b. een overzicht in geaggregeerde vorm van de nadere wijzigingen in de uitgaven en de ontvangsten in de begrotingen voor het begrotingsjaar.

§ 3: Inrichting van de jaarverslagen

Artikel 2.11 Presentatie van een jaarverslag

• 1. Na afloop van een begrotingsjaar wordt met betrekking tot elke begroting een jaarverslag opgesteld.

• 2. Een jaarverslag bestaat in elk geval uit:

  • a. een uiteenzetting over het gevoerde beleid;

  • b. een uiteenzetting over de bedrijfsvoering;

  • c. een verantwoordingsstaat, voorzien van een toelichting per artikel;

  • d. indien van toepassing, een verantwoordingsstaat voor agentschappen als bedoeld in artikel 2.28;

  • e. een saldibalans, voorzien van een toelichting.

• 3. Indien de begrotingsstaten van colleges op grond van artikel 2.4, tweede lid, in één begrotingsstaat zijn samengevoegd, worden de verantwoordingsstaten van die colleges in één verantwoordingsstaat samengevoegd.

Artikel 2.12 Verantwoordingsstaat

• 1. De verantwoordingsstaat wordt opgesteld op basis van het van toepassing zijnde begrotingsstelsel.

• 2. De verantwoordingsstaat bevat, in de volgorde van de begrotingsartikelen in de algemene begrotingsstaat, per begrotingsartikel in elk geval de volgende gegevens:

  • a. het artikelnummer;

  • b. de artikelomschrijving;

  • c. het bedrag dat voor financiële verplichtingen in de algemene begrotingsstaat behorende bij de betrokken begrotingswet is vastgesteld, met daarnaast opgenomen het gerealiseerde bedrag;

  • d. het bedrag dat voor kasuitgaven in de algemene begrotingsstaat behorende bij de betrokken begrotingswet is vastgesteld, met daarnaast opgenomen het gerealiseerde bedrag;

  • e. het bedrag dat aan kasontvangsten in de algemene begrotingsstaat behorende bij de betrokken begrotingswet is vastgesteld, met daarnaast opgenomen het gerealiseerde bedrag.;

• 3. Het administratieve begrotingsartikel Nog onverdeeld in de verantwoordingsstaat bevat als gerealiseerd bedrag voor de uitgaven het bedrag dat uitkomt op nihil.

Artikel 2.13 Saldibalans

• 1. De saldibalans bevat in elk geval de saldi, zoals deze aan het eind van het begrotingsjaar uit de boekhouding blijken, van:

  • a. de kasuitgaven en de kasontvangsten die binnen en buiten begrotingsverband zijn geboekt;

  • b. de kasreserves, bedoeld in artikel 2.23, eerste lid, en de begrotingsreserves, bedoeld in artikel 2.24, eerste lid;

  • c. de openstaande externe financiële verplichtingen, exclusief de externe garantieverplichtingen;

  • d. de externe garantieverplichtingen;

  • e. de externe vorderingen en de externe schulden, waaronder de voorschotten;

  • f. de departementale kassen.

• 2. Onze Minister van Financiën kan categorieën financiële verplichtingen aanwijzen die niet in de saldibalans worden opgenomen.

• 3. De toelichting bij de saldibalans biedt inzicht in de mutaties in de saldi ten opzichte van de stand van die saldi in de voorafgaande saldibalans.

Artikel 2.14 Financieel jaarverslag van het Rijk

• 1. Onze Minister van Financiën maakt jaarlijks het Financieel jaarverslag van het Rijk op.

• 2. Het Financieel jaarverslag van het Rijk bevat met betrekking tot het verslagjaar in elk geval:

  • a. het gerealiseerde budgettaire totaalbeeld van de rijksbegroting en de niet tot de rijksbegroting behorende budgetdisciplinesectoren;

  • b. een uiteenzetting over het financieel beheer van de ministeries en de colleges;

  • c. de rijksrekening;

  • d. de rijkssaldibalans.

• 3. De rijksrekening is het verantwoordingsoverzicht van het Rijk, waarin per begroting zijn opgenomen:

  • a. de totaalbedragen van alle geraamde uitgaven en ontvangsten, zoals deze in de oorspronkelijke begrotingen zijn vastgesteld;

  • b. de totaalbedragen van alle gerealiseerde uitgaven en ontvangsten, zoals deze uit de verantwoordingsstaten blijken;

  • c. het verschil tussen de bedragen, bedoeld onder a en b.

• 4. De uitgaven en ontvangsten, bedoeld in het derde lid, worden opgenomen op basis van het begrotingsstelsel dat voor die uitgaven en ontvangsten geldt.

• 5. De rijkssaldibalans is het verantwoordingsoverzicht van het Rijk, waarin in elk geval de totaalbedragen van de saldi, bedoeld in artikel 2.13, van alle saldibalansen, bedoeld in artikel 2.11, tweede lid, aanhef en onder e, zijn opgenomen.

§ 4: Periodiciteit en universaliteit

Artikel 2.15 Periodiciteit

Het begrotingsjaar is het kalenderjaar.

Artikel 2.16 Universaliteit

• 1. Elke uitgave van een dienstonderdeel wordt binnen begrotingsverband geboekt onder de uitgaven.

• 2. Elke ontvangst van een dienstonderdeel wordt binnen begrotingsverband geboekt onder de ontvangsten.

Artikel 2.17 Afwijking 1 universaliteit: boeken buiten begrotingsverband

• 1. In afwijking van artikel 2.16 kan een dienstonderdeel uitgaven en ontvangsten buiten begrotingsverband boeken, indien:

  • a. deze worden doorberekend ten laste respectievelijk ten gunste van een andere begroting van het Rijk;

  • b. deze worden doorberekend ten laste respectievelijk ten gunste van een andere publiekrechtelijke rechtspersoon of een rechtspersoon met een wettelijke taak;

  • c. deze worden doorberekend ten laste respectievelijk ten gunste van een derde partij, niet zijnde een andere staat of een volkenrechtelijke organisatie, en het dienstonderdeel uitsluitend belast is met de administratieve verwerking van de uitgaven of ontvangsten;

  • d. deze worden doorberekend ten laste respectievelijk ten gunste van een andere staat of een volkenrechtelijke organisatie en het dienstonderdeel uitsluitend afspraken uitvoert die voortvloeien uit een verdrag, een besluit van een volkenrechtelijke organisatie of een internationale afspraak die controleerbaar is vastgelegd.

• 2. Een dienstonderdeel dat met toepassing van het eerste lid uitgaven of ontvangsten buiten begrotingsverband boekt, boekt tevens de doorberekeningen die met die uitgaven of ontvangsten samenhangen, buiten begrotingsverband.

• 3. Uitgaven en ontvangsten die buiten begrotingsverband zijn geboekt, worden alsnog binnen begrotingsverband geboekt in het jaar waarin wordt geconcludeerd dat geen doorberekening zal plaatsvinden.

• 4. Financiële waarden die aan de staat zijn toevertrouwd of die door de staat in beheer zijn genomen zonder dat deze aan hem toebehoren, worden zolang deze niet aan de staat zijn vervallen, buiten begrotingsverband geboekt.

Artikel 2.18 Afwijking 2 universaliteit: salderen

In afwijking van artikel 2.16 is het salderen van uitgaven en ontvangsten toegestaan, indien het betreft:

• a. ontvangen terugbetalingen in verband met eerder in hetzelfde jaar gedane uitgaven;

• b. terugbetalingen op eerder verkregen ontvangsten;

• c. onderlinge betalingen voor personeel en materieel tussen verschillende begrotingsstaten;

• d. onderlinge betalingen binnen dezelfde begrotingsstaat;

• e. uitgaven in de vorm van ontvangstenderving die op een wettelijke regeling zijn gebaseerd;

• f. ontvangsten uit een geldlening die is aangegaan ter conversie van een uitstaande schuld.

§ 5: Begrotingsstelsel

Artikel 2.19 Verplichtingen-kasstelsel

• 1. Het begrotingsbeheer en het financieel beheer worden gevoerd met toepassing van het verplichtingen-kasstelsel.

• 2. Het verplichtingen-kasstelsel wordt zodanig toegepast, dat aan de financiële administratie per begrotingsartikel in elk geval per ultimo van een begrotingsjaar onder meer kunnen worden ontleend:

  • a. het deel van de geraamde financiële verplichtingen dat is aangegaan of ontstaan;

  • b. het deel van de geraamde kasuitgaven dat tot betaling heeft geleid;

  • c. per individueel aangegane of ontstane financiële verplichting het deel dat nog niet tot betaling heeft geleid;

  • d. het deel van de geraamde kasuitgaven waarvoor nog geen financiële verplichtingen zijn aangegaan of ontstaan;

  • e. het deel van de geraamde kasontvangsten dat is ontvangen.

Artikel 2.20 Verplichtingen

• 1. Tot een financiële verplichting wordt gerekend:

  • a. een financiële verplichting aan een derde partij op grond van een verdrag, een wet, een koninklijk besluit, een ministeriële regeling, een beschikking of een controleerbaar vastgelegde afspraak;

  • b. een financiële verplichting aan een ander dienstonderdeel op grond van een controleerbaar vastgelegde afspraak.

• 2. Bepalend voor het begrotingsjaar ten laste waarvan een aangegane of ontstane financiële verplichting wordt gebracht, is de datum waarop de verplichting ten opzichte van een derde partij of een ander dienstonderdeel controleerbaar vastligt.

• 3. In afwijking van het tweede lid geldt voor de door Onze Minister van Financiën bij ministeriële regeling aangewezen categorieën financiële verplichtingen, dat als begrotingsjaar waarin een verplichting is aangegaan of is ontstaan, aangemerkt kan worden het jaar waarin de met die verplichting samenhangende kasbetaling is gedaan.

• 4. Een in een jaar aangegane of ontstane financiële verplichting die na het sluiten van de boeken van dat jaar blijkt, wordt geboekt op het overeenkomstige begrotingsartikel in het dan lopende jaar.

Artikel 2.21 Kasuitgaven en -ontvangsten

• 1. Tot een kasuitgave respectievelijk een kasontvangst wordt gerekend:

  • a. een geldelijke betaling respectievelijk een geldelijke ontvangst;

  • b. de financiële waarde die wordt afgestaan respectievelijk wordt ontvangen bij een transactie die met gesloten beurzen is afgewikkeld;

  • c. een toevoeging respectievelijk een onttrekking aan een kasreserve als bedoeld in artikel 2.23, eerste lid, of aan een begrotingsreserve als bedoeld in artikel 2.24, eerste lid.

• 2. Bepalend voor het begrotingsjaar ten laste waarvan een kasuitgave respectievelijk ten gunste waarvan een kasontvangst wordt gebracht, is:

  • a. voor een geldelijke betaling of een geldelijke ontvangst: de datum waarop de betaling is verricht, respectievelijk de ontvangst is verkregen;

  • b. voor een transactie met gesloten beurzen: de datum van de controleerbare vastlegging van die transactie;

  • c. voor een kasreserve en een begrotingsreserve: de datum waarop de toevoeging of de onttrekking in de boekhouding is vastgelegd.

Artikel 2.22 Baten-lastenstelsel

In afwijking van artikel 2.19, eerste lid, past een dienstonderdeel dat op grond van een besluit als bedoeld in artikel 2.26, eerste lid, als baten-lastenagentschap is aangewezen, als begrotingsstelsel het baten-lastenstelsel toe.

Artikel 2.23 Kasreserve

• 1. Een kasreserve is de niet-geoormerkte, meerjarige budgettaire voorziening door een dienstonderdeel, aangehouden op een rekening-courant bij het Ministerie van Financiën.

• 2. Een dienstonderdeel dat op grond van een besluit als bedoeld in artikel 2.26, eerste lid, als verplichtingen-kasagentschap is aangewezen, kan een kasreserve aanhouden.

Artikel 2.24 Begrotingsreserve

• 1. Een begrotingsreserve is de geoormerkte, meerjarige budgettaire voorziening door een dienstonderdeel, aangehouden op een rekening-courant bij het Ministerie van Financiën.

• 2. Een dienstonderdeel dat niet als agentschap is aangewezen, kan in overeenstemming met Onze Minister van Financiën een begrotingsreserve aanhouden ten laste van een begrotingsartikel.

• 3. De toelichting bij een begrotingsartikel ten laste waarvan een begrotingsreserve wordt aangehouden bevat:

  • a. de motieven voor het aanhouden van de begrotingsreserve;

  • b. de omvang van de begrotingsreserve aan het begin van het begrotingsjaar;

  • c. indien mogelijk de toevoeging en de onttrekking aan de reserve die in het begrotingsjaar worden verwacht.

Artikel 2.25 Kasstelsel en transactiestelsel

In afwijking van artikel 2.19, eerste lid, worden het begrotingsbeheer en het financieel beheer van de begroting van Nationale Schuld gevoerd met toepassing van het kasstelsel, met uitzondering van de rente-uitgaven en de rente-ontvangsten die gebaseerd worden op het transactiestelsel.

§ 6: Agentschappen

Artikel 2.26 Agentschappen

• 1. Ieder van Onze Ministers kan met inachtneming van de regels van Onze Minister van Financiën, bedoeld in artikel 5.13, derde lid, onder c, besluiten een dienstonderdeel als baten-lastenagentschap of als verplichtingen-kasagentschap aan te wijzen.

• 2. Een dergelijk besluit wordt genomen, indien:

  • a. Onze betrokken Minister van oordeel is dat het aanwijzen een doelmatiger taakuitvoering bevordert;

  • b. Onze Minister van Financiën met het besluit instemt.

• 3. Op het voornemen tot een dergelijk besluit is de voorhangprocedure van toepassing bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal. Op het intrekken van een eerder genomen besluit is de voorhangprocedure niet van toepassing.

Artikel 2.27 Begrotingsstaat van agentschappen

• 1. Een agentschap heeft een eigen begrotingsstaat.

• 2. Een begrotingsstaat van een agentschap bevat, al naar gelang van toepassing, de totaalbedragen van de financiële verplichtingen, de kasuitgaven en de kasontvangsten of de lasten en de baten.

• 3. In afwijking van het eerste lid kunnen de begrotingsstaten van agentschappen worden samengevoegd tot één of meer begrotingstaten op een door Onze Minister van Financiën te bepalen wijze.

Artikel 2.28 Verantwoordingsstaat van agentschappen

• 1. Een agentschap heeft een eigen verantwoordingsstaat.

• 2. De verantwoordingsstaat van een agentschap wordt opgesteld op basis van het van toepassing zijnde begrotingsstelsel.

• 3. Een verantwoordingsstaat van een agentschap bevat de bedragen die in de begrotingsstaat, bedoeld in artikel 2.27, bij de betrokken begrotingswet zijn vastgesteld met daarnaast opgenomen de gerealiseerde bedragen.

• 4. In afwijking van het eerste lid kunnen de verantwoordingsstaten van agentschappen worden samengevoegd tot één of meer verantwoordingsstaten op een door Onze Minister van Financiën te bepalen wijze.

HOOFDSTUK 3. AUTORISATIE EN VERANTWOORDING

§ 1: Autorisatie van de rijksbegroting

Artikel 3.1 Begrotingsautorisatie

• 1. Een begrotingsstaat wordt afzonderlijk bij wet vastgesteld.

• 2. In afwijking van het eerste lid kunnen twee of meer begrotingsstaten waarvoor Onze betrokken Minister verantwoordelijk is, in één wet worden vastgesteld.

• 3. Autorisatie van een begrotingsstaat vindt plaats op het niveau van een begrotingsartikel of een onderdeel daarvan.

• 4. Het geautoriseerde bedrag voor de uitgaven geldt als maximum.

Artikel 3.2 Indienen van de rijksbegroting

• 1. Wij dienen de voorstellen van wet tot vaststelling van de begrotingsstaten bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal in.

• 2. In afwijking van het eerste lid kunnen Wij Onze Minister van Financiën machtigen de voorstellen van wet tot vaststelling van de begrotingsstaten bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal in te dienen.

• 2. Deze indiening gaat vergezeld van de Miljoenennota.

Artikel 3.3 Inwerkingtreden van voorstellen van wet inzake de begrotingsstaten

• 1. De voorstellen van wet tot vaststelling van de begrotingsstaten voorzien in een inwerkingtredingsbepaling. Deze bepaling regelt de inwerkingtreding op 1 januari van het jaar waarop de begrotingsstaten betrekking hebben.

• 2. Zolang een voorstel van wet tot vaststelling van een begrotingsstaat niet in werking is getreden, wordt lopend beleid dat ten grondslag ligt aan die begrotingsstaat met terughoudendheid in uitvoering genomen.

• 3. Zolang een voorstel van wet tot vaststelling van een begrotingsstaat niet in werking is getreden, wordt nieuw beleid dat ten grondslag ligt aan die begrotingsstaat, niet in uitvoering genomen, tenzij uitstel van de uitvoering naar het oordeel van Onze verantwoordelijke Minister niet in het belang van het Rijk is en hij de Staten-Generaal daarover heeft geïnformeerd.

Artikel 3.4 Indienen van voorstellen van wet inzake de suppletoire begrotingsstaten

• 1. Wij dienen in ieder geval uiterlijk op 1 juni en op 1 december van het begrotingsjaar voorstellen van wet tot wijziging van de begrotingsstaten bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal in.

• 2. In afwijking van het eerste lid kunnen Wij Onze Minister van Financiën machtigen de voorstellen van wet tot wijziging van de begrotingsstaten bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal in te dienen.

• 3. Deze indiening gaat vergezeld van de Voorjaarsnota respectievelijk de Najaarsnota.

• 4. Zolang een voorstel van wet tot wijziging van een begrotingsstaat niet in werking is getreden, wordt lopend beleid dat ten grondslag ligt aan die wijziging met terughoudendheid in uitvoering genomen.

• 5. Zolang een voorstel van wet tot wijziging van een begrotingsstaat niet in werking is getreden, wordt nieuw beleid dat ten grondslag ligt aan die wijziging, niet in uitvoering genomen, tenzij uitstel van de uitvoering naar het oordeel van Onze verantwoordelijke Minister niet in het belang is van het Rijk en hij de Staten-Generaal daarover heeft geïnformeerd.

Artikel 3.5 Indienen en vaststellen van slotverschillen

• 1. Jaarlijks na afloop van een begrotingsjaar worden per begrotingsstaat de slotverschillen bij wet vastgesteld.

• 2. Een voorstel van wet tot vaststelling van de slotverschillen wordt uiterlijk op 1 juni volgend op het jaar waarop de begrotingsstaten betrekking hebben bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal ingediend gelijktijdig met het indienen van het jaarverslag, bedoeld in artikel 3.7, derde lid.

Artikel 3.6 Indienen van stabiliteitsprogramma en nationaal hervormingsprogramma

Onze Minister van Financiën en Onze Minister die het mede aangaat bieden onderscheidenlijk het stabiliteitsprogramma en nationaal hervormingsprogramma jaarlijks aan de Kamers der Staten-Generaal aan.

§ 2: Verantwoording en dechargeverlening

Artikel 3.7 Aanbieden van de jaarverslagen

• 1. Onze Minister van Financiën zendt jaarlijks uiterlijk op 19 april van het jaar volgend op het begrotingsjaar de jaarverslagen, bedoeld in artikel 2.11, eerste lid, vergezeld van de auditrapporten, bedoeld in artikel 7.4, eerste lid, ter onderzoek naar de Algemene Rekenkamer.

• 2. Onze Minister van Financiën zendt jaarlijks uiterlijk op 1 mei van het jaar volgend op het begrotingsjaar het Financieel jaarverslag van het Rijk, vergezeld van het auditrapport, bedoeld in artikel 7.4, eerste lid, ter onderzoek naar de Algemene Rekenkamer.

• 3. Onze Minister van Financiën biedt jaarlijks uiterlijk op 1 juni van het jaar volgend op het begrotingsjaar aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal de door de Algemene Rekenkamer onderzochte jaarverslagen aan.

• 4. Onze Minister van Financiën biedt jaarlijks gelijktijdig met de in het derde lid bedoelde aanbieding het door de Algemene Rekenkamer onderzochte Financieel jaarverslag van het Rijk aan de Kamers der Staten-Generaal aan.

• 5. In voorkomende gevallen zendt Onze betrokken Minister, in een aanvulling op het betrokken jaarverslag, zijn standpunt over het in artikel 10.34, eerste lid, bedoelde bezwaar van de Algemene Rekenkamer zo spoedig mogelijk, doch in elk geval vóór de behandeling van het jaarverslag door de Tweede Kamer der Staten-Generaal, aan die Kamer.

Artikel 3.8 Dechargeverlening

• 1. Decharge aan ieder van Onze Ministers over het door hem gevoerde financieel beheer wordt aan de hand van het betrokken jaarverslag verleend door een daartoe strekkende uitspraak van elk van de Kamers der Staten-Generaal.

• 2. Decharge wordt niet eerder verleend dan nadat de verklaring van goedkeuring van de Algemene Rekenkamer, bedoeld in artikel 10.31, derde lid, het voorstel van wet tot vaststelling van de slotverschillen, bedoeld in artikel 3.5, tweede lid, en in voorkomende gevallen een voorstel van een indemniteitswet als bedoeld in artikel 10.34, derde lid, zijn ontvangen.

• 3. Nadat de Tweede Kamer der Staten-Generaal decharge heeft verleend, plaatst de voorzitter van die Kamer op het betrokken jaarverslag een aantekening, waaruit blijkt op welke datum de decharge is verleend. Het jaarverslag wordt vervolgens door de voorzitter doorgezonden aan de voorzitter van de Eerste Kamer der Staten-Generaal.

• 4. Nadat de Eerste Kamer der Staten-Generaal decharge heeft verleend, plaatst de voorzitter van die Kamer op het betrokken jaarverslag een aantekening, waaruit blijkt op welke datum de decharge is verleend. Het jaarverslag wordt vervolgens door de voorzitter aan Onze Minister van Financiën gezonden.

HOOFDSTUK 4. FINANCIËLE BELEIDS- EN BEDRIJFSVOERING: NORMERING

§ 1: Normering van de financiële beleids- en bedrijfsvoering

Artikel 4.1 Beleidsvoorstellen

Een beleidsvoorstel dat aan de ministerraad en de Tweede Kamer der Staten-Generaal wordt aangeboden, bevat indien van toepassing inzichtelijke informatie over:

• a. de doelstellingen die worden nagestreefd;

• b. de beleidsinstrumenten die worden ingezet;

• c. de financiële gevolgen voor de rijksbegroting;

• d. het onderzoek naar de doeltreffendheid en de doelmatigheid van het beleidsvoorstel.

Artikel 4.2 Begrotingsbeheer

Onze Ministers en de colleges zijn verantwoordelijk voor de ordelijkheid en controleerbaarheid van het begrotingsbeheer.

Artikel 4.3 Financieel beheer

Onze Ministers en de colleges zijn verantwoordelijk voor de doelmatigheid, rechtmatigheid, ordelijkheid en controleerbaarheid van het financieel beheer.

Artikel 4.4 Materiële bedrijfsvoering

Onze Ministers en de colleges zijn verantwoordelijk voor de doelmatigheid, rechtmatigheid, ordelijkheid en controleerbaarheid van het verwerven, het beheren en het afstoten van materieel.

§ 2: Normering van de financiële administratie en de informatievoorziening

Artikel 4.5 Financiële Administratie

• 1. Financiële administraties worden betrouwbaar en controleerbaar ingericht en gevoerd.

• 2. De financiële administratie bestaat uit:

  • a. de begrotingsadministratie, waarin de ramingen van de financieelbeheershandelingen worden geboekt;

  • b. de boekhouding, waarin de realisaties van de financieelbeheershandelingen worden geboekt.

• 3. De financiële administratie wordt zodanig ingericht dat daaraan de financiële informatie kan worden ontleend die in de begroting en in het jaarverslag moet worden opgenomen op grond van de artikelen in hoofdstuk 2 en van de regelgeving, bedoeld in artikel 5.13, eerste lid.

Artikel 4.6 Financiële begrotingsinformatie

Financiële begrotingsinformatie voldoet aan:

• a. de norm van betrouwbaarheid en ordelijkheid;

• b. de regels, bedoeld in artikel 5.13, eerste lid, aanhef en onderdeel a, voor het inrichten van de rijksbegroting.

Artikel 4.7 Niet-financiële begrotingsinformatie

Voor niet-financiële begrotingsinformatie geldt dat deze:

• a. relevant is voor de Staten-Generaal;

• b. voldoet aan de norm van betrouwbare totstandkoming;

• c. niet strijdig is met de financiële begrotingsinformatie.

Artikel 4.8 Financiële verantwoordingsinformatie

• 1. Financiële verantwoordingsinformatie voldoet aan:

  • a. de norm van betrouwbaarheid en ordelijkheid;

  • b. de norm van rechtmatigheid;

  • c. de regels, bedoeld in artikel 5.13, eerste lid, aanhef en onder a, voor het inrichten van de jaarverslagen.

• 2. De financiële verantwoordingsinformatie in het Financieel jaarverslag van het Rijk, opgenomen in de rijksrekening en de rijkssaldibalans, bedoeld in artikel 2.14, derde en vijfde lid, sluit aan op de financiële verantwoordingsinformatie in de verantwoordingsstaten en in de saldibalansen in de jaarverslagen, bedoeld in artikel 2.11.

Artikel 4.9 Niet-financiële verantwoordingsinformatie

Voor niet-financiële verantwoordingsinformatie geldt dat deze:

• a. relevant is voor de Staten-Generaal;

• b. voldoet aan de norm van betrouwbare totstandkoming;

• c. niet strijdig is met de financiële verantwoordingsinformatie.

Artikel 4.10 Normen voor het rapporteren over de rechtmatigheid

Onze Minister van Financiën stelt regels met betrekking tot de normen die gelden voor het rapporteren in de jaarverslagen over de fouten en onzekerheden in de financiële verantwoordingsinformatie.

HOOFDSTUK 5. FINANCIËLE BELEIDS- EN BEDRIJFSVOERING: VERANTWOORDELIJKHEDEN EN VERANTWOORDING

§ 1: Beleids- en bedrijfsvoering door Onze Ministers

Artikel 5.1 Beleids- en bedrijfsvoering: algemeen

• 1. Ieder van Onze Ministers is verantwoordelijk voor:

  • a. het ontwikkelen, vaststellen en uitvoeren van het beleiddat aan zijn begroting ten grondslag ligt;

  • b. het toezicht houden op het uitvoeren van het beleid, bedoeld in onderdeel a;

  • c. het periodiek onderzoeken van de doeltreffendheid en doelmatigheid van het beleid, bedoeld in onderdeel a;

  • d. de in de begroting opgenomen informatie;

  • e. de in het jaarverslag opgenomen informatie.

• 2. Ieder van Onze Ministers die belast is met de leiding van een ministerie is verantwoordelijk voor:

  • a. de bedrijfsvoering van zijn ministerie;

  • b. het periodiek onderzoeken van die bedrijfsvoering;

  • c. het begrotingsbeheer en de daartoe gevoerde administraties;

  • d. het financieel beheer en de daartoe gevoerde administraties;

  • e. het materieelbeheer van roerende zaken en de daartoe gevoerde administraties.

Artikel 5.2 Beleids- en bedrijfsvoering: verantwoording

• 1. Indien Onze Minister niet zelf het beleid uitvoert, daarop toezicht houdt of de bedrijfsvoering verzorgt, draagt hij zorg voor het verkrijgen van de informatie die nodig is voor het afleggen van verantwoording in zijn jaarverslag.

• 2. Indien een organisatie direct, indirect of voorwaardelijk een financiële bijdrage ontvangt uit verschillende begrotingen als bedoeld in artikel 2.1 dan wordt de informatie, bedoeld in artikel 2.11, tweede lid, in afwijking van dat artikel opgenomen in het jaarverslag van Onze Minister die als eerste verantwoordelijk is voor de bijdrage.

• 3. Indien bij of krachtens de wet aan de ontvanger van de financiële bijdrage, bedoeld in het tweede lid, geen jaarlijkse verantwoording verplicht is gesteld, volstaat Onze betrokken Minister met het opnemen in het jaarverslag van de verantwoordingsinformatie die volgens het wettelijk voorschrift door de ontvanger aan Onze betrokken Minister moet worden verstrekt.

Artikel 5.3 Toewijzing beheer niet-departementale begrotingen

• 1. Onze Minister van Algemene Zaken is verantwoordelijk voor het beheer van de begroting van de Koning.

• 2. Onze Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties is verantwoordelijk voor het beheer van de begroting van koninkrijksrelaties.

• 3. Onze Minister van Financiën is verantwoordelijk voor het beheer van de begroting van Nationale Schuld.

§ 2: Beheer door colleges

Artikel 5.4 Begrotingsbeheer colleges

• 1. Onze Minister van Algemene Zaken is verantwoordelijk voor het beheer van de begroting van het Kabinet van de Koning onderscheidenlijk de Commissie van toezicht betreffende de inlichtingen- en veiligheidsdiensten.

• 2. Onze Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties is verantwoordelijk voor het beheer van de begroting van de Staten-Generaal onderscheidenlijk de Raad van State, de Algemene Rekenkamer, de Nationale ombudsman, de Kanselarij der Nederlandse Orden, het Kabinet van de Gouverneur van Aruba, het Kabinet van de Gouverneur van Curaçao, het Kabinet van de Gouverneur van Sint Maarten en de Kiesraad.

• 3. De colleges zijn belast met het begrotingsbeheer, het financieel beheer, de materiële bedrijfsvoering en de daartoe gevoerde administraties.

• 4. Onze betrokken Ministers maken met de colleges over het beheer van hun begrotingen afspraken, waarin recht wordt gedaan aan de staatsrechtelijke positie van de colleges.

Artikel 5.5 Begroting van de Staten-Generaal

• 1. Onze Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties overlegt jaarlijks met elk van de Kamers der Staten-Generaal over de door de Kamers opgestelde ramingen van de uitgaven en de ontvangsten ten behoeve van hun taakuitvoering.

• 2. Onze Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties neemt de ramingen, zoals opgesteld door de Kamers der Staten-Generaal, op in het voorstel van wet tot vaststelling van de begroting van de Staten-Generaal, tenzij een evident zwaarwegende reden zich hiertegen verzet.

• 3. Indien Onze Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties ramingen wegens evident zwaarwegende redenen niet of niet geheel opneemt, dan licht hij dit gemotiveerd toe in de memorie van toelichting bij het voorstel van wet.

§ 3: Privaatrechtelijke rechtshandelingen

Artikel 5.6 Verrichten van een privaatrechtelijke rechtshandeling

• 1. Ieder van Onze Ministers verricht namens de staat de privaatrechtelijke rechtshandelingen die voortvloeien uit de beleids- en bedrijfsvoering waarvoor hij verantwoordelijk is, tenzij bij of krachtens de wet is bepaald dat een van Onze andere Ministers de rechtshandeling verricht.

• 2. Het eerste lid is van overeenkomstige toepassing voor de colleges.

• 3. Onverminderd artikel 5.20, aanhef en onder b, sluiten Onze Ministers geen geldleningen namens de staat met uitzondering van de geldleningen waaraan Onze Minister van Financiën zijn medewerking verleent in de vorm van het mede verrichten van de privaatrechtelijke rechtshandeling.

Artikel 5.7 Parlementaire voorhangprocedure voor een privaatrechtelijke rechtshandeling

• 1. De voorhangprocedure bij de beide Kamers der Staten-Generaal is van toepassing op een voornemen tot het verrichten van de volgende privaatrechtelijke rechtshandelingen door de staat tot:

  • a. het oprichten, mede oprichten of doen oprichten van een privaatrechtelijke rechtspersoon;

  • b. het verstrekken aan een privaatrechtelijke rechtspersoon van eigen vermogen, van leningen met wezenlijke kenmerken van eigen vermogen of van garanties ten aanzien van de omvang van het eigen vermogen;

  • c. het overnemen van schuldtitels of aandelen van een privaatrechtelijke rechtspersoon die door een derde partij worden gehouden;

  • d. het overnemen van risico’s van financiële activa van een privaatrechtelijke rechtspersoon, indien dat overnemen bedoeld is ter versterking van de solvabiliteit van de privaatrechtelijke rechtspersoon.

• 2. De voorhangprocedure is niet van toepassing op een voornemen tot het verrichten van een privaatrechtelijke rechtshandeling als bedoeld in het eerste lid, aanhef en onder a tot en met d, indien:

  • a. een wettelijke regeling voorziet in een rechtsgrond specifiek voor het verrichten van die rechtshandeling;

  • b. de rechtshandeling ziet op het verstrekken van eigen vermogen dat voortvloeit uit een eerder verstrekte garantie als bedoeld in het eerste lid, onderdeel b;

  • c. de rechtshandeling ziet op het deelnemen in het aandelenkapitaal van een vennootschap waarbij de handeling niet ten doel heeft het relatieve belang van de staat in het eigen vermogen van de betrokken rechtspersoon te verhogen;

  • d. het volgen van de voorhangprocedure strijdig is met een wettelijke regeling;

  • e. met de rechtshandeling een geringer financieel belang is gemoeid dan een door Onze Minister van Financiën vast te stellen bedrag, dat voor verschillende categorieën rechtshandelingen verschillend kan worden vastgesteld.

• 3. Onze betrokken Minister voert overleg met de Algemene Rekenkamer over een voornemen tot het verrichten van een privaatrechtelijke rechtshandeling als bedoeld in het eerste lid, onderdeel a. Na het overleg met de Algemene Rekenkamer legt Onze betrokken Minister het voorgenomen besluit aan de ministerraad voor.

Artikel 5.8 Informatieverstrekking over belangen in privaatrechtelijke rechtspersonen

• 1. Onze Minister van Financiën informeert de beide Kamers der Staten-Generaal jaarlijks over het te voeren en gevoerde beleid met betrekking tot:

  • a. het verwerven, het bezit en het vervreemden van vermogen in privaatrechtelijke rechtspersonen, indien aan dat vermogen wezenlijke kenmerken van eigen vermogen zijn verbonden;

  • b. het overnemen, het beheer en het afstoten van risico’s van financiële activa, bedoeld in 5.7, eerste lid, onderdeel d.

• 2. De verstrekte informatie bevat met betrekking tot het vervreemden van vermogen als bedoeld in het eerste lid, onder a, en het overdragen van risico’s als bedoeld in het eerste lid, onderdeel b, in elk geval de daarbij te hanteren of gehanteerde uitgangspunten.

• 3. De gerealiseerde afstoting van een van de belangen, bedoeld in het tweede lid, vermeldt Onze Minister van Financiën in zijn departementale jaarverslag.

Artikel 5.9 Geldigheid van een privaatrechtelijke rechtshandeling

De geldigheid van privaatrechtelijke rechtshandelingen door de staat wordt niet aangetast, indien de bij of krachtens deze wet gestelde regels niet worden nageleefd, tenzij het betreft het niet naleven van de regels over de bevoegdheid van de handelende personen, gesteld bij of krachtens de artikelen 5.6, 5.10 en 5.20, aanhef en onderdeel b.

Artikel 5.10 Volmachtverlening

• 1. Privaatrechtelijke rechtshandelingen kunnen namens ieder van Onze Ministers worden verricht door:

  • a. de aan hem ondergeschikte ambtenaren, aan wie hij een algemene of een bijzondere volmacht heeft verleend;

  • b. natuurlijke personen anders dan de in onderdeel a bedoelde ambtenaren, aan wie hij een bijzondere volmacht heeft verleend;

  • c. rechtspersonen, aan wie hij een bijzondere volmacht heeft verleend.

• 2. Afdeling 10.1.1 van de Algemene wet bestuursrecht is van overeenkomstige toepassing, indien een college aan een aan hem ondergeschikte ambtenaar volmacht verleent tot het verrichten van privaatrechtelijke rechtshandelingen of machtiging verleent tot het verrichten van handelingen die noch een besluit, noch een privaatrechtelijke rechtshandeling zijn.

§ 4: Publiekrechtelijke rechtshandelingen

Artikel 5.11 Horizonbepaling voor subsidieregelingen

• 1. Voor de toepassing van dit artikel wordt onder subsidieregeling verstaan een algemene maatregel van bestuur of een ministeriële regeling op grond waarvan een subsidie kan worden verstrekt, waarop ingevolge artikel 4:21 van de Algemene wet bestuursrecht titel 4.2 van die wet van toepassing is.

• 2. Een subsidieregeling bevat een tijdstip waarop de regeling vervalt. Dit tijdstip valt niet later dan vijf jaren na de inwerkingtreding van de regeling.

• 3. In afwijking van het tweede lid, tweede volzin, kan een subsidieregeling een tijdstip bevatten waarop de regeling vervalt, dat is gelegen later dan vijf jaren, doch niet later dan tien jaren, na de inwerkingtreding van de regeling, indien:

  • a. uit de toelichting van de regeling blijkt dat het vervallen van de regeling binnen vijf jaren na inwerkingtreding ervan, gelet op de activiteiten waarvoor de subsidie wordt verleend, afbreuk doet aan de effectiviteit van die activiteiten, en

  • b. door Onze betrokken Minister gedurende de looptijd van de regeling een verslag over de doeltreffendheid en de doelmatigheid van de subsidie aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal wordt gezonden.

  Een dergelijke regeling wordt niet eerder vastgesteld dan nadat de voorhangprocedure ten behoeve van de Tweede Kamer der Staten-Generaal is toegepast.

• 4. Een regeling die strekt tot wijziging van het tijdstip waarop een subsidieregeling vervalt, wordt niet eerder vastgesteld dan nadat de voorhangprocedure ten behoeve van de Tweede Kamer der Staten-Generaal is toegepast.

• 5. Een regeling die strekt tot het verstrekken van subsidie onder in belangrijke mate dezelfde criteria voor in belangrijke mate dezelfde activiteiten overeenkomstig een vervallen regeling als bedoeld in het tweede lid, wordt niet eerder vastgesteld dan nadat de voorhangprocedure ten behoeve van de Tweede Kamer der Staten-Generaal is toegepast.

§ 5: Coördinatie van de financiële beleids- en bedrijfsvoering

Artikel 5.12 Begroting, financieel beheer en verantwoording

• 1. Onze Minister van Financiën is met betrekking tot het Rijk belast met de coördinatie van:

  • a. het begrotings- en het verantwoordingsproces;

  • b. het begrotingsbeheer.

• 2. Onze Minister van Financiën bevordert de doelmatigheid van het financieel beheer van het Rijk.

Artikel 5.13 Nadere regelgeving

• 1. Onze Minister van Financiën stelt voor het Rijk nadere regels over:

  • a. het inrichten van de rijksbegroting en van de jaarverslagen, bedoeld in de artikelen 2.4, 2.5 en 2.11;

  • b. het begrotings- en het verantwoordingsproces;

  • c. de begrotings- en de verantwoordingsinformatie.

• 2. Onze Minister van Financiën stelt voor het Rijk nadere regels over:

  • a. het begrotingsbeheer en het financieel beheer;

  • b. de financiële administratie;

  • c. het verrichten van privaatrechtelijke rechtshandelingen namens de staat.

• 3. Onze Minister van Financiën kan voor het Rijk regels stellen over:

  • a. het toepassen van financiële beleidsinstrumenten;

  • b. de evaluatie-onderzoeken;

  • c. de inrichting en het beheer van de agentschappen.

• 4. Voor zover de nadere regels betrekking hebben op:

  • a. het inrichten van de rijksbegroting en van de jaarverslagen;

  • b. de begrotings- en de verantwoordingsinformatie;

  worden deze niet vastgesteld, dan nadat daarover op hoofdlijnen overleg met de Tweede Kamer der Staten-Generaal is gevoerd.

• 5. Onze Minister van Financiën kan voor het Rijk regels stellen over het materieelbeheer van roerende zaken en de administraties die ten behoeve van dat materieelbeheer worden bijgehouden.

• 6. Onze Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties kan voor het Rijk regels stellen over het materieelbeheer van onroerende zaken en de administraties die ten behoeve van dat materieelbeheer worden bijgehouden.

Artikel 5.14 Budgettair toezicht

• 1. Onze Minister van Financiën is belast met het toezicht op het begrotingsbeheer van het Rijk.

• 2. Het toezicht omvat in ieder geval de volgende aspecten:

  • a. blijft een begroting binnen het geldende meerjarige begrotingsplafond;

  • b. is een begroting in overeenstemming met het financiële beleid of het doelmatige beheer;

  • c. staan de in een begroting opgenomen bedragen in een redelijke verhouding tot het beleid dat aan die begroting ten grondslag ligt.

• 3. Onze Minister van Financiën bepaalt welke informatie hem ten behoeve van het toezicht wordt verstrekt.

• 4. Onze Minister van Financiën maakt bedenkingen over een ontwerp-voorstel van wet tot vaststelling van de begrotingsstaten of een ontwerp-voorstel van wet tot wijziging van de begrotingsstaten kenbaar, indien het toezicht, bedoeld in het tweede lid, hem daartoe aanleiding geeft.

• 5. Onze Minister van Financiën kan voorafgaand financieel toezicht instellen. Dit toezicht houdt in dat hij begrotingsartikelen aanwijst ten laste waarvan bepaalde financiële verplichtingen niet mogen worden aangegaan, voordat hij daarmee heeft ingestemd.

Artikel 5.15 Voorstellen met financiële gevolgen

• 1. Voorstellen, niet zijnde voorstellen van wet tot vaststelling of wijziging van een begroting, alsmede voornemens en toezeggingen met financiële gevolgen voor het Rijk worden door Onze Ministers niet aan de ministerraad of aan de Staten-Generaal aangeboden, kenbaar gemaakt dan wel gedaan, voordat Onze Minister van Financiën daarover zijn oordeel heeft gegeven.

• 2. Artikel 5.14,vierde lid, is op deze voorstellen,voornemens en toezeggingen van overeenkomstige toepassing.

Artikel 5.16 Informeren Onze Minister van Financiën

• 1. Ieder van Onze Ministers en elk college informeert Onze Minister van Financiën over wijzigingen in:

  • a. de inrichting van de begroting en het jaarverslag;

  • b. de inrichting van de financiële administratie;

  • c. de organisatorische inrichting van de uitvoering van de taken door een dienst die belast is met de aangelegenheden, bedoeld in artikel 6.1, eerste lid.

• 2. Onze Ministers en de colleges brengen geen structurele wijzigingen aan in de onderdelen, bedoeld in het eerste lid, onderdeel a, b en c, dan nadat daarover overeenstemming is bereikt met Onze Minister van Financiën.

Artikel 5.17 Aan Onze Minister van Financiën op verzoek te verstrekken informatie

• 1. Op verzoek van Onze Minister van Financiën verstrekken Onze Ministers hem de informatie die naar zijn oordeel noodzakelijk is voor de uitvoering van zijn coördinerende en toezichthoudende taken.

• 2. Onze Ministers verlenen Onze Minister van Financiën te allen tijde toegang tot dan wel inzage in alle goederen, administraties, documenten en andere informatiedragers.

Artikel 5.18 Bedenkingen en bezwaren

Onze Minister van Financiën deelt Onze betrokken Minister de bedenkingen en bezwaren mee, waartoe de informatie, bedoeld in de artikelen 5.16 en 5.17, hem aanleiding geeft.

§ 6: Balansbeheer door Onze Minister van Financiën

Artikel 5.19 Centraal beheer van ’s Rijks schatkist

• 1. De aan het Rijk toebehorende en toevertrouwde gelden en geldswaardige papieren worden in ‘s Rijks schatkist aangehouden.

• 2. Onze Minister van Financiën is belast met het centraal beheer van ’s Rijks schatkist. Dit beheer omvat het beheer van de centrale kassen en de coördinatie van het beheer van de departementale kassen.

• 3. Onze Minister van Financiën kan aan de ambtenaren die belast zijn met het beheer van departementale kassen algemene aanwijzingen geven voor het beheer van die kassen.

• 4. Onze Minister van Financiën is belast met de centrale administratie van ‘s Rijks schatkist.

• 5. Onze Minister van Financiën neemt jaarlijks, nadat de dechargeverlening heeft plaatsgevonden, de saldi van de begrotingsontvangsten en de begrotingsuitgaven op de departementale en niet-departementale saldibalansen over in de centrale administratie van ’s Rijks schatkist.

Artikel 5.20 Centraal beheer van de staatsschuld

Onze Minister van Financiën is belast met:

• a. het beheer van de staatsschuld;

• b. het sluiten van overeenkomsten tot het aangaan van geldleningen door de staat voor de tekortfinanciering en de herfinanciering van aflopende geldleningen.

Artikel 5.21 Specifieke taken

• 1. Onze Minister van Financiën is belast met het beheer van de overtollige roerende zaken van het Rijk in afwijking van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onderdeel e.

• 2. Onze Minister van Financiën is mede belast met het beheer van de leningen en garanties die door Onze Ministers aan derde partijen zijn verstrekt en die niet op een wettelijke regeling zijn gebaseerd.

HOOFDSTUK 6. FINANCIËLE FUNCTIE

§ 1: Departementaal

Artikel 6.1 Taken

• 1. Elk ministerie heeft een dienst, die in ieder geval belast is met:

  • a. het toezicht op en de advisering over de financiële aspecten van de beleids- en de bedrijfsvoering;

  • b. de coördinatie van het begrotings- en het verantwoordingsproces;

  • c. de zorg voor de administraties die met het begrotingsbeheer en financieel beheer samenhangen,

  voor zover Onze betrokken Minister niet een andere dienst met deze zorg heeft belast;

  • d. het bevorderen en het coördineren van het onderzoek naar de doeltreffendheid en de doelmatigheid van het beleid en de doelmatigheid van de bedrijfsvoering.

• 2. Ieder van Onze Ministers die belast is met de leiding van een ministerie, benoemt in overeenstemming met Onze Minister van Financiën het hoofd van de dienst, bedoeld in het eerste lid.

• 3. Het hoofd van de dienst kan Onze betrokken Minister rechtstreeks informeren over de aangelegenheden, bedoeld in het eerste lid, onderdeel a tot en met d.

• 4. Ieder van Onze Ministers die belast is met de leiding van een ministerie, stelt een adviesorgaan met betrekking tot audit- en bedrijfsvoeringsaangelegenheden in.

§ 2: Coördinatie van de financiële functie

Artikel 6.2 Nadere regelgeving

Onze Minister van Financiën stelt regels over:

• a. de taken en de organisatie van de dienst, bedoeld in artikel 6.1, eerste lid;

• b. de samenstelling, de organisatie, de taken en de informatievoorziening van het adviesorgaan, bedoeld in artikel 6.1, vierde lid;

• c. de samenstelling, de organisatie en de doelen van een periodiek interdepartementaal overleg met betrekking tot financieel-economische aangelegenheden.

HOOFDSTUK 7. INTERNE AUDITFUNCTIE

§ 1: Algemeen

Artikel 7.1 Organisatie

• 1. Er is een dienst die belast is met de uitoefening van de interne auditfunctie bij het Rijk.

• 2. Onze Minister van Financiën is verantwoordelijk voor de organisatie van de interne auditfunctie, bedoeld in het eerste lid.

• 3. Onze Minister van Financiën benoemt na overleg met Onze andere Ministers het hoofd van de dienst, bedoeld in het eerste lid.

§ 2: Taken en toetsingskader

Artikel 7.2 Taken

• 1. De interne auditfunctie omvat:

  • a. het periodiek onderzoeken van het begrotingsbeheer, het financieel beheer, de materiële bedrijfsvoering en van de daartoe bijgehouden administraties;

  • b. het controleren van de financiële verantwoordingsinformatie in het jaarverslag;

  • c. het onderzoeken van de totstandkoming van de niet-financiële verantwoordingsinformatie in het jaarverslag;

  • d. het onderzoeken van de centrale administratie van ’s Rijks schatkist bij het Ministerie van Financiën;

  • e. het onderzoeken van de financiële verantwoordingsinformatie in het Financieel jaarverslag van het Rijk.

  • f. het op verzoek van een van Onze Ministers adviseren over de beleids- en bedrijfsvoering van het Rijk of de taakuitvoering van de organisaties, bedoeld in artikel 9.1, onderdeel a tot en met e;

  • g. het op verzoek van een college adviseren over de beleids- en bedrijfsvoering of de taakuitvoering van het college;

  • h. het in opdracht van een van Onze Ministers, een college of rechtspersoon met een wettelijke taak verrichten van onderzoeken en controles bij het Rijk respectievelijk het college of de rechtspersoon met een wettelijke taak.

• 2. Het hoofd van de dienst, bedoeld in artikel 7.1, derde lid, kan Onze betrokken Minister of het betrokken college rechtstreeks informeren over de onderzoeken, controles en adviezen, bedoeld in het eerste lid, onderdeel a tot en met h.

• 3. De onderzoeken en controles, bedoeld in het eerste lid, onderdeel a tot en met e en h voor zover het een controle betreft, worden uitgevoerd onder verantwoordelijkheid van een accountant als bedoeld in artikel 393, eerste lid, van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek.

• 4. De onderzoeker of de accountant die belast is met een onderzoek of een controle als bedoeld in het eerste lid, onderdeel a tot en met h, is bevoegd, voor zover hij dat nodig acht voor het verrichten van zijn onderzoek of controle, bij het Rijk alle goederen, administraties, documenten en andere informatiedragers op door hem aan te geven wijze te onderzoeken.

Artikel 7.3 Toetsingskader

• 1. Van het begrotingsbeheer wordt periodiek onderzocht of voldaan is aan de normen, bedoeld in artikel 4.2.

• 2. Van het financieel beheer, de materiële bedrijfsvoering en de administratie wordt periodiek onderzocht of voldaan is aan de normen, bedoeld in artikel 4.3, respectievelijk artikel 4.4 en artikel 4.5, eerste en derde lid.

• 3. Van de financiële verantwoordingsinformatie in een jaarverslag wordt gecontroleerd of voldaan is aan de normen, bedoeld in artikel 4.8, eerste lid.

• 4. Van de niet-financiële verantwoordingsinformatie in een jaarverslag wordt onderzocht of voldaan is aan de normen, bedoeld in artikel 4.9, onderdeel b en c.

• 5. Van de financiële begrotingsinformatie die in een jaarverslag is opgenomen, wordt gecontroleerd of deze overeenkomt met de financiële begrotingsinformatie die in de betrokken begroting is opgenomen.

• 6. Van een jaarverslag wordt onderzocht of voldaan is aan de rapporteringsnormen, bedoeld in artikel 4.10.

• 7. In afwijking van het derde lid wordt van het Financieel jaarverslag van het Rijk onderzocht of het is opgesteld met inachtneming van artikel 4.8, tweede lid.

§ 3: Rapporteren

Artikel 7.4 Rapporteren over de audits

• 1. De bevindingen en conclusies van de onderzoeken en de controles, bedoeld in artikel 7.2, eerste lid, onderdeel a tot en met e, worden per jaarverslag vastgelegd in een samenvattend auditrapport, dat gericht is aan Onze betrokken Minister of aan het betrokken college.

• 2. Een samenvattend auditrapport bevat tevens een controleverklaring. De controleverklaring bevat in elk geval een oordeel over de getrouwheid van de financiële verantwoordingsinformatie in het jaarverslag.

• 3. In afwijking van het tweede lid bevat het samenvattend auditrapport met betrekking tot de onderzoeksobjecten, bedoeld in artikel 7.2, eerste lid, onderdeel d en e, geen controleverklaring.

• 4. Het samenvattend auditrapport bevat geen gegevens, bevindingen of conclusies die naar haar aard vertrouwelijk zijn.

§ 4: Coördinatie van de interne auditfunctie

Artikel 7.5 Nadere regelgeving

Onze Minister van Financiën stelt na overleg met de Algemene Rekenkamer regels over de taken en de organisatie van de interne auditfunctie.

HOOFDSTUK 8. BEHEER VAN LIQUIDE PUBLIEKE FINANCIËLE MIDDELEN DOOR ORGANISATIES BUITEN HET RIJK

§ 1: Schatkistbankieren

Artikel 8.1 Verplicht schatkistbankieren

• 1. Onze Minister van Financiën wijst in overeenstemming met Onze betrokken Ministers de rechtspersonen met een wettelijke taak aan die ten behoeve van een doelmatiger of een risicoarm liquidemiddelenbeheer met hun liquide middelen deelnemen aan schatkistbankieren.

• 2. Een rechtspersoon met een wettelijke taak wordt niet aangewezen om deel te nemen aan schatkistbankieren, indien:

  • a. hij een bij of krachtens de wet geregelde taak verricht met voornamelijk een marktkarakter;

  • b. hij de bij of krachtens de wet geregelde taak heeft om door het inlenen van financiële middelen gelden uit te zetten bij derde partijen;

  • c. hij een maatschappelijke functie heeft waaraan een relatief beperkte publieke neventaak is toegevoegd;

  • d. het bijzondere karakter van zijn wettelijke taak daartoe aanleiding geeft;

  • e. zijn financiële omvang in termen van liquide financiële activa of van jaarlijkse ontvangsten op het moment van een mogelijke eerste aanwijzing onder een door Onze Minister van Financiën te bepalen grens blijft;

  • f. hij behoort tot een van de door Onze Minister van Financiën nader te bepalen uitzonderingscategorieën.

• 3. In afwijking van het tweede lid kan een rechtspersoon met een wettelijke taak die voldoet aan een van de in dat lid bedoelde criteria, worden aangewezen om deel te nemen aan schatkistbankieren, indien het deelnemen daaraan om een bijzondere reden zinvol is.

• 4. Onze Minister van Financiën kan in overeenstemming met Onze betrokken Ministers rechtspersonen met een publieke taak aanwijzen die ten behoeve van een doelmatiger of een risicoarm liquidemiddelenbeheer met door hen beheerde liquide middelen deelnemen aan schatkistbankieren.

• 5. Het eerste, derde en vierde lid zijn niet van toepassing op de private, liquide middelen van een rechtspersoon, indien die liquide middelen op een adequate wijze separaat in de jaarrekening van de rechtspersoon worden verantwoord of de omvang daarvan anderszins op een adequate wijze wordt vastgesteld.

• 6. Onze Minister van Financiën kan, op verzoek van een rechtspersoon die is aangewezen ingevolge het eerste, derde of vierde lid, besluiten bepaalde liquide middelen van die rechtspersoon uit te zonderen van de verplichting om daarmee deel te nemen aan schatkistbankieren, indien:

  • a. de rechtspersoon de noodzaak van de uitzondering voor de bedrijfsvoering voldoende aannemelijk maakt, en

  • b. naar het oordeel van Onze Minister van Financiën geen afbreuk wordt gedaan aan een doelmatiger en risicoarm liquidemiddelenbeheer.

• 7. Indien Onze Minister van Financiën daarom verzoekt, draagt een op grond van het eerste, derde of vierde lid aangewezen rechtspersoon er zorg voor dat de accountant, belast met de controle van de jaarrekening van de rechtspersoon, de verplichtingen die uit dit artikel voor de rechtspersoon voortvloeien, onderzoekt en daarvan verslag doet. De rechtspersoon doet Onze Minister van Financiën het verslag toekomen.

• 8. Onze Minister van Financiën maakt de aanwijzing, bedoeld in het eerste, derde of vierde lid, openbaar.

Artikel 8.2 Schatkistbankieren met publiekrechtelijke voorschotten

Onze Minister van Financiën kan verplichten dat derde partijen, anders dan natuurlijke personen, met bepaalde publiekrechtelijke voorschotten die zij van een ministerie ontvangen, deelnemen aan schatkistbankieren.

Artikel 8.3 Vrijwillig schatkistbankieren

• 1. Onze Minister van Financiën kan in overeenstemming met Onze betrokken Minister aan een rechtspersoon die publieke financiële middelen beheert, toestaan met die middelen deel te nemen aan schatkistbankieren, indien het deelnemen de doelmatigheid van het liquidemiddelenbeheer bevordert of de risico’s daarvan beperkt.

• 2. In afwijking van artikel 8.1, tweede lid, aanhef en onderdelen c, e en f, kan een rechtspersoon met een wettelijke taak die voldoet aan een van de in dat lid bedoelde criteria, worden aangewezen om deel te nemen aan schatkistbankieren, indien de betrokken rechtspersoon daartoe bij Onze Minister van Financiën een verzoek indient.

• 3. Onze Minister van Financiën maakt de deelname aan schatkistbankieren van deze rechtspersonen openbaar.

§ 2: Financieren via de schatkist

Artikel 8.4 Financieren via de schatkist bij verplicht schatkistbankieren

• 1. Onverminderd het anders bij of krachtens de wet bepaalde kan Onze Minister van Financiën in overeenstemming met Onze betrokken Minister aan een aangewezen rechtspersoon als bedoeld in artikel 8.1, eerste, derde of vierde lid, een lening of een rekening-courantkrediet verstrekken ten laste van de begroting van Nationale Schuld.

• 2. Een lening wordt verstrekt voor het financieren van investeringen in vaste activa, die benodigd zijn voor het uitvoeren van de publieke taak door de rechtspersoon.

• 3. Een rekening-courantkrediet wordt verstrekt voor het overbruggen van een tijdelijk liquiditeitstekort van de rechtspersoon.

• 4. Onze Minister van Financiën kan het bedrag van een verplichting tot het betalen van rente of aflossing door een rechtspersoon voor een lening of een krediet als bedoeld in het eerste lid, ten laste van de departementale begroting van Onze betrokken Minister overboeken naar de begroting van Nationale Schuld, indien de rechtspersoon in enig jaar in gebreke blijft de verplichting na te komen.

• 5. In afwijking van het vierde lid kan het overboeken van het in dat lid bedoelde bedrag naar de begroting van Nationale Schuld plaatsvinden ten laste van een andere begroting, indien Onze Minister die het beheer voert over deze andere begroting daarmee instemt.

Artikel 8.5 Financieren via de schatkist bij vrijwillig schatkistbankieren

• 1. Onze Minister van Financiën kan, in overeenstemming met Onze betrokken Minister, aan een rechtspersoon waaraan het op grond van artikel 8.3, eerste of tweede lid, is toegestaan deel te nemen aan schatkistbankieren, een lening of een rekening-courantkrediet verstrekken ten laste van de begroting van Nationale Schuld.

• 2. Artikel 8.4, tweede tot en met vijfde lid, is met betrekking tot een lening of krediet als bedoeld in het eerste lid, van overeenkomstige toepassing.

§ 3: Liquidemiddelenbeheer

Artikel 8.6 Prudent uitzetten van liquide middelen

• 1. Onze Minister van Financiën wijst in overeenstemming met Onze betrokken Ministers de rechtspersonen met een wettelijke taak aan, anders dan die op grond van artikel 8.1 zijn aangewezen, die ten behoeve van een risicoarm liquidemiddelenbeheer hun liquide middelen uitzetten in de vorm van producten die voldoen aan door Onze Minister van Financiën te stellen eisen.

• 2. Artikel 8.1, tweede lid, onderdelen a tot en met d en onderdeel f, derde en vierde lid, is van overeenkomstige toepassing.

• 3. Het eerste lid is niet van toepassing en artikel 8.1, derde en vierde lid, is niet van overeenkomstige toepassing op de private, liquide middelen van een rechtspersoon, indien die liquide middelen op een adequate wijze separaat in de jaarrekening van de rechtspersoon worden verantwoord.

• 4. Artikel 8.1, zevende lid, is voor een aangewezen rechtspersoon als bedoeld in het eerste lid, van overeenkomstige toepassing.

• 5. Onze Minister van Financiën maakt de aanwijzing, bedoeld in het eerste en tweede lid, openbaar.

Artikel 8.7 Oneigenlijk liquidemiddelenbeheer

• 1. Het inlenen van financiële middelen door een aangewezen rechtspersoon als bedoeld in de artikelen 8.1 en 8.6, met als doel door het uitzetten ervan additionele financiële middelen te verwerven, is verboden.

• 2. Het eerste lid is tevens van toepassing op de rechtspersonen met een wettelijke taak die niet zijn aangewezen op grond van de artikelen 8.1 en 8.6.

• 3. Artikel 8.1, zevende lid, is voor een rechtspersoon als bedoeld in het eerste en tweede lid, van overeenkomstige toepassing.

§ 4: Nadere regelgeving

Artikel 8.8 Nadere regelgeving

Onze Minister van Financiën stelt nadere regels over de onderwerpen, bedoeld in de artikelen 8.1 tot en met 8.6, en kan nadere regels stellen over de onderwerpen, bedoeld in de artikelen 8.7 en 9.7.

HOOFDSTUK 9. TOEZICHT OP HET BEHEER VAN PUBLIEKE FINANCIËLE MIDDELEN DOOR ORGANISATIES BUITEN HET RIJK

§ 1: Toezicht algemeen; reikwijdte en bevoegdheden

Artikel 9.1 Reikwijdte van het toezicht door Onze Ministers

Onverminderd het anders bij wet bepaalde, houdt Onze Minister die het aangaat, toezicht op:

• a. organisaties die direct, indirect of voorwaardelijk een bijdrage ten laste van de rijksbegroting hebben ontvangen;

• b. natuurlijke personen die een beroep of bedrijf uitoefenen en die daartoe direct, indirect of voorwaardelijk een bijdrage ten laste van de rijksbegroting hebben ontvangen;

• c. organisaties die direct, indirect of voorwaardelijk een bijdrage ten laste van de EU-begroting hebben ontvangen, voor zover aan de lidstaat van de Europese Unie de verplichting tot de controle van het beheer, het toezicht daarop en de controle van die bijdrage is opgelegd;

• d. natuurlijke personen die een beroep of bedrijf uitoefenen en die daartoe direct, indirect of voorwaardelijk een bijdrage ten laste van de EU-begroting hebben ontvangen, voor zover aan de lidstaat van de Europese Unie de verplichting tot de controle van het beheer, het toezicht daarop en de controle van die bijdrage is opgelegd;

• e. rechtspersonen met een wettelijke taak.

Artikel 9.2 Doel van het toezicht door Onze Ministers

Het toezicht, bedoeld in artikel 9.1, is erop gericht om na te gaan of:

• a. een organisatie of een natuurlijke persoon als bedoeld in artikel 9.1, eerste lid, onderdeel a en b, de bijdrage beheert in overeenstemming met de voorwaarden die aan het beheer en de controle zijn gesteld;

• b. een organisatie of een natuurlijke persoon als bedoeld in artikel 9.1, eerste lid, onderdeel c en d, heeft voldaan aan de verplichting die aan de lidstaat van de Europese Unie is opgelegd;

• c. een rechtspersoon met een wettelijke taak, die taak doelmatig en doeltreffend uitvoert en de publieke financiële middelen beheert in overeenstemming met de verplichtingen die bij of krachtens de wet aan het beheer zijn gesteld.

Artikel 9.3 Verplichtingen en onderzoeksbevoegdheden

• 1. Een organisatie, een natuurlijke persoon of rechtspersoon als bedoeld in artikel 9.1, onderdeel a tot en met e, stelt aan Onze Minister die het aangaat, op diens verzoek de volgende informatie ter beschikking:

  • a. de jaarrekeningen, de jaarverslagen en overige verantwoordingsinformatie;

  • b. de verantwoordingen en documenten die nodig zijn voor het vaststellen van de bijdrage ten laste van de rijksbegroting;

  • c. de verslagen van de accountantsonderzoeken met betrekking tot de controle van de bescheiden, bedoeld in artikel 9.2, onderdeel a en b

  • d. nadere informatie die Onze Minister die het aangaat nodig acht over de prestaties.

• 2. Onze Minister die het aangaat is bevoegd bij de organisatie, natuurlijke persoon of rechtspersoon, bedoeld in artikel 9.1, onderdeel a tot en met e, aan de hand van goederen, administraties, documenten en andere informatiedragers een onderzoek in te stellen, indien de informatie, bedoeld in het eerste lid, daar naar het oordeel van Onze Minister aanleiding toe geeft.

• 3. Onze Minister die het aangaat is krachtens het tweede lid bevoegd een onderzoek in te stellen indien een derde partij taken, werkzaamheden of de administratie in opdracht van de organisatie, natuurlijke persoon of rechtspersoon, bedoeld in artikel 9.1, onderdeel a tot en met e, uitvoert.

• 4. Onverminderd het anders bij of krachtens de wet bepaalde, stelt Onze Minister die het aangaat in afwijking van het tweede lid geen onderzoek in bij provincies, gemeenten, waterschappen, de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius, Saba, openbare lichamen voor beroep en bedrijf en openbare lichamen en gemeenschappelijke organen ingesteld krachtens de Wet gemeenschappelijke regelingen uitgezonderd de lichamen en organen waaraan het Rijk deelneemt, indien zij een bijdrage als bedoeld in artikel 9.1, onderdeel a, hebben ontvangen.

• 5. De artikelen 5:12, 5:13, 5:15 en 5:17, tweede en derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht zijn van overeenkomstige toepassing op het gebruik van de bevoegdheden, bedoeld in het eerste en tweede lid.

• 6. Onze Minister die het aangaat kan de bevoegdheden, bedoeld in het eerste en tweede lid, uitoefenen zolang als en over de jaren dat het Rijk daarbij belang heeft.

Artikel 9.4 Onderzoeksbevoegdheden met betrekking tot een accountant

• 1. Onze Minister die het aangaat is bevoegd inzage te vorderen in de controleprogramma’s en dossiers van de accountant die de bescheiden, bedoeld in artikel 9.3, eerste lid, onderdelen a en b, heeft gecontroleerd om te beoordelen of in het kader van het toezicht, bedoeld in artikel 9.1, op de controle van de accountant kan worden gesteund.

• 2. De accountant, bedoeld in het eerste lid, kan inzage in de controledossiers niet weigeren met een beroep op een bij of krachtens de wet opgelegde verplichting tot geheimhouding van vertrouwelijke gegevens die in de controledossiers zijn opgenomen.

• 3. Onze Minister die het aangaat is bevoegd kopieën te maken van de stukken uit de controledossiers, bedoeld in het eerste lid.

• 4. De artikelen 5:12, 5:13, 5:15 en 5:17, tweede en derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht zijn van overeenkomstige toepassing op het gebruik van de bevoegdheden, bedoeld in het eerste en derde lid.

Artikel 9.5 Verantwoordelijkheid en aansprakelijkheid accountant

• 1. De bevoegdheden, bedoeld in artikel 9.4, worden namens Onze Minister uitgeoefend onder de verantwoordelijkheid van een registeraccountant of een accountant-administratieconsulent ten aanzien van wie in het accountantsregister een aantekening is geplaatst als bedoeld in artikel 36, tweede lid, onderdeel i, van de Wet op het accountantsberoep.

• 2. De accountant die op grond van de artikelen 9.4, eerste en derde lid, 10.25, tweede lid, en 10.27 derde lid, inzage in de controleprogramma’s en dossiers verleent en kopieën hieruit verstrekt, is niet aansprakelijk voor de schade die een derde partij dientengevolge lijdt, tenzij aannemelijk wordt gemaakt dat de accountant gelet op alle feiten en omstandigheden hiertoe in redelijkheid niet had mogen overgaan.

Artikel 9.6 Delegatie van regelgeving

Onverminderd het anders bij wet bepaalde, kunnen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld over:

• a. de informatie die door rechtspersonen met een wettelijke taak in hun begroting en jaarverslag wordt opgenomen;

• b. de controle van de informatie die door rechtspersonen met een wettelijke taak in hun jaarverslag wordt opgenomen.

§ 2: Toezicht met betrekking tot schatkistbankieren

Artikel 9.7 Reikwijdte van het toezicht door Onze Ministers

• 1. Onze betrokken Minister is met betrekking tot de aangewezen rechtspersonen, bedoeld in artikel 8.1, waarvoor hij verantwoordelijk is, belast met het toezicht op het schatkistbankieren door die rechtspersonen.

• 2. Onze betrokken Minister is met betrekking tot de aangewezen rechtspersonen, bedoeld in artikel 8.6, waarvoor hij verantwoordelijk is, belast met het toezicht op het uitzetten door die rechtspersonen van de liquide middelen in de vorm, bedoeld in dat artikel.

• 3. Onze betrokken Minister is met betrekking tot de rechtspersonen, bedoeld in artikel 8.7, waarvoor hij verantwoordelijk is, belast met het toezicht op het bepaalde in dat artikel.

• 4. Een rechtspersoon stelt op verzoek van Onze betrokken Minister de door deze gevraagde informatie ter beschikking die hij voor zijn toezicht, bedoeld in het eerste tot en met het derde lid, nodig acht.

• 5. Onze betrokken Minister kan een rechtspersoon die het bij of krachtens de artikelen 8.1, 8.6 of 8.7 bepaalde niet naleeft, de aanwijzing geven hieraan alsnog te voldoen.

§ 3: Verklaring over EU-uitgaven

Artikel 9.8 Verklaring over EU-uitgaven

• 1. Onze Minister van Financiën kan in overeenstemming met Onze Ministers die het mede aangaan jaarlijks ten behoeve van de Europese Commissie een verklaring opstellen over de besteding van de Europese middelen in gedeeld beheer door de lidstaat Nederland.

• 2. Onze Minister van Financiën zendt de verklaring ter onderzoek naar de Algemene Rekenkamer.

• 3. Onze Minister van Financiën zendt de verklaring naar de Europese Commissie.

• 4. Onze Minister van Financiën zendt de verklaring na het onderzoek van de Algemene Rekenkamer naar de Tweede Kamer der Staten-Generaal.

HOOFDSTUK 10. ALGEMENE REKENKAMER

§ 1: Samenstelling, benoeming en organisatie

Artikel 10.1 Samenstelling en benoeming

• 1. De Algemene Rekenkamer bestaat uit drie leden in gewone dienst die tezamen het college van de Algemene Rekenkamer vormen, alsmede uit ten hoogste drie leden in buitengewone dienst. De president wordt uit de leden in gewone dienst bij koninklijk besluit op voordracht van Onze Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en in overeenstemming met Onze Minister van Financiën benoemd.

• 2. De Algemene Rekenkamer stelt Ons en de Tweede Kamer der Staten-Generaal zo spoedig mogelijk in kennis van een vacature onder de leden.

• 3. Het college van de Algemene Rekenkamer stelt een aanbevelingslijst op met ten minste vier kandidaten en zendt deze zo spoedig mogelijk na de kennisgeving van de vacature, bedoeld in het tweede lid, naar de Tweede Kamer der Staten-Generaal. De Tweede Kamer der Staten-Generaal zal bij haar voordracht op de aanbevelingslijst zodanig acht slaan als haar dienstig voorkomt.

Artikel 10.2 Leden in buitengewone dienst

• 1. De leden in buitengewone dienst kunnen door de president worden opgeroepen om deel te nemen aan bepaalde werkzaamheden en hebben met betrekking tot die werkzaamheden dezelfde bevoegdheden als de leden in gewone dienst. De leden in buitengewone dienst maken dan tevens deel uit van het college van de Algemene Rekenkamer.

• 2. Een lid in buitengewone dienst vervangt een lid in gewone dienst gedurende diens voorziene afwezigheid.

Artikel 10.3 De secretaris

• 1. Aan de Algemene Rekenkamer worden toegevoegd een secretaris.

• 2. De secretaris wordt bij koninklijk besluit op voordracht van de Algemene Rekenkamer benoemd en ontslagen. Schorsing geschiedt door het college van de Algemene Rekenkamer.

Artikel 10.4 Benoemingsvereisten

• 1. Om tot lid van de Algemene Rekenkamer te kunnen worden benoemd, moet men Nederlander zijn.

• 2. De leden en de secretaris vervullen geen andere openbare betrekkingen waaraan een vaste beloning of toelage is verbonden, noch zijn zij lid van een publiekrechtelijk college waarvoor de keuze geschiedt bij of krachtens wettelijk voorschrift uitgeschreven verkiezingen. Hiervan kan bij koninklijk besluit, de Algemene Rekenkamer gehoord, ontheffing worden verleend, tenzij de onverenigbaarheid ook uit een ander wettelijk voorschrift voortvloeit.

• 3. Onverminderd het tweede lid, vervullen de leden en de secretaris geen betrekkingen die ongewenst zijn met het oog op een goede vervulling van hun ambt of handhaving van hun onpartijdigheid en onafhankelijkheid of van het vertrouwen daarin.

• 4. De betrekkingen die de leden en de secretaris buiten hun ambt vervullen, worden jaarlijks door de president openbaar gemaakt.

Artikel 10.5 Ontslag en schorsing

• 1. Een lid wordt ontslag verleend op eigen verzoek en bij het bereiken van de leeftijd van zeventig jaar. Het ontslag gaat in op de eerste dag van de volgende maand.

• 2. De Hoge Raad der Nederlanden kan de leden ontslaan of schorsen. Hoofdstuk 6A van de Wet rechtspositie rechterlijke ambtenaren, met uitzondering van de artikelen 46b, 46c, onder b en c, 46ca, eerste lid, onder b en c, tweede en derde lid, 46d, 46i, eerste lid, onder c, 46k en 46q, is daarbij van overeenkomstige toepassing, met dien verstande dat:

  • a. de disciplinaire maatregel van schriftelijke waarschuwing wordt opgelegd door de president van de Algemene Rekenkamer;

  • b. in artikel 46e voor ‘de rechterlijk ambtenaar, tevens zijnde president van het gerechtshof of de rechtbank, de president van de Hoge Raad onderscheidenlijk procureur-generaal bij de Hoge Raad’ wordt gelezen ‘de president van de Algemene Rekenkamer’;

  • c. de president van de Algemene Rekenkamer als functionele autoriteit wordt aangemerkt;

  • d. voor ‘Onze Minister’ wordt gelezen ‘Onze Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties’;

  • e. de voordracht, bedoeld in de artikelen 46i, vierde lid, en 46l, tweede lid, wordt gedaan door de Algemene Rekenkamer;

  • f. in artikel 46p, vijfde lid, in plaats van ‘het betrokken gerecht onderscheidenlijk het parket bij de Hoge Raad’ wordt gelezen ‘de Algemene Rekenkamer’.

• 3. Onverminderd de gronden voor ontslag, bedoeld in het tweede lid, is een grond voor ontslag dat het lid in strijd met artikel 10.4, derde lid, handelt.

• 4. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld met betrekking tot wachtgeld en voorzieningen in verband met ziekte en arbeidsongeschiktheid.

Artikel 10.6 Aanvaarding van het ambt

• 1. De president, de overige leden in gewone dienst, de leden in buitengewone dienst en de secretaris leggen, alvorens hun ambt te aanvaarden, in Onze handen de volgende eed (verklaring en belofte) af:

  "Ik zweer (verklaar) dat ik, tot het verkrijgen van mijn aanstelling, middellijk noch onmiddellijk, onder welke naam of welk voorwendsel ook, aan iemand iets heb gegeven of beloofd.

  Ik zweer (verklaar en beloof) dat ik om iets in dit ambt te doen of te laten, van niemand enig geschenk of enige belofte heb aangenomen of zal aannemen, middellijk of onmiddellijk.

  Ik zweer (beloof) trouw aan de Koning, dat ik de Grondwet steeds zal helpen onderhouden en mijn ambt met eerlijkheid, nauwgezetheid en onpartijdigheid zal vervullen.

  Zo waarlijk helpe mij God almachtig! (Dat verklaar en beloof ik!)".

• 2. Daartoe door Ons gemachtigd kan ook de president in een vergadering van het college van de Algemene Rekenkamer deze eed of de verklaring en belofte afnemen van de overige leden in gewone dienst, de leden in buitengewone dienst en de secretaris.

• 3. Van de ambtenaren wordt door de president hetzij de eed, hetzij de verklaring en belofte afgenomen. Dit kan ook gelden voor personeel in dienst bij de Algemene Rekenkamer op grond van een arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht.

Artikel 10.7 Reglement van orde

De Algemene Rekenkamer stelt voor haar werkzaamheden een reglement van orde vast. Het reglement wordt in de Staatscourant geplaatst.

Artikel 10.8 Taken en bevoegdheden van de president

• 1. De president houdt toezicht op de werkzaamheden van de Algemene Rekenkamer en op de juiste toepassing van het bij of krachtens dit hoofdstuk bepaalde.

• 2. De president brengt alle stukken die aan de Algemene Rekenkamer of aan hem in zijn hoedanigheid worden toegezonden ter behandeling in de vergadering van het college van de Algemene Rekenkamer met uitzondering van de stukken die in het reglement van orde zijn uitgezonderd.

• 3. De taken en bevoegdheden van de president worden bij diens afwezigheid waargenomen door het aanwezige lid in gewone dienst dat naar rang van benoeming het oudst is.

Artikel 10.9 Besluitvorming

• 1. Het college van de Algemene Rekenkamer besluit bij meerderheid van stemmen.

• 2. Indien de stemmen staken, beslist de stem van de president.

• 3. Het college van de Algemene Rekenkamer neemt geen besluiten, indien niet ten minste de meerderheid van het aantal leden van het college van de Algemene Rekenkamer in de vergadering aanwezig is.

Artikel 10.10 Verschoningsplicht

• 1. De leden en de secretaris mogen niet aanwezig zijn bij de beraadslagingen en het nemen van beslissingen over enige zaak, die hen, hun echtgenoten, hun geregistreerde partners, degenen met wie zij duurzaam samenleven of hun naastbestaanden tot in de derde graad van bloedverwantschap of aanverwantschap betreffen.

• 2. Zij nemen niet deel aan het onderzoek van en de beslissing over rekeningen en verantwoordingen die door hen worden afgelegd.

Artikel 10.11 Rechtspositie

• 1. Het bij of krachtens de Ambtenarenwet bepaalde ten aanzien van de rechtspositie van ambtenaren van het Rijk is van overeenkomstige toepassing op de ambtenaren van de Algemene Rekenkamer. Het college van de Algemene Rekenkamer stelt aan, schorst en ontslaat de bij de Algemene Rekenkamer werkzame ambtenaren, met dien verstande dat voorzover de aanstelling of het ontslag geschiedt bij koninklijk besluit, de Algemene Rekenkamer daartoe een voordracht doet.

• 2. De Algemene Rekenkamer kan het aanstellen, schorsen en ontslaan van ambtenaren opdragen aan de secretaris.

§ 2: Domein onderzoek

Artikel 10.12 Verantwoordingsonderzoek

• 1. De Algemene Rekenkamer onderzoekt met betrekking tot het Rijk jaarlijks:

  • a. de financiële verantwoordingsinformatie in de jaarverslagen;

  • b. de totstandkoming van de niet-financiële verantwoordingsinformatie in de jaarverslagen;

  • c. de financiële verantwoordingsinformatie in het Financieel jaarverslag van het Rijk.

• 2. De Algemene Rekenkamer onderzoekt met betrekking tot het Rijk periodiek:

  • a. het begrotingsbeheer, het financieel beheer, de materiële bedrijfsvoering en de daartoe bijgehouden administraties van het Rijk;

  • b. de centrale administratie van ’s Rijks schatkist van het Ministerie van Financiën.

Artikel 10.13 Reikwijdte van het verantwoordingsonderzoek

• 1. Het onderzoek, bedoeld in artikel 10.12, eerste lid, is erop gericht na te gaan of voldaan is aan de normen, bedoeld in de artikelen 4.8, 4.9 en 4.10.

• 2. Het onderzoek, bedoeld in artikel 10.12, tweede lid, is erop gericht na te gaan of voldaan is aan de normen, bedoeld in de artikelen 4.2, 4.3, 4.4, en 4.5, eerste en derde lid.

Artikel 10.14 Doelmatigheidsonderzoek

De Algemene Rekenkamer onderzoekt periodiek de doeltreffendheid en de doelmatigheid van het gevoerde beleid van het Rijk.

Artikel 10.15 Onderzoek van geheime uitgaven en ontvangsten

• 1. De president van de Algemene Rekenkamer stelt regels voor het onderzoek van de Algemene Rekenkamer van geheime uitgaven en ontvangsten.

• 2. Bij het onderzoek kan het college zich laten ondersteunen door zijn medewerkers.

Artikel 10.16 Onderzoek naar publieke middelen buiten het Rijk

• 1. Onverminderd het anders bij wet bepaalde, kan de Algemene Rekenkamer een onderzoek verrichten bij:

  • a. organisaties die direct, indirect of voorwaardelijk een bijdrage ten laste van de rijksbegroting hebben ontvangen;

  • b. natuurlijke personen die een beroep of bedrijf uitoefenen en daartoe direct, indirect of voorwaardelijk een bijdrage ten laste van de rijksbegroting hebben ontvangen;

  • c. rechtspersonen met een wettelijke taak;

  • d. organisaties en natuurlijke personen die een beroep of bedrijf uitoefenen, die goederen of diensten leveren en daarvoor met publieke middelen worden bekostigd waarbij de staat of een rechtspersoon met een wettelijke taak zich het recht heeft voorbehouden bij de betreffende organisatie of natuurlijke persoon controles uit te voeren met betrekking tot de geleverde goederen of diensten;

  • e. openbare lichamen en gemeenschappelijk organen ingesteld krachtens de Wet gemeenschappelijke regelingen, waaraan het Rijk deelneemt;

  • f. naamloze vennootschappen en besloten vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid waarvan de staat 5% of meer van het geplaatste aandelenkapitaal houdt.

• 2. Een onderzoek van de Algemene Rekenkamer bij De Nederlandsche Bank N.V. heeft geen betrekking op de uitvoering van taken ter uitvoering van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.

Artikel 10.17 Reikwijdte van het onderzoek naar publieke middelen buiten het Rijk

• 1. Het onderzoek bij organisaties, natuurlijke personen en rechtspersonen, bedoeld in artikel 10.16, eerste lid, onderdeel a tot en met e, is gericht op oordeelvorming over:

  • a. het gevoerde beleid van Onze betrokken Minister met betrekking tot de organisaties, natuurlijke personen en rechtspersonen en over het toezicht dat Onze Minister op die organisaties, natuurlijke personen en rechtspersonen uitoefent;

  • b. het beheer van de publieke middelen door de organisaties, natuurlijke personen en rechtspersonen.

• 2. Ingeval van een rechtspersoon met een wettelijke taak is het onderzoek, bedoeld in het eerste lid, mede gericht op oordeelsvorming over de uitvoering van de wettelijke taak.

Artikel 10.18 Reikwijdte van het onderzoek bij deelnemingen

Het onderzoek bij een vennootschap, bedoeld in artikelen 10.16, eerste lid, onderdeel f, is gericht op:

• a. de oordeelvorming over de vervulling van het aandeelhouderschap van de staat met betrekking tot die vennootschap;

• b. het beleid dat Onze betrokken Minister met betrekking tot die deelneming voert.

Artikel 10.19 Onderzoek naar bijdragen ten laste van de EU-begroting

Onverminderd het anders bij wet bepaalde, kan de Algemene Rekenkamer, voor zover aan de lidstaat van de Europese Unie de verplichting tot controle van het beheer, het toezicht daarop en de controle van die bijdrage is opgelegd, onderzoek verrichten bij:

• a. organisaties die direct, indirect of voorwaardelijk een bijdrage ten laste van de EU-begroting hebben ontvangen;

• b. natuurlijke personen die een beroep of bedrijf uitoefenen en daartoe direct, indirect of voorwaardelijk een bijdrage ten laste van de EU-begroting hebben ontvangen.

Artikel 10.20 Reikwijdte van het onderzoek naar bijdragen ten laste van de EU-begroting

Het onderzoek, bedoeld in artikel 10.19, is gericht op oordeelsvorming over het door Onze Ministers gevoerde toezichtsbeleid ter nakoming van de bij of krachtens het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie aan de lidstaat opgelegde verplichtingen inzake de rechtmatigheid en doelmatigheid van het financieel beheer van de ontvangen bijdragen, de controle daarvan of het toezicht daarop.

Artikel 10.21 Onderzoek naar de verklaring over EU-uitgaven

De Algemene Rekenkamer onderzoekt de verklaring, bedoeld in artikel 9.8, inzake de besteding van de Europese middelen in gedeeld beheer door Nederland.

Artikel 10.22 Samenwerking binnen het Koninkrijk

• 1. De Algemene Rekenkamer kan samenwerken met de Algemene Rekenkamers van Aruba, Curaçao en Sint Maarten en de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba.

• 2. Het is niet toegestaan gegevens, bevindingen of conclusies die naar hun aard vertrouwelijk zijn te verstrekken aan de rekenkamers, bedoeld in het eerste lid.

Artikel 10.23 Internationaal

• 1. De Algemene Rekenkamer kan internationale werkzaamheden verrichten die aansluiten bij haar wettelijke taken.

• 2. De Algemene Rekenkamer kan ten aanzien van de werkzaamheden, bedoeld in het eerste lid, samenwerken met onderzoeksinstituten welke vergelijkbaar zijn met de Algemene Rekenkamer uit andere landen.

• 3. Artikel 10.22, tweede lid, is van overeenkomstige toepassing ten aanzien van de werkzaamheden bedoeld in het eerste en tweede lid.

Artikel 10.24 Onderzoek op verzoek

De Algemene Rekenkamer kan op verzoek van elk van de Kamers der Staten-Generaal of ieder van Onze Ministers een onderzoek instellen.

§ 3: Bevoegdheden

Artikel 10.25 Onderzoeksbevoegdheden algemeen

• 1. De Algemene Rekenkamer is bevoegd, voor zover zij dat nodig acht voor het uitvoeren van haar taken, bij alle onderdelen van het Rijk alle goederen, administraties, documenten en andere informatiedragers op door haar aan te geven wijze te onderzoeken.

• 2. De Algemene Rekenkamer is bevoegd voor het uitvoeren van haar taken inzage te vorderen in de controleprogramma’s en dossiers van de accountant die in opdracht van een van Onze Ministers of een college met een controle of review is belast. De Algemene Rekenkamer is bevoegd kopieën te maken van de stukken uit de controleprogramma’s en dossiers. Artikel 9.4, tweede lid, is van overeenkomstige toepassing.

• 3. Bij het uitvoeren van haar taken kan de Algemene Rekenkamer gebruik maken van de resultaten van door anderen verrichte controles, onverminderd haar bevoegdheid tot het verrichten van onderzoek.

• 4. De Algemene Rekenkamer kan haar bevoegdheden uitoefenen zolang als en over de jaren dat het Rijk daarbij belang heeft.

• 5. Ieder van Onze Ministers en elk college is gehouden desgevraagd de inlichtingen te verstrekken die de Algemene Rekenkamer voor het uitvoeren van haar taken nodig acht.

• 6. De accountant, bedoeld in artikel 7.2, derde lid, verstrekt desgevraagd aan de Algemene Rekenkamer de controleprogramma’s en dossiers met betrekking tot zijn onderzoeken en controles, bedoeld in dat lid, en licht haar in over de resultaten van de controle.

Artikel 10.26 Onderzoeksbevoegdheden bij uitbesteding

De Algemene Rekenkamer is bevoegd een onderzoek in te stellen bij een derde partij, indien die derde partij taken, werkzaamheden of een administratie in opdracht uitvoert van Onze Minister die het aangaat of een organisatie, natuurlijke persoon, rechtspersoon of vennootschap als bedoeld in artikel 10.16, eerste lid, onderdeel a tot en met f. Artikel 10.25, eerste en vierde lid, is van overeenkomstige toepassing.

Artikel 10.27 Onderzoeksbevoegdheden betreffende publieke middelen buiten het Rijk

• 1. De Algemene Rekenkamer maakt bij het onderzoek, bedoeld in artikel 10.16, eerste lid, zoveel mogelijk gebruik van door anderen verrichte controles.

• 2. Indien de informatie, op grond van artikel 10.25, eerste lid, naar het oordeel van de Algemene Rekenkamer daartoe aanleiding geeft, is de Algemene Rekenkamer bevoegd aan de organisaties, natuurlijke personen en rechtspersonen, bedoeld in artikel 10.16, eerste lid, onderdeel a tot en met e, nadere inlichtingen en overlegging van stukken te vorderen.

• 3. De Algemene Rekenkamer is bevoegd inzage te vorderen in de controleprogramma’s en dossiers van de accountant die de documenten, bedoeld in artikel 9.3, eerste lid, onderdeel a en b, heeft gecontroleerd. De Algemene Rekenkamer is bevoegd kopieën te maken van de stukken uit de controleprogramma’s en dossiers.

• 4. De Algemene Rekenkamer kan ten aanzien van het verrichten van een onderzoek bij organisaties, natuurlijke personen en rechtspersonen, bedoeld in artikel 10.16, eerste lid, onderdeel a tot en met e, de administratie doorzoeken. De artikelen 10.25 en 10.26 zijn van overeenkomstige toepassing.

• 5. Indien de Algemene Rekenkamer gebruik maakt van de bevoegdheden, bedoeld in het tweede, derde en vierde lid, zijn de artikelen 5:12, 5:13, 5:15 en 5:17, tweede en derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht van overeenkomstige toepassing.

• 6. De Algemene Rekenkamer kan haar bevoegdheden, bedoeld in dit artikel, ten aanzien van de organisaties, natuurlijke personen en rechtspersonen, bedoeld in artikel 10.16, eerste lid, onderdeel a tot en met e, uitoefenen zolang als en over de jaren dat het algemeen belang dit vordert.

• 7. Een instelling die bij of krachtens de wet is belast met het houden van toezicht op rechtspersonen, bedoeld in artikel 10.16, eerste lid, onderdeel c, licht de Algemene Rekenkamer op door deze aan te geven wijze in over de resultaten van het toezicht. Indien de Algemene Rekenkamer daarom verzoekt, stelt zij ook haar controleprogramma’s ter beschikking.

• 8. De Algemene Rekenkamer, een organisatie, natuurlijke persoon of rechtspersoon, bedoeld in artikel 10.16, eerste lid, onderdeel a tot en met e, of een instelling, bedoeld in het zevende lid, lichten Onze betrokken Minister in over het onderzoek dat de Algemene Rekenkamer verricht.

• 9. Dit artikel is niet van toepassing op provincies, gemeenten, waterschappen, de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba, openbare lichamen voor beroep en bedrijf, openbare lichamen en gemeenschappelijke organen ingesteld krachtens de Wet gemeenschappelijke regelingen, uitgezonderd de lichamen en organen waaraan het Rijk deelneemt, financiële ondernemingen en elektronischgeldinstellingen, bedoeld in de Wet op het financieel toezicht en de Wet financiële markten BES, tenzij bij of krachtens de wet is bepaald dat Onze Minister die het aangaat een onderzoek kan instellen bij de in dit lid bedoelde organisaties.

Artikel 10.28 Onderzoeksbevoegdheden bij deelnemingen

• 1. De Algemene Rekenkamer kan bij de vennootschappen, waarvan de staat ten minste 5% van het geplaatste aandelenkapitaal houdt, door tussenkomst van Onze betrokken Minister de jaarrekeningen en rapporten ten aanzien van het onderzoek opvragen.

• 2. Ten aanzien van naamloze vennootschappen en besloten vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid waarvan de staat ten minste 95% van het geplaatste aandelenkapitaal houdt, is artikel 10.27, eerste tot en met zesde lid en achtste lid, van overeenkomstige toepassing.

Artikel 10.29 Onderzoeksbevoegdheden bij bijdragen ten laste van de EU-begroting

Ten aanzien van onderzoek naar bijdragen ten laste van de EU-begroting is artikel 10.27, eerste tot en met achtste lid, van overeenkomstige toepassing.

§ 4: Rapporteren over de onderzoeken

Artikel 10.30 Rapporteren algemeen

• 1. De Algemene Rekenkamer stelt de Staten-Generaal en Ons in kennis van het rapport dat zij naar aanleiding van een onderzoek vaststelt.

• 2. De Algemene Rekenkamer stelt in voorkomende gevallen tevens de instelling, bedoeld in artikel 10.27, zevende lid, in kennis van het rapport dat zij naar aanleiding van een onderzoek vaststelt.

• 3. Voordat de Algemene Rekenkamer een rapport vaststelt, stelt zij Onze betrokken Minister en in voorkomende gevallen de betrokken instelling, bedoeld in artikel 10.27, zevende lid, in de gelegenheid binnen een redelijke termijn te reageren op haar bevindingen en voorlopige conclusies.

• 4. Van gegevens en bevindingen die naar hun aard vertrouwelijk zijn, maakt de Algemene Rekenkamer geen melding in een rapport als bedoeld in het eerste en tweede lid. Mededelingen die zodanige gegevens of bevindingen bevatten, kan zij ter vertrouwelijke kennisneming aan de Staten-Generaal verstrekken.

• 5. De Algemene Rekenkamer deelt aan Onze Minister van Financiën, Onze betrokken Ministers en de Staten-Generaal de mededelingen mee die zij in het algemeen belang nodig oordeelt.

• 6. De Algemene Rekenkamer biedt de Staten-Generaal en Ons jaarlijks uiterlijk op 1 april een verslag aan van haar werkzaamheden in het daaraan voorafgaande jaar.

Artikel 10.31 Rapporteren over het verantwoordingsonderzoek

• 1. De Algemene Rekenkamer legt haar bevindingen en conclusies met betrekking tot de onderzoeken, bedoeld in artikel 10.12, jaarlijks vast in rapporten.

• 2. De Algemene Rekenkamer stelt een verklaring van goedkeuring op bij de in het Financieel jaarverslag van het Rijk opgenomen rijksrekening en de rijkssaldibalans, bedoeld in artikel 2.14, derde en vijfde lid.

• 3. De Algemene Rekenkamer zendt uiterlijk op de datum, bedoeld in artikel 3.7, derde lid, een voorlopig rapport over de stand van een onderzoek, wanneer zij op die datum het onderzoek nog niet heeft afgesloten. In dat geval zendt de Algemene Rekenkamer het definitieve rapport en de verklaring van goedkeuring, bedoeld in het tweede lid, zo spoedig mogelijk na.

• 4. De verklaring van goedkeuring wordt zo nodig gegeven onder voorbehoud van de vaststelling van de slotwetten, bedoeld in artikel 3.5, en in voorkomende gevallen een indemniteitswet als bedoeld in artikel 10.34, derde lid.

Artikel 10.32 Rapporteren over overige onderzoeken

• 1. De Algemene Rekenkamer kan haar bevindingen en conclusies met betrekking tot de onderzoeken, bedoeld in de artikelen 10.14, 10.16, 10.19 en 10.21, in rapporten vastleggen. De Algemene Rekenkamer brengt die rapporten op de door haar te bepalen data uit.

• 2. De Algemene Rekenkamer stuurt het rapport met betrekking tot het onderzoek, bedoeld in artikel 10.21, naar Onze Minister van Financiën en de Staten-Generaal.

• 3. Artikel 10.30, vierde lid, is van overeenkomstige toepassing op de rapporten, bedoeld in het eerste lid.

§ 5: Bezwaren

Artikel 10.33 Bezwaarprocedure: algemeen

• 1. De Algemene Rekenkamer kan op grond van haar onderzoek, bedoeld in artikel 10.12, bezwaar maken tegen het financieel beheer, de materiële bedrijfsvoering of de verantwoording daarover.

• 2. De Algemene Rekenkamer deelt het bezwaar aan Onze betrokken Minister en Onze Minister van Financiën mede.

• 3. Binnen een maand na ontvangst van de mededeling, bedoeld in het tweede lid, stelt Onze betrokken Minister de Algemene Rekenkamer in kennis van de maatregelen die tot opheffing van haar bezwaar kunnen leiden.

• 4. Na afloop van deze termijn neemt de Algemene Rekenkamer haar eindbeslissing, waarvan zij mededeling doet aan Onze betrokken Minister en aan Onze Minister van Financiën.

Artikel 10.34 Bezwaarprocedure: handhaving van het bezwaar

• 1. De Algemene Rekenkamer kan haar bezwaar, bedoeld in artikel 10.33, eerste lid, handhaven.

• 2. Ingeval van handhaving van het bezwaar doet de Algemene Rekenkamer hiervan mededeling aan Onze betrokken Minister en aan Onze Minister van Financiën.

• 3. Indien het bezwaar betrekking heeft op de rechtmatigheid, dan wordt binnen twee maanden na de mededeling een voorstel tot vaststelling van een indemniteitswet aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal gezonden.

• 4. Indien na afloop van die termijn niet van de indiening van een dergelijk voorstel is gebleken, doet de Algemene Rekenkamer daarvan mededeling aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal.

• 5. De Algemene Rekenkamer maakt van haar bezwaar melding in het betrokken rapport, bedoeld in artikel 10.31, eerste lid, indien dit bezwaar anders luidt dan het bezwaar, bedoeld in het derde lid.

• 6. Tevens kan de Algemene Rekenkamer daarover een aantekening plaatsen in haar rapport bij het Financieel jaarverslag van het Rijk.

§ 6: Overleg van Onze Ministers met de Algemene Rekenkamer

Artikel 10.35 Overleg met de Algemene Rekenkamer

• 1. Onze betrokken Minister voert overleg met Onze Minister van Financiën en de Algemene Rekenkamer over de bij of krachtens de wet te stellen regels:

  • a. die betrekking hebben op de taken of bevoegdheden van de Algemene Rekenkamer;

  • b. bedoeld in artikel 5.7, tweede lid, aanhef en onder a, voor zover die regels betrekking hebben op het oprichten, mede-oprichten of doen oprichten van privaatrechtelijke rechtspersonen door de staat.

• 2. Onze betrokken Minister voert in overeenstemming met Onze Minister van Buitenlandse Zaken en Onze Minister van Financiën, overleg met de Algemene Rekenkamer over ontwerp EU-regelgeving voor zover die betrekking heeft op de positie, taken of bevoegdheden van nationale rekenkamers.

• 3. Onze Minister van Financiën voert overleg met de Algemene Rekenkamer over de bij of krachtens deze wet te stellen regels met uitzondering van de regels over:

  • a. het inrichten van de rijksbegroting, bedoeld in artikel 5.13, eerste lid, onderdeel a;

  • b. het begrotingsproces, bedoeld in artikel 5.13, eerste lid, onderdeel b;

  • c. het begrotingsbeheer, bedoeld in artikel 5.13, tweede lid, onderdeel a;

  • d. de begrotingsadministratie als onderdeel van de financiële administratie, bedoeld in artikel 5.13, tweede lid, onderdeel b.

• 4. Onze betrokken Minister verbindt een redelijke termijn aan het overleg met de Algemene Rekenkamer, bedoeld in het eerste tot en met derde lid en artikel 5.7, derde lid.

HOOFDSTUK 11. COMPTABELE NOODWETGEVING

Artikel 11.1 Comptabele noodwetgeving (oud artikel 97 CW 2001)

• 1. Onverminderd de artikelen 7, eerste lid, en 8, eerste lid, van de Coördinatiewet uitzonderingstoestanden kan, indien buitengewone omstandigheden dit noodzakelijk maken, bij koninklijk besluit, op voordracht van Onze Minister-President, aan Onze Minister van Financiën de bevoegdheid worden verleend om regels te stellen in afwijking van deze wet en de wetten, bedoeld in artikel 2.2, tweede lid.

• 2. Wanneer het besluit, bedoeld in het eerste lid, is genomen, wordt onverwijld een voorstel van wet aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal gezonden over het voortduren van de werking van de bij dat besluit in werking gestelde bepaling.

• 3. Wordt het voorstel van wet door de Staten-Generaal verworpen, dan wordt bij koninklijk besluit, op voordracht van Onze Minister-President, de bepaling die ingevolge het eerste lid in werking is gesteld, onverwijld buiten werking gesteld.

• 4. Bij koninklijk besluit, op voordracht van Onze Minister-President, wordt de bepaling die ingevolge het eerste lid in werking is gesteld, buiten werking gesteld, zodra de omstandigheden dit naar het oordeel van de regering toelaten.

• 5. Het besluit, bedoeld in het eerste, derde en vierde lid, wordt op de daarin te bepalen wijze bekendgemaakt. Het besluit treedt in werking terstond na de bekendmaking.

• 6. Het besluit, bedoeld in het eerste, derde en vierde lid, wordt in ieder geval geplaatst in het Staatsblad.

HOOFDSTUK 12. WIJZIGING ANDERE WETTEN

12.1 Wijziging Algemene wet bijzondere ziektekosten

Artikel 57b van de Algemene wet bijzondere ziektekosten wordt als volgt gewijzigd:

1. In het vierde lid, onder c, wordt ‘artikel 91 van de Comptabiliteitswet 2001’ vervangen door: artikel 10.27 van de Comptabiliteitswet 201X.

2. Het zesde lid komt te luiden:

• 6. De Algemene Rekenkamer is bij het informeren, het rapporteren, onderscheidenlijk het doen van mededelingen, bedoeld in de artikelen 10.27, negende lid, 10.29, zesde lid, en 10.31, eerste lid, van de Comptabiliteitswet 201X verplicht tot geheimhouding, voor zover het betreft gegevens en inlichtingen die haar ingevolge het vierde lid, onderdeel c, bekend zijn geworden.

12.2 Wijziging Coördinatiewet uitzonderingstoestanden

De Coördinatiewet uitzonderingstoestanden wordt als volgt gewijzigd:

A

In de bij de wet behorende lijst A, bedoeld in artikel 7, eerste lid, wordt de zinsnede ‘van de Comptabiliteitswet 2001: artikel 97, eerste lid’ vervangen door: van de Comptabiliteitswet 201X: artikel 11.1, eerste lid.

B

In de bij de wet behorende lijst B, bedoeld in artikel 8, eerste lid, wordt de zinsnede ‘van de Comptabiliteitswet 2001: artikel 97, eerste lid’ vervangen door: van de Comptabiliteitswet 2001: 201X: artikel 11.1, eerste lid.

12.3 Wijziging Financiële-verhoudingswet

De Financiële-verhoudingswet wordt als volgt gewijzigd:

A

Artikel 16a wordt als volgt gewijzigd:

1. Het tweede lid, komt te luiden:

• 2. Bedragen ten behoeve van een verzameluitkering worden opgenomen in een begrotingsartikel als bedoeld in artikel 2.5 van de Comptabiliteitswet 201X.

2. Het derde lid, komt te luiden:

• 3. Een departementale begroting als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, van de Comptabiliteitswet 201X bevat niet meer dan één verzameluitkering.

3. Het zesde lid, komt te luiden:

• 6. De verzameluitkering wordt besteed binnen de doelstellingen van het beleid, bedoeld in artikel 2.1, vijfde lid, van de Comptabiliteitswet 201X. De informatie ten behoeve van de verantwoording betreft het totaal bestede bedrag per verzameluitkering.

B

Artikel 17a, vijfde lid, komt te luiden:

• 5. Gedeputeerde staten en het college van burgemeester en wethouders verstrekken desgevraagd inlichtingen over de besteding van een specifieke uitkering aan de accountant of de onderzoeker, bedoeld in artikel 7.2, vierde lid, van de Comptabiliteitswet 201X. De accountant of de onderzoeker kan tevens informatie inwinnen bij de in artikel 217, tweede lid, van de Provinciewet onderscheidenlijk artikel 213, tweede lid, van de Gemeentewet bedoelde accountants.

C

Artikel 18, tweede lid, komt te luiden:

• 2. Onze Ministers die het aangaan melden zo nodig ter voorbereiding van de indiening van de ontwerp-begrotingen, bedoeld in artikel 3.2, eerste lid, van de Comptabiliteitswet 201X, en de wijzigingen van de ontwerp-begrotingen, bedoeld in artikelen 3.4, eerste lid, van die wet, aan Onze Ministers welke beleidsthema’s door middel van een verzameluitkering worden bekostigd.

12.4 Wijziging Gezondheids- en welzijnswet voor dieren

De Gezondsheids- en welzijnswet voor dieren wordt als volgt gewijzigd:

A

In artikel 95a, tweede lid, van de Gezondsheids- en welzijnswet voor dieren wordt ‘artikel 9, eerste lid, van de Comptabiliteitswet 2001’ vervangen door: artikel 2.2 van de Comptabiliteitswet 201X.

B

In artikel 95d vervalt het tweede lid alsmede de aanduiding ‘1.’ voor het eerste lid.

12.5 Wijziging Handelsregisterwet 2007

Artikel 6, eerste lid, onder c, van de Handelsregisterwet 2007 komt te luiden:

• c. een publiekrechtelijke rechtspersoon, met dien verstande dat in plaats van de staat de ministeries, bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, van de Comptabiliteitswet 201X en de dienstonderdelen van een ministerie die overeenkomstig artikel 2.26, eerste lid, van de Comptabiliteitswet 201X zijn aangewezen worden ingeschreven.

12.6 Wijziging Kaderwet adviescolleges

In artikel 27 van de Kaderwet adviescolleges wordt ‘Comptabiliteitswet 2001’ vervangen door: Comptabiliteitswet 201X.

12.7 Wijziging Prijzennoodwet

Artikel 8, derde lid, van de Prijzennoodwet komt te luiden:

• 3. In zodanige regelen kan worden afgeweken van het bij of krachtens de artikelen 5.6, 5.7, 5.10, 5.13, aanhef en tweede lid, onderdeel c, en 5.20, aanhef en onderdeel b, van de Comptabiliteitswet 201X bepaalde.

12.8 Wijziging Spoorwegwet

In artikel 17, vijfde lid, van de Spoorwegwet wordt ‘artikel 32, vierde lid, van de Comptabiliteitswet 2001’ vervangen door: artikel 5.10, eerste lid, van de Comptabiliteitswet 201X.

12.9 Wijziging Tijdelijke wet ambulancezorg

In artikel 6, vierde lid, van de Tijdelijke wet ambulancezorg wordt ‘artikel 34 van de Comptabiliteitswet 2001’ vervangen door: artikel 5.7 van de Comptabiliteitswet 201X.

12.10 Wijziging Wet toezicht accountantsorganisaties

Artikel 5, tweede lid, onderdeel c, van de Wet toezicht accountantsorganisaties komt te luiden:

• c. de dienst, bedoeld in artikel 7.1, van de Comptabiliteitswet 201X.

12.11 Wijziging Uitvoeringswet EGTS-verordening

In artikel 3, eerste lid, van de Uitvoeringswet EGTS-verordening wordt ‘Artikel 34, eerste tot en met derde lid, van de Comptabiliteitswet 2001 is’ vervangen door: De artikelen 1.2 en 5.7, eerste lid, onderdeel a, en derde lid, van de Comptabiliteitswet 201X zijn.

12.12 Wijziging Waterwet

De Waterwet wordt als volgt gewijzigd:

A

In artikel 7.22b, eerste lid, wordt ‘artikel 9, eerste lid, van de Comptabiliteitswet 2001’ vervangen door: artikel 2.2, eerste lid, van de Comptabiliteitswet 201X.

B

Artikel 7.22c, tweede lid, alsmede de aanduiding ‘1.’ voor het eerste lid vervallen.

C

Artikel 7.22d, achtste lid, vervalt.

12.13 Wijziging Wet BDU verkeer en vervoer

Artikel 13 van de Wet BDU verkeer en vervoer komt te luiden:

Artikel 13

• 1. Het dagelijks bestuur verstrekt desgevraagd inlichtingen omtrent de besteding en de reservering ten laste van de uitkering aan de accountant of de onderzoeker, bedoeld in artikel 7.2, vierde lid, van de Comptabiliteitswet 201X.

• 2. De accountant of de onderzoeker kan ten aanzien van de financiële verantwoording door het openbaar lichaam tevens informatie inwinnen bij de accountant.

12.14 Wijziging Wet dieren

De Wet dieren wordt als volgt gewijzigd:

A

In artikel 9.2, tweede lid, wordt ‘artikel 9, eerste lid, van de Comptabiliteitswet 2001’ vervangen door: artikel 2.2, eerste lid, van de Comptabiliteitswet 201X.

B

Artikel 9.3, tweede lid, vervalt onder vernummering van het derde en vierde lid tot tweede en derde lid.

12.15 Wijziging Wet op de expertisecentra

In artikel 114, vijfde lid, van de Wet op de expertisecentra wordt ‘artikel 13 van de Comptabiliteitswet 2001’ vervangen door: artikel 2.10, tweede lid, van de Comptabiliteitswet 201X.

12.16 Wijziging Wet financiën openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba

Artikel 88 van de Wet financiën openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba wordt als volgt gewijzigd:

1. In het tweede lid wordt ‘artikel 9, eerste lid, van de Comptabiliteitswet 2001’ vervangen door: artikel 2.2, eerste lid, van de Comptabiliteitswet 201X.

2. In het vijfde lid wordt ‘artikel 2, derde lid, van de Comptabiliteitswet 2001’ vervangen door: artikel 2.1, zevende lid, van de Comptabiliteitswet 201X.

12.17 Wijziging Wet fonds economische structuurversterking

De Wet fonds economische structuurversterking wordt als volgt gewijzigd:

A

In artikel 1, tweede lid, wordt ‘artikel 9, eerste lid, van de Comptabiliteitswet 2001’ vervangen door: artikel 2.2, eerste lid, van de Comptabiliteitswet 201X.

B

In artikel 3, eerste lid, aanhef, wordt ‘artikel 1, eerste lid, van de Comptabiliteitswet 2001’ vervangen door: artikel 2.1, eerste lid, van de Comptabiliteitswet 201X.

C

1. Artikel 4, eerste en tweede lid, vervalt onder vernummering van het derde en vierde lid tot het eerste en tweede lid.

2. Artikel 4, tweede lid (nieuw), komt te luiden:

• 2. In afwijking van artikel 2.19, eerste lid, van de Comptabiliteitswet 201X worden de begroting en de financiële verantwoording van het fonds op basis van het kasstelsel gepresenteerd.

12.18 Wijziging Wet houdbare overheidsfinanciën

De Wet houdbare overheidsfinanciën wordt als volgt gewijzigd:

A

1. In artikel 1 in de definitie van ’Meerjarencijfers’ vervalt ‘artikel 13, onder c, van de Comptabiliteitswet 2001’.

2. In artikel 1 komt de definitie van ‘Overige rechtspersonen met een wettelijke taak’ te luiden: Overige rechtspersonen met een wettelijke taak: de rechtspersonen die een bij of krachtens de wet geregelde taak uitoefenen en daartoe geheel of gedeeltelijk worden bekostigd uit de opbrengst van een bij of krachtens de wet ingestelde heffing met uitzondering van de decentrale overheden en de sociale fondsen.

B

In artikel 2, tweede lid, onderdeel a, wordt ‘artikel 13, onder a, van de Comptabiliteitswet 2001’ vervangen door: artikel 2.10, tweede lid, onderdeel a, van de Comptabiliteitswet 201X.

C

In artikel 6, vierde en achtste lid wordt ‘artikel 5, vierde lid, van de Comptabiliteitswet 2001’ vervangen door: artikel 2.24 van de Comptabiliteitswet 201X.

D

In artikel 8, tweede lid, wordt ‘artikel 5, vierde lid, van de Comptabiliteitswet 2001’ vervangen door: artikel 2.24 van de Comptabiliteitswet 201X.

12.19 Wijziging Wet Infrastructuurfonds

De Wet Infrastructuurfonds wordt als volgt gewijzigd:

A

In artikel 3, eerste lid, wordt ‘artikel 9, eerste lid, van de Comptabiliteitswet 2001’ vervangen door: artikel 2.2, eerste lid, van de Comptabiliteitswet 201X.

B

Artikel 6, tweede lid, alsmede de aanduiding ‘1.’ voor het eerste lid vervallen.

C

Artikel 8, zevende lid, vervalt onder vernummering van negende tot en met elfde lid tot achtste tot en met tiende lid.

12.20 Wijziging Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2002

In artikel 21, achtste lid, van de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2002 wordt ‘artikel 34, eerste en tweede lid, van de Comptabiliteitswet 2001’ vervangen door: artikel 5.7, eerste lid, onderdeel a, van de Comptabiliteitswet 201X.

12.21 Wijziging Wet op de kansspelen

De artikelen 12, tweede lid, en 27l, tweede lid, van de Wet op de kansspelen komen te luiden:

• 2. De artikelen 10.13, eerste lid, en 10.25, eerste, tweede, derde, vijfde en zevende lid, van de Comptabiliteitwet 201X zijn van overeenkomstige toepassing.

12.22 Wijziging Wet op het LSOP en het politieonderwijs

In artikel 27, tiende lid, van de Wet op het LSOP en het politieonderwijs wordt ‘artikel 34 van de Comptabiliteitswet’ vervangen door: artikel 5.13, tweede lid, aanhef en onderdeel c, van de Comptabiliteitswet 201X.

12.23 Wijziging Wet marktordening gezondheidszorg

Artikel 67, derde lid, van de Wet marktordening gezondheidszorg komt te luiden:

• 3. In eerste lid laat onverlet dat de bevoegdheden van de Algemene Rekenkamer ingevolge artikel 10.27 van de Comptabiliteitswet 201X. De Algemene Rekenkamer is bij het informeren, het rapporteren, onderscheidenlijk het doen van mededelingen, bedoeld in de artikelen 10.27, negende lid, 10.29, zesde lid, en 10.31, eerste lid, van de Comptabiliteitswet 201X verplicht tot geheimhouding, voor zover het betreft gegevens en inlichtingen die haar ingevolge de eerste volzin bekend zijn geworden.

12.24 Wijziging Wet normering bezoldiging topfunctionarissen publieke en semipublieke sector

De Wet normering bezoldiging topfunctionarissen publieke en semipublieke sector wordt als volgt gewijzigd:

A

Artikel 1.1 wordt als volgt gewijzigd:

1. Onderdeel a, subonderdeel 1°, komt te luiden:

• 1° Onze Ministers, die verantwoordelijk zijn voor het beheer van een begroting als bedoeld in artikel 2.1 van de Comptabiliteitswet 201X en het opstellen van een jaarverslag als bedoeld in artikel 2.11, eerste lid, van de Comptabiliteitswet 201X;

2. In onderdeel b, subonderdeel 1°, wordt ‘de in artikel 1, onderdelen e tot en met h, van de Comptabiliteitswet 2001 genoemde organen’ vervangen door: de colleges, bedoeld in artikel 1.1, van de Comptabiliteitswet 201X.

3. In onderdeel j wordt ‘artikel 51 van de Comptabiliteitswet 2001’ vervangen door: artikel 2.11 van de Comptabiliteitswet 201X.

B

Artikel 1.2, eerste lid, onderdeel a, komt te luiden:

• a. de organisaties, met uitzondering van hen die in de begroting, bedoeld in artikel 2.6 van de Comptabiliteitswet 201X, worden genoemd waarover Onze Ministers, bedoeld in artikel 1.1, onderdeel a, subonderdeel 1°, gehouden zijn financiële verantwoording af te leggen;

12.25 Wijziging Wet op de parlementaire enquête 2008

In artikel 3, tweede lid, van de Wet op de parlementaire enquête wordt ‘artikel 1, eerste lid, onderdeel f, van de Comptabiliteitswet 2001’ vervangen door: artikel 5.5 van de Comptabiliteitswet 201X.

12.26 Wijziging Wet overheidspersoneel onder de werknemersverzekeringen

In artikel 81 van de Wet overheidspersoneel onder werknemersverzekeringen wordt ‘artikel 91 van de Comptabiliteitswet 2001’ vervangen door: artikel 10.27 van de Comptabiliteitswet 201X.

12.27 Wijziging Wet op de rechterlijke organisatie

De Wet op de rechterlijke organisatie wordt als volgt gewijzigd:

A

Artikel 35a komt te luiden:

Artikel 35a

• 1. In afwijking van artikel 5.6, eerste lid, van de Comptabiliteitswet 201X verricht het bestuur namens de staat privaatrechtelijke rechtshandelingen voor zover die voortvloeien uit het door hem beheerde deel van de begroting van het Ministerie van Veiligheid en Justitie, tenzij bij of krachtens de wet is bepaald dat een andere Minister dan Onze Minister de rechtshandeling verricht.

• 2. De artikelen 5.10, eerste lid, en 5.13, tweede lid, aanhef en onderdeel c, van de Comptabiliteitswet 201X zijn van overeenkomstige toepassing.

B

Artikel 99 wordt als volgt gewijzigd:

1. Het eerste lid komt te luiden:

• 1. De departementale begroting, bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, van de Comptabiliteitswet 201X wordt door Onze Minister opgesteld in overeenstemming met het begrotingsvoorstel van de Raad, tenzij zich het geval voordoet, bedoeld in het derde lid.

2. Het derde lid komt te luiden:

• 3. Indien het in het tweede lid bedoelde overleg niet tot overeenstemming leidt en Onze Minister overwegende bezwaren houdt, wordt het begrotingsvoorstel van de Raad of het desbetreffende onderdeel daarvan in gewijzigde vorm opgenomen in de departementale begroting, bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, van de Comptabiliteitswet 201X.

C

Artikel 104a komt te luiden:

Artikel 104a

• 1. In afwijking van artikel 5.6, eerste lid, van de Comptabiliteitswet 201X verricht de Raad namens de staat privaatrechtelijke rechtshandelingen voor zover die voortvloeien uit het door hem beheerde deel van de begroting van het Ministerie van Veiligheid en Justitie, tenzij bij of krachtens de wet is bepaald dat een andere Minister dan Onze Minister de rechtshandeling verricht.

• 2. De artikelen 5.10, eerste lid, en 5.13, tweede lid, aanhef en onderdeel c, van de Comptabiliteitswet 201X zijn van overeenkomstige toepassing.

12.28 Wijziging Wet stichting administratiekantoor beheer financiële instellingen

In artikel 8 van de Wet stichting administratiekantoor beheer financiële instellingen wordt ‘artikel 91 van de Comptabiliteitswet 2001’ vervangen door: artikel 10.28 van de Comptabiliteitswet 201X.

12.29 Wijziging Zorgverzekeringswet

De Zorgverzekeringswet wordt als volgt gewijzigd:

A

In artikel 93, vierde lid, onder c, wordt ‘artikel 91 van de Comptabiliteitswet 2001’ vervangen door: artikel 10.27 van de Comptabiliteitswet 201X.

B

Artikel 121 komt te luiden:

De bevoegdheden die artikel 10.27 van de Comptabiliteitswet 201X aan de Algemene Rekenkamer verschaft ten aanzien van rechtspersonen met een wettelijke taak als bedoeld in artikel 10.16, eerste lid, onderdeel c, gelden niet ten aanzien van de wijze waarop zorgverzekeraars de opbrengst van bij of krachtens deze wet ingestelde heffingen aanwenden.

HOOFDSTUK 13. OVERGANGS- EN SLOTBEPALINGEN

§ 1: Geografische toepasselijkheid

Artikel 13.1: Toepasselijkheid Bonaire, Sint Eustatius en Saba

De bevoegdheden waarin deze wet voorziet, kunnen mede worden uitgeoefend in de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba.

§ 2: Evaluatie- en overgangsbepalingen

Artikel 13.2: Evaluatie

Onze Minister van Financiën zendt binnen vijf jaar na de inwerkingtreding van deze wet aan de Staten-Generaal een verslag over de effecten van deze wet in de praktijk.

Artikel 13.3: Overgangsrecht

De begrotingen die bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal zijn ingediend vóór de inwerkingtreding van deze wet en de suppletoire begrotingen, jaarverslagen en rapporten die met deze begrotingen samenhangen, worden beheerst door de bepalingen van de Comptabiliteitswet 2001 en de daarop berustende bepalingen zoals deze golden vóór de inwerkingtreding van deze wet.

§ 3: Slotbepalingen

Artikel 13.4: Intrekking Comptabiliteitswet 2001

De Comptabiliteitswet 2001 wordt ingetrokken.

Artikel 13.5: Inwerkingtreding

Deze wet treedt in werking op een bij koninkrijk besluit te bepalen tijdstip.

Artikel 13.6: Citeertitel

Deze wet wordt aangehaald als: Comptabiliteitswet 201X.

Lasten en bevelen dat deze in het Staatsblad zal worden geplaatst en dat alle ministeries, autoriteiten, colleges en ambtenaren die zulks aangaat, aan de nauwkeurige uitvoering de hand zullen houden.

De Minister van Financiën,

MEMORIE VAN TOELICHTING

Inhoudsopgave

I Algemeen

1. Inleiding

1.1 Aanleiding voor een algehele herziening van de Comptabiliteitswet

1.2 Karakter en doel van het wetsvoorstel

1.3 Reikwijdte van het wetsvoorstel

2. Inhoud van het wetsvoorstel

2.1 Algemeen

2.2 Opbouw van het wetsvoorstel

2.3 Hoofdstuk 1: Algemene bepalingen

2.4 Hoofdstuk 2: De rijksbegroting

2.5 Hoofdstuk 3: Autorisatie en verantwoording

2.6 Hoofdstuk 4: Financiële beleids- en bedrijfsvoering: normering

2.7 Hoofdstuk 5: Financiële beleids- en bedrijfsvoering: verantwoordelijkheden en verantwoording

2.8 Hoofdstuk 6: Financiële functie

2.9 Hoofdstuk 7: Interne auditfunctie

2.10 Hoofdstuk 8: Beheer van liquide publieke financiële middelen door organisaties buiten het Rijk

2.11 Hoofdstuk 9: Toezicht op het beheer van publieke financiële middelen door organisaties buiten het Rijk

2.12 Hoofdstuk 10: Algemene Rekenkamer

2.13 Hoofdstuk 11, 12 en 13: Comptabele noodwetgeving, Wijziging andere wetten en Overgangs- en

slotbepalingen

3. Uitvoerbaarheid en financiële gevolgen

4. Reacties op het wetsvoorstel

4.1 Algemeen

4.2 Advies Algemene Rekenkamer

II Artikelsgewijs

Hoofdstuk 1. Algemene bepalingen

Artikel 1.1 Begrippen

Artikel 1.2 Voorhangprocedure

Hoofdstuk 2. De rijksbegroting

§ 1: Indeling van de rijksbegroting

Artikel 2.1 Samenstelling en inhoud van de rijksbegroting

Artikel 2.2 Begrotingsfondsen

Artikel 2.3 Programmabegrotingen

§ 2: Inrichting van de begrotingen

Artikel 2.4 Presentatie van een begroting

Artikel 2.5 Begrotingsstaat

Artikel 2.6 Begroting van de Koning

Artikel 2.7 Begroting van Nationale Schuld

Artikel 2.8 Bijzonder begrotingsartikel 1: Nog onverdeeld

Artikel 2.9 Bijzonder begrotingsartikel 2: Geheim

Artikel 2.10 Budgettaire nota’s

§ 3: Inrichting van de jaarverslagen

Artikel 2.11 Presentatie van een jaarverslag

Artikel 2.12 Verantwoordingsstaat

Artikel 2.13 Saldibalans

Artikel 2.14 Financieel jaarverslag van het Rijk

§ 4: Periodiciteit en universaliteit

Artikel 2.15 Periodiciteit

Artikel 2.16 Universaliteit

Artikel 2.17 Afwijking 1 universaliteit: boeken buiten begrotingsverband

Artikel 2.18 Afwijking 2 universaliteit: salderen

§ 5: Begrotingsstelsel

Artikel 2.19 Verplichtingen-kasstelsel

Artikel 2.20 Verplichtingen

Artikel 2.21 Kasuitgaven en -ontvangsten

Artikel 2.22 Baten-lastenstelsel

Artikel 2.23 Kasreserve

Artikel 2.24 Begrotingsreserve

Artikel 2.25 Kasstelsel en transactiestelsel

§ 6: Agentschappen

Artikel 2.26 Agentschappen

Artikel 2.27 Begrotingsstaat van agentschappen

Artikel 2.28 Verantwoordingsstaat van agentschappen

Hoofdstuk 3. Autorisatie en verantwoording

§ 1: Autorisatie van de rijksbegroting

Artikel 3.1 Begrotingsautorisatie

Artikel 3.2 Indienen van de rijksbegroting

Artikel 3.3 Inwerkingtreden van voorstellen van wet inzake de begrotingsstaten

Artikel 3.4 Indienen van voorstellen van wet inzake de suppletoire begrotingsstaten

Artikel 3.5 Indienen en vaststellen van slotverschillen

Artikel 3.6 Indienen van stabiliteitsprogramma en nationaal hervormingsprogramma

§ 2: Verantwoording en dechargeverlening

Artikel 3.7 Aanbieden van de jaarverslagen

Artikel 3.8 Dechargeverlening

Hoofdstuk 4. Financiële beleids- en bedrijfsvoering: normering

§ 1: Normering van de beleids- en bedrijfsvoering

Artikel 4.1 Beleidsvoorstellen

Artikel 4.2 Begrotingsbeheer

Artikel 4.3 Financieel beheer

Artikel 4.4 Materiële bedrijfsvoering

§ 2: Normering van de administratie en de informatievoorziening

Artikel 4.5 Financiële administratie

Artikel 4.6 Financiële begrotingsinformatie

Artikel 4.7 Niet-financiële begrotingsinformatie

Artikel 4.8 Financiële verantwoordingsinformatie

Artikel 4.9 Niet-financiële verantwoordingsinformatie

Artikel 4.10 Normen voor het rapporteren over de rechtmatigheid

Hoofdstuk 5. Financiële beleids- en bedrijfsvoering: verantwoordelijkheden en verantwoording

§ 1: Beleids- en bedrijfsvoering door Onze Ministers

Artikel 5.1 Beleids- en bedrijfsvoering: algemeen

Artikel 5.2 Beleids en bedrijfsvoering: verantwoording

Artikel 5.3 Toewijzing beheer niet-departementale begrotingen

§ 2: Begrotingsbeheer door colleges

Artikel 5.4 Begrotingsbeheer colleges

Artikel 5.5 Begroting van de Staten-Generaal

§ 3: Privaatrechtelijke rechtshandelingen

Artikel 5.6 Verrichten van een privaatrechtelijke rechtshandeling

Artikel 5.7 Parlementaire voorhangprocedure voor een privaatrechtelijke rechtshandeling

Artikel 5.8 Informatieverstrekking over belangen in privaatrechtelijke rechtspersonen

Artikel 5.9 Geldigheid van een privaatrechtelijke rechtshandeling

Artikel 5.10 Volmachtverlening

§ 4: Publiekrechtelijke rechtshandelingen

Artikel 5.11 Horizonbepaling voor subsidieregelingen

§ 5: Coördinatie van de financiële beleids- en bedrijfsvoering

Artikel 5.12 Begroting, financieel beheer en verantwoording

Artikel 5.13 Nadere regelgeving

Artikel 5.14 Budgettair toezicht

Artikel 5.15 Voorstellen met financiële gevolgen

Artikel 5.16 Informeren Onze Minister van Financiën

Artikel 5.17 Aan Onze Minister van Financiën op verzoek te verstrekken informatie

Artikel 5.18 Bedenkingen en bezwaren

§ 6: Balansbeheer door Onze Minister van Financiën

Artikel 5.19 Centraal beheer van ’s Rijks schatkist

Artikel 5.20 Centraal beheer van de staatsschuld

Artikel 5.21 Specifieke taken

Hoofdstuk 6. Financiële functie

§ 1: Departementaal

Artikel 6.1 Taken

§ 2: Coördinatie van de financiële functie

Artikel 6.2 Nadere regelgeving

Hoofdstuk 7. Interne auditfunctie

§ 1: Algemeen

Artikel 7.1 Organisatie

§ 2: Taken en toetsingskader

Artikel 7.2 Taken

Artikel 7.3 Toetsingskader

§ 3: Rapporteren

Artikel 7.4 Rapporteren over de audits

§ 4: Coördinatie van de interne auditfunctie

Artikel 7.5 Nadere regelgeving

Hoofdstuk 8. Beheer van liquide publieke financiële middelen door organisaties buiten het Rijk

§ 1: Schatkistbankieren

Artikel 8.1 Verplicht schatkistbankieren

Artikel 8.2 Schatkistbankieren met publiekrechtelijke voorschotten

Artikel 8.3 Vrijwillig schatkistbankieren

§ 2: Financieren via de schatkist

Artikel 8.4 Financieren via de schatkist bij verplicht schatkistbankieren

Artikel 8.5 Financieren via de schatkist bij vrijwillig schatkistbankieren

§ 3: Liquidemiddelenbeheer

Artikel 8.6 Prudent uitzetten van liquide middelen

Artikel 8.7 Oneigenlijk liquidemiddelenbeheer

§ 4: Nadere regelgeving

Artikel 8.8 Nadere regelgeving

Hoofdstuk 9. Toezicht op het beheer van publieke financiële middelen door organisaties buiten het Rijk

§ 1: Toezicht algemeen; reikwijdte en bevoegdheden

Artikel 9.1 Reikwijdte van het toezicht door Onze Ministers

Artikel 9.2 Doel van het toezicht door Onze Ministers

Artikel 9.3 Verplichtingen en onderzoeksbevoegdheden

Artikel 9.4 Onderzoeksbevoegdheden met betrekking tot een accountant

Artikel 9.5 Verantwoordelijkheid en aansprakelijkheid accountant

Artikel 9.6 Delegatie van regelgeving

§ 2: Toezicht met betrekking tot schatkistbankieren

Artikel 9.7 Reikwijdte van het toezicht door Onze Ministers

§ 3: Verklaring over EU-uitgaven

Artikel 9.8 Verklaring over EU-uitgaven

Hoofdstuk 10. Algemene Rekenkamer

§ 1: Samenstelling, benoeming en organisatie

Artikel 10.1 Samenstelling en benoeming

Artikel 10.2 Leden in buitengewone dienst

Artikel 10.3 De secretaris

Artikel 10.4 Benoemingsvereisten

Artikel 10.5 Ontslag en schorsing

Artikel 10.6 Aanvaarding van het ambt

Artikel 10.7 Reglement van orde

Artikel 10.8 Taken en bevoegdheden van de president

Artikel 10.9 Besluitvorming

Artikel 10.10 Verschoningsplicht

Artikel 10.11 Rechtspositie

§ 2: Domein onderzoek

Artikel 10.12 Verantwoordingsonderzoek

Artikel 10.13 Reikwijdte van het verantwoordingsonderzoek

Artikel 10.14 Doelmatigheidsonderzoek

Artikel 10.15 Onderzoek van geheime uitgaven en ontvangsten

Artikel 10.16 Onderzoek naar publieke middelen buiten het Rijk

Artikel 10.17 Reikwijdte van het onderzoek naar publieke middelen buiten het Rijk

Artikel 10.18 Reikwijdte van het onderzoek bij deelnemingen

Artikel 10.19 Onderzoek naar bijdragen ten laste van de EU-begroting

Artikel 10.20 Reikwijdte van het onderzoek naar bijdragen ten laste van de EU-begroting

Artikel 10.21 Onderzoek naar de verklaring over EU-uitgaven

Artikel 10.22 Samenwerking binnen het Koninkrijk

Artikel 10.23 Internationaal

Artikel 10.24 Onderzoek op verzoek

§ 3: Bevoegdheden

Artikel 10.25 Onderzoeksbevoegdheden algemeen

Artikel 10.26 Onderzoeksbevoegdheden bij uitbesteding

Artikel 10.27 Onderzoeksbevoegdheden betreffende publieke middelen buiten het Rijk

Artikel 10.28 Onderzoeksbevoegdheden bij deelnemingen

Artikel 10.29 Onderzoeksbevoegdheden bij bijdragen ten laste van de EU-begroting

§ 4: Rapporteren over de onderzoeken

Artikel 10.30 Rapporteren algemeen

Artikel 10.31 Rapporteren over het verantwoordingsonderzoek

Artikel 10.32 Rapporteren over overige onderzoeken

§ 5: Bezwaren

Artikel 10.33 Bezwaarprocedure: algemeen

Artikel 10.34 Bezwaarprocedure: handhaving van het bezwaar

§ 6: Overleg van Onze Ministers met de Algemene Rekenkamer

Artikel 10.35 Overleg met de Algemene Rekenkamer

Hoofdstuk 11. Comptabele noodwetgeving

Artikel 11.1 Comptabele noodwetgeving

Hoofdstuk 12. Wijziging andere wetten

Artikel 12.1 Wijziging Algemene wet bijzondere ziektekosten

Artikel 12.2 Wijziging Coördinatiewet uitzonderingstoestanden

Artikel 12.3 Wijziging Financiële-verhoudingswet

Artikel 12.4 Wijziging Gezondheids- en welzijnswet voor dieren

Artikel 12.5 Wijziging Handelsregisterwet 2007

Artikel 12.6 Wijziging Kaderwet adviescolleges

Artikel 12.7 Wijziging Prijzennoodwet

Artikel 12.8 Wijziging Spoorwegwet

Artikel 12.9 Wijziging Tijdelijke wet ambulancezorg

Artikel 12.10 Wijziging Wet toezicht accountantsorganisaties

Artikel 12.11 Wijziging Uitvoeringswet EGTS-verordening

Artikel 12.12 Wijziging Waterwet

Artikel 12.13 Wijziging Wet BDU verkeer en vervoer

Artikel 12.14 Wijziging Wet dieren

Artikel 12.15 Wijziging Wet op de expertisecentra

Artikel 12.16 Wijziging Wet financiën openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba

Artikel 12.17 Wijziging Wet fonds economische structuurversterking

Artikel 12.18 Wijziging Wet houdbare overheidsfinanciën

Artikel 12.19 Wijziging Wet Infrastructuurfonds

Artikel 12.20 Wijziging Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2002

Artikel 12.21 Wijziging Wet op de kansspelen

Artikel 12.22 Wijziging Wet op het LSOP en het politieonderwijs

Artikel 12.23 Wijziging Wet marktordening gezondheidszorg

Artikel 12.25 Wijziging Wet op de parlementaire enquête 2008

Artikel 12.26 Wijziging Wet overheidspersoneel onder de werknemersverzekeringen

Artikel 12.27 Wijziging Wet op de rechterlijke organisatie

Artikel 12.28 Wijziging Wet stichting administratiekantoor beheer financiële instellingen

Artikel 12.29 Wijziging Zorgverzekeringswet

Hoofdstuk 13. Overgangs- en slotbepalingen

§ 1: Geografische toepasselijkheid

Artikel 13.1 Toepasselijkheid Bonaire, Sint Eustatius en Saba

§ 2: Evaluatie- en overgangsbepalingen

Artikel 13.2 Evaluatie

Artikel 13.3 Overgangsrecht

§ 3: Slotbepalingen

Artikel 13.4 Intrekking Comptabiliteitswet 2001

Artikel 13.5 Inwerkingtreding

Artikel 13.6 Citeertitel

Bijlagen

Bijlage 1: Tabel overeenkomstige artikelen in de Comptabiliteitswet 2001

Bijlage 2: Advies van de Algemene Rekenkamer

I. Algemeen

1 Inleiding

Dit wetvoorstel voor de Comptabiliteitswet 201X strekt tot algehele vervanging van de Comptabiliteitswet 2001. Het wetsvoorstel geeft het nieuwe wettelijke kader voor het beheer, de controle en de verantwoording van de financiën van het Rijk. Tevens is de Comptabiliteitswet 201X van toepassing op het beheer van liquide publieke middelen en het toezicht op het beheer van deze middelen. Verder regelt de Comptabiliteitswet 201X, op grond van artikel 78 van de Grondwet, de inrichting, samenstelling en bevoegdheid van de Algemene Rekenkamer.

Met dit wetsvoorstel wordt gevolg gegeven aan de toezeggingen aan de Staten-Generaal om te komen tot een modernisering van de Comptabiliteitswet 2001 en wordt een juridische vertaling gegeven van de hoofdlijnennotitie over de modernisering van de Comptabiliteitswet.¹

1.1 Aanleiding voor een algehele herziening van de Comptabiliteitswet

Er zijn drie aanleidingen voor een nieuwe Comptabiliteitswet: de verouderde structuur van de Comptabiliteitswet 2001, de behoefte aan een heldere financiële verantwoordingsstructuur en aan een minder belastend stelsel van control, controle en toezicht.

De Comptabiliteitswet 2001 is qua structuur grotendeels gebaseerd op de Comptabiliteitwet van 1976, die in 1960 door de staatscommissie Simons is voorbereid. Die wet is afgeleid van een ontwerp van wet tot herziening van de Comptabiliteitswet uit 1927. De Comptabiliteitswet is sinds 1976 meer dan veertien keer gewijzigd en daarmee aangepast aan nationale en internationale ontwikkelingen op het gebied van financiële governance, de doelmatigheid van het beheer, de verbetering van de financiële informatievoorziening en de versterking van de controle en verantwoording. Hoewel de Comptabiliteitswet 2001 door alle wijzigingen inhoudelijk nog bij de tijd is, is zij qua structuur gedateerd. Er is behoefte aan een meer toegankelijke en leesbare wet met een meer logische indeling en gebruikmakend van een modern begrippenapparaat.

De Comptabiliteitswet geeft de juridische basis van het financieel kader waarbinnen de beleids- en bedrijfsvoering van het Rijk moet plaatsvinden. In de afgelopen decennia hebben zich binnen de rijksoverheid als gevolg van de zich verder ontwikkelende welvaartsstaat in organisatorisch opzicht aanzienlijke wijzigingen in de uitvoering van het beleid en in de bedrijfsvoering voorgedaan. Een van die wijzigingen is bijvoorbeeld de ondersteuning van het beleid. Het standaardmodel waarin Ministers direct belast zijn met en verantwoordelijk zijn voor het ontwikkelen, het vaststellen en het uitvoeren van het beleid is onder invloed van de bovenstaande ontwikkelingen in toenemende mate vervangen door een ander model. In dit nieuwe model worden andere partijen bij de uitvoering en het toezicht betrokken en is de Minister primair verantwoordelijk voor het optimaal functioneren van het beleidssysteem. Deze verschuiving van directe uitvoeringsverantwoordelijkheid naar systeemverantwoordelijkheid roept vragen op en kan tot onduidelijkheid leiden over de financiële verantwoording die in begrotingen en vooral in (financiële) jaarverslagen over het begrotingsbeheer en het financieel beheer moet worden afgelegd. Specifiek in situaties waarin meer dan één Minister bij een beleidsterrein is betrokken en waarbij het beleid, de uitvoering, het toezicht en de bedrijfsvoering niet meer de exclusieve uitvoerings- of systeemverantwoordelijkheid van één Minister is, dient de Comptabiliteitswet duidelijkheid te verschaffen over de vraag in welke jaarverslagen en over welke onderdelen van het beleid en de bedrijfsvoering verantwoording moet worden afgelegd.

Een derde aanleiding vormt de kabinetsreactie op het interdepartementaal beleidsonderzoek Regeldruk en controletoren.² Hierin heeft het kabinet toegezegd te streven naar efficiëntere regelgeving door sturing op hoofdlijnen en vermindering van stapeling van regels. Uit het beleidsonderzoek is naar voren gekomen dat de Comptabiliteitswet 2001 in de praktijk wordt ervaren als een gedetailleerde wet die leidt tot regel- en controledruk. Daarnaast is geconstateerd dat er sprake is van een stapeling van regels doordat iedere laag binnen de overheid zelf regels aan de hogere regelgeving toevoegt. In de reactie van het toenmalige kabinet is toegezegd dat zou worden bezien welke mogelijkheden er zijn om tot aanpassing van de Comptabiliteitswet 2001 te komen.

1.2 Karakter en doel van het wetsvoorstel

Karakter

De Comptabiliteitswet is gebaseerd op artikel 105 van de Grondwet. Dat artikel bepaalt dat de wet regels stelt omtrent het beheer van de financiën van het Rijk. Dit betekent dat de Comptabiliteitswet in de eerste plaats de inrichting en organisatie van het Rijk vanuit een financiële invalshoek regelt. Het voorstel stelt daarom regels voor de rijksbegroting, zoals de wijze van inrichting, indiening en de verantwoording daarvan. Aangezien ook organisaties buiten het Rijk worden gefinancierd met publieke middelen, regelt de Comptabiliteitswet tevens het beheer van de overige publieke financiële middelen door deze organisaties. Dergelijke organisaties ontvangen bijvoorbeeld publieke middelen uit de rijksbegroting of uit wettelijke premies en tarieven voor het uitvoeren van hun publieke taken. Kenmerkend is dat deze organisaties op afstand van de ministeries staan, daarmee organisatorisch niet onder de ministeries vallen en hun taken zelfstandig uitvoeren. Voorbeelden zijn onderwijsinstellingen, het Kadaster, Staatsbosbeheer, etc. Deze organisaties worden in de Comptabiliteitswet beschouwd als rechtspersonen met een wettelijke taak.

Ten behoeve van deze rechtspersonen met een wettelijke taak bevat de Comptabiliteitswet generieke regels en stelt zij algemene eisen aan het toezicht op de taakuitvoering, de inning, het beheer, de besteding en de verantwoording van de publieke middelen. In aanvulling op deze generieke regels en eisen uit de Comptabiliteitswet kan sectorwetgeving specifieke eisen stellen aan het toezicht op de taakuitvoering, de inning, het beheer, de besteding en de verantwoording van de publieke middelen. Zo stelt bijvoorbeeld de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap in de bekostigingswetten voor de subsectoren van het onderwijs specifieke eisen aan onderwijsinstellingen die vanuit de rijksbegroting publieke middelen ontvangen.

Doelstellingen

Het wetsvoorstel heeft ten eerste de realisatie van een nieuwe structuur van de Comptabiliteitswet ten doel; een structuur die inhoudelijk bij de tijd is. Daarnaast wordt beoogd meer ruimte te bieden voor toekomstige ontwikkelingen die aanleiding kunnen geven tot aanpassing van de Comptabiliteitswet. Dit wordt bereikt door in het wetsvoorstel globale voorschriften te hanteren en de uitwerking van een aantal onderwerpen, zoals de categorie departementale begrotingen en de datum waarop het jaarlijkse Verantwoordingsdebat zal plaatsvinden, over te laten aan lagere regelgeving of niet wettelijk te regelen. Dit bevordert niet alleen de flexibiliteit en doelmatigheid van de wet, maar zorgt er ook voor dat de Comptabiliteitswet duurzamer en minder onderhoudsgevoelig wordt. In de derde plaats wordt beoogd de inrichting van een slanke controletoren te bewerkstellingen waarbij een duidelijke taak- en verantwoordelijkheidsverdeling tussen de Ministers, de controller en de auditor het uitgangspunt is. Deze inrichting wordt onder meer vormgegeven door voor te schrijven dat de interne auditor en de Algemene Rekenkamer als externe auditor dezelfde objecten onderzoeken en daarbij dezelfde normen hanteren. Hierdoor is het voor de Algemene Rekenkamer mogelijk om bij het uitvoeren van haar taak gebruik te maken van de controles die door de interne auditor zijn verricht. Ten vierde heeft de Comptabiliteitswet een heldere regeling van de financiële verantwoordelijkheden van de Ministers voor het beheer, de bedrijfsvoering en beleidsuitvoering ten doel. In dit verband beoogt het wetsvoorstel helderheid te verschaffen over de ministeriële verantwoordelijkheid in situaties waarin meer dan één Minister bij een beleidsterrein is betrokken en waarin het beleid, de uitvoering, het toezicht en de bedrijfsvoering niet meer uitsluitend de verantwoordelijkheid van één Minister is.

1.3 Reikwijdte van het wetsvoorstel

Rijk

Het wetsvoorstel voor de nieuwe Comptabiliteitswet heeft primair betrekking op de rijksbegroting, het begrotings- en verantwoordingsproces en de financiële bedrijfsvoering van het Rijk. Daarbij gaat het om de rechtmatige en doelmatige besteding van de publieke middelen uit de rijksbegroting of wel de begrotingsmiddelen. Met de begrotingsmiddelen worden uitgaven verricht door de ministeries (waaronder de agentschappen), de Hoge Colleges van Staat en andere organisaties, zoals de Commissie van toezicht betreffende de inlichtingen- en veiligheidsdiensten. Verder bevat het wetsvoorstel algemene voorschriften over het begrotings- en verantwoordingsproces, waaronder de verantwoording over de recht- en doelmatigheid. Het betreft onder andere voorschriften over de inrichting, samenstelling en wijze van inrichting van de rijksbegroting en departementale jaarverslagen. Deze voorschriften staan in de hoofdstukken 2 tot en met 5 en gelden voor het Rijk. De Ministers en de bestuurders van de colleges of de organisaties hebben daarbij een eigen verantwoordelijkheid ten aanzien van het naleven van deze voorschriften. In de praktijk zullen het vooral de directies Financieel-Economische Zaken van de ministeries en de colleges zijn die de Comptabiliteitswet namens de Ministers of bestuurders toepassen. De Minister van Financiën heeft een specifieke taak en verantwoordelijkheid in deze. De Minister van Financiën is met betrekking tot het Rijk belast met de coördinatie van het begrotingsbeheer en het begrotings- en verantwoordingsproces.

Rechtspersonen met een wettelijke taak

De algemene voorschriften over het begrotings- en verantwoordingsproces uit het wetsvoorstel gelden voor de onderdelen van het Rijk. Dit zijn alle onderdelen die tot de publiekrechtelijke rechtspersoon de Staat der Nederlanden behoren, waaronder de publiekrechtelijke zelfstandige bestuursorganen zonder eigen rechtspersoonlijkheid. Deze bestuursorganen zijn onderdeel van de Staat der Nederlanden. Hierbij valt te denken aan de Kiesraad, de Huurcommissie en het College bescherming persoonsgegevens.

De algemene voorschriften over het begrotings- en verantwoordingsproces gelden echter niet voor rechtspersonen met een wettelijke taak of zelfstandige bestuursorganen met eigen rechtspersoonlijkheid. Deze rechtspersonen en organen zijn aan andere begrotings- en verantwoordingsvoorschriften gebonden. Daarbij valt te denken aan de artikelen 31 tot en met 35 van de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen waarin de regels voor de begroting en de verantwoording over de rechtmatigheid en doelmatigheid zijn geregeld.

Premiemiddelen

Naast begrotingsmiddelen zijn er ook premiemiddelen. Het wetsvoorstel is niet integraal van toepassing op de premiemiddelen. Slechts bepaalde delen van het wetsvoorstel gelden voor de premiemiddelen.

De premiemiddelen zijn in beheer van sociale fondsen waarmee de zorguitgaven en de sociale uitkeringen worden betaald. De financiering van de sociale fondsen geschiedt via premies en voor een deel via rijksbijdragen ten laste van de rijksbegroting. Premies zijn een bestemmingsheffing. Vooraf wordt vastgesteld waaraan deze middelen worden besteed, zoals aan de werkloosheidsuitgaven of zorguitgaven. De rijksbijdragen ter financiering van de sociale fondsen worden in de begroting van de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid opgenomen. Aangezien deze rijksbijdragen ten laste van de rijksbegroting plaatsvinden, moeten deze bijdragen wel voldoen aan de algemene voorschriften over het begrotings- en verantwoordingsproces zoals in dit wetsvoorstel opgenomen. Dit geldt ook voor de voorschriften voor de verantwoording over de recht- en doelmatigheid.

2 Inhoud van het wetsvoorstel

2.1 Algemeen

Het wetsvoorstel vormt het juridische kader waarbinnen de sturing en beheersing van de beleids- en bedrijfsvoering binnen het Rijk plaatsvindt. Aan de hand hiervan oefent de Staten-Generaal vanuit de financiële invalshoek haar politieke controlefunctie uit en controleert de Algemene Rekenkamer de besteding van de publieke middelen. Het wetsvoorstel geeft om die reden regels over:

• de relevante financiële processen: het begrotings- en verantwoordingsproces en het financieel beheer bij het Rijk;

• de actoren die daarin een rol spelen, zoals de Ministers en de bestuurders van de Hoge Colleges van Staat en andere colleges, de Minister van Financiën als de centrale coördinator van het financieel beleid, de directeur Financieel Economische Zaken als de financiële controller binnen een ministerie, de interne auditor als de financiële controleur en de Algemene Rekenkamer als de externe controleur;

• de informatie die voor de financiële processen nodig is: zowel de informatie voor de interne sturing binnen ministeries en colleges als de informatievoorziening aan de Staten-Generaal;

• de normering van deze processen en de benodigde informatie: aan welke eisen de processen en de informatie moeten voldoen.

Binnen het begrotings- en verantwoordingsstelsel hebben de Staten-Generaal, de regering en de Algemene Rekenkamer elk hun eigen rol. De regering bepaalt samen met het parlement het beleid. Bij de uitvoering van dat beleid worden door de regering publieke middelen besteed. De regering presenteert haar beleidsplannen en de bijbehorende begrotingswetsvoorstellen jaarlijks op de derde dinsdag van september. De Staten-Generaal hebben, naast hun taak als medewetgever, een controlerende rol: zij controleren en beoordelen het functioneren van de regering. De Comptabiliteitswet definieert de normen die in het begrotings- en verantwoordingsproces worden gehanteerd, waaronder de rechtmatigheid en doelmatigheid van de bestedingsmiddelen. De Algemene Rekenkamer onderzoekt de recht- en doelmatigheid van de publieke middelen en keurt jaarlijks de Rekening van het Rijk goed. De Algemene Rekenkamer voorziet de Staten-Generaal van onafhankelijke en op eigen onderzoek gebaseerde informatie. De Staten-Generaal kunnen deze informatie gebruiken om hun controlerende taak uit te oefenen en de Ministers decharge te verlenen.

2.2 Opbouw van het wetsvoorstel

De opbouw van het wetsvoorstel is als volgt. Hoofdstuk 1 bevat definities van de belangrijkste begrippen die in het wetsvoorstel worden gebruikt. De opzet van de rijksbegroting wordt geregeld in hoofdstuk 2. Het proces van autorisatie door en de verantwoording aan de Staten-Generaal wordt geregeld in hoofdstuk 3. Hoofdstuk 4 regelt de normen die gelden voor de processen van de begroting- en verantwoording. De bepalingen over de ministeriële verantwoordelijkheden op het terrein van het begrotingsbeheer, financieel beheer en de doelmatigheid van de beleids- en bedrijfsvoering met het oog op de verantwoording daarover zijn in hoofdstuk 5 geregeld. De verschillende actoren die een rol spelen bij het waarborgen van de betrouwbaarheid van de begrotingsinformatie en de doelmatigheid van de uitvoering van beleid zijn geregeld in hoofdstuk 6, over de financiële functie, hoofdstuk 7, over de interne auditfunctie. Hoofdstuk 8 regelt het beheer van de liquide publieke financiële middelen. Hoofdstuk 9 bevat kaderbepalingen voor het toezicht van de Ministers op de taakuitoefening en het beheer van overige publieke financiële middelen. Hoofdstuk 10 betreft de externe onderzoeksfunctie van de Algemene Rekenkamer. De comptabele noodwetgeving is in hoofdstuk 11 geregeld. Hoofdstuk 12 bevat bepalingen die andere wetten wijzigen. Tot slot bevat hoofdstuk 13 de overgangs- en slotbepalingen, dat onder andere het overgangsrecht regelt.

2.3 Hoofdstuk 1: Algemene bepalingen

Om de kwaliteit van de informatie in de begrotings- en verantwoordingsstukken te bevorderen zijn heldere definities van de belangrijkste begrippen nodig. Hiermee wordt beoogd de betrouwbaarheid, de uniformiteit en de vergelijkbaarheid van de informatie die door de Ministers aan de Staten-Generaal wordt gegeven te vergroten. Daarnaast wordt hiermee de kans op interpretatieverschillen verkleind en de leesbaarheid van de Comptabiliteitswet bevorderd. Om deze redenen regelt hoofdstuk 1 de definities van de comptabele begrippen die in het wetsvoorstel worden gebruikt.

Het gebruik van uniforme definities is een vernieuwing ten opzichte van de Comptabiliteitswet 1976 en de Comptabiliteitswet 2001. Hiervoor is gekozen vanuit de in de praktijk ontstane behoefte aan moderne begrippen die voor de gebruikers van de Comptabiliteitswet in de financiële functie, de auditfunctie en de externe onderzoeksfunctie herkenbaar zijn in dagelijkse praktijk.

2.4 Hoofdstuk 2: De rijksbegroting

Het wetsvoorstel geeft algemene regels over de begrotingsinfrastructuur, zoals regels met voorschriften over het opstellen van de begroting en het afleggen van verantwoording in de vorm van een jaarverslag. Het voorschrijven van duidelijke en uniforme regels bevordert de kwaliteit van de informatie in de begrotings- en verantwoordingsstukken. Hiermee wordt enerzijds de betrouwbaarheid en de vergelijkbaarheid vergroot van de informatie die aan de Staten-Generaal wordt gegeven. Anderzijds wordt hiermee bevorderd dat er minder interpretatieverschillen kunnen ontstaan.

De regels die gelden voor de rijksbegroting betreffen de indeling en inrichting van de rijksbegrotingen en jaarverslagen en de hiervoor geldende begrotingsstelsels en begrotingsbeginselen. Deze regels zijn in hoofdstuk 2 opgenomen.

2.5 Hoofdstuk 3: Autorisatie en verantwoording

Hoofdstuk 3 bevat de voorschriften over de autorisatie van de rijksbegroting en de verantwoording. Deze voorschriften hebben betrekking op de indiening van de rijksbegroting, de inwerkingtreding van de begrotingen, suppletoire begrotingen, slotwetten, de verantwoording en de dechargeverlening.

Vanuit het perspectief van de Staten-Generaal is het belangrijkste doel van de Comptabiliteitswet het waarborgen van het budgetrecht van de Staten-Generaal. De Kamers der Staten-Generaal oefenen dit recht enerzijds uit door middel van het goedkeuren van de begrotingen, waaronder de suppletoire wetten en de slotwetten en anderzijds door de dechargeverlening over het gevoerde financieel beheer aan de hand van de jaarverslagen en de rapportages over de verantwoordingsonderzoeken van de Algemene Rekenkamer. In het kader van het budgetrecht zijn betrouwbare en toegankelijke begrotings- en verantwoordingsstukken essentieel. Daarbij zijn uniforme voorschriften een voorwaarde voor een goede informatievoorziening aan de Staten-Generaal. Met de voorschriften, die in hoofdstuk 3 zijn opgenomen, wordt beoogd dat de informatie in de hiervoor genoemde stukken relevant en betrouwbaar is en zoveel mogelijk op vergelijkbare wijze wordt gepresenteerd. Om te komen tot betrouwbare informatie stelt het voorstel eisen aan de financiële administraties en de processen, zoals aan het begrotings- en verantwoordingsproces. Het kabinet en de Staten-Generaal bepalen telkens gezamenlijk wat zij als relevante informatie beschouwen. In dit verband is in de afgelopen decennia overleg gevoerd over de operatie Comptabel Bestel, de instelling van agentschappen en de operaties Van Beleidsbegroting Tot Beleidsverantwoording en recent over de begrotingspresentatie Verantwoord Begroten.³

Het budgetrecht van de Staten-Generaal wordt daarnaast versterkt door het opnemen van een bepaling over een tijdige inwerkingtreding van de begrotingsstaten. Deze tijdige inwerkingtreding rust op een Europese verordening waarin wordt uitgegaan dat de begroting jaarlijks uiterlijk 31 december voorafgaand aan het jaar waarop de begroting betrekking heeft, wordt aangenomen of wordt vastgesteld.⁴ Hierdoor wordt bereikt dat de begrotingsuitgaven vooraf door de Staten-Generaal worden geautoriseerd en dat een Minister duidelijk weet of en wanneer hij gemachtigd is om de begroting uit te gaan voeren. Ook bij begrotingswijzigingen wint het budgetrecht aan kracht, indien wijzigingsvoorstellen tijdig bij de Staten-Generaal worden ingediend en door de Staten-Generaal worden goedgekeurd. Hiertoe bevat het wetsvoorstel een bepaling dat de eerste en tweede suppletoire begrotingswetsvoorstellen uiterlijk 1 juni en 1 december van elk jaar bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal worden ingediend.

Om de nodige flexibiliteit aan te brengen, wordt de jaarlijkse datum voor het aanbieden van het Financieel Jaarverslag van het Rijk en de rapporten van de Algemene Rekenkamer niet meer wettelijk bepaald. Die flexibiliteit is wenselijk met het oog op de samenloop van feestdagen (Hemelvaart, Pinksteren), alsmede met het oog op de benodigde tijd voor de voorbereiding op het Verantwoordingsdebat. Uitgangspunt is dat de Minister van Financiën de departementale jaarverslagen alsmede het Financieel jaarverslag uiterlijk op 1 juni aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal aanbiedt. In overleg tussen de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, de Minister van Financiën en de president van de Algemene Rekenkamer kan jaarlijks worden afgesproken op welke datum Verantwoordingsdag valt.

2.6 Hoofdstuk 4: Financiële beleids- en bedrijfsvoering: normering

Hoofdstuk 4 schrijft de normen voor die gelden voor de beleids- en bedrijfsvoering binnen het Rijk en voor de specifieke processen die daaronder vallen zoals het begrotings- en verantwoordingsproces. Het betreft de normen van rechtmatigheid, doeltreffendheid, doelmatigheid, ordelijkheid en controleerbaarheid.

2.7 Hoofdstuk 5: Financiële beleids- en bedrijfsvoering: verantwoordelijkheden en verantwoording

Het wetsvoorstel geeft de hoofdregel dat iedere Minister verantwoordelijk is voor het beheer van de begroting en het opstellen van de begroting en het jaarverslag. Daarbij wordt uitgegaan van de situatie dat de ontwikkeling en uitvoering van het beleid, alsmede het beheer van de beschikbare budgettaire middelen, de verantwoordelijkheid zijn van één Minister. Na afloop van een begrotingsjaar legt die Minister verantwoording af over de beleidsuitvoering en de ingezette middelen aan de Staten-Generaal. Naast deze situatie ontstaan er binnen het Rijk steeds meer samenwerkingsvormen waarbij meer dan één Minister bij een beleidsterrein is betrokken en waarbij het beleid, de uitvoering, het toezicht en de bedrijfsvoering niet meer uitsluitend de verantwoordelijkheid van één Minister zijn. Dergelijke ontwikkelingen vragen om een heldere regeling van de financiële verantwoordelijkheid. Het voorstel schrijft voor dat Ministers verantwoordelijk zijn voor het beleid dat aan hun begroting ten grondslag ligt en dat de Ministers met betrekking tot hun begroting een jaarverslag opstellen. Ook indien een Minister niet zelf het beleid uitvoert, daarop toezicht houdt of de bedrijfsvoering verzorgt dat aan zijn begroting ten grondslag ligt, dient hij daarover verantwoording in zijn jaarverslag af te leggen. Om die reden draagt de Minister zorg voor informatie over het uitgevoerde beleid, toezicht of de bedrijfsvoering die hij vervolgens in zijn jaarverslag kan gebruiken.

Daarnaast bevat het wetsvoorstel bepalingen die de coördinerende en toezichthoudende taak van de Minister van Financiën voor het begrotingsbeheer en de financiële bedrijfsvoering regelen. Hetzelfde geldt voor de systeemverantwoordelijkheid ter bevordering van de kwaliteit van het financieel beheer. De systeemverantwoordelijkheid betekent dat de Minister van Financiën bevoegd is voorwaarden te scheppen voor het rijksbreed functioneren van het financieel beheer met als uitgangspunt dat de ministeries en de colleges zelf verantwoordelijk zijn voor de kwaliteit van hun financieel beheer, (financiële) bedrijfsvoering en het behalen van resultaten in dat verband. Het toezicht op systeemniveau is bedoeld om een rijksbreed beeld van de kwaliteit van de financiële functie en de financiële bedrijfsvoering te verkrijgen. Op basis van het verkregen beeld kan de Minister van Financiën rijksbreed verantwoording afleggen in het Financieel Jaarverslag Rijk en de rijksrekening. Tevens is dit rijksbreed beeld nodig om tijdig de noodzaak tot (verdere) coördinatie en kaderstelling (door middel van wet- en regelgeving) te kunnen signaleren om de rijksbrede kwaliteit van de financiële functie en de financiële bedrijfsvoering te kunnen blijven waarborgen.

2.8 Hoofdstuk 6: Financiële functie

Hoofdstuk 6 bevat bepalingen over de interne sturing en beheersing van de beleids- en bedrijfsvoering binnen het Rijk die onder meer zien op de financiële functie. De financiële functie bestaat uit de interne toezichts- of controlfunctie. Deze functie wordt primair uitgeoefend door de directies Financieel- Economische Zaken van de ministeries en de colleges.

Een belangrijke functie van het wetsvoorstel is de borging van de onafhankelijke positie van de financiële functie ten opzichte van de beleidsfunctie en bedrijfsvoeringfunctie binnen een ministerie. Dit wordt bereikt door het opnemen van een bepaling die het hoofd van de dienst die belast is met financieel-economische zaken de bevoegdheid geeft om bezwaren over zaken die financiële gevolgen kunnen hebben in het uiterste geval rechtstreeks ter kennis van de betrokken Minister te brengen.

Daarnaast regelt het hoofdstuk de benoeming van het hoofd van de dienst. Hierdoor kunnen de onafhankelijkheid en eigenstandige positie van de financiële functie niet worden aangetast, zonder dat de Staten-Generaal hiermee heeft ingestemd.

2.9 Hoofdstuk 7: Interne auditfunctie

Hoofdstuk 7 bevat voorschriften voor de interne auditfunctie. De auditfunctie wordt uitgeoefend door interne auditors, die organisatorisch zijn samengebracht in één dienst, te weten de Auditdienst Rijk. Net als bij de financiële functie, blijkt de versterking van de positie van de interne auditfunctie uit de voorgestelde mogelijkheid voor het hoofd van de Auditdienst Rijk om bezwaren over een onderzoek in het uiterste geval rechtstreeks ter kennis van de betrokken Minister of bestuurder te brengen. Verder is de benoeming van het hoofd van de Auditdienst Rijk in hoofdstuk 7 geregeld. Een wettelijke borging heeft als voordeel dat de onafhankelijke positie van de interne auditfunctie niet zonder meer kan worden aangetast. Een dergelijke wijziging is alleen mogelijk wanneer de Staten-Generaal, als medewetgever, hiermee instemt.

2.10 Hoofdstuk 8: Beheer van liquide publieke financiële middelen door organisaties buiten het Rijk

Organisaties buiten het Rijk kunnen voor het uitvoeren van hun publieke taken publieke middelen ontvangen, uit de rijksbegroting of uit wettelijke premies en tarieven. Dit kan bijvoorbeeld geschieden indien de beleidsuitvoering wordt overgedragen aan rechtspersonen met een wettelijke taak. Hoofdstuk 8 regelt het beheer van de liquide publieke middelen. Het hoofdstuk bepaalt onder meer dat deze organisaties hun tijdelijk overtollige middelen verplicht in Rijk’s schatkist moeten aanhouden, het zogenoemde schatkistbankieren. Daarnaast regelt het hoofdstuk dat rechtspersonen die publieke liquide middelen beheren op verzoek kunnen deelnemen aan het schatkistbankieren.

2.11 Hoofdstuk 9: Toezicht op het beheer van publieke financiële middelen door organisaties buiten het Rijk

Hoofdstuk 9 heeft betrekking op het toezicht van de Ministers wanneer voor de uitvoering van het beleid andere organisaties worden ingeschakeld. Bij andere organisaties valt onder andere te denken aan bedrijven, private instellingen, rechtspersonen met een wettelijke taak en decentrale overheden. Ook de natuurlijke personen die wegens de uitoefening van een beroep of bedrijf publieke middelen ontvangen, vallen onder het domein van dit hoofdstuk. Voor het ministeriële toezicht is de juridische vormgeving van de organisaties niet relevant. Om die reden wordt het begrip organisaties gehanteerd waarbij het derhalve niet gaat om ministeries, Hoge Colleges van Staat, overige colleges of organisatorische onderdelen (waaronder agentschappen) daarvan.

Ministers kunnen met dergelijke organisaties een financiële relatie aangaan. Dit leidt tot de noodzaak om toezicht op deze organisaties en hun beheer van de publieke middelen uit te oefenen. Om die reden bevat dit hoofdstuk een aantal minimumeisen waaraan het toezicht dat de Ministers uitoefenen op het beheer van overige publieke middelen moet voldoen. Daarbij geldt dat de beleidsverantwoordelijke Ministers in sectorale wetgeving specifieke regels voor de diverse sectoren kunnen opstellen, zoals ten aanzien van de sectoren zorg, onderwijs of wonen.

Daarbij regelt het hoofdstuk tevens de noodzakelijke bevoegdheden en plichten voor de betrokken Ministers om adequaat toezicht op deze organisaties te kunnen houden. Het uitoefenen van toezicht is bijvoorbeeld aan de orde indien een organisatie voor het uitvoeren van haar wettelijke taak een bijdrage ten laste van de rijksbegroting ontvangt of wordt gefinancierd door de opbrengst van bij of krachtens de wet ingestelde heffingen (zoals belastingen, premies of tarieven). De laatstgenoemde organisaties worden in dit wetsvoorstel beschouwd als rechtspersonen met een wettelijke taak (RWT’s). In dit hoofdstuk wordt derhalve het ruimere begrip publieke middelen gehanteerd. Een bijzondere vorm van publieke middelen betreffen de bijdragen ten laste van de EU-begroting die aan andere organisaties dan het Rijk worden verstrekt.

2.12 Hoofdstuk 10: Algemene Rekenkamer

De Algemene Rekenkamer is een Hoog College van Staat dat een onafhankelijke positie heeft. Artikel 76 van de Grondwet regelt de taak van de Algemene Rekenkamer, te weten dat de Algemene Rekenkamer is belast met het onderzoek van de ontvangsten en uitgaven van het Rijk. Dit betekent dat de Algemene Rekenkamer de inkomsten en uitgaven uit de rijksbegroting controleert. Deze controle is een belangrijk onderdeel van het verantwoordingsproces.

Op grond van artikel 78 van de Grondwet regelt de Comptabiliteitswet de inrichting, samenstelling en bevoegdheid van de Algemene Rekenkamer. De betreffende regeling van deze onderwerpen is in hoofdstuk 10 van het wetsvoorstel uitgewerkt.

Daarbij geldt dat de bevoegdheden in het voorstel gebaseerd zijn op de volgende uitgangspunten.

• De Algemene Rekenkamer onderzoekt de inkomsten en uitgaven van het Rijk (budgettaire beginsel).

• De Algemene Rekenkamer kan de organisaties op afstand van het Rijk onderzoeken, indien zij wettelijke taken uitvoeren die worden bekostigd uit publieke middelen, dat kan een wettelijke heffing (belasting, premies, tarief) of begrotingsgeld zijn (budgettaire beginsel).

• De informatiepositie van de Algemene Rekenkamer en de Ministers moeten bij voorkeur parallel lopen (parallelle beginsel). De achterliggende gedachte hierbij is dat het voor de ministeriële verantwoordelijkheid essentieel is dat een Minister zich kan verantwoorden naar aanleiding van rapportages van de Algemene Rekenkamer. Daartoe dient hij te kunnen beschikken over dezelfde informatie waarover de Algemene Rekenkamer kan beschikken.

Op basis van het wetsvoorstel controleert de Algemene Rekenkamer de rechtmatigheid en doelmatigheid van de inkomsten en uitgaven uit de rijksbegroting. Daarbij kijkt de Algemene Rekenkamer achteraf of de publieke middelen terecht zijn uitgegeven en of de middelen goed zijn besteed. Bij onderzoek naar de rechtmatigheid kijkt de Algemene Rekenkamer naar het functioneren van het Rijk en worden de begroting, verantwoording, het toezicht en de relatie daartussen getoetst. De resultaten hiervan worden jaarlijks op Verantwoordingsdag gepubliceerd. Bij onderzoek naar de doelmatigheid staan de prestaties van de ministeries, colleges en rechtspersonen met een wettelijke taak centraal. De Algemene Rekenkamer toetst in dit verband de totstandkoming van het beleid, de uitvoering en de beleidseffectiviteit. De Algemene Rekenkamer is tevens bevoegd om onder andere onderzoek te doen bij rechtspersonen met een wettelijke taak. De Algemene Rekenkamer kan zich op basis van haar onderzoek een oordeel vormen over het gevoerde beleid van de betrokken Minister met betrekking tot de rechtspersonen en over het toezicht dat de Minister op grond van een systeemverantwoordelijkheid op de rechtspersonen uitoefent. Tevens kan de Algemene Rekenkamer onderzoek doen naar het functioneren van de rechtspersonen met een wettelijke taak. Op basis van deze bevoegdheid kan de Algemene Rekenkamer bijvoorbeeld onderzoek doen naar de systeemverantwoordelijkheid van de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport voor de Zorgverzekeringswet in relatie tot de Nederlandse Zorgautoriteit, die als rechtspersoon met een wettelijke taak toezicht houdt op de rechtmatige uitvoering van de Zorgverzekeringswet. Ook kan zij onderzoek doen naar het functioneren van de rechtspersonen met een wettelijke taak zelf.

Dit hoofdstuk behelst verder de wettelijke basis voor de Algemene Rekenkamer om in internationaal verband activiteiten te ontplooien, die aansluiten bij de kerntaken- en bevoegdheden van de Algemene Rekenkamer en een wettelijk basis om de verklaring over EU-uitgaven te onderzoeken.

2.13 Hoofdstuk 11, 12 en 13: Comptabele noodwetgeving, Wijziging andere wetten en Overgangs- en slotbepalingen

Hoofdstuk 11 heeft betrekking op de comptabele noodwetgeving. Dergelijke noodwetgeving is aan de orde ingeval van buitengewone omstandigheden waarbij de in- of uitwendige veiligheid van het Rijk in het geding is. Door deze noodwetgeving kan onder meer worden afgeweken van de data en termijnen die dit wetsvoorstel voorschrijft.

Hoofdstuk 12 bevat bepalingen die strekken tot wijziging van bepalingen uit andere wetten. Deze wijzigingen komen onder andere voort uit het feit dat de verwijzingen in de andere wetten naar de Comptabiliteitswet aan dit wetsvoorstel moeten worden aangepast.

De geografische toepasselijkheid is in hoofdstuk 13 geregeld. Daarnaast bevat hoofdstuk 13 de regeling van onder andere de evaluatie, het overgangsrecht en de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel.

3 Uitvoerbaarheid en financiële gevolgen

Naar verwachting heeft deze herziening van de Comptabiliteitswet geen gevolgen voor de uitvoeringslasten en zullen de financiële gevolgen voor de ministeries, waaronder agentschappen, Hoge Colleges van Staat, de andere colleges en de rechtspersonen met een wettelijke taak zeer beperkt zijn, aangezien deze herziening geen verzwarende taken en bevoegdheden ten opzichte van de Comptabiliteitswet 2001 toekent. Aangezien het wetsvoorstel de onderwerpen op hoofdlijnen regelt en dit de flexibiliteit bevordert, zal de uitvoering naar inschatting zelfs kunnen verbeteren.

4 Reacties op het wetsvoorstel

4.1 Algemeen

Overeenkomstig artikel 96, eerste lid, van de Comptabiliteitswet 2001 is het conceptwetsvoorstel Comptabiliteitswet 201X op 24 oktober 2014 voor advies aan de Algemene Rekenkamer voorgelegd.

Daarnaast zijn alle ministeries en de Auditdienst Rijk (ADR) vanwege hun betrokkenheid bij het beheer, de uitvoering, de controle en de verantwoording van de financiën van het Rijk benaderd om op het conceptwetsvoorstel te reageren.

De ADR en de ministeries die op het conceptconceptwetsvoorstel hebben gereageerd, hebben een afzonderlijke reactie ontvangen op de door hen gestelde vragen en opmerkingen. Deze paragraaf gaat om die reden alleen in op het advies dat de Algemene Rekenkamer over het wetsvoorstel heeft uitgebracht.

4.2 Advies Algemene Rekenkamer

De Algemene Rekenkamer heeft op 11 december 2014 haar advies uitgebracht. Het advies bestaat uit een brief met twee aandachtspunten en een bijlage waarin een aandachtspunt nader is toegelicht.

De Algemene Rekenkamer is van oordeel dat het kabinet er met het wetsvoorstel in geslaagd is om de Comptabiliteitswet meer bij de tijd te brengen en daarin een betere structuur aan te brengen.

Het eerste onderwerp waarvoor de Algemene Rekenkamer aandacht vraagt, betreft de toekomst van de staatsbalans. De Algemene Rekenkamer geeft aan dat de vervanging van de voormalige staatsbalans als bijlage bij het Financieel Jaarverslag van het Rijk (FJR) door de overheidsbalans die door het CBS wordt opgesteld enerzijds valt te billijken gezien de beperkte bruikbaarheid van de staatsbalans voor beleid en verantwoording. Anderzijds geeft de Algemene Rekenkamer aan dat de Staten-Generaal daarmee op rijksniveau slechts beperkt inzicht hebben in de waarde van bezittingen, meerjarige verplichtingen samenhangend met onder meer kapitaalgoederen en risico’s. In dit verband meent de Algemene Rekenkamer dat een actieve houding van de Minister van Financiën is aangewezen om de informatiepositie van het parlement op dat punt te versterken.

Het kabinet meent dat de afgelopen jaren verschillende stappen zijn gezet om de informatiepositie van de Staten-Generaal ten aanzien van de bezittingen en verplichtingen van het Rijk verder te verbeteren. De introductie van de overheidsbalans maakt hiervan deel uit. Deze overheidsbalans die door het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) wordt opgesteld, biedt ten opzichte van de voormalige staatsbalans een breder overzicht van de waarde van de bezittingen van de overheid. Teneinde de tijdigheid en de inhoud van de overheidsbalans te verzekeren, heeft de Minister van Financiën voor wat betreft het Rijk in de Regeling rijksbegrotingsvoorschriften geregeld op welk moment en welke informatie de organisatieonderdelen van het Rijk aan het CBS moeten verstrekken.

De belangrijke balansposten van het Rijk hangen veelal samen met de uitvoering van taken door agentschappen. Van de agentschappen worden de balansen in de afzonderlijke jaarverslagen van de agentschappen gepubliceerd.

De informatievoorziening aan de Staten-Generaal over de overheidsfinanciën is de afgelopen jaren uitgebreid met onder meer het verder in kaart brengen van de risico’s voor de overheidsbegroting. Zo worden in het FJR en de Miljoenennota, die de Minister van Financiën jaarlijks aan de Staten-Generaal aanbiedt, de garantieoverzichten van het Rijk opgenomen. De Miljoenennota 2015 bevatte een afzonderlijk hoofdstuk over risicoanalyse en risicobeleid waarin aandacht is besteed aan de risicoregelingen en de zogenoemde schokproef overheidsfinanciën. Voorts bevat het FJR een rijksrekening en een rijkssaldibalans waarmee jaarlijks een totaaloverzicht van onder andere de schulden, verplichtingen en ontvangsten van het Rijk wordt gegeven. Deze overzichten bieden op rijksniveau een goed inzicht in de waarde van bezittingen, meerjarige verplichtingen en risico’s. Vanzelfsprekend laten de bovenstaande stappen onverlet dat het kabinet blijft streven naar een verdere verbetering van de informatie hierover waar dit mogelijk en doelmatig is.

Het tweede onderwerp waarvoor de Algemene Rekenkamer in haar advies aandacht vraagt, zijn de bevoegdheden van de Algemene Rekenkamer bij staatsdeelnemingen. De Algemene Rekenkamer is van oordeel dat de reikwijdte van haar bevoegdheden bij staatsdeelnemingen tekortschiet en dat het wetsvoorstel hierin ten onrechte geen verandering brengt. In dit verband bepleit de Algemene Rekenkamer in haar advies twee aanvullingen op het wetsvoorstel. De eerste aanvulling betreft de bevoegdheid van de Algemene Rekenkamer om onderzoek ter plaatse te verrichten bij staatsdeelnemingen als de Staat minder dan 95% van het geplaatste aandelenkapitaal houdt. De tweede aanvulling behelst de bevoegdheid van de Algemene Rekenkamer om onderzoek te verrichten bij dochterondernemingen van de staatsdeelnemingen.

De constatering van de Algemene Rekenkamer dat haar bevoegdheden bij staatsdeelnemingen ten opzichte van de Comptabiliteitswet 2001 in het wetsvoorstel niet zijn gewijzigd, is juist. Het wetsvoorstel is voor wat betreft de bevoegdheden van de Algemene Rekenkamer bij staatsdeelnemingen in lijn gebracht met een specifiek advies van de Afdeling advisering van de Raad van State over de controlebevoegdheden van de Algemene Rekenkamer bij staatsdeelnemingen.⁵

In dit advies merkt de Raad van State op dat de begrenzing van de onderzoeksbevoegdheden van de Algemene Rekenkamer in artikel 91 van de Comptabiliteitswet 2001 in belangrijke mate is gebaseerd op een balans tussen het belang van een adequate controle op de besteding van publieke middelen en het respecteren van zelfstandigheid en het private karakter van instellingen die in de private sector werkzaam zijn. In het stelsel van artikel 91 van de Comptabiliteitswet 2001 is het voor de Algemene Rekenkamer niet mogelijk om ter plaatse onderzoek te verrichten bij ondernemingen waarin de staat een belang van minder dan 95% heeft. Dit betekent echter niet dat geen onderzoek ten aanzien van deze ondernemingen kan worden verricht. De Algemene Rekenkamer kan beschikken over de informatie met betrekking tot de onderneming die reeds op het ministerie beschikbaar is. Daarnaast is het in het stelsel van artikel 91 van de Comptabiliteitswet 2001 voor de Algemene Rekenkamer niet mogelijk om onderzoek te verrichten bij dochterondernemingen van ondernemingen waarin de staat een belang heeft. In het advies concludeert de Raad van State uiteindelijk dat hij in het algemeen geen aanleiding ziet om tot een wijziging van het stelsel van artikel 91 van de Comptabiliteitswet 2001 te komen.

Gelet op het bovengenoemde advies van de Raad van State zijn de aanvullingen die de Algemene Rekenkamer in dit kader heeft voorgesteld niet in het wetsvoorstel overgenomen.

II. Artikelsgewijze toelichting

HOOFDSTUK 1. ALGEMENE BEPALINGEN

Algemeen

Hoofdstuk 1 bevat definities van in het wetsvoorstel gehanteerde begrippen. Het gebruik van begrippen maakt korte en logische formuleringen van de wetsbepalingen mogelijk, bevordert de leesbaarheid, eenduidigheid en voorkomt interpretatieproblemen. Hoofdstuk 1 van dit wetsvoorstel bevat geen limitatieve opsomming van de comptabele begrippen die in de dagelijkse praktijk van de beleids- en bedrijfsvoering worden gebruikt. In dit hoofdstuk zijn alleen de belangrijkste begrippen gedefinieerd. Verder wordt de term Rijk op diverse plaatsen in het wetsvoorstel gebruikt. Hiermee wordt de rechtspersoon de Staat der Nederlanden bedoeld, waar de Ministers en colleges onderdeel van zijn. Organisaties die niet tot de Staat der Nederlanden behoren, vallen dus niet onder de term Rijk. Daarbij valt te denken aan zelfstandige bestuursorganen die eigen rechtspersoonlijkheid bezitten.

Artikel 1.1 Begrippen

In het wetsvoorstel wordt een aantal comptabele begrippen gebruikt die binnen het Rijk gangbaar is. Er wordt zo nauw mogelijk aangesloten bij de gebruikelijke betekenis van de begrippen. De betekenis die aan de comptabele begrippen in het wetsvoorstel wordt gegeven, is mede bepaald door de functie van de begrippen in deze wet: het mogelijk maken van een zo praktisch of eenvoudig mogelijke wetsformulering die geen of weinig ruimte laat voor interpretatieverschillen.

In dit artikel wordt een omschrijving gegeven van de belangrijkste begrippen in het wetsvoorstel. Voor zover nodig worden enkele begrippen hieronder toegelicht. Samenhangende begrippen zijn bij elkaar geplaatst en worden gezamenlijk toegelicht.

Baten-lastenstelsel

Kasstelsel

Verplichtingen-kasstelsel

De definities van deze begrippen vinden hun oorsprong in de definitie van het begrip begrotingsstelsel, die als volgt luidt: een financieel-administratief stelsel van rekeningen, waarin de uitgaven en ontvangsten, gedefinieerd volgens een voor het stelsel kenmerkend criterium, worden toegerekend aan de periode waarop de begroting betrekking heeft.

Op grond van deze definities kunnen de begrippen uitgaven en ontvangsten in dit wetsvoorstel verschillende betekenis hebben, afhankelijk van het stelsel dat geldt. Het meest duidelijk komt dit naar voren bij het begrip uitgaven. Als het verplichtingen-kasstelsel geldt, dan wordt er met uitgaven zowel verplichtingen als kasuitgaven bedoeld. Dit stelsel geldt in beginsel voor alle ministeries,⁶ met uitzondering van de organisatieonderdelen die baten-lastenagentschap zijn, en voor alle colleges. Als er in bepaalde artikelleden alleen kasuitgaven worden bedoeld, dan is het begrip kasuitgaven in die bepalingen gebruikt. Als het baten-lastenstelsel geldt, dan wordt er met uitgaven zowel lasten als kasuitgaven bedoeld en wat betreft de categorie kapitaaluitgaven zowel verplichtingen als kasuitgaven.

Door het brede begrip uitgaven in dit wetsvoorstel te gebruiken, wordt voorkomen dat in een groot aantal artikelen voor dezelfde bepaling diverse wettelijke formuleringen opgenomen moeten worden om de stelsels af te dekken.

Bedrijfsvoering

Beleidsvoering

Beleidsuitvoering

Bedrijfsvoering omvat handelingen die ondersteunend zijn aan het primaire proces van een organisatie. Het primaire proces is afhankelijk van de overheidsorganisatie en het beleidsproces of het taakproces voor organisaties met een specifieke (wettelijke) taak, zoals de colleges of de rechtspersonen met een wettelijke taak. De ondersteuning bestaat uit de inzet van personele en materiële middelen voor de zogenaamde PIMOFACH-activiteiten, de centrale ondersteunende functies binnen een organisatie: Personeelsbeheer, Inkoop/aanschaffingen, Materieelbeheer, Organisatiebeheer, Financieel beheer, Automatisering/ict-beheer, Communicatie en Huisvesting.

Deze benadering van het begrip bedrijfsvoering is beperkter dan in de Comptabiliteitswet 2001. In die wet heeft het begrip bedrijfsvoering een breder karakter, vergelijkbaar met wat in dit wetsvoorstel als beleids- en bedrijfsvoering wordt omschreven.

Beleidsvoering is het sturen en het beheersen van de verschillende stappen van een beleidsproces. Het beleidsproces bestaat in het algemeen uit de volgende processtappen: de beleidsontwikkeling (voorbereiden en aanpassen), de beleidsvaststelling, de beleidsuitvoering, de beleidshandhaving (toezicht) en de beleidsevaluatie.

Bij een taak(proces) worden in het algemeen onderscheiden: de taakontwikkeling, de taakuitvoering en de taakevaluatie. Met taakontwikkeling wordt niet het voorbereiden en het aanpassen van de taak bedoeld – de taak van een college of van een rechtspersoon met een wettelijke taak wordt in het algemeen door de wetgever bepaald en is voor die organisaties een gegeven – maar wel het voorbereiden en aanpassen van het beleid met betrekking tot het uitvoeren van de gegeven taak.

In de Comptabiliteitswet 2001 wordt uitgegaan van een breed begrip bedrijfsvoering; daaronder vallen zowel de ondersteunende processen als de primaire processen. Dat brede begrip wordt in dit wetsvoorstel gedekt door het begrip beleids- en bedrijfsvoering. Bedrijfsvoering in dit wetsvoorstel heeft nog slechts de beperktere betekenis (alleen de ondersteunende PIMOFACH-activiteiten). Deze beperktere betekenis sluit aan bij het gebruik van de termen in de praktijk rond bedrijfsvoering binnen de ministeries en de colleges.

Beleid, in de betekenis van maatschappelijk beleid, wordt opgevat als het geheel van keuzes met betrekking tot een beleidsaangelegenheid: (a) de doelstelling(en), (b) de doelgroepen, (c) de instrumenten of middelen, waaronder de financiële middelen voor programma en apparaat, (d) de organisatie van de uitvoering, (e) de organisatie van de handhaving (toezicht) en (f) de tijdsplanning.

Beleid in deze betekenis moet niet verward worden met uitvoeringsbeleid. Bij uitvoeringsbeleid gaat het om de aanpak van een aangelegenheid met betrekking tot de te volgen (bestendige) gedragslijn op strategisch, tactisch en operationeel niveau; dit om willekeurig gedrag te voorkomen.

De financiële beleids- en bedrijfsvoering omvat het beheer van de programmamiddelen en de bedrijfsvoeringsmiddelen. Vanuit een procesmatige invalshoek wordt bij dat beheer het volgende onderscheid aangebracht:

• a. het begrotingsbeheer; het sturen en beheersen van het begrotingsproces, waaronder de zorg voor de ramingen van de voorgenomen en verwachte uitgaven en ontvangsten; ex ante beheer;

• b. het financieel beheer; het sturen en beheersen van de financiële aspecten van de beleidsuitvoering en de bedrijfsvoering, waaronder de zorg voor de realisatie van de geraamde uitgaven en ontvangsten, inclusief het beheer van liquidemiddelen en

• c. de verantwoording die over het (begrotings- en financieel) beheer van de financiële middelen moet worden afgelegd.

Begrotingsbeheer

Financieel beheer

In dit wetsvoorstel wordt, in tegenstelling tot de Comptabiliteitswet 2001, duidelijker het verschil tussen begrotingsbeheer en financieel beheer aangehouden. Begrotingsbeheer behelst in ruime zin het sturen en het beheersen van het begrotingsproces, dat wil zeggen het geheel van handelingen met betrekking tot het voorbereiden, het vaststellen, het uitvoeren en het wijzigen van de rijksbegroting.

In engere zin behelst begrotingsbeheer het ramen en beheersen van de beleids- en bedrijfsvoeringsbudgetten (uitgaven en ontvangsten). Begrotingsbeheer is een op de toekomst gericht proces van ramen, toetsen aan de budgettaire normen (doelstellingen) en (bij)sturen door het treffen van maatregelen, bijvoorbeeld door het opleggen van taakstellingen.

Financieel beheer omvat het sturen en beheersen van de financiële aspecten van de beleidsuitvoering en de bedrijfsvoering tijdens de begrotingsuitvoering. Het is het realisatieproces van het aangaan van de financiële verplichtingen, het opleggen van heffingen (belastingen, premies en tarieven), het doen van betalingen, het innen van de vorderingen, e.d. Hoewel het begrotingsbeheer en het financieel beheer een verschillend vertrekpunt hebben (begrotingsbeheer is op de toekomst gericht en financieel beheer geschiedt gedurende de begrotingsuitvoering), vindt er in de praktijk interactie plaats tussen deze vormen van beheer.

College

In het wetsvoorstel is er gekozen voor een limitatieve opsomming van de colleges, omdat de colleges te ongelijksoortig zijn om ze in een algemene omschrijving te vatten.

Tot de colleges worden, vanwege hun bijzondere staatsrechtelijke positie, vanouds de in de Grondwet geregelde Hoge Colleges van Staat (de Staten-Generaal, de Raad van State, de Algemene Rekenkamer en de Nationale ombudsman) gerekend, alsmede het Kabinet van de Koning, de Kabinetten van de Gouverneurs en (sinds 2008) de Commissie van toezicht betreffende de inlichtingen- en veiligheidsdiensten. Hieraan wordt nu de Kiesraad toegevoegd. Van oudsher heeft de Kanselarij der Nederlandse Orden eenzelfde positie in de Comptabiliteitswet.

In dit wetsvoorstel komt de bijzondere positie van de colleges met name tot uitdrukking in artikel 2.1 (Samenstelling en inhoud van de rijksbegroting), derde lid, waarin geregeld wordt dat deze colleges in elk geval een afzonderlijke (niet-departementale) begroting hebben.

Financiële begrotingsinformatie

Financiële verantwoordingsinformatie

Begrotingsinformatie betreft informatie over de beleidsinzet van een ministerie in de begroting; dit in tegenstelling tot verantwoordingsinformatie die betrekking heeft op gerealiseerde of uitgevoerde handelingen. Begrotingsinformatie kent zowel financiële aspecten als niet-financiële aspecten. Bij de financiële aspecten van begrotingsinformatie moet gedacht worden aan (de ramingen van) de uitgaven en de ontvangsten. Afhankelijk van het geldende begrotingsstelsel worden de uitgaven aangemerkt als financiële verplichtingen (verplichtingenstelsel), als de kasuitgaven en kasontvangsten (kasstelsel) of als lasten en de baten (baten-lastenstelsel).

Ook verantwoordingsinformatie kent zowel financiële aspecten als niet-financiële aspecten. Bij de financiële aspecten van de verantwoordingsinformatie gaat het om de realisaties van de beleidsuitvoering en de bedrijfsvoering. Daarbij gaat het om de aangegane verplichtingen, de verrichte kasuitgaven en kasontvangsten of de gerealiseerde lasten en baten. Daarnaast worden ook de balansposities – de standen van de financiële activa en passiva per 31 december – tot de financiële aspecten gerekend.

Financiële verantwoordingsinformatie heeft in deze wet in het kader van de controle een specifieke betekenis. Het betreft de financiële informatie die in een jaarverslag is opgenomen en die afkomstig is uit de financiële administratie. Meer precies gaat het om de financiële informatie die is opgenomen in de jaarrekeningstukken van het jaarverslag (de verantwoordingsstaat en de saldibalans) en de daarbij gegeven toelichting.

Wordt financiële verantwoordingsinformatie bewerkt (opgeteld, percentages berekend, e.d.) en daarmee als zodanig niet aan de financiële administratie ontleend, dan wordt die bewerkte financiële informatie in het kader van de controle als niet-financiële verantwoordingsinformatie aangemerkt.

Financiële verplichting

Het gaat bij een financiële verplichting om een toekomstige betalingsverplichting. Een financiële verplichting is ook bekend als betalingsverplichting.

Financiële (betalings) verplichtingen hebben veelal een voorwaardelijk karakter. De betalingsverplichting ontstaat nadat een andere partij ten gunste waarvan die verplichting is aangegaan, aan bepaalde (contra-)verplichtingen heeft voldaan (leveringsplicht, nakoming van subsidievoorwaarden, e.d.). Bij de nakoming van de verplichtingen door de derde partij zal de financiële (betalings) verplichting in het algemeen in hetzelfde begrotingsjaar of in een later jaar tot kasbetaling leiden.

Een specifieke – belangrijke – categorie van voorwaardelijke financiële verplichtingen wordt gevormd door garantieverplichtingen. Hierbij zijn de voorwaarden dan niet gekoppeld aan verplichtingen van de derde partij, maar aan omstandigheden of gebeurtenissen die bij de derde partij kunnen ontstaan. Het is onzeker of die omstandigheden of gebeurtenissen zich zullen voordoen. Er is dus sprake van een risico of een kans dat de omstandigheid of de gebeurtenis zich voordoet, daarbij valt te denken aan borgtochten of verzekeringen. Het voorwaardelijke karakter kan met zich meebrengen dat in bepaalde gevallen een aangegane financiële verplichting niet tot betaling zal (hoeven te) komen.

Rechtspersoon met een wettelijke taak (RWT)

De formulering ‘die een bij of krachtens de wet geregelde taak uitvoert’ houdt in dat er sprake moet zijn van de wettelijke regeling van de taak die de rechtspersoon uitvoert.

Van ‘bekostigd uit de opbrengst van een bij of krachtens de wet ingestelde heffing’ (kortweg: bekostigd uit een wettelijke heffing) is zowel sprake in geval van bekostiging uit de rijksbegroting als van bekostiging uit een specifieke wettelijke bevoegdheid (van een RWT) om een heffing of tarief aan derde partijen te kunnen opleggen.

Bij bekostiging uit de rijksbegroting kan sprake zijn van een directe financiële bijdrage (bijvoorbeeld een subsidie, uitkering, lening, garantie). Ook een indirecte financiële bijdrage is mogelijk als een bekostiging uit de rijksbegroting bijvoorbeeld doordat de bijdrage via een intermediaire organisatie aan de rechtspersoon wordt uitgekeerd of een bijdrage in natura doordat personeel of materieel beschikbaar wordt gesteld.

Wettelijke heffingen kunnen zijn: belastingen (heffingen voor algemene collectieve voorzieningen), bestemmingsheffingen (heffingen voor specifieke collectieve voorzieningen, bijvoorbeeld milieuheffingen, sociale premies, e.d.) of tarieven⁷ (heffingen voor specifieke, individuele voorzieningen; dus voor door de overheid geleverde specifieke, individuele goederen of diensten, ook wel retributies genoemd). Voorbeelden van tarieven zijn: bij het Kadaster het kadastraal recht, bij de Rijksdienst voor het wegverkeer de keuringstarieven voor voertuigen en bij de Kamer van Koophandel het tarief voor het verstrekken van inlichtingen over een onderneming.

‘s Rijks schatkist

Een centrale kas is een door het Agentschap van de Generale Thesaurie van het Ministerie van Financiën beheerd tegoed op een rekening bij een bank als bedoeld in artikel 1:1 van de Wet op het financieel toezicht.

Een departementale kas is een tegoed van een ministerie of een college op een rekening bij een bank als bedoeld in artikel 1:1 van de Wet op het financieel toezicht, op een rekening-courant bij de centrale administratie van 's Rijks schatkist of een hoeveelheid geld aangehouden in vorm van contant geld.

Artikel 1.2 Voorhangprocedure

De voorhangprocedure in het kader van dit wetsvoorstel is een procedure waarbij de Tweede Kamer der Staten-Generaal of de beide Kamers der Staten-Generaal worden betrokken bij de beoordeling vooraf van belangrijke voorgenomen bestuursbesluiten van het kabinet. In dit wetsvoorstel wordt die procedure toegepast bij bepaalde besluiten tot het verrichten van een privaatrechtelijke rechtshandeling (artikel 5.7: Parlementaire voorhangprocedure voor een privaatrechtelijke rechtshandeling). Ook wordt de procedure toegepast bij het niet-instellen of het opheffen van een horizonbepaling (artikel 5.11: Horizonbepaling voor subsidieregelingen) en bij besluiten tot het aanwijzen (instellen) van agentschappen (artikel 2.26: Agentschappen). Uit de bepalingen in die artikelen blijkt ook of de Tweede Kamer of de beide Kamers der Staten-Generaal in die gevallen bij de voorhangprocedure worden betrokken.

Voor het bepalen van de termijnen van 30 en 14 dagen worden de recesdagen in beginsel niet meegeteld. In bepaalde omstandigheden kan een Minister de Tweede Kamer of de beide Kamers der Staten-Generaal laten weten dat uitstel van het nemen van het besluit niet in het belang van de staat is en de Tweede Kamer of de beide Kamers verzoeken binnen 30 of 14 dagen, inclusief recesdagen, uitsluitsel te geven over haar standpunten.

HOOFDSTUK 2. DE RIJKSBEGROTING

§ 1: Indeling van de rijksbegroting

Artikel 2.1 Samenstelling en inhoud van de rijksbegroting

Algemeen

De samenstelling van de rijksbegroting is in de Comptabiliteitswet 2001 deels gebaseerd op algemene regels en deels op specifiek aangewezen begrotingen. De Comptabiliteitswet 2001 bepaalt dat er voor elk ministerie en voor elk begrotingsfonds een aparte begroting is. Ook regelt de Comptabiliteitswet 2001 dat een begroting aan de rijksbegroting kan worden toegevoegd bij de wet waarmee die begroting voor de eerste keer wordt vastgesteld. Op basis van deze laatste bepaling zijn de begroting van Wonen en rijksdienst en van Buitenlandse handel en ontwikkelingssamenwerking met ingang van 2012 aan de rijksbegroting toegevoegd. Deze algemene regels zijn in dit wetsvoorstel in essentie gehandhaafd.

Specifiek aangewezen begrotingen in de Comptabiliteitswet 2001 zijn de begrotingen van een aantal in die wet genoemde organen, bijvoorbeeld de begroting van de Koning, de Staten-Generaal, het Kabinet van de Koning en een aantal Hoge Colleges van Staat. Ook zijn er specifieke begrotingen aangewezen voor de Koninkrijksrelaties en het beheer van de Nationale Schuld.

Dit wetsvoorstel geeft algemene regels op grond waarvan bepaald kan worden welke begrotingen tot de rijksbegroting behoren. Als algemene regel geldt dat de volgende begrotingen tot de rijksbegroting behoren:

• a. de begrotingen van de ministeries (departementale begrotingen);

• b. de begrotingen van de colleges (niet-departementale begrotingen);

• c. de begrotingen met betrekking tot de begrotingsfondsen (niet-departementale begrotingen), en

• d. de programmabegrotingen (niet-departementale begrotingen).

Ministeries worden op grond van artikel 44 van de Grondwet bij koninklijk besluit ingesteld.

Het begrip college is in artikel 1.1 (Begrippen) gedefinieerd door middel van een opsomming van de organen en kabinetten die tot de colleges worden gerekend. De begrotingen van deze colleges behoren tot de rijksbegroting.

Begrotingsfondsen worden op grond van artikel 2.2 (Begrotingsfondsen) bij wet ingesteld en programmabegrotingen worden op grond van artikel 2.3 (Programmabegrotingen) aan de rijksbegroting toegevoegd door middel van een wet tot vaststelling van zo’n begroting.

In dit wetsvoorstel worden drie specifieke begrotingen voorgeschreven, te weten de begrotingen van de Koning, Nationale Schuld en koninkrijksrelaties.

Eerste lid

Uitgangspunt bij het opstellen van de rijksbegroting – de begroting van de uitgaven en de ontvangsten van het Rijk als bedoeld in artikel 105 van de Grondwet – is het beginsel van universaliteit of alomvattendheid. Dat beginsel houdt in dat alle uitgaven en alle ontvangsten van het Rijk in de rijksbegroting tot uitdrukking moeten komen. Artikel 105 van de Grondwet spreekt van de uitgaven en de ontvangsten van het Rijk. Dit betekent dat de begrotingen van de decentrale overheden, zelfstandige bestuursorganen en rechtspersonen met een wettelijke taak niet tot de rijksbegroting behoren.

Het eerste lid schrijft voor dat de begrotingen van de ministeries en de colleges – tot de rijksbegroting behoren en dat de rijksbegroting wordt onderverdeeld in twee soorten begrotingen: de departementale begrotingen en de niet-departementale begrotingen.

Op grond van dit lid worden ook de reguliere budgettaire nota’s – de Miljoenennota, de Voorjaarsnota, de Najaarsnota (artikel 2.10 over Budgettaire nota’s) en een zogenaamde budgettaire startnota bij het aantreden van een nieuw kabinet – tot de rijksbegroting gerekend. Deze nota’s vormen een samenvattende toelichting op de ontwerpbegrotingen, respectievelijk de suppletoire begrotingen. Dit volgt tevens uit de bepalingen in artikel 2.4 (Presentatie van een begroting) en artikel 2.5 (Begrotingsstaat), waaruit blijkt dat een begroting niet alleen uit een cijfermatige opstelling bestaat (een begrotingsstaat), maar ook uit een daarbij behorende toelichting.

Tweede lid

In dit lid wordt bepaald dat er voor elk ministerie een departementale begroting behoort te zijn. Welke ministeries er zijn, wordt bepaald op grond van de koninklijke besluiten, bedoeld in artikel 44, eerste lid, van de Grondwet. Impliciet definieert het onderhavige lid het begrip departementale begroting als de begroting van een ministerie. De Minister die op grond van artikel 44, eerste lid, van de Grondwet met de leiding van een ministerie is belast, is voor de departementale begroting verantwoordelijk. Dit volgt uit artikel 5.1 (Beleids- en bedrijfsvoering: algemeen), eerste lid. Niet alle uitgaven en ontvangsten van een ministerie hoeven in een departementale begroting te worden opgenomen; de uitgaven en ontvangsten kunnen ook in een niet-departementale begroting worden opgenomen. Dat kan op basis van het tweede deel van dit lid. Alle uitgaven en ontvangsten die binnen een ministerie betrekking hebben op de beleids- of bedrijfsvoering, komen dus tot uitdrukking in de departementale begroting van dat ministerie (hoofdregel), tenzij deze worden opgenomen in een niet-departementale begroting (afwijkingsregel). Niet-departementale begrotingen zijn de begrotingen van een begrotingsfonds (artikel 2.2) of een programmabegroting (artikel 2.3). De begroting van Koninkrijksrelaties is een ander specifiek voorbeeld van een niet-departementale begroting van een ministerie.

Derde lid

In dit lid wordt voor de colleges bepaald dat deze elk een eigen begroting hebben, te weten een niet-departementale begroting. Dit betekent dat zowel de Hoge Colleges van Staat (de Kamers der Staten-Generaal, Raad van State, Algemene Rekenkamer en Nationale ombudsman) als de overige colleges een afzonderlijke begroting hebben. Daarbij bestaat wel de mogelijkheid op grond van artikel 2.4 tweede lid (Presentatie van de begroting), om de begrotingsstaten van een aantal colleges samen te voegen tot één begrotingsstaat. In dat geval is er sprake van één gezamenlijke begrotingsstaat voor de colleges, met een daarbij behorende toelichting. In dat geval bevat deze begrotingsstaat meer dan één begroting, omdat elk college een eigen begroting heeft. Volgens artikel 2.4 (Presentatie van de begroting) bestaat een begroting uit een begrotingsstaat en een toelichting.

Op basis van de mogelijkheid die artikel 2.4, tweede lid, biedt, kan de bestaande praktijk worden gecontinueerd, waarbij de Staten-Generaal, het Kabinet van de Koning en de Commissie van toezicht betreffende de inlichtingen- en veiligheidsdiensten elk over een eigen begrotingsstaat beschikken (met de begrotingsnummers respectievelijk IIA, IIIB en IIIC) en de overige colleges gezamenlijk in één begrotingsstaat worden opgenomen (met begrotingsnummer IIB).

Vierde lid

In dit lid worden in onderdeel a twee specifieke niet-departementale begrotingen geregeld, te weten de begroting van de Koning en van Nationale Schuld. In de artikelen 2.6 (Begroting van de Koning) en 2.7 (Begroting van Nationale Schuld) is geregeld welke uitgaven en ontvangsten in die begrotingen worden opgenomen.

Onder b wordt de begroting van Koninkrijksrelaties als aparte niet-departementale begroting aangemerkt, indien niet wordt besloten om die begroting samen te voegen met de betrokken departementale begroting. Met de betrokken departementale begroting wordt de begroting van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties bedoeld. De reden hiervan is dat het bestuurlijk wenselijk wordt geacht om de budgetten voor de Koninkrijksrelaties, naast de departementale begroting, in een aparte begroting te beheren.

In onderdeel c wordt geregeld dat een begrotingsfonds een eigen begroting heeft met een niet-departementaal karakter en in onderdeel d worden de programmabegrotingen als niet-departementale begroting aangemerkt. Begrotingsfondsen en programmabegrotingen worden inhoudelijk in de artikelen 2.2 (Begrotingsfondsen) en 2.3 (Programmabegrotingen) geregeld.

Het derde en vierde lid van dit artikel bevatten een limitatieve opsomming van de niet-departementale begrotingen.

Vijfde lid

In dit lid wordt geregeld welke informatie in een departementale begroting moet worden opgenomen. Dat is niet alleen een kwestie van begrotingspresentatie. Het betekent ook dat op een juiste wijze de ministeriële verantwoordelijkheid voor het beleid, de samenhangende bedrijfsvoering en de beschikbare middelen in de juiste begrotingen tot uitdrukking moet worden gebracht.

De bepaling dat een departementale begroting "... de weergave van het beleid en de bedrijfsvoering van het betrokken ministerie ..." bevat, houdt als hoofdlijn in dat de Minister die met de leiding van dat ministerie is belast, het beleid, de bedrijfsvoering en het daarvoor uitgetrokken geld in zijn departementale begroting moet opnemen (ramen). Dat geldt zowel voor de uitgaven van het beleid als voor de ontvangsten die met het beleid samenhangen, bijvoorbeeld de ontvangsten uit heffingen die aan derden worden opgelegd. Voor de begrotingsopstelling geldt derhalve het beginsel: "geld volgt beleid, inclusief de bedrijfsvoering die met het beleid samenhangt". Uit het oogpunt van ministeriële verantwoordelijkheid is dit een belangrijke hoofdlijn.

Niet bepalend is dus welke Minister de financiële verplichtingen feitelijk aangaat of de kasbetaling verricht. In de praktijk zal dat doorgaans de beleidsverantwoordelijke Minister zijn – de Minister die krachtens de Grondwet met een (hoofd)taak of een (beleids)aangelegenheid is belast –, maar dat hoeft niet altijd het geval te zijn. Beleidsuitvoering, beleidstoezicht of de bedrijfsvoering kan ook door een andere dan de beleidsverantwoordelijke Minister worden uitgevoerd.

De hoofdlijn ‘geld volgt beleid, inclusief de bedrijfsvoering die met het beleid samenhangt’ betekent dat budgetoverheveling zonder een wettelijke overdracht van een taak of een aangelegenheid naar een andere Minister niet kan plaatsvinden; ook niet als er sprake is van een bestuurlijke afspraak waarin de beleidsuitvoering, beleidstoezicht of bedrijfsvoering door een andere Minister dan de beleidsverantwoordelijke Minister wordt geregeld. Van een wettelijke overdracht is sprake als op basis van een koninklijk besluit krachtens artikel 43 of 44 van de Grondwet een Minister (zonder portefeuille) met een taak of aangelegenheid wordt belast of een herverdeling van taken tussen ministeries wordt doorgevoerd. Ook naast het systeem van de Grondwet worden soms taken in wetten herverdeeld.⁸

Deze comptabele hoofdlijn (geld volgt beleid) leidt er aan de ontvangstenkant toe, dat belastingontvangsten beleidsmatig onder de verantwoordelijkheid van de Minister van Financiën vallen en derhalve in de begroting van het Ministerie van Financiën worden opgenomen. Belastingen vallen onder heffingen⁹ voor algemene collectieve voorzieningen. Zij worden tot de algemene middelen gerekend en bij een belastingwet geregeld; daarvoor is de Minister van Financiën verantwoordelijk.

Andere heffingen dan belastingen, zoals premies en tarieven worden niet in een belastingwet geregeld, maar in een specifieke wet en kunnen daarmee onder de beleidsverantwoordelijkheid van een andere Minister vallen. In dat geval moeten die ontvangsten worden opgenomen in de begroting van die beleidsverantwoordelijke Minister.

Een begroting bestaat op grond van artikel 2.4 (Presentatie van een begroting), eerste lid, niet alleen uit een begrotingsstaat of uit begrotingsstaten, maar uit de combinatie van staat of staten met de toelichting daarbij. De weergave van het beleid en de bedrijfsvoering, zowel inhoudelijk als financieel, zal voornamelijk uit die toelichting blijken. Een begrotingsstaat bevat zelf zeer beperkt informatie, namelijk alleen de begrotingsartikelen, met elk een samengevatte omschrijving van het beleidsonderwerp of het apparaat, de totaalramingen van de uitgaven en de ontvangsten per begrotingsartikel. De Minister van Financiën regelt op grond van artikel 5.13 (Nadere regelgeving), eerste lid, onder c, welke begrotingsinformatie in een begroting moet worden opgenomen. Voor de niet-financiële begrotingsinformatie geldt dat deze relevant moet zijn voor de Staten-Generaal, zie artikel 4.7, onder a. De in dit lid gemaakte uitzondering van de beleidsaangelegenheden die in een niet-departementale begroting worden opgenomen, komt voort uit de mogelijkheid dat niet alle uitgaven en ontvangsten van een ministerie in een departementale begroting hoeven te worden opgenomen; de uitgaven en ontvangsten kunnen ook in een niet-departementale begroting worden opgenomen zoals de begroting van een begrotingsfonds of een programmabegroting.

Zesde lid

Het zesde lid bevat een soortgelijke bepaling voor de inhoud van een niet-departementale begroting van een college.

Zevende lid

Het zevende lid bepaalt de inhoud van een programmabegroting en van een begroting van een begrotingsfonds. Dergelijke begrotingen bevatten echter geen weergave van de bedrijfsvoering; die begrotingen hebben namelijk geen betrekking op organisaties of organisatieonderdelen. Begrotingsfondsen en programmabegrotingen worden door de ministeries beheerd. De bedrijfsvoering die betrekking heeft op die begrotingen, maakt daarmee onderdeel uit van de bedrijfsvoering van het betrokken ministerie en de weergave daarvan dient tot uitdrukking te komen in de departementale begroting.

Artikel 2.2 Begrotingsfondsen

Eerste lid

In 2014¹⁰ bevat de rijksbegroting de volgende begrotingsfondsen: Gemeentefonds, Provinciefonds, BES-fonds, Infrastructuurfonds, Diergezondheidsfonds en het Deltafonds. De regeling van begrotingsfondsen is ten opzichte van de regeling in artikel 9 van de Comptabiliteitswet 2001 inhoudelijk niet gewijzigd.

Het voeren van een afgezonderd beheer houdt in dat het beheer van de uitgaven en de ontvangsten van een begrotingsfonds los staat van het beheer van andere begrotingen waarmee een Minister is belast. De uitgaven en ontvangsten worden in een aparte begroting beheerd: de begroting van het begrotingsfonds. Een dergelijke begroting maakt deel uit van de rijksbegroting (zie artikel 2.1). Het gaat dus om uitgaven en ontvangsten van de rijksdienst.

Geoormerkte ontvangsten van de ministeries en de colleges zijn bestemd voor een specifiek doel. Die bestemming is geregeld in een specifieke (niet-belasting) wet. Dat zal vaak de wet zijn, bedoeld in het tweede lid, die de instelling van het begrotingsfonds regelt. Ontvangsten die in een belastingwet zijn geregeld (belastingmiddelen), behoren tot de algemene middelen. Algemene middelen worden in beginsel aangewend voor algemene collectieve voorzieningen. Dergelijke ontvangsten worden in de departementale begroting van het Ministerie van Financiën opgenomen.

Niet alle algemene middelen worden echter voor algemene collectieve voorzieningen via de departementale begrotingen en de programmabegrotingen aangewend. Jaarlijks worden, voordat de belastingmiddelen ten gunste van de begroting van het Ministerie van Financiën worden gebracht, bepaalde delen van die algemene middelen afgescheiden, te weten de delen die bestemd zijn voor de algemene huishouding van de gemeenten, de provincies en de drie openbare lichamen in het Caribisch deel van het Koninkrijk (de BES-eilanden). Die delen worden als ontvangsten ten gunste van respectievelijk het Gemeentefonds, het Provinciefonds en het BES-fonds gebracht. Daarop slaat de formulering in het eerste lid "bepaalde financiële middelen van het Rijk die bestemd zijn voor een specifiek doel". Die formulering kan ook slaan op bijdragen uit departementale begrotingen aan een begrotingsfonds; een voorbeeld hiervan is de ontvangst van het Infrastructuurfonds ten laste van de begroting van Infrastructuur en Milieu.

Wanneer de financiële middelen die bestemd zijn voor een specifiek doel worden ondergebracht in een begrotingsfonds wordt bereikt dat deze middelen meerjarig voor dat doel beschikbaar blijven. Het vierde lid bepaalt dat een voordelig jaarsaldo wordt toegevoegd aan de begroting van het daaropvolgende jaar. Overigens zijn het Gemeentefonds, Provinciefonds en het BES-fonds zogenaamde verdeelfondsen; de budgetten die daarin jaarlijks vanuit de algemene middelen worden opgenomen, worden in beginsel ook jaarlijks geheel over de betrokken decentrale overheden of openbare lichamen verdeeld.

De begroting van een begrotingsfonds wordt afzonderlijk gepresenteerd door middel van een begrotingsstaat en een toelichting daarbij; dit overeenkomstig het bepaalde in artikel 2.4 (Presentatie van een begroting) eerste lid. De begroting van een begrotingsfonds wordt daarnaast afzonderlijk bij wet vastgesteld (artikel 3.1: Begrotingsautorisatie). Hierdoor wordt de politieke sturing en beheersing van het begrotingsfonds versterkt.

Een afzonderlijk beheer betekent niet dat het beheer volgens een afwijkend begrotingsstelsel moet geschieden. Voor een begrotingsfonds geldt derhalve het algemene begrotingsstelsel op grond van dit wetsvoorstel, te weten het verplichtingen-kasstelsel. Zie artikel 2.19 (Verplichtingen-kasstelsel). Indien de verplichtingenbenadering bij een begrotingsfonds uit het oogpunt van autorisatie (budgetrecht) en budgettaire beheersing geen meerwaarde heeft, kan in de instellingswet van het fonds (zie het tweede lid) het kasstelsel worden voorgeschreven.

Indien er redenen zijn om voor (de beleidsterreinen van) een begrotingsfonds het baten-lastenstelsel te voeren, dan dient een organisatorische afzondering in de vorm van een baten-lastenagentschap te worden doorgevoerd. Zie artikel 2.22 (Baten-lastenstelsel).

Tweede lid

Het instellen van begrotingsfondsen beperkt de mogelijkheden tot een algehele jaarlijkse politieke prioriteitenstelling bij de aanwending van de algemene middelen. De voor een fonds bestemde middelen worden in beginsel¹¹ namelijk meerjarig geoormerkt voor een bepaald doel. Uit het oogpunt van budgettair beleid is dan ook grote terughoudendheid geboden met het instellen van begrotingsfondsen en overigens met het instellen van fondsen in het algemeen. Om die reden is in dit lid de betrokkenheid van de wetgever en de mede ondertekening van de Minister van Financiën bij het instellen van een begrotingsfonds voorgeschreven.

De mede ondertekening door de Minister van Financiën is op basis van het tweede lid alleen aan de orde als het wetsvoorstel tot instellen van een begrotingsfonds door of vanwege de Koning wordt ingediend. De formulering van de tweede volzin is zodanig gekozen, dat in een situatie van een initiatiefwetsvoorstel van de Tweede Kamer der Staten-Generaal de mede ondertekening door de Minister van Financiën van het wetsvoorstel niet aan de orde is. Nadat een initiatiefwetsvoorstel door de beide Kamers van de Staten-Generaal is aangenomen, moet op grond van de Aanwijzingen voor de regelgeving (aanwijzing 302) de betrokken Minister binnen drie maanden de Staten-Generaal informeren over de besluitvorming over het al dan niet bekrachtigen van het voorstel. Als de betrokken Minister niet de Minister van Financiën is, dient het wetsvoorstel tot het instellen van een begrotingsfonds in het kader van de bekrachtiging zowel door de betrokken Minister als de Minister van Financiën te worden ondertekend.

Verder brengt de formulering van het tweede lid met zich mee dat de mede ondertekening door de Minister van Financiën alleen aan de orde is bij een wetsvoorstel dat sterkt tot het instellen van het begrotingsfonds, Dit betekent dat de jaarlijkse begrotingswetsvoorstellen van het begrotingsfonds niet mede door de Minister van Financiën hoeven te worden ondertekend. De begrotingswetsvoorstellen worden alleen door de betrokken Minister ondertekent ofwel de Minister die belast is met het beheer van het begrotingsfonds.

Derde lid

Onderdeel a: de aard van de uitgaven en de ontvangsten.

De instellingswet van een begrotingsfonds dient de aard van de uitgaven en van de ontvangsten van het fonds te bepalen. De ontvangsten kunnen bestaan uit specifieke heffingen of financiële bijdragen ten laste van een ander onderdeel van de rijksbegroting. Wat de aard van de uitgaven betreft, dient de instellingswet aan te geven aan welke beleidsterreinen de uitgaven ten goede zullen komen. Dit kan zowel in algemene termen, zoals bij het Gemeentefonds en het Provinciefonds, de uitgaven zijn bestemd voor de eigen huishouding van deze overheden, als in meer specifieke termen, zoals bij het Diergezondheidsfonds, de uitgaven zijn bestemd voor de bestrijding van dierziekten.

Onderdeel b: de beherende Minister(s).

Met de Minister die belast is met het beheer wordt de Minister bedoeld die verantwoordelijk is voor het begrotingsbeheer en het financieel beheer van het begrotingsfonds. De begrippen begrotingsbeheer en financieel beheer zijn in artikel 1.1 gedefinieerd.

Indien er meer dan één Minister met het beheer wordt belast, is er sprake van mede-beheer. Een in de instellingswet vastgelegd medebeheer leidt er toe dat de medebeherende Minister ook de jaarlijkse voorstellen van begrotingswetten van het fonds mee moet ondertekenen. Als algemene lijn geldt dat de ondertekening van wetsvoorstellen wordt beperkt tot de eerstverantwoordelijke Minister (of Staatssecretaris). Een mede-beherende Minister zal doorgaans echter alleen beleidsmatig bij het beheer van het fonds betrokken zijn. De beleidsmatige medebetrokkenheid van een andere Minister dan de beherende Minister kan in dat geval met behulp van een bestuurlijke afspraak binnen het kabinet worden vastgelegd; een wettelijk vastgelegde afspraak inzake het medebeheer is niet nodig. In dat geval hoeven de jaarlijkse voorstellen van begrotingswetten van het fonds niet door de mede-beherende Minister te worden ondertekend.

Vierde lid

Het jaarsaldo van een fonds wordt ten gunste, in geval van een voordelig saldo, dan wel ten laste in geval van een nadelig saldo van de begrotingsfonds van het daaropvolgende jaar gebracht. Dat is in lijn met het oogmerk waarom een begrotingsfonds kan worden ingesteld (zie eerste lid). De geoormerkte ontvangsten of financiële middelen (budgetten) dienen meerjarig voor het doel van het fonds beschikbaar te blijven en niet in de jaarlijkse algemene budgettaire afweging binnen de gehele rijksbegroting te worden betrokken.

Het Gemeentefonds, het Provinciefonds en het BES-fonds worden budgettair zodanig gestuurd, dat er in het algemeen geen jaarsaldo resteert (zogenaamde verdeelfondsen).

Vijfde, zesde en zevende lid

Artikel 9a van de Comptabiliteitswet 2001 over het indienen van een voorstel van wet tot vaststelling van de begroting van het Fonds economische structuurversterking (FES-fonds) wordt nu in deze leden geregeld. Dit fonds is sinds 2012 een ‘slapend’ fonds. Deze leden regelen daarom de procedure om het FES-fonds zo nodig weer te activeren.

In het vijfde lid wordt voor het Fonds economische structuurversterking geregeld, dat er kan worden afgeweken van de verplichting tot het indienen van een begroting. Om de reden dat het FES-fonds sinds 2012 niet meer actief is en als een slapend fonds wordt aangemerkt.

Het zesde lid bepaalt dat, zolang er op basis van het vijfde lid geen begroting voor het FES-fonds wordt ingediend, de ontvangsten en uitgaven op nul worden gesteld. Het op nul stellen impliceert de tijdelijke ‘bevriezing’ van de voeding van het fonds. Indien het FES-fonds weer actief wordt en hiertoe een begroting wordt ingediend, is de uitzonderingen van dit vijfde lid, niet meer nodig. Daarom regelt het zevende lid, dat het vijfde, zesde en het onderhavige lid kan vervallen, De regering is vervolgens weer gehouden om jaarlijks een wetsvoorstel tot vaststelling van de begroting voor het FES in te dienen.

Artikel 2.3 Programmabegrotingen

Eerste lid

Dit lid bepaalt zowel procedureel hoe een programmabegroting in de rijksbegroting wordt opgenomen als inhoudelijk wanneer tot de aparte presentatie van een dergelijke begroting kan worden overgegaan.

Procedureel wordt een programmabegroting toegevoegd aan de rijksbegroting door in enig jaar een voorstel van wet tot vaststelling van een begroting (een begrotingswet) op te stellen waarin een programmabegroting is opgenomen. Dat betekent dat een programmabegroting in een afzonderlijke begrotingswet, met een aparte begrotingsstaat en een daarbij behorende toelichting, wordt vastgesteld.

De bepaling dat een programmabegroting bij een wet tot vaststelling van een begroting aan de rijksbegroting moet worden toegevoegd, houdt mede in dat een programmabegroting alleen met ingang van een nieuw begrotingsjaar aan de rijksbegroting kan worden toegevoegd en dus niet door middel van een suppletoire begrotingswet. Dat betekent dat een wetsvoorstel tot vaststelling van een programmabegroting op grond van artikel 105, tweede lid, van de Grondwet alleen op de derde dinsdag van september bij de Tweede Kamer kan worden ingediend.

Tot een programmabegroting kan worden besloten als het wegens politieke overwegingen wenselijk wordt geoordeeld om ten behoeve van een Minister die niet belast is met het beheer van een ministerie (Minister zonder portefeuille) bepaalde budgetten afgezonderd van een departementale begroting te beheren. Een Minister zonder portefeuille of wel een zogenaamde programmaminister kan dan expliciet de verantwoordelijkheid over een eigen budget aan de Tweede Kamer afleggen. Het kan doorgaans alleen gaan om programmabudgetten en niet om bedrijfsvoeringsbudgetten, omdat een Minister zonder portefeuille niet belast is met de leiding en de bedrijfsvoering van een ministerie. De bedrijfsvoeringsbudgetten die samenhangen met het beheer van de programmabudgetten, dienen op grond van artikel 2.1, zevende lid in samenhang met het vijfde lid, opgenomen te worden in de departementale begroting van het ministerie waarin de betrokken programmaminister is ondergebracht. In een enkel geval bevat een programmabegroting ook een budget voor bedrijfsvoering of apparaat. Bijvoorbeeld indien een programmaminister is belast met de leiding van een agentschap. In dat geval wordt de begrotingswet (betreffende de programmabegroting) ondertekend door zowel de programmaminister als de Minister waarin de programmaminister is ondergebracht.

Overigens kan het tijdelijk voorkomen dat een Minister die belast is met de leiding van een ministerie tijdelijk zowel een departementale begroting als een programmabegroting beheert. Bijvoorbeeld zodra een nieuw kabinet aantreedt, waarin een andere budgettaire portefeuilleverdeling is afgesproken dan binnen het afgetreden kabinet het geval was. In dat geval kan de situatie ontstaan dat de bestaande programmabegroting niet meer aansluit bij de nieuwe budgettaire portefeuilleverdeling. Het beheer van de bestaande programmabegroting kan dan in handen gegeven worden van een Minister die reeds een departementale begroting beheert. Indien een nieuw kabinet na de derde dinsdag van september aantreedt en er dan blijkt dat een ingediende programmabegroting voor het nieuwe jaar niet spoort met de nieuwe budgettaire portefeuilleverdeling, kan ook worden gekozen om bij de eerstvolgende suppletoire begroting die programmabegroting ‘op nul te stellen’ en die programmabudgetten toe te voegen aan bestaande begrotingen. Dat moet dan ook administratief-organisatorisch op korte termijn mogelijk zijn. In het algemeen zal dat niet het geval zijn als inmiddels in het nieuwe jaar de uitvoering van de programmabegroting is aangevangen.

Het opheffen van een bestaande programmabegroting gebeurt spiegelbeeldig aan de wijze waarop een programmabegroting ontstaat: er wordt voor een nieuw begrotingsjaar geen aparte wet tot vaststelling van de programmabegroting meer ingediend. Een bestaande programmabegroting voor enig jaar kan echter lopende dat jaar niet worden opgeheven, maar wel ‘op nul worden gesteld’ (zie vorige alinea).

Tweede lid

De begrotingswet waarmee een programmabegroting wordt vastgesteld, moet bepalen welke Minister met het beheer van die begroting is belast. Dat kan op praktische wijze blijken uit de ondertekening van de memorie van toelichting van het betrokken wetsvoorstel waarmee de programmabegroting wordt vastgesteld en uit het contraseign op de betrokken begrotingswet waarmee de programmabegroting wordt vastgesteld.

§ 2: Inrichting van de begrotingen

Artikel 2.4 Presentatie van een begroting

Eerste lid

De hoofdregel in dit artikel is dat elke departementale en niet-departementale begroting uit een eigen begrotingsstaat bestaat met een toelichting. Het tweede lid bevat daarop een uitzondering voor begrotingen van colleges. Ook kan een begroting, indien er binnen een ministerie sprake is van agentschappen, een aparte begrotingsstaat van een agentschap bevatten of een aparte begrotingsstaat waarin meer dan één agentschap (artikel 2.27. Begrotingsstaat van agentschappen) is opgenomen. In het algemeen zal alleen een departementale begroting tevens een begrotingsstaat van agentschappen bevatten. Het kan echter ook voorkomen dat een programmabegroting een begrotingsstaat van een agentschap bevat.

Op grond van dit lid is een (departementale of niet-departementale) begroting niet gelijk aan alleen de begrotingsstaat, waarin de (ramingen van de) uitgaven en ontvangsten zijn opgenomen. Een begroting wordt gevormd door de begrotingsstaat plus de bijbehorende toelichting. Een begroting is dus meer dan alleen de begrotingsstaat. De informatie die in de toelichting bij een begrotingsstaat is opgenomen, maakt dus ook deel uit van een begroting.

Het onderscheid tussen de begrotingsstaat en de toelichting is van belang uit het oogpunt van de autorisatiefunctie van een begroting. Alleen de begrotingsstaat wordt door de Staten-Generaal in de vorm van een begrotingswetsvoorstel geautoriseerd. De toelichting daarbij is weliswaar evenzeer van belang voor zowel de Staten-Generaal als de regering, maar daarover stemt de Staten-Generaal niet en daarom kan de toelichting niet worden beschouwd als een daad van wetgeving of een onderdeel van het begrotingswetsvoorstel.

Daarnaast is de toelichting van de begroting van belang, omdat de begroting naast de autorisatiefunctie ook andere functies kent, zoals een allocatiefunctie (keuzefunctie), macro-economische en budgettaire functie.

Tweede lid

Dit lid bepaalt dat, in afwijking van het eerste lid, de begrotingsstaten van een aantal colleges samengevoegd kunnen worden tot één begrotingsstaat. De enige beperking die hierbij geldt, is dat alleen de begrotingsstaten van de colleges die onder de verantwoordelijkheid van één Minister vallen, mogen worden samengevoegd in één begrotingsstaat. De betrokken Ministers die de begrotingsstaten van de colleges kunnen samenvoegen, zijn in dit verband de Minister van Algemene Zaken, en de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. De Minister van Algemene Zaken is verantwoordelijk voor de colleges: het Kabinet van de Koning en de Commissie van toezicht betreffende de inlichtingen- en veiligheidsdiensten. De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties is verantwoordelijk voor de overige colleges. Op basis van het tweede lid kan de bestaande praktijk, waarbij de Staten-Generaal, het Kabinet van de Koning en de Commissie van toezicht betreffende de inlichtingen- en veiligheidsdiensten (CTIV) elk over een eigen begrotingsstaat beschikken (met de begrotingsnummers respectievelijk IIA, IIIB en IIIC) en de overige colleges gezamenlijk in één begrotingsstaat worden opgenomen (met begrotingsnummer IIB) worden gecontinueerd. Overigens is ook het samenvoegen van de begrotingen van het Kabinet van de Koning (IIIB) en de CTIV (IIIC) in één begrotingsstaat mogelijk.

Indien er voor de colleges een gezamenlijke begrotingsstaat is, bevat die gezamenlijke staat meer dan één begroting. Voor de meeste colleges bestaat een begroting slechts uit één begrotingsartikel (apparaatsartikel), waarin de ramingen van de uitgaven (en soms ontvangsten) voor personeel en materieel (apparaat) worden opgenomen. Een college voert in het algemeen een wettelijke taak uit met behulp van het beschikbare apparaat; er is geen sprake van beleidsuitgaven in termen van financiële overdrachten of het inzetten van andere beleidsinstrumenten. In een gezamenlijke begrotingsstaat zal in het algemeen sprake zijn van één apparaatsartikel per college.

Artikel 2.5 Begrotingsstaat

Dit artikel geeft aan welke informatie per begrotingsartikel in de begrotingsstaat moet worden opgenomen. Het koppelen van een nummer aan een begrotingsartikel (onderdeel a) is uit administratief oogpunt gewenst. De artikelomschrijving (onderdeel b) heeft tot doel met een korte bondige tekst de gebruikers van de begroting een indicatie te geven van het programma of het apparaat van het betrokken ministerie of college.

De begrotingsartikelen in een begrotingsstaat tezamen met de daarbij behorende toelichtingen geven op deze wijze gepresenteerd, invulling aan de in artikel 2.1, vijfde en zesde lid, bedoelde weergave van de beleids- en bedrijfsvoering van het betrokken ministerie of college.

In dit wetsvoorstel wordt in beginsel begrotingsstelsel het verplichtingen-kasstelsel voorgeschreven (artikel 2.19 Verplichtingen-kasstelsel). Om die reden wordt hier bepaald dat als (begrotings) bedragen de financiële verplichtingen (onderdeel c), de kasuitgaven (onderdeel d) en de kasontvangsten (onderdeel e) in de begrotingsstaat moeten worden opgenomen.

Inherent aan het begrip begroting, en dus ook aan het begrip begrotingsstaat, is dat het bij de (begrotings)bedragen om ramingen gaat en niet om realisaties. Daarom wordt in dit artikel, evenals in artikel 2.27 (Begrotingsstaat van agentschappen), niet expliciet het begrip raming gebruikt.

De presentatie in de vorm van een begrotingsstaat is primair van belang voor de autorisatie van de begrotingsbedragen door de Staten-Generaal (zie artikel 3.1 Begrotingsautorisatie), en secundair ook voor het financieel beheer waarmee de verantwoordelijke Minister of een college is belast. Uit een oogpunt van controle is deze presentatievorm verder van belang voor het vaststellen van de begrotingsrechtmatigheid, als onderdeel van de rechtmatigheid, door de auditors en de Algemene Rekenkamer.

Een begrotingsopstelling op basis van de begrotingsstaten, zoals deze in dit wetsvoorstel wordt voorgeschreven, kan als de wettelijke begrotingsopstelling worden aangeduid. Voor het macro-economische begrotingsbeheer is deze opstelling echter niet geschikt. Om de begroting daartoe geschikt te maken en om op het EMU-saldo te kunnen sturen, wordt in de Miljoenennota en de andere budgettaire nota’s een alternatieve begrotingsopstelling gepresenteerd op basis van het onderscheid tussen kaderrelevante en niet-kaderrelevante uitgaven en ontvangsten. Deze begrotingsopstelling kan als de EMU-relevante begrotingsopstelling worden aangeduid. De (niet-)kaderrelevantie van uitgaven en ontvangsten wordt geregeld in begrotingsregels. Daarnaast omvat de EMU-relevante begrotingsopstelling ook de kaderrelevante uitgaven en ontvangsten die niet tot de rijksbegroting behoren, maar wel tot het bredere begrip collectieve sector, te weten de uitgaven en ontvangsten die tot de budgetdisciplinesectoren Zorg respectievelijk Sociale zekerheid en arbeidsmarkt worden gerekend.

In de onderdelen c en d is sprake van de bedragen en niet van de maximumbedragen voor de financiële verplichtingen en voor de kasuitgaven, zoals dat in artikel 4 van de Comptabiliteitswet 2001 het geval is. Het aan een maximum binden van de geautoriseerde bedragen wordt thans in het vierde lid van artikel 3.1 (Begrotingsautorisatie) geregeld.

Artikel 2.6 Begroting van de Koning

Tot 2010 werd de begroting die de uitgaven voor het koninklijk huis bevatte aangeduid als Begroting Huis der Koningin. In 2010 is de naam van deze begroting veranderd in Begroting van de Koning. In dit wetsvoorstel wordt daarbij aangesloten. Over de inrichting van deze begroting is de afgelopen jaren bij de aanpassing van de Wet op het financieel statuut van het Koninklijk Huis uitgebreid met de Tweede Kamer der Staten-Generaal overleg gevoerd.¹²

Ten opzichte van de tekst van artikel 8, eerste lid, van de Comptabiliteitswet 2001 is een kleine wijziging aangebracht. Daarin was ten onrechte sprake van de uitkeringen van de leden van het koninklijk huis. Op grond van de Wet op het financieel statuut van het Koninklijk Huis genieten niet alle leden van dat huis een uitkering. Daarom luidt de formulering thans: de uitkeringen aan leden van het koninklijk huis.

Artikel 2.7 Begroting van Nationale Schuld

Eerste lid

De begroting van Nationale Schuld vormt het sluitstuk van de rijksbegroting. Het saldo van de kasuitgaven en kasontvangsten van alle andere begrotingen, opgeteld bij het saldo op de rekeningen buiten begrotingsverband, vormt de netto-financieringsbehoefte van de staat in een jaar. De netto-financieringsbehoefte bestaat uit het gerealiseerde begrotingstekort en de noodzakelijke herfinanciering van de lopende schuld. De netto-financiering vindt deels plaats uit het bedrag dat derde partijen in het kader van schatkistbankieren in depot bij de schatkist aanhouden verminderd met de kapitaalverstrekking aan die partijen op grond van de leenfaciliteit bij de schatkist (zie de paragrafen 2 en 3 van hoofdstuk 8 van dit wetsvoorstel). Voor het overige deel van de netto-financieringsbehoefte doet de Agent van het Ministerie van Financiën, namens de Minister van Financiën en dus namens de staat, een beroep op de geld- en de kapitaalmarkt. De bepalingen in dit artikel geven in technische zin dit financieringsproces weer.

De onder a tot en met g opgesomde categorieën uitgaven en ontvangsten hoeven niet één op één te leiden tot overeenkomstige begrotingsartikelen in de begroting van Nationale Schuld. Thans bevat deze begroting twee begrotingsartikelen, te weten Kasbeheer en Financiering staatsschuld.

Onder a

Tot uitgaven en ontvangsten die voortvloeien uit de transacties, bedoeld onder a, worden gerekend:

• a. de hoofdsommen van de aangetrokken leningen (ontvangsten);

• b. de aflossing van die hoofdsommen (uitgaven);

• c. de rente die over de aangetrokken financieringsmiddelen moet worden betaald en soms wordt ontvangen;

• d. de kosten die met die transacties samenhangen.

Onder de omschrijving vallen ook transacties met afgeleide financiële instrumenten op schuldtitels, zoals renteswaps, waarbij leningen met een vaste rente worden omgezet in leningen met een variabele rente.

Onder b

Deze categorie uitgaven en ontvangsten houdt in dat geldmarkttransacties, dat wil zeggen transacties met een looptijd van maximaal één jaar (ook wel: vlottendeschuldtransacties), netto in de begroting mogen worden verwerkt. Per saldo wordt van deze kortlopende financieringstransacties alleen het verschil tussen (oftewel de mutatie van) de standen per 31 december van twee opeenvolgende jaren ter autorisatie in de begroting opgenomen. Aangezien deze mutaties op voorhand geen redelijke inschatting is te maken, kan in de ontwerpbegroting slechts van een pm-raming worden uitgegaan. In de praktijk betekent dat een raming op nihil. Deze netto verwerking vormt een afwijking van het universaliteitsbeginsel van bruto-boeken (bruto-boeken is niet gesaldeerd boeken).

Onder c

Deze categorie uitgaven en ontvangsten heeft betrekking op leningstransacties – het verstrekken van leningen uit de schatkist – aan rechtspersonen met een wettelijke taak (RWT’s) en baten-lasten-agentschappen (zie hoofdstuk 8, paragraaf 3, voor lenen door RWT’s).

Bij het verstrekken van een lening aan een RWT of een baten-lastenagentschap wordt het begrotingsartikel Kasbeheer van de begroting van Nationale Schuld belast (uitgave) en bij de aflossing van een lening wordt dat begrotingsartikel ontlast (ontvangst). Ook de rente (ontvangst) en de kosten (uitgave) die uit dergelijke leningstransacties voortvloeien worden op dat begrotingsartikel verwerkt.

Onder d

De transacties door derde partijen en dienstonderdelen (voornamelijk agentschappen) met publiek geld op de rekeningen-courant en op de depositorekeningen bij de ‘s Rijks schatkist zijn naar hun aard tijdelijke, kortlopende transacties, direct opvraagbare tegoeden dan wel direct aflosbare kredieten. De mutaties op die rekeningen leiden, voor zover deze binnen een begrotingsjaar plaatsvinden, per saldo niet tot begrotingsmutaties. Alleen bij een overschrijding van de jaargrens ontstaat er een effect op de begroting van Nationale Schuld. Om die reden wordt hier bepaald dat de mutatie op deze rekeningen per 31 december van het begrotingsjaar ten opzichte van 31 december van het voorafgaande jaar in de begroting moet worden opgenomen. Dit is een afwijking van het universaliteitsbeginsel van bruto-boeken.

Deze mutaties laten zich op voorhand lastig ramen; daarom kan in de ontwerpbegroting slechts van een pm-raming worden uitgegaan. In de praktijk betekent dat een raming op nihil.

Onder e

De uitgaven en ontvangsten aan rente, boete, kosten en provisie betreffen uitgaven en ontvangsten die samenhangen met vlottende schuldtransacties als bedoeld onder b, en met de mutaties op de rekeningen-courant en de depositorekeningen, bedoeld onder d, die derde partijen en dienstonderdelen bij het Ministerie van Financiën aanhouden.

Rente kan voor de begroting van Nationale Schuld zowel een uitgave (zoals betaalde rente over creditsaldi op de rekeningen-courant en over aangetrokken geldmarktleningen) als een ontvangst (ontvangen rente over debetsaldi) zijn. Dit geldt ook voor boetes, kosten en provisie die in rekening kunnen worden gebracht.

Onder f

Deze categorie betreft de uitgaven en ontvangsten van het betalingsverkeer met betrekking tot de centrale kassen van ’s Rijks schatkist. Gedacht moet worden aan debet- en creditrentecomponenten van de dagsaldi die resteren na de dagelijkse afroming of verevening, de kosten van het gebruik van centrale bankrekeningen, e.d.

Onder g

Dit onderdeel biedt de basis om bijvoorbeeld de rentebesparing als gevolg van een verlaging van de staatsschuld ten laste van de begrotingsartikelen van Nationale Schuld te brengen, wanneer die rentebesparing op grond van een wettelijke regeling kan worden aangewend ter bekostiging van uitgaven elders op de rijksbegroting. Een voorbeeld hiervan was de rentebesparing die is opgetreden doordat de verkoop van bepaalde staatsdeelnemingen en van bepaalde aardgasvoorraden is aangewend ter verlaging van de staatsschuld onder de gelijktijdige regeling in de instellingswet van het FES¹³ dat de daarmee structureel optredende lagere rentelasten beschikbaar komen als middelen ten behoeve van het FES.

Tweede lid

Van de mutaties, bedoeld in het eerste lid, onder b en d is op voorhand geen redelijke inschatting te maken, daarom wordt in de ontwerpbegroting een pm-raming opgenomen.

Voor de begrotingsbelasting is het verschil tussen de saldi aan het begin en het eind van het jaar relevant. Dat verschil kan na afloop van een jaar worden vastgesteld. Daarom is het praktisch de gerealiseerde mutatie als slotverschil in de verantwoordingsstaat van het jaarverslag van Nationale Schuld te verantwoorden. De bepaling in dit lid maakt dat mogelijk.

Artikel 2.8 Bijzonder begrotingsartikel 1: Nog onverdeeld

Eerste lid

Dit begrotingsartikel treedt in de plaats van artikel 6 van de Comptabiliteitswet 2001 waarin onder meer het administratieve begrotingsartikel Nominaal en onvoorzien is geregeld. Inhoudelijk is er geen wijziging in het artikel aangebracht. Wel is duidelijker geregeld welke begrotingsbedragen daarin dan worden verwerkt, namelijk de loon- en prijsbijstelling voor een positief bedrag,een eventuele taakstelling of bezuiniging (een negatief bedrag) en eventuele andere nog onverdeelde begrotingsposten, zoals de post onvoorzien. Het moet gaan om begrotingsbedragen die op voorhand wel ten laste van het begrotingstotaal van de betrokken begroting kunnen worden gebracht, maar waarvan de toedeling aan de begrotingsartikelen (beleidsartikelen en niet-beleidsartikelen) nog niet vaststaat op het moment van het indienen van het begrotingsontwerp bij de Tweede Kamer. Vandaar de formulering in dit lid ‘ten behoeve van de voorlopige verwerking’.

Het begrotingsbedrag dat bij dit artikel wordt opgenomen, bestaat uit het saldo van de positieve en negatieve bedragen. In de begrotingsstaat bij het begrotingsartikel Nominaal en onvoorzien wordt één bedrag opgenomen. In de toelichting van de begrotingsstaat wordt inzichtelijk gemaakt uit welke posten dit bedrag is opgebouwd. Dit is de weergave van de bruto-uitsplitsing, verdeeld naar betrokken aspecten.

Tweede en derde lid

Het bijzondere van dit begrotingsartikel is dat het niet is toegestaan om de uitgaven ten laste van dit artikel te verminderen, noch geïnde ontvangsten ten gunste ervan (tweede lid). De raming van het bedrag van de uitgaven kan negatief zijn (derde lid). Vandaar de benaming administratief artikel.

Een negatief bedrag zal aan de orde zijn bij een taakstelling/bezuiniging of – bij uitzondering – bij de loon- en prijsbijstelling (als er sprake is van deflatie).

De bepaling dat ten laste van de uitgaven van dit artikel geen uitgaven mogen worden gedaan, heeft, samen met de bepaling in het eerste lid dat inhoudt dat het moet gaan om de voorlopige verwerking in een begroting, tot consequentie dat in dit artikel opgenomen begrotingsbedragen in de loop van het begrotingsjaar (uiterlijk bij de suppletoire begroting samenhangende met de najaarsnota) toegedeeld moeten worden aan de andere begrotingsartikelen. Het begrotingsbedrag wordt daarmee uiteindelijk op nihil gebracht, hetgeen dan ook in de verantwoordingsstaat tot uitdrukking moet komen. Dat geldt ook voor de realisatie: zie artikel 2.12 (Verantwoordingsstaat), derde lid. Een in het najaar nog niet verdeeld begrotingsbedrag mag dus niet als slotverschil worden behandeld (zie artikel 3.5: Indienen en vaststellen van slotverschillen).

Artikel 2.9 Bijzonder begrotingsartikel 2: Geheim

Dit begrotingsartikel treedt in de plaats van artikel 6 van de Comptabiliteitswet 2001 waarin het begrotingsartikel Geheim is geregeld. Inhoudelijk is er geen wijziging aangebracht. Ten aanzien van de boekhoudkundige verwerking van geheime uitgaven en ontvangsten wordt opgemerkt, dat het uit de aard van deze uitgaven en ontvangsten voortvloeit dat deze verwerking met speciale waarborgen omgeven wordt en zo nodig plaatsvindt in afwijking van de wijze waarop andere uitgaven en ontvangsten in de administratie worden verwerkt. Voor het onderzoek van de interne auditfunctie bij deze begrotingsartikelen worden door de Minister van Financien op basis van artikel 7.5 (Nadere regelgeving) in overleg met de president van de Algemene Rekenkamer regels gesteld. Zie ook artikel 10.15 (Onderzoek van geheime uitgaven en ontvangsten).

Artikel 2.10 Budgettaire nota’s

Eerste lid

Dit lid regelt de reguliere budgettaire nota's. Deze budgettaire nota's worden jaarlijks uitgebracht, gelijktijdig met samenhangende begrotingen. De Miljoenennota gaat gepaard met de oorspronkelijke begrotingen en de Voorjaarsnota en de Najaarsnota gaan gepaard met de suppletoire begrotingen. In bijzondere tijden kan het voorkomen dat een extra budgettaire nota wordt uitgebracht. Ook is het gebruikelijk dat bij het aantreden van een nieuw kabinet een zogenaamde budgettaire startnota wordt uitgebracht, voor zover dat aantreden niet samenvalt met het uitbrengen van een reguliere budgettaire nota.

Tweede lid

In dit lid worden de belangrijkste onderwerpen voorgeschreven waaraan jaarlijks in de Miljoenennota aandacht moet worden besteed. De bepaling is niet limitatief bedoeld. Dat geldt ook voor de inhoud van de Voorjaarsnota en de Najaarsnota, die in het derde, respectievelijk het vierde lid worden geregeld. Deze nota's vormen ten opzichte van de toelichtingen bij de begrotingswetsvoorstellen een nadere, samenvattende toelichting bij de rijksbegroting en worden dus door de regering uitgebracht. Zie ook artikel 2.1 (Samenstelling en inhoud van de rijksbegroting), eerste lid.

Inhoudelijk is er ten opzichte van de Comptabiliteitswet 2001 één wijziging met betrekking tot de Miljoenennota aangebracht. Expliciet is niet meer opgenomen dat de zogenaamde Vermoedelijke uitkomsten van het lopende begrotingsjaar, de geraamde mutaties in de lopende begroting ten opzichte van de stand van de Voorjaarsnota, in de Miljoenennota moeten worden opgenomen. In de praktijk wordt deze mutaties vooralsnog in de Miljoenennota opgenomen.

Van belang voor een effectief structureel budgettair beleid zijn de bepalingen in de onderdelen a en c, indien daarin de meerjarige budgettaire doorwerking van het lopende en voorgenomen beleid wordt voorgeschreven. Met de vier op het (betrokken) begrotingsjaar volgende of aansluitende jaren wordt de periode bedoeld waarop de zogenaamde meerjarenramingen betrekking hebben.

Onderdeel a bepaalt dat de Miljoenennota een budgettair totaalbeeld bevat van de rijksbegroting en de niet tot de rijksbegroting behorende budgetdisciplinesectoren. Een budgetdisciplinesector is een onderdeel van de collectieve sector dat in het kader van de budgettaire beheersing afzonderlijk wordt onderscheiden. Er worden drie budgetdisciplinesectoren onderscheiden, te weten het Budgettair kader rijksbegroting eng, het Budgettair kader sociale zekerheid en arbeidsmarkt en het Budgettair kader zorg. Deze budgetdisciplinesectoren zijn ontleend aan de begrotingsregels waarover door de ministerraad wordt besloten.

De budgetdisciplinesectoren Zorgsector en de sector Sociale Zekerheid en Arbeidsmarkt zijn budgetdisciplinesectoren die niet tot de budgetdisciplinesector rijksbegroting behoren. Het Budgettair Kader Zorg is het uitgavenkader dat gedurende een kabinetsperiode geldt voor het saldo van alle relevante uitgaven en relevante niet-belastingontvangsten die betrekking hebben op de zorgsector.

Het Budgettair Kader Sociale Zekerheid en Arbeidsmarkt is het uitgavenkader dat gedurende een kabinetsperiode geldt voor het saldo van alle relevante uitgaven en relevante niet-belastingontvangsten die betrekking hebben op de sector sociale zekerheid en arbeidsmarkt.

Deze budgettaire kaders zijn van belang voor de EMU-relevante begrotingsopstelling.

In de Wet houdbare overheidsfinanciën¹⁴ is geregeld dat, indien sprake is van een budgettair herstelplan op grond de Europese buitensporige tekortprocedure (EDP) met betrekking tot ons land in ieder geval de Miljoenennota de voortgang van die procedure moet worden toegelicht (artikel 2, zevende lid, van de Wet Houdbare overheidsfinanciën).

Derde en vierde lid

De bepalingen over de inhoud van de Voorjaarsnota en Najaarsnota zijn zodanig geformuleerd dat in die nota's de ontwikkeling en de (meerjarige) verwachting van het budgettaire totaalbeeld, zoals dat in de Miljoenennota was voorzien, worden geschetst. Ten opzichte van de bepalingen in de Comptabiliteitswet 2001 zijn daarin inhoudelijk geen wijzigingen aangebracht. In de Najaarsnota wordt gewoonlijk geen meerjarige doorwerking van de nadere mutaties in het lopende begrotingsjaar gepresenteerd. Eventuele doorwerking wordt pas gepresenteerd bij de Voorjaarsnota van het daarop volgende jaar.

§ 3: Inrichting van de jaarverslagen

Artikel 2.11 Presentatie van een jaarverslag

Eerste lid

Dit artikel leidt er in samenhang met artikel 2.1 (Samenstelling en inhoud van de rijksbegroting) toe dat de jaarverslagen van het Rijk bestaan uit:

• a. de departementale jaarverslagen, te weten de jaarverslagen in aansluiting op de departementale begrotingen, en

• b. de niet-departementale jaarverslagen, te weten de jaarverslagen in aansluiting op de niet-departementale begrotingen.

De Ministers, die verantwoordelijk zijn voor het beheer van de begrotingen, zijn ook verantwoordelijk voor het opstellen van de met die begrotingen samenhangende jaarverslagen. Een bijzonderheid is dat de colleges verantwoordelijk zijn voor het voeren van beheer van hun begroting, maar dat een Minister staatsrechtelijk verantwoordelijk is voor de begroting en het jaarverslag van de colleges. Zie ook artikel 5.4 (Begrotingsbeheer colleges).

Welke Minister welke begroting(en) beheert en wie in welke jaarverslagen verantwoording moet afleggen, wordt in beginsel bepaald door de koninklijke besluiten, bedoeld in de artikelen 43 en 44 van de Grondwet. Met deze besluiten worden Ministers benoemd, ministeries ingesteld en de taken aan de Ministers zonder portefeuille toegedeeld. Aanvullend hierop wordt het beheer van de begrotingen van de begrotingsfondsen en de programmabegrotingen bepaald door de regels, bedoeld in de artikelen 2.2 (Begrotingsfondsen) en 2.3 (Programmabegrotingen).

Een jaarverslag sluit op een begroting aan. Voor een begroting geldt op grond van artikel 2.16 (Periodiciteit) het kalenderjaar als begrotingsjaar. Ook voor het jaarverslag geldt het kalenderjaar als periode. In dit lid volgt dat uit de zinsnede ’na afloop van een begrotingsjaar’.

Verantwoording moet worden afgelegd over de beleidsvoering (het sturen en beheersen van het primaire proces) en de bedrijfsvoering (de inzet van personeel en materieel ter ondersteuning van het primaire proces). Afhankelijk van het primaire proces heeft de verantwoording betrekking op het gevoerde beleid door de Ministers en op de uitgevoerde taken door de colleges.

De in dit lid gekozen formulering sluit niet uit dat in de gevallen waarin een Minister verantwoording aflegt aan de hand van meer dan één jaarverslag, die jaarverslagen gezamenlijk in één document aan de Staten-Generaal worden gepresenteerd. Dit sluit aan op de bepaling in artikel 3.1 (Begrotingsautorisatie), tweede lid, over de vaststelling van meer dan één begroting in één begrotingswet. Op grond van die bepaling kan een Minister de begrotingen waarvoor hij verantwoordelijk is, in één wet laten vaststellen. In een dergelijke situatie kunnen ook de jaarverslagen samengevoegd worden tot één document met daarin opgenomen de verschillende verantwoordingsstaten. Wel is, het gelet op artikel 3.8 (Dechargeverlening), eerste lid, van belang dat de Staten-Generaal met betrekking tot elk jaarverslag afzonderlijk een uitspraak over de dechargeverlening kunnen doen. Er blijft dan dus sprake van verschillende jaarverslagen. Dit in tegenstelling tot de situatie, bedoeld in artikel 2.11, derde lid, waarin bij colleges sprake zal kunnen zijn van één gezamenlijke verantwoordingsstaat en dus van één gezamenlijk jaarverslag voor de colleges. In dat geval wordt er staatsrechtelijk geen decharge aan de colleges verleend, maar aan de betrokken Minister die verantwoordelijk is voor het beheer van de begrotingen van die colleges.

Tweede lid

Dit lid geeft aan hoe een jaarverslag qua presentatie moet worden ingericht. De onderdelen a en b sluiten aan op de bepalingen over de weergave van beleid, taken en bedrijfsvoering in artikel 2.1 (Samenstelling en inhoud van de rijksbegroting), vijfde tot en met zevende lid. Een uiteenzetting over de bedrijfsvoering (onderdeel b) wordt alleen opgenomen, indien de onderliggende begroting een weergave van de bedrijfsvoering bevat. Op grond van artikel 2.1, zevende lid, bevat niet elke begroting een weergave van de bedrijfsvoering; begrotingsfondsen en programmabegrotingen bevatten namelijk niet een dergelijke weergave.

De uiteenzettingen over het gevoerde beleid en de bedrijfsvoering zullen op hoofdlijnen geschieden en zullen voor een aantal onderdelen de vorm hebben van een uitzonderingsrapportage, die wordt opgenomen in de beleids- en bedrijfsvoeringsparagraaf (de voormalige bedrijfsvoeringsparagraaf). Op grond van artikel 5.13 (Nadere regelgeving), eerste lid, stelt de Minister van Financiën nadere regels voor de inrichting van het jaarverslag en voor de daarin op te nemen verantwoordingsinformatie. Daarover zal, mede op grond van het vierde lid van artikel 5.13, op hoofdlijnen overleg gevoerd worden tussen het kabinet en de Tweede Kamer der Staten-Generaal.

Een uiteenzetting over het gevoerde beleid in onderdeel a heeft bij de ministeries betrekking op het maatschappelijk beleid dat zij voeren (de beleidsprogramma’s) en gaat bij de colleges over het uitvoeringsbeleid met betrekking tot de taken waarmee deze colleges zijn belast.

De verantwoordingsstaat is het op de begroting aansluitende periodeoverzicht (jaaroverzicht); de saldibalans is het financiële standenoverzicht per 31 december van het begrotings- of verslagjaar.

De verantwoordingsstaat met de toelichting per artikel en de saldibalans met de toelichting vormen tezamen de zogenaamde financiële jaarrekening, Deze jaarrekening bevat de financiële verantwoordingsinformatie, bedoeld in artikel 4.8 (Financiële verantwoordingsinformatie). De verantwoordingsinformatie in de overige onderdelen van het jaarverslag wordt beschouwd als beleids- of bedrijfsvoeringsinformatie of als niet-financiële verantwoordingsinformatie, bedoeld in artikel 4.9 (Niet-financiële verantwoordingsinformatie).

De te onderscheiden onderdelen van het jaarverslag leiden ertoe dat de financiële verantwoordingsinformatie en de niet-financiële verantwoordingsinformatie gescheiden in het jaarverslag worden gepresenteerd. Dit is voor de controleverklaring bij de financiële verantwoordingsinformatie van belang. Zie voor de controleverklaring artikel 7.4, tweede lid (Rapporteren over de audits).

Voor de verantwoordingsstaat voor agentschappen wordt verwezen naar artikel 2.28 en voor de saldibalansnaar artikel 2.13.

Derde lid

Dit lid regelt voor het opstellen van de jaarverslagen van colleges de mogelijkheid van een afwijking van de algemene regel in het eerste lid. Het eerste lid gaat uit van één jaarverslag per begroting; dus ook van één jaarverslag voor elk college, omdat elk college op grond van artikel 2.1, derde lid, een niet-departementale begroting heeft. Het onderhavige lid regelt echter dat voor een bepaald jaar de verantwoordingsstaten van colleges worden samengevoegd in één verantwoordingsstaat, indien de overeenkomstige begrotingsstaten van die colleges in één begrotingsstaat zijn samengevoegd. Ofwel als er bij de begrotingsopstelling en -vaststelling sprake is van één gezamenlijke begrotingsstaat voor meerdere colleges, dan wordt de verantwoording van deze meerdere colleges ook in één gezamenlijke verantwoordingsstaat opgesteld. De verantwoordingsstaat van de colleges met de toelichtingen en uiteenzettingen daarbij vormen in dat geval één gezamenlijk jaarverslag van de colleges.

Gelet op de verschillen in de staatsrechtelijke en wettelijke posities van de colleges ligt het in de rede, dat in een gezamenlijk jaarverslag qua verantwoording en presentatie voldoende recht wordt gedaan aan elk college afzonderlijk.

Artikel 2.12 Verantwoordingsstaat

Eerste lid

De bepaling dat de verantwoordingsstaten moeten worden opgesteld ‘op basis van het van toepassing zijn begrotingsstelsel’ heeft op grond van artikel 2.19 (Verplichtingen-kasstelsel), eerste lid, tot gevolg, dat de verantwoordingsstaten in de (departementale en niet-departementale) jaarverslagen opgemaakt moeten worden op basis van het verplichtingen-kasstelsel. Daarbij dient rekening te worden gehouden met de toegestane afwijkingen op grond van de artikelen 2.23 (Kasreserve) en 2.24 (Begrotingsreserve).

Tweede lid

Dit lid bepaalt welke verantwoordingsinformatie in elk geval moet worden opgenomen in de verantwoordingsstaat. In de Regeling rijksbegrotingsvoorschriften, de voorschriften bedoeld in artikel 5.13 (Nadere regelgeving), eerste lid, kunnen zo nodig aanvullende informatie-eisen worden gesteld.

Het artikelnummer en de artikelomschrijving van een begrotingsartikel in de verantwoordingsstaat moet overeen komen met het artikelnummer en de artikelomschrijving uit debegrotingsstaat.

Van de geldmiddelen die in een jaarverslag worden verantwoord, komen de financiële verplichtingen (onderdeel c), de kasuitgaven (onderdeel d) en de kasontvangsten (onderdeel e) in de verantwoordingsstaat tot uitdrukking.

De presentatie van de verantwoordingsinformatie in de verantwoordingsstaat is van belang:

• a. voor de verantwoording aan en de dechargeverlening door de Staten-Generaal als sluitstuk van het budgetrecht;

• b. voor het begrotings- en het financieel beheer door de verantwoordelijke Minister of het betrokken college;

• c. voor het vaststellen van de rechtmatigheid door de accountants en de Algemene Rekenkamer.

Met de bepaling ‘bij de betrokken begrotingswet is vastgesteld’ in de onderdelen c, d en e wordt gedoeld op de wet tot vaststelling van de oorspronkelijke begroting, dus exclusief de wijzigingen die bij een suppletoire begrotingswet zijn aangebracht. De logica daarachter is dat op die wijze duidelijker de verschillen worden gepresenteerd tussen de oorspronkelijke begroting en de gerealiseerde begroting. In het verleden werd een verantwoordingsstaat gepresenteerd, waaruit ook alle tussentijdse budgettaire stappen (suppletoire begrotingsaanpassingen) konden worden afgeleid (de verantwoordingsstaat als budgettair jaaroverzicht). Een dergelijke presentatie ging ten koste van een meer beleidsmatig-budgettair inzicht.

Op grond van het universaliteitsbeginsel (artikel 2.16) dienen uitgaven en ontvangsten binnen begrotingsverband en bruto (dat wil zeggen: niet gesaldeerd) in de verantwoording(sstaat) te worden verwerkt. Mogelijke uitzonderingen zijn in artikel 2.17 (Afwijking 1 universaliteit: boeken buiten begrotingsverband) en artikel 2.18 (Afwijking 2 universaliteit: salderen) geregeld. De uitgaven en ontvangsten die buiten begrotingsverband mogen worden geboekt, komen dus niet in de verantwoording(sstaat) tot uitdrukking. Overigens komen de saldi per 31 december van de buiten begrotingsverband bijgehouden uitgaven en ontvangsten wel in de saldibalans tot uitdrukking.

Indien het salderen van uitgaven en ontvangsten is toegestaan, worden de uitgaven en ontvangsten dus netto in de verantwoording(sstaat) verwerkt.

Derde lid

De bepaling dat het administratieve begrotingsartikel Nog onverdeeld in de verantwoordingsstaat een gerealiseerd bedrag dat uitkomt op nihil moet bevatten, volgt uit het verdeelkarakter van dit artikel. Zie ook artikel 2.8 (Bijzonder begrotingsartikel 1: Nog onverdeeld).

Artikel 2.13 Saldibalans

Eerste lid

Een saldibalans is op grond van artikel 2.11 (Presentatie van een jaarverslag), tweede lid, onder e, voorgeschreven als onderdeel van een jaarverslag. Het toegepaste begrotingsstelsel bepaalt in belangrijke mate welke grootboekrekeningen worden bijgehouden en welke posten op de saldibalans worden opgenomen.

Met de externe financiële verplichtingen (onderdeel c), de externe garantieverplichtingen (onderdeel d), de externe vorderingen (onderdeel e) en de externe schulden (onderdeel e) wordt gedoeld op de relatie met andere organisaties of organisatieonderdelen, dan die waarvan de saldi in de betrokken saldibalans zijn opgenomen. Deze afbakening van het begrip extern ten opzichte van het betrokken ministerie of college is dus anders dan de juridische afbakening, extern ten opzichte van het Rijk als rechtspersoon.

Onderlinge schuldverhoudingen van organisatieonderdelen die tot hetzelfde ministerie behoren, vallen hier in het algemeen buiten. In bijzondere situaties, bijvoorbeeld in het geval van een rijksbrede centrale dienst, zoals bij een shared service organisatie als het Rijksvastgoedbedrijf, zullen de vorderingen en de schulden vanzelfsprekend wel de schuldverhouding met het moederdepartement omvatten.

Met openstaande externe financiële verplichtingen in onderdeel c wordt gedoeld op de aangegane verplichtingen die nog niet geheel door middel van een betaling zijn afgewikkeld.

De categorie externe garantieverplichtingen (onderdeel d) is apart, afgescheiden van de openstaande externe financiële verplichtingen, opgenomen. De reden hiervoor is dat garantieverplichtingen voorwaardelijke verplichtingen zijn die alleen tot betaling komen, indien zich een bepaalde omstandigheid voordoet. Een openstaande garantieverplichting zal dus lang niet altijd door middel van een betaling worden afgewikkeld. De verplichting kan ook ‘ongebruikt’ aflopen. Vanuit een oogpunt van transparantie is het gewenst dergelijke verplichtingen apart van de ‘gewone’ (onvoorwaardelijke) openstaande verplichtingen in de saldibalans te presenteren.

Openstaande financiële verplichtingen die niet uit de boekhouding blijken, kunnen als het – uit een oogpunt van verantwoording aan de Staten-Generaal – om substantiële bedragen gaat, in de toelichting op de saldibalans worden opgenomen als ‘niet uit de saldibalans blijkende verplichtingen’.

Financiële verplichtingen zullen niet uit de boekhouding blijken, indien het toegepaste begrotingsstelsel (bijvoorbeeld het baten-lastenstelsel) niet zonder meer leidt tot het bijhouden van een specifieke grootboekrekening voor verplichtingen en – als er niet structureel sprake is van dergelijke verplichtingen – het administratief bezwaarlijk is de boekhouding daarvoor apart aan te passen.

De Minister van Financiën kan met toepassing van artikel 5.13 (Nadere regelgeving), eerste of tweede lid, zo nodig nadere regels stellen.

Voor baten-lastenagentschappen geldt dat het baten-lastenstelsel wordt gevoerd. In dat stelsel is (het opstellen van) een saldibalans niet gebruikelijk, wel (van) een gewone balans. In deze wet worden, afgezien van de aparte verantwoordingsstaat voor de baten-lastenagentschappen gezamenlijk, voor die agentschappen geen nadere regels gegeven over de verantwoording. Nadere regelgeving is in artikel 5.13, derde lid, onderdeel c, gedelegeerd aan de Minister van Financiën.

Tweede lid

Aan deze bepaling is behoefte, omdat de praktijk veelvormig is en met het oog op de administratieve doelmatigheid voorkomen moet worden dat de wettelijke uitgangspunten, zoals die in het voorgaande lid zijn vastgelegd, te rigide zullen uitpakken. Gedacht kan worden aan de categorie reguliere meerjarige verplichtingen die tot periodieke betalingen leiden, zoals salaris-, wachtgeld-, huurverplichtingen en andere abonnementsachtige verplichtingen. Van dergelijke verplichtingen ligt de totale meerjarige omvang meestal niet vast, omdat die niet of moeilijk is vast te stellen.

In geval van specifieke meerjarige verplichtingen, waarvan de omvang niet of moeilijk is vast te stellen, ligt het in de rede om die als een niet uit de saldibalans blijkende verplichting in de toelichting bij de saldibalans te vermelden.

Derde lid

Inzicht in de mutaties van de saldibalansposten kan worden verkregen door bijvoorbeeld in tabelvorm per balanspost de volgende gegevens op te nemen: a. de stand per 1 januari; b. de positieve toevoegingen (in een bepaalde mate van aggregatie); c. de negatieve toevoegingen (in een bepaalde mate van aggregatie); d. de stand per 31 december. Het hangt van de aard van de balanspost af of inzicht in de mutaties zinvol is. Bij de post Liquide middelen zal daarvan in het algemeen geen sprake zijn; bij bijvoorbeeld de post Openstaande verplichtingen kan een inzicht in de mutaties wel zinvol zijn. Deze bepaling moet dus niet zo worden gelezen dat van elke balanspost altijd de mutatie moet worden toegelicht. Dat is alleen nodig als het leidt tot (meer) inzicht in de mutatie. Bij saldibalansposten gaat het altijd om financiële balansrekeningen. De saldibalans bevat geen niet-financiële balansrekeningen, zoals materiële activa.

Artikel 2.14 Financieel jaarverslag van het Rijk

Eerste lid

Het Financieel jaarverslag van het Rijk is een jaarverslag over de begrotingsuitvoering van de ministeries en de colleges. Verder bevat het een overzicht van andere overheidssectoren indien die relevant zijn voor het budgettaire beheer van de centrale overheid, zoals de budgetdisciplinesectoren Sociale Zekerheid, Arbeidsmarkt en Zorg. De Minister van Financiën maakt dat jaarverslag op uit hoofde van zijn rijksbrede coördinerende en toezichthoudende taak op de financiële beleids- en bedrijfsvoering binnen de rijksdienst. Zie hoofdstuk 5, paragraaf 5 (Coördinatie van de financiële beleids- en bedrijfsvoering).

Tweede lid

De bepaling ‘met betrekking tot het verslagjaar’ in de aanhef van dit lid betekent voor het gerealiseerde budgettaire totaalbeeld (onderdeel a) en de rijksrekening (onderdeel c) een periode-overzicht (jaaroverzicht) en voor de rijkssaldibalans (onderdeel d) een standenoverzicht per een 31 december van het verslagjaar. Zie voor de rijksrekening en rijkssaldibalans artikel 2.14.derde en vijfde lid.

De niet tot de rijksbegroting behorende budgetdisciplinesectoren (onderdeel a) zijn de hierboven genoemde sectoren Sociale zekerheid en Arbeidsmarkt en Zorg.

De in onderdeel b bedoelde uiteenzetting over het financieel beheer betreft een samenvattende weergave van de belangrijkste bevindingen uit de departementale en niet-departementale jaarverslagen. In dit onderdeel van het financieel jaarverslag kan ook aandacht worden besteed aan structurele positieve en negatieve rijksbrede ontwikkelingen in het financieel beheer.

De rijksrekening vormt de samenvoeging van de departementale en niet-departementale verantwoordingsstaten, gepresenteerd op de wijze zoals wordt voorgeschreven in het derde lid. Het betreft een overzicht op het totaalniveau van de rijksbegroting van alle binnen begrotingsverband gerealiseerde uitgaven en ontvangsten van de ministeries en de colleges in een jaar. Het betreft een bruto samenvoeging van de bedragen in departementale en niet-departementale verantwoordingsstaten; er wordt niet gecorrigeerd voor onderlinge betalingen en ontvangsten tussen de verschillende begrotingen.

De rijkssaldibalans vormt een samenvoeging van de departementale en niet-departementale saldibalansen. Ook hier betreft het een bruto-samenvoeging. Het betreft een totaaloverzicht van de ministeries en de colleges van de saldi van alle financiële activa en passiva per 31 december van een jaar.

De staatsbalans is niet meer in het Financieel jaarverslag van het Rijk opgenomen. Bij de Zesde wijziging van de Comptabiliteitswet 2001¹⁵ is de bepaling dat die balans deel uitmaakt van het Financieel jaarverslag van het Rijk uit de Comptabiliteitswet verwijderd, te weten uit artikel 61 van de Comptabiliteitswet 2001.

Voor de staatsbalans is een bredere overheidsbalans in de plaats gekomen. Op grond van het ESR 2010, vastgesteld bij Verordening (EU) nr. 549/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 21 mei 2013 betreffende het Europees systeem van nationale en regionale rekeningen in de Europese Unie (PbEU 2013, L174), wordt jaarlijks door het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) een balans voor de gehele overheidssector samengesteld en gepubliceerd. Deze overheidsbalans wordt samengesteld uit gegevens van de staat (ministeries en de colleges), de sociale fondsen, de decentrale overheden en andere overheidsinstellingen, zoals zelfstandige bestuursorganen (ZBO’s) en rechtspersonen met een wettelijke taak (RWT’s), zover deze niet hoofdzakelijk voor de markt opereren. Een aparte wettelijke fundering in de Comptabiliteitswet is niet nodig, omdat de EU-verordening rechtstreekse werking heeft in de lidstaten. Bovendien past het niet in de Comptabiliteitswet, die betrekking heeft op het financieel beheer in brede zin van het Rijk, om daarin financieel-organisatorische aspecten van andere overheden zoals de decentrale overheden te regelen.

Derde lid

De rijksrekening is de rekening die in artikel 105, derde lid, van de Grondwet is bedoeld, te weten ‘de door de Algemene Rekenkamer goedgekeurde rekening’. In artikel 10.31 (Rapportering over het verantwoordingsonderzoek), tweede lid, wordt geregeld, dat de Algemene Rekenkamer met betrekking tot de in het Financieel jaarverslag van het Rijk opgenomen rijksrekening een verklaring van goedkeuring opstelt.

De rijksrekening is een totaaloverzicht van de uitgaven en de ontvangsten van de ministeries en de colleges die in een jaar binnen begrotingsverband zijn gerealiseerd en geboekt. In dat overzicht komen in elk geval per departementale en niet-departementale verantwoordingsstaat tot uitdrukking:

• a. de totaalbedragen van de in de vastgestelde begrotingswetten geautoriseerde uitgaven en ontvangsten;

• b. de totaalbedragen van de in de jaarverslagen opgenomen gerealiseerde uitgaven en ontvangsten;

• c. de verschillen tussen de geautoriseerde en de gerealiseerde bedragen.

De aldus opgestelde rijksrekening is een bruto-samenvoeging van alle uitgaven enerzijds en alle ontvangsten anderzijds van de rijksdienst; er wordt niet gecorrigeerd voor onderlinge betalingen en ontvangsten. Deze wijze van presentatie sluit het beste aan bij de ministeriële verantwoordelijkheid die per begroting en jaarverslag geldt. De onderlinge betalingen en ontvangsten worden immers, op gelijke wijze als de externe betalingen en ontvangsten, in de begrotingen door de begrotingswetgever geautoriseerd.

Vierde lid

In de rijksbegroting worden uitgaven en ontvangsten opgenomen die op verschillende begrotingsstelsels zijn gebaseerd. De overgrote meerderheid van de uitgaven en ontvangsten worden opgenomen op basis van het verplichtingen-kasstelsel. De uitgaven (lasten) en ontvangsten (baten) van baten-lastenagentschappen worden opgenomen op basis van het baten-lastenstelsel. Verder is in artikel 2.25 (Kasstelsel en transactiestelsel) voor de rente-uitgaven en rente-ontvangsten van de begroting van Nationale Schuld bepaald dat die op transactiebasis worden opgenomen.

Op grond van het onderhavige artikel wordt bepaald dat in de rijksrekening de uitgaven en ontvangsten worden opgenomen op basis van het geldende begrotingsstelsel. Dat betekent dus het opnemen op basis van respectievelijk het verplichtingen-kasstelsel, het baten-lastenstelsel en het transactiestelsel. De uitgaven en ontvangsten worden in de rijksrekening dus niet geconverteerd naar één stelsel (het kasstelsel).

De rijksrekening zal op basis van de bepaling in dit lid uit een aantal suboverzichten bestaan, te weten:

• a. een verplichtingenoverzicht en een kasoverzicht van alle departementale en niet-departementale uitgaven en ontvangsten, met uitzondering van de rente-uitgaven en rente-ontvangsten van de Nationale Schuld;

• b. een verplichtingenoverzicht en een kasoverzicht van alle uitgaven en ontvangsten van de verplichtingen-kasagentschappen;

• c. een kasoverzicht van de kapitaaluitgaven en -ontvangsten van de baten-lastenagentschappen;

• d. een baten-lastenoverzicht van alle uitgaven (lasten) en ontvangsten (baten) van de baten-lastenagentschappen;

• e. een transactie-overzicht van de rente-uitgaven en rente-ontvangsten van de Nationale Schuld.

Een totaaltelling van alle uitgaven en van alle ontvangsten zal niet kunnen worden gemaakt vanwege de verschillende begrotingsstelsels die worden toegepast.

Vijfde lid

Dit lid bepaalt dat de rijkssaldibalans een overzicht bevat van de saldi van alle financiële activa en passiva per 31 december van een jaar. Het betreft een overzicht op het totaalniveau van de ministeries en de colleges. Ook de rijkssaldibalans is een bruto-samenvoeging; er wordt niet gecorrigeerd voor onderlinge schuld- en vermogensverhoudingen.

§ 4: Periodiciteit en universaliteit

Artikel 2.15 Periodiciteit

Artikel 105, tweede lid, van de Grondwet regelt dat jaarlijks voorstellen van algemene begrotingswetten op de derde dinsdag van september worden ingediend. Daarmee ligt vast dat de rijksbegroting een jaarbegroting dient te zijn. Het onderhavige artikel bepaalt dat het begrotingsjaar gelijk is aan het kalenderjaar.

Artikel 2.16 Universaliteit

Dit artikel bevat belangrijke begrotingsbeginsel van universaliteit, van alomvattendheid. Dat beginsel is essentieel voor het budgetrecht en houdt in dat alle uitgaven en ontvangsten van de rijksoverheid in de begroting en in de financiële verantwoording (jaarverslag) tot uitdrukking moeten komen. De uitgaven en ontvangsten worden bruto (uitgaven debet en ontvangsten credit) en binnen begrotingsverband verwerkt. Het gesaldeerd of netto-verwerken van uitgaven en ontvangsten (boeken in mindering van bezwaar) en het buiten de begroting van houden van bepaalde uitgaven en ontvangsten (het boeken buiten begrotingsverband) is in beginsel niet toegestaan.

Het toepassen van het universaliteitsbeginsel leidt doorgaans tot de grootst mogelijke transparantie en het beste inzicht voor primair de Staten-Generaal in de uitgaven die ten laste van de rijksbegroting worden verricht en in de ontvangsten of middelen die daartoe beschikbaar zijn. Die transparantie is van belang voor het budgetrecht en dus voor de autorisatie (aan de hand van de begroting) van en de verantwoording (aan de hand van het jaarverslag) over de begrotingsuitgaven en -ontvangsten.

Een aantal specifieke begrotingsconstructies en financieelbeheersconstructies kunnen in relatie worden gebracht met het beginsel van universaliteit, te weten: de bijdrageconstructie, het overboeken van budgetten, het externe kasbeheer en de doorgeefluik-constructie.

Artikel 2.17 Afwijking 1 universaliteit: boeken buiten begrotingsverband

Afwijkingen van universaliteit: algemeen

In dit artikel en in artikel 2.18 (Afwijking 2 universaliteit: salderen) worden twee afwijkingen van het beginsel van universaliteit geregeld. Om die afwijkingen goed te kunnen plaatsen, is het van belang inzicht te hebben in de verschillende soorten financiële relaties die er binnen het Rijk zijn.

Vanuit organisatorisch gezichtspunt kunnen de financiële relaties van de ministeries en de colleges worden onderscheiden in externe en interne (of onderlinge) relaties. De externe relaties zijn de relaties met derde partijen: met burgers of particulieren, bedrijven, instellingen, maatschappelijke organisaties en andere overheden. De interne financiële relaties zijn de onderlinge relaties tussen dienstonderdelen van het Rijk: voornamelijk tussen de ministeries onderling, maar ook tussen de ministeries en colleges.

Het begrip boeken buiten begrotingsverband is in het artikel 1.1 (Begrippen) als volgt gedefinieerd:

het boeken van de geldswaarden van financieelbeheershandelingen op een rekening in de financiële administratie, waarvan het saldo niet wordt opgenomen in een artikel op de begroting.

Alle financieelbeheershandelingen – het aangaan van financiële verplichtingen, het verrichten van kasuitgaven en het incasseren van kasontvangsten – worden in de boekhouding als onderdeel van de financiële administratie op een grootboekrekening geboekt. Het jaarsaldo van zo’n rekening – het totaal van de financiële verplichtingen, van de kasuitgaven of van de kasontvangsten – wordt op basis van het universaliteitsbeginsel in een artikel in de begroting(sstaat) en de verantwoording(sstaat) opgenomen. Dit is de hoofdregel van universaliteit: bruto boeken binnen begrotingsverband.

De afwijking van deze hoofdregel houdt in dat bepaalde financieelbeheershandelingen niet op een artikel in de begroting(sstaat) en de verantwoording(sstaat) worden verwerkt, maar buiten begrotingsverband worden geboekt. De uitgaven en ontvangsten die met deze handelingen samenhangen, blijven dan buiten de (ex ante) begrotingsallocatie van de Staten-Generaal. Dat is alleen in bijzondere gevallen aanvaardbaar. In dit artikel worden die gevallen geregeld.

Overigens vallen uitgaven en ontvangsten die buiten begrotingsverband worden geboekt, niet buiten de (ex post) verantwoordingscontrole van de Staten-Generaal. De saldi van de rekeningen buiten begrotingsverband worden jaarlijks opgenomen in de saldibalans. De saldibalans maakt deel uit van het financieel jaarverslag en aan de hand van dat jaarverslag wordt verantwoording afgelegd aan de Staten-Generaal.

In de Comptabiliteitset 2001 is de uitwerking van het boeken buiten begrotingsverband in een ministeriële regeling geregeld (de Aanwijzingsregeling boekingen buiten begrotingsverband). Omdat het boeken buiten begrotingsverband een afwijking betekent van het belangrijke beginsel van universaliteit – en daarmee het budgetrecht raakt –, wordt voorgesteld de uitwerking ervan in dit wetsvoorstel op te nemen. De aanwijzingsregeling zal worden ingetrokken.

Eerste lid

De bepaling in dit lid is door de formulering van de aanhef als een bevoegdheid vormgegeven (een facultatieve bepaling). Dit betekent dat het toepassen van de hoofdregel (het universaliteitsbeginsel), ook in de gevallen die in dit lid zijn geregeld, toegestaan blijft. Daarbij wordt wel opgemerkt, dat bij onderlinge betalingen en ontvangsten het toepassen van de hoofdregel in de rijksbegroting als geheel tot dubbele boekingen (binnen begrotingsverband) leidt, hetgeen vaak de inzichtelijkheid van de financiële informatie uit de administratie niet ten goede komt en daarom niet altijd de voorkeur zal verdienen.

In dit lid worden vier categorieën uitgaven en ontvangsten onderscheiden, waarvoor het boeken buiten begrotingsverband wordt toegestaan.

In alle categorieën gaat het om doorberekeningen. In de categorie a gaat het om doorberekeningen binnen de rijksbegroting. Dit blijkt uit de formulering ‘... doorberekend ten laste respectievelijk ten gunste van een andere begroting van het Rijk komen’.

In de categorieën b, c en d gaat het om doorberekeningen aan externe partijen.

In categorie b betreft het publieke externe partijen: publiekrechtelijke rechtspersonen en rechtspersonen met een wettelijke taak (RWT’s). Dat zijn dus bijvoorbeeld de decentrale overheden.

In categorie c gaat het om derde of externe partijen. Dat kunnen private partijen zijn, maar ook publiekrechtelijke rechtspersonen en RWT’s. Er geldt dan echter een extra beperking aan de door te berekenen uitgaven of ontvangsten. Er moet sprake zijn van een louter doorgeefluikfunctie. In de wettekst is dit geformuleerd door de bepaling ‘... uitsluitend belast is met de administratieve verwerking van de (door te berekenen) uitgaven of ontvangsten’.

In categorie c zijn als externe partijen supranationale overheden en volkenrechtelijke organisaties uitgezonderd. Die zijn apart in de categorie d opgenomen.

De voorwaarde van doorberekening die voor alle vier de categorieën geldt, houdt in dat er in het algemeen sprake van een driehoeksrelatie moet zijn. Bijvoorbeeld, een dienstonderdeel A (van ministerie) doet een betaling aan een derde partij C ten behoeve van een andere partij B. Die andere partij B kan een ander ministerie of een college zijn (categorie a), een andere Nederlandse overheid (categorie b), een andere derde partij, niet-zijnde een andere staat of een supranationale overheid (categorie c) of een andere staat of supranationale overheid (categorie d).

De betaling van A aan C moet door A worden doorberekend aan B. De betaling aan C kan op grond van dit lid door A buiten begrotingsverband worden geboekt. Dat geldt ook voor de ontvangst door A van het doorberekende bedrag aan B; dat volgt uit het derde lid.

De betaling van B aan A moet bij B binnen begrotingsverband worden verwerkt, als B een ander ministerie of een college is (dus bij onderlinge doorberekening). Op deze wijze wordt de betaling aan C indirect binnen de begroting van B – en niet die van A – opgenomen, hetgeen beleidsmatig logisch is, omdat de betaling van A aan C ten behoeve van B plaatsvond en B dus beleidsverantwoordelijk zal zijn. Als B een beleidsverantwoordelijk ministerie of college is, vindt de boeking – en daarmee de verantwoording – binnen begrotingsverband in elk geval bij B plaats, hetgeen logisch is uit hoofde van het budgetrecht en bovendien ook voldoende is.

Als B een publiekrechtelijke rechtspersoon of een RWT is, zal de betaling door B binnen de eigen begroting worden geboekt en ten laste van de eigen jaarrekening worden verantwoord aan het eigen publieke (bij of krachtens de wet geregelde) controle- of toezichtsorgaan. Ook dan is het niet bezwaarlijk dat A (een ministerie of college) buiten begrotingsverband boekt.

Het in rekening brengen van kosten door A, al dan niet via het toepassen van een tarief, omdat A diensten of zaken aan B levert, hetgeen bijvoorbeeld bij een agentschap aan de orde kan zijn, wordt niet begrepen in het hier gebruikte begrip doorberekenen. Er is dan bovendien geen sprake van een driehoeksrelatie.

Een voorbeeld van uitgaven, bedoeld in categorie a, zijn de toeslagen die de Belastingdienst (A) aan burgers (C) toekent en uitkeert ten behoeve van de beleidsverantwoordelijke Ministeries (B) van BZK (huurtoeslagen), VWS (zorgtoeslagen) en SZW (kindtoeslagen en kinderopvangtoeslagen). De toeslagen (de uitkeringen aan de burgers) en de daarvoor van BZK, VWS en SZW ontvangen doorberekeningen (de programma-uitgaven) kunnen door de Belastingdienst buiten begrotingsverband worden geboekt (er is sprake van een doorberekening en een driehoeksrelatie). De apparaatsvergoeding (in rekening te brengen kosten) die de Belastingdienst van BZK, VWS en SZW ontvangt, dient door de Belastingdienst binnen begrotingsverband (als ontvangst) te worden verwerkt; er is immers geen sprake van doorberekening, noch van een driehoeksrelatie¹⁶.

Voorbeelden van ontvangsten, bedoeld in categorie b, zijn de inning door het Centraal Justitieel Incasso Bureau (CJIB) van achterstallige premies zorgverzekering van verzekerden en van boetes en ambtshalve premies van personen die geen zorgverzekering hebben afgesloten. Het CJIB int deze gelden ten behoeve van het College van zorgverzekeringen. Ook de Belastingdienst int heffingen ten behoeve van de beheerders van sociale fondsen.

In de categorie c moet sprake zijn van een louter doorgeefluikfunctie. In de wettekst is dit geformuleerd door de bepaling ‘... uitsluitend belast is met de administratieve verwerking van de (door te berekenen) uitgaven of ontvangsten’. Dienstonderdeel A, dat buiten begrotingsverband kan boeken, mag bij dit soort betalingen en ontvangsten dus geen betekenisvolle eigen beleidskeuzen kunnen maken. Deze categorie, evenals categorie d, is onder de Comptabiliteitswet 2001 geregeld in de Aanwijzingsregeling boeken buiten begrotingsverband. Deze aanwijzingsregeling komt te vervallen.

Als er sprake is van een meer structurele inschakeling van dienstonderdeel (van Ministerie) A bij het betalingsproces van een ander Ministerie B, dan kan ook de constructie van extern kasbeheerder worden overwogen. Dat heeft uit administratief oogpunt voordelen, omdat A dan namens B de financiële beheershandelingen (in mandaat) verricht en daartoe over een bankrekening van B kan beschikken. De financiële administratie die A voor B voert, maakt dan deel uit van de administratie van B. Van doorberekeningen is dan geen sprake.

In categorie d gaat het om betalingen en ontvangsten ten behoeve van een andere staat of een volkenrechtelijke organisatie (bijvoorbeeld de Europese Unie of de NAVO). Op deze wijze is de betrokkenheid van de Staten-Generaal geborgd. Als voorbeeld kan hierbij worden gedacht aan categoriemanagement in internationaal verband, waarbij het Ministerie van Defensie haar aanschaffingsexpertise van een militair systeem ook benut voor de aankoop van hetzelfde systeem voor een andere NAVO-partner. De aanschaffing voor eigen (Nederlands) gebruik wordt vanzelfsprekend binnen begrotingsverband geboekt. Indien er tevens voor bijvoorbeeld België wordt aangeschaft en indien dat is voorzien in een verdrag of een internationale afspraak (bijvoorbeeld in een overeenkomst), dan kunnen de daarmee samenhangende uitgaven en ontvangsten buiten begrotingsverband worden geboekt. In geval de aanschaffing niet in een verdrag of een internationale afspraak is voorzien, dienen de betalingen en ontvangsten geheel binnen begrotingsverband te worden verwerkt.

Tweede lid

De bepaling in dit lid hangt logisch samen met de bepalingen in het tweede lid over de doorberekeningen van de uitgaven en ontvangsten. Als op grond van het tweede lid door een dienstonderdeel (A) gebruik gemaakt wordt van de mogelijkheid om aan derde partijen (C) betaalde uitgaven aan andere organisaties (B) door te berekenen, dan dienen op grond van dit derde lid de ontvangsten uit die doorberekeningen ook door A buiten begrotingsverband te worden geboekt.

Dat geldt ook voor de afdrachten van A aan B, die samenhangen met ontvangsten die A van derde partijen (C) ten behoeve van B heeft ontvangen.

Derde lid

Indien achteraf blijkt dat de doorberekening tussen A en B – bijvoorbeeld als gevolg van onduidelijke afspraken – niet of niet geheel zal (kunnen) plaatsvinden, blijft er een (rest)saldo op de rekening buiten begrotingsverband – en dus op de saldibalans van A – openstaan. Uiteindelijk zal, als geen andere oplossing wordt gevonden, dat saldo ten laste of ten gunste van de begroting van A moeten worden gebracht in het jaar waarin definitief wordt vastgesteld dat geen doorberekening meer zal plaatsvinden. Op die wijze wordt de betaling of ontvangst alsnog binnen de formele autorisatie van de begrotingswetgever gebracht.

Vierde lid

Dit lid bevat een afwijking van het universaliteitsbeginsel. Alleen ontvangsten van geld en andere financiële waarden (zoals vorderingen, aandelen) waarvan de staat of de rijksdienst de eigenaar wordt, behoren aan de algemene middelen te worden toegevoegd en dus binnen begrotingsverband te worden geboekt. Financiële waarden die niet of nog niet aan de staat toebehoren (de staat is geen eigenaar), moeten vooralsnog buiten begrotingsverband worden geboekt, waardoor ze beschikbaar blijven voor de rechtmatige eigenaar. Om die reden is deze bepaling verplichtend geformuleerd en niet als een facultatieve bevoegdheid (kan-bepaling), zoals het geval is met de bepaling in het tweede lid.

Toevertrouwde middelen zijn de financiële middelen die de overheid beheert zonder daarvan de eigenaar te zijn. Daarvan is bijvoorbeeld sprake in geval van onbeheerde boedels die door het Ministerie van Financiën in de consignatiekas worden aangehouden. Van in beheer genomen middelen is sprake, onder andere, in geval van in beslag genomen gelden zolang die niet door een rechter verbeurd zijn verklaard.

Artikel 2.18 Afwijking 2 universaliteit: salderen

Het uitgangspunt van bruto-boeken is van belang voor transparantie en inzicht in het kader van de autorisatie en de verantwoording. Toch kunnen er goede redenen zijn om in bepaalde situaties salderen (boeken ‘in mindering van bezwaar’) toe te staan. Bruto-boeken kan leiden tot het onnodig opblazen van de begroting, bijvoorbeeld in geval van correctiebetalingen of bij onderlinge betalingen tussen dienstonderdelen. Dat vermindert juist het inzicht in de begroting en de verantwoording. Bovendien kan bruto-boeken leiden tot administratieve ondoelmatigheid. Er is een aantal situaties te onderkennen waarin het zinvol is om te kiezen vóór meer inzicht en meer administratieve doelmatigheid.

In dit artikel is een aantal situaties geregeld, waarin het is toegestaan om af te wijken van het beginsel van bruto-boeken. Het begrip toestaan in de aanhef van dit artikel brengt het niet-imperatieve karakter tot uitdrukking; het gaat om een kan-bepaling. Het toepassen van de hoofdregel van het bruto-boeken (artikel 2.16 Universaliteit) is dus altijd toegestaan.

Voor zover het toepassen van de hoofdregel tot dubbele boekingen leidt, zullen er tussen de vakministeries en het Ministerie van Financiën aanvullende administratieve afspraken over informatie-uitwisseling moeten worden gemaakt om op het totaalniveau van de rijksbegroting een consolidatieslag te kunnen maken.

Box 2.18.1: Salderen van uitgaven en ontvangsten

Het salderen van uitgaven en ontvangsten kan boekhoudtechnisch op twee manieren vorm krijgen. In de eerste plaats door het verwerken van uitgaven en ontvangsten via twee boekingen – een debet- en een creditboeking – binnen eenzelfde (grootboek)rekening. Die situatie zal zich voordoen als er sprake is van een nota/factuur en een daarmee samenhangende creditnota.

In de tweede plaats via één (debet- of credit)boeking van een reeds gesaldeerd bedrag in het onderliggende boekingsstuk. Daarvan is sprake als uitgaven op een nota/factuur of een beschikking al verrekend zijn met bepaalde ontvangsten, bijvoorbeeld in geval van inruiltransacties of van belastinguitgaven.

a. Ontvangen terugbetalingen in verband met eerder in hetzelfde jaar gedane uitgaven.

Dienstonderdeel A heeft bijvoorbeeld ten onrechte een bedrag betaald of teveel betaald aan een ander dienstonderdeel of een derde partij B. Als B terugbetaalt, kan A het terugontvangen bedrag in mindering van bezwaar boeken, indien de terugontvangst in hetzelfde jaar plaatsvindt. Het zal in het algemeen om het herstel van evident foute betalingen gaan. Het kan ook een korting betreffen die met de betaling van A samenhangt en die door B nog niet was verrekend.

Een voorbeeld in de subsidiesfeer is een te veel verstrekt subsidievoorschot, dat bij de eindafrekening wordt teruggevorderd. Meestal vindt zo’n terugvordering in een later jaar plaats, zodat niet voldaan zal zijn aan het criterium van ‘hetzelfde jaar’. Dat geldt ook voor terugbetalingen (aflossingen) op verstrekte leningen; alleen in geval van een verstrekte lening of krediet aan een derde partij (B) die door die partij binnen hetzelfde jaar wordt terugbetaald, is salderen toegestaan.

Indien een ontvangst op een terugbetaling in een later jaar plaatsvindt, dan moet deze ontvangst bruto op de overeenkomstige begrotingspost worden verwerkt en is het salderen niet toegestaan. Immers, als het budgettair om een aanzienlijk bedrag gaat, kan een terugontvangst in een later jaar, indien dat bedrag gesaldeerd zou kunnen worden geboekt, tot een aanzienlijk extra beschikbaar budget leiden, dat dan buiten de reguliere budgettaire afweging zou vallen. Ook wordt op deze wijze strategisch bevoorschottingsgedrag (‘parkeren van begrotingsgeld’ via bevoorschotting) ontmoedigd.

b. Terugbetalingen op eerder verkregen ontvangsten.

In het voorbeeld hierboven onder a gaat het om de boekingen door A.

In onderdeel b gaat het om de boekingen door B. De terugbetaling aan A kan door B gesaldeerd worden geboekt op het oorspronkelijke van A ontvangen bedrag. Het criterium van ‘hetzelfde jaar’ geldt dan niet. De reden hiervoor is dat strategisch betalingsgedrag (‘parkeren van begrotingsgeld’) van de zijde van B als ontvanger van het oorspronkelijke bedrag niet aan de orde kan zijn.

c. Onderlinge betalingen voor personeel en materieel tussen verschillende begrotingsstaten.

Onderlinge betalingen hebben betrekking op betalingen binnen de rijksdienst. Veelal betreft het betalingen tussen departementen onderling of binnen een departement tussen dienstonderdelen, maar in beginsel kan het ook gaan om betalingen tussen departementen en colleges, tussen colleges onderling en binnen colleges.

Als voorbeeld geldt het onderling uitlenen van personeel tussen dienstonderdelen van verschillende ministeries (detacheren). Dat zal vaak leiden tot een onderlinge betaling. Vooral als het onderling uitlenen van personeel meer structureel plaatsvindt, is doorberekening zinvol. In die situaties kunnen de ontvangsten uit het uitlenen door het dienstonderdeel waarbij het betrokken personeel formeel in dienst is, gesaldeerd worden geboekt met de uitgaven (salarissen e.d.) aan dat personeel, ook als de jaargrens daarbij wordt overschreden. Op grond van artikel 28, vierde lid, onder a, van de Comptabiliteitswet 2001 was het onduidelijk of een dergelijke saldering bij een jaargrensoverschrijding toegestaan was, omdat dat artikelonderdeel niet specifiek op onderlinge betalingen was toegespitst.

Ook onderlinge ingebruikgeving van materieel kan leiden tot onderlinge betalingen.

In geval van doorberekening van kosten aan een agentschap zal doorberekening – ook in incidentele gevallen – meestal wel zinvol en dus doelmatig zijn. Aangezien het voor het beheer van agentschappen van belang is dat alle kosten (bruto) worden bijgehouden en in de doelmatigheidsafweging worden betrokken.

Box 2.18.2: Salderen: een bijzonder voorbeeld

Een bijzondere vorm van onderlinge betalingen doet zich voor ten laste van het begrotingsartikel Doorbelaste uitgaven van andere begrotingen op de begroting van de Koning (hoofdstuk I van de rijksbegroting). Het gaat om de doorbelaste uitgaven van voorlichting door de Rijksvoorlichtingsdienst (doorbelast door het Ministerie van Algemene Zaken), de kosten van het Militair Huis (doorbelast door het Ministerie van Defensie) en een deel van de kosten van het Kabinet van de Koning (doorbelast door het Ministerie van Algemene Zaken). In overleg met de Staten-Generaal (zie Kamerstukken II, 31.505) is besloten om vanaf 2010 deze kosten in de begroting van de Koning te presenteren. Die kosten worden daarom doorbelast aan de begroting van de Koning. Deze doorbelastingen kunnen binnen de begrotingen van Algemene Zaken en Defensie gesaldeerd worden geboekt.

d. Onderlinge betalingen binnen dezelfde begrotingsstaat.

Het gaat in dit onderdeel om onderlinge betalingen binnen dezelfde begrotingsstaat. Onderdeel d heeft dus geen betrekking op onderlinge betalingen tussen een moederdepartement en een van zijn agentschappen, want dit zijn juist wel verschillende begrotingsstaten. Dit onderdeel heeft wel betrekking op onderlinge betalingen tussen dienstonderdelen die geen agentschap zijn en waarvan de uitgaven en ontvangsten in dezelfde begrotingsstaat zijn opgenomen of tussen agentschappen van hetzelfde ministerie onderling (gezamenlijk opgenomen in een aparte begrotingsstaat).Het salderen bij dergelijke onderlinge betalingen is ruimer mogelijk dan bij betalingen tussen dienstonderdelen waarvan de uitgaven en ontvangsten in verschillende begrotingsstaten zijn opgenomen. De beperking tot personeel en materieel geldt hier niet (zoals die beperking geldt op basis van onderdeel c), omdat het zowel in de programma- als in de apparaatssfeer niet zinvol is om de begroting door onderlinge betalingen ‘op te blazen’. Dergelijke betalingen leiden immers niet tot meer inzicht in de begroting. Het toepassen van het universaliteitsbeginsel (bruto boeken) met betrekking tot dergelijke betalingen is daarom niet gewenst. Daarom is salderen hier toegestaan.

In de Comptabiliteitswet 2001 is dit onderdeel afgedekt door artikel 31, tweede lid.

e. Uitgaven in de vorm van ontvangstenderving die op een wettelijke regeling zijn gebaseerd.

Het salderen bij een ontvangstenderving is alleen toegestaan indien de ontvangstenderving voortvloeit uit de toepassing van een wettelijke regeling. Te denken valt hierbij aan rentesubsidie op leningen aan bijvoorbeeld studenten of het midden- en kleinbedrijf, maar ook aan de diverse vormen van belastinguitgaven of andere kortingen, vrijstellingen en aftrekposten die in mindering worden gebracht op een belasting of een andere heffing. Het betreft een wettelijk geregelde saldering; een vermindering van de te betalen belasting. Er is dan ook geen sprake van het geldelijk verrichten van uitgaven (het doen van kasbetalingen) door de Belastingdienst, zoals dat bij de toeslagen (huurtoeslag, zorgtoeslag e.a.) wel het geval is.

Uit het oogpunt van transparantie kan overigens jaarlijks voor beleids- en managementsdoeleinden, maar ook voor de Staten-Generaal, extra-comptabel een betrouwbare schatting van de omvang van de verleende belastinguitgaven worden opgesteld. Deze informatie wordt jaarlijks in het Financieel jaarverslag van het Rijk en in de Miljoenennota opgenomen.

Het criterium dat de ontvangstenderving op een wettelijke regeling moet berusten, vereist de betrokkenheid van de Staten-Generaal als medewetgever.

f. Ontvangsten uit een geldlening die is aangegaan ter conversie van een uitstaande schuld.

Dit onderdeel regelt een specifieke situatie voor de begrotingsartikelen van de begroting van Nationale Schuld. Het gaat om herfinanciering van uitstaande schuld. In de Comptabiliteitswet 2001 is deze situatie voorzien in artikel 28, vierde lid, onder c.

§ 5: Begrotingsstelsel

Artikel 2.19 Artikel 2.19 Verplichtingen-kasstelsel

Inhoudelijk is er met betrekking tot dit stelsel in deze wet ten opzichte van de Comptabiliteitswet 2001 geen wijziging aangebracht.

Box 2.19: Definities van begrotingsstelsels

Kasstelsel: het financieel-administratieve stelsel van rekeningen waarin als uitgaven en ontvangsten in een jaar worden opgenomen de kasuitgaven en de kasontvangsten in dat jaar.

Verplichtingenstelsel: het financieel-administratieve stelsel van rekeningen waarin als uitgaven in een jaar worden opgenomen de geldswaarden van de in dat jaar aangegane of ontstane financiële verplichtingen die later tot kasuitgaven leiden of kunnen leiden.

Verplichtingen-kasstelsel: een combinatie van het verplichtingenstelsel en het kasstelsel waarin de kasuitgaven en de financiële verplichtingen geïntegreerd worden geadministreerd.

Eerste lid

In dit lid wordt het verplichtingen-kasstelsel als begrotingsstelsel voorgeschreven. Dit stelsel is ook in de Comptabiliteitswet 2001 geregeld. Dit stelsel bepaalt dat bij het begrotingsbeheer en het financieel beheer zowel de financiële verplichtingen als de uit die verplichtingen voortvloeiende kasbetalingen (kasuitgaven) moeten worden betrokken. Het begrip financiële verplichting is in artikel 1.1 opgenomen. Het betreft een betalingsverplichting, dus een verplichting tot het doen van een toekomstige kasbetaling.

Bij verplichtingen kan onderscheid worden gemaakt tussen verplichtingen die – in het kader van de beleids- en bedrijfsvoering – bewust worden aangegaan en verplichtingen die ontstaan, doordat bepaalde risico’s manifest worden. Te denken valt aan risico’s en daarmee samenhangende claims die voorvloeien uit onrechtmatige overheidsdaden. Het onderscheid tussen het aangaan van verplichtingen en het ontstaan van verplichtingen komt in diverse wetsformuleringen die op verplichtingen betrekking hebben, tot uitdrukking.

De verplichtingenbenadering in het verplichtingen-kasstelsel, en daarmee in een geïntegreerde verplichtingen-kasadministratie (geregeld in het tweede lid), heeft uit een oogpunt van budgettaire beheersbaarheid ten opzichte van het kasstelsel in het algemeen meerwaarde wanneer er sprake is van jaargrensoverschrijding. Dat is het geval wanneer het aangaan of van het ontstaan van een financiële verplichting en de daaruit voortvloeiende kasbetaling in een verschillend begrotingsjaar vallen.

Uit een oogpunt van autorisatie (budgetrecht) is de verplichtingenbenadering vooral van meerwaarde bij uitgaven voor nieuw beleid of voor beleidsmatig besloten uitbreiding van de bedrijfsvoering. Die meerwaarde is er niet of veel minder bij bedrijfsvoeringsuitgaven waarmee de dienst wordt gaande gehouden op basis van eerder genomen beleidsbeslissingen. Immers, bij het autoriseren van alleen de kasuitgaven in het kader van een kasstelsel is ook de Staten-Generaal gebonden aan in een eerder jaar aangegane financiële verplichtingen; de betalingen (kasuitgaven) zijn dan juridisch onontkoombaar. Bij het autoriseren van aan te gane verplichtingen in het eerdere jaar zijn bij het verplichtingen-kasstelsel nog wel keuzes mogelijk.

Tweede lid

De op basis van het verplichtingen-kasstelsel gevoerde financiële administratie, dat wil zeggen de begrotingsadministratie (ramingsadministratie) en de boekhouding (administratie van realisaties), dient zodanig te worden gevoerd dat er sprake is van een geïntegreerde verplichtingen-kasadministratie. Deze administratie moet in elk geval de informatie opleveren die in de onderdelen a tot en met e wordt voorgeschreven. Dat wordt beoogd met de formulering ‘dat aan de financiële administratie per begrotingsartikel in elk geval per ultimo van een jaar onder meer kunnen worden ontleend:’. Deze informatie is van belang voor de uitgavenbeheersing, voor het inzicht in de budgetflexibiliteit en voor de verantwoording die over het financieel beheer moet worden afgelegd. Die informatie moet in elk geval per ultimo van een jaar beschikbaar zijn, omdat op basis daarvan de jaarrekeningcijfers (verantwoordingsstaat en saldibalans) opgesteld worden.

Onderdeel a betreft geaggregeerde informatie over de realisatie van de in de begroting opgenomen verplichtingen. Het gaat hier dus om de gerealiseerde financiële verplichtingen, dus de bedragen waarvoor verplichtingen zijn aangegaan of ontstaan.

Onderdeel b betreft geaggregeerde informatie over de realisatie van de in de begroting opgenomen kasuitgaven; het gaat hier dus om de gerealiseerde kasuitgaven (de betalingen).

Onderdeel c betreft informatie over de openstaande financiële verplichtingen. Openstaande verplichtingen per ultimo het jaar hangen altijd samen met meerjarige betalingsverplichtingen. Immers, van een verplichting die is aangegaan in jaar t en die geheel in jaar t tot betaling is gekomen, is de openstaande stand per ultimo van jaar t nul.

Voor een adequaat financieel (kas)beheer is het in het algemeen van belang dat een actueel inzicht bestaat in de stand van de openstaande verplichtingen. Die stand moet in elk geval worden opgenomen in de saldibalans per 31 december van een jaar.

Echter, indien op grond van het derde lid van artikel 2.20 (Verplichtingen) de regel verplichtingen=kas kan worden toegepast, is bij een meerjarige betalingsafwikkeling de stand van de openstaande verplichtingen aan het eind van een jaar niet altijd vast te stellen. Het derde lid van artikel 2.20 bevat daarom een afwijkingsregel met betrekking tot het bijhouden van de openstaande verplichtingen voor een aantal door de Minister van Financiën aan te wijzen categorieën verplichtingen.

Onderdeel d betreft geaggregeerde informatie over de mate waarin de in de begroting geraamde kasuitgaven nog niet door aangegane of ontstane financiële verplichtingen gebonden zijn. Dit wordt aangemerkt als de zogenoemde ''vrije verplichtingenruimte''.

Onderdeel e betreft geaggregeerde informatie over de realisatie van de in de begroting opgenomen kasontvangsten.

Overigens geeft de Minister van Financiën op grond van artikel 5.13 (Nadere regelgeving), tweede lid, onderdeel b, nadere regels over de financiële administratie.

Artikel 2.20 Verplichtingen

Eerste lid

De bepaling in dit lid is ontleend aan artikel 3, tweede lid, van de Comptabiliteitswet 2001. Het begrip financiële verplichting wordt hier uiteengezet.

In onderdeel a worden tot financiële verplichtingen gerekend de verplichtingen op basis van een verdrag, wet, koninklijk besluit, ministeriële regeling, beschikking of een controleerbaar vastgelegde afspraak. Een controleerbaar vastgelegde afspraak met een derde partij is bijvoorbeeld een verbintenis, een overeenkomst, een contract, een convenant of een schriftelijke opdracht met een opdrachtbevestiging tot het leveren van goederen of diensten of het verrichten van werken. Dit worden ook wel juridische verplichtingen genoemd.

In onderdeel b worden ook onderlinge verplichtingen binnen de rijksdienst tot financiële verplichtingen gerekend. In strikte zin kunnen onderlinge verplichtingen niet als juridische verplichtingen worden beschouwd. Om de hardheid van onderlinge verplichtingen voor de administratieve vastlegging voldoende te kunnen onderbouwen, is in dit onderdeel geregeld dat onderlinge verplichtingen moeten berusten op controleerbaar vastgelegde afspraken. Ook in de Comptabiliteitswet 2001 was deze eis neergelegd (in artikel 3, tweede lid).

Tweede lid

Ter bepaling van het relevante begrotingsjaar waarin een financiële verplichting is gerealiseerd (aangegaan of ontstaan) wordt in dit lid geregeld dat de datum van de controleerbare vastlegging bepalend is. Voor een financiële verplichting die op een wijze als in het eerste lid bedoeld, is aangegaan of ontstaan, ligt die datum in het algemeen duidelijk en dus controleerbaar vast op grond van het betrokken verdrag, wet, koninklijk besluit of ministeriële regeling of in de beschikking, verbintenis, overeenkomst, contract, convenant of andere controleerbaar vastgelegde afspraak.

Derde lid

Het toepassen van de hoofdregel van het tweede lid inzake de jaartoerekening van financiële verplichtingen leidt in een aantal gevallen tot een onnodige administratieve belasting. Dat is dan ondoelmatig. Om die reden is er behoefte aan de mogelijkheid om van die hoofdregel af te kunnen wijken. In dit lid wordt die mogelijkheid geboden. Het betreft de mogelijkheid om de zogenaamde verplichtingen=kas-regel (v=k) te kunnen toepassen. Niet de datum van het aangaan of het ontstaan van de verplichting is dan bepalend voor het vastleggen van het jaar van realisatie van de verplichting, maar het jaar waarin de met de verplichting samenhangende kasuitgave(n) is of zijn gedaan. Indien een financiële verplichting, die in jaar t is aangegaan of is ontstaan, in de jaren t+1 en t+2 tot betaling komt, wordt in de jaren t+1 en t+2 het bedrag van de gerealiseerde kasuitgaven ook als gerealiseerde verplichting voor de jaren t+1 en t+2 in de financiële administratie vastgelegd.

De afwijkingsmogelijkheid zal gelden voor door de Minister van Financiën aan te wijzen categorieën. Voor aanwijzing komen de categorieën financiële verplichtingen in aanmerking, waarvoor het toepassen van het verplichtingen-kasstelsel en de daarmee geïntegreerde verplichtingen-kasadministratie uit een oogpunt van autorisatie (budgetrecht) en van budgettaire beheersbaarheid geen meerwaarde heeft, maar wel kan leiden tot een aanzienlijke administratieve belasting. Daarvan is sprake bij de bestaande categorie financiële verplichtingen in de sfeer van de bedrijfsvoering die onder een door de Minister van Financiën vast te stellen bedrag blijven. Die categorie zal in de nieuwe aanwijzingsregeling gehandhaafd worden. Momenteel ligt dat bedrag op € 30.000 (inclusief BTW).

Een andere categorie zijn financiële verplichtingen waarvan de meerjarige omvang vaak op voorhand niet of niet realistisch is vast te stellen. Dat is het geval als de einddatum van de verplichting niet vastligt, bijvoorbeeld bij doorlopende arbeidscontracten of als er geen harde afnameverplichting is. De ‘q’ is dan op voorhand onbepaald; bijvoorbeeld bij doorlopende verplichtingen in de facilitaire sfeer (denk aan mantelcontracten) of bij verplichtingen op grond van huur- en pachtcontracten. De budgettaire beheersbaarheid vindt dan plaats aan de hand van op de ervaring gebaseerde meerjarenkasramingen op macro-niveau en niet aan de hand van individueel vastliggende totaalverplichtingen waarop de kasbetalingen in mindering worden gebracht.

De toepassing van de verplichtingen=kas-regel houdt in dat voor de datum waarop een financiële verplichting is gerealiseerd, uitgegaan wordt van een datum die ligt in het jaar waarin de met die verplichting samenhangende kasbetaling plaatsvindt. In de praktijk worden dergelijke verplichtingen systeem-gegenereerd in de financiële administratie verwerkt op een datum aan het begin van het jaar, dan wel op de datum dat de kasbetaling(en) is of zijn gedaan.

Vierde lid

In tegenstelling tot geldelijke betalingen (kasuitgaven) en geldelijke ontvangsten (kasontvangsten) blijken financiële verplichtingen boekhoudkundig niet uit een (financiële) grootboekrekening, waarvoor de informatie van een derde komt (er zijn geen ‘bankafschriften’ inzake aangegane of ontstane financiële verplichtingen). Bij het administreren van gerealiseerde financiële verplichtingen moet er een andere controle op tijdigheid en volledigheid worden ingebouwd. Als er desalniettemin pas na het sluiten van de boeken (veelal medio februari na afloop van een begrotingsjaar) financiële verplichtingen met een realisatiedatum in het begrotingsjaar administratief ‘boven water’ blijken te komen, zoals bijvoorbeeld een aanvullend contract of een brief waaruit een aangegane verplichting blijkt, zullen die verplichtingen alsnog in de boekhouding verwerkt moeten worden. Het onderhavige lid regelt in die uitzonderingsgevallen dat het dan lopende begrotingsjaar als boekingsjaar moet worden aangehouden.

Artikel 2.21 Kasuitgaven en -ontvangsten

Deze begrippen zijn in dit wetsvoorstel inhoudelijk niet gewijzigd ten opzichte van de Comptabiliteitswet 2001.

Eerste lid

In dit lid wordt voor de toepassing van het kasstelsel bepaald welke uitgaven en ontvangsten tot de kasuitgaven, respectievelijk de kasontvangsten moeten worden gerekend. Naast de in onderdeel a opgenomen categorie van geldelijke betalingen en geldelijke ontvangsten, wordt in onderdeel b ook de categorie transacties met gesloten beurzen tot de kasuitgaven en kasontvangsten gerekend. Deze transacties worden ook wel genoemd: betalingen door schuldvergelijking. De financiële waarden van de schuldvergelijking dienen op grond van dit artikellid als een kasuitgave en als een kasontvangst te worden verwerkt. Als die waarden niet aan elkaar gelijk zijn – de schuld is bijvoorbeeld groter dan de vordering – dan zal het resterend verschil in het algemeen door een normale (=geldelijke) betaling worden afgewikkeld.

In het algemeen zullen de bij schuldvergelijking betrokken partijen deze transactie met gesloten beurzen schriftelijk vastleggen. Boekhoudkundig worden de openstaande vordering en de openstaande schuld door middel van een boeking ten gunste, respectievelijk ten laste van de kas gebracht. Door deze betalingen en ontvangsten als kasuitgaven en kasontvangsten aan te merken, wordt voorkomen dat deze geheel of gedeeltelijk buiten de begroting (en de boekhouding) en daarmee buiten de autorisatie van de Staten-Generaal worden gehouden.

De kasreserve en de begrotingsreserve (zie ook de artikelen 2.23 en 2.24) vormen een afwijking op het verplichtingen-kasstelsel. De toevoegingen en onttrekkingen aan deze reserves lopen namelijk weliswaar over de begroting, maar zijn niet het gevolg van kasuitgaven en kasontvangsten. In onderdeel c wordt daarom het uitgangspunt gehanteerd dat die toevoegingen, respectievelijk onttrekkingen als kasuitgaven, onderscheidenlijk als kasontvangsten worden beschouwd.

Tweede lid

In dit lid wordt geregeld ten laste of ten gunste van welk begrotingsjaar bepaalde kasuitgaven en kasontvangsten moeten worden gebracht. Bepalend daarvoor is de datum van de betalingstransactie. Voor de geldelijke betalingen en ontvangsten (onder a) is dat in het algemeen de valutadatum op het bankafschrift. Voor een betaling met gesloten beurzen in onderdeel b zal de afspraak over de betaling met de derde partij vaak schriftelijk (dus controleerbaar) zijn vastgelegd. De datum op dat bewijsstuk dient dan als datum van de betalingstransactie te worden gehanteerd.

Bij de toevoegingen en onttrekkingen aan een kasreserve of begrotingsreserve in onderdeel c gaat het om interne boekingen zonder een directe relatie met een derde partij. De datum op het boekingsstuk is dan bepalend voor het begrotingsjaar.

Artikel 2.22 Baten-lastenstelsel

Dit artikel bepaalt dat baten-lastenagentschappen als begrotingsstelsel het baten-lastenstelsel voeren.

Op grond van artikel 1.1 wordt onder Baten-lastenstelsel verstaan: het financieel-administratieve stelsel van rekeningen waarin als uitgaven en ontvangsten in een jaar worden opgenomen, de geldswaarden van het verbruik van goederen en diensten (de lasten) in dat jaar, respectievelijk de geldswaarden van de rechten op ontvangsten (baten) die in dat jaar ontstaan.

Artikel 2.23 Kasreserve

De kasreserve is in de Comptabiliteitswet 2001 opgenomen in artikel 11a, zevende lid. Dat is gebeurd bij de Zesde wijziging van die wet.

Een kasreserve geldt alleen voor dienstonderdelen die als verplichtingen-kasagentschappen zijn aangewezen. De kasreserve voor deze agentschappen heeft een vergelijkbare functie als het eigen vermogen van baten-lastenagentschappen. De kasreserve dient als buffer om schommelingen in de bedrijfsvoering op te vangen en om kleine investeringen mee te financieren. De kasreserve komt niet tot uitdrukking als post op de saldibalans van het moederdepartement (wel als post op de eigen saldibalans van het verplichtingen-kasagentschap) en maakt ook geen deel uit van de zogenaamde eindejaarsmarge van het moederdepartement. De kasreserve wordt opgebouwd uit de exploitatieresultaten en de rentebaten van het verplichtingen-kasagentschap en is in de Regeling agentschappen in omvang gemaximeerd.

Artikel 2.24 Begrotingsreserve

Inhoudelijk is er met betrekking tot de begrotingsreserve in dit wetsvoorstel ten opzichte van de bepalingen in artikel 5, van de Comptabiliteitswet 2001, geen wijziging aangebracht.

Tweede lid

Op grond van dit lid kan alleen een dienstonderdeel – een onderdeel van een ministerie of college – een begrotingsreserve aanhouden. Het gaat binnen de rijksbegroting om een interne budgettaire voorziening of reserve. Een begrotingsreserve is per definitie meerjarig. Het aanhouden geschiedt ten laste van een bepaald begrotingsartikel en wordt administratief aangehouden op een (interne) rekening-courant bij het Ministerie van Financiën (’s Rijks schatkist).

Een begrotingsreserve vormt een inbreuk op het verplichtingen-kasstelsel. Om die reden kan een Minister niet zelfstandig besluiten tot het instellen ervan; hij heeft de instemming van de Minister van Financiën nodig, in casu van de Inspectie der Rijksfinanciën (IRF).

Voor het instellen van een begrotingsreserve hanteert de Minister van Financiën een aantal beleidsmatige criteria. Ook gelden er beleidsmatige voorwaarden voor de toevoeging en de onttrekking van gelden aan een begrotingsreserve. Over een begrotingsreserve wordt geen rente vergoed. In het algemeen werkt een begrotingsreserve als een bufferfonds om meerjarige grote budgettaire schommelingen in de uitgaven binnen het uitgavenplafond van de betrokken begroting te kunnen opvangen, bijvoorbeeld in het geval uitgaven op grond van een afgegeven garantie.

Derde lid

In de toelichting bij het begrotingsartikel ten laste waarvan de vulling van (toevoeging aan) de begrotingsreserve plaatsvindt, moet blijken welk deel bestemd is voor de reserve. Ook zal in de toelichting bij dat begrotingsartikel jaarlijks de omvang van de reserve zichtbaar gemaakt moeten worden en zo mogelijk welke onttrekking aan de reserve wordt voorzien. In dit lid wordt deze norm voor de toelichting van het betreffende begrotingsartikel voorgeschreven.

De omvang van een begrotingsreserve zal overigens ook tot uitdrukking komen in de saldibalans van het betrokken departement. Bij een onttrekking aan de reserve zal in de begroting het ontvangstenbedrag op het betrokken begrotingsartikel met het bedrag van die onttrekking worden aangepast. Gelijktijdig zal ook het begrotingsbedrag voor de uitgaven op het artikel worden verhoogd. Hiermee kan de beoogde betaling aan een derde partij worden verricht.

Artikel 2.25 Kasstelsel en transactiestelsel

Dit artikel regelt voor de begroting van Nationale Schuld een uitzondering op het algemeen geldende verplichtingen-kasstelsel. Voor de Nationale Schuld geldt als hoofdregel dat het kasstelsel wordt gevoerd. De reden hiervoor is dat het overgrote deel van de uitgaven van Nationale Schuld – de financiering van het begrotingstekort en de herfinanciering van de lopend schuld – het karakter hebben van gevolguitgaven; ze zijn het gevolg van de per saldo elders en in eerdere jaren binnen de rijksbegroting genomen beslissingen in het kader van de rijksbrede beleids- en bedrijfsvoering. Het toepassen van – naast het kasstelsel ook – het verplichtingenstelsel heeft uit oogpunt van budgettaire beheersing en van budgetrecht geen meerwaarde; er wordt bestuurlijk en qua autorisatie niet op de verplichtingen gestuurd.

In de Comptabiliteitswet 2001 is voor de Nationale Schuld in artikel 3, derde lid, de verplichtingen=kas-optie geregeld, hetgeen in de praktijk ook tot het voeren van het kasstelsel leidde. De onderhavige bepaling maakt het mogelijk in de begrotingsstaat van de Nationale Schuld de verplichtingenkolom achterwege te laten.

Op de hoofdregel van alleen het kasstelsel geldt voor de rente-uitgaven en rente-ontvangsten een uitzondering; de rente-uitgaven en rente-ontvangsten worden op het transactiestelsel gebaseerd. De bepaling ten aanzien van het transactiestelsel voor de rente-uitgaven en rente-ontvangsten is in de Comptabiliteitswet 2001 geregeld in artikel 7, derde lid.

Onder transactiestelsel wordt hier verstaan: het financieel-administratieve stelsel van rekeningen waarin als uitgaven en ontvangsten in een jaar worden opgenomen de geldswaarden van de economische transacties die in dat jaar ontstaan.

Tot de rente-uitgaven en rente-ontvangsten worden ook gerekend de kosten van het disagio,het negatieve koersverschil van effecten ten opzichte van de nominale waarde, onderscheidenlijk de opbrengsten van het agio, het positieve koersverschil van effecten ten opzichte van de nominale waarde, die worden gerealiseerd bij de verkoop (emissie) van staatsschuld. Het gerealiseerde agio of disagio wordt toegerekend naar de looptijd van de lening. Deze toerekening vindt zodanig plaats dat het effectief rendement bij de emissie wordt verantwoord. De rente op transactiebasis is aldus het saldo van de toegerekende rente en het eventueel gerealiseerde agio en disagio.

Ar§tikel 6: Agentschappen

Artikel 2.26 Agentschappen

Eerste lid

Het onderscheid tussen baten-lastenagentschappen en verplichtingen-kasagentschappen is in 2013 ingevoerd naar aanleiding van de evaluatie van de Regeling baten-lastendiensten 2011.¹⁷Het onderscheid is bij de Zesde wijziging van de Comptabiliteitswet 2001 in de wet opgenomen. Baten-lastenagentschappen passen op grond van artikel 2.22 als begrotingsstelsel het baten-lastenstelsel toe. Verplichtingen-kasagentschappen passen op grond van artikel 2.19, eerste lid, het verplichtingen-kasstelsel toe, dat algemeen geldt binnen de ministeries en de colleges.

Dit onderscheid in twee soorten agentschappen wordt gemaakt, omdat uit de evaluatie is gebleken dat de voormalige baten-lastendiensten niet altijd van alle financiële faciliteiten van het baten-lastenstelsel gebruikmaakten (onder meer niet van de leenfaciliteit, het afschrijven op activa en het boeken van transitoria). In dergelijke situaties is het voeren van een baten-lastenadministratie administratief belastend. Met het instellen van verplichtingen-kasagentschappen wordt bereikt dat de voordelen van de agentschapsstatus behouden blijven (meer autonomie in de bedrijfsvoering, een eigen rekening-courant bij de centrale administratie van ’s Rijks schatkist bij het Ministerie van Financiën). In plaats van het aanhouden van een algemene reserve, dat binnen het baten-lastenstelsel mogelijk is, is een aparte budgettaire voorziening in de vorm van een kasreserve gecreëerd (zie artikel 2.23: Kasreserve).

Een besluit tot het aanwijzen van een dienstonderdeel als agentschap leidt ertoe dat voor dat dienstonderdeel specifieke financiële beheersregels gaan gelden. Die specifieke regels bieden bijzondere vrijheden. Op grond van de delegatiebepaling in artikel 5.13 (Nadere regelgeving), derde lid, onder c, kan de Minister van Financiën dergelijke specifieke beheersregels vaststellen. Die zijn vastgesteld in de Regeling agentschappen.

De Comptabiliteitswet kent samenvattend drie mogelijkheden voor sturing en organisatorische vormgeving van dienstonderdelen binnen de ministeries en de colleges:

• a. de algemene constructie van verplichtingen-kasdiensten voor dienstonderdelen zonder bijzondere vrijheden voor de financiële beleids- en bedrijfsvoering (op basis van artikel 2.19, eerste lid);

• b. de verplichtingen-kasagentschappen voor dienstonderdelen waarvoor een afwijkend beheer met bijzondere vrijheden op het terrein van de financiële beleids- en bedrijfsvoering wenselijk wordt gevonden (op basis van het onderhavige artikel);

• c. de baten-lastenagentschappen voor dienstonderdelen waarvoor eveneens een afwijkend beheer met bijzondere vrijheden op het terrein van de financiële beleids- en bedrijfsvoering wenselijk wordt gevonden, maar waarvoor in afwijking van het algemeen geldende verplichtingen-kasstelsel het voeren van een baten-lastenadministratie wordt voorgeschreven (op basis van artikel 2.22).

Tweede lid

Dit lid verbindt aan de aanwijzing van een dienstonderdeel als agentschap de voorwaarde dat daarmee een doelmatiger taakuitvoering wordt bevorderd (onderdeel a). Het is primair ter beoordeling van de betrokken Minister of aan die voorwaarde wordt voldaan. De Minister van Financiën zal zijn instemming aan het besluit moeten verlenen (onderdeel b). De criteria voor de doelmatigheidsbevordering zijn opgenomen in de instellingsvoorwaarden voor agentschappen die in de Regeling agentschappen zijn opgenomen.

Derde lid

De voorhangprocedure is van toepassing op het aanwijzen van een dienstonderdeel als agentschap. Hiermee wordt bereikt dat de Tweede Kamer der Staten-Generaal vooraf betrokken wordt bij het toepassen van deze afwijkende beheersmogelijkheid. In artikel 1.2 (Voorhangprocedure) wordt invulling aan de procedure gegeven. Deze procedure is in de Comptabiliteitswet 2001 voorzien in artikel 10.

Het wijzigen van de aanwijzing van een agentschap – van baten-lastenagentschap naar verplichtingen-kasagentschap of omgekeerd – betekent het intrekken van een aanwijzing gevolgd door een nieuwe aanwijzing. Ook op die nieuwe aanwijzing is de voorhangprocedure dan van toepassing.

Artikel 2.27 Begrotingsstaat van agentschappen

Eerste lid

Een agentschap is op grond van artikel 2.26 (Agentschappen), eerste lid, en de definitie van het begrip dienstonderdeel in artikel 1.1 (Begrippen) een organisatieonderdeel van een ministerie of een college. In de praktijk komen agentschappen alleen voor als organisatieonderdeel van een ministerie.

Het beschikken over een eigen begroting, waaronder een eigen begrotingsstaat, door een agentschap houdt in, dat de begrotingsstaat van een agentschap is afgezonderd van de begrotingsstaat van het betrokken ministerie (het moederdepartement) of van de betrokken programmabegroting. De reden voor een eigen begroting is dat een agentschap een ander stelsel kan hanteren. Bijvoorbeeld een agentschap dat een baten-lastenstelsel hanteert, terwijl het moederdepartement een verplichtingen-kasstelsel hanteert.

Een begrotingsstaat van een verplichtingen-kasagentschap, zoals deze in een begrotingswet wordt opgenomen, bestaat uit één exploitatiestaat. Een begrotingsstaat van een baten-lastenagentschap bestaat uit twee sub-staten: een exploitatiestaat en een kapitaal- of investeringsstaat.

Hoewel een agentschap een organisatie-onderdeel van een ministerie is, bevat een begroting van een moederdepartement in beginsel niet de uitgaven en ontvangsten die zijn opgenomen in de begrotingsstaat van de agentschappen van dat departement. Dubbele begrotingsverwerking wordt daarmee voorkomen. De onderlinge financiële relaties gelden wel als uitzondering op deze hoofdregel. Daarbij kan gedacht worden aan de financiële bijdragen van het moederdepartement aan de eigen agentschappen als betaling voor de ontvangen dienstverlening. Een ander voorbeeld betreft een eventuele betaling van een agentschap aan het moederdepartement, zoals de afroming van een te hoog eigen vermogen van een agentschap. Deze worden dus zowel in de begrotingsstaat van het moederdepartement als in de eigen begrotingsstaat van het agentschap opgenomen. Daarmee worden deze onderlinge bijdragen aan autorisatie door de Staten-Generaal onderworpen (autorisatie- en allocatiefunctie). Dit leidt op het totaalniveau van de rijksbegroting tot bruto ophoging als gevolg van dubbeltellingen. Bij consolidatie in de Miljoenennota en het Financieel jaarverslag van het Rijk wordt daarvoor echter gecorrigeerd.

Tweede lid

Een begrotingsstaat van een agentschap, zoals deze in een begrotingswet wordt opgenomen, bevat alleen de totaalbedragen van de kasuitgaven en de kasontvangsten. Een nadere specificatie wordt opgenomen in de toelichting daarbij. Deze specificatie wordt geregeld in de Regeling rijksbegrotingsvoorschriften, op basis van de voorschriften bedoeld in artikel 5.13 (Nadere regelgeving), derde lid, onder c.

De bepaling in dit lid is van belang voor de autorisatie door de Staten-Generaal van de begrotingsmiddelen van de agentschappen. Aangezien het beheer door agentschappen in het algemeen alleen betrekking heeft op apparaatsbeheer; de inzet van personeel en materieel. Voor de inzet van financiële middelen ten behoeve van het programma (bijvoorbeeld subsidies of voor fysieke infrastructuur) is het uit allocatie-oogpunt voldoende om in een begrotingsstaat per agentschap alleen totaalbedragen op te nemen. De programma-overdrachten waarover een agentschap het gemandateerde beheer voert; subsidies, leningen, garanties, budgetten voor infrastructuurinvesteringen e.d., komen tot uitdrukking in de departementale of niet-departementale begroting op het betrokken beleidsartikel. Op deze hoofdregel bestaat een enkele uitzondering, namelijk de baten-lastenagentschappen die een programma in eigen zelfstandig beheer uitvoeren, zoals het geval is bij de Rijksvastgoedbedrijf en Rijkswaterstaat.

De clausulering ‘al naar gelang van toepassing’ refereert aan het begrotingsstelsel dat van toepassing is. Een begrotingsstaat van een verplichting-kasagentschap dient in de exploitatiestaat de totaalbedragen van de (lopende) kasuitgaven en kasontvangsten te bevatten en van de financiële verplichtingen. Een begrotingsstaat van een baten-lastenagentschap dient in de exploitatiestaat de totaalbedragen van de lasten en de baten te bevatten en in de kapitaalstaat de totaalbedragen van de financiële verplichtingen, de kapitaaluitgaven (op kasbasis) en de kapitaalontvangsten (op kasbasis).

Voor de begrippen baten en lasten wordt verwezen naar de definitie van het begrip baten-lastenstelsel in artikel 1.1 (Begrippen).

Tot de kapitaaluitgaven van een baten-lastenagentschap worden gerekend de uitgaven die worden gedaan ter financiering van investeringen. Ook de financieringsuitgaven, zoals de aflossingen op eerder aangetrokken leningen, worden tot de kapitaaluitgaven gerekend. Dat geldt ook voor eenmalige uitkeringen aan het moederdepartement, bijvoorbeeld in geval van afroming van een te hoog eigen vermogen van een agentschap. De rentebetalingen op de aangetrokken leningen behoren tot de reguliere operationele bedrijfsvoering en komen tot uitdrukking in de exploitatiestaat.

Kapitaalontvangsten zijn de kasontvangsten uit een financiering (verstrekte leningen) die door de kapitaalverschaffer beschikbaar wordt gesteld. Ook eenmalige bijdragen van het moederdepartement ten behoeve van de vermogensversterking van een baten-lastenagentschap komen in de kapitaalstaat.

Derde lid

Op grond van dit lid kunnen de begrotingen van agentschappen, die onder de verantwoordelijkheid van één Minister vallen, worden samengevoegd in één of meerdere begrotingsstaten. Dit betekent dat niet elk agentschap over een eigen begrotingsstaat hoeft te beschikken.

Artikel 2.28 Verantwoordingsstaat van agentschappen

Eerste lid

De bepaling over de eigen verantwoordingsstaat van agentschappen in dit lid sluit aan op de bepaling in artikel 2.27 (Begrotingsstaat van agentschappen), eerste lid, die betrekking heeft op de begrotingsstaat van agentschappen. Elk agentschap heeft een eigen begroting en in navolging hierop heeft elk agentschap een eigen verantwoordingsstaat.

Tweede lid

Verplichtingen-kasagentschappen voeren het verplichtingen-kasstelsel, zoals dat ook geldt voor reguliere organisatie-onderdelen van ministeries en colleges. Voor baten-lastenagentschappen geldt het baten-lastenstelsel. Voor de definities van deze beide stelsels wordt verwezen naar artikel 1.1 (Begrippen).

Derde lid

Deze bepaling sluit aan bij de bepaling in artikel 2.12 (Verantwoordingsstaat), tweede lid, onderdelen c, d en e. In de verantwoordingsstaat van een agentschap wordt dus ook, zij het op niveau van de totaalbedragen, de begrotingsrealisatie vergeleken met de ramingen in de oorspronkelijke begrotingswet; de begroting exclusief daarin later aangebrachte suppletoire wijzigingen.

Vierde lid

Deze bepaling sluit aan op de bepaling in artikel 2.27 (Begrotingsstaat van agentschappen), derde lid, die betrekking heeft op een of meer begrotingsstaten van agentschappen. Indien de begrotingen van agentschappen, die onder de verantwoordelijkheid van één Minister vallen, in één begrotingsstaat worden samengevoegd, kunnen ook de verantwoordingsstaten van de agentschappen – op basis van onderhavig artikellid – in één verantwoordingsstaat worden samengevoegd.

HOOFDSTUK 3. AUTORISATIE EN VERANTWOORDING

§ 1: Autorisatie van de rijksbegroting

Artikel 3.1 Begrotingsautorisatie

Eerste lid

In dit lid is het uitgangspunt opgenomen dat de begrotingstaten afzonderlijk bij wet worden vastgesteld. Het bij wet vaststellen, houdt in dat ook de wijzigingen van de begrotingsstaten bij wet worden vastgesteld. Het tweede lid maakt een uitzondering hierop.

Tweede lid

Dit lid regelt de mogelijkheid voor een Minister om twee of meer begrotingsstaten, waarvoor hij verantwoordelijk is, in één gezamenlijke begrotingswet op te nemen. Hierdoor wordt de mogelijkheid geboden om een departementale begrotingsstaat samen met een niet-departementale begrotingsstaat, bijvoorbeeld een begrotingsstaat van een begrotingsfonds of een programmabegroting, in één begrotingswet te presenteren. Ook valt te denken aan de situatie dat de begrotingensstaten van de colleges, waarover eenzelfde Minister het beheer voert, in één wet worden vastgesteld. Hoewel de wettekst van dit lid niet uitsluit dat de begrotingsstaat van de Staten-Generaal samen met de andere begrotingsstaten waarvoor de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties verantwoordelijk is, in één begrotingswet worden vastgesteld, wordt dat om historische reden niet wenselijk geacht.

Het vaststellen (waaronder ook het wijzigen) van verschillende begrotingsstaten in één begrotingswet kan alleen voor zover die begrotingsstaten onder verantwoordelijkheid van eenzelfde Minister vallen. Verder is het van belang dat de departementale begrotingensstaten en de andere begrotingen waarvoor een Minister verantwoordelijk is, afzonderlijk kenbaar zijn en dat deze begrotingen zijn opgebouwd uit voldoende gespecificeerde begrotingsartikelen.

Op grond van dit lid is het derhalve niet mogelijk om twee of meer departementale begrotingsstaten in één wet vast te stellen. De reden hiervoor is dat verschillende departementale begrotingensstaten onder de verantwoordelijkheid van verschillende Ministers vallen. Verder verbiedt dit lid dat een departementale begrotingsstaat van een Minister met portefeuille samen met een programmabegroting(sstaat) van een Minister zonder portefeuille in één wet wordt vastgesteld. Ook in dat geval is immers sprake van twee verschillende Ministers die verantwoordelijk zijn.

Het voordeel van het laten vaststellen van meer begrotingsstaten in één wet is praktisch en leidt tot minder begrotingswetsvoorstellen. Tevens betekent dit minder administratieve lasten voor de actoren die bij het wetgevingsproces zijn betrokken, zoals de ministeries, Raad van State, Kabinet van de Koning, beide Kamers der Staten-Generaal. Dit geldt ook voor de suppletoire begrotingswetten.

Derde lid

Deze bepaling over de autorisatie van een begrotingsstaat heeft betekenis voor het budgetrecht van de Staten-Generaal.De begrotingsautorisatie vindt plaats op het niveau van een begrotingsartikel of een onderdeel daarvan. Dit betekent dat leden van de Tweede Kamer der Staten-Generaal een amendement kunnen indienen met betrekking tot (een onderdeel van) een begrotingsartikel. De Kamerleden kunnen via amendering de begrotingsartikelen ook in onderdelen opsplitsen, met het doel om een bepaalde prioriteit tot uitdrukking te brengen. In dat geval vindt de autorisatie op het niveau van dat onderdeel van het begrotingsartikel plaats.

Box 3.1.2: Budgettaire verwerking van amendementen

Tijdens de behandeling van een begroting kan de Tweede Kamer amendementen indienen op een voorstel van wet tot vaststelling van een begrotingsstaat. Over de budgettaire inpasbaarheid van amendementen zijn in de praktijk tussen de regering en de Tweede Kamer spelregels ontstaan, die aansluiten bij de begrotingsregels. Deze spelregels leiden ertoe, dat de regering in het algemeen amendementen zal ontraden of niet aanvaardbaar zal vinden als die niet passen binnen het geldende budgettaire kader. Wil een amendement passen binnen het budgettaire kader dan zal het amendement, als dat leidt tot een verhoging van het begrotingstekort (EMU-saldo), vergezeld moeten gaan van een budgettair compenserend amendement. Indien een amendement meerjarig leidt tot een verhoging van het begrotingstekort, dan ligt het in de rede dat in de toelichting bij het amendement wordt aangegeven hoe die verhoging gecompenseerd wordt. Indien een dergelijk amendement wordt aangenomen, zullen de betrokken Ministers in beginsel de meerjarige gevolgen in de meerjarenramingen verwerken.

Vierde lid

De kern van het budgetrecht komt in dit lid tot uitdrukking. De geautoriseerde uitgaven per begrotingsartikel hebben een maximumkarakter; zonder nadere wettelijke voorziening in een vastgestelde suppletoire begrotingswet mag het geautoriseerde uitgavenbedrag op artikelniveau niet worden overschreden.

Het begrip uitgaven moet hier breed worden geïnterpreteerd. Afhankelijk van het geldende begrotingsstelsel zijn uitgaven:

• in het verplichtingen-kasstelsel (voor ministeries en colleges): zowel de verplichtingen als de kasuitgaven;

• in het baten-lastenstelsel (voor bls-agentschappen): de lasten of de kosten;

• in het kas-transactiestelsel (voor Nationale Schuld): zowel de kasuitgaven als de (transactie)kosten.

Artikel 3.2 Indienen van de rijksbegroting

Eerste en tweede lid

Artikel 105, tweede lid, van de Grondwet bepaalt dat de begrotingswetsvoorstellen door of vanwege de Koning worden ingediend. Het indienen door of vanwege de Koning betekent dat het recht van initiatief van de Tweede Kamer der Staten-Generaal met betrekking tot algemene begrotingswetsvoorstellen ontbreekt.

Het indienen vanwege de Koning houdt in dat de begrotingswetsvoorstellen met een koninklijke machtiging door een gemachtigde kunnen worden ingediend.

Het eerste lid is de wettelijke basis op grond waarvan de regering de begrotingswetsvoorstellen bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal kan indienen. In de praktijk worden de begrotingswetsvoorstellen niet door de regering, maar door de Minister van Financiën bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal ingediend. Om die reden bevat het tweede lid een afwijking van het eerste lid,

De Minister van Financiën is op grond van het tweede lid bevoegd om jaarlijks de begrotingswetsvoorstellen bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal in te dienen voor zover hij door middel van een koninklijke machtiging is gemachtigd om de begrotingswetsvoorstellen vanwege de Koning in te dienen. Met machtiging no. 92.002038 van 6 maart 1992 is daartoe aan de Minister van Financiën een doorlopende machtiging verleend. De verleende machtiging heeft tot gevolg dat de begrotingswetsvoorstellen niet met een koninklijke boodschap aan de Tweede Kamer worden aangeboden, zoals dat wel gebeurt met andere wetsvoorstellen. De Minister van Financiën biedt de begrotingswetsvoorstellen jaarlijks persoonlijk aan en biedt daarbij ook begrotingswetsvoorstellen aan waarvoor hij zelf niet ministerieel verantwoordelijk is.

Op grond van artikel 105, tweede lid, van de Grondwet worden de begrotingswetsvoorstellen jaarlijks op de in artikel 65 van de Grondwet bedoelde dag ingediend. Die dag is de derde dinsdag van september of een bij wet te bepalen eerdere datum. De indiening geschiedt bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal op grond van artikel 83 van de Grondwet.

Tweede lid

De Miljoenennota maakt deel uit van de rijksbegroting: zie artikel 2.1 (Samenstelling en inhoud van de rijksbegroting). Voor de inhoud van de Miljoenennota wordt verwezen naar artikel 2.10 (Budgettaire nota’s), tweede lid.

Artikel 3.3 Inwerkingtreden van voorstellen van wet inzake de begrotingsstaten

Eerste lid

Dit artikel vervangt artikel 23 van de Comptabiliteitswet 2001 dat de wettelijke procedure bevat voor de situatie dat een begrotingswet niet vóór 1 januari van het jaar waarvoor de begroting geldt, door de beide Kamers van de Staten-Generaal zou worden aangenomen. In dat geval geldt onder de Comptabiliteitswet 2001 de zogenaamde vier-twaalfdenregeling, inhoudende dat de regering gemachtigd is voor het gaande houden van de dienst verplichtingen aan te gaan tot het vier-twaalfde deel van de geautoriseerde verplichtingenbedragen op de begrotingsartikelen uit de voorafgaande begroting. Zo nodig kan in overeenstemming met de Minister van Financiën méér dan het vier-twaalfde deel worden aangegaan. Deze procedure impliceert dat nieuw beleid nog niet in uitvoering mag en kan worden genomen.

In de praktijk is dit artikel uit de Comptabiliteitswet 2001 verworden tot een administratieve operatie, waarin voor het verkrijgen van de formele overeenstemming met de Minister van Financiën voor de overschrijding van de vier-twaalfde delen, jaarlijks voor een groot aantal begrotingen zogenaamde vier-twaalfden-overzichten moeten worden opgesteld en in afschrift aan de Algemene Rekenkamer en aan beide Kamers van de Staten-Generaal moeten worden overgelegd. In 2004 is na overleg met de Algemene Rekenkamer en in overleg met de Tweede Kamer en de Eerste Kamer der Staten-Generaal de afspraak gemaakt dat in beginsel geen vier-twaalfden-overzichten meer worden opgemaakt.¹⁸ Alleen als een van beide Kamers de regering daarom in een specifieke situatie verzoekt worden deze overzichten nog opgemaakt.

Met dit wetsvoorstel wil de regering uitdrukkelijker dan in de Comptabiliteitswet 2001 de hoofdregel regelen dat de begrotingen jaarlijks aan het begin van dat jaar in werking treden. Die norm is in het eerste lid neergelegd door voor te schrijven dat begrotingswetten een inwerkingtredingsbepaling bevatten die de inwerkingtreding van de begrotingswet regelt op 1 januari van het jaar waarop de begrotingswet betrekking heeft.

De inwerkingtreding van de begrotingen is hierdoor altijd per 1 januari, de start van het nieuwe begrotingsjaar. Zelfs indien de begrotingsbehandeling en stemming niet tijdig (op 1 januari) is afgerond (zie daarover meer in het tweede en derde lid) zal de inwerkingtreding met terugwerkende kracht per 1 januari plaatsvinden.

De praktijk van de afgelopen jaren is geweest dat de Tweede Kamer der Staten-Generaal doorgaans in december, in de laatste week voor het kerstreces, over de begrotingen stemde. De Eerste Kamer der Staten-Generaal was hierdoor pas in de loop van het reeds aangevangen begrotingsjaar in de gelegenheid om de begrotingen te behandelen en daarover te stemmen.

Met ingang van de begrotingen 2014 is deze parlementaire procedure in overleg met de Kamers der Staten-Generaal versneld, mede gelet op Europese regelgeving.¹⁹ De Tweede Kamer stemt hierdoor eerder dan voorheen over de begrotingswetsvoorstellen. De Eerste Kamer is daardoor in de gelegenheid de behandeling van de wetsvoorstellen nog vóór de aanvang van het begrotingsjaar (in de maand december) af te ronden.

Tweede lid

In dit lid wordt rekening gehouden met de situatie dat een begrotingswet niet 1 januari van het jaar waarop de begrotingswet betrekking heeft, in werking is getreden. De Ministers mogen in dat geval het lopend beleid uit die begrotingen met terughoudendheid in uitvoering nemen. Dit betekent dat het lopend beleid dat in de begroting voor het nieuwe jaar is voorzien, kan worden gecontinueerd. Met lopend beleid wordt beleid bedoeld dat reeds door de Staten-Generaal door middel van de begroting van het voorafgaande jaar is geaccordeerd. Met terughoudendheid in uitvoering nemen, zal in het algemeen inhouden dat per maand ongeveer een twaalfde deel van de (jaar)begroting in uitvoering zal worden genomen.

Derde lid

In aansluiting op de bestaande praktijk, gebaseerd op afspraken tussen de regering en de Staten-Generaal uit 2004, is in het derde lid expliciet als algemene lijn toegevoegd, dat nieuw beleid dat in de begroting is voorzien, in afwachting van de inwerkingtreding van de begrotingswetten, niet in uitvoering mag worden genomen. Tot nieuw beleid wordt gerekend het nemen van nieuwe maatregelen of besluiten met financiële consequenties, waarover de Staten-Generaal nog niet zijn geïnformeerd. Bijvoorbeeld omdat daarover nog niet met de Staten-Generaal is overlegd of omdat de Staten-Generaal als medewetgever daarmee nog niet hebben ingestemd. Deze regel beoogt een versterking van het budgetrecht van de Staten-Generaal.

In uitzonderingsgevallen kan het voorkomen dat de verantwoordelijken Minister van oordeel is dat uitstel van het in uitvoering nemen van in de begroting voorzien nieuw beleid niet in het belang van het Rijk is. De in dit lid opgenomen tenzij-clausule biedt de noodzakelijke ruimte om de uitvoering van dat beleid vóór de formele afronding inwerkingtreding van de begrotingswetsvoorstellen in gang te zetten. Daarbij gelden twee voorwaarden:

• a. er is een spoedeisend belang; uitstel van de uitvoering van het nieuwe beleid is niet in het belang van het Rijk; en

• b. de betrokken Minister heeft daarover vooraf de Kamers der Staten-Generaal geïnformeerd.

Het spoedeisende karakter zal in het algemeen via een schriftelijke mededeling aan de Kamer of Kamers der Staten-Generaal²⁰ kenbaar worden gemaakt. Afhankelijk van de reactie van de Kamer of Kamers zal de betrokken Minister de (politieke) risico’s moeten afwegen wanneer hij vooruitlopend op de formele begrotingsautorisatie het nieuwe beleid al in gang wenst te zetten.

Artikel 3.4 Indienen van voorstellen van wet inzake de suppletoire begrotingsstaten

Eerste en tweede lid

Het betreft in dit artikellid de regeling van de suppletoire begrotingen. Het eerste lid regelt de mogelijkheid dat de regering deze suppletoire begrotingen bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal indient. In de praktijk dient de Minister van Financiën met koninklijke machtiging echter deze begrotingen bij de Tweede Kamer in. Het tweede lid biedt hiertoe de mogelijkheid. Op 6 maart 1992 is in dit verband door de toenmalige Koningin een permanente machtiging aan de Minister van Financiën verleend. De indiening van de suppletoire begrotingen geschiedt dan ook niet bij koninklijke boodschap, maar door de Minister van Financiën met machtiging van de Koning.

De in het eerste lid gestelde uiterste data van 1 juni en 1 december zijn in overeenstemming met de gangbare praktijk waarbij de suppletoire begrotingen samenhangende met de Voorjaarsnota (de zogenaamde eerste suppletoire begrotingen), respectievelijk samenhangende met de Najaarsnota (de zogenaamde tweede suppletoire begrotingen) in de maanden mei, respectievelijk november bij de Tweede Kamer worden ingediend. In de Comptabiliteitswet 2001 zijn deze data vastgelegd in artikel 15.

Als uitgangspunt geldt dat alle begrotingswijzigingen die op grond van de begrotingsuitvoering gedurende het jaar worden voorzien, in deze twee reguliere suppletoire begrotingen worden opgenomen. In de praktijk is het echter niet altijd haalbaar alle uitvoeringsmutaties die in de maanden november en december optreden, tijdig te verwerken. Met het oog op het autorisatierecht van de Staten-Generaal is het in elk geval van belang dat alle wijzigingen die voortvloeien uit beleidsmatige beslissingen worden opgenomen. Het streven is erop gericht ook mutaties als gevolg van autonome uitvoeringsontwikkelingen (bijvoorbeeld een groter dan eerder geraamd gebruik dat van een openeinderegeling wordt gemaakt) zoveel mogelijk in deze suppletoire begrotingen te verwerken. Meer technische mutaties kunnen als slotverschillen worden behandeld: zie artikel 3.5 (Indienen en vaststellen van slotverschillen).

In de Comptabiliteitswet 2001 is voor de baten-lastendiensten in artikel 11, vijfde lid, de uitzonderingsclausule opgenomen, dat begrotingswijzingen die in de loop van een jaar noodzakelijk bleken, niet in de eerste of tweede suppletoire begrotingen hoeven te worden opgenomen, maar in de slotwetten kunnen worden verwerkt. Die bepaling is niet gehandhaafd. In beginsel geldt ook voor de begrotingen van baten-lastenagentschappen dat de mutaties daarin zoveel mogelijk in de reguliere suppletoire begrotingswetten worden verwerkt. Overigens bevatten de begrotingen van dergelijke diensten in het algemeen geen programma-overdrachten (subsidies, leningen, garanties, budgetten voor infrastructuurinvesteringen e.d.), maar alleen apparaatsgelden.

Naast de regeling van (de momenten van indiening van) deze reguliere suppletoire begrotingen sluit het wetsvoorstel niet uit dat er ook op incidentele basis een suppletoire begroting wordt ingediend, een zogenaamde incidentele suppletoire begroting (ISB). Suppletoire begrotingen worden immers door middel van een wet vastgesteld en het indienen van een voorstel tot wijziging van wet kan in beginsel op elk moment geschieden. Van het instrument van een ISB wordt om de overzichtelijkheid van en de rust in het begrotingsproces te behouden alleen gebruik gemaakt als daar bijzondere – in het algemeen politieke – redenen voor zijn. Bijvoorbeeld als er snel na de aanvang van een begrotingsjaar of snel nadat de Tweede Kamer met een suppletoire begroting samenhangende met de Voorjaarsnota heeft ingestemd, spoedeisende beleidsmatige uitgavenwijzigingen met een substantieel karakter aan de orde zijn.

Voorbeelden van ISB’s zijn de suppletoire begrotingen die het Kabinet Rutte-Verhagen begin 2011 bij de Tweede Kamer heeft ingediend om de begroting 2011 spoedig aan te passen aan de beleidsvoornemens uit het regeerakkoord. Ook de aanzienlijke garanties die samenhingen met het ophogen van het Europese noodfonds EFSF in de zomer van 2011 is versneld door middel van een ISB doorgevoerd.

Het kan voorkomen dat er spoedeisende begrotingswijzigingen nodig zijn, maar dat het vaststellen van een ISB toch teveel tijd vergt. In dergelijke gevallen ligt het gezien het budgetrecht van de Staten-Generaal in de rede dat de betrokken Minister de Staten-Generaal bij brief informeert over de begrotingswijziging. Dit kan overigens ook spelen in de maand december, nadat de Tweede Kamer een suppletoire begrotingswijziging samenhangende met de Najaarsnota heeft aangenomen, maar er daarna nog een spoedeisende beleidsmatige uitgavenwijziging aan de orde is. De Eerste Kamer dient dan schriftelijk te worden geïnformeerd.

Derde lid

In aansluiting op het tijdschema dat voor de suppletoire begrotingen in het eerste lid is geregeld, wordt in dit lid de indiening van de daarmee samenhangende budgettaire nota's over de begrotingsuitvoering geregeld: de Voorjaarsnota en de Najaarsnota. Voor de inhoud van deze nota’s wordt verwezen naar artikel 2.10 (Budgettaire nota’s), derde en vierde lid.

Vierde en vijfde lid

Deze leden voorzien voor de suppletoire begrotingen in een zelfde procedure met betrekking tot het in uitvoering nemen van (wijzigingen in) lopend beleid en van nieuw beleid als in artikel 3.3, tweede lid en derde lid, is voorzien voor de oorspronkelijke begroting.

Wijzigingen in lopend beleid kunnen zolang de betrokken suppletoire begroting nog niet in werking is getreden met terughoudendheid in gang worden gezet. Met lopend beleid wordt beleid bedoeld dat reeds door de Staten-Generaal door middel van de begroting van het lopende jaar is geaccordeerd.

Nieuw beleid mag in beginsel niet in uitvoering worden genomen zolang de suppletoire begrotingswet niet in werking is getreden, tenzij voldaan is aan twee voorwaarden:

• a. uitstel van de uitvoering niet in het belang van het Rijk is; er is dus een spoedeisend belang en

• b. de betrokken Minister daarover de Kamers der Staten-Generaal vooraf heeft geïnformeerd.

Vanzelfsprekend draagt de Minister de politieke verantwoordelijkheid voor het vooruitlopen op de formele inwerkingtreding van de begrotingswijziging. In dergelijke gevallen ligt het gezien het budgetrecht van de Staten-Generaal in de rede dat de betrokken Minister de Staten-Generaal bij brief informeert over de begrotingswijziging en dat hij in het belang van het Rijk niet kan wachten op de formele autorisatie van de suppletoire begroting.

Tot nieuw beleid wordt gerekend het nemen van nieuwe maatregelen of besluiten met financiële consequenties, waarover de Staten-Generaal nog niet zijn geïnformeerd. Bijvoorbeeld omdat daarover nog niet met de Staten-Generaal is overlegd of omdat de Staten-Generaal als medewetgever daarmee nog niet hebben ingestemd. Deze regel beoogt een versterking van het budgetrecht van de Staten-Generaal.

Artikel 3.5 Indienen en vaststellen van slotverschillen

Eerste en tweede lid

Op grond van het eerste lid worden de slotverschillen bij wet vastgesteld. Dat is ook het geval in de Comptabiliteitswet 2001 (artikel 14, tweede lid, onder c). Het tweede lid regelt de uiterste datum waarop het ontwerp van een slotwet bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal moet worden ingediend. Die datum is gekoppeld aan de datum van indiening van het betrokken jaarverslag bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal, bedoeld in artikel 3.7, derde lid.

Het begrip slotverschil wordt in artikel 1.1 (Begrippen) gedefinieerd als het verschil op het niveau van een begrotingsartikel dat na afloop van een begrotingsjaar wordt vastgesteld tussen de realisatie van de uitgaven, onderscheidenlijk de ontvangsten, en de raming van de uitgaven, respectievelijk de ontvangsten, in de begrotingswet en de wijzigingen daarin aangebracht in de suppletoire begrotingswetten.

In een verplichtingen-kasstelsel omvatten de uitgaven zowel de financiële verplichtingen als de kasuitgaven. Op grond van de definitie kan er dus sprake zijn van drie soorten slotverschillen: een verschil tussen de realisatie en de raming van de financiële verplichtingen, een verschil tussen de realisatie en de raming van de kasuitgaven en een verschil tussen de realisatie en de raming van de kasontvangsten.

De slotverschillen worden gemeten ten opzichte van de stand van de begrotingsramingen, inclusief de suppletoire wijzigingen samenhangende met de Voorjaarsnota en de Najaarsnota. De slotverschillen bevatten alle resterende overschrijdingen na de Najaarsnota-mutaties, derhalve ook de eventuele spoedeisende, beleidsmatige begrotingswijzigingen, die in de loop van de maand december per brief aan de Staten-Generaal zijn voorgelegd.

Overigens behoren slotverschillen een niet-beleidsmatig karakter te hebben. Het moet gaan om verschillen van boekhoudkundige aard of verschillen die voortvloeien uit controlebevindingen. Ook kunnen het uitvoeringsmutaties zijn die niet tijdig in de suppletoire begrotingen samenhangende met de Najaarsnota konden worden verwerkt, dat wil zeggen uitvoeringsmutaties die optreden in de maanden november en december na het opstellen en het indienen van die suppletoire begrotingen. Uitvoeringsmutaties zijn niet het gevolg van beleidsbeslissingen, maar van externe factoren, bijvoorbeeld een hoger beroep dat gedaan wordt op een subsidieregeling.

De Regeling rijksbegrotingsvoorschriften bepaalt op grond van artikel 5.13 (Nadere regelgeving), eerste lid, op welke wijze aandacht aan afzonderlijke beleidsmatige slotverschillen in een jaarverslag dient te worden besteed.

Box 3.5: Slotverschillen

In het algemeen worden beleidsarme ramingsverschillen als slotverschillen beschouwd, te weten:

• a. de autonome ramingsverschillen die zijn opgetreden na het opmaken van de stand van de begrotingsuitvoering ten behoeve van de (tweede) suppletoire begroting. Die stand wordt jaarlijks begin november opgemaakt. Het betreft de autonome ramingsverschillen die optreden gedurende de begrotingsuitvoering in de maanden november en december. Autonome of exogene ramingsverschillen zijn verschillen die voortvloeien uit effecten op de onderliggende prijs- (p-) of hoeveelheids- (q-)factor waarop een ministerie geen invloed heeft. Marktprijzen kunnen wijzigen of er kan een groter dan eerder geraamd gebruik van een openeinderegeling worden gemaakt. b. ramingsverschillen die voortvloeien uit doorgevoerde correcties op grond van controlebevindingen of om boekhoudkundige of administratief-technische redenen.

Artikel 3.6 Indienen van stabiliteitsprogramma en nationaal hervormingsprogramma

Deze bepaling is gebaseerd op een toezegging van de Minister van Financiën tijdens het notaoverleg dat op 16 december 2013 in de Tweede Kamer over de hoofdlijnennotitie modernisering van de Comptabiliteitswet heeft plaatsgevonden. Daarin heeft de Minister van Financiën op aandringen van de Tweede Kamer toegezegd dat in dit wetsvoorstel de afspraak zal worden vastgelegd dat het stabiliteitsprogramma en nationaal hervormingsprogramma jaarlijks naar de Staten-Generaal worden gestuurd.

Het stabiliteitsprogramma beschrijft de maatregelen die het kabinet neemt ten aanzien van de overheidsfinanciën. Het nationaal hervormingsprogramma bevat de beleidsmatige plannen van het kabinet voor hervormingen van de Nederlandse economie. De huidige praktijk is dat deze programma’s tijdig naar de Staten-Generaal worden gestuurd. Dit biedt de Kamers van de Staten-Generaal de mogelijkheid om hierover desgewenst een debat met het kabinet te voeren. Verder is de huidige praktijk dat twee bewindspersonen betrokken zijn bij de verzending van de programma’s aan de Staten-Generaal, te weten de Minister van Financiën en de Minister van Economische Zaken. De Minister van Financiën verstuurt het stabiliteitsprogramma en de Minister van Economische Zaken verstuurt het nationaal hervormingsprogramma naar de Staten-Generaal.

Op basis van de Verordening (EG) nr.1466/97 van de Raad over versterking van het toezicht op begrotingssituaties en het toezicht op en de coördinatie van het economisch beleid dienen beide stukken jaarlijks aan de Europese Commissie te worden aangeboden. De aanbieding van deze stukken aan de Europese Commissie geschiedt uiterlijk 30 april.

§ 2: Verantwoording en dechargeverlening

Artikel 3.7 Aanbieden van de jaarverslagen

Eerste lid

Dit lid bepaalt dat de Minister van Financiën de jaarverslagen samen met de auditrapporten uiterlijk 19 april ter onderzoek naar de Algemene Rekenkamer verzendt.

De Regeling rijksbegrotingsvoorschriften bepaalt wanneer de Ministers de jaarverslagen aan de Minister van Financiën moeten zenden, namelijk vóór 1 april na afloop van een jaar. Indien rekening wordt gehouden met een periode van maximaal twee weken om de jaarverslagen ter bespreking in de ministerraad te agenderen, dan kunnen de jaarverslagen aansluitend uiterlijk 19 april aan de Algemene Rekenkamer worden gezonden. Daarbij is ook rekening gehouden met de mogelijkheid dat het jaarverslag naar aanleiding van die bespreking wordt aangepast. Hoewel dit ruim twee weken later is, dan in het tijdschema zoals dat onder de Comptabiliteitswet 2001 geldt, ontstaat er voor de Algemene Rekenkamer later in het controle- en verantwoordingsproces extra tijdsruimte, doordat in het derde lid de indieningsdatum van de jaarverslagen en de daarmee samenhangende verantwoordingsrapporten van de Algemene Rekenkamer bij de Tweede Kamer op uiterlijk 1 juni wordt gesteld. Die datum is in de Comptabiliteitswet 2001 op de derde woensdag in mei vastgesteld.

Tweede lid

De in dit lid opgenomen uiterste datum van 1 mei ter verzending van het Financieel jaarverslag van het Rijk en het daarmee samenhangende auditrapport door de Minister van Financiën naar de Algemene Rekenkamer, is ten opzichte van de datum in artikel 62 van de Comptabiliteitswet 2001 (21 april) 9 dagen naar achter verschoven. Ook dit hangt samen met de verschuiving van de indieningsdatum van de jaarverslagen bij de Tweede Kamer naar uiterlijk 1 juni.

Derde lid

In de Comptabiliteitswet 2001 is de dag van aanbieding van de jaarverslagen aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal vastgelegd op de derde woensdag van mei. Een belangrijke overweging daarbij is de verwachting geweest dat een vaste dag in het jaar de belangstelling voor verantwoordingsdag zou bevorderen. De vaste dag in mei leidt er in de praktijk echter toe dat het controle- en verantwoordingsproces regelmatig onder grote druk staat, hetgeen ten koste kan gaan van de zorgvuldigheid ter voorbereiding van de verantwoording. Ook is gebleken dat die dag door feestdagen (Hemelvaartsdag) en het reces van de Staten-Generaal niet altijd gerespecteerd kon worden. Het is daarom wenselijk om in het wetsvoorstel flexibiliteit in te bouwen en een uiterste datum voor het aanbieden van de jaarverslagen op te nemen.

Het feit dat er geen vaste dag voor de indiening wordt voorgeschreven, betekent dat de Minister van Financiën, de president van de Algemene Rekenkamer en de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal jaarlijks met elkaar afspreken op welke datum (uiterlijk 1 juni of een datum daarvoor) de jaarverslagen en de daarbij behorende rapporten van de Algemene Rekenkamer bij de Tweede Kamer zullen worden aangeboden. In beginsel wordt daarbij bekeken of de indiening van de jaarverslagen op de derde woensdag van mei kan geschieden. Voor die jaren dat indiening op de derde woensdag niet wenselijk is, wordt getracht zoveel mogelijk aan te sluiten bij een datum die ligt rond de derde woensdag van mei.

Naast de flexibiliteit biedt de datum van uiterlijk 1 juni voor de Tweede Kamer de mogelijkheid om de informatie uit de jaarverslagen en de daarbij behorende rapporten van de Algemene Rekenkamer, voor zover die informatie relevant is voor de lopende begroting, te betrekken bij de behandeling van de Voorjaarsnota van het dan lopende begrotingsjaar. De Voorjaarsnota wordt ook uiterlijk 1 juni bij de Tweede Kamer ingediend (artikel 3.4: Indienen van de suppletoire begrotingen) en wordt gewoonlijk in de tweede helft van de maand juni door de Tweede Kamer behandeld. De jaarverslagen kunnen dan gelijktijdig worden behandeld.

Er wordt niet meer voorgeschreven dat de Minister van Financiën melding moet maken van eventueel nog niet meegestuurde jaarverslagen, voorstellen van slotwetten en voorstellen van indemniteitswetten. Deze bepaling vormt een overblijfsel uit de periode vóór de operatie comptabel bestel (de jaren tachtig van de vorige eeuw), toen grote achterstanden bestonden in het verantwoordingsproces. Daarvan is al twee decennia geen sprake meer. Bovendien beoogt dit wetsvoorstel met artikel 10.34 (Bezwaarprocedure: handhaving van het bezwaar), tweede lid, dat de Tweede Kamer door de Algemene Rekenkamer op de hoogte wordt gesteld van eventuele vertragingen bij de indiening van een voorstel voor een indemniteitswet.

Vierde lid

De Minister van Financiën biedt het Financieel jaarverslag van het Rijk gelijktijdig, dat wil zeggen op dezelfde dag dat de departementale en de niet-departementale jaarverslagen aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal worden aangeboden, aan beide Kamers der Staten-Generaal aan. De departementale en niet-departementale jaarverslagen worden op grond van het eerste lid alleen aan de Tweede Kamer aangeboden, omdat artikel 3.8 (Dechargeverlening), derde lid, voorziet in de doorgeleiding van die jaarverslagen naar de Eerste Kamer nadat de Tweede Kamer de dechargeverleningsprocedure heeft afgerond.

In aanvulling op het Financieel jaarverslag van het Rijk wordt door de Minister-President gelijktijdig een zogenaamde verantwoordingsbrief aan de Tweede Kamer gestuurd, waarin op de voortgang van enkele belangrijke beleidsdossiers dieper wordt ingegaan.

Vijfde lid

Het bezwaar, bedoeld in artikel 10.34 (Bezwaarprocedure: handhaving van het bezwaar), eerste lid, vloeit voort uit een eventuele bezwaarprocedure van de Algemene Rekenkamer. Als een bezwaar geen bezwaar betreffende rechtsmatigheid behelst, zal het vaak een bezwaar over het gevoerde financieel beheer of materieelbeheer betreffen. In dat geval kan dat bezwaar niet in formele zin worden weggenomen door het treffen van een wettelijke voorziening als bedoeld in het derde lid van dat artikel (een zogenaamde indemniteitswet). Het bezwaar kan alleen toekomstgericht worden weggenomen, indien de betrokken Minister de nodige toezeggingen doet over te treffen maatregelen. Om die reden wordt in dit lid voorgeschreven dat de betrokken Minister zijn standpunt over het bezwaar zo spoedig mogelijk aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal meedeelt. Het ligt in de rede dat daarbij vooral ook wordt ingegaan op de maatregelen die zijn of worden getroffen om ervoor zorg te dragen dat de bezwaren van de Algemene Rekenkamer op korte termijn worden weggenomen. Het is dan aan de Tweede Kamer om te beoordelen of zij in die toezeggingen voldoende vertrouwen heeft.

Artikel 3.8 Dechargeverlening

Dit artikel is gebaseerd op artikel 64 van de Comptabiliteitswet 2001. Inhoudelijk heeft er geen wijziging plaatsgevonden. De procedure sluit zoveel mogelijk aan bij de procedure die de Staten-Generaal ten aanzien van wetsvoorstellen hanteren, hoewel de jaarverslagen niet het karakter en de vorm van wetsvoorstellen hebben.

Eerste lid

Aan de Ministers wordt alleen decharge verleend over het financieel beheer van de ministeries. Dit gebeurt aan de hand van de jaarverslagen. Elk jaarverslag leidt derhalve tot een dechargeverlening van elke van de Kamers der Staten-Generaal. Met de dechargeverlening worden de Ministers ontheven van hun verantwoordelijkheid voor het gevoerde beleid en de daaraan verbonden financiële consequenties, waarover de Ministers zich in de jaarverslagen hebben verantwoord.

Tweede lid

De verklaring van goedkeuring van de Algemene Rekenkamer bij de rijksrekening vormt voor de Staten-Generaal een belangrijk document bij het verlenen van decharge aan de Ministers. Om die reden wordt in dit lid bepaald, dat de Staten-Generaal in ieder geval met de dechargeverlening moeten wachten tot die verklaring, gelet op artikel 10.31 (Rapporteren over verantwoordingsonderzoek), vierde lid, is ontvangen. In normale situaties zal de verklaring van goedkeuring door de Staten-Generaal worden ontvangen op de dag waarop de jaarverslagen door de Tweede Kamer worden ontvangen (uiterlijk op 1 juni). Artikel 10.34, derde lid, voorziet echter ook in een uitzonderingsituatie, waardoor het mogelijk is dat de verklaring van goedkeuring later dan 1 juni aan de Staten-Generaal wordt gestuurd.

In voorkomende gevallen dienen de Staten-Generaal ook met de dechargeverlening te wachten totdat een voorstel van een indemniteitswet is ontvangen (zie artikel 10.34, derde lid). Ook dit voorstel vormt een belangrijk document voor de dechargeverlening. Het ligt in de rede dat achtereenvolgens de Tweede en de Eerste Kamer der Staten-Generaal het indemniteitswetsvoorstel en de dechargeverlening in samenhang behandelen. In dit lid is daarom sprake van een voorstel van een indemniteitswet dat moet zijn ontvangen. In artikel 64, eerste lid, van de Comptabiliteitswet 2001 is nog sprake van de voorwaarde dat een indemniteitswetsvoorstel moet zijn aangenomen. De procedure tot vaststelling van een indemniteitswet hoeft dus niet eerst geheel te zijn afgerond, voordat de Tweede Kamer decharge kan verlenen. De procedure van een dechargeverlening wordt pas afgerond, nadat ook de Eerste Kamer decharge heeft verleend.

Derde en vierde lid

De Regeling rijksbegrotingvoorschriften – de voorschriften, bedoeld in artikel 5.13 (Nadere regelgeving), eerste lid – bevat een modelverklaring, die door de ministeries in de jaarverslagen wordt opgenomen. Uit die verklaring blijkt, na ondertekening door de voorzitters van de Kamers der Staten-Generaal, dat decharge is verleend en op welke data dat is gebeurd. Dit bevordert een adequate administratieve afhandeling van het proces van dechargeverlening.

De jaarverslagen, voorzien van de aantekeningen (verklaringen) van dechargeverlening, worden na ontvangst door de Minister van Financiën in het archief van het Ministerie van Financiën opgeborgen.

HOOFDSTUK 4. FINANCIËLE BELEIDS- EN BEDRIJFSVOERING: NORMERING

§ 1: Normering van de beleids- en bedrijfsvoering

Algemeen

In deze paragraaf zijn de belangrijkste normen opgenomen die gelden voor de beleids- en bedrijfsvoering binnen het Rijk.

Het gaat om de volgende normen:doeltreffendheid, doelmatigheid, rechtmatigheid, ordelijkheid en controleerbaarheid. Die normen zijn van belang voor goed openbaar bestuur. De Minister of de bestuurder van een college is verantwoordelijk voor het voldoen aan deze normen. Deze kan zich daartoe desgewenst laten adviseren door de interne controller. Daarnaast kan de Minister of de bestuurder aanvullend audits door de interne auditor laten uitvoeren, om te laten toetsen of aan de normen wordt voldaan.

Doeltreffendheid is het bereiken van het beoogde effect.

Meer specifiek is doeltreffendheid van beleid(voering): de mate waarin de nagestreefde beleidsdoelstelling dankzij de inzet van beleidsinstrumenten wordt gerealiseerd; de effectiviteit. Doelmatigheid is het hebben van het optimale effect tegen zo min mogelijk kosten en ongewenste neveneffecten.

Ordelijkheid houdt als norm in: het op een geregelde wijze functioneren of tot stand komen van het beheers- of controleobject, met inachtneming van de geldende procedures voor de administratieve organisatie en de interne beheersing (ao & ib).Met administratieve organisatie wordt gedoeld op het geheel van organisatorische maatregelen en procedures binnen een organisatie gericht op:

• a. de beheersing van de primaire processen en de bedrijfsvoeringsprocessen;

• b. de informatievoorziening over die processen, en

• c. de verantwoording die over de beheersing moet worden afgelegd.

Ordelijkheid houdt onder andere in dat volgens de geldende bestuurlijke regels, wordt gewerkt. Bestuurlijke regels zijn regels die het bestuur zelf aan de eigen organisatie stelt, bijvoorbeeld een Minister voor zijn ministerie of de Minister-President voor alle ministeries. Een voorbeeld van bestuurlijke regels zijn de regels voor de inrichting van de administratieve organisatie. Een belangrijk aspect van de administratieve organisatie en de interne beheersing is het doorvoeren van voldoende controletechnische functiescheiding. Een dergelijke functiescheiding valt dus onder de norm van ordelijkheid die met name aan het begrotingsbeheer, het financieel beheer en de materiële bedrijfsvoering wordt gesteld. Controletechnische functiescheiding is van belang ter voorkoming of beperking van fouten, onregelmatigheden en fraude. Een belangrijke maatregel in het kader van controletechnische functiescheiding is bijvoorbeeld het twee-handtekeningenstelsel bij betalingen (ook wel het ‘vier ogen’-principe genoemd), waarbij twee organisatorisch gescheiden geplaatste functionarissen de betaalopdrachten aan bankinstellingen accorderen.

Controleerbaarheid houdt als norm de mogelijkheid in om te onderzoeken hoe een beheers- of een controleobject tot stand is gekomen of gefunctioneerd heeft. Dat onderzoek stelt eisen aan de registratie van de (basis)gegevens in de financiële administratieve systemen, maar ook aan de vastlegging (archivering) van die gegevens in (papieren of digitale) dossiers. Het is daarom mede uit het oogpunt van controle van belang, dat in de administratieve organisatie voldoende aandacht aan de financiële administratieve vastlegging (archivering) wordt besteed.

In dit hoofdstuk wordt op basis van de praktijkervaring in de afgelopen decennia de beheersnormen voor de financiële beleids- en bedrijfsvoering gestructureerd geregeld. Deze aanpak beoogt de interne sturing en beheersing van de beleids- en bedrijfsvoering binnen de ministeries en de colleges verder te verbeteren:

Box 4.0: Samenvatting beheersnormen

Beheersprocessen	Normen
Begrotingsbeheer (art. 4.2)	* ordelijkheid
	* controleerbaarheid
Financieel beheer (art. 4.3)	* doelmatigheid
	* ordelijkheid
	* rechtmatigheid
	* controleerbaarheid
Materiële bedrijfsvoering (art. 4.4)	* doelmatigheid
	* ordelijkheid
	* rechtmatigheid
	* controleerbaarheid

Artikel 4.1 Beleidsvoorstellen

Dit artikel regelt, onder a tot en met d, de eisen die aan de informatie in een beleidsvoorstel worden gesteld. De beleidsvoorstellen die in de ministerraad of in de Kamers der Staten-Generaal aan de orde worden gesteld, worden voorzien van een toelichting, waaruit blijkt welke doelstellingen worden nagestreefd en welke financiële instrumenten worden ingezet om de beoogde doelstellingen te realiseren. Tevens bevat de toelichting mogelijke financiële gevolgen van het beleidsvoorstel voor het Rijk en voor andere maatschappelijke sectoren.

Bij informatie die op grond van onderdeel d moet worden opgenomen, kan onder andere gedacht worden aan informatie over de te verzamelen gegevens ten behoeve van beleidsevaluatieonderzoek.

Voorstellen met betrekking tot de bedrijfsvoering – de inzet van personeel en materieel ter ondersteuning van de beleidsprocessen – vallen niet onder het begrip beleidsvoorstel.

Artikel 4.2 Begrotingsbeheer

De Ministers en de colleges zijn verantwoordelijk voor de ordelijkheid en controleerbaarheid van het begrotingsbeheer. Bij begrotingsbeheer gaat het op grond van artikel 1.1 (Begrippen) om het sturen en beheersen van het begrotingsproces, waaronder de zorg voor het ramen van de ontvangsten en de uitgaven. In de Comptabiliteitswet 2001 is de normering van het begrotingsbeheer niet expliciet geregeld.

Het begrotingsbeheer heeft betrekking op de financiële ramingen; het gaat om het opstellen van prognoses, gebaseerd op zo realistische mogelijke uitgangspunten voor de prijs- en volumecomponenten. Het stellen van de normen van doeltreffendheid en doelmatigheid (efficiency) heeft voor het opstellen van ramingen geen betekenis; die normen worden daarom niet aan het begrotingsbeheer gesteld.

De normen ordelijkheid en controleerbaarheid gelden wel voor het proces van het begrotingsbeheer. Voor de betekenis van deze normen wordt verwezen naar de toelichting onder Algemeen bij paragraaf 1, van dit hoofdstuk.

Het begrotingsbeheer door de ministeries wordt interdepartementaal ondersteund door het geautomatiseerde Interdepartementaal Budget Overleg Systeem (IBOS). De ministeries zijn verplicht van dat systeem gebruik te maken.

Artikel 4.3 Financieel beheer

Aan het financieel beheer worden de normen doelmatigheid, rechtmatigheid, ordelijkheid en controleerbaarheid gesteld. Voor de betekenis van deze normen wordt verwezen naar de toelichting onder Algemeen, van paragraaf 1, van dit hoofdstuk.

Het begrip doelmatigheid heeft hierbij twee betekenissen, te weten:

• efficiency: het hebben van het optimale effect tegen zo min mogelijk kosten (de doelmatigheid van de programma-overdrachten);

• zuinigheid: (doelmatigheid van de verwerving van het apparaat).

Financieel beheer wordt in artikel 1.1 (Begrippen) gedefinieerd als het sturen en beheersen van de financiële aspecten van de beleidsuitvoering en de bedrijfsvoering, waaronder de zorg voor:

• a. het aangaan van financiële verplichtingen;

• b. het heffen van belastingen en het opleggen van andere heffingen;

• c. het in rekening brengen van kosten;

• d. de financiële bezittingen en schulden;

• e. het kasbeheer.

(Rechts)handelingen in de sfeer van het financieel beheer en de materiële bedrijfsvoering (zie artikel 4.4 (Materiële bedrijfsvoering) zijn van privaatrechtelijke of publiekrechtelijke aard. Uit een oogpunt van ordelijkheid en controleerbaarheid is het van belang dat het verrichten van dergelijke rechtshandelingen geschiedt op een wijze die voor de ministeries en de colleges voldoende duidelijk de plichten en rechten van de betrokken partijen bewijsbaar vastlegt en die – wat betreft de privaatrechtelijke rechtshandelingen – in het maatschappelijk verkeer wordt geaccepteerd. Dat is in het algemeen het geval als de rechten en plichten in een contract, overeenkomst, convenant e.d. (privaatrechtelijk) worden vastgelegd of in een (publiekrechtelijke) beschikking van een bestuursorgaan, bijvoorbeeld in een subsidiebeschikking.

De handhaving van de normen voor het financieel beheer en voor de materiële bedrijfsvoering vereist een adequaat stelsel van maatregelen van intern beheer, waaronder het toepassen van risicobeheer. De verantwoordelijkheid hiervoor ligt bij de betrokken Ministers en de bestuurders van de colleges (zie Hoofdstuk 5: Financiële beleids- en bedrijfsvoering: verantwoordelijkheid en verantwoording).

Op grond van artikel 5.13 (Nadere regelgeving), tweede lid, onder a stelt de Minister van Financiën onder andere nadere regels over het financieel beheer.

De Comptabiliteitswet 2001 regelt in artikel 22 als normen voor het financieel beheer: ordelijkheid, controleerbaarheid, rechtmatigheid en doelmatigheid. Deze normen gelden ook in dit wetsvoorstel.

Artikel 4.4 Materiële bedrijfsvoering

Aan de materiële bedrijfsvoering worden de normen van doelmatigheid, rechtmatigheid, ordelijkheid en controleerbaarheid gesteld.

Materiële bedrijfsvoering wordt in artikel 1.1 (Begrippen) gedefinieerd als de materiële aspecten van de beleids- en bedrijfsvoering, toegespitst op:

• a. het verwerven van materieel;

• b. het materieelbeheer;

• c. het beheer van overtollig materieel;

• d. het afstoten van materieel.

Bij materiële bedrijfsvoering gaat het dus om het verwerven (aanschaffen, aanbesteden: onderdeel a) van materieel, het beheren ervan, zowel gedurende het ‘normale’ gebruik (inzet) tijdens de beleids- en bedrijfsvoering (onderdeel b) als het beheer in de fase van overtolligstelling (onderdeel c), en het afstoten van de overtollige materiële middelen door middel van bijvoorbeeld verkoop, eventueel tijdelijk verhuur of ingebruikgeving aan andere ministeries en colleges of door vernietiging (onderdeel d).

Materieelbeheer wordt gedefinieerd als de zorg voor roerende en onroerende zaken vanaf het moment van inbeheer- of ingebruikneming tot aan het moment van afstoting.

In artikel 25 van de Comptabiliteitswet 2001 gelden de normen ordelijkheid, controleerbaarheid, rechtmatigheid en doelmatigheid voor het materieelbeheer. Deze normen gelden ook in dit wetsvoorstel. Voor de betekenis van deze normen wordt verwezen naar de toelichting onder Algemeen, paragraaf 1, van dit hoofdstuk.

§ 2: Normering van de financiële administratie en de informatievoorziening

Algemeen

Deze paragraaf bevat de normen die gesteld worden aan de financiële administraties en de informatievoorziening van de Ministers en de colleges (voor het interne beheer) en de informatievoorziening ten behoeve van de Staten-Generaal (voor de politieke controle). In de Comptabiliteitswet 2001 is deze normering anders geregeld. Artikel 26 van de Comptabiliteitswet 2001 bevat alleen de normen waaraan de financiële administraties moeten voldoen (rechtmatigheid, ordelijkheid, controleerbaarheid, doelmatige inrichting en inzicht bieden in het gevoerde beheer). De artikelen 58 (over het jaarverslag) en 59 (over de saldibalans) bevatten de normen voor de verantwoordingsinformatie (deugdelijke weergave, rechtmatige en deugdelijke totstandkoming).

Bij de normen die gesteld worden aan de informatievoorziening spelen de begrippen financiële informatie (FI) en niet-financiële informatie (NFI) een belangrijke rol. Daarbij wordt ook onderscheid gemaakt tussen begrotingsinformatie en verantwoordingsinformatie. Dit onderscheid is met name van belang uit het oogpunt van de wettelijke controle van die informatie door de interne controleur (de interne auditor, zie hoofdstuk 7) en de Algemene Rekenkamer (zie hoofdstuk 10). Dit onderscheid is ook van belang voor het budgetrecht van de Staten-Generaal.

Artikel 4.8 (Financiële verantwoordingsinformatie) regelt de normen die voor de verantwoordings-FI gelden. De normen voor verantwoordings-NFI zijn in artikel 4.9 (Niet-financiële verantwoordingsinformatie) geregeld. De Ministers en de colleges zijn verantwoordelijk voor de naleving van die normen. De controleurs toetsen achteraf de naleving van deze normen in de praktijk.

In box 4.2 wordt in matrixvorm een samenvattend overzicht gegeven van de normen die aan de begrotings-FI en de begrotings-NFI en aan de verantwoordings-FI en de verantwoordings-NFI worden gesteld. In de artikelsgewijze toelichting bij de betrokken artikelen wordt inhoudelijk op die normen ingegaan.

Naast de normen die aan de informatie worden gesteld, stelt artikel 4.5 (Financiële administratie), normen aan de financiële administratie. Dat is van belang, omdat informatie binnen de ministeries en colleges voornamelijk aan financiële administraties wordt ontleend, die voor de informatievoorziening worden bijgehouden. Goed opgezette en werkende financiële administraties zijn voor een optimale informatievoorziening een noodzakelijke voorwaarde.

Box 4.2: Samenvatting informatienormen

Informatie	Begrotingsinformatie	Verantwoordingsinformatie
Financiële informatie	Normen begrotings-FI (art. 4.6) * betrouwbaarheid * inrichtingseisen	Normen verantwoordings-FI (art. 4.8) * betrouwbaarheid * rechtmatigheid * verslaggevingseisen * consistentie-eis (niet-strijdigheid)
Niet-financiële informatie	Normen begrotings-NFI (art. 4.7) * betrouwbaarheid (totstandkoming) * relevantie * consistentie-eis (niet-strijdigheid)	Normen verantwoordings-NFI (art. 4.9) * betrouwbaarheid (totstandkoming) * relevantie * consistentie-eis (niet-strijdigheid)

Bij de normering van de informatievoorziening in de artikelen 4.6 (Financiële begrotingsinformatie) tot en met 4.10 (Normen voor het rapporteren over de rechtmatigheid) spelen de begrippen financiële informatie en niet-financiële informatie een wezenlijke rol. Om die reden wordt hier nader op die begrippen ingegaan.

Financiële informatie (FI) is informatie over de financiële aspecten van de beleids- en bedrijfsvoering, te weten informatieover de uitgaven, ontvangsten, financiële bezittingen en schulden van een organisatie. De uitgaven en de ontvangsten omvatten, afhankelijk van het toegepaste begrotingsstelsel (verplichtingen-kasstelsel of baten-lastenstelsel), de financiële verplichtingen, de kasuitgaven, kasontvangsten, de baten, de lasten, de kapitaaluitgaven en kapitaalontvangsten.

FI kan betrekking hebben op:

• a. exploitatiegegevens (lopende uitgaven en ontvangsten, waaronder baten en lasten en verplichtingen);

• b. kapitaal(stroom)gegevens (kapitaaluitgaven en kapitaalontvangsten);

• c. balansgegevens (standen).

Exploitatiegegevens (stroom- of periodegegevens/jaargegevens) kunnen betrekking hebben op ramingen (begrotingsgegevens/prognoses) en op realisaties (aangegane verplichtingen, verrichte uitgaven, gerealiseerde inkomsten). Dat geldt ook voor kapitaal(stroom)gegevens.

Balansgegevens – standengegevens per 31 december inzake de financiële activa/bezittingen en financiële passiva/schulden – hebben alleen betrekking op realisaties.

Exploitatiegegevens en kapitaal(stroom)gegevens worden opgenomen in de begrotingsstaat (een onderdeel van de begroting) en in de verantwoordingsstaat (een onderdeel van de jaarrekening). Balansgegevens (standengegevens) worden opgenomen in de saldibalans (een onderdeel van de jaarrekening).

FI kan betrekking hebben op het primaire proces (het beleidsproces of het taakproces) en op de ondersteunende processen (de bedrijfsvoering).

FI kan in de begroting (begrotings-FI) en in het jaarverslag (verantwoordings-FI) worden opgenomen. Kwantitatieve gegevens over de rechtmatigheid, bijvoorbeeld percentages fouten en onzekerheden met betrekking tot de rechtmatigheid, die als verantwoordingsinformatie in de bedrijfsvoeringsparagraaf van een jaarverslag moet worden verstrekt, worden tot de financiële informatie gerekend.

Niet-financiële informatie (NFI) is informatie over de doeltreffendheid, de doelmatigheid en de ordelijkheid van het beleid en de beleids- en bedrijfsvoering. Dergelijke informatie is vooral nodig voor het beheersen van en het zich verantwoorden over het beleid en de beleids- en bedrijfsvoeringsprocessen.

NFI wordt ontleend aan departementale informatiesystemen (systemen voor het verzamelen, vastleggen en verwerken van gegevens), informatiebronnen van andere organisaties en evaluatieonderzoeken en bedrijfsvoeringsonderzoeken, die bijvoorbeeld door derden zijn uitgevoerd.

Artikel 4.5 Financiële administratie

Eerste lid

Onder een administratie wordt verstaan: een systeem waarmee bepaalde gegevens worden verzameld, vastgelegd en verwerkt om deze naar relevante gezichtspunten te kunnen selecteren en aggregeren. Administraties die in het kader van dit wetsvoorstel relevant zijn, zijn de financiële administraties – administraties van de ramingen van financiële gegevens (begrotingsadministraties) en van de realisaties van financiële gegevens (boekhouding of financieelbeheersadministratie).

Financiële administraties worden betrouwbaar, ordelijk en controleerbaar ingericht en gevoerd. Dit houdt in dat financiële administraties in hun opzet en werking aan die eisen moeten voldoen. Een financiële administratie is betrouwbaar, als deze voldoet aan de geldende inrichtingseisen en als de gegevens die in de financiële administratie worden opgenomen op een juiste, volledige, ordelijke en tijdige wijze worden verzameld, vastgelegd en verwerkt.

Geldende inrichtingseisen voor een financiële administratie zijn de eisen die aan de inrichting zijn gesteld op grond van de wet- en regelgeving en de administratieve organisatie. Deze eisen worden deels bepaald door de nadere wettelijke regels die op grond van artikel 5.13 (Nadere regelgeving), tweede lid, onder b, worden gesteld en door de inrichtingseisen die voortvloeien uit het gebruikte geautomatiseerde systeem.

Betrouwbaar houdt in dat een administratie overeenkomstig de geldende inrichtingseisen is opgezet, waarin de gegevens op een juiste, volledige, ordelijke en tijdige wijze worden verzameld, vastgelegd en verwerkt.

Een financiële administratie is controleerbaar als een andere persoon dan degene die de financiële administratie voert (bijvoorbeeld een controleur), de financiële administratie op een doelmatige wijze kan reconstrueren. Daartoe moet ten minste elke mutatie zijn terug te voeren op een concrete, schriftelijke of digitale gegevensbron (boekingsstuk).

De mogelijkheid om te onderzoeken of de financiële administratie betrouwbaar is, is afhankelijk van het feitelijke controlespoor (audit trail) dat nagetrokken kan worden. Dat stelt eisen aan de registratie van de (basis)gegevens in de financiële administratieve systemen, maar ook aan de vastlegging van die gegevens in dossiers (archivering).

Welke gegevens in een financiële administratie moeten worden verwerkt, is afhankelijk van de wettelijke regeling van de informatie die bijvoorbeeld in begrotings- en verantwoordingsstukken moet worden opgenomen (zie het derde lid). Daarnaast zal elke Minister of bestuurder vanuit de eigen sturings- en beheersingsbehoeften aanvullende eisen stellen aan de informatie waarover hij moet kunnen beschikken. Ook zullen de Minister van Financiën (belast met de rijksbrede coördinatie van de financiële beleids- en bedrijfsvoering) en de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (belast met de rijksbrede coördinatie van de niet-financiële bedrijfsvoering) informatiebehoeften hebben voor de uitvoering van die rijksbrede taken.

Tweede lid

Onder financiële administratie wordt verstaan: de begrotingsadministratie en de boekhouding.

De begrotingsadministratie bevat de ramingen van de (geldswaarden van de voorgenomen) financieelbeheershandelingen (verplichtingen, kasuitgaven, kasontvangsten) die in de begroting worden opgenomen, terwijl in de boekhouding de realisaties daarvan worden vastgelegd.

Tot de begrotingsadministraties worden gerekend de door de departementen gevoerde ramingsadministraties in combinatie met het centraal door het Ministerie van Financiën voorgeschreven en beschikbaar gestelde IBOS-systeem (Interdepartementaal Budget Overleg Systeem/Rijksbegroting Informatie Systeem).

Derde lid

Op grond van dit lid moet de financiële begrotingsinformatie (begrotings-FI) en de financiële verantwoordingsinformatie (verantwoordings-FI) aan de financiële administratie die op grond van de bij of krachtens deze wet geldende voorschriften in de begroting of in het jaarverslag moet worden gepresenteerd kunnen worden ontleend. In artikel 26 van de Comptabiliteitswet 2001 is de veel globalere norm van het inzicht bieden in het gevoerde beheer geformuleerd. Die globalere norm is dus vervangen. Zie verder ook de laatste alinea van de toelichting bij het eerste lid.

Onder financiële informatie wordt verstaan informatie over uitgaven,²¹ ontvangsten, financiële bezittingen en schulden. Bij financiële informatie die in de begroting wordt opgenomen – de begrotings-FI – gaat het om de financiële aspecten van de voorgenomen beleidsvoering en bedrijfsvoering. Bij verantwoordings-FI die in het jaarverslag wordt opgenomen, gaat het om de financiële aspecten van de gerealiseerde beleidsuitvoering en bedrijfsvoering.

Artikel 4.6 Financiële begrotingsinformatie

Het onderwerp in dit artikel – de normering van de financiële begrotingsinformatie – is ten opzichte van de Comptabiliteitswet 2001 nieuw. Dat geldt ook voor de normering van de niet-financiële begrotingsinformatie in artikel 4.7. In de Comptabiliteitswet 2001 is in artikel 58 alleen de normering van de financiële en niet-financiële verantwoordingsinformatie geregeld. Het toegenomen belang van houdbare overheidsfinanciën en de logische consistentie met de normering die in artikel 4.2 (Begrotingsbeheer) is voorgeschreven, maken het zinvol om ook de begrotingsinformatie wettelijk te normeren. Vooral de normen betrouwbaarheid en relevantie voor de Staten-Generaal zijn voor begrotingsinformatie van belang.

Financiële begrotingsinformatie (begrotings-FI) betreft de ramingsinformatie van uitgaven, ontvangsten e.d. en niet de realisaties. Het gaat om de informatie in de begroting over de verwachte begrotingsuitvoering (lopende kasuitgaven en kasontvangsten, aan te gane verplichtingen, baten en lasten, kapitaaluitgaven en kapitaalontvangsten). De ramingsinformatie wordt op het niveau van begrotingsartikelen opgenomen in de begrotingsstaat.

De normen van betrouwbaarheid en ordelijkheid (onderdeel a) waaraan de begrotings-FI moet voldoen, houden in, dat de informatie afkomstig moet zijn uit een ordelijk bijgehouden dossier, een betrouwbare administratie of uit een betrouwbare externe bron (dat wil zeggen een bron van buiten de eigen organisatie). Betrouwbare administratie is een administratie die overeenkomstig de geldende inrichtingseisen is opgezet, waarin de gegevens op een juiste, volledige, ordelijke en tijdige wijze worden verzameld, vastgelegd en verwerkt.

Aan de begrotingsadministratie wordt in elk geval de begrotings-FI ontleend die wordt opgenomen in de begrotingsstaat.

Begrotings-FI die in de begrotingstoelichting wordt opgenomen, zal in het algemeen ook afkomstig zijn uit die begrotingsadministratie, maar het is ook mogelijk dat in de toelichting gebruik wordt gemaakt van onderbouwende prognoses van organisaties, die een eigen administratie voeren. Te denken valt aan prognoses van het Centraal Planbureau, De Nederlandsche Bank of de Europese Centrale Bank.

In onderdeel b wordt verwezen naar de inrichtingsvoorschriften van de rijksbegroting (de Regeling rijksbegrotingvoorschriften) op grond van artikel 5.13 (Nadere regelgeving), eerste lid.

Artikel 4.7 Niet-financiële begrotingsinformatie

In dit artikel worden de normen geformuleerd waaraan de niet-financiële informatie die in de begrotingen wordt opgenomen, te weten de begrotings-NFI, moet voldoen. De wettelijke normering hiervan is ten opzichte van de Comptabiliteitswet 2001 nieuw.

Niet- financiële begrotingsinformatie betreft informatie over het voorgenomen beleid en bijbehorende beleids- en bedrijfsvoering.

Niet-financiële begrotingsinformatie vormt de onderbouwing van de in de begroting opgenomen budgetten. Die informatie is primair relevant voor de Staten-Generaal (onderdeel a) ten behoeve van het door de Staten-Generaal uit te oefenen budgetrecht. Wat relevante informatie is, is een politieke afweging die in samenspraak tussen de regering en vooral de Tweede Kamer tot stand komt. De weerslag daarvan regelt de Minister van Financiën, als coördinerende Minister van de rijksbegroting, concreet in de Regeling rijksbegrotingsvoorschriften.

De norm van betrouwbare totstandkoming (onderdeel b) van begrotings-NFI houdt in beginsel in dat de informatie afkomstig moet zijn uit ordelijk bijgehouden dossiers, uit een betrouwbare administratie of uit een betrouwbare externe bron (dat wil zeggen een bron van buiten de eigen organisatie). Een betrouwbare administratie is een administratie die overeenkomstig de geldende inrichtingseisen is opgezet, waarin de (bron)gegevens op een juiste, volledige, ordelijke en tijdige wijze worden verzameld, vastgelegd en verwerkt. Naast externe bronnen als genoemd in de toelichting bij artikel 4.6 (Financiële begrotingsinformatie), te weten organisaties als het Centraal Planbureau, De Nederlandsche Bank of de Europese Centrale Bank, kunnen als externe bronnen voor niet-financiële informatie ook organisaties als bijvoorbeeld het Centraal Bureau voor de Statistiek en het Sociaal Cultureel Planbureau worden beschouwd.

In onderdeel c is ter consistentie de eis van niet-strijdigheid van de begrotings-NFI met de begrotings-FI opgenomen.

Artikel 4.8 Financiële verantwoordingsinformatie

In de Comptabiliteitswet 2001 is de normering van de financiële verantwoordingsinformatie in artikel 58, eerste lid, onder a, geregeld. Inhoudelijk is in het wetsvoorstel deze normering niet gewijzigd. Wel is het begrip deugdelijk weergave vervangen door het begrip betrouwbaarheid.

Eerste lid

Financiële verantwoordingsinformatie (verantwoordings-FI) heeft betrekking op de gerealiseerde uitgaven en ontvangsten en op de financiële activa en passiva. Afhankelijk van het van toepassing zijnde begrotingsstelsel (het verplichtingen-kasstelsel of het baten-lastenstelsel) en in een zeer specifiek geval het transactiestelsel; zie artikel 2.25: (Kasstelsel en transactiestelsel) gaat het bij uitgaven en ontvangsten om financiële verplichtingen, kasuitgaven en kasontvangsten of om baten en lasten en kapitaaluitgaven en kapitaalontvangsten.

In een jaarverslag wordt zowel verantwoordingsinformatie opgenomen over de gerealiseerde uitgaven en ontvangsten (opgenomen in de verantwoordingsstaat) als over de financiële bezittingen en schulden (opgenomen in de saldibalans).

De normen van betrouwbaarheid en ordelijkheid in onderdeel a houden in dat de informatie afkomstig moet zijn uit een ordelijk bijgehouden dossier, uit een betrouwbare administratie of uit een betrouwbare externe bron (dat wil zeggen een bron van buiten de eigen organisatie) die gebaseerd is op een ordelijk bijgehouden dossier of een betrouwbare administratie. Een betrouwbare administratie is een administratie die overeenkomstig de geldende inrichtingseisen is opgezet, waarin de gegevens op een juiste, volledige, ordelijke en tijdige wijze worden verzameld, vastgelegd en verwerkt. Aan de boekhouding wordt in elk geval de verantwoordings-FI ontleend die wordt opgenomen in de verantwoordingsstaat en de saldibalans. Verantwoordings-FI die in het toelichtende deel van een jaarverslag wordt opgenomen, zal in het algemeen ook afkomstig zijn uit die boekhouding.

De norm van rechtmatigheid in onderdeel b bevat de rechtmatigheid van een financieelbeheershandeling. Bij een financieelbeheershandeling wordt gedacht aan het aangaan van een financiële verplichting (bijvoorbeeld een contract sluiten, het heffen van een belasting, het verrichten van een betaling of een ontvangst.

In onderdeel c wordt voor de normering verwezen naar de inrichtingsvoorschriften voor de jaarverslagen in de Regeling rijksbegrotingsvoorschriften.

Box 4.3: Rechtmatigheid van financiële verantwoordingsinformatie

Rechtmatigheid speelt een belangrijke rol bij de wettelijke controle door de interne auditfunctie (ADR) en de Algemene Rekenkamer. Het betreft de controle van de financiële verantwoordingsinformatie (verantwoordings-FI) die wordt opgenomen in een jaarverslag. De ADR en de AR toetsen die informatie op het niveau van een begrotingsartikel in de verantwoordingsstaat (een onderdeel van de jaarrekening) en op het niveau van een post op de saldibalans (eveneens een onderdeel van de jaarrekening) aan de norm van rechtmatigheid.

Het in overeenstemming zijn met de begrotingswet dekt de begrotingsrechtmatigheid af. De begrotingsrechtmatigheid is daarmee een onderdeel van de rechtmatigheid. Van begrotingsrechtmatigheid is sprake als:

• a. de handeling valt binnen de doelomschrijving van het begrotingsartikel waarop het is geboekt;

• b. de handeling behoort tot het begrotingsjaar waaraan zij is toegerekend;

• c. voor zover de handeling een uitgave betreft, het beschikbare bedrag op het begrotingsartikel toereikend is.

In het algemeen moet ervan uitgegaan worden dat de rechtmatigheid van een verplichting, uitgave of ontvangst niet beïnvloed wordt door het overtreden van wettelijke bepalingen van procedurele aard (termijnen die niet worden gerespecteerd, vormfouten die gemaakt worden, e.d.), mits en indien de gevolgen van het overtreden kunnen worden hersteld en de toepassing van de beginselen van behoorlijk bestuur jegens de betrokken derde partij met zich meebrengt dat het herstel wordt doorgevoerd. Er kan dan sprake zijn van een onvolkomenheid in het financieel beheer met name als de overtreding plaatsvindt door de betrokken overheidsinstantie.

‘Eerste-orde’- en ‘tweede-orde’-geldstromen

Het gaat in dit lid om de betrouwbaarheid en de rechtmatigheid van de verantwoordings-FI die betrekking heeft op een zogenaamde ‘eerste-orde’-geldstroom, dat wil zeggen de directe geldstroom waarover een (beleidsverantwoordelijke) Minister zich in een jaarverslag verantwoordt. Dat zijn aan de inkomstenkant de ontvangsten van een ministerie uit onder andere belastingen, andere heffingen (niet-belastingontvangsten), zoals premies, tarieven en soms uit bijdragen van andere ministeries en aan de uitgavenkant de bestedingen aan personeel en materieel en de financiële overdrachten, zoals subsidies, leningen en garanties.

Als de ontvanger van een financiële overdracht geen eindbegunstigde is, is er sprake van een ketenpartner. Een ketenpartner kan een decentrale overheid, een rechtspersoon met een wettelijke taak, een ander ministerie (waaronder een agentschap) en soms een private partij zijn die wordt ingeschakeld bij de beleidsuitvoering. De ketenpartner heeft dan tot taak de van een ministerie ontvangen financiële overdracht in het kader van de uitvoering van een (subsidie)regeling aan eindbegunstigden (door) te verstrekken. Die doorverstrekking is als ‘tweede-orde’-geldstroom aan te merken. De rechtmatigheid werkt met betrekking tot de ‘eerste-orde‘- en de tweede-orde’-geldstroom verschillend uit.

De norm van rechtmatigheid met betrekking tot ‘eerste-orde’-geldstromen heeft aan de inkomstenkant betrekking op de verantwoordings-FI over:

• a. de invordering van de belastingen of de andere heffingen;

• b. de vaststelling en de toepassing van de tarieven;

• c. de door de heffingsplichtigen aan te leveren informatie waarop de heffing mede wordt gebaseerd (M&O-informatie, dat wil zeggen informatie die gevoelig is voor misbruik en oneigenlijk gebruik van de regeling).

Aan de uitgavenkant heeft de norm van rechtmatigheid met betrekking tot ‘eerste-orde’-geldstromen betrekking op de verantwoordings-FI over:

• a. de besteding van de financiële middelen aan personeel en materieel;

• b. bij financiële overdrachten de verlening of toekenning, de uitkering, de bevoorschotting, de vaststelling en de eindafrekening van de overdracht aan eindbegunstigden (indien geen sprake is van een ketenpartner) of aan de ketenpartner die bij de beleidsuitvoering is betrokken;

• d. bij financiële overdrachten de door de eindbegunstigden of ketenpartner aan te leveren informatie waarop de verlening of toekenning mede wordt gebaseerd (M&O-informatie, dat wil zeggen informatie die gevoelig is voor misbruik en oneigenlijk gebruik van de regeling).

Of de ‘tweede-orde’-geldstromen voldoen aan de norm van rechtmatigheid komt niet tot uitdrukking in de verantwoordings-FI in het jaarverslag van de betrokken beleidsverantwoordelijke Minister. Het financieel beheer van die geldstromen is primair de verantwoordelijkheid van de ketenpartner (de decentrale overheid, de RWT, de andere uitvoerende Minister of de ingeschakelde private partij). De beleidsverantwoordelijke Minister heeft een systeemverantwoordelijkheid voor het financieel beheer van de geldstroom, waaraan in het algemeen door middel van kaderstelling en toezicht invulling wordt gegeven. Als de kaderstelling of het toezicht tekortschiet, zal onvoldoende zekerheid bestaan over de ordelijkheid van het financieel beheer van de ‘tweede-orde’-geldstroom.

Tweede lid

Voor de begrippen rijksrekening en rijkssaldibalans wordt verwezen naar artikel 1.1. (Begrippen). De rijksrekening en rijkssaldibalans betreffen rijksbrede financiële overzichten die zijn opgesteld op basis van de departementale en niet-departementale verantwoordingsstaten, respectievelijk saldibalansen. Deze financiële overzichten sluiten aan op de onderdelen waaruit de overzichten zijn samengesteld.

Artikel 4.9 Niet-financiële verantwoordingsinformatie

In de Comptabiliteitswet 2001 is de normering van de niet-financiële verantwoordingsinformatie in artikel 58, eerste lid, onder b en c, geregeld, zij het dat daar wordt gesproken van informatie over het gevoerde beleid en de bedrijfsvoering. Daarmee wordt beleidsinformatie als synoniem voor niet-financiële informatie (NFI) bedoeld. De NFI moet voldoen aan de eis van deugdelijke wijze van totstandkoming (lid 1b) en aan daaraan te stellen kwaliteitsnormen (lid 1c).

Inhoudelijk is in het onderhavige artikel deze normering niet gewijzigd. Wel is de norm van deugdelijk wijze van totstandkoming vervangen door de norm van betrouwbare totstandkoming.

De norm dat de beleidsinformatie (NFI) aan daaraan te stellen kwaliteitsnormen moet voldoen, is niet meer opgenomen, omdat die kwaliteitseisen een sterk procedureel karakter hebben en in het onderhavige artikel onder de norm van betrouwbare totstandkoming vallen.

Ook is in dit artikel niet meer expliciet de norm uit artikel 58, derde lid, opgenomen, inhoudende dat de FI op een duidelijk van de NFI te onderscheiden wijze in het jaarverslag moet worden gepresenteerd. Aan een dergelijke presentatiewijze wordt automatisch voldaan bij het toepassen van de voorschriften op grond van de artikelen 2.11 (Presentatie van een jaarverslag), 2.12 (Verantwoordingsstaat) en 2.13 (Saldibalans).

In dit artikel worden de normen geformuleerd waaraan de NFI die in de jaarverslagen wordt opgenomen, de verantwoordings-NFI, moet voldoen. Verantwoordings-NFI wordt in artikel 1.1 (Begrippen) omschreven als de in een jaarverslag opgenomen informatie over niet-financiële aspecten van de gerealiseerde beleidsuitvoering en bedrijfsvoering.

Bij de verantwoordings-NFI gaat het met name om doeltreffendheids- en doelmatigheidsinformatie over het gevoerde, het beleids- of taakproces en om doelmatigheidsinformatie over de bedrijfsvoering.

De normen die aan de verantwoordings-NFI worden gesteld, zijn dezelfde normen die in artikel 4.7 (Niet-financiële begrotingsinformatie) aan de begrotings-NFI worden gesteld. De toelichting bij dat artikellid geldt als toelichting bij dit artikel.

Artikel 4.10 Normen voor het rapporteren over de rechtmatigheid

De in dit artikel bedoelde normen zijn de zogenaamde rapporteringstoleranties voor de rechtmatigheid. Het gaat om de kwantitatieve normen (rapporteringsgrenzen) voor fouten en onzekerheden in de financiële verantwoordingsinformatie. Indien een rapporteringsgrens wordt overschreden, dient de betrokken Minister hiervan in) het jaarverslag melding te maken. De tolerantiegrenzen, op het niveau van een begrotingsartikel en van het begrotingstotaal, worden op basis van dit lid door de Minister van Financiën bepaald. De hoogte van die grenzen wordt na overleg met de Algemene Rekenkamer vastgesteld. De Auditdienst Rijk en de Algemene Rekenkamer toetsen de jaarverslagen hierop.

De regeling waarin deze rapporteringsgrenzen zijn opgenomen, is een onderdeel van de Regeling rijksbegrotingsvoorschriften. Daarin worden vijf soorten rapporteringstoleranties onderscheiden:

• a. een rapporteringstolerantie voor fouten en onzekerheden in de verplichtingen, de kasuitgaven en de kasontvangsten van een jaarverslag op het niveau van een artikel (‘artikelniveau’);

• b. een rapporteringstolerantie voor fouten en onzekerheden in de verplichtingen, de kasuitgaven en de kasontvangsten van een jaarverslag op het niveau van het totaal van de verantwoordingsstaat (‘hoofdstukniveau’);

• c. een rapporteringstolerantie voor fouten en onzekerheden in daartoe aangewezen posten van een saldibalans, zoals de voorschotten;

• d. een rapporteringstolerantie voor fouten en onzekerheden in de baten, de lasten, de kapitaaluitgaven en de kapitaalontvangsten van de baten-lastenagentschappen;

• e. een rapporteringstolerantie voor fouten en onzekerheden in de verplichtingen, de kasuitgaven en de kasontvangsten van de verplichtingen-kasagentschappen.

HOOFDSTUK 5. FINANCIËLE BELEIDS- EN BEDRIJFSVOERING: VERANTWOORDELIJKHEDEN EN VERANTWOORDING

Algemeen

Dit hoofdstuk gaat over de financiële beleids- en bedrijfsvoering van de ministeries en de colleges.

Paragraaf 1 bevat in artikel 5.1 (Beleids- en bedrijfsvoering: algemeen) de hoofdregel dat de Ministers verantwoordelijk zijn voor het beleid dat aan hun begroting ten grondslag ligt. Voor elke Minister afzonderlijk gaat het dan om het beleid met betrekking tot de taken en aangelegenheden waarmee hij krachtens de Grondwet is belast. De verantwoordelijkheid voor het beleid brengt met zich mee dat de Ministers verantwoording moeten afleggen aan de Staten-Generaal. Dat wordt in de hoofdstukken 2 en 3 van het wetsvoorstel voorgeschreven. De verantwoording vindt vooraf (ex ante) plaats aan de hand van de begrotingen en achteraf (ex post) aan de hand van de jaarverslagen. Daarbij wordt van een algemeen verantwoordingsmodel uitgegaan, waarbij geldt dat één Minister verantwoording over het beleid aflegt.

Echter, in de praktijk kan sprake zijn van diverse betrokken partijen (de zogenaamde ketenpartners). Dat heeft consequenties voor het beschikbaar zijn van de noodzakelijke verantwoordingsinformatie voor de Minister en voor de verantwoordelijkheid van de Minister voor die informatie. Tijdig beschikbare en betrouwbare informatie is in dat geval cruciaal, omdat de Minister zich daarmee jegens de Staten-Generaal moet kunnen verantwoorden. Artikel 5.2 bevat daarom een voorziening die zeker moet stellen dat een Minister bij de inschakeling van ketenpartners over dergelijke informatie zal beschikken.

Paragraaf 2 bevat regels over het beheer van de begrotingen, het financieel beheer en de materiële bedrijfsvoering door de colleges. Hier is de hoofdregel opgenomen, dat een Minister verantwoordelijk is voor het beheer van de begroting van een college, maar dat de colleges zelf belast zijn met de uitvoering van de begroting (begrotingsbeheer) alsmede het financieel beheer, de materiële bedrijfsvoering en de onderliggende administraties. De betrokken Minister en college kunnen hierover nadere afspraken maken.

Paragraaf 3 bevat een aantal voorschriften inzake het verrichten van privaatrechtelijke rechtshandelingen namens de staat, waaronder de hoofdregel dat de Ministers en de colleges namens de staat privaatrechtelijke rechtshandelingen verrichten. In paragraaf 3 is ook de parlementaire voorhangprocedure voor een aantal specifieke rechtshandelingen opgenomen.

Paragraaf 4 regelt de voorhangprocedure ingeval in een subsidieregeling afgezien wordt van het instellen van een horizonbepaling of een ingestelde horizon wordt verlengd. De paragrafen 5 en 6 gaan over de specifieke positie van de Minister van Financiën als rijksbrede financieel controller en als schatkistbewaarder ‘’treasurer’’.

§ 1: Beleids- en bedrijfsvoering door Onze Ministers

Artikel 5.1 Beleids- en bedrijfsvoering: algemeen

Eerste en tweede lid

Het domein van het wetsvoorstel beslaat niet de taakverdeling tussen Ministers of de afzonderlijke ministeriële verantwoordelijkheden. Welke Minister, en dus welk ministerie, met welke taken, aangelegenheden of beleidsterreinen is belast, wordt volgens het systeem van de Grondwet bij koninklijk besluit bepaald. Daarom is in dit artikel gekozen voor de formulering dat elke Minister verantwoordelijk is voor het beleid dat aan zijn begroting ten grondslag ligt.

Het beleid waarmee een Minister is belast, is krachtens de artikelen 43 en 44 van de Grondwet²² geregeld in koninklijke besluiten. Artikel 43 van de Grondwet regelt de benoeming en het ontslag van Ministers bij koninklijk besluit. Bij de benoeming wordt geregeld met de leiding van welk ministerie de betrokken Minister wordt belast. Bij een besluit krachtens artikel 44 van de Grondwet worden ministeries ingesteld en heringedeeld. Deze besluiten kunnen tot gevolg hebben dat de beleidsonderwerpen anders over de ministeries of de Ministers worden verdeeld. Als een Minister niet wordt belast met de leiding van een ministerie (hetgeen het geval is bij de benoeming van een Minister zonder portefeuille), dan wordt geregeld met welke aangelegenheden deze Minister wordt belast (artikel 44, tweede lid). Dat geldt ook voor de benoeming van Staatssecretarissen op grond van artikel 46 van de Grondwet.

Naast de onderlinge taak- en beleidsverdeling tussen de ministeries die op basis van de Grondwet bij koninklijke besluiten worden bepaald, is het mogelijk dat in andere wetgeving een taakverdeling ten aanzien van een Minister wordt geregeld. Zo is de Minister van Financiën op grond van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (Awir) belast met de uitvoering van de toeslagen. Andere Ministers zijn verantwoordelijk voor het beleid en de regelgeving.

Het wetsvoorstel bepaalt in dit artikel dat elke Minister verantwoordelijk is voor het beleid dat aan zijn begroting ten grondslag ligt (sub a), het toezicht op de uitvoering van het beleid (sub b), het periodiek onderzoeken van de doeltreffendheid en doelmatigheid van het beleid (sub c) en de informatie die in zijn begroting (sub d) en jaarverslag (sub e) wordt opgenomen. Bij sub c valt te denken aan het uitvoeren van beleidsevaluaties. Doeltreffendheid is het bereiken van het beoogde effect. Meer specifiek is doeltreffendheid: de mate waarin de nagestreefde beleidsdoelstelling dankzij de inzet van beleidsinstrumenten wordt gerealiseerd. Doelmatigheid is het hebben van het optimale effect tegen zo min mogelijk kosten en ongewenste neveneffecten.

Een belangrijke consequentie van deze verantwoordelijkheid is dat de Minister verantwoordelijk is voor het budget dat benodigd is voor zijn beleidsvoering. Het budget voor het beleid waarmee een Minister is belast, dient dus in de begroting van die Minister te worden opgenomen.

Indien de taakverdeling tussen Ministers op wetgeving is gebaseerd dan moet uit die betreffende wettelijke regeling blijken of beoogd is de daartoe benodigde budgetten naar de andere Minister over te hevelen, dan wel of daartoe de mogelijkheid wordt geopend. In dat laatste geval is er een keuzemogelijkheid.

De verantwoordelijkheid, die in het eerste lid is beschreven, is zowel van toepassing op Ministers die met de leiding van een ministerie zijn belast (Ministers met portefeuille) als op Ministers die niet met de leiding van een ministerie zijn belast (Ministers zonder portefeuille).

Het tweede lid regelt de verantwoordelijkheid op het terrein van de bedrijfsvoering van een ministerie. Dit lid bepaalt dat Ministers die belast zijn met de leiding van een ministerie verantwoordelijk zijn voor de bedrijfsvoering (sub a), het periodiek onderzoeken van de bedrijfsvoering (sub b), het begrotingsbeheer, het financieel beheer en het materieelbeheer van roerende zaken en de daartoe gevoerde administraties (respectievelijk sub c, d en e). Bij het periodiek onderzoeken van de bedrijfsvoering valt te denken aan het onderzoeken van de doelmatigheid van de bedrijfsvoering. Aangezien Ministers zonder portefeuille volgens het systeem van de Grondwet niet belast zijn met de leiding en de bedrijfsvoering van een ministerie, is het tweede lid uitsluitend van toepassing op Ministers die belast zijn met een leiding van een ministerie.

Daarbij geldt dat de bedrijfsvoering, het begrotingsbeheer, het financieel beheer en het materieelbeheer van roerende zaken niet alleen betrekking hoeft te hebben op de begroting van het ministerie zelf (de departementale begroting). De bedrijfsvoering, het begrotingsbeheer, het financieel beheer en het materieelbeheer van roerende zaken kan– in voorkomende gevallen – ook betrekking hebben op een begrotingsfonds, programmabegroting of andere niet-departementale begrotingen zoals de begroting van de Koning, koninkrijksrelaties en Nationale Schuld. Dit betekent bijvoorbeeld dat de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties ook verantwoordelijk is voor de bedrijfsvoering, het begrotingsbeheer, het financieel beheer en het materieelbeheer van roerende zaken rondom de begroting koninkrijksrelaties.

Aangezien Ministers zonder portefeuille volgens het systeem van de Grondwet niet belast zijn met de leiding en de bedrijfsvoering van een ministerie, is het tweede lid uitsluitend van toepassing op Ministers die belast zijn met een leiding van een ministerie. Dit betekent echter niet dat een Minister zonder portefeuille niet belast kan zijn met het beheer van een begroting. Op basis van de artikelen 2.2, derde lid, en 2.3, tweede lid, is het mogelijk dat een Minister zonder portefeuille wordt belast met het beheer van de begroting van een begrotingsfonds of een programmabegroting. Dit wordt dan geregeld in de wet tot instelling van het begrotingsfonds (op basis van artikel 2.2, derde lid) en de wet tot vaststelling van de programmabegroting (op basis van artikel 2.3, tweede lid). Het beheer van de begroting door een Minister zonder portefeuille houdt in dat deze net als een Minister die belast is met de leiding van een ministerie verantwoordelijk is voor de informatie die in de begroting of het jaarverslag is opgenomen. Dit is gebaseerd op het eerste lid, onder d en e. Een Minister zonder portefeuille is echter niet verantwoordelijk voor het dagelijkse begrotingsbeheer en de daartoe gevoerde administraties. Daarom is het tweede lid, waaronder onderdeel c dat over het begrotingsbeheer gaat, ook niet van toepassing op Ministers zonder portefeuille.

In de Comptabiliteitswet 2001 zijn de verantwoordelijkheden uit het onderhavige artikel geregeld in de artikelen 19, 20, 21, 24 en 51, zij het beperkter.

Artikel 5.2 Beleidsuitvoering, beleidstoezicht en bedrijfsvoering: verantwoording

Eerste lid

Er kunnen problemen ontstaan bij de verantwoording over de beleids- en bedrijfsvoering die een beleidsverantwoordelijke Minister via zijn begroting en jaarverslag moet afleggen, indien het betrokken ministerie niet zelf geheel of gedeeltelijk het beleid, de bedrijfsvoering of het beleidstoezicht uitvoert of verzorgt. Als derde partijen zoals ketenpartners worden ingezet, hetgeen de afgelopen decennia op grote schaal is gebeurd, is de vraag aan de orde in hoeverre de Minister voor de uitbestede taken en werkzaamheden verantwoordelijk is en in hoeverre hij verantwoordelijkheid kan dragen als zijn ministerie niet zelf over de relevante informatie beschikt over de verrichte taken en werkzaamheden door de ketenpartners. In het algemeen kan bij ketenpartners worden gedacht aan decentrale overheden, rechtspersonen met een wettelijk taak, zelfstandige bestuursorganen, andere Ministers of ministeries of private partijen.

Wil een Minister ingeval het beleid, de bedrijfsvoering of het beleidstoezicht door een ketenpartner wordt uitgevoerd in voldoende mate verantwoording in zijn jaarverslag kunnen afleggen, dan moet hij in elk geval ervoor zorgen dat hij de beschikking krijgt over tijdige en betrouwbare informatie over de beleids- en bedrijfsvoeringsaspecten die deze ketenpartner heeft verzorgd. De plicht van de Minister om zorg te dragen voor de informatie die nodig is voor het afleggen van verantwoording in zijn jaarverslag wordt in het eerste lid geregeld.

Hoewel het beleid, de bedrijfsvoering of het beleidstoezicht door een ketenpartner wordt uitgevoerd, blijft de Minister verantwoordelijk voor de financiële middelen die in dit kader op zijn begroting heeft staan. De invulling van deze verantwoordelijkheid brengt met zich mee dat de Minister bevoegd is om te sturen op de uitvoering die door de ketenpartners geschiedt. De wijze van sturing zal afhankelijk zijn van de afspraken en (wettelijke) kaders die met betrekking tot de betreffende ketenpartner van toepassing zijn. Aan sturing vanuit de Minister kan bijvoorbeeld behoefte bestaan naar aanleiding van de informatie die de Minister van de betreffende ketenpartner heeft ontvangen.

Bij verantwoordingsinformatie die nodig is voor de verantwoording in het jaarverslag gaat het doorgaans om informatie over de zogenaamde drie E’s: Effectiviteit (de beoogde prestaties en effecten), Efficiency (de doelmatige inzet van het apparaat en van de verstrekte de programmamiddelen) en Economy/zuinigheid (de doelmatige verwerving van het apparaat).

De betrokken Minister kan afspraken met de ketenpartner maken over de informatievoorziening. Deze afspraken kunnen op basis van een wettelijke grondslag of een bestuurlijke afspraak worden gemaakt. Dit artikel schrijft niet voor dat er afspraken moeten worden gemaakt of op welke wijze deze afspraken tot stand moeten komen. Noch schrijft dit artikel voor wat de inhoud van dergelijke afspraken zou moeten zijn. Dat hangt mede af van welke partners worden ingeschakeld en op welke wijze zij worden ingeschakeld. Doorgaans kan er worden gedacht aan het maken van afspraken over de frequentie en wijze waarop de informatie aan de Minister moet worden verstrekt. Maar ook valt te denken aan afspraken over de exacte inhoud van de informatie die moet worden verstrekt waarbij de presentatie van het jaarverslag (artikel 2.11) en de bepalingen over normering, bedoeld in hoofdstuk vier van het wetsvoorstel, als uitgangspunt kunnen dienen.

In dit verband valt te denken aan het maken van afspraken over:

• a) de beleidsinformatie ook wel niet-financiële informatie genoemd. Zijn met de programmamiddelen de prestaties en de beoogde effecten gerealiseerd?

• b) de informatie over het beheer van de financiële middelen en de daarmee samenhangende administraties, gebaseerd op de artikelen 4.3 (Financieel beheer) en 4.5 (Administraties) van het wetsvoorstel;

• c) de informatie over de rechtmatigheid, gebaseerd op artikel 4.8 (Financiële verantwoordingsinformatie) van het wetsvoorstel.

  Als de Minister de verantwoordingsinformatie, al dan niet bewerkt, in zijn jaarverslag opneemt, moet die informatie aan de norm van rechtmatigheid voldoen. Het is dus van belang dat de Minister financiële informatie van de ketenpartner ontvangt die de rechtmatigheidtoets kan doorstaan;

• d) de informatie over financiële ramingen, gebaseerd op artikel 4.6 (Financiële begrotingsinformatie) van het wetsvoorstel. Dit met het oog op de begroting (het bijstellen van de lopende begroting en het opstellen van de komende begroting en de meerjarenramingen).

Tweede lid

Dit lid beoogt te voorkomen dat een verantwoording over een bepaald onderwerp in meer dan één jaarverslag kan voorkomen, indien meer dan één Minister financieel betrokken is bij de uitvoering van of het toezicht op het beleid of bij de bedrijfsvoering. Bijvoorbeeld omdat de financiële bijdrage door een organisatie uit verschillende begrotingen wordt ontvangen. Om die reden en met het oog op het beperken van de administratieve lasten of ondoelmatigheden schrijft dit lid voor dat de verantwoordingsinformatie in die gevallen wordt opgenomen in het jaarverslag van de Minister die als eerste verantwoordelijk is voor de financiële bijdrage. De Minister die als eerste verantwoordelijke Minister wordt aangemerkt is afhankelijk van de gemaakte afspraken of wettelijke regelingen.

Eventuele financiële onrechtmatigheden in de verantwoordingsinformatie slaan dan in dat jaarverslag neer en zijn voor de verantwoording van de Minister die verantwoordelijk is voor dat betreffende jaarverslag.

Dit lid is inhoudelijk ontleend aan de bepaling in artikel 54, vijfde lid, van de Comptabiliteitswet 2001. Die bepaling is toegespitst op de financiële relatie in de vorm van specifieke uitkeringen met decentrale overheden, waaronder de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba. De onderhavige bepaling in het wetsvoorstel is echter verruimd. Deze bepaling heeft niet alleen betrekking op de relatie met decentrale overheden, maar ook op de relatie met bijvoorbeeld private partijen of rechtspersonen met een wettelijke taak.

Derde lid

Hoofdregel dat er jaarlijks verantwoording wordt afgelegd is in artikel 2.11 geregeld. Deze bepaling bevat de uitzondering op basis van artikel 55, eerste lid, van de Comptabiliteitswet 2001. Die bepaling is toegespitst op de financiële relatie in de vorm van specifieke uitkeringen met decentrale overheden, waaronder de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba. Het derde lid is verruimd, omdat dit lid naast decentrale overheden ook betrekking heeft op de relatie met bijvoorbeeld private partijen of rechtspersonen met een wettelijke taak.

Dit lid bepaalt dat, indien bij of krachtens de specifieke wet is geregeld dat de verantwoordingsinformatie over de financiële bijdrage niet jaarlijks aan de Minister geschiedt, dat de Minister hierover ook geen jaarlijkse verantwoordingsinformatie in zijn jaarverslag hoeft op te nemen. De betrokken Minister neemt in dat geval in zijn jaarverslag die verantwoordingsinformatie op die volgens de specifieke wettelijke bepaling door de ontvanger van de bijdrage aan de betrokken Minister moet worden verstrekt.

Dit is bijvoorbeeld het geval, indien er een meerjarige projectuitkering wordt toegekend, dan wordt er in sommige gevallen een meerjarige informatieverstrekking en verantwoording over de totale projectperiode gevraagd in plaats van een jaarlijkse verantwoording. In dat geval wordt door de Minister pas na afloop van het project waarvoor de financiële bijdrage is verstrekt over het gehele project verantwoording afgelegd. Dit gebeurt bijvoorbeeld in de wetten die specifieke uitkeringen aan decentrale overheden (als ketenpartners of als eindbegunstigden) regelen, zoals de Financiële-verhoudingswet of de Wet Financiën openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba. Het doel van dit lid is vermindering van de administratieve lasten bij de ontvangers van de bijdrage.

Doorgaans zal de meerjarige financiële verantwoording na afloop van een project gekoppeld worden aan de post openstaande voorschotten in de saldibalans, omdat een meerjarige projectuitkering gewoonlijk in de vorm van voorschotten worden verstrekt. Tot er een totaalverantwoording en -afrekening heeft plaatsgevonden, worden die voorschotten in de financiële administratie bijgehouden.

Artikel 5.3 Toewijzing beheer niet-departementale begrotingen

Dit artikel is in de Comptabiliteitswet 2001 geregeld in artikel 19, tweede, derde en vierde lid.

Het artikel regelt de toewijzing van het beheer van een aantal niet-departementale begrotingen. Het gaat om de niet-departementale begrotingen van Nationale Schuld, de Koning en koninkrijksrelaties.

In dit verband bepaalt het onderhavige artikel welke Ministers met het beheer van die begrotingen zijn belast. Ofwel welke Minister de betreffende begroting opstelt en hier verantwoording over aflegt. Welke verantwoordelijkheden dit met zich meebrengt, is geregeld in artikel 5.1, eerste en tweede lid (Beleids- en bedrijfsvoering: algemeen).

Voor de andere niet-departementale begrotingen, bedoeld in artikel 2.1, vierde lid, onderdeel c en d (begrotingsfondsen en programmabegrotingen), wordt in andere wetten geregeld welke Minister met het beheer van die begrotingen is belast. Dit wordt geregeld in de wet tot instelling van het begrotingsfonds op basis van artikel 2.2, derde lid (Begrotingsfondsen), en de wet tot vaststelling van de programmabegroting op basis van artikel 2.3, tweede lid (Programmabegrotingen).

§ 2: Beheer door colleges

Artikel 5.4 Begrotingsbeheer colleges

Eerste tot en met derde lid

In artikel 19 van de Comptabiliteitswet 2001 is geregeld welke Minister naast zijn eigen begroting verantwoordelijk is voor de begrotingen van de colleges.

Het eerste lid, van deze bepaling, regelt dat de Minister van Algemene Zaken verantwoordelijk is voor het beheer van de begroting van twee colleges, te weten van het Kabinet van de Koning en de Commissie van toezicht betreffende de inlichtingen- en veiligheidsdiensten.

Het tweede lid regelt de verantwoordelijkheid van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties voor het beheer van de begrotingen van de overige colleges.

De colleges voeren het begrotingsbeheer van hun niet-departementale begroting genoemd in artikel 2.1 van het wetsvoorstel. Daarnaast zijn de colleges volgens het derde lid belast met het financieel beheer, de materiële bedrijfsvoering en de administraties die daartoe worden bijgehouden.

Voor het proces om de begroting van een college in de vorm van een (begrotings)wet door de Staten-Generaal en de regering vastgesteld te krijgen en het beleid dat aan de begroting van een college ten grondslag ligt, is staatsrechtelijk gezien een Minister verantwoordelijk. Voor veel colleges is dat op grond van het tweede lid de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Voor andere colleges – het Kabinet van de Koning en de Commissie van toezicht betreffende de inlichtingen- en veiligheidsdiensten – is dat op basis van het eerste lid de Minister van Algemene Zaken.

Het derde lid bepaalt dat de colleges het begrotingsbeheer van hun niet-departementale begroting genoemd in artikel 2.1 (Samenstelling en inhoud van de rijksbegroting) van het wetsvoorstel, voeren. Daarnaast zijn de colleges volgens artikel 5.4, derde lid, belast met het financieel beheer (artikel 4.3), de materiële bedrijfsvoering (artikel 4.4) en de financiële administraties (artikel 4.5) die daartoe worden bijgehouden.

Vierde lid

Het vierde lid regelt dat de betrokken Ministers afspraken met de colleges maken over het begrotingsbeheer (artikel 4.2), financieel beheer (artikel 4.3) of de materiële bedrijfsvoering (artikel 4.4) waarbij rekening wordt gehouden met de staatsrechtelijke positie van de colleges. Bij afspraken over het begrotingsbeheer valt te denken aan afspraken over de begrotingsvoorbereiding, het opstellen en de logistieke procedure van de betrokken begrotingswetten, de begrotingswijziging, de suppletoire begrotingswetten, de begrotingsverantwoording en de betrokken jaarverslagen en auditrapporten.

Artikel 5.5 Begroting van de Staten-Generaal

Eerste tot en met derde lid

Deze leden hebben betrekking op de specifieke procedure die geldt voor het opstellen van de ramingen van de begroting van de Staten-Generaal. Deze bepalingen zijn overgenomen uit artikel 12a van de Comptabiliteitswet 2001.

De datum waarop de ontwerpbegrotingen aan de Minister van Financiën moeten worden ingezonden. wordt jaarlijks in de Regeling rijksbegrotingsvoorschriften geactualiseerd.

Het eerste lid regelt dat de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties jaarlijks met beide Kamers der Staten-Generaal overleg voert over de ramingen die de Kamers hebben opgesteld over de uitgaven en ontvangsten ten behoeve van hun taakuitvoering.

Op basis van het tweede lid neemt de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties de ramingen zoals die door de Staten-Generaal zijn opgesteld in beginsel op in het begrotingswetsvoorstel. De enige uitzondering hierop is wanneer een evident zwaarwegende reden zich daartegen verzet. Indien de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties de ramingen wegens een evident zwaarwegende reden niet opneemt in het begrotingswetsvoorstel dan licht hij dit toe in de memorie van toelichting van dat wetsvoorstel.

De clausule in het tweede lid ‘tenzij een evident zwaarwegende reden zich hiertegen verzet’ is door middel van een amendement²³ in de Comptabiliteitswet 2001 opgenomen en in het onderhavige wetsvoorstel gehandhaafd. Het amendement beoogde de Staten-Generaal de maximale budgettaire autonomie te verschaffen, die binnen het kader van de Comptabiliteitswet en gegeven de grondwettelijke randvoorwaarden mogelijk is.

§ 3: Privaatrechtelijke rechtshandelingen

Artikel 5.6 Verrichten van een privaatrechtelijke rechtshandeling

Eerste en tweede lid

Het eerste lid vervangt het artikel 32, eerste lid, van de Comptabiliteitswet 2001. Op grond van artikel 5.1 (Beleids- en bedrijfsvoering: algemeen) ligt vast voor welke beleids- en bedrijfsvoeringaangelegenheden een Minister verantwoordelijk is. De betrokken Minister mag op grond van het onderhavige lid de privaatrechtelijke handelingen verrichten die daarmee samenhangen, tenzij bij of krachtens een andere (specifieke) wet een andere Minister daartoe gemachtigd is. Privaatrechtelijke rechtshandelingen zijn bijvoorbeeld het sluiten van koop-, huur(koop)- en leasecontracten, het oprichten van een privaatrechtelijke rechtspersoon (onder andere stichting, NV, BV) of het deelnemen in het aandelenkapitaal van een NV of BV.

Een voorbeeld van een privaatrechtelijke rechtshandeling waarmee bij of krachtens de wet een andere Minister is belast, is het sluiten van leningsovereenkomsten voor de tekort- en herfinanciering van de staatsschuld. Krachtens artikel 5.21 (Specifieke taken) is de Minister van Financiën daarmee belast.

Overigens geldt op grond van artikel 5.7 (Parlementaire voorhangprocedure voor een privaatrechtelijke rechtshandeling) voor een aantal bijzondere privaatrechtelijke rechtshandelingen dat dergelijke handelingen pas verricht mogen worden, nadat deze zijn voorgehangen bij de beide kamers der Staten-Generaal.

Het tweede lid regelt hetzelfde als het eerste lid, maar dan voor de colleges. In de Comptabiliteitswet 2001 is dat geregeld in artikel 32, derde lid. Voor de colleges geldt het voorschrift dat zij namens de staat de privaatrechtelijke rechtshandelingen verrichten, voor zover die rechtshandelingen voortvloeien uit hun eigen taakuitvoering en bedrijfsvoering.

Derde lid

In artikel 33 van de Comptabiliteitswet 2001 is geregeld dat alleen de Minister van Financiën namens de staat overeenkomsten sluit tot het aangaan van geldleningen. Deze algemene regel heeft in het wetsvoorstel vorm gekregen in het onderhavige artikellid en in artikel 5.20, aanhef en onder b (Centraal beheer van de staatsschuld).

Het onderhavige artikellid bevat impliciet twee hoofdregels, te weten:

• 1. de Minister van Financiën sluit namens de staat de overeenkomsten tot het aangaan van geldleningen en

• 2. de overige Ministers sluiten namens de staat geen overeenkomsten tot het aangaan van geldleningen.

Daarnaast regelt het onderhavige artikellid uitdrukkelijk een afwijking op de tweede hoofdregel. Daarbij blijft het uitgangspunt dat er niet voor afzonderlijk beleid en bedrijfsvoering op de geld- en kapitaalmarkt wordt geleend.²⁴

Alle beleids- en bedrijfsvoeringsuitgaven worden gezamenlijk jaarlijks in het kader van de vaststelling van de rijksbegroting afgewogen en het per saldo resulterende financieringstekort wordt centraal door de Minister van Financiën op de geld- en kapitaalmarkt via leningen aangetrokken. Dat is in het algemeen de meest doelmatige en administratief best beheersbare wijze van financiering. De wenselijkheid om een opening te bieden om toch in bepaalde gevallen in een andere, minder gecentraliseerde wijze van financiering van beleid of bedrijfsvoering te voorzien, wordt ingegeven door de relaties die Nederland heeft met supranationale overheden of instellingen. Zo wordt beleid in toenemende mate voor of in samenwerking met de Europese Unie gevoerd. Daarbij worden ook afspraken gemaakt over de bekostiging of financiering van dat gezamenlijk uit te voeren beleid. In die af te spreken financieringsarrangementen kan het aantrekken van een specifieke lening van de Europese Unie of een daaraan gelieerde financiële instelling (bijvoorbeeld de Europese Investeringsbank) in bepaalde gevallen voor Nederland doelmatigheidsvoordelen opleveren.

Om die reden wordt in dit artikellid als uitzondering de optie opengehouden dat de andere Ministers voor specifiek beleid een geldlening kunnen sluiten, zij het dat daarvoor steeds de medewerking van de Minister van Financiën nodig is in de vorm van het mede verrichten van de privaatrechtelijke rechtshandeling (het mede sluiten van de leningsovereenkomst). Het is aan de Minister van Financiën om steeds van geval tot geval te beslissen of zo’n afzonderlijke leningsovereenkomst niet in strijd is met de inhoudelijke motieven die aan het uitgangspunt van centrale financiering ten grondslag liggen. Bovendien is op die manier het beste gewaarborgd dat de Minister van Financiën het overzicht bewaard van de Nederlandse staatsschuldpositie.

Verder is in artikel 5.20, aanhef en onder b, uitdrukkelijk geregeld dat de Minister van Financiën belast is met het aangaan overeenkomsten tot het aangaan van geldleningen door de staat die bedoeld zijn voor de tekort- en herfinanciering van aflopende geldleningen. Dit is de exclusieve verantwoordelijkheid van de Minister van Financiën. Dit wordt ook in het onderhavige artikellid tot uitdrukking gebracht door ‘Onverminderd artikel 5.20, aanhef en onder b,’ wat inhoudt dat er niet wordt afgeweken van deze bevoegdheid van de Minister van Financiën. Dit betekent dat andere Ministers geen overeenkomsten tot het aangaan van geldleningen namens de staat mogen sluiten – ook niet met de medewerking van de Minister van Financiën – indien die geldlening bedoeld is voor de tekort- en herfinanciering van aflopende geldleningen.

Artikel 5.7 Parlementaire voorhangprocedure voor een privaatrechtelijke rechtshandeling

Algemeen

De voorhangprocedure voor een privaatrechtelijke rechtshandeling is ten opzichte van de Comptabiliteitswet 2001, zoals deze luidt na de Zesde wijziging van die wet, niet verder uitgebreid. De procedure is van toepassing op privaatrechtelijke rechtshandelingen die in het eerste lid van dit artikel zijn omschreven. In het tweede lid zijn echter een aantal uitzonderingen opgenomen.

Het doel van de voorhangprocedure is om de beide Kamers der Staten-Generaal vooraf een oordeel te kunnen laten geven over bepaalde privaatrechtelijke rechtshandelingen die de regering wil gaan verrichten. Het gaat om een beperkt aantal categorieën privaatrechtelijke rechtshandelingen die tot gevolg kunnen hebben dat activiteiten met een publiek karakter of met aanzienlijk maatschappelijke gevolgen buiten de directe invloed van met name de Tweede Kamer worden geplaatst, dan wel dat op incidentele basis publieke middelen aan bepaalde privaatrechtelijke rechtspersonen worden verstrekt ter versterking van het vermogen.

Dit artikel biedt geen regeling voor situaties waarin de Staten-Generaal niet publiekelijk kan worden geïnformeerd vanwege voorwetenschap bij beursgenoteerde ondernemingen of waarin er sprake is ‘nood-breekt-wet’-situaties waardoor de voorhangprocedure niet kan worden gevolgd. Van beide omstandigheden was sprake in de uitzonderlijke situatie eind 2008, toen de Staat der Nederlanden vrijwel alle aandelen van Fortis Bank Nederland N.V. kocht om te voorkomen dat de financiële situatie bij de bank de financiële sector in Nederland ernstige schade zou berokkenen.

Eerste lid

Onderdeel a

Dit onderdeel heeft betrekking op situaties dat de staat betrokken is bij het oprichten, het mede-oprichten of het doen oprichten van een privaatrechtelijke rechtspersoon. In de praktijk gaat het vooral om het oprichten van stichtingen, maar de staat kan ook betrokken zijn bij het oprichten van andere privaatrechtelijke rechtspersonen, zoals naamloze of besloten vennootschappen en verenigingen. Het belang van het toepassen van de voorhangprocedure bij dergelijke voorgenomen rechtshandelingen is, dat de Staten-Generaal in de gelegenheid worden gesteld om te beoordelen of er een voldoende publiek belang is dat de betrokkenheid van de staat bij de oprichting rechtvaardigt. Als er sprake is van een publiek belang kan tevens worden beoordeeld of het wenselijk is de publieke activiteiten bij een privaatrechtelijke rechtspersoon onder te brengen in plaats van bij de staat zelf.

Tot privaatrechtelijke rechtspersonen, bedoeld in dit onderdeel, worden ook rechtspersonen gerekend die niet naar Nederlands recht worden opgericht. Indien de staat betrokken is bij het oprichten, het mede-oprichten dan wel het doen oprichten van een rechtspersoon naar niet-Nederlands recht, geldt derhalve in beginsel de voorhangprocedure, tenzij niet voldaan wordt aan de criteria op grond waarvan kan worden vastgesteld of sprake is van oprichten, mede-oprichten of doen oprichten door de staat. Die criteria zijn uit de wetsgeschiedenis van artikel 34 van de Comptabiliteitswet 2001 af te leiden en zijn overzichtelijk opgenomen en uitgewerkt in het zogenaamde stichtingenkader.²⁵

Onderdeel b

Dit onderdeel ziet op het verstrekken van eigen vermogen, van leningen met wezenlijke kenmerken van eigen vermogen of van garanties ten aanzien van de omvang van het eigen vermogen van privaatrechtelijke rechtspersonen.

Van het verstrekken van eigen vermogen is sprake bij het deelnemen in het aandelenkapitaal van een vennootschap, maar ook bij het langs privaatrechtelijke weg financieel bijdragen in het kapitaal van een rechtspersoon zonder aandelenkapitaal. Deze laatste vorm van financieel bijdragen vormt een uitbreiding ten opzichte van artikel 34a, van de Comptabiliteitswet 2001 dat louter sprak over deelnemen in het aandelenkapitaal van een naamloze vennootschap of een besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid.

Het financieel bijdragen in het kapitaal van een rechtspersoon zonder aandelenkapitaal via publiekrechtelijke weg, dus via het verlenen van een subsidie, valt niet onder de voorhangprocedure. Dat is niet nodig omdat op grond van de Algemene wet bestuursrecht voor subsidieverlening een wettelijke basis aanwezig moet zijn; de Staten-Generaal zijn dan als medewetgever al bij het subsidiebeleid betrokken geweest.

Bij leningen met wezenlijke kenmerken van eigen vermogen kan gedacht worden aan converteerbare leningen, dat wil zeggen leningen met de optie om die op een later moment in aandelenkapitaal om te zetten. Niet alle mogelijke constructies van het verschaffen van eigen vermogen zijn bij voorbaat in de wet te voorzien. Daarom is gekozen voor de algemenere formulering van wezenlijke kenmerken van eigen vermogen. Met wezenlijke kenmerken van eigen vermogen wordt onder meer gedoeld op een bepaalde mate van zeggenschap, winstafhankelijkheid, looptijd en achterstelling ingeval van insolventie. Door deze verruiming geldt de voorhangprocedure ook voor bijvoorbeeld eeuwigdurende leningen waarvan de rente afhankelijk is van dividenduitkering. Het betreft dan bijvoorbeeld de zogenaamde core tier-1 securities die ten tijde van de kredietcrisis door AEGON, SNS REAAL en ING aan de staat zijn verkocht.

Wanneer de staat bij converteerbare leningen gebruik maakt van het recht op conversie, valt het gebruikmaken van dit recht niet onder de in dit artikel bedoeld privaatrechtelijke rechtshandelingen en is de voorhangprocedure niet van toepassing. Er is dan geen sprake van een nieuwe verstrekking van vermogen; alleen het label ‘verstrekte converteerbare lening’ wordt vervangen door het label ‘verstrekt eigen vermogen’. De voorhangprocedure is dan al toegepast bij het verstrekken van de converteerbare lening en daarmee zijn de Staten-Generaal op het moment van het verstrekken van de lening betrokken geweest bij het converteerbare karakter ervan.

Ook indien de rechtspersoon, als aantrekker van de converteerbare lening, het recht heeft de lening te converteren en van dit recht gebruik maakt, valt deze handeling niet onder de voorhangprocedure, omdat het niet de staat is die dan de (privaatrechtelijke rechts)handeling verricht

Bij dividendtoekenning kunnen zich twee situaties voordoen. De staat kan als aandeelhouder besluiten af te zien van dividend of van winstafdrachten. Een dergelijk besluit valt niet onder onderdeel b, omdat de staat geen nieuw vermogen verstrekt, maar afziet van een winstuitkering; de voorhangprocedure is daarom niet van toepassing. De staat kan ook aandelen verkrijgen doordat hij, bij een keuzedividend, besluit akkoord te gaan met een uitkering van dividend in de vorm van aandelen, het zogeheten stockdividend, in plaats van een uitkering in geld. Een dergelijk besluit valt evenmin onder de voorhangprocedure, omdat met de keuze voor stockdividend ten minste wordt bereikt dat de zeggenschap van de staat gelijk blijft. Als het relatieve belang desalniettemin toeneemt, is dat een gevolg van het keuzegedrag van eventuele andere aandeelhouders.

Onderdeel b ziet ook op het geven van garanties ten aanzien van de omvang van het eigen vermogen van privaatrechtelijke rechtspersonen. Deze zinsnede regelt de situatie dat de staat aan een privaatrechtelijke rechtspersoon de garantie geeft dat het eigen vermogen van deze rechtspersoon niet onder een bepaalde omvang zal komen. Mocht het eigen vermogen wel onder deze omvang komen, dan verplicht de staat zich om eigen vermogen te verstrekken aan de privaatrechtelijke rechtspersoon waaraan de garantie is afgegeven. Hoewel het verstrekken van eigen vermogen ook al onder de voorhangprocedure valt op grond van dit onderdeel b, is er voor gekozen ook garanties op het eigen vermogen op te nemen in dit artikel. Als de staat eigen vermogen moet verstrekken op grond van een eerder afgegeven garantie, is het verstrekken van dit vermogen immers geen keuzemogelijkheid meer en kan het na het volgen van de voorhangprocedure alsnog niet verstrekken van het eigen vermogen de juridische verplichtingen van de staat doorkruisen.

Onder een garantie wordt in dit geval verstaan een overeenkomst waarmee een onvoorwaardelijke zekerheidstelling wordt afgegeven aan een rechtspersoon voor de situatie dat het eigen vermogen onder een afgesproken omvang zakt. Garanties op basis van een wettelijk kader, bijvoorbeeld een algemeen geldende garantieregeling, vallen op grond van de uitzonderingsbepaling in het tweede lid, aanhef en onderdeel a, niet onder de voorhangprocedure.

Omdat de voorhangprocedure betrekking heeft op privaatrechtelijke rechtshandelingen vallen bepaalde rechtshandelingen op basis van de Wet bijzondere maatregelen financiële ondernemingen niet onder die procedure; het gaat dan om publiekrechtelijke rechtshandelingen. Zo is in die wet onder andere opgenomen dat de Minister van Financiën een onmiddellijke voorziening kan treffen bij een financiële onderneming of tot onteigening van een financiële onderneming kan overgaan.

Onderdeel c

Dit onderdeel ziet op de situatie dat er aandelen of leningen worden overgenomen van een derde partij, als gevolg waarvan de staat een nieuw belang of een groter belang neemt in een privaatrechtelijke rechtspersoon. Dit was bijvoorbeeld het geval bij de overname van de aandelen Fortis Bank Nederland N.V. tijdens de kredietcrisis. De explicitering van deze categorie privaatrechtelijke rechtshandelingen is thans nodig, omdat in onderdeel b niet meer, zoals in artikel 34 van de Comptabiliteitwet 2001, wordt gesproken over deelneming in het aandelenkapitaal van een vennootschap.

Onderdeel d

Dit onderdeel ziet op de situatie dat de staat een transactie met een privaatrechtelijke rechtspersoon aangaat waarbij de staat het risico van financiële activa van die rechtspersoon overneemt. De Illiquid Assets Back up Facility op de gesecuritiseerde Alt A hypotheekportefeuille van ING is hier een voorbeeld van. Ook andere toekomstige constructies waarbij sprake is van het overnemen van risico’s van financiële activa, indien daarmee beoogd wordt de solvabiliteit van de betrokken rechtspersoon te versterken, vallen onder deze formulering.

Tweede lid

Het tweede lid onderscheidt vijf situaties waarin de voorhangprocedure niet hoeft te worden gevolgd bij de rechtshandelingen als bedoeld onder het eerste lid, onder a tot en met d.

• a. Wanneer maatregelen worden genomen binnen een specifiek beschikbaar wettelijk kader, is de extra waarborg van de voorhangprocedure niet nodig, omdat de waarborg dan is gelegen in de getroffen wettelijke regeling. De voorwaarde in dit onderdeel heeft betrekking op deze situatie.

  Een voorbeeld van een specifiek wettelijk kader biedt de Wet ambulancezorg. In deze wet krijgt de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport in artikel 5, zevende lid, de taak om een stichting voor regionale ambulancevoorziening op te richten, als dat een regio niet lukt. Het oprichten van een stichting is een privaatrechtelijke rechtshandeling. De Staten-Generaal is medewetgever en heeft dus goedgekeurd dat de Minister deze taak krijgt. Het is dan niet nodig dat de Tweede Kamer ook steeds vooraf over een individuele oprichting van een regionale stichting voor ambulancezorg wordt geïnformeerd.

• b. Als de Kamers der Staten-Generaal door het volgen van de voorhangprocedure al hebben ingestemd met een garantie ten aanzien van de omvang van het eigen vermogen, dan is de betrokkenheid van de Staten-Generaal bij de verstrekking van het eigen vermogen op basis van de afgegeven garantie al gewaarborgd op het moment van het verstrekken van die garantie. Het daadwerkelijk verstrekken van het eigen vermogen hoeft dan niet wederom te worden voorgelegd aan de Staten-Generaal.

• c. Wanneer een vennootschap besluit tot een nieuwe aandelenemissie zal de staat in bepaalde gevallen zijn relatieve belang op hetzelfde niveau willen handhaven. De staat zal dan nieuwe aandelen kopen en daarmee eigen vermogen aan de vennootschap verschaffen. Omdat niet wordt beoogd om het belang van de staat te verhogen, is in een dergelijke situatie de voorhangprocedure niet van toepassing. De Staten-Generaal zijn vanzelfsprekend wel als medebegrotingswetgever betrokken bij de autorisatie van het benodigd budget.

  De situatie dat een medeaandeelhouder van de staat in een privaatrechtelijke rechtspersoon zijn belang aanbiedt en de staat dit belang aankoopt waardoor het belang van de staat wordt uitgebreid, valt niet onder deze uitzondering. In die situatie geldt in beginsel dus wel de voorhangprocedure, tenzij een andere uitzonderingsgrond van toepassing is.

• d. De onderhavige bepaling moet als een bepaling van algemeen karakter (lex generalis) worden beschouwd. Dat houdt in dat specifieke bepalingen in andere wetten (lex specialis) die hiermee strijdig kunnen zijn, voorgaan. Een voorbeeld van dergelijke specifieke bepalingen die strijdigheid met de voorhangprocedure kunnen opleveren, is te vinden in de Wet op het financieel toezicht. Daarin zijn bepalingen opgenomen die beogen te voorkomen dat koersgevoelige informatie in bepaalde omstandigheden openbaar wordt gemaakt. In die wet wordt ook het verbod geregeld op het verstrekken van informatie die als voorkennis kan worden beschouwd. In dergelijke gevallen kan een openbare voorhangprocedure niet worden gevolgd. Alsdan zal moeten worden bezien in hoeverre het mogelijk is de Staten-Generaal vertrouwelijk een voornemen als bedoeld in het eerste lid voor te leggen.

• e. Om de voorhangprocedure voor de Staten-Generaal hanteerbaar te houden, is het wenselijk een financiële grens te trekken, waaronder de voorhangprocedure niet wordt toegepast. Ook ten aanzien van artikel 34b, eerste lid, onderdeel e, van de Comptabiliteitswet 2001 is in zo’n (absolute) grens voorzien. Bij het stellen van een dergelijke grens kan de Minister van Financiën voor de diverse categorieën rechtshandelingen verschillende grenzen stellen. Deze financiële grenzen worden geregeld in een bijlage van de Regeling rijksbegrotingsvoorschriften.

Er wordt opgemerkt dat voor rechtshandelingen met een budgettaire impact onder een van die grenzen in elk geval altijd gezorgd zal moeten worden voor een parlementaire budgettaire autorisatie door middel van een (suppletoire) begrotingswet.

Derde lid

Een Minister mag het voornemen tot het oprichten, mede-oprichten of doen oprichten van een privaatrechtelijke rechtspersoon pas aan de Staten-Generaal voorleggen nadat hij achtereenvolgens:

• a. overleg met de Algemene Rekenkamer heeft gevoerd;

• b. het oordeel van de ministerraad heeft gevraagd over dat voornemen.

Een voorwaarde voor het volgen van de voorhangprocedure is dat de ministerraad positief oordeelt over het voornemen. Ook in artikel 34 van de Comptabiliteitswet 2001 is bepaald dat de Minister eerst overleg moest voeren met de Algemene Rekenkamer, daarna met de ministerraad, waarbij de ministerraad positief moest oordelen over het voornemen. Het is van belang dat de Algemene Rekenkamer vooraf de mogelijkheid wordt geboden te beoordelen of de controlestructuur met betrekking tot de rechtspersoon geen lacunes zal bevatten. Ook wordt de Algemene Rekenkamer hierdoor de mogelijkheid geboden te beoordelen of de rechtspersoon aan een van de criteria in artikel 10.16 voldoet en daarmee onder haar controlebevoegdheid komt te vallen. Het ligt in de rede dat de betrokken Minister de ministerraad en vervolgens de Staten-Generaal informeert over het advies van de Algemene Rekenkamer.

Artikel 5.8 Informatieverstrekking over belangen in privaatrechtelijke rechtspersonen

Eerste lid

In dit artikel wordt de informatieverstrekking aan de Staten-Generaal geregeld over het beleid dat wordt (prospectief) en is gevoerd (retrospectief) met betrekking tot het vermogen dat de staat in het verleden in privaatrechtelijke rechtspersonen heeft gestoken, dan wel voornemens is te verstrekken of af te stoten. Het moet gaan om vermogen waaraan wezenlijke kenmerken van eigen vermogen zijn verbonden. Voor een toelichting bij de kenmerken die als zodanig worden aangemerkt, wordt verwezen naar de toelichting bij artikel 5.7, eerste lid, onderdeel b.

De verplichting tot het jaarlijks informeren van de Staten-Generaal zal ertoe leiden, dat in het algemeen een jaar terug en een jaar vooruit zal worden gekeken. Daartoe kan als informatiemedium de begroting of het jaarverslag van het Ministerie van Financiën worden gebruikt, maar ook een aparte brief of nota.

In de afgelopen jaren heeft de Minister van Financiën, los van de begroting of het jaarverslag van zijn ministerie, aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal het Jaarverslag beheer staatsdeelnemingen uitgebracht. Daarin wordt aandacht geschonken aan het aandelenbelang van de staat in privaatrechtelijke rechtspersonen of aan belangen van de staat waaruit rechten en plichten volgen die vergelijkbaar zijn met aandeelhoudersrechten in kapitaalvennootschappen, zoals bij kapitaalbelangen in stichtingen). Dit verslag betreft met name een terugblik op het gevoerde beheer, maar geeft ook inzicht in de ontwikkelingen in het beleid over het voorafgaande boekjaar van de staatsdeelnemingen. Als er op basis van de bestaande uitgangspunten voor het afstoten van staatsdeelnemingen reden is geweest voor het afstoten van een specifieke staatsdeelneming, dan wordt dit ook vermeld in het verslag.

Een aparte nota over het deelnemingenbeleid wordt uitgebracht als de uitgangspunten van het beleid, waaronder de uitgangspunten van het afstotingsbeleid, bij het beheer van staatsdeelnemingen aanpassing behoeven.

Omdat het Jaarverslag beheer staatsdeelnemingen en de hierboven bedoelde aparte nota ook uitgangspunten voor het afstoten van staatsdeelnemingen bevatten, zal het verslag en de nota aan zowel de Eerste als de Tweede Kamer worden verzonden. De Eerste Kamer wordt op deze wijze ook in de gelegenheid gesteld kennis te nemen van de uitgangspunten die de regering hanteert bij het afstoten van staatsdeelnemingen.

Voor voorbeelden van de in onderdeel b bedoelde risico’s van financiële activa wordt verwezen naar de toelichting bij artikel 5.7, eerste lid, onderdeel d.

Tweede lid

Dit lid bepaalt dat in ieder geval informatie aan de Staten-Generaal moet worden verstrekt over de uitgangspunten van het beleid ten aanzien van het afstoten van de belangen in privaatrechtelijke rechtspersonen, voordat deze belangen worden afgestoten. Meer concrete en specifieke informatie kan in het algemeen niet vooraf worden verstrekt zonder de belangen van de staat als verkopende partij te schaden als informatie voortijdig bekend wordt. Bij het afstoten van belangen in privaatrechtelijke rechtspersonen komt namelijk een complex proces van onderzoek en onderhandelingen kijken. Daarbij kunnen verschillende private partijen betrokken zijn, die bij dit proces ieder een eigen belang hebben dat af kan wijken van dat van de staat.

Om de onderhandelingspositie van de staat in een dergelijk proces niet te verslechteren kan in het afstotingsplan geen informatie opgenomen worden die afbreuk kan doen aan de financiële positie van de staat. Het betreft dan bijvoorbeeld informatie over het tijdstip waarop en de voorwaarden waaronder het afstoten plaatsvindt. Bij de voorwaarden voor het afstoten kan gedacht worden aan het als staat afgeven van garanties en vrijwaringen aan de koper van een belang in een privaatrechtelijke rechtspersoon. Daarnaast is het soms niet mogelijk het tijdstip waarop een deelneming beëindigd wordt, vooraf te melden aan de Staten-Generaal omdat dit op grond van de Wet op het financieel toezicht verboden is. De Staten-Generaal wordt doorgaans geïnformeerd over een voorgenomen beursgang. Daarbij wordt ongeveer 20 tot 30% van de aandelen herplaatst. De overige 70 tot 80% vindt zijn weg via vervolgplaatsingen op de kapitaalmarkt. Bekendmaking daarvan kan de koers beïnvloeden en zo de positie van de andere aandeelhouders schaden.

Bij de jaarlijkse informatieverstrekking aan de Staten-Generaal wordt na het verrichten van de rechtshandeling een toelichting gegeven over de hiervoor genoemde informatie die niet vooraf kan worden gedeeld met het oog op de onderhandelingspositie van de staat. Overigens zijn er dan mogelijk ook details die niet kunnen worden verstrekt aan de Staten-Generaal, omdat dit bijvoorbeeld de bedrijfsvertrouwelijkheid van de vervreemde onderneming zou kunnen schaden.

Derde lid

Dit lid regelt dat de Minister van Financiën in het jaarverslag van het Ministerie van Financiën bekend maakt welke belangen in privaatrechtelijke rechtspersonen afgestoten zijn en wat de opbrengst daarvan was.

Artikel 5.9 Geldigheid van een privaatrechtelijke rechtshandeling

De regels die bij of krachtens het wetsvoorstel worden gesteld, bevatten waarborgen voor een verantwoord functioneren van de rijksoverheid. Een privaatrechtelijke rechtshandeling die in strijd met deze regels wordt verricht, is echter niet per definitie ongeldig. Alleen wanneer de privaatrechtelijke rechtshandeling is verricht door een persoon die daarvoor geen volmacht heeft ontvangen zoals bepaald in artikel 5.10 (Volmachtverlening), is de privaatrechtelijke rechtshandeling ongeldig.

Artikel 5.10 Volmachtverlening

Algemeen

In de Comptabiliteitswet 2001 bevat artikel 32, vierde lid, de wettelijke grondslag voor volmachtverlening. Een nadere uitwerking van die bepaling is onder de Comptabiliteitswet 2001 in lagere wetgeving geregeld, te weten in artikel 1 van het Besluit privaatrechtelijke rechtshandelingen 1996. Met de inwerkingtreding van deze wet vervalt het Besluit privaatrechtelijke rechtshandelingen 1996 van rechtswege.

Volmacht is de bevoegdheid die een volmachtgever verleent aan een ander, de gevolmachtigde, om in zijn naam rechtshandelingen te verrichten (artikel 3:60 BW). Volmacht wordt in het algemeen verleend om de betrokken persoon feitelijk te ontlasten van een deel van de werkzaamheden die de uitoefening van die privaatrechtelijke bevoegdheden met zich meebrengen. Bij volmachtverlening blijft de volmachtgever verantwoordelijk voor de uitoefening van de privaatrechtelijke rechtshandelingen door de gevolmachtigde. Rechtens geldt een bij volmacht verrichte rechtshandeling als een rechtshandeling van de volmachtgever; de rechtsgevolgen zijn dezelfde als wanneer de volmachtgever zelf de handeling had verricht. De volmachtgever kan te allen tijde de gegeven volmacht intrekken of zonder de volmacht in te trekken, de handeling zelf verrichten.

In dit artikel wordt geschreven over algemene en bijzondere volmacht.

Onder een algemene volmacht wordt verstaan de volmacht die alle zaken van de volmachtgever en alle rechtshandelingen omvat, met uitzondering van hetgeen ondubbelzinnig is uitgesloten (artikel 3:62,eerste lid, BW).

Bij een bijzondere volmacht is er sprake van een beperking. Artikel 3:62, tweede lid, BW bepaalt een bijzondere volmacht als volgt: een bijzondere volmacht die in algemene bewoordingen is verleend, strekt zich slechts uit tot daden van beschikking, indien dit ondubbelzinnig is bepaald. Niettemin strekt een volmacht die voor een bepaald doel is verleend, zich uit tot alle daden van beheer en van beschikking die dienstig kunnen zijn tot het bereiken van dit doel.

Of een volmacht een algemene of een bijzondere volmacht is, hangt af van de inhoud van de volmacht; niet van de juridische status (natuurlijke of rechtspersoon) van degene aan wie de volmacht is verleend. Wel beperkt het eerste lid de algemene volmachtverlening tot natuurlijke personen, te weten ambtenaren die aan de betreffende Minister ondergeschikt zijn.

Verder kan een volmacht schriftelijk of mondeling worden verleend. Uit het oogpunt van administratieve organisatie en intern beheer alsmede ten behoeve van de rechtszekerheid voor de derde partij waarmee de privaatrechtelijke rechtshandeling wordt verricht, verdient een schriftelijke volmacht de voorkeur. Om die reden is het van belang een mondelinge volmacht in een spoedeisende situatie zo snel mogelijk alsnog schriftelijk te bevestigen.

Eerste lid

De wettelijke basis voor het verrichten van privaatrechtelijke rechtshandelingen namens een Minister ligt in artikel 10:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Daarin worden de bepalingen van het verlenen mandaat door een bestuursorgaan, in dit geval een Minister, ook van toepassing verklaard op het verrichten van privaatrechtelijke rechtshandelingen in volmacht namens het bestuursorgaan.

Het eerste lid, onderdeel a, beperkt de kring van potentiële gevolmachtigden tot ondergeschikte ambtenaren. Ondergeschiktheid van ambtenaren kan zowel een hiërarchische als een functionele ondergeschiktheid inhouden. Van functionele ondergeschiktheid is bijvoorbeeld sprake in geval een Minister ‘zonder portefeuille’ volmachtgever is en waarbij de ambtenaar die hiërarchisch ondergeschikt is aan een Minister ‘met portefeuille’ de gevolmachtigde is.

Indien volmacht wordt verleend aan een ambtenaar die functioneel ondergeschikt is, dient op grond van artikel 10:12 in samenhang met artikel 10:4 van de Awb de hiërarchisch bovengeschikte van de gevolmachtigde met de volmacht in te stemmen. Deze situatie doet zich bijvoorbeeld voor als een Minister ‘zonder portefeuille’ volmacht verleent aan een ambtenaar die hiërarchisch ondergeschikt is aan de Minister in wiens ministerie hij is gehuisvest (de Minister met portefeuille). De Minister ‘met portefeuille’ zal dan met de volmachtgeving in moeten stemmen. In het algemeen zal dat blijken uit de genomen organisatie- en mandaatbesluiten.

Het domein waarbinnen de privaatrechtelijke handelingen mogen worden verricht is beperkt tot het domein waarbinnen de volmachtgever zelf namens de staat mag handelen. Voor de Ministers wordt dit domein bepaald in artikel 5.6, eerste lid (Verrichten van een privaatrechtelijke rechtshandeling), te weten de privaatrechtelijke rechtshandelingen die voortvloeien uit de beleids- en bedrijfsvoering waarvoor de Ministers verantwoordelijk zijn. Met name het domein van de bedrijfsvoering en van het financieel beheer is van belang, omdat daarbinnen in het algemeen het merendeel van de privaatrechtelijke rechtshandelingen namens de staat wordt verricht. In de organisatie- en mandaatbesluiten van een ministerie is geregeld welke functionarissen namens de Minister privaatrechtelijke rechtshandelingen mogen verrichten.

De onderdelen b en c van het eerste lid zijn ontleend aan artikel 1, tweede lid, van het Besluit privaatrechtelijke rechtshandelingen 1996. Het betreft de regeling van een bijzondere volmacht.

Een bijzondere volmacht kan op basis van onderdeel a worden verleend aan ambtenaren die ondergeschikt zijn aan een Minister. Daarnaast regelt onderdeel b dat een bijzondere volmacht kan worden verleend aan natuurlijke personen, anders dan de aan de Minister ondergeschikte ambtenaren, Hierbij kan worden gedacht aan een advocaat of notaris privaatrechtelijk die namens een Minister en dus namens de staat een overeenkomst sluit of een akte opmaakt.

In een dergelijk geval dient de gevolmachtigde en, indien van toepassing, ook degene onder wiens verantwoordelijkheid deze werkt, daarmee in te stemmen.

Onderdeel c bepaalt dat een bijzondere volmacht ook kan worden verleend aan een rechtspersoon. Dit betekent dat naast de bevoegdheid die deze rechtspersonen bezitten om zelfstandig (voor eigen rekening en risico) privaatrechtelijke rechtshandelingen te verrichten, er ook aan deze rechtspersonen volmacht kan worden verleend om namens de staat privaatrechtelijke rechtshandelingen te verrichten. De feitelijke rechtshandelingen worden in dat geval verricht door degenen die gerechtigd zijn de betrokken rechtspersoon in en buiten rechte te vertegenwoordigen.

Bij een rechtspersoon valt te denken aan een rechtspersoon met een wettelijke taak (RWT), maar ook aan een private rechtspersoon die door het Rijk wordt ingeschakeld bij de uitvoering van beleid of bij werkzaamheden in de sfeer van de bedrijfsvoering. Daarvan is bijvoorbeeld sprake als een rechtspersoon als extern kasbeheerder gemachtigd wordt om namens een Minister financiële verplichtingen aan te gaan en voor de daaruit voortvloeiende betalingen over een bankrekening op naam van de staat kan beschikken. Een voorbeeld hiervan is Atradius BV die namens het Ministerie van Financiën een aantal werkzaamheden in het kader van de exportkredietverzekering verricht en op grond daarvan namens het ministerie betalingen verricht en vorderingen incasseert.

Omdat in het kader van een slankere en doelmatigere overheid in toenemende mate van dergelijke volmachtconstructies gebruik wordt gemaakt, is niet meer bepaald dat een dergelijke volmachtgeving alleen is toegestaan, indien daarin bij of krachtens de wet is voorzien, zoals dit onder de Comptabiliteitswet 2001 wel wordt bepaald in het Besluit privaatrechtelijke rechtshandelingen 1996. De argumenten die in het Besluit privaatrechtelijke rechtshandelingen 1996 worden gegeven (onder andere het waarborgen van een beperkte toepassing van het instrument volmachtgeving) gelden niet meer altijd.

Tweede lid

In artikel 5.6, tweede lid (Verrichten van een privaatrechtelijke rechtshandeling), wordt geregeld dat de colleges namens de staat de privaatrechtelijke rechtshandelingen verrichten die voortvloeien uit de beleids- en bedrijfsvoering waarvoor zij verantwoordelijk zijn. Het onderhavige lid regelt dat dergelijke rechtshandelingen ook in volmacht namens een college kunnen worden verricht. Daartoe wordt

afdeling 10.1.1. van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) voor de colleges van overeenkomstige toepassing verklaard. Daarmee geldt onder andere artikel 10:3, eerste lid, van de Awb overeenkomstig voor volmachtverlening, hetgeen inhoudt dat de colleges volmacht kunnen verlenen aan ondergeschikte ambtenaren om namens hen privaatrechtelijke rechtshandelingen te verrichten of handelingen te verrichten die noch een besluit, noch een privaatrechtelijke rechtshandeling zijn.

De reden om dit expliciet in het tweede lid te regelen, is dat niet alle colleges een bestuursorgaan als bedoeld in artikel 1:1 van de Algemene wet bestuursrecht zijn en afdeling 10.1.1. daarom niet rechtstreeks voor hen geldt. Zo zijn de Staten-Generaal, Raad van State en de Algemene Rekenkamer geen bestuursorgaan volgens artikel 1:1, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht.

Voor de Ministers en de colleges die een bestuursorgaan zijn op grond van artikel 1:1 van de Algemene wet bestuursrecht is afdeling 10.1.1. wel rechtstreeks van toepassing. Dit is geregeld in artikel 10:12 van de Algemene wet bestuursrecht.

De van overeenkomstige toepassing van afdeling 10.1.1 voor de colleges houdt in, dat alle bepalingen in afdeling 10.1.1, die betrekking hebben op het verlenen van mandaat, ook van toepassing zijn op het verlenen van volmacht tot het verrichten van privaatrechtelijke rechtshandelingen en op het verlenen van machtiging tot het verrichten van handelingen die noch een besluit, noch een privaatrechtelijke rechtshandeling zijn.

§ 4: Publiekrechtelijke rechtshandelingen

Artikel 5.11 Horizonbepaling voor subsidieregelingen

Dit artikel is in de Comptabiliteitswet 2001 opgenomen in artikel 24a. Dat is gebeurd bij de Zesde wijziging van die wet. Een horizonbepaling is een bepaling die de werkingsduur van een wettelijke regeling vooraf vastlegt. De onderhavige horizonbepaling heeft betrekking op de werkingsduur van subsidieregelingen.

Eerste lid

Voor de begrippen subsidieregeling en subsidie in dit artikel wordt aangesloten bij titel 4.2. van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). In artikel 4:21 van de Awb wordt een subsidie als volgt gedefinieerd: de aanspraak op financiële middelen, door een bestuursorgaan verstrekt met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager, anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten. Dit houdt in dat financiële aanspraken met het oog op inkomensondersteuning of vermogensversterking niet als subsidie worden beschouwd. Garanties en leningen door een Minister verstrekt, kunnen in concrete situaties wel een aanspraak inhouden op financiële middelen met het oog op een bepaalde activiteit; dergelijke regelingen vallen in dat geval onder deze horizonbepaling. Verder houdt de aansluiting bij de Awb in dat onder andere regelingen over het bekostigen van onderwijs en onderzoek, het bekostigen van rechtspersonen die naar publiekrecht zijn ingesteld, toeslagen en belastinguitgaven niet onder de horizonbepaling vallen. Verder vallen algemene regelingen (kaderwetten en andere regelingen met uitsluitend voorschriften van procedurele aard) er niet onder.

Evenmin vallen hieronder subsidies die niet op een regeling zijn gebaseerd, hetgeen bij een incidentele subsidie het geval kan zijn.

Tweede lid

Dit lid bevat de hoofdregel die geldt voor een subsidiehorizon. Een subsidieregeling moet zijn voorzien van een datum waarop de regeling eindigt en deze datum moet liggen vóór het tijdstip waarop na inwerkingtreding van de regeling vijf jaren zijn verlopen. Het derde tot en met vijfde lid bevatten een procedure die het mogelijk maakt de subsidiehorizon in bepaalde situaties langer dan vijf jaar te doen zijn.

Derde lid

Dit lid bevat een afwijking van de hoofdregel die in het tweede lid is beschreven, te weten dat het tijdstip waarop de regeling vervalt niet later valt dan vijf jaren na de inwerkingtreding van de regeling.

Het onderhavige lid regelt dat als er aan twee voorwaarden wordt voldaan en tevens de voorhangprocedure ten behoeve van de Tweede Kamer der Staten-Generaal met betrekking tot de regeling wordt toegepast, dat de subsidiehorizon in een regeling kan worden gesteld op uiterlijk tien jaar na de inwerkingtreding van de regeling.

Voor de inhoud van de voorhangprocedure wordt verwezen naar artikel 1.2 (Voorhangprocedure).

De twee voorwaarden zijn onder a en b van het onderhavige lid opgenomen. De voorwaarde onder a houdt in dat een inhoudelijke motivering in de toelichting van de regeling moet worden opgenomen, waaruit blijkt dat het vasthouden aan een termijn van uiterlijk vijf jaar voor het tijdstip waarop de regeling vervalt gelet op de aard van de te subsidiëren activiteit en de daarmee gemoeide belangen aantoonbaar een onevenredige afbreuk doet aan de effectiviteit van de activiteiten waarvoor de subsidie wordt verleend. Hiervan is bijvoorbeeld sprake ingeval van subsidieregelingen waarvoor substantiële aanloopkosten moeten worden gemaakt voordat de subsidie kan worden aangevraagd. Daarbij valt te denken aan de kosten die gepaard gaan met het verkrijgen van een vergunning die als voorwaarde geldt voor het aanvragen van de subsidie. Dit betekent dat de aanvragers van de subsidie of marktpartijen met het oog op het verkrijgen van een bepaalde subsidie soms al vóór de formele verlening van de subsidie (investerings)beslissingen moeten nemen waar aanzienlijke kosten mee gemoeid kunnen zijn. De effectiviteit van de subsidie wordt dan door de korte looptijd geschaad. Om een dergelijke reden kan een uitzondering worden gemaakt op de hoofdregel dat het tijdstip waarop de regeling vervalt niet later valt dan vijf jaren na de inwerkingtreding van de regeling. De uitzondering wordt in dat geval uitgebreid gemotiveerd in de toelichting bij de subsidieregeling.

De voorwaarde onder b houdt een toekomstige verplichting in voor de beleidsverantwoordelijke Minister. De Minister die het aangaat is dan gehouden gedurende de looptijd van de regeling een evaluatie van de subsidieregeling aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te overleggen. Daarbij gaat de evaluatie in op de doeltreffendheid en doelmatigheid van de subsidie.

Vierde lid

Het vierde lid bepaalt dat de voorhangprocedure, bedoeld in artikel 1.2, ook van toepassing is op subsidieregelingen die strekken tot wijziging van het tijdstip waarop die regelingen vervallen. De wijziging van het tijdstip kan bijvoorbeeld een verlenging van een aflopende horizonbepaling inhouden. Daarbij wordt geen onderscheid gemaakt tussen een aflopende horizonbepaling die vóór of later dan vijf jaar na de inwerkingtreding van de regeling valt. In beide gevallen leidt een wijziging van het tijdstip waarop de regeling vervalt tot het toepassen van de voorhangprocedure.

Vijfde lid

Het vijfde lid betreft de situatie waarin de inhoud van een nieuwe subsidieregeling in belangrijke mate overeenkomt met de inhoud van een vervallen subsidieregeling en er dus feitelijk een voortzetting van de vervallen regeling plaatsvindt. In dat geval moet een dergelijk regeling bij de Tweede Kamer worden voorgehangen.

Indien de Tweede Kamer niet binnen 30 dagen reageert op het overgelegde voorstel, kan de betrokken Minister overgaan tot het uitvoeren van zijn voornemen. Indien vanuit de Tweede Kamer behoefte bestaat aan overleg over het overgelegde ontwerp van een regeling, zal de Minister niet overgaan tot het uitvoeren van zijn voornemen. In dat geval vindt eerst nader overleg plaats.

§ 5: Coördinatie van de financiële beleids- en bedrijfsvoering

Algemeen

De Minister van Financiën is als rijkspenningmeester de rijksbrede financieel controller. Hij voert de regie over de rijksbrede financiële beleids- en bedrijfsvoering binnen de ministeries en de colleges. Voor de Ministers en de colleges geldt het uitgangspunt van integraal beheer (integraal management): de individuele vakministers en de colleges zijn verantwoordelijk voor zowel de beleidsvoering als de bedrijfsvoering die samenhangt met de aangelegenheden waarmee zij belast zijn. Dat volgt voor de Ministers uit artikel 5.1 (Beleids- en bedrijfsvoering: algemeen) en voor de colleges uit artikel 5.4 (Begrotingsbeheer colleges). De regievoering door de Minister van Financiën vindt plaats door kaderstelling, coördinatie en toezicht. Deze elementen komen in deze paragraaf als taken en bevoegdheden van de Minister van Financiën aan de orde.

Artikel 5.12 Begroting, financieel beheer en verantwoording

Eerste lid

De coördinatie van het begrotings- en het verantwoordingsproces in onderdeel a ziet primair op de logistieke kanten van het proces. De coördinatie van het begrotingsbeheer in onderdeel b ziet vooral op de macro-budgettaire aspecten. Deze coördinatietaak hangt samen met de taken die Minister van Financiën zijn toebedeeld in hoofdstuk 3 (Autorisatie en verantwoording), paragraaf 1 (Autorisatie van de rijksbegroting) en paragraaf 2 (Verantwoording en dechargeverlening).

Tweede lid

De bijzondere verantwoordelijkheid voor het financieel beheer van de Minister van Financiën wordt in dit lid tot uitdrukking gebracht met de taak om de doelmatigheid van het financieel beheer van het Rijk te bevorderen. De verantwoordelijkheid voor de bevordering van de doelmatigheid van het financieel beheer betreft een systeemverantwoordelijkheid. Dit betekent dat de Minister van Financiën in algemene zin de voorwaarden schept voor het rijksbreed optimaal functioneren van het financieel beheer. Daartoe kan hij zijn regelgevende bevoegdheden op grond van artikel 5.13 (Nadere regelgeving) inzetten. Gegeven de hierboven integrale verantwoordelijkheid van de vakministers en de colleges voor hun eigen beleids- en bedrijfsvoering, zijn zij zelf verantwoordelijk voor de kwaliteit van hun financieel beheer en voor het behalen van resultaten (voldoen aan de gestelde normen) in dat verband.

Andere middelen die de Minister van Financiën gebruikt om de doelmatigheid van het financieel beheer van het Rijk te bevorderen, zijn onderlinge informatie-uitwisseling en kennisoverdracht. Het interdepartementale overleg van de directeuren Financieel-economische zaken is daarvoor een platform. Daarnaast worden ten behoeve van kennisoverdracht workshops, opleidingen, traineeprogramma’s en conferenties georganiseerd, onderzoeken uitgevoerd en best practices uitgewisseld.

Verder wordt het instrument monitoring ingezet. Hierbij valt te denken aan het monitoren van de (inter)departementale auditplanningen en auditrapporten, nagaan of de adviezen van de Audit Commissies worden opgevolgd en het beoordelen van de uitkomsten van de departementale risico-analyses. Deze aanpak en monitoring zijn bedoeld om een rijksbreed beeld van de financiële bedrijfsvoering te verkrijgen. Dit beeld is nodig om de Minister van Financiën verantwoording te kunnen laten afleggen in het Financieel Jaarverslag van het Rijk. Verder is dit beeld nodig om rijksbrede ontwikkelingen en de noodzaak om nadere kaderstelling te signaleren of de bestaande kaderstelling aan te passen.

Ook organisatorische maatregelen kunnen de doelmatigheid van de financiële bedrijfsvoering bevorderen. De Minister van Financiën kan, na overleg met de betrokken Ministers, in de ministerraad voorstellen doen om op onderdelen van de financiële bedrijfsvoering samen te werken. Hierbij kan gedacht worden aan het ontwikkelen van gezamenlijke systemen voor de financiële administratie.

Naast de systeemverantwoordelijkheid die de Minister van Financiën op basis van dit lid heeft voor het financieel beheer in algemene zin, is de voor de Rijksdienst verantwoordelijke Minister op basis van kabinetsafspraken systeemverantwoordelijk voor de niet-financiële bedrijfsvoering bij het Rijk. Dat betreft onder andere het personeelsbeheer en het beheer van materiële zaken, zoals ict, huisvesting, beveiliging, facilitaire zaken e.d. In dit kader zijn onder andere afspraken gemaakt over de beheersing van de apparaatsuitgaven van het Rijk. De Minister verantwoordelijk voor de Rijksdienst heeft daartoe ook een rol gekregen bij de toetsing van de voorgenomen intensivering van de apparaatsuitgaven.

Artikel 5.13 Nadere regelgeving

Algemeen

Dit artikel geeft de Minister van Financiën de bevoegdheid om nadere regels te stellen. Bij nadere regels gaat het in dit artikel om regels die gebaseerd zijn op dit wetsvoorstel en die verplichtende voorschriften bevatten die in lagere regelgeving worden vastgelegd. Aangezien dergelijke regels veelal gericht zijn op het Rijk, kan in de plaats van het stellen van wettelijke regels ook worden gekozen voor het stellen van nadere regels in de vorm van bestuurlijke regels. Bestuurlijke regels zijn regels die het bestuur, ingeval van rijksbrede regels het kabinet of ingeval van regels die gelden binnen zijn ministerie een Minister, oplegt aan de organisatie waaraan hij leiding geeft. Voorbeelden zijn de regels voor de administratieve organisatie of aanwijzingen van de Minister-President of de betreffende Minister. Bestuurlijke regels hebben geen wettelijke basis en binden derde partijen (burgers, bedrijven, instellingen, andere overheden, e.d.) niet. Binnen het domein van de financiële beleids- en bedrijfsvoering van het Rijk wordt in de plaats van bestuurlijke regels ook wel gesproken van zogenaamde comptabele codes.

Eerste lid

Het eerste lid geeft de Minister van Financiën de bevoegdheid om nadere regels te stellen over de rijksbegroting en de rijksverantwoording. Deze voorschriften worden in de Regeling rijksbegrotingsvoorschriften opgenomen.

Tweede lid

Regels over het financieel beheer zijn onder andere de Regeling kasbeheer, de Regeling verlening voorschotten, de Regeling onderlinge betalingen, en de Regeling kwijtschelding en buiteninvorderingstelling. De Regeling kwijtschelding en buiteninvorderingstelling schrijft voor dat instemming van de Minister van Financiën nodig is voordat een schuld aan het Rijk die hoger is dan een grensbedrag voorlopig buiten invordering mag worden gesteld. Het betreft dus de bevoegdheid van de Minister van Financiën met betrekking tot het voorafgaand toezicht voor de financiële bedrijfsvoering.

In plaats van wettelijke regels kan ook gekozen worden voor comptabele codes (bestuurlijke regels). Een comptabele code voor het financieel beheer is bijvoorbeeld de Code contractprocesbeheer.

Regels en codes voor het financieel beheer bevatten onder andere voorschriften voor informatie-uitwisseling tussen de vakministeries en het Ministerie van Financiën, administratief-organisatorische voorschriften ter bevordering van integer beheer. Het gaat om voorschriften voor een adequate controletechnische functiescheiding (‘vier ogen’-principe) en een doelmatig financieel beheer door bijvoorbeeld bij bepaalde financieelbeheershandelingen te eisen dat de ministeries (boven een bepaald grensbedrag) vooraf instemming van de Minister van Financiën behoeven.

Regels, bedoeld onder b, zijn thans opgenomen in de Regeling departementale begrotingsadministratie.

De regels inzake het verrichten van privaatrechtelijke rechtshandelingen uit het Besluit privaatrechtelijke rechtshandelingen worden, voor zover deze niet in dit wetsvoorstel zijn opgenomen, opgenomen in de ministeriële regeling op basis van de bepaling in dit lid, onder c.

Artikel 35 van de Comptabiliteitswet 2001 wordt tevens in die ministeriële regeling opgenomen. Het betreft de bepaling dat privaatrechtelijke rechtshandelingen met een geldelijk belang die namens de staat worden verricht, moeten voldoen aan een aantal procedurele regels. Dit betekent bijvoorbeeld dat de plichten en rechten van de betrokken partijen voor de staat bewijsbaar en controleerbaar worden vastgelegd. De wijze waarop de privaatrechtelijke rechtshandelingen worden verricht moeten in het maatschappelijk verkeer gebruikelijk zijn (voldoende mate van maatschappelijke acceptatie). Dit laatste vereiste slaat bijvoorbeeld op het sluiten van elektronische in plaats van schriftelijke overeenkomsten.

Derde lid

Dit lid betreft de regels – en comptabele codes – voor het toepassen van financiële beleidsinstrumenten, zoals het verstrekken van subsidies, beschikbaar stellen van budgetten voor infrastructurele (investerings)projecten. Het rijksbreed bindend raamwerk voor uitvoering van subsidies, vastgesteld door de ministerraad op 28 september 2012, is een voorbeeld van een bestuurlijke regeling onder sub a. Verder kan gedacht worden aan de thans toegepaste beleidsmatige gedragslijn voor het instrument garanties (de nee-tenzij-regel).

De Minister van Financiën heeft op basis van sub b de bevoegdheid om over het onderzoek naar de doeltreffendheid en doelmatigheid van beleid en over de bedrijfsvoeringsonderzoeken nadere regels te stellen. In die regelgeving worden algemene kwaliteitseisen gesteld en normen met betrekking tot de periodiciteit. Thans geldt daarvoor de Regeling periodiek evaluatieonderzoek. Omdat bij beleidsuitvoering ketenpartners kunnen worden ingeschakeld die niet behoren tot het Rijk, is het niet wenselijk deze regeling het karakter van een bestuurlijke regeling te geven. Deze evaluatieregeling is namelijk ook van invloed op dergelijke ketenpartners; een wettelijke basis van de regeling is daarom noodzakelijk. In de Comptabiliteitswet 2001 is deze bevoegdheid gebaseerd op artikel 38, tweede lid, onderdeel a.

De belangrijkste regeling die op grond van onderdeel c is vastgesteld is de Regeling agentschappen. Deze regeling bevat de instellingsvoorwaarden en -procedure voor agentschappen en regelt verder onder andere de leen- en depositofaciliteit, de bekostiging en de financiering en de verslaggevingsvoorschriften die gelden voor agentschappen. De Minister van Financiën kan dus regels voor de inrichting en het beheer van de agentschappen voorschrijven.

Vierde lid

Het ligt in de rede om bij de regelgeving over de rijksbegroting en de jaarverslagen de Kamer vooraf in de gelegenheid te stellen aan te geven wat voor haar van belang is. Daarom wordt in dit lid geregeld dat over de hoofdlijnen van een aantal lagere regelingen, te weten die voor de inrichting van die stukken en die voor de informatie die daarin met het oog op de autorisatie en de dechargeverlening wordt opgenomen, voorafgaand aan de vaststelling ervan overleg met de Tweede Kamer gevoerd moet worden. In de recente praktijk is dat bijvoorbeeld ook gebeurd met de nieuwe begrotingspresentatie (Verantwoord begroten)²⁶.

Vijfde lid

Op basis van deze bepaling kan de Minister van Financiën voor het Rijk algemene regels over het materieelbeheer van roerende zaken stellen. De regels hebben onder meer betrekking op het beheer, de voorraadadministratie en de overtolligheidstelling van roerende zaken die niet meer nodig zijn voor de bedrijfsvoering. Bij roerende zaken valt te denken aan algemene zaken zoals meubelinventaris, computers en auto’s. Daarnaast valt te denken aan specifieke roerende zaken zoals tanks en vliegtuigen bij het Ministerie van Defensie.

De algemene regels die de Minister van Financiën kan stellen, laten onverlet dat de overige Ministers op basis van sectorale wetgeving specifieke of nadere regels kunnen stellen voor het materieelbeheer van de (specifieke) roerende zaken die onder hun verantwoordelijkheid vallen.

Zesde lid

Dit lid geeft de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties de bevoegdheid om voor het Rijk regels te stellen over het materieelbeheer van onroerende zaken en de administraties die daartoe worden bijgehouden.

Artikel 5.14 Budgettair toezicht

Eerste lid

De Minister van Financiën heeft bijzondere verantwoordelijkheden bij het begrotingsbeheer van het Rijk. Een belangrijk instrument dat de Minister van Financiën in dit verband ter beschikking heeft, is het budgettair toezicht dat de Inspectie der Rijksfinanciën (IRF) tijdens het begrotings- en verantwoordingsproces uitvoert. Dit betekent dat de inspectie voorafgaand toezicht houdt op het begrotingsbeheer van alle departementen en de colleges.

Tweede lid

In het tweede lid zijn onder a tot en met c de aspecten opgesomd waaraan de IRF ontwerpbegrotingen kan toetsen. Belangrijke normen die de Inspectie gebruikt zijn budgettaire inpasbaarheid (onderdeel a), waarbij bijvoorbeeld het EMU-saldo een toetspunt is, en doelmatigheid (onderdeel b). Aan de hand van onderdeel c kan de IRF toetsen of de bedragen die in de begroting zijn opgenomen, voldoen aan het proportionaliteitsbeginsel. Op basis van dit beginsel bekijkt de IRF of de geraamde bedragen die in de begroting zijn opgenomen in evenredige verhouding staan tot de gewenste beleidsdoelen. Niet altijd hoeft aan alle genoemde punten getoetst te worden. De Minister van Financiën kan hiervoor beleid vaststellen.

Derde lid

Het derde lid geeft de Minister van Financiën de bevoegdheid voor te schrijven welke informatie de departementen en de colleges hem moeten verstrekken voor het uitoefenen van het budgettair toezicht.

Vierde lid

In het tweede lid van dit artikel worden de aspecten geregeld, waaraan wordt getoetst (het normatieve kader). Het uitoefenen van toezicht impliceert het toe kunnen passen van adequate maatregelen (sancties) om te bevorderen of af te dwingen dat de normen worden nageleefd. Staatsrechtelijk gezien zijn harde sancties tussen Ministers onderling overigens niet aan de orde, omdat Ministers staatsrechtelijk een gelijke positie hebben.

Het vierde lid beschrijft dat de Minister van Financiën zijn bedenkingen kan uiten over de ontwerp-begrotingen of ontwerp-begrotingswijzigingen van andere Ministers. Indien de Minister van Financiën bedenkingen heeft die niet in ambtelijk overleg of bilateraal overleg tussen Ministers worden weggenomen, dan biedt hij de betrokken ontwerp-begroting of ontwerp-begrotingswijziging zo nodig voorzien van zijn bedenkingen ter bespreking aan de ministerraad aan (opschalinginstrument).

Vijfde lid

Het vijfde lid geeft de Minister van Financiën de bevoegdheid voorafgaand uitvoeringstoezicht in te stellen. Dit voorafgaand toezicht betreft het aanwijzen van begrotingsartikelen ten laste waarvan geen verplichtingen mochten worden aangegaan zonder dat de Minister van Financiën daar vooraf mee ingestemd heeft. Een voorbeeld hiervan is dat de Minister van Financiën vooraf instemt met een garantieregeling waarop het afgeven van garanties door de overheid is gebaseerd.

Artikel 5.15 Voorstellen met financiële gevolgen

Eerste lid

Het eerste lid vormt een waarborg voor efficiënt toezicht van de Minister van Financiën. Een vergelijkbare bepaling was in de Comptabiliteitswet 1976 opgenomen. Het gaat om voorstellen met financiële gevolgen die niet in begrotingswetten zijn opgenomen. Voor begrotingswetten is in artikel 5.13, tweede lid bepaald dat deze getoetst worden door de Minister van Financiën, daarom zijn ze hier uitgezonderd. Over alle overige wetsvoorstellen met financiële gevolgen voor het Rijk moet op grond van deze bepaling eerst het oordeel van de Minister van Financiën gevraagd worden. Deze bepaling dwingt tot overleg en geeft de Minister van Financiën de gelegenheid eventuele bezwaren in de ministerraad aan de orde te stellen.

Tweede lid

Artikel 5.15, tweede lid, dat de toetsingscriteria bevat op basis waarvan de Minister van Financiën bezwaar kan maken tegen een voorstel, voornemen of toezegging. Redenen van bezwaar zoals strijdigheid met wettelijke regels of bestuurlijke regels (comptabele codes) of overschrijding van het begrotingsplafond zijn doorgaans eenvoudig vast te stellen. Redenen zoals geen redelijke verhouding tussen bedrag en beleid of spanning met een doelmatig financieel beheer is lastig te objectiveren.

Artikel 5.16 Informeren Onze Minister van Financiën

Eerste

Op basis van dit artikel krijgen de Ministers en de colleges de plicht om de Minister van Financiën te informeren over de wijzigingen in de onderdelen genoemd in het eerste lid, onder a tot en met c, die van invloed kunnen zijn op de coördinerende taken en bevoegdheden van de Minister van Financiën. Daarbij maakt het niet uit of de wijzigingen tijdelijk of structureel van aard zijn.

Dit betekent dat de Minister van Financiën in beginsel alleen op hoofdlijnen over de wijzigingen hoeft te worden geïnformeerd. Er hoeft geen gedetailleerde informatie te worden verstrekt. Daarnaast dient alleen informatie te worden verstrekt over zaken en omstandigheden die van invloed kunnen zijn op de systeemverantwoordelijkheid van de Minister van Financiën voor de kwaliteit van het rijksbrede financieel beheer.

Daarbij geldt dat de ministeries en de colleges op basis van dit lid ook verplicht zijn informatie aan de Minister van Financiën te verstrekken indien er sprake is van een (voorgenomen) wijziging ten opzichte van de huidige situatie van inrichting. De verstrekking van de informatie over een voorgenomen wijziging in de inrichting gaat dan vooraf aan de overeenstemming met de Minister van Financiën over de invoering van de structurele wijziging, die in het tweede lid is voorgeschreven.

Bijvoorbeeld dient informatie te worden verstrekt over een aanpassing in de presentatie van de begrotingsinformatie of bij de invoering van een nieuw financieel administratiesysteem. Er hoeft daarentegen geen informatie te worden verstrekt over een reguliere kleine systeemrelease van de bestaande begrotingsadministratie of ingeval een enkele afdeling binnen een directie FEZ wordt gereorganiseerd.

Tweede lid

Op grond van dit lid hebben de Ministers en de colleges de plicht om structurele wijzigingen in bepaalde onderdelen van de financiële functie in overeenstemming met de Minister van Financiën door te voeren. Deze onderdelen hebben betrekking op het stelsel of de structuur van de financiële beleids- en bedrijfsvoering. Het gaat om onderdelen waarvoor de Minister van Financiën, gelet op zijn coördinerende taken en bevoegdheden met betrekking tot de financiële beleids- en bedrijfsvoering, rijksbrede (systeem)verantwoordelijkheid draagt. De Minister van Financiën is binnen het Rijk bijvoorbeeld belast met de coördinatie van het begrotings- en verantwoordingsproces (artikel 5.12: Begroting, financieel beheer en verantwoording). Gezien deze taak is het noodzakelijk dat de inrichting van de begrotingen en de jaarverslagen van de ministeries en de colleges voldoende waarborgen biedt voor een betrouwbare en relevante informatievoorziening van de Staten-Generaal.

Dit artikel geeft een limitatieve opsomming van de onderdelen die in overeenstemming met de Minister van Financiën moeten geschieden. De onderdelen die in overeenstemming met de Minister van Financiën moeten plaatsvinden, betreffen structurele wijzigingen in de inrichting van de begroting en het jaarverslag (a), de inrichting van de financiële administratie (b) en de organisatorische inrichting van de taken van de directie Financieel-Economische Zaken (FEZ) (c). Het gaat hier om structurele wijzigingen in de inrichting die effect kunnen hebben op de coördinerende taken en bevoegdheden van de Minister van Financiën.

Onder een structurele wijziging in de inrichting van de financiële administratie valt de invoering van een nieuwe begrotings- en boekhoudingssysteem, dat wordt gebruikt om de rijksbegroting en de verantwoording aan de Staten-Generaal op te stellen.

Bij wijzigingen in de organisatorische inrichting van de taken van de directie FEZ moet worden gedacht aan structurele verschuivingen binnen de financiële functie van een ministerie of college. Dit is bijvoorbeeld het geval als de taken van FEZ binnen een ministerie of college worden gedecentraliseerd. In dat geval dient de decentralisatie in overeenstemming met de Minister van Financiën te geschieden. Het is namelijk van belang om te verzekeren dat de directeur FEZ de verantwoordelijkheid kan blijven dragen voor alle taken die op grond van artikel 6.1, eerste lid, tot de financiële functie behoren

Ook dient er vooraf overeenstemming met de Minister van Financiën te worden bereikt als de betrokken Ministers, hun directeur FEZ structureel belasten met aanvullende of andere taken, dan de kerntaken die geregeld zijn in artikel 6.1, eerste lid, onderdelen a tot en met d. De reden hiervan is dat er voor gewaakt moet worden dat dergelijke taken ten koste gaan van de uitvoering van de hoofdtaken.

Dit artikellid laat overigens onverlet dat de Ministers en de colleges ook gehouden zijn aan andere bepalingen over de presentatie van de begroting (artikel 2.4), presentatie van het jaarverslag (artikel 2.11), het begrotingsbeheer (artikel 4.2) en het financieel beheer (artikel 4.3).

Artikel 5.17 Aan Onze Minister van Financiën op verzoek te verstrekken informatie

Eerste en tweede lid

De Ministers krijgen de plicht om de Minister van Financiën de informatie te verstrekken die hij vraagt ten behoeve van zijn verantwoordelijkheden en coördinerende taken, zoals bepaald in artikel 5.12 (Begroting, financieel beheer en verantwoording). Het is daarbij aan de Minister van Financiën om te bepalen welke nadere informatie hij daarvoor nodig heeft.

Het tweede lid geeft de Minister van Financiën de gelegenheid om actief op zoek te gaan naar informatie. De andere Ministers moeten hem toegang verlenen tot alle goederen, administraties en overige informatiedragers. Een dergelijke bepaling is gebaseerd op artikel 42 van de Comptabiliteitswet 2001. Overigens heeft de Minister van Financiën geen toegang tot informatie die op grond van bijzondere regelgeving ook niet toegankelijk is voor de betrokken Minister, bijvoorbeeld in diens hoedanigheid van werkgever. Privacywetgeving bijvoorbeeld beschermt medewerkers tegen toegang van de werkgever tot bepaalde informatie en informatiedragers in de werkomgeving als die toegang een aantasting betekent van de persoonlijke levenssfeer van de medewerkers.

Artikel 5.18 Bedenkingen en bezwaren

Wanneer informatie, die mede voort kan komen uit de informatie die op grond van de artikelen 5.16 en 5.17 wordt verstrekt, voor de Minister van Financiën aanleiding geeft tot bedenkingen of bezwaren worden deze aan de betrokken Minister meegedeeld. In eerste instantie worden de bedenkingen en bezwaren ambtelijk uitgewisseld. Vervolgens kan een bilateraal overleg tussen de betrokken Minister en de Minister van Financiën plaatsvinden. Ingeval van een blijvend verschil van inzicht heeft de Minister van Financiën de mogelijkheid om de bedenkingen en bezwaren ter besluitvorming aan de ministerraad voor te leggen.

Daarbij geldt dat de Minister van Financiën zijn bedenkingen en bezwaren aan de betreffende colleges in beginsel kenbaar maakt door tussenkomst van de betrokken Minister.

§ 6: Balansbeheer door Onze Minister van Financiën

Artikel 5.19 Centraal beheer van ’s Rijks schatkist

Eerste lid

Alle centrale en departementale kassen van de ministeries en de colleges tezamen vormen de ’s Rijks schatkist. Zij vormt een administratieve, maar geen feitelijke eenheid. Zij omvat alle bancaire en contante tegoeden van het Rijk. Die tegoeden kunnen op verschillende rekeningen staan (de bancaire tegoeden) en op verschillende plaatsen bewaard worden (de contanten). Ze kunnen eigendom zijn van de staat (de toebehorende tegoeden) of van derde partijen (de toevertrouwde tegoeden).

Dit lid schrijft het principe van de eenheid van kas voor. De feitelijke eenheid van kas wordt bereikt doordat alle bankrekeningen die het Rijk bij de verschillende financiële instellingen aanhoudt, in een zogenaamd concernverband gekoppeld zijn aan de centrale rekening van de schatkist bij De Nederlandsche Bank. De tegoeden op die bankrekeningen worden dagelijkse ten gunste of ten laste van die centrale rekening afgeroomd of aangevuld (zero balancing). Alleen een beperkt aantal bankrekeningen bij buitenlandse financiële instellingen zijn om doelmatigheidsreden niet in dit systeem opgenomen.

Tweede lid

Het centraal beheer van ’s Rijks schatkist, alle centrale en departementale kassen van de ministeries en de colleges tezamen, wordt in dit lid opgedragen aan de Minister van Financiën. Hij is verantwoordelijk voor het beheer van de centrale kassen. Een centrale kas is een door het Agentschap van de Generale Thesaurie van het Ministerie van Financiën beheerd tegoed op een rekening bij een bank als bedoeld in artikel 1:1 van de Wet op het financieel toezicht.

Het beheer van de departementale kassen is de verantwoordelijkheid van de overige Ministers en de colleges, die belast zijn met het financieel beheer van hun begrotingen. Een departementale kas is een tegoed van een ministerie of een college op een rekening bij een bank als bedoeld in artikel 1:1 van de Wet op het financieel toezicht, op een rekening-courant bij de centrale administratie van 's Rijks schatkist of een hoeveelheid geld aangehouden in vorm van contant geld.

De Minister van Financiën coördineert het beheer van de centrale kassen als onderdeel van het centraal beheer.

Namens de Minister van Financiën houdt de Agent van de Generale Thesaurie van het Ministerie van Financiën (de Agent) rijksbreed toezicht op de treasury-aspecten van het beheer van de departementale kassen (het liquidemiddelenbeheer).

De Agent oefent als centrale kasbeheerder onder andere toezicht uit op de decentrale kasbeheerders door:

• het verlenen van toestemming om een rekening bij een bank te openen;

• het verlenen van toestemming om bij een andere bankinstelling te bankieren dan de aangewezen bankinstellingen;

• het verlenen van toestemming om rekeningen in vreemde valuta aan te houden;

• erop toe te zien dat de met een bank gemaakte afspraken worden nagekomen;

• het verlenen van toestemming voor automatische incasso door derde partijen ten laste van bankrekeningen van de ministeries en de colleges.

Derde lid

Dit lid geeft de Minister van Financiën de bevoegdheid om voor het kasbeheer in aanvulling op de regels die hij over het kasbeheer heeft vastgesteld, algemene aanwijzingen te geven. Deze aanwijzingsbevoegdheid kan bijvoorbeeld worden gebruikt om in bepaalde situaties, meestal met het oog op de doelmatigheid, bepaalde betalingen van ministeries aan derde partijen rechtstreeks vanuit een centrale kas te verrichten in plaats vanuit een departementale kas.

Vierde lid

De centrale administratie van ’s Rijks schatkist, is een logisch gevolg van de centrale beheerstaak van ’s Rijks schatkist die de Minister van Financiën heeft op grond van het tweede lid. Binnen het Ministerie van Financiën is de registrerende (boekhoud)taak belegd bij de Rijkshoofdboekhouding (RHB), die organisatorisch deel uitmaakt van het Directoraat-Generaal van de Rijksbegroting van het Ministerie van Financiën. Hiermee is de gewenste controletechnische functiescheiding binnen het Ministerie van Financiën aangebracht tussen de Rijkshoofdboekhouding (centrale registerende taak) en de Agent van het Generale Thesaurie (centrale kasbeheerder).

Vijfde lid

In dit lid wordt de procedure van het bijwerken van het zogenaamde saldo geldelijk beheer in de centrale administratie geregeld. Het bijwerken van het saldo geldelijk beheer vormt jaarlijks de definitieve afsluiting van de financiële boeken van het Rijk. Nadat de Tweede en de Eerste Kamer der Staten-Generaal de Ministers voor hun financieel beheer decharge hebben verleend en de slotwetten (artikel 3.5, eerste lid) en een eventuele indemniteitswet op basis van artikel 10.34 (Bezwaarprocedure: handhaving van het bezwaar) in het Staatsblad zijn gepubliceerd, vindt er nog een laatste consoliderende administratieve handeling plaats in de centrale administratie van 's Rijks schatkist en in de daarmee verbonden administraties van de ministeries en de colleges. Die handeling houdt in het overnemen door de Rijkshoofdboekhouding van de totalen van de begrotingsontvangsten en de begrotingsuitgaven, die nog op de departementale en niet-departementale saldibalansen staan, in de centrale administratie van 's Rijks schatkist. Het overnemen is een consoliderende handeling, waarbij de saldi van de begrotingsontvangsten en de begrotingsuitgaven met betrekking tot het betrokken verslagjaar in de post Saldo geldelijk beheer wordt opgenomen. Daarmee wordt het betrokken begrotingsjaar boekhoudkundig op het niveau van de centrale administratie definitief afgesloten.

Het Saldo geldelijke beheer wordt bijgehouden op de zogenaamde sluitrekening van de Rijkshoofdboekhouding. Dit is een administratieve grootboekrekening, gekoppeld aan de saldibalans van de Rijkshoofdboekhouding, waarop cumulatief over de jaren heen de saldi van de begrotingsontvangsten en de begrotingsuitgaven worden vermeld.

De saldi van de begrotingsfondsen (artikel 2.2), begrotingsreserves (artikel 2.24) en kasreserves (artikel 2.23) en de uitgaven en de ontvangsten op rekeningen buiten begrotingsverband (artikel 2.18), die ook op de departementale en niet-departementale saldibalansen voorkomen (te weten ‘boven de streep’)worden niet jaarlijks in het Saldo inzake geldelijk beheer opgenomen. Die posten blijven per ultimo van het betrokken verslagjaar openstaan en gaan als overlopende post naar de beginsaldibalans van het nieuwe jaar. Die posten blijven deel uitmaken van het departementale financiële beheer en blijven dus onder de verantwoordelijkheid van de betrokken Ministers. De saldi van kasreserves komen alleen voor in de saldibalansen van de betrokken verplichtingen-kasagentschappen.

Artikel 5.20 Centraal beheer van de staatsschuld

De Minister van Financiën krijgt op basis van dit artikel de taak om de staatsschuld te beheren. Het gaat hierbij om het beheer van leningen die in het verleden door de staat zijn aangegaan. De Minister van Financiën draagt er bijvoorbeeld zorg voor dat de rente tijdig wordt betaald. Om de staatsschuld te financieren moet hij lenen op de kapitaalmarkt. Ook de herfinanciering, als leenovereenkomsten aflopen, is de taak van de Minister van Financiën.

Artikel 5.21 Specifieke taken

Eerste en tweede lid

Dit artikel regelt twee specifieke taken van de Minister van Financiën.

Artikel 5.1, tweede, aanhef en onderdeel e, bepaalt dat elke Minister verantwoordelijk is voor het materieelbeheer van roerende zaken en de daartoe gevoerde administraties. Het onderhavige artikel regelt in het eerste lid, onderdeel a, dat de Minister van Financiën belast is met het beheer van de overtollige roerende zaken van het Rijk. Dit is een afwijking van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onderdeel e.

Bij leningen en garanties die andere Ministers verstrekt hebben, bedoeld in het tweede lid, gaat het om leningen en garanties die niet op een wettelijke regeling zijn gebaseerd. In het algemeen zullen dat incidentele leningen en garanties zijn. Centraal beheer daarvan is doelmatig, omdat daarmee het risico wordt verminderd dat bijvoorbeeld vorderingen die daaruit voortvloeien (onder andere uit rente en aflossing) niet of niet tijdig worden geïncasseerd.

Met de formulering dat de Minister van Financiën ‘mede belast’ is met het beheer, wordt tot uitdrukking gebracht dat bij de Minister van Financiën vooral het administratieve beheer wordt belegd. Voor zover er bijvoorbeeld sprake is van een beleidsmatige beslissing over dergelijke leningen en garanties, blijft de beleidsverantwoordelijke Minister belast. Bijvoorbeeld ingeval van een besluit tot kwijtschelding of uitstel van rentebetaling of aflossing.

HOOFDSTUK 6. FINANCIËLE FUNCTIE

Algemeen

Het stelsel van financiële beheersing van het Rijk kent een aantal belangrijke actoren. Elke actor levert een eigen bijdrage aan de kwaliteit van het beheersingssysteem. Binnen dit stelsel worden vijf actoren onderkend die er voor zorgen dat de financiële processen adequaat worden uitgevoerd, te weten:

• 1. de Ministers, die primair verantwoordelijk zijn voor de beleids- en bedrijfsvoering van de ministeries. Ministers worden ondersteund door het ambtelijke management van het ministerie;

• 2. de departementale diensten voor de financieel-economische aangelegenheden die optreden als, financieel controllers. Deze diensten ondersteunen het ambtelijke management van de departementen in hun verantwoordelijkheid. De dienst wordt in de praktijk de directie Financieel Economische Zaken genoemd (directie FEZ);

• 3. de Auditdienst Rijk (ADR), als interne auditor. De ADR ondersteunt het departementale management met het onderzoeken van en het adviseren over de doelmatigheid en de rechtmatigheid van de interne processen. De ADR kan daarmee aanvullende zekerheid verstrekken over het ‘in control zijn’ van de Minister;

• 4. het directoraat-generaal van de Rijksbegroting van het Ministerie van Financiën, dat via rijksbrede regelgeving, budgettaire kaderstelling en centraal toezicht zorgt voor de noodzakelijke centrale coördinatie van de financiële bedrijfsvoering;

• 5. de Algemene Rekenkamer, als externe controleur van de uitgaven en ontvangsten van het Rijk.

De onder 1, 2, en 3 genoemde actoren behoren tot het interne beheersingssysteem van een ministerie. De actoren onder 4 en 5 hebben hun functie binnen het beheersingssysteem van het gehele Rijk, dat wil zeggen ten aanzien van alle ministeries en colleges.

In dit hoofdstuk wordt de financiële functie beschreven. De financiële functie omvat de financiële aspecten van de beleids- en bedrijfsvoering. Deze functie wordt namens de Minister primair uitgeoefend door het departementale management in de beleids- en bedrijfsvoeringskolommen. De dienst betreffende financieel-economische aangelegenheden ondersteunt het departementale management daarbij in coördinerende en adviserende zin. Deze dienst houdt op onderdelen toezicht en voert soms departementsbreed financiële taken uit, zoals het voeren van de financiële administratie en het opstellen van de begrotingen en jaarverslagen die aan de Staten-Generaal worden aangeboden. Deze taken worden in artikel 6.1 (Taken) geregeld.

1: §Departementaal

Artikel 6.1 Taken

Eerste lid

Het eerste lid bepaalt dat elk ministerie een dienst heeft die belast is met financieel-economische aangelegenheden. Deze dienst zal doorgaans bekend staan als een directie Financieel-Economische Zaken (FEZ). Om de onafhankelijke positie van de financiële functie ten opzichte van de beleids- en bedrijfsvoeringdirecties te kunnen waarborgen wordt er geadviseerd om deze dienst binnen een ministerie bij voorkeur rechtstreeks onder de secretaris-generaal te plaatsen. Dit is een waarborg voor een onafhankelijke positie van de financiële functie ten opzichte van de beleids- en bedrijfsvoeringdirecties, zodat de financiële adviezen van deze dienst ongefilterd aan de ambtelijke en politieke leiding kunnen worden gepresenteerd.

Daarnaast regelt het eerste lid de kerntaken van deze dienst. Onder de Comptabiliteitswet 2001 zijn deze taken voornamelijk in het Besluit taak FEZ geregeld. Het belang van de financiële functie binnen een ministerie is erbij gebaat als de positie van de dienst die belast is met financieel-economische aangelegenheden ten opzichte van de beleids- en de bedrijfsvoeringsdirecties zo onafhankelijk mogelijk wordt geborgd. Regeling in de wet van zijn taken draagt daaraan bij zoals in 2006 ook aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal is gemeld.²⁷

De taken waarmee de dienst betreffende financieel-economische aangelegenheden namens de betrokken Minister in ieder geval is belast, zijn:

• a. het toezicht op en de advisering over de financiële aspecten van de beleids- en de bedrijfsvoering.

  Dit is de belangrijkste taak van de dienst, ook wel de financiële controlfunctie of het eerstelijns toezicht genoemd. De controlfunctie kent voornamelijk preventieve (ex ante) elementen. Een belangrijke preventief element is de medeparaaf van de directeur van de dienst op voorstellen met financiële gevolgen die aan de Minister worden voorgelegd of waarover andere ambtenaren namens de Minister kunnen besluiten. Deze taak is gebaseerd op artikel 2, tweede lid, van het Besluit taak FEZ.

  Andere taken bestaan uit de administratieve organisatie (organisatie van de informatievoorziening), de interne controle en het toezicht op de beleidsuitvoering door ketenpartners.

• b. de coördinatie van het begrotings- en het verantwoordingsproces

  De dienst betreffende financieel-economische aangelegenheden heeft binnen het ministerie een coördinerende rol bij de totstandkoming en wijziging van de jaarlijkse begroting en bij de opstelling van de verantwoording in de vorm van het jaarverslag. Dit is een belangrijke regiefunctie, waarmee bereikt wordt dat de beleids- en bedrijfsvoeringsdirecteuren op een afgestemde wijze hun aandeel in de jaarlijkse planning- en controlcyclus leveren. Dit proces leidt uiteindelijk tot het jaarlijks indienen van de begrotingen, suppletoire begrotingen en jaarverslagen bij de Staten-Generaal. De relevante data voor indiening zijn in de Grondwet (de derde dinsdag van september voor de ontwerp-begrotingen) en in hoofdstuk 3 (Autorisatie en verantwoording) van dit wetsvoorstel bepaald. Op basis van artikel 5.13 stelt de Minister van Financiën in de Regeling rijksbegrotingvoorschriften nadere regels voor zowel de begrotingspresentatie alsmede de jaarlijkse planning voor het begrotings- en het verantwoordingsproces.

• c. de zorg voor de administraties die samenhangen met het begrotingsbeheer en het financieel beheer

  In dit onderdeel wordt geregeld dat de directie FEZ belast is met de zorg voor de financiële administraties, dat wil zeggen de begrotingsadministratie en de boekhouding. Afhankelijk van de mate waarin binnen een ministerie de financiële functie is gedecentraliseerd, kan een andere dienst van het ministerie met een deel van de zorg voor het financieel beheer zijn belast. De onderhavige bepaling biedt ruimte voor een dergelijke decentralisatie. Zo kan het in de praktijk voorkomen dat het financieel beheer en de samenhangende administraties binnen een ministerie niet bij de directie FEZ is ondergebracht, maar bijvoorbeeld bij de directie Bedrijfsvoering.

  De zorg voor de financiële administratie omvat méér dan het voeren of bijhouden van die administraties. Deze zorg betreft ook de verantwoordelijkheid binnen het ministerie voor de keuze van het systeem of de systemen waarin de financiële administraties worden ondergebracht en voor een adequate inrichting van die administraties conform de regelgeving van de Minister van Financiën. De dienst dient daartoe beslissende invloed te kunnen uitoefenen op de programma’s van eisen die aan de financiële systemen en aan de financiële administraties worden gesteld.

• d. het bevorderen en het coördineren van het onderzoek naar de doeltreffendheid en de doelmatigheid van het beleid en de doelmatigheid van de bedrijfsvoering.

  Deze taak is onder de Comptabiliteitswet 2001 in regelgeving geregeld, te weten het Besluit taak FEZ.

  Beleidsevaluatie is zinvol zowel bij de ontwikkeling van nieuw beleid (ex ante) als periodiek tijdens de uitvoering van het beleid (ex post). De beleids- en bedrijfsvoeringsdirecteuren zijn primair zelf verantwoordelijk voor het uitvoeren van evaluaties aangezien het evalueren een elementair onderdeel vormt van de beleidscyclus. De dienst belast met financieel-economische aangelegenheden draagt zorg voor een volledige programmering van de evaluaties binnen het ministerie en bewaakt de voortgang en de kwaliteit van de evaluatieonderzoeken. Als de dienst tekortkomingen in het evaluatieonderzoek signaleert, adviseert de dienst hoe deze tekortkomingen kunnen worden opgeheven.

Tweede lid

Dit lid regelt dat elke Minister binnen zijn eigen ministerie, in overeenstemming met de Minister van Financiën, een hoofd van de dienst betreffende financieel-economisch aangelegenheden benoemt. In de praktijk is dat veelal de directeur FEZ. De instemming van de Minister van Financiën zal in het algemeen namens hem worden verleend door de directeur-generaal van de Rijksbegroting. De betrokkenheid van het Ministerie van Financiën blijkt doorgaans uit vertegenwoordiging van het directoraat-generaal van de Rijksbegroting in de benoemingscommissie. Een ordelijk en controleerbaar benoemingsproces is erbij gebaat indien de instemming van de Minister van Financiën uit het benoemingsbesluit blijkt.

Derde lid

Dit lid is van belang voor de onafhankelijke positie van de dienst die belast is met financieel-economische aangelegenheden en in het bijzonder het hoofd van de dienst. Het regelt de bevoegdheid van het hoofd van de dienst (veelal een directeur FEZ) om de Minister rechtstreeks te informeren over de financieel-economische aangelegenheden, die in het eerstel lid, onder a tot en met d zijn genoemd. Deze mogelijkheid om informatie rechtstreeks ter kennis van de betrokken Minister te brengen, wordt niet eerder toegepast dan nadat hierover overleg met de ambtelijke leiding van het ministerie heeft plaatsgevonden en dit overleg niet tot overeenstemming heeft geleid. In de praktijk zal deze mogelijkheid dan ook een ultimum remedium zijn.

Vierde lid

Dit lid bepaalt dat elke Minister die met de leiding van een ministerie is belast, een departementaal audit committee moet instellen. Dit adviesorgaan, dat geen onderdeel is van de departementale organisatie, kan de Minister onafhankelijk adviseren over aangelegenheden op het gebied van audit en bedrijfsvoering, De instelling van een audit committee is bij de ministeries verplicht. Bij de colleges is deze instelling niet verplicht. Het is aan de leiding van de afzonderlijke colleges om te beoordelen of het instellen van een audit committee voor het betreffende college waardevol wordt geacht.

Verder geldt dat een audit committee geen adviescollege in de zin van de Kaderwet adviescolleges is. Een audit committee adviseert niet over het (maatschappelijk) beleid waarvoor de Minister verantwoordelijk is, noch over algemeen verbindende voorschriften (zie artikel 1 van de Kaderwet adviescolleges).

Artikel 6.2 Nadere regelgeving

De Minister van Financiën krijgt in dit lid de bevoegdheid om regels te stellen over de taken en de organisatie van de dienst financieel-economische zaken die in artikel 6.1 is geregeld. Hierbij gaat het om regels over onderwerpen als het kasbeheer, het opstellen van de ontwerpbegrotingen en de meerjarenramingen, het bevorderen en coördineren van onderzoek naar doelmatigheid van beleid en het geven van een nadere invulling aan het toezicht op de beleids- en bedrijfsvoering. Deze onderwerpen zijn onder de Comptabiliteitswet 2001 in het Besluit taak FEZ geregeld. In plaats van een wettelijke regeling kan ook voor een bestuurlijke regeling bijvoorbeeld een comptabele code worden gekozen.

Op basis van onderdeel b kunnen regels over de samenstelling, de taken, de informatievoorziening en de nadere organisatie van de Audit Commissie worden gesteld. Hetzelfde geldt in onderdeel c met betrekking tot het Interdepartementaal Overlegorgaan Financieel-Economische Zaken (IOFEZ).

Overigens kan elke Minister in aanvulling op de rijksbrede regelingen van de Minister van Financiën voor het eigen ministerie bestuurlijke regels of comptabele codes vaststellen.

HOOFDSTUK 7. INTERNE AUDITFUNCTIE

§ 1: Interne auditfunctie

Algemeen

Het stelsel van interne beheersing binnen het Rijk kent een aantal belangrijke actoren; de interne auditfunctie is één van de actoren. Het doel van de interne auditfunctie is het verschaffen van zekerheid over de financiële verantwoordingsinformatie in het jaarverslag (artikel 7.2, eerste lid, onder b,) alsmede het verschaffen van zekerheid, het rapporteren van bevindingen en het geven van adviezen over de overige onderwerpen die in artikel 7.2, eerste lid, zijn opgenomen. De interne auditfunctie is aanvullend ten opzichte van de interne beheersingsmaatregelen die de Ministers en de colleges zelf treffen. Ministers en colleges dragen zelf de zorg voor een degelijke administratieve organisatie, een adequaat stelsel van controletechnische functiescheiding, een adequate planning- en controlcyclus, organisatiedoorlichtingen en de inrichting van de financiële functie.

Sinds 1 mei 2012 is de interne auditfunctie niet meer per ministerie georganiseerd, maar centraal ondergebracht bij de Auditdienst Rijk (ADR). Met de bundeling van de departementale auditdiensten wordt een doelmatiger uitvoering van de auditfunctie beoogd.

Artikel 7.1 Organisatie

Eerste tot en met derde lid

Het eerste lid bepaalt dat er een dienst is die belast is met de uitoefening van de interne auditfunctie bij het Rijk. Deze dienst is de ADR, die hiërarchisch onder de Minister van Financiën valt.

Het tweede lid regelt dat de organisatie van de interne auditfunctie onder de verantwoordelijkheid van de Minister van Financiën valt. Dit betekent dat de Minister van Financiën de eigenaar van de ADR is en dat de (overige) Ministers onder meer opdrachtgever van de ADR zijn. Hierdoor bestaat er geen hiërarchische lijn tussen de andere Ministers en de ADR. Het betreft uitsluitend een functionele lijn. Met deze positionering en doordat een scheiding is aangebracht tussen de eigenaar en de opdrachtgevers van de ADR wordt bereikt dat de ADR onafhankelijk zijn taken bij de ministeries en de colleges kan uitvoeren.

De ADR is ook belast met de uitvoering van de interne auditfunctie bij de colleges waaronder bij de Algemene Rekenkamer. Als extra waarborg van de onafhankelijke positie van de Algemene Rekenkamer maakt de ADR bij de uitvoering van de interne auditfunctie bij de Algemene Rekenkamer gebruik van de werkzaamheden van een openbare accountant. De ADR voert tevens een review uit op de werkzaamheden van de openbare accountant.

De Minister van Financiën is verantwoordelijk voor de benoeming van het hoofd van de ADR. Aangezien de interne auditfunctie bij het Rijk wordt toegepast en alle Ministers om die reden een functionele relatie met de ADR hebben, ligt het in de rede dat de Ministers bij de benoeming van het hoofd van de ADR worden betrokken (derde lid).

§ 2: Taken en toetsingskader

Artikel 7.2 Taken

Eerste lid

In het eerste lid wordt geregeld wat de interne auditfunctie inhoudt. Daarbij wordt onderscheid gemaakt tussen de taken onder a tot en met e en de onderzoeks- en adviestaken die op verzoek of in opdracht van een Minister, een college of rechtspersoon met een wettelijke taak kunnen worden uitgevoerd onder f, g en h.

Binnen de taken in onderdelen a tot en met e wordt onderscheid gemaakt tussen financiële en niet-financiële verantwoordingsinformatie.

Het begrip financiële verantwoordingsinformatie betreft de in een jaarverslag opgenomen informatie over financiële aspecten van de gerealiseerde beleidsuitvoering en bedrijfsvoering. Het gaat om de kwantitatieve financiële informatie, ontleend aan de financiële administratie, die in het jaarverslag (jaarrekeningstukken en de toelichtingen daarbij) is opgenomen.

Niet-financiële verantwoordingsinformatie betreft kwantitatieve en kwalitatieve informatie, met uitzondering van financiële informatie, die inzicht biedt in de doeltreffendheid en de doelmatigheid van de beleidsuitvoering of in de doelmatigheid van de bedrijfsvoering. Financiële informatie die rekenkundig is bewerkt (optellingen, berekeningen van percentages, e.d.), die dus niet als zodanig uit de financiële administratie blijkt, wordt in het kader van de controle tot de niet-financiële verantwoordingsinformatie gerekend.

Het begrip onderzoeken heeft in de interne auditfunctie een specifieke betekenis: het systematisch, onafhankelijk en gedocumenteerd beoordelen van een verantwoording, een organisatie, een systeem, een proces, een project of een product aan de hand van bepaalde normen. Van dergelijke onderzoeken worden de bevindingen en conclusies in een auditrapport vastgelegd.

Aan het begrip controleren (en controle) wordt in de interne auditfunctie ook een specifieke betekenis toegekend. Onder controleren wordt verstaan het onderzoeken van de financiële informatie waarbij dit onderzoek leidt tot een controleverklaring die door een accountant wordt verstrekt. Van controleren is in dit artikel sprake bij de taak, omschreven in onderdeel b van dit eerste lid: het controleren van de financiële informatie in het jaarverslag. Een controle leidt tot een controleverklaring die een redelijke mate van zekerheid verschaft over de getrouwheid van die financiële informatie.

Bij het begrip adviseren gaat het in dit artikel om specifieke adviesopdrachten of -verzoeken van een Minister of een college aan de interne auditor. In de praktijk kan ook advies gegeven worden in het kader van de verrichte onderzoeken, bedoeld in de onderdelen a en c en van de controles, bedoeld in onderdeel b. In dat geval wordt het advies in het (samenvattend) auditrapport opgenomen.

De onderzoeken en controles, bedoeld in artikel 7.2, eerste lid, onderdelen a tot en met e en onderdeel h voor zover het een controle betreft, dienen te worden uitgevoerd onder verantwoordelijkheid van een registeraccountant of een accountant-administratieconsulent, die over een certificeringbevoegdheid beschikt. Dit is in het derde lid bepaald. Deze bevoegdheid vereist een inschrijving in het accountantsregister van de Nederlandse Beroepsorganisatie van Accountants. Deze inschrijving geeft de accountant de wettelijke bevoegdheid om een controleverklaring over de getrouwheid van een jaarrekening af te geven.

Voor de adviezen die op verzoek van een Minister of een college geschieden (onderdelen f en g), geldt deze eis niet. Deze eis geldt ook niet voor de onderzoeken die de ADR op basis van onderdeel h in opdracht verricht.

In die gevallen kunnen ook auditors die geen accountant zijn, met de leiding van dergelijke onderzoeken of adviezen worden belast. Dergelijke onderzoeken en adviezen zijn dus niet het exclusieve werkterrein van de ADR. Ook auditors buiten het Rijk die over auditexpertise beschikken, kunnen worden ingeschakeld.

Overigens zal de ADR in de praktijk aan een verzoek of opdracht voldoen als deze ingepast kan worden in het – ook namens alle andere Ministers – goedgekeurde jaarauditplan.

Onderdelen a tot en met c

De onderzoeken die op basis van onderdeel a naar het begrotingsbeheer, het financieel beheer, de materiële bedrijfsvoering en de daartoe bijgehouden administraties worden uitgevoerd, kunnen leiden tot bevindingen en conclusies over de beheersing van de processen. Tevens kunnen die bevindingen tekortkomingen of onzekerheden aan het licht brengen.

Ten opzichte van artikel 66, eerste lid, onder a, en tweede lid, van de Comptabiliteitswet 2001 lijkt met het domein van het begrotingsbeheer in onderdeel a sprake te zijn van een uitbreiding van de reikwijdte van het onderzoek. Dat is echter niet het geval. In de Comptabiliteitswet 2001 zijn de begrippen begrotingsbeheer en financieel beheer niet gedefinieerd en niet zo strikt gescheiden als in dit wetsvoorstel. Op basis van de bepalingen in artikel 66 van de CW 2001, die zijn uitgewerkt in de Baseline financieel beheer en materieelbeheer, kan een accountant ook de processen en de administraties die samenhangen met het gevoerde begrotingsbeheer, onderzoeken op ordelijkheid en controleerbaarheid. Voor de definities van de begrippen begrotingsbeheer, financieel beheer en materiële bedrijfsvoering wordt verwezen naar artikel 1.1 (Begrippen).

Het verantwoordingsproces is, evenals in de Comptabiliteitswet 2001, niet als zelfstandig onderzoekobject in onderdeel a opgenomen. Het verantwoordingsproces is het geheel van handelingen met betrekking tot het afleggen van verantwoording.

Dit proces omvat de volgende fasen:

• 1. het opstellen van het jaarverslag, waaronder de jaarrekening (verantwoordingsstaat en saldibalans), door de directie FEZ in samenwerking met de beleidsdirecties;

• 2. het controleren daarvan door de ADR;

• 3. de ministeriële afstemming van de jaarverslagen in de ministerraad;

• 4. het onafhankelijke onderzoek ervan door de Algemene Rekenkamer ten behoeve van de Staten-Generaal;

• 5. de parlementaire behandeling van de jaarverslagen door de Tweede en de Eerste Kamer met aansluitend de dechargeverlening door de beide Kamers aan de Ministers over het gevoerde financieel beheer.

De eerste fase, het opstellen van het jaarverslag, kan door de ADR worden onderzocht als onderdeel van het onderzoek van het financieel beheer dat wel in onderdeel a is genoemd. Dat beheer omvat, conform de definitie in artikel 1.1 (Begrippen) het sturen en beheersen van de financiële aspecten van de beleidsuitvoering en de bedrijfsvoering. De ADR toetst op grond van artikel 7.3 (Toetsingskader), tweede lid, onder andere de ordelijkheid en rechtmatigheid van het financieel beheer. De regels over administratieve organisatie en interne beheersing hebben ook betrekking op de verantwoording die over (de financiële aspecten van) de beheersing van de beleidsuitvoering en de bedrijfsvoering moet worden afgelegd. De fase van het opstellen van een jaarverslag is daarmee ook onderzoeksobject van de ADR.

De bepaling in onderdeel a dat de onderdelen van de bedrijfsvoering periodiek moeten worden gecontroleerd houdt in dat een jaarlijkse controle van het gehele terrein van bedrijfsvoeringsactiviteiten niet nodig is. De ADR kan op verzoek van een Minister of een departementsleiding aanvullend onderzoek verrichten, mede gebaseerd op de grotere risico’s die uit departementsbrede risico-analyses naar voren zijn gekomen.

Het controleren van de financiële verantwoordingsinformatie in het jaarverslag, die afkomstig is uit de financiële administratie, op basis van onderdeel b zal leiden tot bevindingen over de rechtmatigheid van de begrotingsuitvoering en tot een oordeel over de betrouwbaarheid van de financiële verantwoordingsinformatie in het jaarverslag. Een en ander overeenkomstig de normen in artikel 4.8, eerste lid (Financiële verantwoordingsinformatie), waaraan op grond van artikel 7.3, tweede lid (Toetsingskader), moet worden getoetst. Het oordeel daarover van de accountant wordt op basis van artikel 7.4, tweede lid (Rapporteren over de audits), in de controleverklaring tot uitdrukking gebracht.

Het onderzoeken van de totstandkoming van de niet-financiële verantwoordingsinformatie in het jaarverslag op basis van onderdeel c betreft op conform artikel 7.3, vierde lid, het toetsen aan de normen die in artikel 4.9 (Niet-financiële verantwoordingsinformatie) zijn voorgeschreven, met uitzondering van de norm van relevantie voor de Staten-Generaal. Het gaat om de proceseisen van betrouwbare totstandkoming, dat wil zeggen de ordelijkheid en controleerbaarheid van de totstandkoming en om de niet-strijdigheid met de in het jaarverslag opgenomen financiële informatie. De norm van relevantie voor de Staten-Generaal geldt niet bij dit type onderzoek. Hiervoor wordt verwezen naar de toelichting bij artikel 7.3, vierde lid.

Onderdelen d en e

Bij het onderzoeken van de centrale administratie van ’s Rijks schatkist bij het Ministerie van Financiën wordt getoetst of de centrale administratie:

• voldoet aan de gestelde eisen in artikel 4.5 (Financiële administraties);

• aansluit op de departementale administraties.

Het Financieel Jaarverslag van het Rijk (FJR) wordt geregeld in artikel 2.14. Het bevat weinig ‘eigen’ financiële verantwoordingsinformatie. De daarin opgenomen financiële verantwoordingsinformatie is voornamelijk afkomstig uit de departementale en niet-departementale jaarverslagen. Bij onderzoek van het FJR op grond van onderdeel e wordt nagegaan of:

• de in dat jaarverslag opgenomen rijksrekening en rijkssaldibalans aansluiten op de departementale en niet-departementale jaarverslagen;

• dat jaarverslag overeenkomstig de gestelde voorschriften is opgesteld.

De informatie met een financieel karakter die in het FJR wordt opgenomen, wordt voor het grootste deel niet rechtstreeks aan een financiële administratie ontleend, maar aan andere gecontroleerde jaarverslagen.

De onderzoeken en controles die in de onderdelen a tot en met e, zijn vermeld, vallen onder de wettelijke controletaken. Daarom worden deze taken conform het bepaalde in het derde lid, onder verantwoordelijkheid van een accountant van de interne auditfunctie (ADR) uitgevoerd.

Onderdelen f, g en h

• f. de ADR kan een Minister op verzoek adviseren. Het advies kan betrekking hebben op de beleids- of bedrijfsvoering van het Rijk waaronder van de dienstonderdelen van een ministerie. Verder kan het advies ook betrekking hebben op de taakuitvoering van organisaties, bedoeld in artikel 9.1, onderdelen a tot en met e. Het gaat dan om organisaties die publieke middelen beheren zoals rechtspersonen met een wettelijke taak of instellingen die door het Rijk worden gesubsidieerd. De Minister kan de ADR hiertoe alleen een verzoek doen als de Minister de bevoegdheid heeft om onderzoek bij een dergelijke organisatie uit te voeren.

• g. de ADR kan op verzoek van een college adviseren. Het advies kan betrekking hebben op de beleids- of bedrijfsvoering van het betreffende college of op de taakuitvoering door dit college. Dit betekent dat het verzoek alleen betrekking heeft op het college dat het verzoek aan de ADR heeft gedaan. Een ander college kan de ADR niet verzoeken om de taakuitvoering door een ander college te laten onderzoeken.

• h. de ADR kan in opdracht van een Minister, een college of een rechtspersoon met een wettelijke taak een onderzoek of een controle uitvoeren bij respectievelijk het Rijk (zoals de dienstonderdelen van een departement), een college of een rechtspersoon met een wettelijke taak.

Daarbij geldt dat het ter overweging van de ADR is om aan het verzoek of de opdracht te voldoen. De ADR is hiertoe niet verplicht. Verder geldt dat als er sprake is van een controle die leidt tot het verstrekken van een controleverklaring, dat de controleactiviteiten onder verantwoordelijkheid van een accountant van de ADR moeten worden verricht.

De ADR kan in dit kader bijvoorbeeld de opdracht krijgen om een afzonderlijke controleverklaring te verstrekken over de jaarrekening van een bepaald agentschap. Dit is een extra controleverklaring naast de controleverklaring die de ADR heeft afgegeven op basis van artikel 7.2, eerste lid, onderdeel b, over de jaarrekening van het ministerie waar het agentschap onder valt.

Daarnaast kan de ADR van de betrokken Minister, het college of de rechtspersoon met een wettelijke taak bijvoorbeeld de opdracht krijgen om een bepaald operationeel programma te onderzoeken of te controleren om vast te stellen of de beheers- en controlesystemen goed werken of om te toetsen of de Europese regels zijn nageleefd.

Verder geldt dat de opdracht tot het adviseren en het verrichten van onderzoeken, bedoeld in de onderdelen f, g en h, in de praktijk veelal namens de betreffende Minister of bestuurder wordt verleend. Bijvoorbeeld door een directeur-generaal, inspecteur-generaal of directeur van een beleidsdirectie

Het adviseren en het verrichten van onderzoeken, bedoeld in de onderdelen f, g en h, is overigens op grond van dit artikel niet strikt voorbehouden aan de ADR. Ook andere onderzoekers of onderzoeksinstellingen met expertise op het gebied van audits kunnen daarmee worden belast.

Tweede lid

Dit lid voorziet in de mogelijkheid dat de directeur ADR zo nodig zonder tussenkomst van de betrokken secretaris-generaal rechtstreeks de Minister of het college kan informeren over de onderzoeken, controles en adviezen, bedoeld in het eerste lid, onder a tot en met h, die door de ADR zijn uitgevoerd. Deze bepaling is een garantie voor een zo onafhankelijk mogelijke, interne positie van de interne auditfunctie. In de praktijk zal dit een ultimum remedium zijn en zich alleen voordoen wanneer de opvattingen van de secretaris-generaal over de bevindingen en conclusies zodanig afwijken van die van de ADR, dat het hoofd van de ADR van mening is dat de Minister of het college hierover rechtstreeks moet worden geïnformeerd.

Derde lid

Dit lid regelt dat de onderzoeken en controles, bedoeld in artikel 7.2, aanhef, onderdeel a tot en met e, worden uitgevoerd onder de verantwoordelijkheid van een accountant, die een certificeringbevoegdheid heeft om een controleverklaring over de getrouwheid van een jaarrekening af te geven. Indien het hoofd van de ADR tevens accountant is, kunnen dergelijke onderzoeken onder zijn persoonlijke leiding worden uitgevoerd.

Dit geldt ook indien op verzoek van een Minister, een college of rechtspersoon met een wettelijke taak een controle wordt uitgevoerd op basis van artikel 7.2, eerste lid, onderdeel h. Ook die controle wordt onder de verantwoordelijkheid van een accountant uitgevoerd.

De adviestaken, bedoeld in artikel 7.2, eerste lid, onder f en g, hoeven niet door een accountant te worden uitgevoerd. Hetzelfde geldt voor het in opdracht verrichten van onderzoeken op basis van artikel 7.2, eerste lid, onder h. Dergelijke adviezen en onderzoeken kunnen ook door anderen dan accountants worden uitgevoerd.

Vierde lid

De onderzoeksbevoegdheid in dit lid is voor de onderzoeker of de accountant (van de ADR of accountantskantoor buiten het Rijk) nodig, omdat zij moeten kunnen beschikken over zelfstandige onderzoeksbevoegdheden om de taken, bedoeld in het eerste lid, onder a tot en met h, naar behoren te kunnen uitvoeren. Dit houdt in dat de verantwoordelijke onderzoeker of accountant bevoegd moet zijn om bij alle onderdelen van het betrokken ministerie of college informatie in te winnen, kassen en voorraden op te nemen, de administraties en daartoe behorende boeken, bescheiden en andere gegevensdragers te onderzoeken, voor zover hij dit voor de uitvoering van de onderzoekstaken en controletaken noodzakelijk acht. De Ministers en de colleges zijn verplicht om hieraan mee te werken zodat de accountant of de onderzoeker deze onderzoeken en controles adequaat kan uitvoeren.

Het is wenselijk dat in de organisatie- en mandaatbeschikkingen van de ministeries en de colleges wordt opgenomen dat de onderzoeker die belast wordt met een onderzoek op grond van artikel 7.2, eerste lid, onder f, g en h, het onderzoek in opdracht kan uitvoeren. Op grond daarvan kan de onderzoeker namens de Minister diens bevoegdheden uitoefenen en daarmee het onderzoek naar behoren uitvoeren. Zie in dit verband ook artikel 9.3, tweede lid (Verplichtingen en onderzoeksbevoegdheden), om de administraties, dossiers en andere informatiedragers van de derde partijen te onderzoeken die publieke middelen beheren.

Artikel 7.3 Toetsingskader

Eerste en tweede lid

In deze leden wordt verwezen naar de normen die in de artikelen 4.2 (Begrotingsbeheer), 4.3 (Financieel beheer), 4.4 (Materiële bedrijfsvoering) en 4.5 (Financiële administratie) zijn beschreven.

Artikel 4.2 schrijft voor het begrotingsbeheer de normen ordelijkheid en controleerbaarheid voor.

Artikel 4.3 stelt aan het financieel beheer de normen van doelmatigheid, rechtmatigheid, ordelijkheid en controleerbaarheid.

Artikel 4.4 stelt aan de materiële bedrijfsvoering de normen van doelmatigheid, rechtmatigheid, ordelijkheid en controleerbaarheid.

Artikel 4.5, eerste lid, stelt aan de financiële administratie de normen van betrouwbaarheid en controleerbaarheid. Het derde lid van dit artikel bepaalt dat de financiële administratie zodanig moet worden ingericht dat daaraan in elk geval de financiële informatie kan worden ontleend, die in de begroting en in het jaarverslag moet worden opgenomen op grond van de artikelen in hoofdstuk 2 (De rijksbegroting) en van de regelgeving, bedoeld in artikel 5.13 (Nadere regelgeving).

Aan de bepaling dat periodiek aan deze normen moet worden getoetst, kan de interne onderzoeker zelf mede op grond van doelmatigheidsoverwegingen invulling geven; op voorhand hoeft periodiek niet ten minste jaarlijks te betekenen.

Derde lid

In dit lid wordt voorgeschreven dat van het jaarverslag gecontroleerd of de daarin opgenomen financiële verantwoordingsinformatie voldoet aan de normen van artikel 4.8, eerste lid (Financiële verantwoordingsinformatie). Dat zijn de normen van betrouwbaarheid, rechtmatigheid, de wettelijke regels en comptabele codes voor het inrichten van de jaarverslagen.

Vierde lid

Het vierde lid bepaalt dat van de niet-financiële verantwoordingsinformatie in een jaarverslag onderzocht moet worden of voldaan is aan de normen, bedoeld in artikel 4.9, onder b en c (Niet-financiële verantwoordingsinformatie). Deze informatie moet voldoen aan de norm van betrouwbare totstandkoming en niet strijdig zijn met de financiële verantwoordingsinformatie.

Van betrouwbare totstandkoming is sprake als het totstandkomingsproces ordelijk is verlopen, dus op een regelmatige wijze heeft plaatsgevonden met inachtneming van de geldende wetgeving en bestuurlijke regels (bijvoorbeeld de geldende procedures van de administratieve organisatie). Ook moet deze informatie aan een betrouwbare bron worden ontleend, dus afkomstig zijn uit ordelijk bijgehouden dossiers, uit een betrouwbare administratie of uit een betrouwbare externe bron.

De auditor heeft niet tot taak om te onderzoeken of de niet-financiële verantwoordingsinformatie aan de in artikel 4.9, onder a, (Niet-financiële verantwoordingsinformatie), opgenomen norm van relevantie voor de Staten-Generaal voldoet. Wat relevante informatie is voor de Staten-Generaal is een politieke weging die in samenspraak tussen het kabinet en de Tweede Kamer tot stand komt. Zie ook de toelichting die bij de artikelen 4.7 (Niet-financiële begrotingsinformatie), en 4.9 (Niet-financiële verantwoordingsinformatie), is opgenomen.

Vijfde lid

De eis die in dit lid wordt gesteld aan de financiële begrotingsinformatie in een jaarverslag is een formele eis. In het jaarverslag gaat het om verantwoordingsinformatie. Voor een goed inzicht in de waarde van die informatie is het vaak relevant om ook de in de begroting gepresenteerde financiële begrotingsinformatie als referentie in het jaarverslag op te nemen. Van belang is dan natuurlijk dat die overgenomen informatie niet afwijkt van de oorspronkelijk in de begroting opgenomen informatie.

Zesde lid

Artikel 4.10 (Normen voor het rapporteren over de rechtmatigheid), bevat een procedurele bepaling over de rapporteringsnormen over de rechtmatigheid. Die normen worden door de Minister van Financiën bij een ministeriële regeling vastgelegd. De auditor dient vanzelfsprekend een jaarverslag ook aan deze normen te toetsen.

Zevende lid

De normen die in artikel 4.8, tweede lid (Financiële verantwoordingsinformatie), aan het Financieel jaarverslag van het Rijk worden gesteld, hebben betrekking op de financiële verantwoordingsinformatie in dat jaarverslag, in het bijzonder de rijksrekening en in de rijkssaldibalans. Die informatie moet vanzelfsprekend aansluiten op de financiële verantwoordingsinformatie in de verantwoordingsstaten en de saldibalansen van de departementale en niet-departementale jaarverslagen.

Van het Financieel jaarverslag van het Rijk wordt niet gecontroleerd of voldaan is aan de normen van artikel 4.8, eerste lid. Vandaar dat in dit lid is opgenomen dat het hier om een afwijking van het derde lid gaat.

§ 3: Rapporteren

Artikel 7.4 Rapporteren over de audits

Eerste lid

Het eerste lid bepaalt dat de bevindingen en conclusies van de controles en onderzoeken, bedoeld in artikel 7.2, eerste lid, onder a tot en met e per jaarverslag worden vastgelegd in een samenvattend auditrapport. Het samenvattend auditrapport wordt per definitie jaarlijks opgesteld aangezien het jaarverslag ook jaarlijks verschijnt. Het auditrapport is gericht aan de betrokken Minister en niet aan de Minister van Financiën in zijn rol van eigenaar van de ADR.

Gelet op de positie van de Audit Commissie binnen een ministerie ligt het in de rede dat de betrokken Minister een kopie van de samenvattende auditrapporten aan de Audit Commissie zendt.

Het ligt verder in de rede dat de bevindingen en conclusies over het begrotingsbeheer, het financieel beheer, de materiële bedrijfsvoering en de financiële administraties van het ministerie in het samenvattende auditrapport bij het departementale jaarverslag worden opgenomen. Het rapporteren over de audits in opdracht ofwel de onderzoeken en controles, bedoeld in artikel 7.2, eerste lid, onder h, is vormvrij. Dit geldt ook voor de adviezen die op verzoek van een Minister of college over de beleids- en bedrijfsvoering worden uitgebracht (zie artikel 7.2, eerste lid, onder f en g). In die gevallen kan bijvoorbeeld worden gerapporteerd in de vorm van een notitie of presentatie.

Tweede lid

Het samenvattende auditrapport en de bijbehorende controleverklaring vormen de belangrijkste producten van de wettelijke taak die door de interne auditfunctie wordt uitgevoerd.

De controleverklaring is een verklaring van de accountant over in elk geval de getrouwheid van de financiële informatie in het jaarverslag. Getrouwe weergave behelst het presenteren van betrouwbare informatie. Die verklaring geeft een redelijke mate van zekerheid of de financiële verantwoordingsinformatie in het jaarverslag voldoet aan de normen, bedoeld in artikel 4.8, eerste lid (Financiële verantwoordingsinformatie). Financiële verantwoordingsinformatie in een jaarverslag is niet alleen opgenomen in de jaarrekeningstukken in het jaarverslag, zoals de verantwoordingsstaat en de saldibalans, maar ook in de daarbij behorende toelichtende teksten en bijvoorbeeld in de beleids- en bedrijfsvoeringsparagraaf.

In de controleverklaring wordt tevens vermeld of de niet-financiële verantwoordingsinformatie niet strijdig is met de in het jaarverslag opgenomen financiële verantwoordingsinformatie.

Derde lid

Het auditrapport bij het Financieel jaarverslag van het Rijk (FJR) bevat de belangrijkste bevindingen over de rijksrekening en de rijkssaldibalans. In dit auditrapport meldt de ADR of het opgenomen overzicht van de totale verplichtingen, uitgaven en ontvangsten van het Rijk en de rijkssaldibalans overeenkomstig de daarvoor gegeven voorschriften is opgesteld.

In afwijking van het tweede lid, bevat het auditrapport bij de centrale administratie van ’s Rijks schatkist bij het Ministerie van Financiën en het FJR geen controleverklaring (artikel 7.2, eerste lid, onder d en e). De reden hiervoor is dat er in dat jaarverslag voornamelijk bevindingen worden gerapporteerd over niet-financiële informatie. Alleen de rekening-courantverhoudingen tussen de centrale administratie en de departementale administraties kunnen als financiële informatie (informatie die direct ontleend kan worden aan de centrale administratie) worden aangemerkt.

Vierde lid

Gegevens, bevindingen of conclusies die vertrouwelijk zijn, mogen door de accountant of de onderzoeker niet in een samenvattend auditrapport worden opgenomen. De reden hiervan is dat deze rapporten openbaar kunnen worden gemaakt, bijvoorbeeld omdat de Tweede Kamer der Staten-Generaal hierom verzoekt. Het is ongewenst als de vertrouwelijke gegevens, bevindingen of conclusies uit het rapport op die manier ook openbaar worden gemaakt.

Gegevens, bevindingen of conclusies die vertrouwelijk zijn, bijvoorbeeld:

• gegevens, bevindingen en conclusies die de eenheid van de Kroon betreffen. De besprekingen tussen de Koning en een Minister zijn daarom vertrouwelijk;

• gegevens, bevindingen en conclusies die de veiligheid van de staat betreffen; denk bijvoorbeeld aan de beveiliging van Schiphol;

• gegevens waarvan de openbaarmaking in strijd met het belang van de staat is;

• vertrouwelijk meegedeelde bedrijfs- of fabricagegegevens;

• gegevens, bevindingen en conclusies die de persoonlijke levenssfeer betreffen, zoals medische of persoonlijke gegevens van individuele personen.

Het vierde lid beperkt zich ten aanzien van het niet mogen opnemen van vertrouwelijke gegevens, bevindingen of conclusies tot het samenvattend auditrapport. Dit betekent dat de ADR in andere rapporten, adviezen en notities wel melding kan maken van dergelijke gegevens, bevindingen of conclusies. Dit is bijvoorbeeld het geval indien de ADR een specifiek fraudeonderzoek verricht (bijvoorbeeld met betrekking tot een dienstonderdeel van een ministerie). Daarnaast bestaat op basis van artikel 7.2, tweede lid, de mogelijkheid voor het hoofd van de ADR om de betrokken Minister of het college rechtstreeks (mondeling, per notitie of anders) te informeren over de vertrouwelijke gegevens, bevindingen of conclusies.

§ 4: Coördinatie van de interne auditfunctie

Artikel 7.5 Nadere regelgeving

Dit artikel bevat de wettelijke basis voor de Minister van Financiën om regels te stellen over de taken en organisatie van de interne auditfunctie. Bij de regels over de taken van de interne auditfunctie kan worden gedacht aan bepalingen over de kwaliteitsbeheersing, dus aan vaktechnisch gerelateerde zaken, zoals de regeling van modellen voor controleverklaringen.

Bij de organisatie van de interne auditfunctie wordt bijvoorbeeld gedacht aan regels over de rol van een raad van advies of over de plaats en rol van de vaktechniek. De delegatiebepaling vormt niet de basis voor het vastleggen van de zogenaamde tolerantiegrenzen voor de rechtmatigheid. Over die grenzen kunnen regels worden gesteld op basis van de bevoegdheid van de Minister van Financiën in artikel 4.10 (Normen voor het rapporteren over de rechtmatigheid).

Met de Algemene Rekenkamer moet vóór de vaststelling van de regels overleg worden gevoerd. Voor de Algemene Rekenkamer zijn deze regels van belang voor het verantwoordingsonderzoek dat zij uitvoert (bedoeld in artikel 10.12) naar de uitgaven en de ontvangsten van het Rijk. Een goede afstemming is in het belang van een doelmatig controlebestel.

HOOFDSTUK 8. BEHEER VAN LIQUIDE PUBLIEKE FINANCIËLE MIDDELEN DOOR ORGANISATIES BUITEN HET RIJK

Algemeen

In dit hoofdstuk worden regels gesteld over het liquidemiddelenbeheer door organisaties buiten het Rijk. Het gaat daarbij om het beheer van de publieke financiële middelen. Op de eventuele private middelen van dergelijke organisaties zijn de regels in beginsel niet van toepassing.

Deze regels zijn ook in de Comptabiliteitswet 2001 gesteld. Liquidemiddelenbeheer is de zorg voor het bewaken van de liquide financiële middelen van de organisatie (de kas- en banksaldi). Daartoe wordt ook gerekend het tijdelijk uitzetten van positieve kassaldi op de geld- en kapitaalmarkt dan wel het aantrekken van financiële middelen ter opheffing van tijdelijke liquiditeitstekorten.

Box 8-1: Liquidemiddelenbeheer

Liquidemiddelenbeheer of treasurybeheer van een organisatie is een onderdeel van het kasbeheer. Bij het kasbeheer zijn alle geldstromen (kasmiddelen) betrokken die een organisatie ontvangt (a), tijdelijk – veelal op bankrekeningen – in kas houdt (b) en weer uitgeeft (c). Het liquidemiddelenbeheer concentreert zich op fase b.

Twee belangrijke onderdelen van liquidemiddelenbeheer zijn het tijdelijk uitzetten op de geld- en kapitaalmarkt van de niet direct voor de reguliere taakuitvoering benodigde kasmiddelen en het aantrekken van aanvullende kasmiddelen (leningen en kredieten) op die markten om liquiditeitstekort te voorkomen.

Bij de rijksoverheid omvat het liquidemiddelenbeheer de zorg voor:

• a. de centrale en de departementale kassen, waaronder de dagelijkse saldoregulatie tussen die kassen (intern schatkistbankieren);

• b. de onderlinge rekening-courantrelaties tussen dienstonderdelen (als uitvloeisel van intern schatkistbankieren);

• c. het schatkistbankieren door organisaties buiten de rijksdienst met publieke financiële middelen (extern schatkistbankieren);

• d. het uitzetten van een tijdelijk liquiditeitsoverschot op de geld- en kapitaalmarkt;

• e. het aantrekken van financiële middelen op de geld- en kapitaalmarkt ter opheffing van een tijdelijk liquiditeitstekort;

• f. het in ontvangst nemen, bewaren en afgeven van geldswaardige papieren.

Een onderdeel van liquidemiddelenbeheer is schatkistbankieren. Onder schatkistbankieren wordt in artikel 1.1 (Begrippen) verstaan: het aanhouden van liquide middelen in ’s Rijks schatkist door dienstonderdelen en organisaties buiten het Rijk.

De doelmatigheid van het beheer van publieke middelen is met schatkistbankieren gediend, omdat daardoor zoveel mogelijk liquide middelen in de publieke sector worden gebundeld. Daarmee kunnen op macroniveau schaalvoordelen worden bereikt bij het uitzetten en aantrekken van die middelen in de markt. Met schatkistbankieren worden ook de risico’s voor de individuele RWT’s beperkt, omdat zij in de markt in beginsel meer risico’s lopen op verlies van een uitgezette hoofdsom. De risico’s bij het uitzetten van liquide middelen in de schatkist zijn daarentegen nihil.

Wat houdt schatkistbankieren in?

Schatkistbankieren is een instrument voor doelmatig en risicoarm liquidemiddelenbeheer binnen de publieke sector. Vanuit de optiek van het Rijk kent schatkistbankieren zowel een interne als een externe component. De interne component is de onderlinge afstemming van alle kassen binnen de rijksdienst. Dat zijn de centrale kassen, in beheer bij de Agent van de Generale Thesaurie van het Ministerie van Financiën, en de departementale kassen, in beheer bij de ministeries en de colleges (waaronder de Staten-Generaal, de Raad van State en de Algemene Rekenkamer). Die kassen tezamen vormen ’s Rijks schatkist (één kas) en bestaan in de praktijk uit alle (betaal)rekeningen die deze organisatieonderdelen van de rijksdienst bij financiële instellingen (voornamelijk banken) aanhouden.

De externe component van het schatkistbankieren is het aanhouden in de schatkist van de kassen van overheidsorganisaties die niet behoren tot het Rijk; het betreft voornamelijk de kassen van RWT’s en van decentrale overheden.

De Agent handelt dagelijks op de geld- en kapitaalmarkt om een liquiditeitstekort van ’s Rijks schatkist aan te vullen of het liquiditeitsoverschot in die kas uit te zetten.

Technisch ontstaat die ene kas doordat alle bankrekeningen van de rijksdienst en van de overige betrokken overheden per bank worden gekoppeld aan een paraplurekening van het Agentschap van de Generale Thesaurie van het Ministerie van Financiën bij elke bank. Die rekeningen worden op die wijze per bank in zogenaamd concernverband (van het Rijk) opgenomen. Dagelijks worden de bankrekeningen afgeroomd naar of aangevuld vanuit die paraplurekeningen (zero balancing). Via de clearing bij De Nederlandsche Bank (DNB) wordt dagelijks het in de schatkist aanwezige saldo zichtbaar op de bankrekening van het Agentschap van het Ministerie van Financiën bij DNB.

Binnen het Ministerie van Financiën wordt aan elk van deze bankrekeningen een rekening-courant gekoppeld. Op die rekening-courant wordt de ‘bancaire’ relatie tussen de aan het schatkistbankieren deelnemende organisatie en het Ministerie van Financiën bijgehouden. Deze rekeningen-courant worden administratief door de afdeling Rijkshoofdboekhouding van het Ministerie van Financiën beheerd. In die rekeningen-courant worden de tegoeden zichtbaar die de deelnemende organisaties in de schatkist aanhouden. Over een positief tegoed op een rekening-courant en op een eventueel daaraan gekoppelde depositorekening vergoedt het Ministerie van Financiën in het algemeen rente; over een negatief saldo wordt rente in rekening gebracht.²⁸ Mede door de hoge kredietwaardigheid van de staat lopen de deelnemers aan schatkistbankieren geen enkel risico op hoofdsomverlies.

Welke externe organisaties, organisaties buiten het Rijk, nemen deel aan schatkistbankieren?

Organisaties die onder de werking van het schatkistbankieren vallen, zijn voornamelijk rechtspersonen met een wettelijke taak (RWT’s). In artikel 1.1 (Begrippen) is het begrip RWT als volgt gedefinieerd:

een rechtspersoon die een bij of krachtens een wet geregelde taak uitvoert en die daartoe geheel of gedeeltelijk wordt bekostigd uit de opbrengst van een bij of krachtens een wet ingestelde heffing, met uitzondering van de gemeenten, provincies, waterschappen, de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba, openbare lichamen voor beroep en bedrijf en openbare lichamen en gemeenschappelijke organen ingesteld krachtens de Wet gemeenschappelijke regelingen uitgezonderd de lichamen en organen waaraan het Rijk deelneemt;

De hoofdlijnen van dit hoofdstuk zijn ten opzichte van het desbetreffende hoofdstuk in de Comptabiliteitswet 2001 niet gewijzigd. De hoofdlijnen zijn dat:

• a. RWT’s worden aangewezen voor schatkistbankieren, tenzij zij behoren tot een uitzonderingscategorie. Schatkistbankieren houdt in dat zij hun liquide middelen, zolang die niet benodigd zijn voor de uitvoering van hun wettelijke taak, aan dienen te houden in de schatkist. De Minister van Financiën voert daartoe een aanwijzingsbeleid op grond van artikel 8.1 (Verplicht schatkistbankieren).

• b. RWT’s die voor schatkistbankieren worden aangewezen, de mogelijkheid krijgen om van een leningsfaciliteit bij de schatkist gebruik te maken ten behoeve van de financiering van activa die benodigd zijn voor het uitvoeren van de publieke taak door de rechtspersoon (artikel 8.4: Financieren via de schatkist bij verplicht schatkistbankieren).

• c. RWT’s die niet voor schatkistbankieren worden aangewezen, worden in beginsel voor prudent liquidemiddelenbeheer aangewezen. Dit houdt in dat zij bij hun uitzettingen in de markt beperkingen opgelegd krijgen die de financiële risico’s, die daarmee worden gelopen, moeten beperken (artikel 8.6: Prudent uitzetten van liquide middelen).

• d. aan alle RWT’s het verbod op oneigenlijk liquidemiddelenbeheer wordt opgelegd (artikel 8.7; oneigenlijk liquidemiddelenbeheer). Dat betekent dat geen financiële middelen mogen worden aangetrokken met het oog op het behalen van een hoger rendement dan de kosten van het aantrekken, tenzij dit voortvloeit uit hun wettelijke taak. Dit betekent in de praktijk vooral een verbod op rentearbitrage.

Box 8.2: Schatkistbankieren door decentrale overheden en sociale fondsen

De decentrale overheden vallen, op grond van de definitie van het begrip RWT, niet onder de werking van dit hoofdstuk. Het verplicht schatkistbankieren geldt echter wel voor de decentrale overheden. Dit is geregeld in de Wet financiering decentrale overheden (Wet Fido).

De beheerders van de sociale fondsen – het UWV als beheerder van fondsen in het kader van de werknemersverzekeringen (o.a. het WW-fonds, het WAO-fonds en het ZW-fonds), de SVB als beheerder van fondsen in het kader van volksverzekeringen (het AOW-fonds en het Anw-fonds) en het Zorginstituut Nederland als beheerder van fondsen in het kader van de zorgverzekeringen (het AFBZ en het ZVF) – vallen wel onder de definitie van RWT, maar zijn niet aangewezen voor verplicht schatkistbankieren op grond van dit wetsvoorstel. Het verplicht schatkistbankieren door deze sociale fondsen is geregeld op basis van de Wet financiering sociale verzekeringen en de Zorgverzekeringswet.

Box 8.3: Borgstelling

Een instelling die deelneemt aan schatkistbankieren kan de Minister van Financiën verzoeken haar in de schatkist uitstaande saldo als borg te hanteren voor het aangaan van een verplichting ten opzichte van een derde partij. In de praktijk staat de bankier (in casu de Agent van de Generale Thesaurie van het Ministerie van Financiën namens de staat) dan borg ten opzichte van een derde partij voor de deelnemer aan het schatkistbankieren met het in de schatkist uitstaande saldo als onderpand. Een wettelijke bepaling is hiervoor niet nodig, omdat dit privaatrechtelijk tussen de bij de borgstelling betrokken partijen kan worden geregeld.

Zowel ter dekking van de aan de garantstelling verbonden kosten als ter voorkoming van concurrentievervalsing zal de Agent van de Generale Thesaurie van het Ministerie van Financiën daarvoor in beginsel een premie in rekening brengen.

§ 1: Schatkistbankieren

Artikel 8.1 Verplicht schatkistbankieren

Eerste lid

Voor de op grond van dit lid aan te wijzen RWT’s geldt impliciet de norm van een doelmatig en risicoarm liquidemiddelenbeheer dat met de liquide middelen moet worden gevoerd. Daartoe is in dit lid geregeld dat het liquidemiddelenbeheer dient te gebeuren door middel van verplicht schatkistbankieren. Het verplicht schatkistbankieren wordt opgelegd door een aanwijzing. De hoofdregel op grond van het eerste lid is dat alle RWT’s worden aangewezen. Op grond van het tweede lid gelden een aantal uitzonderingscategorieën.

Een aanwijzing geschiedt door de Minister van Financiën op basis van een ministerieel aanwijzingsbesluit. Een dergelijk besluit wordt genomen in overeenstemming met de Ministers die verantwoordelijk zijn voor die RWT’s. Het aanwijzingsbesluit is een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht, waartegen in bezwaar of beroep bij de bestuursrechter kan worden gegaan. Verplicht aangewezen RWT’s worden in categorie A1 van het aanwijzingsbesluit opgenomen.

Op grond van de Comptabiliteitswet 2001 geschiedt de aanwijzing van RWT’s bij een koninklijk besluit (algemene maatregel van bestuur). De aanpassing van dat besluit is in het algemeen toegestaan bij een ministeriële regeling. Gelet op de jarenlange ervaring die met dit aanwijzingsbeleid is opgedaan en het stabiele karakter van het beleid, waardoor de uitvoering een sterk technisch karakter heeft gekregen, is in dit artikel, in het eerste en derde lid, gekozen voor het aanwijzen bij ministerieel besluit.

Ook de in de Comptabiliteitswet 2001 geregelde voorhangprocedure bij de beide Kamers der Staten-Generaal is ingeval van een dergelijk koninklijk besluit daarom met betrekking tot zo’n ministerieel besluit niet meer voorgeschreven.

Met de formulering ‘met hun liquide middelen deelnemen aan schatkistbankieren’ wordt bedoeld de eigen middelen die vermogensrechtelijk tot het bezit van de RWT gerekend worden en die dus in de balans van de RWT tot uitdrukking komen. Indien een RWT derden-gelden beheert, zijn dat geen eigen middelen en die zullen in het algemeen ook niet in de balans tot uitdrukking komen.

Decentrale overheden worden op grond van dit artikellid niet aangewezen. Dat geldt ook voor de uitvoeringsinstanties in de sociale zekerheid (UWV en SVB) en in de zorg (Zorginstituut Nederland). Zie hiervoor box 8.2.

Tweede lid

De hoofdregel van het aanwijzen van RWT’s voor verplicht schatkistbankieren geldt niet voor een aantal uitzonderingscategorieën. Dit lid bevat de criteria voor die uitzonderingen. RWT’s waarvoor een van die criteria geldt, worden niet aangewezen voor het verplicht schatkistbankieren. De criteria zijn dus niet cumulatief bedoeld. De onderdelen a tot en met c van dit lid bevatten algemene uitzonderingscriteria. De onderdelen e en f bevatten criteria op basis waarvan categorale uitzonderingen ontstaan.

Voorbeelden van RWT’s die op grond van de algemene uitzonderingscriteria onder a tot en met c zijn uitgezonderd zijn:

• a. de omroepverenigingen (taken hebben voornamelijk een marktkarakter);

• b. De Nederlandsche Bank NV (taak is o.a. geld inlenen en uitzetten) en

• c. de APK-keuringsstations (hebben een relatief beperkte publieke neventaak).

Naast deze uitzonderingsgronden biedt onderdeel d een uitzonderingsmogelijkheid voor het geval de bijzondere aard van een bepaalde publieke taak het wenselijk maakt dat een RWT niet wordt aangewezen om deel te nemen aan schatkistbankieren. Een voorbeeld is de (voorgenomen) stichting depositogarantiefonds, die tot wettelijke taak krijgt de bijdragen van banken aan het depositogarantiefonds te beheren. Deze stichting onderscheidt zich van andere RWT's door het feit dat zij met betrekking tot de ontvangen bijdragen uitsluitend als taak heeft daarmee liquidemiddelenbeheer (treasurybeheer) te voeren; de publieke (in de zin van: door middel van een wettelijke heffing verkregen) middelen die zij beheert staan niet – zoals bij RWT’s gebruikelijk is – ten dienste van een meer inhoudelijke taak van de stichting. Het door de stichting te beheren depositogarantiefonds heeft tot doel om, door middel van ex ante-financiering, al bij voorbaat (een deel van) de middelen bijeen te brengen die nodig zijn voor een eventuele toepassing van het depositogarantiestelsel. Dit om te voorkomen dat de benodigde middelen volledig ex post door de banken moeten worden opgebracht. Dit raakt ook aan een andere bijzonderheid van het depositogarantiefonds en daarmee van de taak van de stichting: het feit dat, in breder perspectief, het fonds onderdeel vormt van een stelsel waarin de financiering van het DGS geheel en al een zaak voor en door de banken is. Ook om die reden ligt het niet voor de hand om de stichting verplicht te laten schatkistbankieren. In beheersopzicht ligt het, gelet op de bij de stichting en de banken aanwezig expertise met betrekking tot het beheer van financiële middelen, dan ook meer voor de hand dat beheer bij de banken zelf te laten en niet te betrekken bij het schatkistbankieren. Schatkistbankieren zal immers op voorhand niet tot een hogere opbrengst hoeven te leiden.

Opgemerkt zij nog dat er bewust voor is gekozen onderdeel d als aparte uitzonderingsgrond op te nemen, en bijzondere RWT's zoals de Stichting depositogarantiefonds niet via de weg van een categorale uitzondering (op grond van onderdeel f) uit te zonderen. Onderdeel d beoogt maatwerk mogelijk te maken voor zeer specifieke gevallen. Het unieke karakter van die gevallen maakt, dat een categorale benadering aan de hand van vooraf te bepalen uitzonderingscriteria daarvoor niet of minder geschikt is.

Voor het bepalen van de financiële grens, bedoeld in onderdeel e, worden twee grensbedragen gehanteerd, die worden geregeld in een bijlage bij de Regeling rijksbegrotingsvoorschriften:

• 1. een totaalbedrag aan inkomsten van € 15,0 mln. per jaar (het laatst afgesloten jaar of het lopende jaar);

• 2. een totaalbedrag aan liquide middelen en beleggingen van € 1,0 mln. gemiddeld over het voorafgaande jaar (berekend als het gemiddelde bedrag op 1 januari en op 31 december).

RWT’s die onder beide criteria blijven, worden in beginsel niet aangewezen voor (verplicht) schatkistbankieren, tenzij zij zelf – op grond van het derde lid – te kennen geven in aanmerking te willen komen voor schatkistbankieren (in het aanwijzingsbesluit als categorie A3 aangeduid: de vrijwillige aanwijzing).

RWT’s die aan een van deze twee criteria voldoen of daarbovenuit gaan – en die overigens niet gerekend worden tot een categorie, bedoeld in de onderdelen a tot en met d of f – vallen onder de hoofdregel van het eerste lid en worden voor verplicht schatkistbankieren aangewezen (in het aanwijzingsbesluit als categorie A1 aangeduid: de verplichte aanwijzing).

De categorale uitzonderingen, bedoeld onder f, betreffen RWT’s op specifieke beleidsterreinen. Thans gelden als categorale uitzondering de RWT’s:

• 1. die een verzelfstandigd Rijksmuseum zijn;

• 2. die een gesloten jeugdzorginstelling zijn;

• 3. die een bekostigde onderwijsinstelling zijn (in primair onderwijs, voortgezet onderwijs, hoger onderwijs en beroepsonderwijs en volwasseneneducatie);

• 4. die een kenniscentrum zijn voor het beroepsonderwijs bedrijfsleven.

Derde lid

Van de hoofdregel in het tweede lid voor de niet-aanwijzing van verplichte deelneming aan schatkistbankieren, kan op grond van dit lid door de Minister van Financiën worden afgeweken. Het tweede lid zal in het algemeen leiden tot het niet aanwijzen van bepaalde categorieën RWT’s. Afwijken daarvan zal aan de orde kunnen zijn voor een nader te bepalen sub-categorie of voor een concrete RWT. Bij het afwijken van de hoofdregel wordt een RWT of een sub-categorie alsnog aangewezen. Hierdoor is maatwerk mogelijk. Aanwijzing kan alsnog plaatsvinden als de betrokken RWT daar zelf om verzoekt of om een bijzondere reden. Een bijzondere reden kan bijvoorbeeld zijn het gegeven, dat er maatschappelijke of politieke bezwaren blijken als een RWT op grond van de uitzonderingscriteria niet is of wordt aangewezen. Bij dergelijke bezwaren wordt het bevorderen van de doelmatigheid of het beperken van risico’s dat een gevolg is van het aanwijzen voor het deelnemen aan schatkistbankieren, van groter belang geacht dan de belangen die gediend worden door het toepassen van de criteria in het tweede lid.

Vierde lid

Dit lid maakt het mogelijk om rechtspersonen met een publieke, maar geen wettelijk geregelde taak, aan te wijzen voor verplicht schatkistbankieren. Het zijn rechtspersonen die geen RWT zijn. Ze hebben weliswaar een publieke taak, maar die taak is niet bij of krachtens de wet geregeld. Het begrip publieke taak is te onderscheiden van een private taak aan de hand van een inhoudelijk criterium, te weten de maatschappelijke of politieke relevantie van de taak, betrokkenheid van de overheid bij het beleidsterrein waartoe de taak gerekend kan worden, e.d. Voorbeelden zijn te vinden in categorie A2 van het aanwijzingsbesluit, onder andere het Nationaal Restauratiefonds en het Nationaal Groenfonds. Categorie A2 bevat de verplicht voor schatkistbankieren aangewezen rechtspersonen met een publieke taak.

Wat betreft de wettelijke wijze van aanwijzen van dergelijke rechtspersonen voor verplicht schatkistbankieren – bij ministerieel besluit in plaats van bij koninklijk besluit – geldt hetgeen daarover in de toelichting bij het eerste lid van dit artikel is vermeld.

De zinsnede ‘met de door hen beheerde liquide middelen’ omvat zowel de liquide middelen die vermogensrechtelijk eigendom van de rechtspersoon zijn als liquide middelen die zij voor derde partijen beheren (zogenaamde derden-gelden, veelal op een derden-rekening).

Vijfde lid

Indien een rechtspersoon met een wettelijke taak of met een publieke taak naast publieke financiële middelen ook financiële middelen uit private activiteiten beheert, is schatkistbankieren op de private middelen in beginsel niet van toepassing. Dit lid stelt daaraan wel de voorwaarde dat de publieke en private middelen dan op een adequate wijze separaat in de jaarrekening worden verantwoord. Dat biedt namelijk de mogelijkheid om de omvang van de private dan wel de publieke middelen objectief te kunnen vaststellen. Voor een adequate separate verantwoording is in zijn algemeenheid een administratieve scheiding vereist tussen de inkomsten en uitgaven die samenhangen met enerzijds de publieke activiteiten en anderzijds de private activiteiten. In de wettelijke regeling met betrekking tot een RWT kunnen daarvoor de nodige voorschriften zijn opgenomen. Indien er bij een RWT geen sprake is van een adequate administratieve scheiding, gelden de voorschriften uit deze wet voor alle liquide middelen. Een adequate scheiding is in dit verband in elk geval een juridische scheiding. Ook zonder juridische scheiding kan er sprake zijn van een adequate scheiding als er een separate verantwoording van de publieke en de private middelen wordt opgesteld. Een separate verantwoording kan worden opgesteld aan de hand van een gescheiden administratie van de private en publieke geldstromen. Echter, ook zonder dat een gescheiden administratie wordt gevoerd, kan soms aan de hand van een vuistregel gebaseerd op historische gegevens worden bepaald welk deel van de middelen als privaat kan worden aangemerkt en dus buiten de schatkist kan worden aangehouden.

Overigens moeten privaatrechtelijk vormgegeven RWT’s die tevens zelfstandig bestuursorgaan (ZBO) zijn op grond van de Kaderwet ZBO’s de private en de publieke inkomsten en uitgaven in afzonderlijke boekhoudingen bijhouden.

Zesde lid

Het geïntegreerd middelenbeheer is ingegeven door onder andere de wens te komen tot een meer doelmatig beheer van publieke middelen door deze middelen – voor zover zij buiten de rijksdienst worden aangehouden – te bundelen in ’s Rijks schatkist waardoor schaalvoordelen kunnen worden bereikt bij het uitzetten en aantrekken van die gelden in de markt. Die doelmatigheid wordt niet bevorderd indien relatief kleine hoeveelheden liquide middelen, die bovendien vaak kort in het beheer van een rechtspersoon zijn, verplicht binnen de schatkist moeten worden getrokken. Gedacht moet dan worden aan kleine contante kassen en aan aparte betaalrekeningen waarop slechts een betrekkelijke gering betalingsverkeer plaats heeft. Bij contante kassen is er al de praktische onmogelijkheid om die binnen de schatkist te brengen. Ook aan het omzetten van mutaties op een betaalrekening van een rechtspersoon bij een bank in mutaties op de rekening-courant van de rechtspersoon bij ’s Rijks schatkist (de technische vorm waarin in het algemeen het aanhouden van de liquide middelen van een rechtspersoon in de schatkist vorm krijgt) zijn administratieve lasten en dus kosten verbonden. In de uitvoeringspraktijk is er, gelet op dit doelmatigheidsmotief, behoefte aan enige souplesse in het maken van afspraken met een rechtspersoon over het aanhouden buiten de schatkist van dergelijke liquide middelen.

Dit lid voorziet in deze souplesse. De Minister van Financiën kan, op verzoek van de betrokken rechtspersoon, besluiten welke liquide middelen van de rechtspersoon buiten het schatkistbankieren kunnen worden gehouden. Daarbij beoordeelt hij of er geen afbreuk wordt gedaan aan een doelmatig of een risico-arm kasbeheer. Zowel de omvang van de middelen als de duur waarin deze buiten de schatkist worden aangehouden, kunnen bij de beoordeling een rol spelen. Voorwaarde om met een verzoek van een rechtspersoon in te stemmen is, dat deze aannemelijk kan maken dat het aanhouden van de betrokken gelden buiten de schatkist noodzakelijk is voor de dagelijkse bedrijfsvoering.

Zo kan het in sommige gevallen voor de bedrijfsvoering doelmatig zijn een rekening in vreemde valuta aan te houden. Steeds zal daarbij beoordeeld worden of niet om andere (oneigenlijke) redenen gelden buiten het schatkistbankieren worden gehouden. Als daarvan naar het oordeel van de Minister van Financiën sprake is, zal hij niet aan het verzoek van een rechtspersoon tegemoet komen.

In dit verband is tevens van belang op welke wijze het geïntegreerd middelenbeheer operationeel wordt uitgevoerd. In de meeste gevallen zal er sprake zijn van een rechtstreekse automatische koppeling tussen de betaalrekeningen die een rechtspersoon bij zijn bank aanhoudt, en de rekening-courant van de rechtspersoon bij de schatkist. Deze koppeling zorgt ervoor dat de rechtspersoon zijn liquide middelen in de schatkist aanhoudt. Daar waar geen sprake is van een automatische koppeling zal afroming en aanvulling van het saldo op een bankrekening van de rechtspersoon handmatig tot stand moeten worden gebracht. Hierbij is enige saldovorming buiten de schatkist onvermijdelijk. Dit lid dekt ook deze situatie af.

Zevende lid

Dit lid biedt de Minister van Financiën de mogelijkheid vast te stellen of een aangewezen rechtspersoon met alle op grond van de aanwijzing betrokken liquide middelen aan de verplichting tot schatkistbankieren deelneemt. Deze bevoegdheid zal in de praktijk vooral van belang zijn bij het aanwijzen van een rechtspersoon om deel te nemen aan het schatkistbankieren. Deze bevoegdheid laat onverlet dat de betrokken (beleidsmatig verantwoordelijke) Minister, die op grond van artikel 9.7 (Reikwijdte van het toezicht door Onze Ministers), eerste lid, toezicht houdt op het schatkistbankieren door aangewezen rechtspersonen, op grond van artikel 9.7, vierde lid, informatie kan vragen, waaronder informatie over de bevindingen van de accountant van de rechtspersoon met betrekking tot het schatkistbankieren.

Achtste lid

Rechtspersonen die op grond van het eerste, derde of vierde lid worden aangewezen ontvangen een beschikking van de Minister van Financiën op grond waarvan zij worden aangewezen.²⁹ Zij worden opgenomen in categorie A1 (verplicht aangewezen RWT’s op grond van het eerste of derde lid), dan wel in categorie A2 (verplicht aangewezen rechtspersonen met een publieke taak op grond van het vierde lid) of in categorie A3 (vrijwillig aangewezen rechtspersonen met een publieke, al dan niet wettelijke, taak op grond van het derde lid) van het ministerieel aanwijzingsbesluit. De totaallijst van de (verplicht en vrijwillig) schatkistbankierende rechtspersonen wordt openbaar gemaakt door plaatsing op de website van het Agentschap van de Generale Thesaurie van het Ministerie van Financiën

Artikel 8.2 Schatkistbankieren met publiekrechtelijke voorschotten

Deze bepaling regelt de wettelijke bevoegdheid van de Minister van Financiën om derde partijen te verplichten met bepaalde publiekrechtelijke voorschotten deel te nemen aan schatkistbankieren.

Een publiekrechtelijk voorschot is een vooruitbetaling door de overheid op een aan een derde partij (een partij buiten het Rijk) verleende subsidie. De betaling van een subsidie vindt in het algemeen plaats door middel van een voorschotbetaling. Wanneer het om aanzienlijke subsidiebedragen gaat, en dus ook om aanzienlijke voorschotbetalingen, kan het doelmatig zijn de voorschotten te betrekken bij het schatkistbankieren. Als daartoe in overleg tussen het Ministerie van Financiën en het ministerie dat de subsidie verleent, wordt besloten, wordt het voorschot overgemaakt naar een bankrekening van de subsidieontvanger die bij de betrokken bank wordt opgenomen in concernverband met de overige bankrekeningen die de rijksdienst bij die bank heeft.

Door het toepassen van schatkistbankieren derft de rijksdienst geen rente gedurende de periode dat de subsidieontvanger de subsidie nog niet uitgeeft; wel kan de subsidieontvanger over het geld beschikken zodra hij het nodig heeft voor het doen van betalingen waarvoor de subsidie is bedoeld. Wanneer bevoorschotting wordt betrokken bij schatkistbankieren, hoeft er geen voorafgaande informatie-uitwisseling plaats te vinden tussen het ministerie en de subsidieontvanger over diens liquiditeitsbehoefte; dat kan een aanzienlijke verlichting van de administratieve lasten betekenen voor zowel de subsidieontvanger als de subsidieverstrekker.

In de praktijk is doelmatigheidswinst door middel van schatkistbankieren voornamelijk bij aanzienlijke projectsubsidies te realiseren.

Bij exploitatiesubsidies kan in het algemeen ook op een andere wijze rentederving voor de rijksdienst worden beperkt, namelijk door middel van periodieke voorschotbetaling (bijvoorbeeld wekelijks of maandelijks). Bij periodieke bevoorschotting kan gebruik worden gemaakt van digitale agendering; aan het begin van het jaar kunnen daartoe wekelijks of maandelijks de betalingen voor het gehele jaar door middel van bankoverschrijving worden voorbereid. Daarmee zijn weinig administratieve lasten gemoeid.

De bepaling in dit lid sluit het schatkistbankieren door natuurlijke personen die een subsidievoorschot ontvangen uit. Hieraan liggen privacy-overwegingen ten grondslag.

Op grond van artikel 8.8 stelt de Minister van Financiën regels die gelden voor schatkistbankieren met publiekrechtelijke voorschotten. Dat kunnen regels zijn die betrekking hebben op de aard en de omvang van de publiekrechtelijke voorschotten en op overige criteria waaraan deze moeten voldoen. In de Regeling verlening voorschotten zijn daartoe thans al regels opgenomen. Ook de Regeling rekening-courant- en leningenbeheer derden bevat bepalingen die voor het schatkistbankieren met publiekrechtelijke voorschotten relevant kunnen zijn.

Artikel 8.3 Vrijwillig schatkistbankieren

Eerste lid

Deze bepaling is afkomstig uit artikel 24, zesde lid, van de Comptabiliteitswet 2001. Indien een rechtspersoon daarom verzoekt, kan de Minister van Financiën de rechtspersoon toestaan deel te nemen aan het schatkistbankieren. Voorwaarden die op grond van deze bepaling gelden, zijn: (a) het moet om het beheer van publieke financiële middelen gaan, en (b) het oogmerk moet de doelmatigheid of de risicobeperking van het liquidemiddelenbeheer zijn.

Deze bepaling kan worden toegepast op rechtspersonen met een publieke taak die niet verplicht zijn aangewezen op grond van artikel 8.1, vierde lid. Het vrijwillig deelnemen aan schatkistbankieren kan, naast het oogmerk van doelmatigheid en risicobeperking, aantrekkelijk zijn, omdat het de mogelijkheid biedt om gebruik te maken van de leenfaciliteit van de schatkist (zie artikel 8.5; Financieren via de schatkist bij vrijwillige schatkistbankieren).

Tweede lid

Op grond van dit lid kunnen ook RWT’s die niet verplicht zijn aangewezen op grond van artikel 8.1, tweede lid, als zij daar zelf om verzoeken, vrijwillig deelnemen aan schatkistbankieren.

De rechtspersonen die op grond van de bepalingen in dit lid en het eerste lid deelnemen aan schatkistbankieren worden door de Minister van Financiën opgenomen in categorie A3 (de vrijwillige aanwijzing) van de totaallijst van verplicht en vrijwillig schatkistbankierende rechtspersonen. Voorbeelden zijn: Stichting ICT-Uitvoeringsorganisatie, Stichting Beheer Openbare Voorziening Meldkamer Noord-Nederland, maar ook een aantal onderwijs- en onderzoeksinstellingen, rijksmusea en gesloten jeugdzorginstellingen.

Derde lid

De openbaarmaking van een vrijwillig aan schatkistbankieren deelnemende rechtspersoon geschiedt door opname van de rechtspersoon in categorie A3 van de totaallijst van verplicht en vrijwillig schatkistbankierende rechtspersonen. Die lijst wordt geplaatst op de website het Agentschap van de Generale Thesaurie van het Ministerie van Financiën.

§ 2: Financieren via de schatkist

Artikel 8.4 Financieren via de schatkist bij verplicht schatkistbankieren

Eerste lid

Dit lid regelt de bevoegdheid van de Minister van Financiën om aan bepaalde rechtspersonen een lening of een rekening-courantkrediet uit de schatkist (de begroting van Nationale Schuld) te verstrekken. Dit instrument wordt ook wel als de leenfaciliteit aangeduid. De bepaling is in de vorm van een bevoegdheid van de Minister van Financiën geformuleerd. Die bevoegdheid oefent hij uit in overeenstemming met de betrokken verantwoordelijke Minister. Zij kunnen daartoe een gezamenlijke beleidslijn aanhouden, maar zijn daarbij wel gebonden aan de criteria die in het tweede en derde lid zijn opgenomen.

De leenfaciliteit is op grond van dit artikel en van artikel 8.5 (Financieren via de schatkist bij vrijwillig schatkistbankieren) beperkt tot rechtspersonen die deelnemen aan schatkistbankieren en wel in het bijzonder beperkt tot:

• a. de RWT’s die op grond van artikel 8.1, eerste lid, voor verplicht schatkistbankieren zijn aangewezen. Dit betekent dat op grond van dit lid de decentrale overheden en de uitvoeringsinstanties in de sociale zekerheid (UWV en SVB) en in de zorg (Zorginstituut Nederland) niet kunnen lenen. Het schatkistbankieren voor deze rechtspersonen is namelijk in specifieke wet- en regelgeving geregeld en het hangt van die specifieke regelgeving af of de leenfaciliteit daarbij is opengesteld;

• b. de rechtspersonen met een publieke taak die op grond van artikel 8.1, vierde lid, voor verplicht schatkistbankieren zijn aangewezen. Dit zijn rechtspersonen die niet in strikte zin RWT zijn, omdat zij een publieke in plaats van een wettelijke taak uitvoeren;

• c. de rechtspersonen die publieke financiële middelen beheren en aan wie het op grond van artikel 8.3, eerste lid, is toegestaan om deel te nemen aan schatkistbankieren;

• d. de RWT’s aan wie het op grond van artikel 8.3, tweede lid, is toegestaan om deel te nemen aan schatkistbankieren.

Rechtspersonen die verplicht schatkistbankieren, zijn niet verplicht gebruik te maken van de leenfaciliteit. Zij kunnen ook via de kapitaalmarkt financiering aantrekken, maar zullen daar in het algemeen met minder gunstige voorwaarden worden geconfronteerd.

De zinsnede onverminderd het bij of krachtens de wet bepaalde heeft met name betrekking op de situatie dat in een instellings- of aanwijzingswet van een RWT een verbod tot het aantrekken van leningen is opgenomen. Zij kunnen dan vanzelfsprekend niet gebruikmaken van de leenfaciliteit.

Aanvragen voor een lening of een rekening-courantkrediet dienen altijd via de betrokken verantwoordelijke Minister te worden ingediend. De vakminister toetst het verzoek aan financiële criteria: meerjarige budgettaire inpasbaarheid in de begroting van de RWT, noodzakelijkheid van de investering voor de doelmatige uitvoering van de publieke taak (bijvoorbeeld lenen versus huren of leasen). Wat deze laatste toets betreft, geldt dat de specifieke regelgeving ten aanzien van een RWT een dergelijk toets niet moet uitsluiten.

De toets op de meerjarige budgettaire inpasbaarheid binnen de begroting van de RWT is van belang, omdat de Minister van Financiën slechts dan een aanvraag van een lening zal honoreren als de betrokken Minister de budgettaire garantiestelling, opgenomen in het vierde lid, accepteert. Die garantstelling houdt in dat de vakminister het risico op zich neemt, dat de RWT zijn aflossings- en renteverplichtingen niet nakomt. Overigens kan ook een andere Minister dat risico op zich nemen, zie het vierde lid.

Een schatkistlening en een schatkistkrediet worden verstrekt ten laste van de begroting van Nationale Schuld. Dat betekent dat die leningen en kredieten wel relevant zijn voor de EMU-toetsing (EMU-saldo en EMU-schuld), maar niet voor de toetsing aan het uitgavenkader. Overigens zal het verstrekken van een lening in het algemeen op basis van dit artikel geen gevolg hebben voor de EMU-schuld, omdat het een transactie binnen de overheidssector betreft.

Zie voor de EMU-toetsing en de uitgaventoetsing (trendmatig begrotingsbeleid) het voorstel van Wet houdbare overheidsfinanciën.³⁰

Tweede lid

In dit lid wordt bepaald dat het verstrekken van leningen beperkt dient te blijven tot leningen ten behoeve van het financieren van investeringen in vaste activa, die benodigd zijn voor het uitvoeren van de publieke taak door de rechtspersoon. Deze formulering is ten opzichte van de tekst van artikel 48, eerste lid, van de Comptabiliteitswet 2001 iets beperkt. De beperking is gelegen in de categorieën activa die met een schatkistlening mogen worden gefinancierd. Alleen financiering van vaste (immateriële en materiële) activa is toegestaan. Niet toegestaan is de financiering van bijvoorbeeld vlottende activa. Het verschil tussen vaste en vlottende activa zit in de duur van het beoogde vermogensbeslag van de activa; bij een beoogd vermogensbeslag langer dan een jaar is sprake van vaste activa. Vaste activa worden meerjarig geactiveerd op de balans; er wordt op die activa afgeschreven. Vorderingen (debiteuren) en voorraden vallen onder vlottende activa.

Voor eventuele tijdelijke liquiditeitsproblemen kan een beroep gedaan worden op de rekening-courantfaciliteit (zie derde lid).

Er is in de wettekst geen onderscheid gemaakt tussen leningen voor vaste activa ten behoeve van de beleidsvoering enerzijds en de bedrijfsvoering anderzijds. Dat onderscheid is niet altijd even duidelijk te maken. Bijvoorbeeld in geval van investeringen in ICT-voorzieningen (hard- en software), die zowel voor het primaire proces (uitvoering van het beleidsproces) als voor de bedrijfsvoering ingezet worden.

Het beleid van de Minister van Financiën is er echter in beginsel op gericht om alleen leningen voor de bedrijfsvoering, dat wil zeggen voor de ondersteunende processen van de taakuitvoering door de rechtspersoon, te verstrekken. Indien de taakuitvoering van een rechtspersoon met zich meebrengt dat investeringen worden verricht voor het primaire proces (beleidsproces) waarvoor een vakminister verantwoordelijk is, dan zal primair de Minister moeten voorzien in de daartoe noodzakelijke budgettaire middelen. Dit betekent voorzien in financiering ten laste van zijn begroting dan wel, indien financiering via de schatkist aan de orde is, voor budgettaire compensatie ten laste van zijn begroting. Leningen die om beleidsmatige redenen worden verstrekt, behoren te worden betrokken bij de normale afwegingsfunctie binnen de rijksbegroting en dus ten laste van de begroting van het beleidsverantwoordelijke ministerie te komen. Dergelijke leningen dienen ook binnen het uitgavenkader te worden ingepast. Een voorbeeld hiervan is de investeringen van Prorail BV in de spoorinfrastructuur. De financiering daarvan behoort te lopen via de begroting van het Infrastructuurfonds, waarvoor de Minister van Infrastructuur en Milieu verantwoordelijk is, of dient via die begroting te worden gecompenseerd.

Het beleid dat de Minister van Financiën met betrekking tot schatkistleningen voert, is thans zodanig dat in beginsel de looptijd van de lening en de bijbehorende rentevastperiode van een lening worden afgestemd op de termijn van de economische levensduur van de betrokken activa. Daardoor komt de hoogte van de rente voor de gehele periode vast te liggen en ontstaat er geen behoefte voor de rechtspersoon die de lening aantrekt door middel van derivaten de risico’s van toekomstige renteschommelingen te gaan afdekken.

Derde lid

Voor een rekening-courantkrediet is er geen noodzaak tot een wettelijke doelbeperking. Een dergelijk krediet wordt per definitie verstrekt voor een tijdelijke versterking van de liquiditeit van de kredietopnemende partij. Een rekening-courantkrediet is voor de kredietopnemende partij dus een instrument van liquidemiddelenbeheer. Met een tijdelijk liquiditeitstekort wordt in dit verband in beginsel één jaar of twaalf maanden bedoeld.

Vierde lid

Het verstrekken van schatkistleningen en schatkistkredieten zijn transacties binnen de overheidssector. Er ontstaat een interne schuldverhouding met per saldo voor de overheidssector als geheel geen uitstaand risico. Vanuit die invalshoek zou risicoafdekking daarom achterwege kunnen blijven. Omdat echter de budgettaire verantwoordelijkheden intern verschillend verdeeld zijn, is er behoefte aan een regeling van de budgettaire risico’s die de begroting van Nationale Schuld loopt in geval van een solvabiliteitsprobleem bij een rechtspersoon die een schatkistlening of schatkistkrediet heeft opgenomen.

De procedurele budgettaire waarborg in dit lid beoogt een snelle interne geschilbeëindiging ingeval er tussen het betrokken ministerie en het Ministerie van Financiën langdurige discussies dreigen te ontstaan over de budgettaire schadeloosstelling van de begroting van Nationale Schuld.

Vijfde lid

De bepaling in dit lid voorziet, in afwijking van het vierde lid, in de mogelijkheid dat de budgettaire compensatie wordt geleverd ten laste van een andere begroting dan de departementale begroting van de Minister die primair beleidsmatig verantwoordelijk is voor de betrokken rechtspersoon. Een andere begroting betreft een departementale of niet-departementale begroting van een andere Minister. Daaraan kan behoefte bestaan als de andere Minister daar beleidsmatig gezien belang bij heeft.

Artikel 8.5 Financieren via de schatkist bij vrijwillig schatkistbankieren

Hetgeen in artikel 8.4 (Financieren via de schatkist bij verplicht schatkistbankieren)

met betrekking tot het verstrekken van schatkistleningen en -kredieten is geregeld voor rechtspersonen die verplicht aan schatkistbankieren deelnemen, is in dit artikel geregeld voor rechtspersonen die vrijwillig aan schatkistbankieren deelnemen.

§ 3: Liquidemiddelenbeheer

Artikel 8.6 Prudent uitzetten van liquide middelen

Eerste lid

Voor de op grond van dit lid aangewezen RWT’s geldt impliciet de norm van risicoarm liquidemiddelenbeheer dat met de liquide middelen moet worden gevoerd. Daartoe wordt geregeld dat het uitzetten van die middelen dient te gebeuren in producten die voldoen aan door de Minister van Financiën te stellen eisen. Het gaat om financiële producten die op de markt verkrijgbaar zijn. De Minister van Financiën bepaalt de eisen voor die categorie producten op basis van risicoafwegingen. Dat is gebeurd in de Regeling rekening-courant- en leningenbeheer derden. In die regeling wordt nauw aangesloten bij de gestelde eisen aan financiële producten in het kader van de Wet financiering decentrale overheden (Wet Fido) en de Regeling uitzettingen en derivaten decentrale overheden (Ruddo). De Ruddo stelt onder andere eisen aan de kredietwaardigheid van tegenpartijen waar liquide middelen mogen worden aangehouden en aan de soorten financiële producten waarin liquide middelen mogen worden aangehouden.

De aanwijzing van een RWT voor risicoarm liquidemiddelenbeheer (ook wel prudent beheer genoemd) geschiedt door de Minister van Financiën op basis van een ministerieel aanwijzingsbesluit. Dit besluit wordt genomen in overeenstemming met de Minister die beleidsmatig eerstverantwoordelijk is voor de betrokken RWT.

Op grond van de Comptabiliteitswet 2001 geschiedt de aanwijzing van deze RWT’s bij een koninklijk besluit (algemene maatregel van bestuur); de aanpassing van dat besluit is in het algemeen toegestaan bij een ministeriële regeling. Gelet op de jarenlange ervaring die met dit aanwijzingsbeleid is opgedaan en het stabiele karakter van het beleid, waardoor de uitvoering een sterk technisch karakter heeft gekregen, is in het eerste en tweede lid gekozen voor het aanwijzen bij ministerieel besluit.

Voor prudent of risicoarm liquidemiddelenbeheer worden die RWT’s aangewezen die niet op basis van artikel 8.1 voor verplicht schatkistbankieren zijn aangewezen. Het tweede lid regelt daarop een aantal uitzonderingen.

Tweede lid

Door het van overeenkomstige toepassing verklaren van artikel 8.1, tweede lid, gelden ook hier de uitzonderingsgronden die zijn opgenomen in dat lid, met uitzondering van die in onderdeel e. Een RWT die van verplicht schatkistbankieren is uitgezonderd op grond van een van de twee financiële omgangscriteria in onderdeel e wordt dus niet uitgezonderd van de regels van het prudent uitzetten van zijn liquide middelen, maar juist aangewezen voor prudent uitzetten. Daarvoor geldt dus de hoofdregel van artikel 8.6, eerste lid.

De algemene uitzonderingsgronden in de onderdelen a tot en met c zijn dezelfde als die in artikel 8.1, tweede lid; de uitzonderingen in onderdeel f zijn niet dezelfde. De categorale uitzonderingen onder f –dus de categorieën RWT’s die niet aangewezen zijn om hun liquide middelen uit te zetten in de vorm van producten die voldoen aan de eisen die de Minister van Financiën heeft gesteld – zijn thans:

• 1. de RWT’s die bekostigde onderwijsinstelling zijn (in primair onderwijs, voortgezet onderwijs, hoger onderwijs en beroeps- en volwasseneneducatie);

• 2. de RWT’s die kenniscentrum zijn voor het beroepsonderwijs bedrijfsleven.

Voor deze twee categorieën RWT’s geldt een aparte regeling van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, de Regeling belenen en beleggen door instellingen voor onderwijs en onderzoek 2010 van de Minister van OCW.³¹

De Rijksmusea en de gesloten jeugdzorginstellingen, die op grond van artikel 8.1, tweede lid, onderdeel f, niet zijn aangewezen voor verplicht schatkistbankieren, zijn op grond van het onderhavige tweede lid wel aangewezen voor prudent of risicoarm liquidemiddelenbeheer.

Het van overeenkomstige toepassing verklaren van artikel 8.1, derde lid, biedt de mogelijkheid om de hoofdregel in het tweede lid (het niet aanwijzen van RWT’s voor prudent of risicoarm liquidemiddelenbeheer) in bijzondere gevallen los te laten.

Het van overeenkomstige toepassing verklaren van artikel 8.1, vierde lid, biedt de mogelijkheid om rechtspersonen met een publieke taak, maar geen wettelijk geregelde taak, aan te wijzen voor prudent of risicoarm liquidemiddelenbeheer. Op dit moment zijn zodanige rechtspersonen niet aangewezen.

Derde en vierde lid

Voor een toelichting bij derde lid wordt verwezen naar de toelichting bij artikel 8.1, vijfde lid; voor een toelichting bij het vierde lid naar de toelichting bij artikel 8.1, zevende lid.

Vijfde lid

De op grond van dit artikel aangewezen rechtspersonen voor prudent liquidemiddelenbeheer ontvangen een beschikking van de Minister van Financiën, waarin de aanwijzing wordt geëffectueerd.³² Zij worden opgenomen in de B-categorie van de lijst behorende bij het ministerieel aanwijzingsbesluit. De totaallijst wordt openbaar gemaakt door plaatsing op de website van het Agentschap van de Generale Thesaurie van het Ministerie van Financiën.

Artikel 8.7 Oneigenlijk liquidemiddelenbeheer

Eerste en tweede lid

Dit artikel bevat het verbod op oneigenlijk liquidemiddelenbeheer (of treasurybeheer) voor rechtspersonen met een wettelijke taak (RWT’s). Dit verbod geldt ook op grond van de Comptabiliteitswet 2001. Onder liquidemiddelenbeheer van een rechtspersoon wordt verstaan (in lijn met hetgeen daaronder bij de rijksdienst wordt verstaan): het op de geld- en kapitaalmarkt tijdelijk uitzetten van positieve kassaldi dan wel het aantrekken van financiële middelen ter opheffing van tijdelijke liquiditeitstekorten.

Op grond van het eerste lid wordt onder oneigenlijk liquidemiddelenbeheer verstaan: het actief aantrekken (inlenen) van financiële middelen op de geld- en kapitaalmarkt met als doel extra financiële middelen te genereren door de aangetrokken gelden tegen een hogere rentevergoeding, en dus met meer risico, uit te zetten. Het verbod op oneigenlijk kasbeheer, dat in dit artikel is geregeld, houdt in feite vooral in dat zogenaamde rentearbitrage niet is toegestaan. Dergelijke activiteiten behoren vanwege het speculatieve karakter ervan in beginsel niet tot de publieke taken van een RWT als overheidsorganisatie.

Derde lid

In artikel 8.1, zevende lid, gaat het om een onderzoek van de accountant met betrekking tot de verplichtingen die voortvloeien uit dat artikel, dus met betrekking tot het deelnemen aan schatkistbankieren. De van overeenkomstige toepassing van het bepaalde in artikel 8.1, zevende lid, in dit onderhavige derde lid houdt in dat de Minister van Financiën ook kan vragen om accountantsbevindingen met betrekking tot oneigenlijk liquidemiddelenbeheer, dat wil zeggen het aantrekken (inlenen) van financiële middelen met als doel deze her uit te zetten om additionele financiële middelen te verwerven.

§ 4: Nadere regelgeving

Artikel 8.8 Nadere regelgeving

Van deze bevoegdheid tot het stellen van nadere regels is gebruik gemaakt bij het vaststellen van de Regeling rekening-courant- en leningbeheer derden.

HOOFDSTUK 9. TOEZICHT OP HET BEHEER VAN PUBLIEKE FINANCIËLE MIDDELEN DOOR ORGANISATIES BUITEN HET RIJK

§ 1: Toezicht algemeen: Reikwijdte en bevoegdheden

Algemeen

De hoofdstukken 2 tot en met 5 behandelen de situatie waarbij de ministeries en de colleges begrotingsgeld besteden en verantwoorden. Daarbij is het uitgangspunt dat beleid door het ministerie wordt ontwikkeld en vervolgens door dienstonderdelen van het ministerie zoals agentschappen wordt uitgevoerd. Het bestuurlijke landschap is echter nogal divers. Zo wordt de uitvoering van beleid veelal overdragen aan organisaties buiten het Rijk zoals aan decentrale overheden of rechtspersonen met een wettelijke taak (RWT’s). Bij het overdragen van taken is het van belang dat de beleidsverantwoordelijke Minister toezicht houdt op de uitvoering van het beleid en op de besteding van de begrotingsmiddelen die daarmee verbonden zijn. Bij het ministerieel toezicht zijn de volgende elementen relevant: op welke geldstromen heeft het toezicht betrekking, op welke organisaties en hoe vindt het toezicht plaats.

Hoofdstuk 9 gaat over het toezicht op het beheer van publieke middelen door organisaties buiten het Rijk. Daarbij wordt het ruimere begrip publieke middelen gehanteerd. De reden is dat het niet alleen gaat om begrotingsmiddelen die aan organisaties buiten het Rijk worden versterkt. In dit hoofdstuk gaat het ook om de opbrengsten van wettelijke heffingen waarmee RWT’s voor de uitvoering van hun taken worden gefinancierd. Wettelijke heffingen kunnen belastingen, premies of overheidstarieven zijn. Voorbeelden zijn legesheffing en retributies.

Een bijzondere vorm van publieke middelen betreffen de bijdragen ten laste van de begroting van de Europese Unie die aan organisaties buiten het Rijk worden verstrekt. De achtergrond van het toezicht door Ministers op de besteding en het financieel beheer van deze bijdragen van EU-instellingen betreft het feit dat niet alleen de betreffende organisaties die de bijdragen hebben ontvangen, maar ook de betrokken lidstaat verantwoordelijk kan worden gesteld ingeval van fraude of een ondoelmatigheid of onregelmatigheid. De lidstaten hebben er dus belang bij om toezicht uit te oefenen op die organisaties. Hoever dat toezicht strekt, hangt af van de verplichtingen die door de Europese Unie aan de lidstaat worden opgelegd ten aanzien van het beheer van Europese begrotingsmiddelen. Daarom is het van belang dat de Ministers bevoegdheden hebben om na te kunnen gaan of de organisaties aan die EU-verplichtingen hebben voldaan.³³

Dit hoofdstuk heeft betrekking op organisaties buiten het Rijk die publieke middelen ontvangen en beheren. Het gaat derhalve niet om ministeries, colleges of dienstonderdelen daarvan (waaronder agentschappen). De juridische vormgeving van de organisaties is niet relevant voor het toezicht dat de Ministers uitoefenen. Dit betekent dat het voor het ministeriële toezicht niet uitmaakt of de organisatie een rechtspersoon of een natuurlijke persoon die een beroep of bedrijf uitoefent is. Om die reden wordt het begrip organisaties gehanteerd.

Natuurlijke personen die een beroep of bedrijf uitoefenen en daarvoor publieke middelen ontvangen, vallen ook onder het domein van dit hoofdstuk. Daarbij wordt nadrukkelijk opgemerkt dat de bepalingen van dit hoofdstuk niet van toepassing zijn wanneer natuurlijke personen publiek geld ontvangen, anders dan vanwege de uitoefening van een beroep of bedrijf. De situatie dat een natuurlijke persoon een uitkering ontvangt op basis van individueel recht uit een sociale zekerheidswet valt bijvoorbeeld niet onder de werking van dit hoofdstuk, omdat deze uitkering niet wordt ontvangen vanwege de uitoefening van een beroep of bedrijf.

Een bijzonder type organisatie betreft de RWT. Deze organisatie wordt niet alleen gefinancierd met publieke middelen (begrotingsgeld en wettelijke heffingen, zoals belastingen, premies en tarieven), maar ze voeren ook wettelijke taken uit. Voorbeelden van RWT’s zijn: Prorail, het CBS, het UWV, het Kadaster en de Stichting Etherreclame. Bij dit type organisatie is het toezicht van de beleidsverantwoordelijke Minister ook gericht op de taakuitvoering.

Verantwoordelijkheden

Uitgangspunt is dat organisaties die publieke middelen ontvangen primair verantwoordelijk zijn voor het beheer van deze middelen. De betrokken Ministers zijn secundair verantwoordelijk. Hoe ver de ministeriële verantwoordelijkheid strekt, hangt af van het wettelijke en bestuurlijke kader op basis waarvan de publieke middelen worden versterkt en of de uitvoering van taken wordt overgedragen.

Het uitgangspunt is dat de Minister verantwoordelijk is voor de besteding van de publieke middelen die aan zijn begroting ten grondslag liggen. De Minister is verantwoordelijk voor de overdracht van de begrotingsmiddelen aan de betreffende organisatie. De concrete besteding van de middelen door de organisatie is primair de verantwoordelijkheid van de organisatie zelf. Daarbij valt te denken aan de besteding van de middelen door de organisatie aan een eindbegunstigde (bijvoorbeeld een instelling of burger).

Uiteindelijk is de Minister verantwoordelijk voor het betreffende beleid, wettelijke kader of stelsel. Om die reden kan de verantwoordingsinformatie over de uitvoering van taken of de besteding van middelen voor de Minister een aanleiding zijn om de uitvoering van taken bij te stellen of de voorwaarden voor de besteding van de middelen aan te passen.

Toezicht

Dit hoofdstuk stelt voor het ministerieel toezicht algemene regels. Daarnaast kunnen de beleidsverantwoordelijke Ministers besluiten om in specifieke sectorale wetgeving regels voor te schrijven voor de diverse sectoren zoals zorg, onderwijs of wonen.

Volgens dit wetsvoorstel vindt ministerieel toezicht allereerst plaats aan de hand van de informatie die de organisaties moeten verstrekken aan de Minister. Een volgende stap is dat de Minister de organisatie om nadere inlichtingen vraagt. Een laatste en verdergaande stap betreft de mogelijkheid voor de Minister om een onderzoek ter plaatse – dus bij de organisatie zelf – uit te voeren.

Deze bevoegdheid tot onderzoek ter plaatse geldt behoudens het anders bij wet bepaalde niet wanneer begrotingsmiddelen bijvoorbeeld in de vorm van een specifieke uitkering aan decentrale overheden worden verstrekt. Decentrale overheden beschikken immers over zelf gekozen en ingerichte controle- en toezichtsorganen. Ministerieel toezicht vindt in die situatie op afstand plaats en geschiedt aan de hand van informatie die de decentrale overheden aan de Minister verstrekken.

Daarentegen heeft de Minister wel bevoegdheden om onderzoek ter plaatse bij de decentrale overheden te verrichten, indien de decentrale overheden publieke middelen ontvangen van de Europese Unie. De Minister heeft deze controlebevoegdheden ter plaatse, omdat de Europese Unie Nederland als lidstaat verantwoordelijk kan houden voor het financieel beheer van de organisatie.

Artikel 9.1 Reikwijdte van het toezicht door Onze Ministers

Dit artikel geeft een opsomming van de organisaties, natuurlijke personen en rechtspersonen waarop de Minister toezicht dient uit te oefenen voor zover deze organisaties, natuurlijke personen en rechtspersonen begrotingsmiddelen of publieke middelen ontvangen.

De zinsnede in de aanhef van het eerste lid ’’onverminderd het anders bij wet bepaalde’, houdt in dat als in specifieke wetgeving het ministeriële toezicht anders is geregeld, dat die wetgeving voorrang heeft op de generieke bepalingen uit dit hoofdstuk.

Indien er geen specifieke wetgeving van toepassing is, strekt het toezicht van de Minister uit tot een aantal categorieën organisaties, natuurlijke personen die een beroep of bedrijf uitoefenen en rechtspersonen. Onder sub a tot en met e worden de diverse categorieën genoemd waarop het toezicht van de Minister betrekking kan hebben. Dat leidt tot vijf categorieën.

De onderdelen a en c gaan over organisaties. Onder organisaties kunnen vallen:

• privaatrechtelijke rechtspersonen, zoals naamloze vennootschappen, verenigingen of stichtingen;

• commanditaire vennootschappen en vennootschappen onder firma;

• publiekrechtelijke rechtspersonen met eigen rechtspersoonlijkheid, zoals zelfstandige bestuursorganen, decentrale overheden of openbare lichamen.

Het voorgaande betekent dat een organisatie ook een naamloze vennootschap of besloten vennootschap kan zijn waarvan de staat een deel van het geplaatste aandelenkapitaal houdt (staatsdeelneming) of een marktpartij die goederen of diensten levert die met publieke middelen worden bekostigd en waarbij de Minister het recht heeft voorbehouden om bij die marktpartij met betrekking tot de goederen of diensten controles uit te voeren.

De onderdelen b en d spreken over natuurlijke personen die een beroep of bedrijf uitoefenen. Daarbij gaat het niet om individuen die op persoonlijke titel een bijdrage ten laste van de rijksbegroting ontvangen zoals een uitkering op het gebied van de sociale zekerheid. Het betreft uitsluitend personen die in de hoedanigheid van het beroep of bedrijf (eenmanszaken, maatschappen) een bijdrage ten laste van de rijksbegroting ontvangen.

De RWT’s zijn als afzonderlijke categorie in onderdeel e genoemd. Voorbeelden van RWT’s zijn: Prorail, het CBS, het UWV, het Kadaster en de Stichting Etherreclame.

Verder wordt in dit artikel gesproken over een bijdrage ten laste van de rijksbegroting. Bij een bijdrage ten laste van de rijksbegroting wordt gedacht aan de ontvangst van financiële middelen of een bijdrage in natura van de ministeries en de colleges. Voorbeelden van financiële middelen zijn een lening, subsidie of garantie. Bij een bijdrage in natura valt te denken aan het ter beschikking stellen van medewerkers aan de betrokken organisatie.

Een bijdrage ten laste van de rijksbegroting kan vervolgens direct, indirect of voorwaardelijk worden verstrekt. Bij een directe bijdrage valt te denken aan een subsidie of lening. Onder de indirecte bijdragen vallen de financiële verstrekkingen die via een intermediair of intermediaire instelling plaatsvinden aan de organisatie. Bij een voorwaardelijke bijdrage die ten laste van de rijksbegroting wordt ontvangen, kan worden gedacht aan een garantie. Daarbij gaat het zowel om garantietoezegging (verplichtingen ten laste van de begroting) als om een eventuele uitbetaling op grond van die toezegging (de kasuitgave ten laste van de begroting).

Artikel 9.2 Doel van het toezicht door Onze Ministers

Dit artikel bepaalt de reikwijdte van het toezicht van de Minister op het financieel beheer met betrekking tot de organisaties, bedoeld in artikel 9.1. Bij het financieel beheer gaat het om het beheer van publieke financiële middelen door de organisaties en natuurlijke personen (artikel 9.1, onderdeel a en b), de ontvangers van EU-bijdragen (artikel 9.1, onderdeel c en d) en de rechtspersonen met een wettelijke taak (onderdeel e). Een Minister gebruikt de toezichtbevoegdheden om na te gaan of de bedoelde organisaties, natuurlijke personen en rechtspersonen de publieke middelen beheren en controleren overeenkomstig de voorwaarden die daaraan zijn gesteld.

Met de voorwaarden die aan het beheer en de controle zijn gesteld, bedoeld in onderdeel a, worden bijvoorbeeld de voorwaarden bedoeld op basis waarvan een bepaalde subsidie of lening aan de betrokken organisatie is verstrekt.

De Europese Unie kan de regering van Nederland als lidstaat aanspreken, wanneer zich tekortkomingen in beheer, fraude of onregelmatigheden voordoen ten aanzien van EU-geldstromen. Dit geldt ook als de EU-bijdragen worden besteed of worden beheerd door organisaties, natuurlijke personen en rechtspersonen buiten het Rijk. Vanwege deze verantwoordelijkheid dient het Rijk voldoende inzicht te hebben in het financiële beheer van de EU-begrotingsmiddelen en na te gaan of dit beheer tot op het niveau van de eindbegunstigden voldoet aan de regelgeving en de voorgeschreven beheer- en controleprocedures.³⁴

Bij de controle op het financieel beheer of het toezicht, bedoeld in onderdeel b, kan het gaan om de beoordeling van de rechtmatigheid van de verstrekking en de besteding van de bijdrage tot op het niveau van eindbegunstigden.

De financiële risico’s van tekortkomingen in het financieel beheer en of de controle van de betrokken organisaties, kunnen uiteindelijk bij het Rijk terechtkomen wanneer de eindbegunstigde niet (meer) aangesproken kan worden. De aansprakelijkheid van de lidstaat kan onder bepaalde omstandigheden zelfs leiden tot een beslag op de rijksmiddelen. Dit gebeurt bijvoorbeeld als er een boete of correctie aan de lidstaat wordt opgelegd of als de EU-bijdrage moet worden terugbetaald. Dit toont het belang van ministeriële controle of toezicht aan. Daarom is het nodig dat de Ministers op basis van artikel 9.3 (Verplichtingen en onderzoeksbevoegdheden) informatie kunnen opvragen en een nader onderzoek laten instellen bij de betrokken (eind)begunstigden. Dit toezicht geldt ook als die rechtspersonen een decentrale overheid (provincies, gemeenten en waterschappen) zijn, tenzij het bij een specifieke wet anders is geregeld. In dit verband wordt verwezen naar de Wet Naleving Europese regelgeving publieke entiteiten (Wet Nerpe). Deze wet voorziet in een aantal instrumenten voor Ministers, waarmee zij de naleving van Europese verplichtingen door onder meer gemeenten en provincies kunnen bevorderen.

Het toezicht van de Minister, bedoeld in onderdeel c, beoogt om na te gaan of de RWT de wettelijke taak doelmatig en doeltreffend heeft uitgevoerd en of het financieel beheer van de publieke financiële middelen zijn uitgevoerd overeenkomstig met de verplichtingen die bij of krachtens de wet aan het beheer zijn gesteld.

De Minister is allereerst verantwoordelijk voor de geldstromen die vanuit het ministerie naar een RWT gaan. De rechtmatigheid van de verstrekte financiële middelen van de Minister aan de RWT’s valt onder de begrotingsverantwoordelijkheid van de Minister. De besteding van de gelden door een RWT, dus de geldstromen van een RWT naar de eindbegunstigden is primair de verantwoordelijkheid van de RWT zelf. De Minister is niet verantwoordelijk voor het functioneren van de RWT als organisatie, maar hij is systeemverantwoordelijk voor de juiste taakuitvoering van de betrokken RWT. Daarom laat de Minister in de bijlage bij het departementale jaarverslag zien wat volgens de accountant van de betrokken RWT onrechtmatig is besteed, hoewel dit niet aan de Minister is toe te rekenen. Fouten die bij de eindbegunstigden zijn gemaakt komen dus niet op begroting van de Minister terecht. Wel kan (verantwoordings) informatie over de uitvoering van taken of de besteding van middelen voor de Minister aanleiding zijn om taken bij te stellen of te kiezen voor aanpassing van de voorwaarden voor de besteding van middelen. De Minister kan dan correctief optreden als bijvoorbeeld het systeem niet functioneert of er sprake is van een tekortschietend beleid op het gebied van misbruik en oneigenlijk gebruik. Uiteindelijk is de Minister verantwoordelijk voor het systeem dat hij als beleidsmaker of kadersteller heeft ingericht

Artikel 9.3 Verplichtingen en bevoegdheden

Eerste lid

Het eerste lid verplicht de organisaties, natuurlijke personen en rechtspersonen, bedoeld in artikel 9.1, om op verzoek van de betrokken Minister bepaalde informatie ter beschikking te stellen. Om welke informatie het gaat, is in de onderdelen a tot en met d uiteengezet.

Onderdelen a tot en met c

De controle- en verantwoordingsinformatie van de organisaties, natuurlijke personen en rechtspersonen is van belang voor het toezicht dat de Minister uitoefent op de besteding van publieke financiële middelen. Verantwoordingsinformatie omvat de jaarrekening, het jaarverslag en de overige gegevens die aan jaarrekening en het jaarverslag zijn toegevoegd. Onder een jaarrekening wordt verstaan: de balans en de winst- en verliesrekening (of exploitatierekening) met de toelichting. Het jaarverslag geeft informatie over het afgelopen boekjaar, de verwachte gang van zaken en de toestand op de balansdatum. Doorgaans worden in de voorwaarden voor het verkrijgen van publieke middelen specifieke eisen gesteld aan de informatie die moet worden opgenomen in een jaarverslag.

Welke controle- en verantwoordingsinformatie er gevraagd kan worden, is afhankelijk van de hoogte van de verstrekte bijdrage. In het geval van subsidies bevatten bijvoorbeeld de Aanwijzingen voor subsidieverstrekking hiervoor het kader. Thans wordt bijvoorbeeld voor subsidies tot € 25.000 geen financiële verantwoording gevraagd en voor subsidies tot € 125.000 geen controleverklaring. De Minister heeft ook het recht om kennis te nemen van de controle-informatie zoals de verslagen van de accountant, managementletters, accountantsrapporten en controleverklaringen.

Onderdeel d

Aanvullend op de informatie genoemd onder a tot en met c kan de betrokken Minister afhankelijk van zijn behoefte nadere informatie vragen, voor het sturen van zijn beleid of voor zijn systeemtoezicht. Aan de hand van de ontvangen informatie kan een Minister nagaan of beleidsdoelstellingen worden gerealiseerd. Onverlet deze mogelijkheid waarbij de betrokken Minister actief om nadere informatie kan vragen, is het ook de verantwoordelijkheid van de RWT’s om op eigen initiatief actief informatie aan de Ministers te verschaffen over de geleverde prestaties.

Dit onderdeel laat het aan de beoordeling van de betreffende Minister over wanneer hij om nadere informatie kan vragen. De reden hiervan is dat het aan de betrokken Minister zelf is om te bepalen welke informatie voor zijn beleid noodzakelijk is. Daarnaast is deze beoordelingsruimte noodzakelijk, omdat de ene sector en het toezicht daarop sterk kan verschillen van de andere sector (denk bijvoorbeeld aan de vergelijking tussen de zorgsector en de sector woningcorporaties). Gelet hierop schrijft dit onderdeel niet specifiek voor in welke gevallen de Minister om nadere informatie kan vragen.

Tweede en derde lid

Dit lid regelt de wettelijke basis voor de Minister om bij de betrokken organisaties, natuurlijke personen of rechtspersonen de financiële administraties, dossiers en andere informatiedragers ter plaatse te onderzoeken. Van deze bevoegdheid kan de Minister gebruik maken in situaties waarin stukken ontbreken of verkregen informatie niet toereikend wordt geacht. Deze bevoegdheid geldt ook wanneer een derde partij de taken, werkzaamheden of administratie in opdracht van de betrokken organisaties uitvoert. Dit is bepaald in het derde lid. Dat deze bevoegdheid ook dan geldt, komt doordat de betrokken organisatie, natuurlijke persoon of rechtspersoon verantwoordelijk blijft voor de taken, werkzaamheden of administratie, ondanks het feit dat de taken, werkzaamheden of administratie door een derde partij worden uitgevoerd. De derde partij handelt slechts in naam van de betreffende organisatie, natuurlijke persoon of rechtspersoon (mandaat). De taken, werkzaamheden en administratie worden dus alleen qua uitvoering uitbesteed, maar niet qua verantwoordelijkheden overgedragen aan de derde partij (delegatie).

Voor de decentrale overheden, de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius, Saba, openbare lichamen voor beroep en bedrijf en openbare lichamen en gemeenschappelijke organen ingesteld krachtens de Wet gemeenschappelijke regelingen, geldt de bevoegdheid om ter plaatse te onderzoeken alleen, indien zij een bijdrage ten laste van de EU-begroting hebben ontvangen. Bijvoorbeeld een Europese subsidie. In alle andere gevallen is de Minister niet bevoegd om bij dergelijke overheden en lichamen ter plaatse te onderzoeken. Dit wordt in artikel 9.3, vierde lid, expliciet uitgesloten.

Vierde lid

De decentrale overheden, openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius, Saba, openbare lichamen voor beroep en bedrijf en openbare lichamen en gemeenschappelijke organen ingesteld krachtens de Wet gemeenschappelijke regelingen met uitzondering van de lichamen en organen waaraan het Rijk deelneemt, zijn onverminderd het anders bij of krachtens de wet bepaalde, uitgesloten van de bevoegdheid van de Minister om onderzoek ter plaatse te verrichten, indien zij een bijdrage ten laste van de rijksbegroting op basis van artikel 9,1, eerste lid, onder a, hebben ontvangen. De reden hiervoor is dat dergelijke organisaties zelfstandige bestuurslagen zijn met een eigen (rechtstreeks gekozen) volksvertegenwoordiging en een eigen huishouding voeren. Ministerieel toezicht zou hier een inbreuk op betekenen.

Het voorgaande laat onverlet dat er bij of krachtens de wet kan zijn bepaald dat de verantwoordelijke Minister wel toezicht houdt op de decentrale overheden, openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius, Saba, openbare lichamen voor beroep en bedrijf en openbare lichamen en gemeenschappelijke organen ingesteld krachtens de Wet gemeenschappelijke regelingen, met uitzondering van de lichamen en de organen waaraan het Rijk deelneemt. In dat geval gaat de specifieke wet- of regelgeving voor op hetgeen in dit lid is bepaald. Voorbeeld hiervan zijn de Gemeente- en Provinciewet waarin specifiek ministerieel toezicht op de gemeenten en provincies is geregeld.

Met uitzondering van de openbare lichamen en de gemeenschappelijke organen ingesteld krachtens de Wet gemeenschappelijke regelingen waaraan het Rijk deelneemt, houdt in dat de betrokken Minister wel onderzoeksbevoegdheden heeft als het Rijk deelneemt aan dergelijke lichamen en organen.

Verder geldt dat als de Ministers direct, indirect of voorwaardelijk een bijdrage ten laste van de rijksbegroting aan de decentrale overheden of openbare lichamen verstrekken, er verantwoording over deze bijdragen dient te worden afgelegd. Dit betekent dat de betrokken Minister er zorg voor moet dragen dat de decentrale overheden die bijvoorbeeld specifieke uitkeringen ontvangen periodiek verantwoordingsinformatie aan hem verstrekken over de wijze waarop de specifieke uitkeringen zijn besteed. De Minister heeft deze informatie nodig om:

• te beoordelen of de specifieke uitkeringen zijn aangewend ter realisatie van de vooraf afgesproken prestaties of doelstellingen;

• te beoordelen of het systeem waarvoor hij verantwoordelijk is goed werkt;

• eventueel het beleid bij te stellen en verantwoording aan de Staten-Generaal af te leggen.

Sinds 2006 leggen de decentrale overheden (provincies, gemeenten en gemeenschappelijke regelingen) jaarlijks verantwoording af aan het Rijk over hoe de specifieke uitkeringen van het Rijk zijn besteed via de zogenoemde SiSA-bijlage. SiSa betekent Single information & Single audit

en staat voor eenmalige informatieverstrekking (single information) en eenmalige accountantscontrole (single audit). Voorheen werd door de decentrale overheden voor iedere specifieke uitkering een aparte verantwoording met controleverklaring opgeleverd. Nu kan dit in één bijlage als onderdeel van de jaarrekening van de decentrale overheid, de zogeheten SiSa-bijlagen. De accountant van de decentrale overheid verstrekt een controleverklaring bij de volledige jaarrekening inclusief SiSa-bijlagen. Om de werking van dit systeem te waarborgen wordt jaarlijks door de Auditdienst Rijk (ADR) een review uitgevoerd op de verrichte controlewerkzaamheden van de accountants van gemeenten en provincies.

Vijfde lid

In dit lid worden vier voorwaarden van overeenkomstige toepassing verklaard voor het gebruik van de bevoegdheid om een onderzoek ter plaatse in te stellen. Daarbij is aansluiting gezocht bij de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Artikel 5:12 regelt dat de onderzoeker desgevraagd een legitimatiebewijs dient te tonen. Artikel 5:13 bepaalt dat van de bevoegdheden slechts gebruik wordt gemaakt voor zover dat redelijkerwijs voor de uitvoering van de taak nodig is. Hierbij worden de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit in acht genomen. Artikel 5:15 geeft regels voor het betreden elke plaats. Hierdoor ontstaat de bevoegdheid tot het betreden van plaatsen (waaronder gebouwen, erven en andere terreinen) zonder toestemming van de bewoner. De onderzoeker kan zich zo nodig toegang verschaffen met behulp van de sterke arm. Deze bevoegdheid is nodig om onderzoek ter plaatse uit te voeren als de betrokken organisatie, natuurlijke persoon of rechtspersoon hieraan niet wil meewerken. Een woning mag echter niet worden betreden zonder toestemming van de bewoner. Artikel 5:17, tweede en derde lid, van de Awb gaat over de bevoegdheid tot het maken van kopieën van zakelijke gegevens en bescheiden. Daarbij kan het ook gaan om gegevens die op bepaalde informatiedragers (bijv. USB-sticks) zijn vastgelegd. Indien het maken van kopieën ter plaatse niet mogelijk is, is op grond van artikel 5:17, derde lid, van de Awb, degene die namens de Minister het onderzoek uitvoert bevoegd deze gegevens, bescheiden of andere informatiedragers gedurende een korte periode mee te nemen tegen een door hem af te geven schriftelijk bewijs. De bevoegdheid tot het maken van kopieën kan nodig zijn voor de dossiervorming van de onderzoeker.

Zesde lid

De bevoegdheden van de Ministers worden niet in de tijd beperkt. Een algemene beperking in de tijd zou afbreuk doen aan de mogelijkheden te differentiëren. Het onderzoek wordt binnen een redelijke termijn nadat het betrokken jaar waarin de publieke middelen zijn besteed voorbij is namens de Minister uitgevoerd. De periode dat de bevoegdheden kunnen worden uitgeoefend, is echter niet beperkt tot het tijdvak van de verstrekking van publieke middelen. De criteria ‘dat het Rijk daarbij belang heeft’ en ‘zolang als en over de jaren’ beogen desalniettemin een zekere tijdsmarkering aan te geven.

Artikel 9.4 Onderzoeksbevoegdheden met betrekking tot een accountant

Eerste lid

Op grond van dit lid is de Minister bevoegd om de controleprogramma’s en dossiers van de accountant die de controle voor de organisaties, natuurlijke personen of rechtspersonen heeft uitgevoerd in te zien, zodat hij kennis kan nemen van de bevindingen en conclusies met betrekking tot de verrichte controles. De accountant, als bedoeld in artikel 393, eerste lid, van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek, is de persoon die in opdracht van de organisaties, natuurlijke personen en rechtspersonen, bedoeld in artikel 9.1, met de controle is belast. Dit is vaak een openbare accountant (afkomstig van buiten de betrokken organisatie), maar kan in bepaalde situaties ook een interne accountant zijn. Het doel van deze inzage is vast te stellen of de Minister kan steunen op de controle die door de accountant is uitgevoerd.

Zoals uit de toelichting bij artikel 9.5 (Verantwoordelijkheid en aansprakelijkheid accountant) blijkt, zal de Minister de inzage in de controleprogramma’s en dossiers van de accountant van de betrokken organisatie, natuurlijke persoon of rechtspersoon in het algemeen opdragen aan de Auditdienst Rijk (ADR), bedoeld in artikel 7.1, eerste lid (Organisatie). De betreffende accountant draagt er zorg voor dat de gevraagde informatie voor een review aan de medewerker van de ADR of andere daartoe aangewezen auditorganen, zoals de directie Rekenschap van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, wordt verstrekt.

Wanneer er verschil van inzicht ontstaat over de wijze van controleren, de bevindingen en conclusies of de rapportering van de relevante zaken tussen de accountant van de betrokken organisatie en de medewerker van de ADR, wordt dit schriftelijk gerapporteerd aan de betrokken Minister, het hoofd van ADR, respectievelijk het bestuur van de Nederlandse Beroepsorganisatie van Accountants (NBA). Zij treden vervolgens in overleg met de betrokken partijen.

Tweede en derde lid

In hoofdstuk A-140 van de Verordening gedragscode van de NBA wordt de geheimhouding van de accountant geregeld. In artikel A-140.1, onderdeel a, wordt bepaald dat de registeraccountant zich onthoudt van:

• 1. het buiten de accountantspraktijk waarbij hij werkzaam is of waaraan hij is verbonden of buiten de entiteit waarbij of ten behoeve waarvan hij werkzaam is, bekend maken van vertrouwelijke informatie, die hij in het kader van zijn beroepsmatig en zakelijk optreden heeft verkregen, tenzij hij is gemachtigd tot bekendmaking over te gaan of op grond van een wettelijk voorschrift dan wel beroepshalve daartoe een recht of plicht bestaat; en

• 2. het gebruikmaken van vertrouwelijke informatie die hij in het kader van beroepsmatig en zakelijk handelen heeft verkregen om zichzelf of een derde te bevoordelen.

Indien de Minister op grond van artikel 9.3 (Verplichtingen en onderzoeksbevoegdheden), van dit hoofdstuk een beroep doet op het inzagerecht, is er sprake van de uitzonderingssituatie ten opzichte van artikel A-140.1, onderdeel a van de Verordening gedragscode. Artikel 9.3 bepaalt dat de betrokken accountant zich niet kan beroepen op zijn geheimhoudingsplicht en dient de controle-informatie te verstrekken. De ADR, aan wie de inzage in de controledossiers van de accountant van de betrokken organisatie, natuurlijke persoon of rechtspersoon in het algemeen door de Minister is opdragen, heeft het recht om stukken uit de controledossiers te kopiëren. De ADR waarborgt dat deze stukken niet verder bekendgemaakt worden.

Vierde lid

Het vierde lid bepaalt dat de artikelen 5:12, 5:13, 5:15 en 5:17, tweede en derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht van overeenkomstige toepassing zijn op de bevoegdheden van dit artikel. Artikel 5:12 regelt dat de onderzoeker desgevraagd een legitimatiebewijs moet tonen. Artikel 5:13 legt de norm op dat slechts van de bevoegdheden gebruik wordt gemaakt voor zover dat redelijkerwijs nodig is voor de uitvoering van de taak. De bevoegdheid tot het betreden van plaatsen zonder toestemming van de bewoner, zo nodig met behulp van de sterke arm, is geregeld in artikel 5:15. Een woning mag echter niet betreden worden zonder toestemming van de bewoner. Artikel 5:17 geeft de bevoegdheid tot het maken van kopieën van zakelijke gegevens en bescheiden. Indien het maken van kopieën ter plaatse niet mogelijk is, is op grond van artikel 5:17, derde lid, degene die namens de Minister het onderzoek uitvoert, bevoegd deze gegevens, bescheiden of andere informatiedragers gedurende een korte periode mee te nemen tegen een door hem af te geven schriftelijk bewijs.

Artikel 9.5 Verantwoordelijkheid en aansprakelijkheid accountant

Eerste lid

Uit de toelichting bij artikel 9.4, eerste lid (Onderzoeksbevoegdheden met betrekking tot een accountant), blijkt, dat de Minister de bevoegdheden uit dat artikel in het algemeen aan de ADR opdraagt.

Dit lid bepaalt dat de bevoegdheden die in artikel 9.4 zijn genoemd, namens de Minister worden uitgevoerd door een registeraccountant of een accountant-administratieconsulent ten aanzien van wie in het accountantsregister een aantekening is geplaatst als bedoeld in artikel 36, tweede lid, onderdeel i, van de Wet op het accountantsberoep.

Dit betekent dat de bevoegdheden ook namens de Minister kunnen worden uitgevoerd door medewerkers die onder de verantwoordelijkheid van een accountant als bedoeld in artikel 393 BW 2 werken. In sommige gevallen kan het voorkomen dat de ambtenaren die met de definitieve vaststelling van de subsidie zijn belast worden aangewezen. Deze ambtenaren zijn ook bevoegd om nadere informatie over de genoemde bescheiden in te winnen. Het is dus mogelijk dat de reviewwerkzaamheden worden verricht door een medewerker van de ADR, die geen accountant is. In deze situatie draagt de accountant, onder wie deze medewerker ressorteert, de eindverantwoordelijkheid voor de uit te voeren review. Deze eindverantwoordelijke accountant dient dus te beoordelen of de betreffende medewerker toereikende controle-informatie heeft verkregen ter onderbouwing van de bevindingen van de uitgevoerde review.

Het is ook mogelijk dat de Minister een openbare accountant een machtiging heeft gegeven om de bevoegdheden, bedoeld in artikel 9.4 (Onderzoeksbevoegdheden met betrekking tot een accountant), namens hem uit te oefenen. Hiervan kan sprake zijn wanneer er bij de controle op de besteding van overheidsgelden door instellingen onregelmatigheden (bijvoorbeeld fraude) worden geconstateerd of wanneer er sterke vermoedens bestaan dat instellingen onregelmatigheden hebben begaan. Hierdoor kan de betrokken Minister behoefte hebben aan een nader onderzoek om vast te stellen of er zich inderdaad onregelmatigheden hebben voorgedaan.

Tweede lid

Dit artikel bevat een vrijwaringbepaling. Accountants die voldoen aan de inzage- en kopieerplicht, als bedoeld in artikel 9.4, eerste en derde lid, zouden door hun cliënt civielrechtelijk kunnen worden aangesproken voor eventuele schade die daarvan een gevolg is. Bijvoorbeeld op grond van een vermeende toerekenbare tekortkoming in de naleving van de wet- en regelgeving. Aangezien de inzage- en kopieerplicht prevaleert boven de geheimhoudingsverplichting is de accountant daarom niet aansprakelijk voor eventuele schade die daarvan een gevolg is.

Artikel 9.6 Delegatie van regelgeving

Dit artikel voorziet in de wettelijke basis om bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels te kunnen stellen over:

• de informatie die door rechtspersonen met een wettelijke taak (RWT) in hun begroting en jaarverslag wordt opgenomen;

• de controle van de informatie die door rechtspersonen met een wettelijke taak in hun jaarverslag wordt opgenomen. Hierbij kan gedacht worden aan richtlijnen over de wijze waarop de verantwoordingsinformatie van de RWT’s worden gecontroleerd.

§ 2: Toezicht met betrekking tot schatkistbankieren

Artikel 9.7 Reikwijdte van het toezicht door Onze Minister

Eerste tot en met derde lid

In deze leden geldt als Onze betrokken Minister, de Minister die beleidsmatig verantwoordelijk is voor de betreffende RWT.

Het toezicht, met betrekking tot het schakistbankieren bedoeld in het eerste tot en met het derde lid, kan namens de betrokken Minister bijvoorbeeld worden uitgeoefend door een inspectiedienst of door de ADR in het kader van een opdracht, bedoeld in artikel 7.2, eerste lid, onder h. Dit toezicht kan in samenhang worden uitgeoefend met het toezicht dat in hoofdstuk 9 is geregeld.

Vierde en vijfde lid

Het vierde lid regelt dat de rechtspersoon de informatie op verzoek van de betrokken Minister beschikbaar moeten stellen in verband met het toezicht dat de betrokken Minister uitoefent.

Het vijfde lid bepaalt dat indien het bij of krachtens de artikelen 8.1 (Verplicht schatkistbankieren), 8.6 (Prudent uitzetten van liquide middelen) of 8.7 (Oneigenlijk liquidemiddelenbeheer) is geregeld, niet door de rechtspersoon wordt nageleefd dat de betrokken Minister de rechtspersoon een aanwijzing kan geven om alsnog aan de naleving te voldoen. Eventuele geschillen tussen de Minister en een RWT die voortvloeiende uit het toezicht worden als bestuursgeschil opgelost.

§ 3: Verklaring over EU-uitgaven

Artikel 9.8 Verklaring over EU-uitgaven

Eerste lid

De verklaring over EU-uitgaven is een verklaring over de besteding van de Europese uitgaven in gedeeld beheer met de Europese Commissie door EU-lidstaat Nederland. Deze verklaring is opgebouwd uit deelverklaringen van de Ministers die verantwoordelijk zijn voor de betreffende EU-uitgaven.De Minister van Financiën biedt de verklaring ter afstemming aan de ministerraad aan. De verklaring is gericht aan de Europese Commissie en aan de Nederlandse Tweede Kamer der Staten-Generaal. In de verklaring wordt vastgesteld of de besteding van EU-fondsen conform Europese en nationale regelgeving is – tot op het niveau van de (eind-)begunstigde – en wordt een oordeel gegeven over het functioneren van de relevante beheers- en controlesystemen, het toezicht en de belangrijkste verbeterpunten daarbij. Dit wil zeggen dat het Nederlandse kabinet via deze verklaring verantwoording aflegt over het beheer, het toezicht, de controle op en de besteding van EU-uitgaven en dat inzicht verkregen wordt in de mate waarin voldaan is aan Europese wet- en regelgeving en indien van toepassing ook aan aanvullende nationale regels. Nederland heeft de verklaring in 2006 vrijwillig ingevoerd als verantwoordingsinstrument zonder dat een dergelijke verklaring onderdeel was van EU-regelgeving. Inmiddels kent het Financieel Reglement van de EU-begroting een bepaling over een dergelijke verklaring, meer specifiek in het onderdeel over EU-uitgaven in gedeeld beheer met de lidstaten. Het is daarmee onderdeel geworden van het gemeenschapsrecht – zij het als niet-verplichte optie voor lidstaten.

Tweede tot en met vierde lid

De Minister van Financiën zendt de verklaring namens het kabinet ter onderzoek aan de Algemene Rekenkamer, zie ook artikel 10.21 (Onderzoek naar de verklaring over EU-uitgaven). De Minister van Financiën zendt deze verklaring in maart van het lopend jaar naar de Europese Commissie, zodat de verklaring, en de gegevens daarin,gebruikt kunnen worden voor de zogenoemde activity reports van de Europese Commissie. Daarna wordt de verklaring in mei van het lopend jaar door de Minister van Financiën naar de Staten-Generaal gestuurd. De Algemene Rekenkamer zendt haar rapport bij de verklaring aan de Europese Commissie en de Tweede Kamer der Staten-Generaal.

HOOFDSTUK 10. ALGEMENE REKENKAMER

Algemeen

Dit hoofdstuk regelt de diverse aspecten met betrekking tot de Algemene Rekenkamer. Bijvoorbeeld de samenstelling van de Algemene Rekenkamer, het domein waarnaar de Algemene Rekenkamer onderzoek verricht en de taken en bevoegdheden die de Algemene Rekenkamer daarbij heeft.

Hierbij geldt dat het domein van het onderzoek en de bevoegdheden van de Algemene Rekenkamer gekoppeld zijn aan de volgende beginselen:

1. het budgettaire beginsel

Dit beginsel houdt in dat de Algemene Rekenkamer onderzoek kan verrichten naar de inning en besteding van publieke middelen. Daarbij is het niet van belang welke organisatie (onder meer ministeries, colleges, rechtspersonen met een wettelijke taak, vennootschappen) de publieke middelen besteedt, zolang er sprake is van publieke middelen. Het kan derhalve gaan om de besteding van begrotingsgeld door de ministeries en de colleges, organisaties die op afstand van het Rijk staan en die worden bekostigd door de opbrengst van een wettelijke heffing of vennootschappen waarvan de staat een deel van het geplaatste aandelenkapitaal houdt.

Het budgettaire beginsel houdt rechtstreeks verband met de grondwettelijke taak van de Algemene Rekenkamer, het onderzoek van de ontvangsten en uitgaven van het Rijk (artikel 76 van de Grondwet). Dit beginsel is met name ook voor de Staten-Generaal van belang: met haar onderzoek kan de Algemene Rekenkamer de Staten-Generaal inzicht geven in de mate waarin het budgetrecht wordt gerespecteerd.

Het budgettaire beginsel geldt echter niet absoluut. De Algemene Rekenkamer heeft in de volgende gevallen geen of slechts onder voorwaarden een onderzoeksbevoegdheid:

• bij natuurlijke personen heeft de Algemene Rekenkamer alleen een onderzoeksbevoegdheid als zij publieke middelen (dat kan zijn begrotingsgeld of de opbrengst van een wettelijke heffing) hebben ontvangen, die bedoeld zijn voor hun bedrijf of voor de uitoefening van hun beroep;

• wanneer de ontvanger van het begrotingsgeld of de opbrengst van een wettelijke heffing een publiekrechtelijk college is waarvoor de keuze geschiedt bij of krachtens wettelijk voorschrift uitgeschreven verkiezingen (bijvoorbeeld ingeval van de decentrale overheden);

• wanneer in specifieke wetgeving is geregeld dat de Algemene Rekenkamer geen of beperkte onderzoeksbevoegdheden heeft. Zo heeft de Algemene Rekenkamer op basis van artikel 121 van de Zorgverzekeringswet geen onderzoeksbevoegdheden ten aanzien van de wijze waarop de zorgverzekeraars de opbrengst van de bij of krachtens de Zorgverzekeringswet ingestelde heffingen gebruiken.

2. het parallelle beginsel

Dit beginsel houdt in dat de informatiepositie van de Algemene Rekenkamer en de betrokken Minister bij voorkeur parallel moeten lopen. De achterliggende gedachte bij dit beginsel is dat het voor de ministeriële verantwoordelijkheid essentieel is dat een Minister zich kan verantwoorden naar aanleiding van rapportages van de Algemene Rekenkamer.

Anders zou de situatie kunnen ontstaan dat de Algemene Rekenkamer over zaken rapporteert waarover de betrokken Minister zelf geen informatie heeft, maar waarbij wel van de Minister kan worden gevraagd om daar aan de Staten-Generaal verantwoording over af te leggen. De Minister zou in dat geval zijn politieke verantwoordelijkheid tegenover de Staten-Generaal niet kunnen waarmaken.

Het parallelle beginsel van de ministeriële verantwoordelijkheid geldt evenmin absoluut. Er zijn ten minste twee situaties te onderscheiden waarin de Algemene Rekenkamer wel onderzoeksbevoegdheid heeft en de Minister niet:

• bij staatsdeelnemingen waarvan de staat 95% of meer van het geplaatste aandelenkapitaal houdt, is de Algemene Rekenkamer bevoegd ter plaatse onderzoek uit te voeren, terwijl bijvoorbeeld de Minister van Financiën als aandeelhouder die bevoegdheid niet heeft;

• wanneer wettelijk geregeld is dat de Algemene Rekenkamer onderzoeksbevoegdheid heeft. De Algemene Rekenkamer kan bijvoorbeeld op grond van artikel 27l van de Wet op de Kansspelen het financieel beheer en de jaarlijkse financiële verantwoording daarover van de Stichting Holland Casino onderzoeken.

§ 1: Samenstelling, benoeming en organisatie

Artikel 10.1 Samenstelling en benoeming

Algemeen

Dit artikel is gebaseerd op artikel 70 van de Comptabiliteitswet 2001.

Dit artikel regelt de samenstelling en benoeming van de leden in gewone dienst en in buitengewone dienst van de Algemene Rekenkamer. Op grond van artikel 77 van de Grondwet worden de leden van de Algemene Rekenkamer bij koninklijk besluit voor het leven benoemd uit een bindende voordracht van drie personen die door de Tweede Kamer der Staten-Generaal is opgemaakt. Dit betekent dat de leden van de Algemene Rekenkamer worden gekozen door de Tweede Kamer der Staten-Generaal en benoemd door de regering.

De benoeming tot lid van de Algemene Rekenkamer geschiedt volgens een specifieke benoemingsprocedure. Deze benoemingsprocedure geldt zowel voor een vacature voor een lid in gewone dienst als bij een vacature voor een lid in buitengewone dienst. In de eerste plaats moet er sprake zijn van een vacature onder de leden van de Algemene Rekenkamer. De Algemene Rekenkamer stelt de regering en de Tweede Kamer in kennis van het ontstaan van de vacature. Het in kennis brengen van de regering over het ontstaan van de vacature zal in de praktijk betekenen dat de Minister-President, de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de Minister van Financiën in kennis worden gesteld. Daarna stelt de Algemene Rekenkamer een lijst met aanbevelingen op van ten minste vier mogelijke kandidaten en stuurt deze lijst na de kennisgeving van de vacature naar de Tweede Kamer.

Na de kennisgeving van de vacature en de lijst met aanbevelingen doet de Tweede Kamer een bindende voordracht van drie personen aan de regering. Dit is gebaseerd op artikel 77, eerste lid, van de Grondwet. De Tweede Kamer is bij het opstellen van deze voordracht niet gebonden aan de aanbevelingslijst van de Algemene Rekenkamer. Binnen de regering is het de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties die de voordracht tot de benoeming van het betreffende lid doet. Tot slot geschiedt de benoeming volgens artikel 77 van de Grondwet bij koninklijk besluit. Dit betekent dat de regering uiteindelijk voor de benoeming verantwoordelijk is.

Eerste lid

De drie leden in gewone dienst van de Algemene Rekenkamer vormen tezamen het college van de Algemene Rekenkamer. Naast de leden in gewone dienst zijn er ten hoogste drie leden in buitengewone dienst. De Algemene Rekenkamer kan binnen deze norm het aantal leden in buitengewone dienst bepalen. Als de leden in buitengewone dienst in die hoedanigheid optreden, behoren ook zij tot het college van de Algemene Rekenkamer. De leden in buitengewone dienst beoefenen meestal een andere hoofdfunctie.

Een van de leden in gewone dienst wordt bij koninklijk besluit benoemd tot president van de Algemene Rekenkamer. De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties doet in overeenstemming met de Minister van Financiën de voordracht hiertoe. Dit betekent dat de regering, op basis van de voordracht van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, bepaalt welk lid president van de Algemene Rekenkamer wordt.

Ten opzichte van artikel 70 van de Comptabiliteitswet 2001 is nieuw dat de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties de voordracht tot de benoeming van de president van de Algemene Rekenkamer in overeenstemming met Minister van Financiën doet. Gelet op de nauwe samenwerking tussen de Algemene Rekenkamer en de Minister van Financiën is de betrokkenheid van de Minister van Financiën bij deze voordracht aangewezen.

Tweede lid

De Algemene Rekenkamer brengt een vacature voor een lid van het college van de Algemene Rekenkamer zo spoedig mogelijk ter kennis van de regering en de Tweede Kamer der Staten-Generaal. Dit geldt zowel voor een vacature voor een lid in gewone dienst als voor een lid in buitengewone dienst van de Algemene Rekenkamer. Het ter kennis brengen van de regering houdt in de praktijk in dat de vacature zowel aan de Minister-President, de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties als de Minister van Financiën ter kennis wordt gebracht.

De betrokkenheid van de Tweede Kamer der Staten-Generaal ten aanzien van het kiezen van de leden van de Algemene Rekenkamer is gebaseerd op het feit dat de Algemene Rekenkamer ontvangsten en uitgaven van de regering onderzoekt.

Derde lid

In de Comptabiliteitswet 2001 is bepaald dat het college van de Algemene Rekenkamer tegelijk met de kennisgeving van de vacature aan de Tweede Kamer een aanbevelingslijst zendt. Dit voorschrift heeft tot praktische problemen geleid en daarom is besloten dat de kandidatenlijst na de kennisgeving van de vacature aan de Tweede Kamer wordt gezonden.

Het college van de Algemene Rekenkamer stelt een lijst met aanbevelingen op van mogelijke kandidaten. Die lijst wordt naar de Tweede Kamer verstuurd. In de Comptabiliteitswet 2001 is bepaald dat er minimaal zes kandidaten op deze lijst van de Algemene Rekenkamer moesten worden opgenomen. In de praktijk is gebleken dat dit aantal niet altijd haalbaar was, mede omdat de aanbevelingslijst openbaar wordt. Om die reden is het aantal kandidaten teruggebracht tot ten minste vier.

Na de kennisgeving van de vacature en de ontvangst van de aanbevelingslijst van de Algemene Rekenkamer doet de Tweede Kamer een bindende voordracht van drie personen aan de regering. De Tweede Kamer is bij het opstellen van deze voordracht niet gebonden aan de aanbevelingslijst van de Algemene Rekenkamer, maar kan daar desgewenst wel rekening mee houden.

Artikel 10.2 Leden in buitengewone dienst

Dit artikel is gebaseerd op artikel 71 van de Comptabiliteitswet 2001. Het artikel is inhoudelijk niet gewijzigd.

Eerste lid

Deze bepaling stelt de Algemene Rekenkamer in staat flexibel gebruik te maken van de deskundigheid van de leden in buitengewone dienst. Collegeleden in buitengewone dienst vervullen deze functie meestal naast een andere baan.

De collegeleden in buitengewone dienst kunnen bijvoorbeeld een onderzoek leiden of de leden in gewone dienst van advies voorzien. Voor deze speciale werkzaamheden maakt een lid in buitengewone dienst deel uit van het college van de Algemene Rekenkamer.

Tweede lid

Een lid in gewone dienst kan vervangen worden door een lid in buitengewone dienst. Wanneer een lid in buitengewone dienst optreedt als plaatsvervanger, maakt hij deel uit van het college van de Algemene Rekenkamer.

Artikel 10.3 De secretaris

Eerste en tweede lid

Dit artikel is deels gebaseerd op artikel 72 van de Comptabiliteitswet 2001. Het artikel bepaalt dat de Algemene Rekenkamer een secretaris heeft. De selectie van de secretaris geschiedt door de Algemene Rekenkamer. De benoeming en ontslag van de secretaris vinden plaats bij koninklijk besluit. De secretaris is ambtenaar. Verder beslist het college van de Algemene Rekenkamer over schorsing van de secretaris.

Artikel 10.4 Benoemingsvereisten

Dit artikel is gebaseerd op artikel 73 van de Comptabiliteitswet 2001; het artikel is inhoudelijk niet gewijzigd.

Eerste lid

De enige eis die aan leden van de Algemene Rekenkamer wordt gesteld, is dat zij Nederlander moeten zijn.

Tweede lid

De leden van de Algemene Rekenkamer vervullen een openbare functie. In het tweede lid wordt beschreven met welke functies de functie van lid van de Algemene Rekenkamer en secretaris onverenigbaar is. Deze functies zijn onverenigbaar met een andere openbare betrekking, waaraan een vaste beloning of toelage is verbonden of met het lid zijn van een publiekrechtelijk college, waarvoor de keuze geschiedt bij of krachtens wettelijk voorschrift uitgeschreven verkiezingen.

Derde lid

Naast de betrekkingen die in het tweede lid zijn genoemd, kunnen andere functies onverenigbaar zijn met het lidmaatschap van de Algemene Rekenkamer.

Vierde lid

De president van de Algemene Rekenkamer maakt jaarlijks de nevenfuncties van de leden en de secretaris van de Algemene Rekenkamer bekend.

Artikel 10.5 Ontslag en schorsing

Dit artikel is gebaseerd op artikel 74 van de Comptabiliteitswet 2001. Inhoudelijk is het artikel niet gewijzigd. Dit artikel is een belangrijke waarborg voor de onafhankelijkheid van de Algemene Rekenkamer. De redenen voor ontslag van haar leden zijn in de Comptabiliteitswet vastgelegd, zoals voorgeschreven is in artikel 77 van de Grondwet.

Eerste lid

Het eerste lid bevat de ontslaggronden die gelden bij normaal functioneren: ontslag op verzoek en ontslag wegens het bereiken van de leeftijd van zeventig jaar. Deze ontslaggronden, waaronder de leeftijdsgrens, zijn een uitwerking van artikel 77, tweede lid, van de Grondwet dat stelt dat de leden van de Algemene Rekenkamer ‘op eigen verzoek en wegens het bereiken van een bij de wet te bepalen leeftijd worden ontslagen’. De leeftijdsgrens is op zeventig jaar gesteld naar analogie van de leeftijdsgrens die voor leden van andere Hoge Colleges van Staat zoals de Nationale ombudsman en de Raad van State is bepaald.

Tweede lid

De Hoge Raad der Nederlanden is aangewezen als de gerechtelijke instantie die leden van de Algemene Rekenkamer kan ontslaan of schorsen. Daarmee zijn ontslag en schorsing bij de rechtsprekende macht, op afstand van het politieke domein, geplaatst. Ook dit is een waarborg voor de onafhankelijkheid van de Algemene Rekenkamer.

Hoofdstuk 6A van de Wet rechtspositie rechterlijke ambtenaren is van overeenkomstige toepassing verklaard. Dit hoofdstuk is van toepassing op rechterlijke ambtenaren die voor het leven benoemd zijn. Het bevat de disciplinaire maatregelen die van toepassing zijn op leden van de rechtsprekende macht en de gronden voor schorsing en ontslag. De lichtste disciplinaire maatregel, een schriftelijke waarschuwing, wordt door de president van de Algemene Rekenkamer aan de andere leden van de Algemene Rekenkamer opgelegd (onderdeel a).

Derde lid

Naast de ontslaggronden die in het eerste en tweede lid zijn vermeld, regelt het derde lid een andere grond voor ontslag van de leden van de Algemene Rekenkamer. Wanneer een lid van de Algemene Rekenkamer in strijd handelt met artikel 10.4, derde lid is dit een reden voor ontslag van dat betreffende lid van de Algemene Rekenkamer.

Vierde lid

De grondslag voor dit lid is gelegen in artikel 77, vierde lid, van de Grondwet. Artikel 77 van de Grondwet bepaalt dat de wet de rechtspositie van de leden van de Algemene Rekenkamer regelt.

Het onderhavige lid is een wettelijke uitwerking hiervan. Dit lid biedt de grondslag om bij of krachtens algemene maatregel van bestuur nadere regels te stellen met betrekking tot het wachtgeld en de voorzieningen in verband met ziekte en arbeidsongeschiktheid van de leden van de Algemene Rekenkamer.

Artikel 10.6 Aanvaarding van het ambt

Eerste en tweede lid

Dit artikel is gebaseerd op artikel 75 van de Comptabiliteitswet 2001. Dit artikel schrijft voor dat de leden in gewone dienst (onder wie de president), de leden in buitengewone dienst en de secretaris een eed of verklaring en belofte afleggen, alvorens zij hun ambt aanvaarden. Om praktische redenen is in het tweede lid geregeld dat de president van de Algemene Rekenkamer de eed of de verklaring en belofte kan afnemen waarbij de voorwaarde geldt dat de president van de Algemene Rekenkamer hiertoe door de Koning moet zijn gemachtigd.

Derde lid

Het onderhavige lid is gebaseerd op artikel 81, tweede lid, van de Comptabiliteitswet 2001 en is inhoudelijk niet gewijzigd.

Artikel 10.7 Reglement van orde

Dit artikel is in de Comptabiliteitswet 2001 geregeld in artikel 76. De Algemene Rekenkamer stelt in het kader van haar werkzaamheden een reglement van orde vast. Het reglement wordt door middel van publicatie in de Staatscourant openbaar gemaakt. In het reglement is onder andere bepaald dat de secretaris is belast met de ambtelijke leiding van de Algemene Rekenkamer en dat de president in januari van elk jaar een opgave van de overige betrekkingen van de leden in gewone dienst, de leden in buitengewone dienst en de secretaris ter publicatie in de Staatscourant aanbiedt.

Artikel 10.8 Taken en bevoegdheden van de president

Dit artikel is gebaseerd op artikel 77 van de Comptabiliteitswet 2001. Inhoudelijk is het artikel niet gewijzigd.

Eerste lid

Uit het eerste lid blijkt dat de president van de Algemene Rekenkamer een bijzondere verantwoordelijkheid heeft voor de taakuitvoering van de Algemene Rekenkamer. De president houdt toezicht op de werkzaamheden van de Algemene Rekenkamer en op de juiste toepassing van de bepalingen die in of krachtens dit hoofdstuk zijn geregeld.

Tweede en derde lid

Op basis van het tweede lid is de president gehouden alle stukken, die aan de Algemene Rekenkamer worden gestuurd, in de vergadering van het college van de Algemene Rekenkamer te behandelen. Een uitzondering hierop vormen de stukken die in het reglement van orde van de Algemene Rekenkamer zijn uitgezonderd.

Verder schrijft het derde lid voor dat de taken en bevoegdheden van de president in diens afwezigheid worden waargenomen door een lid in gewone dienst, te weten het lid in gewone dienst dat qua rang in benoeming het oudste is.

Artikel 10.9 Besluitvorming

Dit artikel is in de Comptabiliteitswet 2001 geregeld in artikel 78.

Eerste, tweede en derde lid

In dit onderhavige artikel is de besluitvorming van het college van de Algemene Rekenkamer geregeld. Het eerste lid bepaalt dat het college van de Algemene Rekenkamer bij meerderheid van stemmen besluit. Het derde lid schrijft voor dat het college van de Algemene Rekenkamer alleen besluiten kan nemen indien de meerderheid van de leden van het college aanwezig is.

Het kan voorkomen dat er op basis van de stemmen geen eenduidige uitkomst ten aanzien van een besluit ontstaat ofwel dat de stemmen staken. In dat geval is de stem van de president beslissend.

Artikel 10.10 Verschoningsplicht

Dit artikel is gebaseerd op artikel 79 van de Comptabiliteitswet 2001.

Eerste en tweede lid

Dit artikel bevat een verbod voor de leden en de secretaris van de Algemene Rekenkamer om aanwezig te zijn bij overleg en beslissingen over onderwerpen waarbij zijzelf, hun partners, familie of schoonfamilie respectievelijk familie van hun partner tot in de derde graad betrokken zijn. Zij mogen ook niet deelnemen aan onderzoek en de beslissingen daarover naar rekeningen en verantwoordingen daarover die zijzelf afleggen.

Artikel 10.11 Rechtspositie

Dit artikel is gebaseerd op artikel 80 van de Comptabiliteitswet 2001.

Eerste en tweede lid

De rechtspositieregelgeving voor rijksambtenaren is van toepassing op de ambtenaren werkzaam bij de Algemene Rekenkamer. Gelet op bijzondere staatsrechtelijke positie van de Algemene Rekenkamer als Hoog College van Staat is in dit artikel de bevoegdheid opgenomen om de bij haar werkzame ambtenaren aan te stellen, te schorsen en te ontslaan. Deze bevoegdheid houdt tevens in dat de Algemene Rekenkamer, wanneer dat nodig is voor de vervulling van haar taak, af kan wijken van rijksbreed personeelsbeleid, zoals het niet deelnemen aan een rijksbrede wervingscampagne en het functiegebouw Rijk.

Het tweede lid regelt dat de Algemene Rekenkamer het aanstellen, schorsen en ontslaan van ambtenaren aan de secretaris van de Algemene Rekenkamer kan opdragen.

§ 2: Domein onderzoek

Artikel 10.12 Verantwoordingsonderzoek

Algemeen

Het verantwoordingsonderzoek van de Algemene Rekenkamer heeft betrekking op het Rijk. De Algemene Rekenkamer onderzoekt jaarlijks aan de hand van de jaarverslagen de verantwoordingsinformatie die in de jaarverslagen is opgenomen. Dit is geregeld in het eerste lid. Verder onderzoekt de Algemene Rekenkamer periodiek het beheer en de administraties die daartoe worden gevoerd. Dat is in het tweede lid geregeld.

Eerste lid

De financiële verantwoordingsinformatie en de totstandkoming van de niet-financiële verantwoordingsinformatie van de ministeries en de colleges wordt jaarlijks onderzocht. Dat is inherent aan het object van het onderzoek, te weten de jaarverslagen (onderdeel a en b). Verder is het Financieel jaarverslag van het Rijk een onderzoeksobject (onderdeel c). Van het Financieel jaarverslag van het Rijk onderzoekt de Algemene Rekenkamer alleen de rijksrekening en rijkssaldibalans, die op basis van artikel 2.14, tweede lid, onder c en d, een onderdeel van het Financieel jaarverslag van het Rijk zijn. De rijksrekening is de rekening, bedoeld in artikel 105, derde lid, van de Grondwet: ‘door de Algemene Rekenkamer goedgekeurde rekening’. De Algemene Rekenkamer stelt een verklaring van goedkeuring op bij de rijksrekening en de rijkssaldibalans. Dit is geregeld in artikel 10.31, tweede lid (Rapporteren over het verantwoordingsonderzoek).

De (departementale) saldibalansen worden in dit artikel niet langer als een apart onderzoeksobject genoemd, omdat op grond van artikel 2.11 (Presentatie van een jaarverslag) een saldibalans deel uitmaakt van het betrokken jaarverslag. Het jaarverslag wordt op basis van het eerste lid, onderdeel a en b, door de Algemene Rekenkamer onderzocht.

Voor de begrippen financiële en niet-financiële verantwoordingsinformatie wordt verwezen naar artikel 1.1 (Begrippen).

De financiële verantwoordingsinformatie in een jaarverslag van een ministerie of college is primair opgenomen in de verantwoordingsstaat en de saldibalans. Financiële verantwoording kan secundair voorkomen in de toelichting bij die staat en balans, die in het jaarverslag zijn opgenomen.

Onder de financiële verantwoordingsinformatie en de totstandkoming van de niet-financiële verantwoordingsinformatie met betrekking tot een ministerie valt ook de informatie die in het jaarverslag is opgenomen over het beleid of het toezicht van de betrokken Minister ten aanzien van rechtspersonen met een wettelijke taak. Dit betekent dat de Algemene Rekenkamer ook van deze informatie kan onderzoeken of die voldoet aan de normen die daarvoor zijn gesteld.

Tweede lid

Het verantwoordingsonderzoek dat betrekking heeft op het begrotingsbeheer, het financieel beheer en de materiële bedrijfsvoering van het Rijk, onderdeel a van dit lid, wordt periodiek uitgevoerd. Dat geldt ook voor het onderzoek van de administraties die voor dat beheer en die bedrijfsvoering worden bijgehouden. Ook het onderzoek naar de centrale administratie van ‘s Rijks schatkist van het Ministerie van Financiën door de Algemene Rekenkamer geschiedt periodiek.

De achtergrond van deze bepaling is dat periodiek delen van het beheer en de administraties kunnen worden onderzocht, zodanig dat de Algemene Rekenkamer in de loop der tijd desgewenst het gehele beheer en de gehele administratie kan onderzoeken. Dit betekent bijvoorbeeld dat niet elk jaar zowel het begrotingsbeheer, het financieel beheer, de materiële bedrijfsvoering als de bijbehorende administraties van een ministerie integraal hoeven te worden onderzocht. Het is aan de Algemene Rekenkamer om te bepalen met welke periodiciteit dat gebeurt en welke prioriteiten daarbij gelden. Het verrichten van onderzoek geschiedt bijvoorbeeld aan de hand van gesignaleerde risico’s. In dit verband is de bepaling in artikel 10.25 (Onderzoeksbevoegdheden algemeen), derde lid, van belang die bepaalt dat de Algemene Rekenkamer voor de uitvoering van haar taken gebruik kan maken van de door anderen verrichte controles. In de praktijk maakt de Algemene Rekenkamer gebruik van de controles door de Auditdienst Rijk (ADR). Op grond van artikel 7.2 (Taken in het kader van de interne auditfunctie) is het onderzoeksdomein van de ADR bij het Rijk gelijk aan dat van de Algemene Rekenkamer.

Artikel 10.13 Reikwijdte van het verantwoordingsonderzoek

Eerste lid

De Algemene Rekenkamer toetst bij haar verantwoordingsonderzoek aan de normen die binnen het Rijk gelden op grond van de bepalingen in hoofdstuk 4 (normering van de financiële beleids- en bedrijfsvoering).

Bij de financiële verantwoordingsinformatie gaat het om de normen betrouwbaarheid en rechtmatigheid van de informatie en de inrichtingseisen voor de verantwoordingsdocumenten (artikel 4.8). Verder gaat het bij de financiële verantwoordingsinformatie om de rapporteringsnormen inzake fouten en onzekerheden in het kader van de rechtmatigheid (artikel 4.10). Bij de niet-financiële verantwoordingsinformatie gaat het om de norm van relevantie voor de Staten-Generaal, de norm van betrouwbare totstandkoming van de informatie en de norm van niet-strijdigheid van de niet-financiële verantwoordingsinformatie met financiële verantwoordingsinformatie in een jaarverslag (artikel 4.9). Aan deze zelfde normen toetst ook de ADR.

Daarnaast heeft de Algemene Rekenkamer zich gecommitteerd aan de standaarden van de International Organization of Supreme Audit Institutions (INTOSAI), de zogenaamde INTOSAI-standaarden 1000-2999 (Financial audit guidelines). INTOSAI is de internationale organisatie van rekenkamers, waar de Algemene Rekenkamer bij is aangesloten. Deze standaarden zijn gezaghebbend en gelden voor rekenkamers internationaal als uitgangspunt voor onder meer financial audits. Deze internationale standaarden komen inhoudelijk overeen met de nationale controlenormen van de Nederlandse Beroepsorganisatie van Accountants, waaraan de ADR bij het uitvoeren van het verantwoordingsonderzoek gehouden is.

Tweede lid

Voor het onderzoek naar het beheer en de administraties, bedoeld in artikel 10.12, tweede lid, wordt getoetst aan de normen, bedoeld in de artikelen 4.2, 4.3, 4.4, en 4.5, eerste en derde lid. Het betreft vooral de normen doelmatigheid, rechtmatigheid, ordelijkheid en controleerbaarheid. De ADR toetst aan dezelfde normen.

Artikel 10.14 Doelmatigheidsonderzoek

Dit artikel regelt de taak van de Algemene Rekenkamer om periodiek de doelmatigheid en de doeltreffendheid van het gevoerde beleid van het Rijk te onderzoeken. Van de ministeries wordt de doeltreffendheid en doelmatigheid van het gevoerde beleid aan onderzoek onderworpen. Ten aanzien van de colleges wordt de doelmatigheid van de wettelijke taakuitvoering onderzocht.

Onderzoeken naar (de doelmatigheid van) de bedrijfsvoering van de ministeries en de colleges kunnen op basis van artikel 10.12, tweede lid, worden uitgevoerd. Daarom wordt in dit artikel daaraan niet apart gerefereerd.

Onderzoeken naar het gevoerde beleid kunnen mede het onderzoek naar de organisatie en het functioneren van het betrokken dienstonderdeel omvatten. Daarbij wordt gekeken naar de aspecten doeltreffendheid en doelmatigheid van het gevoerde beleid, de doelmatigheid van de organisatie (bijvoorbeeld procedures en werkmethoden) en de taakuitoefening en de doelmatigheid van de bedrijfsvoering (bijvoorbeeld efficiënte en praktische inrichting van de processen). Verder geldt dat deze onderzoeken in beginsel na de ministeriële of bestuurlijke besluitvorming over het betreffende beleid door de Algemene Rekenkamer worden uitgevoerd. Daarbij gaat het om de besluitvorming over het beleid an sich. De besluitvorming hoeft (nog) geen betrekking te hebben op (de vormgeving van) de uitvoering van het beleid. Dit betekent dat de Algemene Rekenkamer de doelmatigheid van gevoerd beleid in beginsel achteraf toetst. De reden hiervan is dat de Algemene Rekenkamer als externe controleur van de inkomsten en uitgaven van het Rijk geen onderdeel uitmaakt van de regering. Door deze staatsrechtelijke verhoudingen is het niet aan de Algemene Rekenkamer om mee te beslissen over (voorgenomen) beleidskeuzes. Hierdoor is de politieke besluitvorming voor de Algemene Rekenkamer een gegeven en geldt dit als uitgangspunt voor haar onderzoeken.

Er zijn echter uitzonderingen op dit beginsel. In bepaalde situaties kan de Algemene Rekenkamer ook al tijdens het besluitvormingsproces of vóór de besluitvorming onderzoek verrichten. Bijvoorbeeld indien de Staten-Generaal of een Minister de Algemene Rekenkamer verzoekt om een voorgenomen besluit van de regering te onderzoeken. Het gaat dan om een voorgenomen besluit waarover nog (geheel) geen ministeriële of bestuurlijke besluitvorming heeft plaatsgevonden. Een voorbeeld hiervan is het onderzoek dat door de Algemene Rekenkamer naar de voorgenomen aanschaf van de JSF is verricht.

Het doelmatigheidsonderzoek van de Algemene Rekenkamer bevat in beginsel geen inhoudelijk oordeel over het nut of de noodzaak van de doelstellingen van beleid. Het is aan de regering in samenspraak met de Tweede Kamer der Staten-Generaal om die beleidsdoelstellingen te bepalen. Eventuele tegenstrijdigheid in doelstellingen kan de Algemene Rekenkamer wel in haar beoordeling betrekken, omdat dat tot een mogelijke ondoelmatigheid zou kunnen leiden.

Evenals bij het verantwoordingsonderzoek, bedoeld in artikel 10.12, tweede lid, wordt ook hier geregeld dat er periodiek onderzoek door de Algemene Rekenkamer wordt verricht. Hierbij is de intentie van deze bepaling dat de doelmatigheid van het gevoerde beleid en de gevoerde taakuitvoering periodiek worden onderzocht. Dit hoeft dus niet jaarlijks te zijn. De Algemene Rekenkamer kan daarbij zelf bepalen waar zij haar prioriteiten legt en met welke frequentie zij deze zaken onderzoekt. In de praktijk wordt het meeste doelmatigheidsonderzoek op basis van gesignaleerde risico’s uitgevoerd. Dit kan betekenen dat sommige delen van het gevoerde beleid van het Rijk in de loop der tijd geheel niet door de Algemene Rekenkamer worden onderzocht, omdat daar bijvoorbeeld geen risico’s zijn gesignaleerd.

Daarnaast is het doelmatigheidsonderzoek niet aan de begrotingscyclus gekoppeld, zoals dat wel het geval is bij het verantwoordingsonderzoek. Bevindingen uit het verantwoordingsonderzoek van de Algemene Rekenkamer kunnen desgewenst wel worden gebruikt ter onderbouwing van de conclusies die de Algemene Rekenkamer in het kader van een doelmatigheidsonderzoek trekt.

Een doelmatigheidsonderzoek geschiedt op basis van de normen, bedoeld in dit artikel. Die normen sluiten aan bij de zogenaamde INTOSAI-standaarden voor performance audits (ISSAI 300 en 3000-3999). De INTOSAI-standaarden zijn gezaghebbend en gelden voor rekenkamers internationaal als uitgangspunt voor performance audits. Performance audits is de gangbare Engelse term voor doelmatigheidsonderzoek. Daarin staan de zogenaamde drie E’s centraal: economy, efficiency en effectiviteit. Economy betreft de vraag of de ministeries en colleges hun personele en materiële middelen op een zo optimaal mogelijke wijze verwerven (aankopen). Efficiency betreft de vraag of met de aangewende personele en materiële middelen optimale prestaties worden gerealiseerd. Effectiviteit betreft de vraag of door middel van de ingezette middelen en de gerealiseerde prestaties de gestelde doelen of verwachte effecten worden bereikt.

Artikel 10.15 Onderzoek van geheime uitgaven en ontvangsten

Eerste en tweede lid

Het eerste lid van dit artikel vervangt de verantwoordelijkheid van de president om het onderzoek van de begrotingsartikelen geheim op grond van artikel 2.9 (Bijzonder begrotingsartikel 2: Geheim) in persoon te verrichten zonder de mogelijkheid tot ambtelijke ondersteuning, door de verantwoordelijkheid voor het borgen van interne regels voor het onderzoek. Daarbij blijkt uit het tweede lid dat het onderzoek zelf een verantwoordelijkheid van het college is en niet uitsluitend van de president in persoon. Het onderzoek door de Algemene Rekenkamer sluit aan op het onderzoek door de interne audit functie waarvoor de Minister van Financiën op basis van artikel 7.5 (Nadere regelgeving) in overleg met de president van de Algemene Rekenkamer regels opstelt.

Geheimhouding van wat (een beperkt aantal) medewerkers ter kennis komt, is geborgd in de eed hetzij de verklaring en de belofte die afgelegd wordt conform artikel 10.6, derde lid, en voor zover de Algemene Rekenkamer rapportage van belang acht is artikel 10.30, vierde lid, van toepassing waarin opgenomen een speciaal regime voor vertrouwelijke informatie.

Artikel 10.16 Onderzoek naar publieke middelen buiten het Rijk

Algemeen

Dit artikel is gebaseerd op artikel 91 van de Comptabiliteitswet 2001.

Het domein van het onderzoek dat de Algemene Rekenkamer kan verrichten naar publieke middelen buiten het Rijk is gekoppeld aan de volgende beginselen:

1. het budgettaire beginsel

Dit beginsel houdt in dat de Algemene Rekenkamer het gevoerde beleid van een betrokken Minister met betrekking tot organisaties op afstand van de ministeries en colleges kan onderzoeken, voor zover deze organisaties worden bekostigd uit publiek geld, dat kan een wettelijke heffing (belasting, premies, tarief) of begrotingsgeld zijn. Dit betekent dat de reikwijdte van de controle van de Algemene Rekenkamer ofwel het domein van het onderzoek afhankelijk is van de aard van de financiering, de vorm van geldverstrekking door of vanwege het Rijk of de vorm van bij of krachtens de wet ingestelde heffingen.

2. het parallelle beginsel

Dit beginsel houdt in dat de informatiepositie van de Algemene Rekenkamer en de Minister bij voorkeur parallel moeten lopen. De achterliggende gedachte bij dit beginsel is dat het voor de ministeriële verantwoordelijkheid essentieel is dat een Minister zich kan verantwoorden naar aanleiding van rapportages van de Algemene Rekenkamer.

De bevoegdheden van de Algemene Rekenkamer (zie paragraaf 3 van dit hoofdstuk) zijn tevens op de bovenstaande beginselen gebaseerd.

Eerste lid

Dit lid geeft een limitatieve opsomming van de organisaties, natuurlijke personen, rechtspersonen en vennootschappen buiten het Rijk waar de Algemene Rekenkamer een onderzoek kan verrichten.

De vraag of en zo ja met welke regelmaat de Algemene Rekenkamer deze organisaties, natuurlijke personen, rechtspersonen en vennootschappen aan haar onderzoek zal onderwerpen, is aan de beoordeling van de Algemene Rekenkamer.

Onderdeel a

Dit onderdeel gaat net als in artikel 91, eerste lid onderdeel c, van de Comptabiliteitswet 2001 over de organisaties die direct, indirect of voorwaardelijk een bijdrage ten laste van de rijksbegroting ontvangen. Onder organisaties kunnen zowel rechtspersonen, commanditaire vennootschappen, maatschappen als vennootschappen onder firma’s vallen.

Bij een bijdrage ten laste van de rijksbegroting moet worden gedacht aan de ontvangst van financiële middelen of middelen in natura van de ministeries en de colleges. Bij een bijdrage ten laste van de rijksbegroting kan ook worden gedacht aan:

• een bijdrage in de vorm van een lening of een krediet;

• een bijdrage in de vorm van een deelneming in het kapitaal van een private organisatie;

• een bijdrage in de vorm van een garantie.

Een bijdrage ten laste van de rijksbegroting kan direct, indirect of voorwaardelijk worden ontvangen.

Bij een directe bijdrage valt te denken aan een financiële bijdrage, die bijvoorbeeld in de vorm van een subsidie, lening of in natura wordt ontvangen. Een voorbeeld van een indirecte bijdrage is een financiële bijdrage die met tussenkomst van een intermediair of intermediaire instelling aan de organisatie worden verstrekt. Een voorbeeld van een voorwaardelijke bijdrage is een garantie.

De formulering ‘een bijdrage ten laste van de rijksbegroting ontvangen’ onderdeel a houdt een verruiming van de bevoegdheid van de Algemene Rekenkamer in. De reden hiervan is dat ook de belastingkortingen om een specifiek beleidsdoel te bereiken en bijdragen in natura onder een bijdrage ten laste van de rijksbegroting vallen en ook tot een onderzoek van de Algemene Rekenkamer kunnen leiden. Deze verruiming van de bevoegdheid van de Algemene Rekenkamer met op geld waardeerbare bijdragen is van belang, omdat ook die bijdragen ten laste van de begroting komen en als uitgaven van het Rijk, bedoeld in artikel 76 van de Grondwet, kunnen worden beschouwd.

Onderdeel b

Ook in dit onderdeel wordt het domein van het onderzoek dat de Algemene Rekenkamer kan verrichten, uitgebreid. Het onderzoek van de Algemene Rekenkamer kan ook betrekking hebben op natuurlijke personen die een beroep of bedrijf uitoefenen en die een subsidie, lening, garantie of een andere op geld waardeerbare bijdrage (bijvoorbeeld een bijdrage in natura of een belastingkorting met een specifiek beleidsdoel) van de ministeries en de colleges ontvangen. Hierdoor wordt de bevoegdheid van de Algemene Rekenkamer bij ontvangers die een bijdrage ten laste van de rijksbegroting ontvangen, gelijkgetrokken met de bevoegdheid die de Algemene Rekenkamer heeft bij ontvangers van Europese subsidies.

Onderdeel c

Dit onderdeel is in artikel 91, eerste lid, onderdeel d, van de Comptabiliteitswet 2001 geregeld.

Rechtspersonen met een wettelijke taak (RWT) omvatten zowel publiekrechtelijke als privaatrechtelijke rechtspersonen die een wettelijke taak hebben. Voorbeelden van rechtspersonen met een wettelijke taak zijn het Kadaster, de Kamer van Koophandel en de Rijksdienst voor het wegverkeer.

Op basis van de definitie van RWT in artikel 1.1 (Begrippen) kan de Algemene Rekenkamer de uitvoering van de wettelijke taken controleren voor zover de uitvoering daarvan geheel of gedeeltelijk wordt bekostigd uit de opbrengst van een bij of krachtens een wet ingestelde heffing. Wettelijke heffingen kunnen zijn: belastingen (heffingen voor algemene collectieve voorzieningen), bestemmingsheffingen (heffingen voor specifieke collectieve voorzieningen); ook wel premies genoemd of overheidstarieven (heffingen voor specifieke, individuele voorzieningen).

Voorbeelden van een opbrengst van bij of krachtens de wet ingestelde heffingen zijn onder andere collegegelden, tarieven van academische ziekenhuizen en de motorrijtuigenbelasting.

Indien er behoefte aan is, kan de Algemene Rekenkamer ook kennis nemen van gegevens uit

de administratie die op niet-wettelijke taken van de RWT betrekking hebben. Hier kan bijvoorbeeld behoefte aan bestaan indien bepaalde kostensoorten zowel aan de wettelijke als de niet-wettelijke taken van de betrokken RWT worden doorberekend. Zo zullen de kosten van de bedrijfsvoering zowel van belang zijn voor de wettelijke als de niet-wettelijke taken.

In het verleden is er vaak onzekerheid geweest over organisaties die bij machtigingswet zijn opgericht. In de machtigingswet wordt het doel van de oprichting genoemd, hetgeen verward kan worden met een wettelijke taak. Echter, een machtigingswet is doorgaans niet bedoeld om een taak wettelijk te regelen. Het doel van een machtigingswet is louter het oprichten van de rechtspersoon. Een machtigingswet is dan ook uitgewerkt zodra de Staten-Generaal die wet heeft aangenomen en is ook niet in wettendatabanken te vinden. Alleen in het geval dat de machtigingswet meer regelt dan de oprichting van de rechtspersoon, kan er sprake zijn van het regelen van een wettelijke taak.

Onderdeel d

Dit is een nieuw onderdeel ten opzichte van de Comptabiliteitswet 2001. In dit onderdeel wordt geregeld dat de Algemene Rekenkamer een onderzoeksbevoegdheid heeft bij organisaties en natuurlijke personen die een beroep of bedrijf uitoefenen waarmee een Minister, in de hoedanigheid van vertegenwoordiger van de rechtspersoon de Staat der Nederlanden, of een rechtspersoon met een wettelijke taak een overeenkomst heeft gesloten voor de levering van goederen of diensten die met publieke middelen zijn bekostigd. Bij dergelijke organisaties en natuurlijke personen moet vooral worden gedacht aan private partijen die goederen en diensten leveren. Daarbij maakt het niet uit waarop de goederen en diensten betrekking hebben. Dit kan zowel betrekking hebben op de bedrijfsvoering, zoals het verrichten van schoonmaakwerkzaamheden in een ministerie, als op het uitvoeren van een beleidstaak of een wettelijke taak, zoals de aanleg en bouw van de infrastructuur voor een net van snelwegen, spoorwegen en waterwegen.

Om de reden dat het gaat om de levering van goederen en diensten die met publieke middelen worden bekostigd, heeft de Algemene Rekenkamer de bevoegdheid om bij de betreffende organisatie of natuurlijke persoon onderzoek te doen.

De bevoegdheid van de Algemene Rekenkamer om bij dergelijke organisaties of natuurlijke personen ter plekke onderzoek te verrichten, geldt alleen voor zover de Minister of de rechtspersoon met een wettelijk taak zich in de overeenkomst het recht heeft voorbehouden om met betrekking tot de goederen en diensten bij die organisatie of natuurlijk persoon controles uit te voeren. Daarbij valt onder andere te denken aan controles naar de kwaliteit, kwantiteit en prijsbepaling van de goederen en diensten. Aangezien de bevoegdheden van de Algemene Rekenkamer en die van de Minister bij voorkeur parallel lopen, is deze voorwaarde in onderdeel d opgenomen. Als de Minister zich bevoegdheden heeft voorbehouden, heeft de Algemene Rekenkamer deze ook. In die gevallen dat de Minister of rechtspersoon met een wettelijk taak geen recht heeft voorbehouden, heeft de Algemene Rekenkamer ook geen onderzoeksbevoegdheid.

Overigens is het voorstelbaar dat de Ministers of rechtspersonen met een wettelijke taak ten aanzien van de levering van goederen en diensten op het gebied van de bedrijfsvoering in de praktijk niet altijd een recht zullen hebben voorbehouden om controles uit te oefenen bij de organisaties die dergelijke goederen en diensten leveren.

Bij het verrichten van het onderzoek werkt de Algemene Rekenkamer in beginsel aan de hand van drie fasen. Op basis van de eerste fase neemt de Algemene Rekenkamer kennis van de informatie die bij de betreffende Minister of rechtspersoon met een wettelijke taak aanwezig is over de betrokken organisatie of natuurlijke persoon. De tweede fase betreft het inwinnen van nadere inlichtingen en het eventueel opvragen van aanvullende stukken door de Algemene Rekenkamer bij de betrokken organisatie en natuurlijke persoon. Hierbij richt de Algemene Rekenkamer zich rechtstreeks tot de organisatie of natuurlijke persoon. De Algemene Rekenkamer kan in de derde fase een onderzoek ter plaatse verrichten bij de betreffende organisatie of natuurlijke persoon. De betrokken Minister of de rechtspersoon met een wettelijke taak en de betreffende organisatie of natuurlijke persoon worden van het voornemen tot het verrichten van een onderzoek ter plaatse door de Algemene Rekenkamer vooraf geïnformeerd.

Onderdeel e

Op basis van dit onderdeel is de Algemene Rekenkamer bevoegd om een onderzoek te verrichten bij openbare lichamen en gemeenschappelijke organen die krachtens de Wet gemeenschappelijke regelingen zijn ingesteld en waaraan het Rijk deelneemt. De expliciete voorwaarde dat het Rijk deelneemt, impliceert dat de Algemene Rekenkamer niet bevoegd is om een onderzoek te verrichten bij een openbaar lichaam of gemeenschappelijk orgaan waaraan uitsluitend decentrale overheden zoals gemeenten, provincies en waterschappen deelnemen.

Onderdeel f

Dit onderdeel bepaalt dat de Algemene Rekenkamer een onderzoek kan verrichten bij naamloze vennootschappen en besloten vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid waarvan de staat 5% of meer van het geplaatste aandelenkapitaal houdt.

Onderdeel f spreekt niet over de dochters van deze naamloze vennootschappen en besloten vennootschappen. Vanwege het parallelle beginsel waarbij de bevoegdheden van de Algemene Rekenkamer en de betreffende Minister parallel lopen, heeft de Algemene Rekenkamer ten aanzien van de dochters van de vennootschappen, bedoeld in onderdeel f, geen onderzoeksbevoegdheid. De reden hiervan is dat de Minister van Financiën als aandeelhouder van de naamloze vennootschappen en besloten vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid waarvan de staat 5% of meer van het geplaatste aandelenkapitaal houdt geen onderzoek ter plaatse mag verrichten bij de dochters van deze vennootschappen. Ook ingeval van een vennootschap waarvan de staat 100% van het geplaatste aandelenkapitaal houdt, verloopt de informatieverstrekking over de dochters via de vennootschap. Het voorgaande betekent dat de Algemene Rekenkamer geen onderzoek ter plaatse kan verrichten bij de dochters van dergelijke vennootschappen.

De bevoegdheden van de Algemene Rekenkamer ten aanzien van de diverse soorten staatsdeelnemingen zijn geregeld in artikel 10.28 (Onderzoeksbevoegdheden bij deelnemingen).

Tweede lid

Deze bepaling maakt in de Comptabiliteitswet 2001 deel uit van het derde lid van artikel 91. De taken van De Nederlandsche Bank (hierna: DNB) kunnen in twee categorieën worden verdeeld:

• 1. taken die het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna:het Verdrag) opdraagt aan het Europees Stelsel van Centrale Banken (ESCB);

• 2. overige, hierna te noemen, nationale taken.

ESCB-taken

Bij de uitvoering van de ESCB-taken, waaronder de monetaire taken, is DNB onafhankelijk op grond van artikel 108 van het Verdrag. Het Verdrag en de ESCB-statuten (hierna: het protocol) voorzien in waarborgen voor deze onafhankelijkheid van de participerende centrale banken. Op basis hiervan kan de Algemene Rekenkamer hier geen onderzoek doen.

Het hoofddoel van het ESCB is het handhaven van de prijsstabiliteit. Deze doelstelling is voor DNB opgenomen in artikel 2 Bankwet 1998. De door het ESCB uit te voeren fundamentele taken zijn opgenomen in artikel 105, tweede lid, van het Verdrag en bestaan uit: het bepalen en ten uitvoer leggen van het monetair beleid van het eurogebied, het verrichten van valutamarktoperaties in overeenstemming met de bepalingen van artikel 111 van het Verdrag, het aanhouden en beheren van de officiële externe reserves van de lidstaten en het bevorderen van een goede werking van het betalingsverkeer. DNB draagt in het kader van het ESCB bij aan de vervulling van deze taken. Deze doelstelling en taken zijn opgenomen in de artikelen 2 en 3 van de Bankwet 1998. Ook draagt DNB in het kader van het ESCB bij aan een goede beleidsvoering van de bevoegde autoriteiten ten aanzien van het bedrijfseconomisch toezicht op kredietinstellingen en de stabiliteit van het financiële stelsel en staat DNB de Europese Centrale Bank bij bij het verzamelen van statistische gegevens, teneinde de taken van het ESCB te kunnen vervullen. Deze rol in het kader van het ESCB raakt het toezicht op de financiële markten maar laat het nationale karakter van dat toezicht onverlet.

Nationale taken

De nationale taken hebben betrekking op:

• a. de taken tot uitoefening van toezicht op de financiële markten op de voet van de daarvoor geldende wettelijke regelingen;

• b. de taken en werkzaamheden die ingevolge artikel 4, vierde lid, alsmede artikel 9, aanhef en onderdeel c, van de Bankwet 1998 bij koninklijk besluit worden uitgevoerd.

Onder deze taken vallen onder meer alle taken en bevoegdheden die eerder bij of krachtens enige wet aan de voormalige Pensioen- en Verzekeringskamer waren toegekend. Tevens vallen hieronder de van het toezicht op financiële markten deel uitmakende statistische werkzaamheden. Een belangrijke component wordt ook gevormd door de Wet op het financieel toezicht waarin onder meer het prudentieel toezicht op financiële ondernemingen en het toezicht op financiële infrastructurele voorzieningen (waaronder die voor het betalingsverkeer) wordt geregeld. De Algemene Rekenkamer kan deze taken van DNB wel onderzoeken.

Onder de in onderdeel b genoemde taken en werkzaamheden vallen de activiteiten die DNB ingevolge een koninklijk besluit uitvoert. Het gaat daarbij bijvoorbeeld om de werkzaamheden die worden verricht op het gebied van export- en importgaranties.³⁵

Artikel 10.17 Reikwijdte van het onderzoek naar publieke middelen buiten het Rijk

Eerste en tweede lid

Dit artikel geeft aan met welk doel de Algemene Rekenkamer onderzoek kan doen bij organisaties, natuurlijke personen en rechtspersonen die publieke middelen innen, beheren of besteden. Het onderzoek is gericht op de beleidsvoering en het toezicht van de betrokken Minister ten opzichte van de organisaties, natuurlijke personen en rechtspersonen (eerste lid, onderdeel a).

Daarnaast kan het onderzoek gericht zijn op de geldstroom. In dat geval worden de inning, het beheer of de besteding van de publieke middelen door de organisatie, natuurlijke persoon of rechtspersoon door de Algemene Rekenkamer onderzocht (eerste lid, onderdeel b). In het kader van het onderzoek kan de Algemene Rekenkamer de doelmatigheid, doeltreffendheid, ordelijkheid en controleerbaarheid van de inning onderzoeken alsmede het beheer en de besteding door de organisatie, natuurlijke persoon of rechtspersoon. Dit houdt in dat het onderzoek is gericht op de organisatie, natuurlijke persoon of rechtspersoon zelf. De inning, het beheer en de besteding van de publieke middelen door de eindbegunstigde zijn geen onderdeel van het onderzoek, indien een natuurlijke persoon bijvoorbeeld een uitkering ontvangt op basis van individueel recht uit een sociale zekerheidswet. De reden hiervan is dat deze uitkering niet wordt ontvangen vanwege de uitoefening van een beroep of bedrijf.

Ingeval van een rechtspersoon met een wettelijke taak kan het onderzoek mede gericht zijn op de uitvoering van de wettelijke taak (tweede lid). De Algemene Rekenkamer vormt in dat geval een oordeel over de taakuitvoering die door de rechtspersoon met een wettelijke taak is uitgevoerd. De Algemene Rekenkamer kan in dit kader de doelmatigheid, doeltreffendheid, de ordelijkheid, controleerbaarheid en het functioneren en de bedrijfsvoering van die rechtspersoon betrekken.

Artikel 10.18 Reikwijdte van het onderzoek bij deelnemingen

Dit artikel bepaalt waarop het onderzoek is gericht dat door de Algemene Rekenkamer wordt verricht naar deelnemingen in naamloze vennootschappen en besloten vennootschappen waarvan de staat

5% of meer van het geplaatste aandelenkapitaal houdt. Het onderzoek is gericht op hoe de staat het aandeelhouderschap heeft vervuld en het beleid dat ten aanzien van de deelneming heeft gevoerd. Het betreft dus niet het bedrijfsbeleid in het algemeen van de betreffende vennootschap zelf. In de praktijk is de Minister van Financiën of één van de andere Ministers namens de staat verantwoordelijk voor het aandeelhouderschap van de betreffende vennootschappen. Om die reden zal het onderzoek van de Algemene Rekenkamer gericht zijn op de Minister van Financiën of één van zijn ambtsgenoten in hun hoedanigheid van aandeelhouder van de betrokken vennootschappen en in hun hoedanigheid van beleidsmaker voor het beleid ten aanzien van de deelnemingen.

Artikel 10.19 Onderzoek naar bijdragen ten laste van de EU-begroting

In de Comptabiliteitswet 2001 is dit geregeld in artikel 92.

Het onderhavige artikel regelt de bevoegdheid van de Algemene Rekenkamer om onderzoek te doen bij ontvangers van bijdragen ten laste van de EU-begroting, voor zover aan Nederland (als lidstaat van de Europese Unie) de verplichting tot controle van of toezicht op het beheer en de controle van die bijdrage is opgelegd. Met gebruik van deze bevoegdheid kan de Algemene Rekenkamer zich een oordeel vormen over het beleid van de betrokken Minister (doelmatigheid en doeltreffendheid) en over de manier waarop hij de rechtmatigheid van het geld borgt.

Ten aanzien van het onderzoek naar de bijdragen ten laste van de EU-begroting ligt het eerste aangrijpingspunt voor het onderzoek bij de ministeries en de colleges. Vervolgens kan de Algemene Rekenkamer nadere inlichtingen vragen aan de subsidieontvanger. In laatste instantie kan de Algemene Rekenkamer ter plekke onderzoek doen bij de subsidieontvanger.

De subsidieontvangers zijn volgens dit artikel organisaties en natuurlijke personen die een beroep of bedrijf uitoefenen en die een bijdrage ten laste van de EU-begroting hebben ontvangen. Onder rechtspersonen kunnen ook decentrale overheden vallen voor zover zij een bijdrage ten laste van de EU-begroting hebben ontvangen. Voor de natuurlijke personen die een beroep of bedrijf uitoefenen, geldt dat zij de bijdrage slechts ontvangen ten behoeve van de uitoefening van het beroep of bedrijf. Zij kunnen de bijdrage dan ook niet aanwenden voor een ander doel. Een voorbeeld hiervan zijn agrariërs die vanuit de EU-begroting een bijdrage ontvangen.

Artikel 10.20 Reikwijdte van het onderzoek naar bijdragen ten laste van de EU-begroting

In de Comptabiliteitswet 2001 is dit geregeld in artikel 92.

Het onderzoek van de Algemene Rekenkamer naar de bijdragen die ten laste van de EU-begroting zijn ontvangen, is gericht op de oordeelsvorming over het beleid dat de betrokken Ministers voeren ter nakoming van de verplichtingen die bij of krachtens het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie aan Nederland als lidstaat zijn opgelegd inzake het beheer, de controle of het toezicht ten aanzien van de ontvangen bijdragen. Die verplichtingen kunnen per beleidsterrein verschillen. Bijvoorbeeld kan worden gedacht aan de verplichting om maatregelen te nemen ter voorkoming en bestrijding van onrechtmatigheden, maar ook aan een verplichting om periodiek bepaalde informatie aan de Europese Commissie te verstrekken. De reikwijdte van de verplichtingen is bepalend voor de reikwijdte van het onderzoek van de Algemene Rekenkamer.

Aangezien er op diverse beleidsterreinen bijdragen vanuit de EU-begroting aan Nederland worden verstrekt, spreekt dit artikel over het toezichtsbeleid dat door de Ministers die het aangaan is gevoerd.

Verder geldt dat het moet gaan om bijdragen waarvoor Nederland als lidstaat van de Europese Unie voor de besteding aansprakelijk kan worden gesteld. Hiervan is sprake wanneer Nederland de verplichtingen die bij of krachtens het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie aan de lidstaat Nederland zijn opgelegd niet nakomt. Dit kan zich bijvoorbeeld voordoen indien er in Nederland sprake is van fraude of onregelmatigheden in het beheer of de controle door toedoen van tekortkomingen.

Aangezien de Ministers verantwoordelijk zijn voor de nakoming van de verplichtingen die aan de lidstaat Nederland zijn opgelegd, beslaat het onderzoek van de Algemene Rekenkamer het handelen van deze Ministers met betrekking tot het toezicht op de nakoming van die verplichtingen. De controle van de besteding van de bijdragen die rechtstreeks en zonder tussenkomst van de lidstaat Nederland ten laste van de EU-begroting aan de subsidieontvanger worden verstrekt, is de verantwoordelijkheid van de Europese Commissie, die op haar beurt gecontroleerd wordt door de Europese Rekenkamer.

Artikel 10.21 Onderzoek van de verklaring over EU-uitgaven

De verklaring van EU-uitgaven is een verklaring over de besteding van Europese middelen die in enig jaar mede door de lidstaat Nederland zijn beheerd. Deze verklaring houdt tevens een verklaring in over de rechtmatigheid van de besteding van die Europese middelen volgens de Europese normen.

Tot op heden heeft de Europese Commissie de lidstaten niet de verplichting opgelegd een verklaring over EU-uitgaven uit te brengen. Een onderzoek van de verklaring over EU-uitgaven is daarmee dus niet verplicht. Het kabinet heeft in 2006 besloten om voor Nederland jaarlijks een verklaring over EU-uitgaven, ten behoeve van de Europese Commissie op te stellen. In artikel 9.8 (Verklaring over EU-uitgaven) is daartoe de wettelijke basis opgenomen (in de vorm van een facultatieve bepaling, dat tot uitdrukking wordt gebracht met het woord ‘kan’).

In artikel 9.8 (Verklaring over EU-uitgaven) is geregeld dat de Minister van Financiën de opgestelde verklaring voor onderzoek aan de Algemene Rekenkamer zendt. In aansluiting daarop is dit onderzoek in het onderhavige artikel als een taak van de Algemene Rekenkamer opgenomen. Daarmee wordt voldaan aan de verplichting, die in artikel 78 van de Grondwet is opgenomen, om de andere taken van de Algemene Rekenkamer bij wet op te dragen. Vanzelfsprekend geldt deze taak alleen zolang het Nederlandse kabinetsbeleid met betrekking tot het opstellen van een verklaring EU-uitgaven wordt gecontinueerd.

De Algemene Rekenkamer onderzoekt daarbij de lidstaatverklaring zelf, de onderliggende beheers- en controlesystemen en de rechtmatigheid van de onderliggende transacties tot op het niveau van de eindontvangers en geeft een oordeel over de deugdelijkheid ervan.

Artikel 10.22 Samenwerking binnen het Koninkrijk

Eerste lid

Dit lid bepaald dat de Algemene Rekenkamer kan samenwerken met de Algemene Rekenkamers van Aruba, Curaçao en Sint Maarten en de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba.

De Algemene Rekenkamers van de voormalige Nederlandse Antillen, Aruba en Nederland werken reeds sinds 2000 samen om goed openbaar bestuur, transparant overheidshandelen en publieke verantwoording binnen het Koninkrijk der Nederlanden te bevorderen. De Algemene Rekenkamer draagt bij aan de verdere ontwikkeling van de rekenkamers binnen het Koninkrijk der Nederlanden en werkt samen met de Algemene Rekenkamers van Aruba, Curaçao en Sint Maarten aan de bevordering van een goed openbaar bestuur. Deze samenwerking vindt plaats door middel van diverse projecten die als doel hebben de Algemene Rekenkamers binnen het Koninkrijk te versterken en te professionaliseren.

Sinds 10 oktober 2010 maken Bonaire, Sint Eustatius en Saba onderdeel uit van Nederland. Artikel 10.27, negende lid, dat de onderzoeksbevoegdheden van de Algemene Rekenkamer bij de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba uitsluit, staat samenwerking met de (toekomstige) rekenkamers van deze openbare lichamen niet in de weg. Deze samenwerking zal plaatsvinden op gelijke voet zoals de Algemene Rekenkamer binnen Nederland samenwerkt met de rekenkamers van andere overheden zoals gemeenten en provincies.

Tweede lid

Het tweede lid bepaalt dat de Algemene Rekenkamer bij de samenwerking met de Algemene Rekenkamers van Aruba, Curaçao en Sint Maarten en de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba geen gegevens, bevindingen of conclusies die naar haar hun aard vertrouwelijk zijn aan de Algemene Rekenkamers van Aruba, Curaçao en Sint Maarten en de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba verstrekt.

Artikel 10.23 Internationaal

Eerste lid

Dit artikel verschaft een wettelijke basis voor het uitvoeren van internationale werkzaamheden door de Algemene Rekenkamer. Het wettelijk regelen hiervan vloeit voort uit artikel 78, tweede lid, van de Grondwet dat voorschrijft dat de andere taken van de Algemene Rekenkamer bij wet moeten worden opgedragen.

Het eerste lid bepaalt dat de internationale werkzaamheden moeten aansluiten bij de wettelijke taken van de Algemene Rekenkamer. De regering is van oordeel dat die werkzaamheden nauw moeten aansluiten bij de wettelijke taken van de Algemene Rekenkamer, dat wil zeggen in een directe relatie moeten staan tot de domeinen van het verantwoordingsonderzoek en het doelmatigheidsonderzoek binnen het Rijk en het onderzoek naar het beheer en de besteding van overige publieke middelen buiten het Rijk.

Tweede lid

De Algemene Rekenkamer kan in het kader van haar internationale werkzaamheden samenwerken met nationale rekenkamers uit andere landen. Het kan gaan om het gezamenlijk verrichten van onderzoek, het verzorgen van cursussen voor medewerkers van rekenkamers of het begeleiden en ondersteunen van één rekenkamer. Dergelijke activiteiten kunnen door het internationale samenwerkingsverband van rekenkamers, INTOSAI, zijn geïnitieerd, maar ook door de Europese Unie, de Verenigde Naties of het Ministerie van Buitenlandse Zaken. Het komt ook voor dat nationale rekenkamers aan de Algemene Rekenkamer om ondersteuning vragen.

Derde lid

Dit lid stelt beperkingen aan de informatie-uitwisseling tussen de Algemene Rekenkamer en onderzoeksinstituten en nationale rekenkamers van andere landen. De Algemene Rekenkamer is niet bevoegd om gegevens en bevindingen die naar haar hun aard vertrouwelijk zijn te verstrekken aan buitenlandse onderzoeksinstituten en andere nationale rekenkamers Zie ook de toelichting bij artikel 10.29, vierde lid.

Artikel 10.24 Onderzoek op verzoek

Dit is in artikel 90 van de Comptabiliteitswet 2001 geregeld.

Beide Kamers der Staten-Generaal kunnen de Algemene Rekenkamer verzoeken een onderzoek te verrichten. Ook bewindspersonen (Ministers of Staatssecretarissen) kunnen een dergelijk verzoek aan de Algemene Rekenkamer doen. Daarbij is het gebruikelijk dat zo’n verzoek niet wordt gedaan dan nadat de bewindspersoon daarover de ministerraad heeft geraadpleegd. De reden hiervan is om te voorkomen dat de onafhankelijkheid van de Algemene Rekenkamer wordt aangetast in verband met vele verzoeken van de bewindspersonen. Daarbij beoordeelt de Algemene Rekenkamer zelf of zij aan een dergelijk verzoek van de Staten-Generaal of de betreffende bewindspersonen zal voldoen. In overleg kan de Algemene Rekenkamer een bijdrage vragen in sommige kosten die zij voor zo’n onderzoek moet maken.

Een onderzoek op verzoek van de Kamers der Staten-Generaal kan zowel gericht zijn op gevoerd beleid, de gerealiseerde bedrijfsvoering als in uitzonderingsgevallen op een voorgenomen besluit. In het eerste geval kan worden gedacht aan een doelmatigheidsonderzoek op een specifiek beleidsterrein.

Een onderzoek op verzoek naar voorgenomen besluit kan in specifieke situaties worden gedaan en is vrij uitzonderlijk.

De mogelijkheid dat ook een bewindspersoon de Algemene Rekenkamer kan verzoeken om een onderzoek te verrichten, is weliswaar nieuw ten opzichte van de Comptabiliteitswet 2001, maar codificeert een bestaande praktijk. Zo heeft de Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie de Algemene Rekenkamer in 2004 verzocht een onderzoek te doen naar het primaire proces van de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND). Verder heeft de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap de Algemene Rekenkamer in 2012 verzocht om een onderzoek te verrichten naar passend onderwijs bij basisscholen.

Verder geldt dat een verzoek om een bepaald onderzoek te verrichten niet zonder meer hoeft te betekenen dat de Algemene Rekenkamer wordt gevraagd om een doelmatigheidsonderzoek, bedoeld in artikel 10.14, uit te voeren. Het verzoek van één van de Kamers der Staten-Generaal of een bewindspersonen ten aanzien van een specifiek onderzoek kan een andere reikwijdte of focus dan die van een doelmatigheidsonderzoek hebben. Het is aan de Algemene Rekenkamer te bepalen of zij het verzoek tot het verrichten van een onderzoek wil uitvoeren en welke reikwijdte het onderzoek zal hebben.

§ 3: Bevoegdheden

Artikel 10.25 Onderzoeksbevoegdheden algemeen

Eerste lid

Artikel 10.25, eerste lid, komt overeen met artikel 87, eerste lid, van de Comptabiliteitswet 2001. Dit lid regelt het informatierecht van de Algemene Rekenkamer met betrekking tot de onderdelen van het Rijk. Als de onderdelen van het Rijk worden aangemerkt alle organisaties die tot de rechtspersoon de Staat der Nederlanden behoren. Over de reikwijdte van deze algemene bevoegdheid ontstaat van tijd tot tijd discussie. Naar aanleiding van vragen uit de Tweede Kamer in 1998 zond de Minister van Financiën op 17 november 1999 een brief over de interpretatie van – destijds – artikel 54 van de Comptabiliteitswet, later artikel 87, van de Comptabiliteitswet 2001 en nu artikel 10.25, eerste lid, inzake de schenking door De Nederlandsche Bank.³⁶ Deze brief wordt ook wel aangehaald als de zogenaamde brief Zalm. Over de inhoud van die brief is overleg gevoerd en overeenstemming bereikt met de Algemene Rekenkamer. Zowel dit deel van de memorie van toelichting als de memorie van toelichting bij artikel 10.30, vierde lid (Rapporteren algemeen) zijn mede op de inhoud van deze brief gebaseerd.

De onderzoeksbevoegdheden van de Algemene Rekenkamer in het eerste lid en de verplichting van de Ministers om inlichtingen te verstrekken, zoals opgenomen in het vijfde lid, van artikel 10.25, zijn in algemene bewoordingen gesteld. Artikel 10.25 bevat geen uitdrukkelijke beperkingen, behoudens de band die er moet bestaan met de uitoefening van de taken van de Algemene Rekenkamer.

Het uitgangspunt is dat de Algemene Rekenkamer alle goederen, kassen, administraties, documenten en andere informatiedragers mag onderzoeken, op door haar aan te geven wijze voor zover zij dat nodig acht voor de uitoefening van haar taken.

Verder geschiedt het onderzoek op de wijze die door de Algemene Rekenkamer wordt aangegeven. Uit de wetsgeschiedenis kan daarbij worden opgemaakt dat gekozen is voor een formulering waarbij zeker werd gesteld, dat de Algemene Rekenkamer en haar ambtenaren of ingehuurde deskundigen in ieder geval toegang zouden hebben tot administraties ook als deze zijn opgenomen in geautomatiseerde systemen. Daartoe behoort ook het verschaffen van vertrouwelijke informatie.

Uitgangspunt dient te zijn dat de Algemene Rekenkamer op grond van artikel 10.25, eerste lid, alle informatie krijgt die zij ten behoeve van haar controle nodig heeft. Tot die informatie behoort zonder uitzondering ook de informatie die naar haar aard of naar de opvatting van de Minister vertrouwelijk is. Uit de formulering van dit lid blijkt dat niet van belang is of en zo ja, hoe de informatie is vastgelegd. Opgemerkt wordt, dat de Algemene Rekenkamer geen bestuursorgaan is in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en daarom niet valt onder de werking van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob). Informatie die de Algemene Rekenkamer met haar unieke bevoegdheid van toegang tot informatie vergaart is dus niet bij haar opvraagbaar met een beroep op de Wob.

Aan een controle zijn zowel voor de gecontroleerde als de controleur administratieve lasten verbonden. Het is vanuit doelmatigheid van belang dat daarbij de lasten van beide partijen in het oog worden gehouden en dat hier desgewenst overleg over plaats kan vinden. De bevoegdheid van de Algemene Rekenkamer om aan te geven op welke wijze het onderzoek geschiedt, impliceert dat de informatie ook verstrekt moet worden.

In het algemeen zal in het kader van de jaarlijkse verantwoordingsonderzoeken een onderzoekspraktijk zijn gegroeid, waarbij bekend is hoe het onderzoek verloopt en welke informatiedragers daarvoor worden geraadpleegd. Bij de doelmatigheidsonderzoeken kan dat minder evident zijn, evenals bij de onderzoeken, bedoeld in artikel 10.24, die op verzoek van één van de kamers van de Staten-Generaal of een bewindspersoon plaatsvinden.

Overigens is met de introductie van de doelmatigheidscontrole een belangrijke wijziging ingezet met betrekking tot het onderwerp van onderzoek. Een wijziging die geleidelijk ook inhoudelijk van invloed is geweest op de rechtmatigheidscontrole. Het primaire aandachtspunt van de Algemene Rekenkamer is daardoor namelijk gaandeweg minder cijfermatig geworden; minder gericht op de financiële administratie van de uitvoering van de begroting. Het controle-object werd aanzienlijk ruimer. Zowel de totstandkoming als de uitvoering en evaluatie van beleid werden onderwerp van onderzoek. En daarmee nam de bestuurlijke en politieke gevoeligheid van de onderzoeken toe. Vanzelfsprekend heeft dit zijn neerslag gevonden in de verslagen en tussentijdse rapportages van de Algemene Rekenkamer, hetgeen uiteindelijk ook resulteerde in een grotere belangstelling vanuit het parlement en de media voor de werkzaamheden van de Algemene Rekenkamer. Deze ontwikkeling in de

bestuurlijke en politieke gevoeligheid en de betekenis van de door de Algemene Rekenkamer onderzochte onderwerpen heeft evenwel geen consequenties gehad voor de inlichtingenplicht en bevoegdheden bedoeld in dit lid.

Tweede lid

In de Comptabiliteitswet 2001 is dit in artikel 86 geregeld.

Het onderhavige lid bepaalt de bevoegdheid van de Algemene Rekenkamer om voor de uitoefening van haar taken inzage te vorderen in de controleprogramma’s en dossiers van een accountant, die namens de betrokken Minister een controle of review uitvoert. Deze bevoegdheid van de Algemene Rekenkamer heeft betrekking op de situatie dat een Minister een gedeelte van de controle van zijn ministerie heeft uitbesteed aan een accountant of de situatie dat de Minister een accountant verzoekt om namens hem bij instellingen controles uit te voeren dan wel namens hem bij instellingsaccountants reviews uit te voeren. Ook in deze gevallen is het de Algemene Rekenkamer toegestaan de controleprogramma’s en dossiers van de accountant in te zien en kopieën van dossierstukken (en andere informatiedragers) te maken. Het maakt daarbij niet uit of de betreffende accountant werkzaam is bij de Auditdienst Rijk of het een openbare accountant betreft die bijvoorbeeld voor een accountancykantoor werkzaam is.

Artikel 9.4, tweede lid (Onderzoeksbevoegdheden met betrekking tot een accountant), is van overeenkomstige toepassing verklaard. Dat artikel bepaalt dat openbare accountant verplicht is om gevolg te geven aan de eis inzage te geven in zijn dossiers. Hij kan dan geen beroep doen op zijn geheimhoudingsplicht.

Derde lid

Bij de uitoefening van haar taak kan de Algemene Rekenkamer gebruik maken van de resultaten van reeds verrichte controles. Op deze wijze wordt doelmatigheid in de controle nagestreefd en worden doublures in de controlewerkzaamheden voorkomen. Dit is ongeacht door welke instantie de controle is verricht. Deze controles kunnen onder andere zijn uitgevoerd door openbare accountants in opdracht van de betrokken rechtspersoon of door de Auditdienst Rijk behoeve van de betrokken Minister. In de praktijk maakt de Algemene Rekenkamer vooral gebruik van onderzoek dat door de Auditdienst Rijk is verricht.

Dit laat onverlet dat de Algemene Rekenkamer vrij is om zelf (aanvullend of vervangend) onderzoek te verrichten, zoals deels ook richtinggevend op grond van internationale standaarden, te weten de standaarden van de International Organization of Supreme Audit Institutions (INTOSAI), de zogenaamde INTOSAI-standaarden 1000-2999 (Financial audit guidelines).

Vierde lid

Op basis van dit artikel worden de bevoegdheden van de Algemene Rekenkamer niet in de tijd beperkt. Het enige criterium waaraan de Algemene Rekenkamer is gebonden, is dat het Rijk daarbij belang moet hebben.

Vijfde lid

Voor een adequate uitvoering van haar controletaken is het van belang dat de Algemene Rekenkamer over alle informatie kan beschikken die daarvoor nodig is. Mede om de onafhankelijkheid van de Algemene Rekenkamer te waarborgen, is geregeld dat op verzoek van de Algemene Rekenkamer, de inlichtingen die zij voor het uitvoeren van haar taken nodig acht door de Ministers en de colleges – de gecontroleerden – moeten worden verstrekt. In de praktijk introduceert de Algemene Rekenkamer haar onderzoeken en licht daarmee haar informatieverzoek toe.

Zesde lid

Wanneer de Algemene Rekenkamer daarom vraagt, moet de accountant van de Auditdienst Rijk haar inzage verlenen in haar controleprogramma’s en dossiers. De Auditdienst Rijk moet de Algemene Rekenkamer daarnaast op haar verzoek volledig inlichten over de resultaten van de controle, waaronder het overleggen van een overzicht met de controlebevindingen per begrotingsartikel. Dit kan door haar de accountantsrapporten te verstrekken of op een andere, door de Algemene Rekenkamer aangegeven manier. Het overzicht van de controlebevindingen op artikelniveau wordt op aanvraag van de Algemene Rekenkamer verstrekt.

Artikel 10.26 Onderzoeksbevoegdheden bij uitbesteding

Dit is in artikel 93 van de Comptabiliteitswet 2001 geregeld.

Uit dit artikel volgt dat het voor de onderzoeksbevoegdheden van de Algemene Rekenkamer geen verschil uitmaakt of een Minister of een organisatie, natuurlijke persoon, rechtspersoon of vennootschap, bedoeld in artikel 10.16, eerste lid, onderdeel a tot en met f, zelf taken, werkzaamheden of een administratie uitvoert waarvoor hij verantwoordelijk is of hiertoe opdracht heeft gegeven aan een derde partij om dit in zijn naam te doen. De Algemene Rekenkamer is in beide situaties bevoegd om onderzoek te verrichten. Deze bevoegdheid van de Algemene Rekenkamer geldt ook wanneer de derde partij het uitvoeren van de taken, werkzaamheden en administratie vervolgens weer aan een ander heeft opgedragen.

Dit houdt in dat de Algemene Rekenkamer mede een onderzoek kan verrichten aan de hand van de administratie van de betrokken derde partij of de administratie van degene die de administratie in opdracht van de derde partij uitvoert.

Verder bepaalt deze bepaling dat artikel 10.25, eerste en vierde lid (Onderzoeksbevoegdheden algemeen), van overeenkomstige toepassing zijn. Dat betekent dat indien een Minister, organisatie, natuurlijke persoon, rechtspersoon of vennootschap taken, werkzaamheden of de administratie waarvoor hij verantwoordelijk is, aan een derde heeft uitbesteed om die in mandaat uit te voeren, dat dit artikel de grondslag is op basis waarvan de Algemene Rekenkamer een onderzoek bij die derde partij kan verrichten.

Indien een Minister of een organisatie, natuurlijke persoon, rechtspersoon of vennootschap zelf de taken, werkzaamheden of zijn administratie uitvoert, dan is artikel 10.25, eerste lid, de rechtstreekse grondslag op basis waarvan de Algemene Rekenkamer bevoegd is om onderzoek te verrichten.

Artikel 10.27 Onderzoeksbevoegdheden betreffende publieke middelen buiten het Rijk

Eerste lid

Een doelmatige uitvoering van de controle brengt mee, dat de Algemene Rekenkamer zoveel mogelijk gebruik maakt van de resultaten van reeds door anderen verrichte controles, zodat onnodige doublures in controlewerkzaamheden worden vermeden. Bedoelde controles kunnen onder meer zijn uitgevoerd door openbare accountants in opdracht van de betrokken rechtspersoon of door de Auditdienst Rijk behoeve van de betrokken Minister. Het voorgaande laat onverlet dat de Algemene Rekenkamer bevoegd is om eigen onderzoek te verrichten.

Tweede tot en met vijfde lid

Evenals in de Comptabiliteitswet 2001 is in dit wetsvoorstel opgenomen dat het eerste aangrijpingspunt voor een onderzoek van de Algemene Rekenkamer naar een organisatie, natuurlijke persoon of rechtspersoon, bedoeld in het eerste lid, onder a tot en met e, in beginsel bij de ministeries en colleges ligt. De Algemene Rekenkamer kan onderzoek verrichtten aan de hand van het raadplegen van de departementale dossiers die bij de betrokken Minister of het college aanwezig zijn. De bevoegdheid van de Algemene Rekenkamer hiertoe is geregeld in artikel 10.25, eerste lid.

Als de stukken die de Algemene Rekenkamer nodig acht bij de betrokken Minister of het college ontbreken of wanneer de verkregen inlichtingen, na aanvulling van de betrokken Minister of het college, onvoldoende zijn, kan de Algemene Rekenkamer rechtstreeks bij de organisatie, natuurlijke persoon of rechtspersoon de relevante stukken opvragen of daarover nadere inlichtingen inwinnen. Het vorderen van (nadere) inlichtingen houdt ook in dat de Algemene Rekenkamer met medewerking van de betrokken organisatie, natuurlijke persoon of rechtspersoon de accountant kan verzoeken haar zo volledig mogelijk in te lichten omtrent de uitkomsten en bevindingen van de door hem verrichte controlewerkzaamheden. De bevoegdheid van de Algemene Rekenkamer om nadere inlichtingen in te winnen bij de betrokken organisatie, natuurlijke persoon of rechtspersoon, is geregeld in het tweede lid. Op basis van het derde lid is de Algemene Rekenkamer tevens bevoegd om de controleprogramma’s en dossiers in te zien van de accountant die de verantwoordingsinformatie en andere verantwoordingen, bedoeld in artikel 9.3, eerste lid, onderdeel a en b, heeft gecontroleerd. Daarbij kan de Algemene Rekenkamer kopieën maken uit deze programma’s en dossiers.

De Algemene Rekenkamer kan bij de organisatie, natuurlijke persoon of rechtspersoon een onderzoek ter plaatse instellen, in situaties waarin de verkregen stukken of inlichtingen niet toereikend worden geacht. Het gaat hier om het instellen van een onderzoek als bedoeld in artikel 10.17. De bevoegdheid van de Algemene Rekenkamer om een dergelijk onderzoek bij een organisatie, natuurlijke persoon of rechtspersoon in te stellen, is in artikel 10.16 (Onderzoek naar publieke middelen buiten het Rijk) geregeld.

Om de reden dat de Algemene Rekenkamer haar onderzoek onbelemmerd moet kunnen uitvoeren, is het aan de Algemene Rekenkamer met het oog op haar bevoegdheden om te bepalen in welke gevallen en in welke omvang een controle ter plaatse zal verrichten. De betrokken Minister en de organisatie of natuurlijke persoon worden van het voornemen tot het verrichten van een onderzoek ter plaatse door de Algemene Rekenkamer vooraf geïnformeerd.

Het vierde lid van het onderhavige artikel geeft de Algemene Rekenkamer de bevoegdheid om de administratie te doorzoeken, ook wanneer deze door een derde wordt gevoerd. Dit laatste volgt uit de van overeenkomstige toepassing verklaring van artikel 10.26 (Onderzoeksbevoegdheden bij uitbesteding). Daarnaast is artikel 10.25 (Onderzoeksbevoegdheden algemeen) van overeenkomstige toepassing.

Het vijfde lid bepaalt dat de Algemene Rekenkamer bij haar bevoegdheden die in het tweede, derde en vierde lid zijn bedoeld, gebruik kan maken van een aantal bevoegdheden uit de Algemene wet bestuursrecht die van overeenkomstige toepassing zijn verklaard. Het gaat om de artikelen 5:12 (de onderzoeker dient desgevraagd een legitimatiebewijs te tonen), 5:13 (van de bevoegdheden wordt slechts gebruik gemaakt voor zover dat redelijkerwijs voor de uitvoering van de taak nodig is), 5:15 (bevoegdheid tot het betreden van plaatsen met uitzondering van een woning zonder toestemming; desgewenst met behulp van de sterke arm) en het tweede en derde lid van artikel 5:17 (de bevoegdheid tot het maken van kopieën van zakelijke gegevens en bescheiden en de bevoegdheid om deze gegevens en bescheiden mee te nemen in verband met schriftelijk bewijs).

Zesde lid

Ook voor de bevoegdheden van de Algemene Rekenkamer ten aanzien van organisaties, natuurlijke personen en rechtspersonen, bedoeld in artikel 10.16, eerste lid, onderdeel a tot met e, geldt dat deze bevoegdheden niet in de tijd worden beperkt. Hierdoor kan de Algemene Rekenkamer zelfstandig bepalen wanneer zij haar bevoegdheden wil uitoefenen. Daarbij geldt wel dat dit slechts mogelijk is voor zover dat het algemeen belang dit vordert.

Zevende lid

De Algemene Rekenkamer geeft aan op welke wijze zij wil worden geïnformeerd over de resultaten van het toezicht op de rechtspersonen met een wettelijke taak, bedoeld in artikel 10.16, eerste lid, onder c. De Algemene Rekenkamer maakt dit kenbaar aan de instelling die met het toezicht is belast. Een voorbeeld van een dergelijke instelling is de Autoriteit Consument & Markt (ACM), die toezicht houdt op de mededinging, de telecommunicatie en het consumentenrecht.

Achtste lid

De betrokken Minister wordt over het onderzoek dat de Algemene Rekenkamer verricht, ingelicht door de Algemene Rekenkamer of de organisatie, natuurlijke persoon of rechtspersoon, bedoeld in artikel 10.16, eerste lid, onderdeel a tot met e, waarbij het onderzoek wordt uitgevoerd. Het inlichten van de betrokken Minister geldt ook voor een instelling die bij of krachtens de wet is belast met het houden van toezicht op de rechtspersonen met een wettelijke taak.

Onder het inlichten van de betrokken Minister wordt ook verstaan het overleggen van kopieën van brieven en andere correspondentie die tussen de Algemene Rekenkamer en de organisaties, natuurlijke personen of instelling zijn gewisseld.

Negende lid

Dit lid regelt de onderzoeksbevoegdheden van de Algemene Rekenkamer ten aanzien van de decentrale overheden, de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba, de openbare lichamen voor beroep en bedrijf, de openbare lichamen en gemeenschappelijke organen die krachtens de Wet gemeenschappelijke regelingen zijn ingesteld met uitzondering van de lichamen en organen waaraan het Rijk deelneemt, en de financiële ondernemingen en elektronischgeldinstellingen, bedoeld in de Wet op het financieel toezicht en de Wet financiële markten BES.

Het onderhavige lid bepaalt dat dit artikel niet van toepassing is op de bovengenoemde organisaties, tenzij bij of krachtens de wet is bepaald dat de Minister die het aangaat een onderzoek kan instellen bij deze organisaties.

Dit betekent dat de Algemene Rekenkamer op basis van het negende lid in beginsel geen wettelijke bevoegdheid heeft om een onderzoek ter plaatse te verrichten bij deze organisaties of de bevoegdheid heeft om hen om nadere inlichtingen of de overlegging van stukken vragen.

Er zijn twee uitzonderingen op het uitgangspunt dat de Algemene Rekenkamer geen bevoegdheid heeft om een onderzoek ter plaatse bij die organisaties te verrichten. De eerste uitzondering is indien bij of krachtens de wet is bepaald dat de Minister die het aangaat bevoegd is een onderzoek bij deze organisaties in te stellen. In dat geval is de Algemene Rekenkamer op basis van het parallelle beginsel ook bevoegd een onderzoek bij deze organisaties te verrichten. Deze uitzondering is expliciet in het onderhavige lid geregeld.

Daarnaast kan de Algemene Rekenkamer met uitdrukkelijke instemming van de betreffende organisatie daar een onderzoek ter plaatse kan verrichten. Deze uitzondering geschiedt op vrijwillige basis aan de hand van bilaterale afspraken tussen de betreffende organisatie en de Algemene Rekenkamer en is om die reden niet expliciet in het onderhavige artikel opgenomen. Andersom geldt dat de organisaties ook op vrijwillige basis rechtstreeks nadere inlichtingen aan de Algemene Rekenkamer kunnen verstrekken of stukken kunnen overleggen.

De reden dat de Algemene Rekenkamer op basis van dit lid geen onderzoek ter plaatse mag verrichten bij dergelijke organisaties is dat het zelfstandige bestuurslagen zijn die over autonomie en een rechtstreeks gekozen (volks)vertegenwoordiging beschikken of ondernemingen die een vertrouwensrelatie met cliënten onderhouden. Het houden van ministerieel toezicht op deze organisaties en de parallelle bevoegdheid van de Algemene Rekenkamer om onderzoek ter plaatse te verrichten, zou een inbreuk op de autonomie van deze organisaties betekenen of zou de vertrouwensrelatie tussen de financiële ondernemingen en hun cliënten te veel onder druk kunnen zetten. Vandaar dat de Algemene Rekenkamer geen onderzoek ter plaatse bij de bovenstaande organisaties kan verrichten, maar wel onderzoek kan verrichten aan de hand van de gegevens die daarover bij de betrokken Minister aanwezig zijn.

Met de openbare lichamen voor beroep en bedrijf worden de publiekrechtelijke bedrijfsorganisaties bedoeld. Bijvoorbeeld de Nederlandse Orde van Advocaten, de Nederlandse Loodsencoörporatie, de Nederlandse Beroepsorganisatie van Accountants, de Koninklijke Beroepsorganisatie van Gerechtsdeurwaarders en de Koninklijke Notariële Beroepsorganisatie.

Aangezien de Kamer van Koophandel niet langer wordt bestuurd door een algemeen bestuur bestaande uit vertegenwoordigers van werkgevers en werknemers, maar thans wordt bestuurd door een bestuur dat door de Minister van Economische Zaken wordt benoemd, is er in dit wetsvoorstel geen aanleiding om de Kamer van Koophandel afzonderlijk in dit artikellid te benoemen. Als gevolg van de wijzigingen in de bestuursstructuur van de Kamer van Koophandel heeft de Wet op de Kamer van Koophandel artikel 91, zeventiende lid, van de Comptabiliteitswet 2001 ook gewijzigd.³⁷

Artikel 10.28 Onderzoeksbevoegdheden bij deelnemingen

Eerste lid

Artikel 10.16, eerste lid, onderdeel f, bepaalt dat de Algemene Rekenkamer onderzoek kan verrichten bij naamloze vennootschappen en besloten vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid waarvan de staat 5% of meer van het geplaatste aandelenkapitaal houdt. Dit artikel regelt de bevoegdheden van de Algemene Rekenkamer met betrekking tot dergelijke deelnemingen.

De Algemene Rekenkamer kan kennis nemen van de informatie die over deze vennootschappen bij het betrokken ministerie aanwezig is. Indien bij de betreffende Minister tevens informatie aanwezig is over dochters van de vennootschappen, kan de Algemene Rekenkamer ook deze informatie onderzoeken.

De Algemene Rekenkamer is bevoegd om de jaarrekeningen en de daarbij behorende accountantsrapporten bij de vennootschappen op basis van het onderhavige lid door tussenkomst van de betrokken Minister die de deelneming beheert op te vragen. Gelet op deze bevoegdheden is het voor de Algemene Rekenkamer mogelijk om te onderzoeken hoe de betrokken Minister zijn rol als aandeelhouder heeft vervuld en hoe hij het beleid dat ten aanzien van de deelneming heeft gevoerd. De besluitvorming van de betreffende vennootschap kan de Algemene Rekenkamer niet onderzoeken.

Ten aanzien van het opvragen van nadere inlichtingen over de dochters van de vennootschappen, geldt dat de betrokken Minister die de deelneming beheert als aandeelhouder het bestuur van de vennootschap slechts om inlichtingen kan vragen over het beleid dat gevoerd wordt ten aanzien van de dochters. De betrokken Ministers heeft echter geen recht op andere specifieke informatie inzake de dochters. Vanwege het parallelle beginsel geldt dit ook indien de inlichtingen over de dochters van de vennootschap op verzoek van de Algemene Rekenkamer worden opgevraagd.

Tweede lid

Dit lid bepaalt de bevoegdheden van de Algemene Rekenkamer ten aanzien van het verrichten van een onderzoek bij naamloze vennootschappen en besloten vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid waarvan de staat 95% of meer van het geplaatste aandelenkapitaal houdt. De Algemene Rekenkamer is bevoegd om bij de bovengenoemde vennootschappen een onderzoek ter plaatse te verrichten. De Algemene Rekenkamer heeft bij het verrichten van dit onderzoek dezelfde bevoegdheden als bij de organisaties, natuurlijke personen en rechtspersonen, bedoeld in artikel 10.16, eerste lid, onderdeel a tot en met e. Om die reden zijn de leden een tot en met zes en acht van artikel 10.27 (Onderzoeksbevoegdheden betreffende publieke middelen buiten het Rijk) van overeenkomstige toepassing verklaard.

Verder geldt dat de bevoegdheden van de Algemene Rekenkamer betrekking hebben op de verantwoording van het beleid van de bevoegde Minister ten aanzien van de deelneming. Deze controlebevoegdheden strekken dus niet tot het onderzoeken van het functioneren van de desbetreffende onderneming als zodanig. Dit is ook tot uitdrukking gebracht in artikel 10.18 (Reikwijdte van het onderzoek bij deelnemingen) dat bepaalt dat het onderzoek van de Algemene Rekenkamer is gericht op hoe de staat het aandeelhouderschap heeft vervuld en het beleid dat ten aanzien van de deelneming heeft gevoerd.

De begrenzing van de onderzoeksbevoegdheden in deze bepaling is gebaseerd op een balans tussen het belang van de adequate controle op de besteding van publieke middelen en het respecteren van de zelfstandigheid en het private karakter van instellingen die in de private sector werkzaam zijn. In zijn advies heeft de Raad van State naar aanleiding van een verzoek tot voorlichting hierover geoordeeld dat de rol van de Algemene Rekenkamer zich niet mag uitstrekken tot de private sector en dat er een evenwicht moet worden bereikt tussen het belang van het respecteren van de private sector enerzijds en het belang van de verantwoording van en democratische controle op de besteding anderzijds.³⁸

Ingeval de staat minder dan 95% van de aandelen houdt, geldt dat gelijkheid tussen aandeelhouders, zoals neergelegd in het vennootschapsrecht, een belangrijk uitgangspunt is. Het is niet in overeenstemming met het gelijkheidsbeginsel tussen aandeelhouders en evenmin is het onwenselijk dat de ene aandeelhouder (de staat) grotere informatiebevoegdheden zou hebben dan andere aandeelhouders. Bijvoorbeeld doordat de Minister indirect via het onderzoek door de Algemene Rekenkamer over meer informatie zou kunnen beschikken. Gelet hierop is de Algemene Rekenkamer niet bevoegd om een onderzoek ter plaatse te verrichten bij naamloze vennootschappen en besloten vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid waarvan de staat minder dan 95% van het geplaatste aandelenkapitaal houdt.

Artikel 10.29 Onderzoeksbevoegdheden bij bijdragen ten laste van de EU-begroting

De Algemene Rekenkamer heeft bij het verrichten van een onderzoek naar bijdragen ten laste van de EU-begroting dezelfde bevoegdheden als bij de organisaties, natuurlijke personen en rechtspersonen, bedoeld in artikel 10.16, eerste lid, onderdeel a tot en met e. Om die reden bepaalt dit lid dat de onderzoeksbevoegdheden van de Algemene Rekenkamer in artikel 10.27 (Onderzoeksbevoegdheden betreffende publieke middelen buiten het Rijk), eerste tot en met achtste lid, van overeenkomstige toepassing zijn op de onderzoeken ten aanzien van bijdragen ten laste van de EU-begroting. In dit verband is de Algemene Rekenkamer bevoegd om een onderzoek ter plaatse te verrichten. Zie ook de toelichting bij artikel 10.19 (Onderzoek naar bijdragen ten laste van de EU-begroting).

§ 4: Rapporteren over de onderzoeken

Artikel 10.30 Rapporteren algemeen

Eerste, tweede en derde lid

De Algemene Rekenkamer brengt het rapport over een onderzoek ter kennis van de regering en de Staten-Generaal, als controleur van de regering. Als adressant namens de regering gelden doorgaans de betrokken Ministers. Het is overigens gebruikelijk dat de Algemene Rekenkamer haar rapporten ook naar de Minister-President en de Minister van Financiën stuurt.

Indien er sprake is van een instelling die belast is met het houden van toezicht op rechtspersonen met een wettelijk taak, bedoeld in artikel 10.16, eerste lid, onderdeel c, stelt de Algemene Rekenkamer ook deze instelling op basis van het tweede lid in kennis van het onderzoeksrapport.

De Algemene Rekenkamer geeft de betrokken Minister en de instelling, bedoeld in artikel 10.27 (Onderzoeksbevoegdheden betreffende publieke middelen buiten het Rijk), zevende lid, voldoende gelegenheid om op haar bevindingen en haar voorlopige conclusies te reageren, voordat zij het onderzoeksrapport vaststelt. Daartoe is in het derde lid de norm van een redelijke termijn opgenomen. Deze procedure staat ook wel bekend als de bestuurlijke hoor-en-wederhoor-procedure.

Vierde lid

Het vierde lid komt overeen met artikel 91, vijftiende lid, van de Comptabiliteitswet 2001, voorheen artikel 59, viertiende lid, van de Vijfde Wijziging Comptabiliteitswet 1976. De uitgangspunten, afspraken en de interpretatie in deze bepaling zijn ten opzichte van de Comptabiliteitswet 2001 niet gewijzigd. Dit vierde lid betreft uitsluitend de expliciete uitbreiding van de werkingssfeer en ziet nu op alle rapportages van de Algemene Rekenkamer – met uitzondering van de specifieke bepaling met betrekking tot de begrotingsartikelen geheim als bedoeld in artikel 2.9 (Bijzonder begrotingsartikel 2: Geheim) en artikel 10.15 – en niet meer alleen op rapportages over onderzoek bij derden. Voor de Algemene Rekenkamer betekent dit geen wijziging in haar rapportage praktijk, omdat zij zich bij al haar rapportages – met uitzondering van de specifieke bepaling met betrekking tot de begrotingsartikelen geheim – al aan dezelfde standaard hield.

De brief van de Minister van Financiën van 17 november 1999 aan de Tweede Kamer³⁹ codificeert

niet alleen de bevoegdheden van de Algemene Rekenkamer bij de uitvoering van haar onderzoek,

maar ook het rapporteren door de Algemene Rekenkamer. Zie ook de toelichting bij artikel 10.25, eerste lid. Over de inhoud van die brief is overleg gevoerd en overeenstemming bereikt met de Algemene Rekenkamer. In het spraakgebruik betreft het hier zowel de zogenaamde ‘lage drempel’ als het gaat om toegang tot informatie als de zogenaamde ‘hoge drempel’ als het gaat om de rapportagevrijheid van de Algemene Rekenkamer.

De brief gaat in op de relatie tussen vertrouwelijkheid en openbaarheid en hoe dat in de Comptabiliteitswet geregeld is en legt de interpretatie en overeenstemming daarover vast.

Over de vraag of vertrouwelijke informatie in de rapportage van de Algemene Rekenkamer wordt opgenomen en op welke wijze, voert de Algemene Rekenkamer overleg met de Minister. Vervolgens beslist de Algemene Rekenkamer. De Algemene Rekenkamer heeft aangegeven⁴⁰ bij haar besluitvorming onder meer de objectieve criteria van de Wet openbaarheid bestuur te hanteren, waarbij zij in ieder geval als vertrouwelijk beschouwt:

• gegevens die de eenheid van de Kroon betreffen;

• gegevens die de veiligheid van de Staat betreffen;

• gegevens die de persoonlijke levenssfeer betreffen, en

• vertrouwelijk meegedeelde bedrijfs- en fabricage gegevens.

Een uitzondering geldt indien de Minister in afwijking van de Algemene Rekenkamer van mening is, dat de vertrouwelijke informatie niet in een rapport van de Algemene Rekenkamer mag worden opgenomen, omdat dat strijdig zou zijn met het belang van de staat in de zin van artikel 68 van de Grondwet. Immers geldt in dat geval als uitgangspunt, dat indien in een voorkomend geval strijdigheid met het belang van de staat aan de orde is de Algemene Rekenkamer desgevraagd de garantie moet kunnen geven dat de betrokken informatie niet aan de openbaarheid wordt prijsgegeven. Van vermelding van de informatie in haar rapportage aan de Staten-Generaal kan dan geen sprake zijn. Ware dit anders dan zou de Staten-Generaal via de rapportage door de Algemene Rekenkamer de beschikking krijgen over informatie die zij met een beroep op artikel 68 van de Grondwet of zelfs in het kader van een parlementaire enquête niet zou krijgen. Indien het overleg tussen een individuele Minister en de Algemene Rekenkamer over de vertrouwelijkheid van bepaalde informatie niet tot overeenstemming leidt en de betrokken Minister daarbij een beroep doet op het belang van de staat, dient de Minister daarover het gevoelen van de ministerraad in te winnen. Zulks overeenkomstig de te volgen procedure in het geval een individuele Minister voornemens is met een beroep op artikel 68 van de Grondwet bepaalde informatie aan de Staten-Generaal te onthouden. Indien de ministerraad het standpunt van de betrokken Minister overneemt, zal de Algemene Rekenkamer de informatie vertrouwelijk behandelen en in haar rapportage slechts melding maken van het bestaan van de vertrouwelijke informatie onder aantekening dat openbaarmaking van die informatie naar de mening van de ministerraad strijdig is met het belang van de staat. Het eindoordeel over de vraag of de regering zich in een voorkomend concreet geval terecht op het belang van de staat beroept, komt uiteraard toe aan de Staten-Generaal, waarbij wel zij aangetekend dat ook dan de regering niet rechtstreeks gedwongen kan worden de informatie te verstrekken.

Het bovenstaande kan alleen passen in onze staatsrechtelijke verhoudingen als regering en Algemene Rekenkamer daarmee vanuit hun eigen verantwoordelijkheid prudent omgaan. Een vergelijking kan worden gemaakt met de wijze waarop de informatieplicht van een Minister aan de Staten-Generaal uit hoofde van artikel 68 van de Grondwet is geclausuleerd. Een Minister of Staatssecretaris dient het parlement desgevraagd die inlichtingen te geven waarvan het verstrekken niet in strijd is met het belang van de Staat. Ook artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Parlementaire Enquête geeft dit als criterium voor het al dan niet ter beschikking stellen van bescheiden. Het eerste lid van artikel 20 gaat nog verder door te bepalen dat de notulen van de ministerraad niet aan een enquêtecommissie worden overgelegd, tenzij de ministerraad zelf anders bepaalt. Uit de totstandkomingsgeschiedenis van dit lid blijkt dat de meerderheid van de Tweede Kamer der Staten-Generaal er van uitging dat een inzagerecht met betrekking tot de notulen van de ministerraad in de weg zou staan aan een vrije gedachtewisseling in de ministerraad. Hoewel de Algemene Rekenkamer strikt genomen daartoe op grond van artikel 54 van de Comptabiliteitswet 2001, thans artikel 10.25, eerste lid, wel bevoegd is, neemt de Algemene Rekenkamer (vrijwillig) geen kennis van de notulen van de ministerraad.

Gesteld kan worden dat de regering of een individuele Minister verantwoordelijk is voor de wijze waarop met vertrouwelijke informatie wordt omgegaan. Deze verantwoordelijkheid behelst niet alleen de ministeriële verantwoordelijkheid tegenover de Staten-Generaal maar ook een verantwoordelijkheid ten opzichte van derden waarop die informatie betrekking heeft of waar die informatie vandaan komt. Doorbreking van de vertrouwelijkheid kan – zoals de vergelijking met artikel 68 van de Grondwet leert – strijdigheid opleveren met het belang van de staat. De beoordeling of daarvan sprake is, moet en kan ook alleen voorbehouden zijn aan de regering. Evenzo is dan ook de beoordeling of doorbreking van de vertrouwelijkheid verantwoord is en of de informatie met andere woorden openbaar gemaakt kan worden een taak en verantwoordelijkheid van de regering. Die verantwoordelijkheid kan niet met anderen worden gedeeld of aan anderen worden toebedeeld. Bij de Wet openbaarheid van bestuur ligt dit in zoverre anders dat daar de (verticale) relatie overheid-burger in het geding is en de bescherming van de burger bij een geschil een onafhankelijk oordeel gewenst maakt. Dat verschilt principieel van de (horizontale) relatie tussen verschillende onderdelen van de overheid. De hierboven geformuleerde verantwoordelijkheid van de regering loopt in de verhouding tussen de regering en haar controleur, de Algemene Rekenkamer, samen met de bevoegdheid die de wetgever aan de Algemene Rekenkamer heeft gegeven zelf te beslissen over de openbaarmaking van haar verstrekte informatie met inbegrip van vertrouwelijke informatie. In de praktijk kunnen die verantwoordelijkheid van de regering en de bevoegdheid van de Algemene Rekenkamer slechts in goede banen worden geleid indien beide partijen bereid zijn in concrete situaties goed overleg te plegen met gevoel voor ieders staatsrechtelijke positie.

Vijfde lid

Dit lid regelt dat de Algemene Rekenkamer de mededelingen die zij in het algemeen nodig acht aan de Minister van Financiën, de betrokken Ministers en de Staten-Generaal meedeelt. Het is daarbij aan de Algemene Rekenkamer om te bepalen welke mededelingen zij wil doen.

Zesde lid

Elk jaar biedt de Algemene Rekenkamer aan de regering en de Staten-Generaal een verslag van haar werkzaamheden aan. Het gaat dan om de werkzaamheden van de Algemene Rekenkamer in het daaraan voorafgaande jaar. Het betreft in feite een jaarverslag van de Algemene Rekenkamer waarin de Algemene Rekenkamer zich verantwoordt over de resultaten van haar werk en over de middelen die daarvoor zijn ingezet. De aanbieding van het verslag geschiedt jaarlijks uiterlijk op 1 april.

Artikel 10.31 Rapporteren over het verantwoordingsonderzoek

Eerste lid

In artikel 10.12 (Verantwoordingsonderzoek) staan de objecten die de Algemene Rekenkamer onderzoekt in het kader van het verantwoordingsonderzoek: de financiële verantwoordingsinformatie en de niet-financiële verantwoordingsinformatie in de jaarverslagen en de financiële verantwoordingsinformatie in het Financieel jaarverslag van het Rijk.

Op grond van het eerste lid dient zij haar bevindingen en conclusies over het verantwoordingsonderzoek jaarlijks te rapporteren. Hiervan zijn uitgezonderd de bevindingen en conclusies die betrekking hebben op een begrotingsartikel met de omschrijving Geheim als bedoeld in artikel 2.9. Zie ook artikel 10.15, eerste lid.

Artikel 10.30, eerste lid (Rapportering algemeen), bepaalt dat de Staten-Generaal en de regering die rapporten ontvangen. De praktijk is dat de Algemene Rekenkamer jaarlijks bij elk jaarverslag een rapport opstelt met haar bevindingen en conclusies. Aangezien er vaak sprake is van diverse jaarverslagen, is er in dat geval sprake van diverse verantwoordingsonderzoeken, elk uitmondend in een eigen rapport.

Tweede lid

De Algemene Rekenkamer stelt een verklaring van goedkeuring op bij de rijksrekening en de rijkssaldibalans. De rijksrekening maakt op grond van artikel 2.14, tweede lid (Financieel jaarverslag van het Rijk), deel uit van het Financieel jaarverslag van het Rijk. Als gevolg van de verklaring van goedkeuring wordt de rijksrekening de goedgekeurde rekening, bedoeld in artikel 105, derde lid, van de Grondwet. De verklaring van goedkeuring van de Algemene Rekenkamer heeft ook betrekking op de rijkssaldibalans. De rijkssaldibalans maakt op grond van artikel 2.14, vierde lid, onderdeel uit van de financiële verantwoording van het Rijk. Daarom wordt de goedgekeurde rijkssaldibalans ook jaarlijks aan de Staten-Generaal overgelegd, hoewel de Grondwet dat niet voorschrijft.

Derde lid

Dit lid bevat een voorziening voor de situatie dat de Algemene Rekenkamer er door bijzondere omstandigheden niet in slaagt haar verantwoordingsonderzoek uiterlijk 1 juni na afloop van een jaar – ofwel de datum genoemd in artikel 3.7, derde lid – af te ronden en daarover te rapporteren. Zij dient op die uiterlijke datum dan in elk geval een voorlopig rapport over de stand van het onderzoek uit te brengen en het definitieve rapport en de verklaring van goedkeuring bij de rijksrekening aan de Staten-Generaal en de regering zo spoedig mogelijk na te zenden.

Deze bepaling impliceert dat als de Algemene Rekenkamer haar verantwoordingsonderzoeken wel tijdig afsluit, zij uiterlijk op 1 juni een definitief rapport zal uitbrengen, inclusief de daarbij behorende verklaring van goedkeuring bij de rijksrekening.

Op grond van artikel 3.7 (Aanbieden van de Jaarverslagen) geldt de uiterste datum van 1 juni ook voor de aanbieding aan de Staten-Generaal van de aan de Algemene Rekenkamer voor onderzoek voorgelegde jaarverslagen, inclusief het Financieel jaarverslag van het Rijk door de Minister van Financiën. Dit blijkt uit het vierde lid van artikel 3.7.

Het is gebruikelijk dat de Minister van Financiën, de president van de Algemene Rekenkamer en de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal jaarlijks in overleg zullen treden om tot een op elkaar afgestemde aanbieding van de verantwoordingsstukken te komen waarbij de derde woensdag in mei in beginsel als uitgangspunt wordt genomen.

Vierde lid

Het is nodig dat het voorbehoud bij de verklaring van goedkeuring betreffende de vaststelling van een indemniteitswet in het vierde lid tot uitdrukking komt, omdat de Algemene Rekenkamer de rijksrekening zonder dit voorbehoud niet tijdig zou kunnen goedkeuren en de Minister van Financiën hierdoor geen door de Algemene Rekenkamer goedgekeurde rijksrekening aan de Staten-Generaal zou kunnen overleggen, zoals is voorgeschreven in artikel 105, derde lid, van de Grondwet.

Als er sprake is van een indemniteitswetsprocedure en zolang die wet nog niet is vastgesteld, is er namelijk sprake van een financiële onrechtmatigheid van materiële aard. De Minister van Financiën zou de rijksrekening dan niet aan de Staten-Generaal kunnen overleggen, omdat de rijksrekening nog niet door de Algemene Rekenkamer is goedgekeurd. Om die reden is het voorbehoud noodzakelijk, zodat de Minister van Financiën de rijksrekening toch aan de Staten-Generaal kan overleggen voordat de indemniteitswet wordt vastgesteld. Artikel 10.34 (Bezwaarprocedure: handhaving van het bezwaar), eerste lid, regelt wanneer de indemniteitswetsprocedure moet worden toegepast.

Artikel 10.32 Rapporteren over overige onderzoeken

Eerste lid

De rapportering over de doelmatigheidsonderzoeken, bedoeld in artikel 10.14, is niet aan vaste data gekoppeld. Het is aan de Algemene Rekenkamer te bepalen wanneer een dergelijk onderzoek rijp is voor publicatie of te bepalen of zij haar onderzoek in een rapport vastlegt. Dat geldt ook voor de onderzoeken, bedoeld in de artikelen 10.16, 10.19 en 10.21. Dat zijn onderzoeken gericht op organisaties, natuurlijke personen en rechtspersonen die publieke middelen innen, beheren en besteden (artikel 10.16) of onderzoeken gericht op Europese subsidies (artikel 10.19) of de verklaring over EU-uitgaven (10.21).

Tweede lid

Dit lid regelt dat de Algemene Rekenkamer het rapport over het onderzoek naar de verklaring over EU-uitgaven naar de Minister van Financiën en de Staten-Generaal stuurt. De Minister van Financiën kan het rapport van de Algemene rekenkamer aan de Europese Commissie sturen.

Derde lid

Artikel 10.30, vierde lid, bepaalt dat gegevens en bevindingen die naar hun aard vertrouwelijk zijn niet door de Algemene Rekenkamer in haar rapporten worden opgenomen. Het onderhavige lid wijst er nog eens op dat dit ook geldt voor de rapporten over de onderzoeken, bedoeld in de artikelen 10.14,10.16, 10.19 en 10.21. Zie verder de toelichting bij artikel 10.30, vierde lid.

§ 5: Bezwaren

Artikel 10.33 Bezwaarprocedure: algemeen

In de Comptabiliteitswet 2001 is de bezwaarprocedure geregeld in artikel 88.

Eerste en tweede lid

Indien de Algemene Rekenkamer op basis van haar onderzoek bezwaar heeft met betrekking tot het financieel beheer, de materiële bedrijfsvoering of de verantwoording daarover, dan informeert zij de betrokken Minister en de Minister van Financiën.

Het gaat om bezwaren die bij de Algemene Rekenkamer kunnen rijzen naar aanleiding van de bevindingen van haar onderzoek naar de rechtmatigheid van het financieel beheer, de materiële bedrijfsvoering of de verantwoording daarover. Maar het kan ook gaan om bezwaren die betrekking hebben op de administratieve organisatie of interne (accountants)controle.

Derde en vierde lid

De betrokken Minister stelt de Algemene Rekenkamer binnen een maand na de ontvangst van de mededeling van de Algemene Rekenkamer in kennis van de maatregelen die tot opheffing van het bezwaar van de Algemene Rekenkamer kunnen leiden. Het zal veelal gaan om inhoudelijke of procedurele aanpassingen, toezeggingen of voorstellen ten aanzien van de verbetering van het financieel beheer, de materiële bedrijfsvoering of de verantwoording daarover.

Na afloop van de maand neemt de Algemene Rekenkamer een eindbeslissing over haar bezwaren en doet hiervan mededeling aan de betrokken Minister en de Minister van Financiën.

De Algemene Rekenkamer kan besluiten haar bezwaar op te heffen of te handhaven.

Artikel 10.34 Bezwaarprocedure: handhaving van het bezwaar

In de Comptabiliteitswet 2001 is dit geregeld in artikel 89.

Het onderhavige artikel beschrijft de procedure ingeval van een indemniteitswet. Een indemniteitswet strekt er toe om zaken die volgens de Algemene Rekenkamer onrechtmatig zijn via een wettelijke procedure alsnog af te handelen met de Staten-Generaal. De uitkomst van die behandeling is leidend voor het formeel alsnog goedkeuren van de rijksrekening door de Algemene Rekenkamer.

Eerste en tweede lid

Op basis van het eerste lid kan de Algemene Rekenkamer haar bezwaar met betrekking tot het financieel beheer, de materiële bedrijfsvoering of de verantwoording daarover handhaven. In dat geval informeert de Algemene Rekenkamer de betrokken Minister en de Minister van Financiën daarover.

Derde en vierde lid

Als de Algemene Rekenkamer haar bezwaar handhaaft en het bezwaar houdt in dat bepaalde verplichtingen, uitgaven of ontvangsten niet in overeenstemming met de begrotingswet of met andere wettelijke regelingen tot stand zijn gekomen, dan zendt de regering binnen twee maanden een voorstel tot vaststelling van een indemniteitswet naar de Tweede Kamer der Staten-Generaal. De regering doet dit op voorstel van de betrokken Minister. Met een indemniteitswet kunnen onrechtmatigheden alsnog door behandeling in de Staten-Generaal worden weggenomen.

Het vierde lid regelt dat indien na afloop van die twee maanden geen voorstel tot vaststelling van een indemniteitswet bij de Tweede Kamer is ingediend, de Algemene Rekenkamer de Tweede Kamer daarvan op de hoogte stelt. De achtergrond hiervan is dat de Algemene Rekenkamer de Tweede Kamer weliswaar kan informeren, maar dat zij zelf de regering niet kan verplichten om een indemniteitswet in te dienen, zoals het derde lid voorschrijft.

Vijfde en zesde lid

Het kan voorkomen dat de bezwaren van de Algemene Rekenkamer op iets anders betrekking hebben dan de rechtmatigheid. Daarbij valt te denken aan het bezwaar inzake ontoereikend beleid met betrekking tot de bestrijding van misbruik of oneigenlijk gebruik van bepaalde wet- en regelgeving. Dergelijke bezwaren kunnen niet met een indemniteitswet worden weggenomen.

De Algemene Rekenkamer maakt van dergelijke bezwaren melding in haar rapport, bedoeld in artikel 10.31.De Algemene Rekenkamer kan er toe besluiten om daarvan ook melding te maken door middel van een aantekening in haar rapport bij het Financieel jaarverslag van het Rijk.

§ 6: Overleg van Onze Ministers met de Algemene Rekenkamer

Artikel 10.35 Overleg met de Algemene Rekenkamer

Eerste lid

In de Comptabiliteitswet 2001 is de plicht tot het voeren van overleg met de Algemene Rekenkamer over voorgenomen wettelijke regels met betrekking tot onderwerpen die voor de Algemene Rekenkamer van belang zijn, geregeld in artikel 96, eerste lid.

Het eerste lid betreft de wettelijke regelingen die betrekking hebben op de taken en bevoegdheden van de Algemene Rekenkamer. Het gaat om wettelijke regelingen waarin de Algemene Rekenkamer taken en bevoegdheden krijgt toebedeeld of waarin taken en bevoegdheden worden gewijzigd of komen te vervallen. Het is van belang voor de onafhankelijke positie van de Algemene Rekenkamer dat zij over dergelijke wijzigingen haar standpunt aan de regering kenbaar kan maken, voordat de taken van de Algemene Rekenkamer worden gewijzigd, komen te vervallen of indien zij nieuwe krijgt toebedeeld.

Ministers moeten in dat geval niet alleen overleg voeren met de Algemene Rekenkamer, maar ook met de Minister van Financiën in zijn hoedanigheid van kadersteller van en toezichthouder op de financiële bedrijfsvoering van de ministeries en colleges op grond van hoofdstuk 5 van dit wetsvoorstel.

Tweede lid

De Algemene Rekenkamer is de nationale rekenkamer van Nederland. Dit lid regelt dat de betrokken Minister overleg met de Algemene Rekenkamer voert over ontwerp EU-regelgeving voor zover de EU-regelgeving betrekking heeft op de positie, taken en bevoegdheden van nationale rekenkamers. Bij EU-regelgeving valt te denken aan Europese verordeningen, richtlijnen en besluiten.

De betrokken Minister voert het overleg met de Algemene Rekenkamer in overeenstemming met de Minister van Financiën en de Minister van Buitenlandse Zaken. De reden hiervan is dat de Minister van Financiën verantwoordelijk is voor het bij wet regelen van de taken en bevoegdheden van de Algemene Rekenkamer. Daarnaast is de betrokkenheid van de Minister van Buitenlandse Zaken wenselijk, omdat deze Minister de zogenaamde BNC-fiches (Beoordeling Nieuwe Commissievoorstellen waarin de regering een eerste oordeel geeft over het voorstel van de Europese Commissie) die door de ministerraad zijn goedgekeurd, naar de Staten-Generaal en de Nederlandse leden van het Europees Parlement stuurt. Op die manier wordt een gecoördineerd overleg tussen de Algemene Rekenkamer en de diverse Ministers die bij de totstandkoming van ontwerp EU-regelgeving betrokken zijn, gewaarborgd.

Derde lid

In dit lid wordt geregeld dat ook over regels die bij of krachtens de Comptabiliteitswet worden geregeld vooraf overleg met de Algemene Rekenkamer wordt gevoerd. Het gaat dan om regels die in lagere regelgeving zijn geregeld. Hiervan zijn uitgezonderd de regels die onder meer betrekking hebben op de inrichting van de begroting (onderdeel a), het begrotingsproces (onderdeel b) en het begrotingsbeheer (onderdeel c).

Dit betekent dat de Minister van Financiën wel overleg met de Algemene Rekenkamer voert over de regels die betrekking hebben op het uitvoeren van de begroting, in casu op het financieel beheer, de administratie van dat beheer (de boekhouding), de controle op en de verantwoording over het financieel beheer.

Vierde lid

Het vierde lid bepaalt dat de betrokken Minister een redelijke termijn verbindt aan het overleg dat met de Algemene Rekenkamer op basis van de voorgaande artikelleden en artikel 5.7, derde lid, wordt gevoerd. Met een redelijke termijn valt doorgaans te denken aan een termijn van zes tot tien weken. Een dergelijke termijn verzekert de zorgvuldige betrokkenheid van de Algemene Rekenkamer in de voorbereiding van regels die bij of krachtens de wet worden geregeld. Overigens dient het overleg met de Algemene Rekenkamer in de voorbereiding van regels die bij of krachtens de wet worden geregeld plaats te vinden voordat het wetsvoorstel naar de ministerraad en vervolgens naar de Staten-Generaal wordt verstuurd.

HOOFDSTUK 11. COMPTABELE NOODWETGEVING

Artikel 11.1 Comptabele noodwetgeving

Dit artikel is in de Comptabiliteitswet 2001 geregeld in artikel 97.

Eerste lid

In dit lid is geregeld dat bij koninklijk besluit de bevoegdheid aan de Minister van Financiën kan worden verleend om regels te stellen in afwijking van dit wetsvoorstel en de instellingswetten van de begrotingsfondsen, bedoeld in artikel 2.2, tweede lid, in situaties waarin sprake is van buitengewone omstandigheden. Op grond van de Coördinatiewet uitzonderingstoestanden kan bepaald worden wanneer sprake is van buitengewone omstandigheden. Dat zijn situaties, waarbij de inwendige of uitwendige veiligheid van het Rijk in het geding is.

Vooral bij een langdurige uitzonderingssituatie kunnen de bepalingen van de Comptabiliteitswet als klemmend worden ervaren, zodat afwijking hiervan wenselijk kan zijn. In de eerste plaats zal moeten kunnen worden afgeweken van de uiterste data en gestelde termijnen die in het wetsvoorstel worden geregeld. Omdat de datum van indiening van de oorspronkelijke begrotingen voor enig jaar bij de Staten-Generaal in artikel 105 van de Grondwet (en niet in dit wetsvoorstel) is geregeld, mag niet van dat artikel en de daarin vermelde datum worden afgeweken.

Verder is de bevoegdheid om regels te stellen in afwijking van dit wetsvoorstel en de instellingswetten van de begrotingsfondsen van belang om het hoofd te bieden aan mogelijke budgettaire problemen die zich ingeval van uitzonderingssituaties zoals oorlog of oorlogsgevaar kunnen voordoen.

Bij budgettaire problemen valt te denken aan:

• een sterke stijging van bepaalde uitgavencategorieën

  Dit kan leiden tot overschrijding dan wel onderuitputting van de ramingen in begrotingen, waardoor verschuivingen binnen of tussen begrotingen noodzakelijk kunnen zijn.

• een tekort aan middelen

  Bijvoorbeeld indien extra financiële middelen moeten worden ingezet ten behoeve van de uitzonderingssituatie. Een voorbeeld is als er meer geld ter beschikking van de oorlogsvoering moet komen wegens een dreigend oorlogsgevaar.

Afwijking van het wetsvoorstel en de instellingswetten van de begrotingsfondsen kan mogelijkheden bieden om bovenstaande problemen te verhelpen, zoals:

• het aanscherpen van het voorafgaand financieel toezicht, bedoeld in artikel 5.14, vierde lid, waardoor prioriteit kan worden gegeven aan de uitgaven die direct het gevolg zijn van de uitzonderingssituatie;

• het aanhouden van reserves ten behoeve van de uitzonderingssituaties.

• het verschuiven van middelen tussen begrotingen door middel van suppletoire begrotingen.

Artikel 103 van de Grondwet geeft aan welke bevoegdheid de wetgever heeft aangaande de uitzonderingsbepalingen. Voor zover dit is bepaald in artikel 103 van de Grondwet mogen daarbij een aantal bepalingen van de Grondwet opzij worden gezet. Er mag echter niet worden afgeweken van de bepalingen uit de Grondwet die betrekking hebben op de Algemene Rekenkamer. Het is wel toegestaan dat wordt afgeweken van de bepalingen uit dit wetsvoorstel die op de Algemene Rekenkamer betrekking hebben. Ingeval van een uitzonderingssituatie zou de Minister van Financiën bijvoorbeeld de regel kunnen stellen dat de Algemene Rekenkamer het betreffende onderzoek en de goedkeuring van de rijksrekening uitvoert, nadat de uitzonderingstoestand is afgelopen.

Tweede tot en met zesde lid

Indien de regering een koninklijk besluit als bedoeld in het eerste lid heeft genomen, dan wordt onmiddellijk een wetsvoorstel naar de Tweede Kamer gezonden over het voortduren van de werking van de bepaling die bij dat koninklijk besluit in werking is gesteld. Dit is in het tweede lid bepaald.

Indien de Staten-Generaal het wetsvoorstel vervolgens verwerpt, dan wordt de bepaling die bij het koninklijk besluit in werking is gesteld op grond van het derde lid onmiddellijk buiten werking gesteld.

Het vierde lid bepaalt dat de bepaling die bij het koninklijk besluit, bedoeld in het eerste lid, in werking is gesteld, ook weer bij koninklijk besluit buiten werking wordt gesteld. Het buiten werking stellen van de bepaling geschiedt zodra de omstandigheden dit naar het oordeel van de regering toelaten. De beoordeling hiervan is aan de regering.

Het vijfde lid regelt dat het koninklijk besluit, bedoeld in het eerste, derde en vierde lid, ook de bekendmaking van dat besluit regelt. Verder bepaalt het vijfde lid dat het besluit onmiddellijk na de bekendmaking in werking treedt. In het zesde lid is bepaald dat het besluit in ieder geval in het Staatsblad wordt geplaatst. De plaatsing van een dergelijk koninklijk besluit in het Staatsblad is een uitzondering, omdat de plaatsing in het Staatsblad in beginsel is gereserveerd voor de bekendmaking van wetten, algemene maatregelen van bestuur en besluiten die de inwerkingtreding van die besluiten regelen.

HOOFDSTUK 12. WIJZIGING VAN ANDERE WETTEN

Artikel 12.1: Wijziging Algemene wet bijzondere ziektekosten

Twee artikelleden van artikel 57b van de Algemene wet bijzondere ziektekosten worden gewijzigd. De eerste wijziging betreft het vervangen van de verwijzing naar de Comptabiliteitswet 2001 door de verwijzing naar de citeertitel van dit wetsvoorstel. Bij de tweede wijziging gaat het om het aanpassen van de verwijzingen naar een aantal bepalingen uit de Comptabiliteitswet 2001 over de bevoegdheden van de Algemene Rekenkamer met betrekking tot het informeren, rapporteren of het doen van mededelingen.

Artikel 12.2: Wijziging Coördinatiewet uitzonderingssituaties

De wijziging van de Coördinatiewet uitzonderingssituaties behelst de aanpassing van bijlagen A en B van deze wet. De reden hiervan is het actualiseren van de verwijzingen naar de citeertitel van de Comptabiliteitswet.

Artikel 12.3: Wijziging Financiële-verhoudingswet

De verwijzingen naar bepalingen van de Comptabiliteitswet 2001 worden vervangen door verwijzingen naar diverse artikelen van dit wetsvoorstel.

Artikel 12.4: Wijziging Gezondheids- en welzijnswet voor dieren

De Gezondheids- en welzijnswet bepaalt dat het Dierengezondheidsfonds een begrotingsfonds als bedoeld in de Comptabiliteitswet is. De verwijzing naar de bepaling uit de Comptabiliteitswet 2001 over een begrotingsfonds is aangepast aan dit wetsvoorstel. Daarnaast regelt dit artikel dat artikel 95d, tweede lid, van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren vervalt aangezien de algemene regeling van artikel 2.2, vierde lid, van dit wetsvoorstel over het jaarsaldo van een begrotingsfonds daarvoor in de plaats komt.

Artikel 12.5: Wijziging Handelsregisterwet 2007

Dit artikel wijzigt artikel 6 van de Handelsregisterwet 2007. De verwijzingen in dit artikel naar de bepalingen uit de Comptabiliteitswet 2001 over de ministeries met een departementale begroting en de dienstonderdelen van de ministeries die als agentschappen worden aangewezen, zijn vervangen door verwijzingen naar de betreffende artikelen uit dit wetsvoorstel.

Artikel 12.6: Wijziging Kaderwet adviescolleges

De verwijzing naar de Comptabiliteitswet 2001 wordt vervangen door een verwijzing naar de citeertitel volgens artikel 13.6 van dit wetsvoorstel.

Artikel 12.7: Wijziging Prijzennoodwet

De betreffende bepalingen van de Prijzennoodwet worden in technische zin aangepast aan dit wetsvoorstel.

Artikel 12.8: Wijziging Spoorwegwet

Dit artikel wijzigt de verwijzing naar de bepaling uit de Comptabiliteitswet 2001 over de mogelijkheid om privaatrechtelijke rechtshandelingen namens een Minister te verrichten. De verwijzing wordt vervangen door een verwijzing naar artikel 5.10, eerste lid, van het wetsvoorstel.

Artikel 12.9: Wijziging Tijdelijke wet ambulancezorg

De Tijdelijke wet ambulancezorg bepaalt dat een rechtspersoon die door de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport als Regionale Ambulancevoorziening wordt aangewezen in afwijking van de voorhangprocedure die in de Comptabiliteitswet 2001 is voorgeschreven, kan worden opgericht. Dit betekent dat bij de oprichting van een dergelijke rechtspersoon onder voorwaarden niet de procedure, bedoeld in artikel 34 van de Comptabiliteitswet 2001, wordt gevolgd. De verwijzing naar dit artikel is vervangen door een verwijzing naar artikel 5.10, eerste lid, van dit wetsvoorstel.

Artikel 12.10: Wijziging Wet toezicht accountantsorganisaties

Omdat de accountantsdiensten sinds mei 2012 niet meer per ministerie zijn georganiseerd, maar centraal zijn ondergebracht bij de Auditdienst Rijk (ADR), is de verwijzing in de Wet toezicht accountantsorganisaties vervangen door een verwijzing naar artikel 7.1 van dit wetsvoorstel.

Artikel 12.11: Wijziging Uitvoeringswet EGTS-verordening

De Uitvoeringswet EGTS-verordening bepaalt dat de voorhangprocedure, bedoeld in artikel 34, eerste tot en met derde lid, van de Comptabiliteitswet 2001, van overeenkomstige toepassing is ingeval van een besluit tot deelneming door de staat aan een Europese groepering voor territoriale samenwerking (EGTS). Het onderhavige artikel wijzigt de verwijzing naar de bepaling over de voorhangprocedure.

Artikel 12.12: Wijziging Waterwet

De Waterwet regelt dat het deltafonds een begrotingsfonds als bedoeld in de Comptabiliteitswet is. De verwijzing naar de bepaling uit de Comptabiliteitswet 2001 over een begrotingsfonds is aangepast aan dit wetsvoorstel. Daarnaast vervallen een aantal artikelleden van de Waterwet als gevolg van de algemene regeling van het saldo van een begrotingsfonds in artikel 2.2, vierde lid, van dit wetsvoorstel.

Artikel 12.13: Wijziging Wet BDU verkeer en vervoer

Artikel 13 van de Wet BDU verkeer en vervoer verwijst naar de ambtenaren van de departementale accountantsdienst die door de Minister van Infrastructuur en Milieu zijn aangewezen. Om de reden dat de accountantsdiensten sinds mei 2012 niet meer per ministerie zijn georganiseerd, maar centraal zijn ondergebracht bij de Auditdienst Rijk (ADR), is de verwijzing achterhaald. Deze verwijzing is aangepast aan de huidige organisatie en structuur van de interne auditfunctie, bedoeld in hoofdstuk 7 van dit wetsvoorstel.

Artikel 12.14: Wijziging Wet dieren

De Wet dieren bepaalt dat het Dierengezondheidsfonds een begrotingsfonds als bedoeld in de Comptabiliteitswet is. De verwijzing naar de bepaling uit de Comptabiliteitswet 2001 over een begrotingsfonds is aangepast aan dit wetsvoorstel. Daarnaast regelt dit artikel dat artikel 9.3, tweede lid, van de Wet dieren vervalt aangezien de algemene regeling van artikel 2.2, vierde lid, van dit wetsvoorstel over het jaarsaldo van een begrotingsfonds daarvoor in de plaats komt.

Artikel 12.15: Wijziging Wet op de expertisecentra

Artikel 114 van de Wet op de expertisecentra verwijst naar de miljoenennota die jaarlijks door de Minister van Financiën aan de Staten-Generaal wordt aangeboden. Deze verwijzing is aangepast aan dit wetsvoorstel.

Artikel 12.16: Wijziging Wet financiën openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba

De verwijzingen naar de Comptabiliteitswet 2001 zijn vervangen door verwijzingen naar de relevante bepalingen uit dit wetsvoorstel.

Artikel 12.17: Wijziging Wet fonds economische structuurversterking

In de Wet fonds economische structuurversterking is bepaald dat het Fonds economische structuurversterking een begrotingsfonds is als bedoeld in de Comptabiliteitswet 2001. Onder meer deze verwijzing naar de Comptabiliteitswet 2001 is aan dit wetsvoorstel aangepast.

Verder bevat de Wet fonds economische structuurversterking een bepaling die een afwijking van de Comptabiliteitswet 2001 regelt. De begroting en de financiële verantwoording van het Fonds economische structuurversterking worden in afwijking van het verplichtingen-kasstelsel, dat de Comptabiliteit voorschrijft, op basis van het kasstelsel gepresenteerd. Ook deze bepaling tot afwijking is aangepast aan dit wetsvoorstel. Aangezien dit wetsvoorstel in artikel 2.2, vierde lid, een algemene regeling bevat van het jaarsaldo van een begrotingsfonds kunnen het eerste en tweede lid van artikel 4 van de Wet fonds economische structuurversterking vervallen.

Artikel 12.18 Wijziging Wet houdbare overheidsfinanciën

De verwijzingen naar onder meer de begrippen begrotingsreserve en budgetdisciplinesectoren uit de Comptabiliteitswet 2001 zijn vervangen door verwijzingen naar de betreffende artikelen uit dit wetsvoorstel.

Artikel 12.19: Wijziging Wet Infrastructuurfonds

De Wet Infrastructuurfonds regelt dat het Infrastructuurfonds een begrotingsfonds als bedoeld in de Comptabiliteitswet is. De verwijzing naar de bepaling uit de Comptabiliteitswet 2001 over een begrotingsfonds is vervangen door een verwijzing naar artikel 2.2, eerste lid, van dit wetsvoorstel.

Verder is de Wet Infrastructuurfonds aangepast aan de algemene regeling over het jaarsaldo van een begrotingsfonds. Door deze regeling vervallen een aantal leden uit de Wet Infrastructuurfonds.

Artikel 12.20: Wijziging Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2002

De verwijzing naar de voorhangprocedure, beschreven in artikel 34 van de Comptabiliteitswet 2001 en die wordt gevolgd ingeval van het oprichten, mede oprichten of doen oprichten van een privaatrechtelijke rechtspersoon door de staat, is aangepast. Deze verwijzing is vervangen door de verwijzing naar het betreffende artikel in dit wetsvoorstel.

Artikel 12.21: Wijziging Wet op de kansspelen

De Wet op de kansspelen regelt de bevoegdheid van de Algemene Rekenkamer om het financieel beheer en de jaarlijkse financiële verantwoording daarover te onderzoeken met betrekking tot een rechtspersoon waaraan een vergunning tot het organiseren van speelcasino’s is verleend. In dit verband worden een aantal bepalingen uit de Comptabiliteitswet 2001 die bepaalde bevoegdheden van de Algemene Rekenkamer regelen van overeenkomstige toepassing verklaard. De verwijzingen naar deze bepalingen zijn vervangen door verwijzingen naar de betreffende artikelen uit hoofdstuk 10 van dit wetsvoorstel.

Artikel 12.22: Wijziging Wet op het LSOP en het politieonderwijs

De verwijzing naar het bedrag zoals dat in nadere voorschriften is gesteld krachtens artikel 34 van de Comptabiliteitswet 2001 wordt vervangen door een verwijzing naar het betrokken artikel van dit wetsvoorstel.

Artikel 12.23 Wijziging Wet marktordening gezondheidszorg

Dit artikel wijzigt artikel 67 van de Wet marktordening gezondheidszorg. De wijzigingen hebben betrekking op het aanpassen van de verwijzingen naar de bepalingen uit de Comptabiliteitswet 2001 die gaan over bepaalde bevoegdheden van de Algemene Rekenkamer. Deze verwijzingen zijn vervangen door verwijzingen naar de betreffende artikelen uit dit wetsvoorstel die betrekking hebben op de Algemene Rekenkamer en het informeren, rapporteren of het doen van mededelingen.

Artikel 12.24: Wijziging Wet normering bezoldiging topfunctionarissen publieke en semipubliek sector

Het onderhavige artikel wijzigt twee artikelen van de Wet normering bezoldiging topfunctionarissen publieke en semipublieke sector. In de artikelen 1.1 en 1.2 van die wet zijn de verwijzingen naar termen uit de Comptabiliteitswet 2001 vervangen door de termen uit dit wetsvoorstel waaronder de term college dat in artikel 1.1 van dit wetsvoorstel is gedefinieerd. Daarnaast zijn de verwijzingen naar de artikelen naar de Comptabiliteitswet 2001 aan dit wetsvoorstel aangepast.

Artikel 12.25: Wijziging Wet op de parlementaire enquête 2008

De Wet op de parlementaire enquête schrijft voor dat de uitgaven die nodig zijn voor een parlementaire enquête worden verwerkt in de begroting van de Staten-Generaal. Dit artikel wijzigt de verwijzing naar de bepaling uit de Comptabiliteitswet 2001 die de begroting van de Staten-Generaal regelt. De verwijzing wordt aan dit wetsvoorstel aangepast.

Artikel 12.26: Wijziging Wet overheidspersoneel onder de werknemersverzekeringen

De Wet overheidspersoneel onder de werknemersverzekeringen bepaalt dat de Algemene Rekenkamer de bevoegdheden heeft die in artikel 91 van de Comptabiliteitswet 2001 zijn vermeld met betrekking tot de uitkeringsregelingen ter zake van ziekte, ontslag en werkloosheid ten aanzien van een organisatie die een of meer uitkeringsregelingen ter zake van ziekte, ontslag of werkloosheid van overheidswerknemers of gewezen overheidswerknemers uitvoert. De verwijzing naar artikel 91 van de Comptabiliteitswet 2001 is vervangen door de verwijzing naar artikel 10.27 van dit wetsvoorstel.

Artikel 12.27: Wijziging Wet op de rechterlijke organisatie

Het onderhavige artikel wijzigt een aantal bepalingen uit de Wet op de rechterlijke organisatie. De wijziging van artikel 99 van de Wet op de rechterlijke organisatie komt voort uit het feit dat de term ontwerp-begroting niet meer als zodanig in dit wetsvoorstel wordt gebruikt. Met dit artikel wordt deze term vervangen door een term die overeenkomt met dit wetsvoorstel. Verder zijn de verwijzingen naar de artikelen van de Comptabiliteitswet 2001 aan dit wetsvoorstel aangepast.

Artikel 12.28: Wijziging Wet stichting administratiekantoor beheer financiële instellingen

Deze bepaling wijzigt de verwijzing naar artikel 91 van de Comptabiliteitswet 2001. Die verwijzing wordt aan dit wetsvoorstel aangepast.

Artikel 12.29: Wijziging Zorgverzekeringswet

De Zorgverzekeringswet verwijst op twee plaatsen naar het artikel in de Comptabiliteitswet 2001 dat de bevoegdheden van de Algemene Rekenkamer ten aanzien van organisaties buiten het Rijk die publieke middelen beheren. Deze verwijzingen zijn vervangen door verwijzingen naar artikel 10.27 van het wetsvoorstel.

HOOFDSTUK 13. OVERGANGS- EN SLOTBEPALINGEN

§ 1: Geografische toepasselijkheid

Artikel 13.1: Toepasselijkheid Bonaire, Sint Eustatius en Saba

Dit artikel bepaalt dat de bevoegdheden uit dit wetsvoorstel ook in de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba kunnen worden uitgeoefend. Deze openbare lichamen vormen sinds 2010 onderdeel van Nederland.

Dit artikel is nodig, omdat uit artikel 2 van de Invoeringswet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba volgt dat wettelijke regelingen alleen van toepassing zijn in de openbare lichamen voor zover dit bij wettelijke voorschrift is bepaald. Om die reden is in dit wetsvoorstel expliciet dit artikel opgenomen.

§ 2: Evaluatie- en overgangsbepalingen

Artikel 13.2: Evaluatie

Dit artikel schrijft voor dat de Minister van Financiën dit wetsvoorstel binnen vijf jaar na de inwerkingtreding evalueert. De evaluatie richt zich op de vraag of de modernisering van de Comptabiliteitswet in opzet is geslaagd. Dit wordt bereikt door middel van het opstellen van een verslag naar de effecten van de wet in de praktijk.

Artikel 13.3: Overgangsrecht

Om de reden dat dit wetsvoorstel voorziet in de intrekking van de Comptabiliteitswet 2001 is het van belang om duidelijkheid te scheppen over het tijdstip tot waarop de Comptabiliteitswet 2001 geldend is.

De bepalingen uit de Comptabiliteitswet 2001 zijn van toepassing op 1) alle begrotingen die vóór de inwerkingtreding van het wetsvoorstel bij de Tweede Kamer zijn ingediend en 2) alle suppletoire begrotingen, jaarverslagen en rapporten die naar aanleiding van die begrotingen worden opgesteld.

Voor de begrotingen die na de inwerkingtreding van deze wet bij de Tweede Kamer worden ingediend, zijn de bepalingen van de Comptabiliteitswet 2001 niet meer van toepassing. Voor deze begrotingen en de daarbij behorende suppletoire begrotingen, jaarverslagen en rapporten gelden de bepalingen uit deze wet.

De overgang naar een ander wettelijk regime geldt dus met ingang van een begrotingsjaar en valt vanwege de uitvoerbaarheid niet middenin een begrotings- of verantwoordingscyclus.

Het voorgaande zou betekenen dat als de begrotingen in september 2016 worden ingediend en deze wet op 1 januari 2017 in werking treedt, dat de begrotingen en suppletoire begrotingen, rapporten en jaarverslagen worden beheerst door de bepalingen uit de Comptabiliteitswet 2001. Op de begrotingen die vervolgens in september 2017 worden ingediend zijn de bepalingen uit deze wet van toepassing. Hetzelfde geldt voor de suppletoire begrotingen, rapporten en jaarverslagen die na september 2017 worden ingediend.

§ 3: Slotbepalingen

Artikel 13.4: Intrekking Comptabiliteitswet 2001

Dit artikel regelt de intrekking van de Comptabiliteitswet 2001.

Artikel 13.5: Inwerkingtreding

Dit artikel regelt dat deze wet in werking treedt op een tijdstip dat bij koninklijk besluit wordt bepaald.

Artikel 13.6: Citeertitel

Aan het woord Comptabiliteitswet is het jaartal 201X toegevoegd. Het woord en het jaartal vormen tezamen de citeertitel van deze wet, te weten Comptabiliteitswet 201X.

De Minister van Financiën,

---

1 Kamerstukken II 2004/05 29 950, nr. 1.

2 Stcrt. 2012, 26086.

1 Kamerstukken II 2005/06, 29 949, nr. 55.

2 Kamerstukken II 2012/13, 33 670, nr. 1.

3 Kamerstukken II 2012/13, 33 670, nr. 1.

4 Kamerstukken II 2012/13, 33 670, nr. 2. Zie eveneens de bijlage bij Kamerstukken II 2014/15, 33 670, nr. 11, blz. 28 en 29.

5 Kamerstukken II 2012/13, 33 670, nrs. 8 en 9.

6 Toelichting, paragraaf 1.2.

7 Het betreft regels over de inrichting van de departementen, zoals de positie van de directies Financieel Economische Zaken (FEZ) op de departementen en de accountantsdienst(en) van het Rijk en procedures tussen de departementen onderling in verband met de coördinerende en controlerende rol van het Ministerie van Financiën wat betreft financiële aspecten van gevoerd beleid.

8 Toelichting, paragraaf 1.2.

9 De gebeurtenissen in april 2012 over het opstellen van het stabiliteitsprogramma zijn hiervan een illustratie.

10 Artikel 82, eerste lid, Cw 2001.

11 Artikel 83, eerste lid, Cw 2001.

12 Artikel 85 Cw 2001.

13 Artikel 91, dertiende en veertiende lid, Cw 2001.

14 Overigens zijn hier wel verbeteringen aangebracht. Belangrijke verbetering is dat de overige taken en bevoegdheden (de artikelen 90 tot en met 92 Cw 2001) in het voorstel nader bepaald zijn, doordat nu is voorzien in de formulering van reikwijdtebepalingen (bepaling van datgene waar het onderzoek op is gericht).

15 Artikel 1.1, definitie van ‘financieel beheer’.

16 De toelichting bij dit onderdeel vermeldt, dat de onderzoeksbevoegdheid van de AR alleen geldt voor zover de Minister zich een controlerecht heeft voorbehouden. Die beperking (‘voor zover’) is niet opgenomen in de wettekst. Voorts heeft dit onderdeel het over organisaties die goederen of diensten leveren en daarvoor met publieke middelen worden bekostigd. Het zijn evenwel niet de organisaties die worden bekostigd (zoals bij onderwijsinstellingen) maar het gaat er – blijkens de toelichting – om dat de inkoop door de overheid met publieke middelen wordt bekostigd.

17 Laatstelijk voorlichting van de Afdeling advisering van de Raad van State d.d. 21 april 2011 (W06.11.0037/III), Stcrt. 2012, nr. 26086.

18 Dit kan worden afgeleid uit de toelichting bij artikel 10.16 (bevoegdheden AR). Daar wordt expliciet vermeld dat onder ‘een bijdrage ten laste van de rijksbegroting’ ook belastingkortingen met een bepaald beleidsdoel moeten worden begrepen.

19 Zie hierover onder andere Kamerstukken II 1995/96, 24 456, nr. 3 en de voorlichting van 21 april 2011 (W06.11.0037/III), Stcrt. 2012, nr. 26086.

20 Voorlichting van de Afdeling advisering van de Raad van State d.d. 21 april 2011 (W06.11.0037/III), Stcrt. 2012, 26086.

21 Artikel 184 van de Gemeentewet en artikel 185 van de Provinciewet.

22 Dit uitgangspunt is overigens in het voorstel voor het eerst expliciet in de wet opgenomen in de artikelen 10.17 en 10.18.

23 Zie het advies 21 april 2011 (W06.11.0092/III) inzake het voorstel van wet tot wijziging van de Comptabiliteitswet 2001 in verband met de wijziging van een aantal begrotingen en enkele technische aanpassingen.

24 Toelichting bij artikel 10.16 (bevoegdheden AR).

25 Kamerstukken II 2013/14, 33 861, nr. 2.

1 Kamerstukken II 2005/06, 29 949, nr. 55 en bijlage en Kamerstukken II 2012/13, 33 670, nr. 1.

2 Kamerstukken II 2004/05, 29 950, nr. 1 en bijlage.

3 Kamerstukken II 2012/2013, 31 865, nr. 50.

4 Verordening (EU) nr. 473/2013 van het Europees Parlement en de Raad betreffende gemeenschappelijke voorschriften voor het monitoren en beoordelen van ontwerpbegrotingsplannen en voor het garanderen van de correctie van buitensporige tekorten van de lidstaten van de eurozone (PbEU 2013, L 140).

5 Stcrt. 2012, 26086.

6 Verder geldt nog een uitzondering voor het Agentschap van het Ministerie van Financiën, maar alleen voor de rente-uitgaven en rente-ontvangsten die die dienst ten laste, respectievelijk ten gunste van de begroting van Nationale Schuld (IXA) brengt. Daarvoor geldt het transactiestelsel. Zie artikel 2.26.

7 Zie voor de uitleg van het begrip tarief ook bijlage 1 bij Kamerstukken II 2004/05, 28 655, nr. 6.

8 Zo is de Minister van Financiën op grond van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (Awir) belast met de toekenning en de uitkering van toeslagen, inclusief de terugvordering en inning van teveel of ten onrechte uitgekeerde toeslagen, waarvoor drie andere Ministers op het terrein van zorg, huur en kinderopvang beleidsverantwoordelijk zijn.

9 Wettelijke heffingen kunnen zijn: belastingen (heffingen voor algemene collectieve voorzieningen), bestemmingsheffingen (heffingen voor specifieke collectieve voorzieningen); ook wel premies genoemd of overheidstarieven (heffingen voor specifieke, individuele voorzieningen).

10 Vóór 2012 kende de Rijksbegroting ook nog de volgende begrotingsfondsen: Fonds economische structuurversterking (FES), Waddenfonds, AOW-spaarfonds en BTW-compensatiefonds. Het FES is sinds 2012 ‘slapende’; de instelling van de drie andere fondsen als begrotingsfonds is inmiddels ingetrokken. Het BTW-compensatiefonds bestaat als een begrotingsartikel in de departementale begroting van het Ministerie van Financiën.

11 Geldt niet voor de verdeelfondsen Gemeentefonds, Provinciefonds en BES-fonds.

12 Kamerstukken II 2008/09, 31 505.

13 Het FES (Fonds economische structuurversterking) is sinds 2012 een ‘slapend’ begrotingsfonds.

14 Stb. 2013, 531 en Kamerstukken II 2012/13, 33 416.

15 Kamerstukken II 2013/14, 33 837.

16 Overigens kan in dit voorbeeld de apparaatsvergoeding aan de Belastingdienst ook structureel door middel van budgetoverheveling beschikbaar worden gesteld. De Belastingdienst is namelijk wettelijk met de uitvoering van de toeslagregelingen belast (geregeld in de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen/Awir).

17 Kamerstukken II 2010/11, 28 737, nr. 21.

18 Kamerstukken II, 2004/05, 29 800 nr. 45.

19 Verordening (EU) nr. 473/2013 van het Europees Parlement en de Raad betreffende gemeenschappelijke voorschriften voor het monitoren en beoordelen van ontwerpbegrotingsplannen en voor het garanderen van de correctie van buitensporige tekorten van de lidstaten van de eurozone (PbEU 2013, L 140).

20 Indien de Tweede Kamer de ontwerpbegroting inmiddels heeft vastgesteld en de Eerste Kamer nog niet, kan de schriftelijke mededeling beperkt blijven tot de Eerste Kamer.

21 Afhankelijk van het van toepassing zijnde begrotingsstelsel wordt onder uitgaven (en ontvangsten) verstaan: kasuitgaven, (kasontvangsten), financiële verplichtingen, lasten, (baten), kapitaaluitgaven, (kapitaalontvangsten) e.d.

22 Artikel 43 Grondwet luidt: De Minister-President en de overige Ministers worden bij koninklijk besluit benoemd en ontslagen. Artikel 44 Grondwet luidt:

• 1. Bij koninklijk besluit worden ministeries ingesteld. Zij staan onder leiding van een Minister.

• 2. Ook kunnen Ministers worden benoemd die niet belast zijn met de leiding van een ministerie.

23 Kamerstukken II 2007/08, 29 833, nr. 14.

24 Intern – bij de schatkist in het kader van schatkistbankieren (zie de Regeling agentschappen 2012) – kan er door agentschappen wel afzonderlijk worden geleend voor investeringen in vaste activa ten behoeve van de uitvoering van hun taak.

25 Bijlage bij Kamerstukken II 2006/07, 25 268, nr. 42.

26 Kamerstukken II 2011/12, 31 865, nr. 26, e.v.

27 Kamerstukken II 2005/06, 29 949, nr. 55 en bijlage en Kamerstukken II 2005/06, 29 950, nr. 55 en bijlage.

28 Dit geldt niet voor de saldi op de rekeningen-courant van diensten die geen agentschap zijn (een dienst is een dienstonderdeel van een ministerie). Die saldi zijn overigens in de loop van een jaar oplopend negatief. Die saldi weerspiegelen het uitputten van de beschikbare budgetten op de begrotingsartikelen. Over die negatieve saldi van de diensten wordt geen rente berekend.

29 Rechtspersonen die op grond van de Comptabiliteitswet 2001 zijn aangewezen en waarvan de rechtsgrond thans in dit wetsvoorstel ligt, ontvangen geen nieuwe beschikking.

30 Stb. 2013, 531 en Kamerstukken II 2012/13, 33 416, nr. 2 en 3.

31 Stcrt. 2009, 14404.

32 Rechtspersonen die op grond van de Comptabiliteitswet 2001 zijn aangewezen en waarvan de rechtsgrond thans in de onderhavige wet ligt, ontvangen geen nieuwe beschikking.

33 In dit verband regelt de Wet Naleving Europese regelgeving publieke entiteiten de mogelijkheid om boetes die door de Europese Unie zijn opgelegd op de betrokken organisaties te verhalen.

34 Zie Kamerstukken II 2000/01, 27 571, nr. 3, blz. 6 tot 9 voor een verdere toelichting op de bevoegdheden van de Minister op het terrein van de naleving van Europees rechtelijke verplichtingen door EU- gesubsidieerden in Nederland (voor zover deze verplichtingen betrekking hebben op beheer en controle van Europese geldstromen).

35 Besluit van 9 mei 1986, Stb. 1986, 271, tot uitvoering van artikel 21 van de Bankwet 1948, zoals dit besluit is gewijzigd bij het Besluit van 21 mei 1992, Stb. 1992, 265.

36 Kamerstukken II 1999/2000, 26 248, nr. 11

37 Stb. 2013, 507. Zie artikel 50 van de Wet op Kamer van koophandel.

38 Stcrt. 2012, 26086.

39 Kamerstukken II 1999/2000, 26 248, nr.11.

40 Kamerstukken II 1996/97, 25 080, nr. 4.