Advies Raad van State betreffende het ontwerp van een algemene maatregel van bestuur houdende wijziging van het Maatregelenbesluit jegens uitvoerende instanties en hun functionarissen tijdens het verrichten van hun werkzaamheden

Nader Rapport

Datum 15 december 2014

Nader rapport inzake het ontwerp van een algemene maatregel van bestuur houdende wijziging van het Maatregelenbesluit jegens uitvoerende instanties en hun functionarissen tijdens het verrichten van hun werkzaamheden

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw Kabinet van 19 november 2014, nr. 2014-0000169070, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake het bovenvermelde ontwerp van een algemene maatregel van bestuur rechtstreeks aan mij te doen toekomen.

Dit advies, gedateerd 11 december 2014, nr. no.W12.14.0423/III, bied ik U hierbij aan.

Het ontwerp geeft de Afdeling advisering van de Raad van State aanleiding tot het maken van een opmerking over de omgang met de beleidsruimte van een zelfstandig bestuursorgaan. De toelichting vermeldde dat de regering het als regel proportioneel achtte dat een uitkering gedurende drie maanden met 100% verlaagd zou worden, in geval van overtreding van een verplichting als bedoeld in artikel 7a van het Maatregelenbesluit socialezekerheidswetten. Deze opmerking heeft volgens de Afdeling advisering van de Raad van State geen toegevoegde waarde, aangezien de Minister van Sociale Zaken ten opzichte van de uitvoerende instanties – zijnde het UWV en de SVB – de discretionaire bevoegdheid van deze zelfstandige bestuursorganen heeft te eerbiedigen. In het licht van deze opmerking is de toelichting aangepast conform het advies.

De redactionele opmerkingen zijn, voor zover van toepassing, overgenomen.

Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om enkele redactionele onvolkomenheden te verbeteren.

Ik moge U hierbij het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, L.F. Asscher.

Advies Raad van State

No. W12.14.0423/III

’s-Gravenhage, 11 december 2014

Aan de Koning

Bij Kabinetsmissive van 19 november 2014, no.2014002218, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit houdende wijziging van het Maatregelenbesluit socialezekerheidswetten in verband met het opnemen van een zelfstandige verplichting om zich te onthouden van zeer ernstige misdragingen jegens uitvoerende instanties en hun functionarissen tijdens het verrichten van hun werkzaamheden, met nota van toelichting.

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt bij het ontwerpbesluit de volgende kanttekeningen.

1. Beleidsruimte van een zelfstandig bestuursorgaan

Op 1 januari 2015 treedt de Wet maatregelen Wet werk en bijstand en enkele andere wetten in werking. Deze wet bepaalt dat personen die een sociale uitkering aanvragen of ontvangen zich moeten onthouden van ‘zeer ernstige misdragingen’ jegens personen en instanties die belast zijn met de uitvoering van de socialezekerheidswetten’.1 Het ontwerpbesluit bevat uitvoeringsregels bij deze wet voor de werknemers- en volksverzekeringen. Als sanctie op ‘zeer ernstige misdragingen’ stelt het ontwerpbesluit een ‘weigering van 0 procent tot 100 procent van het uitkeringsbedrag gedurende ten hoogste 3 maanden’ vast. Geen maatregel wordt opgelegd als ‘het niet nakomen van de verplichting de belanghebbende niet in overwegende mate kan worden verweten’.2

Wat betreft de proportionaliteit van de maatregel is het, zo stelt de toelichting, aan het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (UWV) of de Sociale verzekeringsbank (SVB) om maatwerk te leveren. De toelichting meldt dat de regering meent dat een verlaging met 100% tot een maximale duur van drie maanden als regel proportioneel is.3

De Afdeling merkt op dat de uitvoering van werknemers- en volksverzekeringen, waaronder het nemen van besluiten over het recht op uitkering, is opgedragen aan twee organisaties – het UWV en de SVB – die de status van een zelfstandig bestuursorgaan hebben.4 De Minister heeft ten opzichte van deze organisaties alleen de bevoegdheden die hem uitdrukkelijk, bij of krachtens de wet, zijn toegekend. De discretionaire bevoegdheid van een zelfstandig bestuursorgaan kan alleen worden beperkt bij of krachtens de wet of in een beleidsregel, die in de Staatscourant wordt bekendgemaakt.5 In dat licht heeft de opmerking in de toelichting geen toegevoegde waarde. Die opmerking zou bovendien verwarring kunnen wekken, omdat de wet zelf bepaalt dat de maatregel wordt afgestemd op de ernst van de gedraging en de mate waarin de werknemer de gedraging verweten kan worden.6

De Afdeling adviseert de passage over de proportionaliteit van besluiten tot verlaging van uitkeringen in de toelichting te schrappen.

2. De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat aan het vorenstaande aandacht zal zijn geschonken.

De vice-president van de Raad van State, J.P.H. Donner.

Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State betreffende no.W12.14.0423/III

  • In artikel 2, eerste lid, onderdeel e, ‘een weigering van 0 procent tot 100 procent’ wijzigen in: een gehele of gedeeltelijke weigering, aangezien een weigering van 0 procent geen betekenis heeft.

  • In artikel 4, onderdeel c, en artikel 7a, ‘Wajong’ telkens vervangen door ‘Wet Wajong’. Voorts in de geldende tekst van artikel 3, onderdeel a, ‘WAJONG’ wijzigen in: Wet Wajong.

Tekst zoals toegezonden aan de Raad van State: Wijziging van het Maatregelenbesluit socialezekerheidswetten in verband met het opnemen van een zelfstandige verplichting om zich te onthouden van zeer ernstige misdragingen jegens uitvoerende instanties en hun functionarissen tijdens het verrichten van hun werkzaamheden

Wij Willem-Alexander, bij de gratie Gods, Koning der Nederlanden, Prins van Oranje-Nassau, enz. enz. enz.

Op de voordracht van Onze Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 14 november 2014, nr. 2014-0000169070;

Gelet op de artikelen 27, tiende lid, van de Werkloosheidswet, 45, zesde lid, van de Ziektewet, 29, vijfde lid, van de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering, 90, derde lid, van de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen, 47, vijfde lid, van de Wet arbeidsongeschiktheidsverzekering zelfstandigen, 2:68, derde lid, en 3:39, vijfde lid van de Wet arbeidsongeschiktheidsvoorziening jonggehandicapten, 14, zesde lid, van de Toeslagenwet, 17b, zesde lid, van de Algemene Ouderdomswet, 38, zesde lid, van de Algemene nabestaandenwet, en 17, zesde lid, van de Algemene Kinderbijslagwet;

De Afdeling advisering van de Raad van State gehoord (advies van ...);

Gezien het nader rapport van Onze Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van [.....],

Hebben goedgevonden en verstaan:

ARTIKEL I. WIJZIGING VAN HET MAATREGELENBESLUIT SOCIALEZEKERHEIDSWETTEN

Het Maatregelenbesluit socialezekerheidswetten wordt als volgt gewijzigd:

A

Artikel 2, eerste lid, wordt als volgt gewijzigd:

1. In onderdeel c vervalt aan het slot ‘of’.

2. Onder vervanging van de punt aan het slot van onderdeel d door ‘; of’, wordt een onderdeel toegevoegd, luidende:

  • e. een weigering van 0 procent tot 100 procent van het uitkeringsbedrag gedurende ten hoogste 3 maanden bij verplichtingen uit de vijfde categorie, bedoeld in artikel 7a, tenzij het niet nakomen van de verplichting de belanghebbende niet in overwegende mate kan worden verweten, in welk geval er geen maatregel wordt opgelegd.

B

In artikel 3, onderdeel c, wordt ‘13 van de TW’ vervangen door: 13, eerste lid, van de TW.

C

Artikel 4 wordt als volgt gewijzigd:

1. In onderdeel a wordt ‘15 van de AOW’ vervangen door ‘15, eerste en tweede lid, van de AOW’, wordt ‘37 van de Anw’ vervangen door ‘36, eerste en tweede lid, van de Anw’ en wordt ‘16 van de AKW’ vervangen door ‘16, eerste en tweede lid, van de AKW’.

2. onderdeel c komt te luiden:

D

Na artikel 7 wordt een artikel ingevoegd, luidende:

Artikel 7a. Vijfde categorie

De verplichtingen op grond van de in artikel 1, onderdelen b tot en met g en i tot en met m, genoemde wetten, worden ingedeeld in de vijfde categorie voor zover zij betrekking hebben op het zich onthouden van zeer ernstige misdragingen als bedoeld in de artikelen 26, eerste lid, onderdeel a, van de WW, 45, eerste lid, onderdeel r, van de ZW, artikel 28, onderdeel l, van de WAO, artikel 27, tweede lid, onderdeel f, van de Wet WIA, 46, eerste lid, onderdeel k, van de WAZ, 2:7, tweede lid, onderdeel f, en 3:38, eerste lid, onderdeel k, van de Wajong, 13, tweede lid, van de TW, 15, derde lid, van de AOW, 36, derde lid, van de Anw, 16, derde lid, van de AKW, en 15, onderdeel f, van de IOW.

E

Artikel 8 wordt als volgt gewijzigd:

1. Voor de tekst wordt de aanduiding ‘1.’ geplaatst.

2. Er wordt een lid toegevoegd, luidende:

  • 2. Bij het niet nakomen van verplichtingen van de vijfde categorie, is het eerste lid niet van toepassing.

ARTIKEL II. INWERKINGTREDING

Dit besluit treedt in werking met ingang van 1 januari 2015.

Lasten en bevelen dat dit besluit met de daarbij behorende nota van toelichting in het Staatsblad zal worden geplaatst.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,

NOTA VAN TOELICHTING

Algemeen

Voor de houdbaarheid van het socialezekerheidsstelsel en voor het functioneren van onze democratische rechtstaat moeten de uitvoerende instanties en hun functionarissen hun publieke taak op een correcte wijze kunnen uitoefenen. Het respect tussen de uitvoerende instanties, hun functionarissen en uitkeringsgerechtigden moet wederzijds zijn. De regering acht zeer ernstige misdragingen jegens uitvoerende instanties en hun functionarissen tijdens het verrichten van hun werkzaamheden ontoelaatbaar. De regering is van oordeel dat dergelijke misdragingen altijd moeten leiden tot een adequate maatregel. Zeer ernstige misdragingen jegens overheidsfunctionarissen tijdens het verrichten van hun werkzaamheden zijn voor de regering nimmer te tolereren.

Onder zeer ernstige misdragingen moeten diverse vormen van agressie of geweld worden verstaan, waarbij sprake moet zijn van verwijtbaarheid en van gedrag jegens de uitvoerende instanties, zijn functionarissen of zijn eigendommen, dat in het normale menselijke verkeer in alle gevallen als onacceptabel kan worden beschouwd. De regering tekent hierbij aan dat onder een zeer ernstige misdraging in elk geval dient te worden verstaan elke vorm van ongewenst en agressief fysiek contact met een persoon of het ondernemen van pogingen daartoe. Hieronder vallen bijvoorbeeld schoppen, slaan of het (dreigen met) gooien van voorwerpen naar een persoon en het gebruik van steek- en/of slagwapens. Ook het toebrengen van schade aan een gebouw of inventarisonderdeel, alsmede het ondernemen van pogingen daartoe in enige vorm wordt als zeer ernstige misdraging gezien. Handelingen die door hun grote en mogelijk blijvende impact op de desbetreffende persoon of personen grote invloed hebben zoals het opzetten van gerichte lastercampagnes, seksuele intimidatie, het tonen van steek en/of vuurwapens alsmede (pogingen tot) opsluiting in een ruimte zijn eveneens als zeer ernstige misdraging te beschouwen.

In voorkomende gevallen is het aan het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (hierna: UWV) en de Sociale verzekeringsbank (hierna: SVB) om de hoogte en duur van de verlaging van de uitkering te bepalen. De norm ‘het zich onthouden van zeer ernstige misdragingen jegens ambtenaren’ is op zich een norm die zich tot iedereen richt en niet alleen tot de uitkeringsgerechtigde. Voor een dergelijke algemene norm biedt in principe het strafrecht het geëigende kader. De regering acht zeer ernstige misdragingen jegens functionarissen die bezig zijn de sociale zekerheid uit te voeren echter zo specifiek afkeurenswaardig, dat zij het zich onthouden van die gedragingen ook als norm in het sociaalzekerheidsrecht wil vastleggen en uitdragen, en daar, bij niet naleving van die norm, ook consequenties aan wil verbinden voor het recht op uitkering. Met de zinsnede ‘tijdens het verrichten van hun werkzaamheden’ wordt aangegeven dat de misdraging dient plaats te vinden in het kader van de uitvoering van een sociale zekerheidswet. Dat is anders als betrokkenen elkaar buiten werktijd tegen komen en er geen enkel verband is tussen het wangedrag van de betrokkene en de rol van de ambtenaar als uitvoerder van een socialezekerheidswet. Daarop is alleen het (reguliere) strafrecht van toepassing.

Het is aan het UWV en de SVB om, met inachtneming van het Maatregelenbesluit socialezekerheidswetten, de hoogte en duur te bepalen van de verlaging wegens het niet nakomen van deze verplichting. Als er sprake is van meerdere uitkeringen bij een uitvoerende instantie, kunnen al die verschillende uitkeringen na een ernstige misdraging worden gekort door het treffen van afzonderlijke maatregelen.

Een dergelijke maatregel heeft een reparatoir karakter en doet niet af aan de mogelijkheid tot het doen van aangifte bij de politie (bijvoorbeeld mishandeling of zaaksbeschadiging).

Met betrekking tot de proportionaliteit is het aan het UWV en de SVB om maatwerk te leveren. Ter zake is de regering van oordeel dat, in relatie tot de ernst van de niet nagekomen verplichting, een maatregel in de vorm van een verlaging met 100% tot een maximale duur van drie maanden als regel proportioneel is. Herziening van de maatregel kan plaatsvinden op verzoek van betrokkene en zodra de uitvoerende instantie uit diens houding en gedragingen ondubbelzinnig is gebleken dat hij de verplichtingen weer nakomt.

De administratieve lasten voor de uitvoering van dit besluit zijn nihil. Niet verwacht wordt dat er in veel gevallen een maatregel naar aanleiding van een zeer ernstige misdraging zal worden opgelegd. Dit komt ook voort uit de uitvoeringstoetsen bij het UWV en de SVB.

Zowel het UWV als de SVB geven in hun adviezen aan dat dit besluit uitvoerbaar is. De redactionele opmerkingen zijn, waar van toepassing, overgenomen.

Artikelsgewijs

Artikel I
Onderdelen A, D en E

De regering acht zeer ernstige misdragingen jegens uitvoerende instanties en zijn functionarissen tijdens het verrichten van hun werkzaamheden altijd ontoelaatbaar en is derhalve van oordeel dat dergelijke misdragingen altijd moeten leiden tot een adequate maatregel. Daarom voorziet dit besluit er in dat het zich onthouden van dergelijke misdragingen jegens uitvoerende instanties en personen die daar werkzaam zijn als een eigenstandige verplichting aan een uitkering wordt verbonden. Deze verplichting is in de bestaande systematiek van het Maatregelenbesluit socialezekerheidswetten opgenomen door een nieuwe categorie te creëren in artikel 7a. Het is vervolgens aan de uitvoerende instantie om het percentage waarmee de uitkering wordt verlaagd en de duur van de verlaging te bepalen (artikel 2, tweede lid, onderdeel e), met dien verstande dat een maatregel niet langer dan drie maanden kan worden opgelegd. In het geval van recidive wordt een uitzondering gemaakt op de bestaande systematiek van het Maatregelenbesluit socialezekerheidswetten, door in afwijking van de verplichting om bij recidive de op te leggen maatregel per definitie te verhogen met 50%, aan de uitvoerende instantie over te laten of de recidive een verzwarende omstandigheid is, waardoor het percentage waarmee de uitkering – voor de duur van ten hoogste drie maanden – wordt gekort, al dan niet moet worden verhoogd.

Onderdelen B en C

Deze wijzigingen zijn deels technisch van aard. Door het toevoegen van leden in artikel 13 van de Toeslagenwet, artikel 15 van de Algemene Ouderdomswet en artikel 16 van de Algemene Kinderbijslagwet door de Wet maatregelen Wet werk en bijstand en enkele andere wetten dienen de verwijzingen aangepast te worden aan die situatie. Onderdelen B en C voorzien hierin. Verder was abusievelijk in artikel 4, onderdeel a, ten onrechte een verwijzing opgenomen naar artikel 37 van de Algemene nabestaandenwet. Deze verwijzing is gecorrigeerd waardoor het onderdeel verwijst naar artikel 36, eerste en tweede lid, van de Algemene nabestaandenwet. Daarnaast voorziet onderdeel C, tweede lid, in de opname van de Algemene nabestaandenwet en de SVB in artikel 4, onderdeel c. Hierdoor is aangesloten bij de positie die het UWV al innam en is de Algemene nabestaandenwet toegevoegd aan de opsomming van sociale verzekeringswetten die op dit moment ook door de SVB worden uitgevoerd.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,


X Noot
1

Artikelen 9, zesde lid, van de Wet werk en bijstand; 16, derde lid, van de Algemene Kinderbijslagwet; 36, derde lid, van de Algemene nabestaandenwet; 15, derde lid, van de Algemene Ouderdomswet; 26, eerste lid, onderdeel a, van de Werkloosheidswet; 15, tweede lid, onderdeel f, van de Wet inkomensvoorziening oudere werklozen; 13, tweede lid, van de Toeslagenwet; 45, eerste lid, onderdeel r, van de Ziektewet; 28, onderdeel l, van de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering; 46, eerste lid, onderdeel k, van de Wet arbeidsongeschiktheidsverzekering zelfstandigen; 27, tweede lid, onderdeel f, van de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen; 2:7, tweede lid, onderdeel f, en 3:38, eerste lid, onderdeel k, van de Wet werk en arbeidsondersteuning jonggehandicapten.

X Noot
2

Artikel 2, eerste lid, onderdeel e, van het Maatregelenbesluit socialezekerheidswetten.

X Noot
3

Toelichting, algemeen.

X Noot
4

Artikel 4 van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen.

X Noot
5

Artikel 21 van de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen.

X Noot
6

Bijvoorbeeld artikel 27, zesde lid, van de Werkloosheidswet.

Naar boven