Advies Raad van State betreffende het voorstel van wet houdende vaststelling van bepalingen op het gebied van jeugdverblijven (Wet op de jeugdverblijven)

Nader Rapport

Datum 9 oktober 2014

Nader rapport inzake het voorstel van wet houdende vaststelling van bepalingen op het gebied van jeugdverblijven (Wet op de jeugdverblijven)

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw Kabinet van 24 april 2014, nr. 2014-000809, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen.

Dit advies, gedateerd 3 juli 2014, nr. W12.14.0106/III, bied ik U hierbij aan.

De Afdeling is van mening dat gezien het ontbreken van een analyse van de problematiek, het missen van een gemotiveerde afweging tussen de vrijheid van de ouders en het belang van het kind, en het ontbreken van inhoudelijke normen het wetsvoorstel nader dient te worden overwogen. Gezien deze opmerkingen is het wetsvoorstel nader bezien en is de toelichting op onderdelen aangepast. De conclusie is dat de voorgestelde vorm van overheidsinterventie noodzakelijk wordt geacht gelet op het belang van de sociale veiligheid van de kinderen in deze jeugdverblijven. Onderstaand wordt hier nader op ingegaan.

1. Noodzaak en opportuniteit

a. Probleemanalyse

Naar aanleiding van de opmerkingen van de Afdeling over de probleemanalyse, is de memorie van toelichting op dit punt nader verhelderd. In paragraaf 1.1 van de memorie van toelichting is het onderscheid tussen de aanleiding en de daaruit voortvloeiende probleemstelling scherper verwoord, waarbij de mogelijke belemmerende werking van de internaten op de integratie in de Nederlandse samenleving niet langer onder de probleemstelling, maar bij de aanleiding voor het wetsvoorstel wordt genoemd. Ten behoeve van het verhelderen van de probleemstelling is de alinea met betrekking tot zelfregulering verplaatst naar paragraaf 1.1 van de toelichting. De noodzaak voor dit wetsvoorstel bestaat er uit dat het tot de zorgplicht van de overheid behoort om ook voor deze specifieke groep kinderen de sociale veiligheid en een ongestoorde ontwikkeling zoveel mogelijk te waarborgen. Omdat kinderen grote delen van de dag in de internaten verblijven, dient daar een vorm van toezicht op mogelijk te zijn. Als er geen subsidierelatie is met dergelijke jeugdverblijven is er geen kader waarbij in dit toezicht kan worden voorzien.

In reactie op de opmerking van de Afdeling rondom het begrip onveiligheid in de internaten, is in de toelichting in paragraaf 1.2 een nadere uiteenzetting van dit begrip opgenomen.

b. Weging van belangen

Met de Afdeling wordt het belang van een deugdelijke belangenafweging onderschreven. Met het houden van toezicht op jeugdverblijven vindt slechts een beperkte en proportionele inmenging in het ouderlijk gezag plaats. De overheid treedt daarmee in geringe mate in de vrijheid die ouders hebben om hun kinderen naar eigen inzicht op te voeden, te verzorgen en hun verblijfplaats te bepalen. Ter nadere onderbouwing hiervan is de toelichting in paragraaf 1.3 ‘Noodzaak tot overheidsinterventie’ aangepast.

Zoals onder 1a aangegeven is ook paragraaf 1.1 van de memorie van toelichting aangevuld met het oog op de probleemstelling. Aangezien een verband bestaat tussen de aard van het probleem en de noodzaak tot overheidsinterventie zijn deze beide aspecten gezamenlijk behandeld in de toelichting.

c. Bestaande instrumenten alternatief?

Naar aanleiding van het oordeel van de Afdeling dat een uiteenzetting ontbreekt over de vraag hoe wettelijke bevoegdheden van het college van burgemeester en wethouders, die van kracht zullen zijn bij de inwerkingtreding van de Jeugdwet, zich verhouden tot het wetsvoorstel, is de toelichting in paragraaf 3.2 aangevuld.

In deze aanvulling is uitgelegd waarom de genoemde bevoegdheden uit de Jeugdwet geen alternatief vormen voor hetgeen het wetsvoorstel beoogt. De instrumenten die worden voorgesteld hebben ten doel het pedagogisch klimaat in de jeugdverblijven als instelling te verbeteren waardoor de ontwikkeling en de sociale veiligheid van de minderjarigen worden geborgd. De bevoegdheden die het Advies en meldpunt huiselijk geweld en Kindermishandeling (AMHK) heeft zijn instrumenten op individueel niveau en zijn dus complementair.

d. Zelfregulering

Gezien de opmerking van de Afdeling over zelfregulering is in paragraaf 1.1 een passage toegevoegd. Deze dient ter verduidelijking van het standpunt dat een wettelijke verankering van kwaliteitseisen toegevoegde waarde heeft. Met een wettelijke verankering worden namelijk alle jeugdverblijven bereikt en niet alleen de jeugdverblijven waarbij op basis van vrijwilligheid afspraken zijn gemaakt over kwaliteitseisen. Tevens is in paragraaf 1.4 van de toelichting verduidelijkt dat het wetsvoorstel niet de gespecificeerde kwaliteitseisen, maar de onderwerpen van de kwaliteitseisen uit het landelijke kwaliteitskader heeft overgenomen. Van de in artikel 3 opgenomen onderwerpen is vastgesteld dat deze de kwaliteit borgen bij een verblijf van jeugdigen in een jeugdverblijf.

Op grond van de wet zullen de jeugdverblijven verplicht worden om een kwaliteitskader op te stellen en in dit kwaliteitskader moeten een aantal vastgestelde onderwerpen worden opgenomen. Ter nadere invulling van deze onderwerpen worden op het niveau van algemene maatregel van bestuur voorschriften gesteld. De jeugdverblijven behouden de ruimte om zelf het kwaliteitskader op te stellen, maar dienen de in de wet en het besluit gestelde eisen in acht te nemen.

Het besluit met de voorschriften zal gebruik maken van de ervaringen uit het vrijwillige traject, zodat zoveel mogelijk wordt aangesloten bij hetgeen middels zelfregulering reeds is bereikt.

2. Kwaliteitskader en handhaving

Inzake het punt van de handhaafbaarheid van het door het jeugdverblijf opgestelde kwaliteitskader wordt er op gewezen dat de toezichthouder zal dienen vast te stellen of een jeugdverblijf beschikt over een kwaliteitskader met kwaliteitsvoorschriften dat, met inachtneming van de wet (en de nog nader vorm te geven voorschriften in het besluit) ook wordt nageleefd. Aan de toezichthouder en aan het college komt de bevoegdheid toe om te bezien of het kwaliteitskader in overeenstemming is met de doelstellingen en voorschriften, genoemd in artikel 3, eerste lid, en bovendien niet in strijd is met andere wettelijke regels. Indien het kwaliteitskader met kwaliteitsvoorschriften niet voldoet aan het bij of krachtens deze wet bepaalde, is het college bevoegd om een aanwijzing te geven tot aanvulling of wijziging van de opgestelde kwaliteitsvoorschriften. Daarnaast zal het college een aanwijzing kunnen geven op het moment dat een jeugdverblijf op de genoemde onderwerpen geen kwaliteitsvoorschriften heeft gesteld. Gezien bovenstaande punten zijn het algemeen deel van de toelichting in paragraaf 1.4 en de artikelsgewijze toelichting bij artikel 3 aangepast.

Aan de opmerking van de Afdeling dat handhaving van een kwaliteitskader dat niet inhoudelijk is genormeerd niet mogelijk is, wordt tegemoetgekomen door artikel 5 en de bijbehorende artikelsgewijze toelichting aan te passen. Met betrekking tot artikel 3 worden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur voorschriften gesteld. Dit betekent dat in de algemene maatregel van bestuur een invulling wordt gegeven aan de in de wet opgenomen onderwerpen. Voor de artikelen 2 en 4 worden vooralsnog geen nadere kwaliteitsvoorschriften opgesteld. Niettemin kan op enig moment, afhankelijk van de bevindingen uit de praktijk, de wenselijkheid blijken ook hier tot nadere normering te komen.

Betreffende de opmerking van de Afdeling over het niveau van deze regels zijn artikel 5 van het wetsvoorstel en de bijbehorende artikelsgewijze toelichting aangepast met een landelijke invulling van de kwaliteitsvoorschriften bij of krachtens algemene maatregel van bestuur. De inhoudelijke normering van deze voorschriften op hoofdlijnen vindt dan op het niveau van een algemene maatregel van bestuur plaats. Administratieve en technische voorschriften kunnen op het niveau van een ministeriële regeling worden gegeven.

3. Redactionele bijlage

De opmerkingen in de redactionele bijlage zijn overgenomen met uitzondering van de opmerking tot aanpassing van artikel 7, tweede lid.

Overneming van de door de Afdeling voorgestelde formulering van genoemd artikellid zou betekenen dat het college verplicht is alle toezichtstaken over te dragen aan regionale GGD-ambtenaren. In de memorie van toelichting is het uitgangspunt opgenomen dat het college het orgaan is dat met het toezicht is belast (zie m.n. par. 3.1 en 3.4), en niet slechts de voor de uitvoering van dat toezicht in artikel 7, tweede lid, als toezichthouder aangewezen regionale GGD-ambtenaren. Hiermee wordt tevens aangesloten bij de structuur, gehanteerd in artikel 1.61 van de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen.

Van de gelegenheid wordt gebruik gemaakt om in artikel 9, eerste lid, van het wetsvoorstel nog een wetstechnische verbetering en in de memorie van toelichting enkele redactionele verbeteringen op te nemen.

Ik moge U, mede namens de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, L.F. Asscher.

Advies Raad van State

No. W12.14.0106/III

’s-Gravenhage, 3 juli 2014

Aan de Koning

Bij Kabinetsmissive van 24 april 2014, no.2014000809, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet houdende vaststelling van bepalingen op het gebied van jeugdverblijven (Wet op de jeugdverblijven), met memorie van toelichting.

Het voorstel introduceert een vorm van wettelijk toezicht op volledig privaat gefinancierde internaten waar kinderen verblijven. Deze internaten – die naar aard verschillen van Turks-Nederlandse internaten tot huizen waar slachtoffers van loverboys worden opgevangen – krijgen met het voorstel onder andere een meldplicht jegens het college van burgemeester en wethouders (hierna: het college) van de desbetreffende gemeente, dienen een kwaliteitskader met voorgeschreven onderwerpen vast te stellen en dienen een onafhankelijke vertrouwenspersoon aan te stellen. Voorts dient de houder en alle bij het jeugdverblijf betrokkenen die met minderjarigen in aanraking komen te beschikken over een verklaring omtrent het gedrag (hierna: VOG). Het voorstel beoogt de controleerbaarheid en transparantie van de situatie in jeugdverblijven te vergroten om uiteindelijk de ongestoorde ontwikkeling en de veiligheid van kinderen die aldaar verblijven zo veel mogelijk te vergroten. Met het voorstel wordt uitvoering gegeven aan de motie Azmani-Yücel.¹

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt opmerkingen over de noodzaak en opportuniteit van het voorstel, het kwaliteitskader en de handhaving.

De Afdeling concludeert dat in de toelichting een analyse van de problematiek in de jeugdverblijven ontbreekt. Verder wordt een gemotiveerde afweging tussen de verantwoordelijkheid van de ouders voor de zorg van hun kind ten opzichte van de plicht van de overheid tot ingrijpen bij tekortschietend ouderlijk gezag gemist. Voorts wordt niet ingegaan op de bestaande instrumenten en de werking van het vrijwillig overeengekomen kwaliteitskader. Ten slotte is het voorgestelde kwaliteitskader niet doeltreffend en handhaafbaar, omdat het geen inhoudelijke normen bevat.

De Afdeling is van oordeel dat in verband met het vorenstaande het voorstel nader dient te worden overwogen.

1. Noodzaak en opportuniteit

a. Probleemanalyse

Uit de toelichting blijkt dat aanhoudende mediaberichten over onveilige situaties in Turks-Nederlandse internaten met een islamitische achtergrond en het daaruit voortkomende politieke en maatschappelijke debat aanleiding vormen voor het voorstel.² Daarnaast heeft het kabinet zorgen over de mate waarin deze internaten de integratie van de kinderen in de Nederlandse samenleving mogelijk belemmeren. Omdat deze internaten volledig privaat gefinancierd zijn en derhalve niet onder bestaande regelgeving met betrekking tot toezicht vallen, zijn er geen wettelijke waarborgen ten aanzien van de veiligheid en ongestoorde ontwikkeling van de betrokken kinderen.³

Uit de toelichting blijkt dat het aantal jeugdverblijven waarop het voorstel van toepassing zal zijn, naar verwachting gering zal zijn.⁴ Uit de bijlage bij de brief van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 27 mei 2013 aan de Tweede Kamer leidt de Afdeling af dat het om – ongeveer – 26 jeugdinstellingen gaat.⁵

De Afdeling merkt op dat de twee genoemde redenen voor het voorstel, te weten de onveiligheid in internaten en de mogelijke belemmerende werking van de internaten op de integratie in de Nederlandse samenleving in de toelichting niet worden uitgewerkt.⁶ Daardoor blijft onduidelijk wat precies bedoeld wordt met de veiligheid en de ongestoorde ontwikkeling van kinderen en door welke factoren de veiligheid en ontwikkeling van de minderjarigen in gevaar kunnen komen. Hiermee ontbreekt een probleemanalyse in de toelichting.

Door het ontbreken van een duidelijke analyse van de problematiek in de particuliere internaten kan niet worden beoordeeld of met het voorstel de juiste oplossing is gekozen voor het probleem. Derhalve kan ook niet worden beoordeeld of het voorstel noodzakelijk is of niet. Dit is te meer van belang omdat de overheid met het voorstel ingrijpt in private verhoudingen.

b. Weging van belangen

Op grond van artikel 247 van Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek oefent (oefenen) de ouder(s) (hierna: de ouders) gezag uit over hun minderjarige kinderen en zijn zij uit dien hoofde primair verantwoordelijk voor hun verzorging en opvoeding. Zij hebben daarbij een grote mate van vrijheid. Dit is een belangrijk recht van ouders, onder meer beschermd door artikel 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM)⁷. Het past de overheid niet om in de wijze van verzorging en opvoeding door de ouders te treden.⁸

Onder verzorging en opvoeding vallen niet alleen de dagelijkse zorg, maar ook het begeleiden en stimuleren van de minderjarige in zijn ontwikkelings- en ontplooiingsactiviteiten en het bieden van ruimte daartoe.⁹

Daaronder wordt ook verstaan de zorg en de verantwoordelijkheid voor de veiligheid van het kind, zowel binnen als buiten het gezin. Ouders mogen hun kinderen niet in een onveilige situatie brengen of laten zitten. Hierbij kan onder meer ook gedacht worden aan onveilige situaties in verbanden waarin derden bijdragen aan de opvoeding en ontplooiing van het kind.¹⁰

Het tweede lid van artikel 247 Boek 1 BW legt de ouders ook de verplichting op om hun kinderen te verzorgen en op te voeden zonder toepassing van geestelijk of lichamelijk geweld of van enige andere vernederende behandeling. Alle vormen van kindermishandeling vallen onder de formulering.¹¹

Het ouderlijk gezag is het geheel van bevoegdheden dat bedoeld is om het belang van het kind te dienen.¹² Onder die voorwaarde kunnen ouders de opvoeding naar eigen inzicht zelf verrichten of doen verrichten. Ouders hebben zo zeggenschap over zaken als omgang van het kind met derden en lidmaatschap van verenigingen, maar hebben ook het recht de verblijfplaats van het kind te bepalen.¹³

Het recht van de ouders tot verzorging en opvoeding is niet onbegrensd. Als de ouders in de uitoefening van de plicht tot verzorging en opvoeding te kort schieten op een wijze die schadelijk is of schadelijk dreigt te zijn voor het kind, heeft de overheid de taak om op te treden. Op de overheid rust immers de plicht om kinderen te beschermen tegen aantasting van hun lichamelijke en geestelijke integriteit, waaronder kindermishandeling. Daarbij moet sprake zijn van een evenwicht tussen de vrijheid van de ouders en de verantwoordelijkheid van de overheid.¹⁴

In de toelichting bij het wetsvoorstel wordt de primaire verantwoordelijkheid van de ouders voor de opvoeding van hun kind onderschreven. Ook in de keuzevrijheid om kinderen in een jeugdverblijf te laten verblijven wil de overheid niet treden.

Volgens de toelichting meent de regering echter dat de overheid een verantwoordelijkheid rust om kinderen te verzekeren van de bescherming en zorg die nodig zijn voor het welzijn van het kind. Deze verantwoordelijkheid geldt, volgens de regering, te meer ten behoeve van minderjarigen in een jeugdverblijf, omdat zij gedurende lange periodes niet in de nabijheid van hun ouders – dan wel wettelijke vertegenwoordigers – zijn. De regering acht het van belang, daartoe aangespoord door het maatschappelijke en politieke debat, om enige waarborgen in de wet vast te leggen omwille van de veiligheid, het welzijn en ongestoorde ontwikkeling van deze kinderen, aldus de toelichting.¹⁵ Ook in het kader van de uiteenzetting van ontvangen reacties op de internetconsultatie wordt de nadruk gelegd op het centraal stellen van de belangen van het kind.¹⁶

De Afdeling is in het licht van het voorgaande normatieve kader echter van oordeel dat de toelichting de noodzaak tot overheidsinterventie niet dragend motiveert.

Allereerst wordt door het ontbreken van een probleemanalyse niet duidelijk op welke wijze de veiligheid en de ontwikkeling van minderjarige kinderen in jeugdverblijven zodanig bedreigd worden dat dit schadelijk is voor de jeugdige. Vervolgens wordt niet ingegaan op de vraag of en in hoeverre ouders in de uitoefening van hun plicht tot verzorging en opvoeding tekortschieten door het niet voorkomen van mogelijke schade aan de ontwikkeling en veiligheid van het kind. Het antwoord op deze vraag is van belang om een ingrijpen door de overheid te kunnen rechtvaardigen.

De Afdeling merkt op dat in de toelichting van een deugdelijke afweging van belangen op inhoudelijke gronden tussen enerzijds de vrijheid van de ouders in de uitoefening van hun gezag en anderzijds de verantwoordelijkheid van de overheid om kinderen te beschermen tegen aantasting van hun lichamelijke en geestelijke integriteit niet is gebleken.

c. Bestaande instrumenten alternatief?

Zoals naar voren gebracht zijn de ouders primair verantwoordelijk voor de verzorging en opvoeding van hun kind, maar is het in bepaalde situaties gelegitimeerd dat de overheid in die verantwoordelijkheid van de ouders ingrijpt. Zo kan het college van burgemeester en wethouders (hierna: het college) van de woonplaats van het kind voorzieningen op het gebied van jeugdhulp treffen indien naar het oordeel van het college een jeugdige of een ouder jeugdhulp nodig heeft in verband met opgroei- en opvoedingsproblemen, psychische problemen en stoornissen en voor zover de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen van de ouders of het kind ontoereikend zijn.¹⁷ Zodra het college tot het oordeel komt dat een maatregel met betrekking tot het gezag over het betrokken kind overwogen moet worden, doet het college een verzoek tot onderzoek bij de raad voor de kinderbescherming.¹⁸ Dit kan leiden tot bijvoorbeeld een ondertoezichtstelling.¹⁹

Ook in situaties waarin de ouders hun kind in een onveilige situatie buiten het gezin brengen kan het noodzakelijk zijn gebruik te maken van het instrument van de ondertoezichtstelling om de veiligheid van de jeugdige te garanderen.²⁰ Een college zou de genoemde bevoegdheid dan ook kunnen inzetten ten aanzien van kinderen die verblijven in een privaat gefinancierd jeugdverblijf. Uit de toelichting wordt niet duidelijk hoe deze bevoegdheden – die met ingang van de inwerkingtreding van de Jeugdwet zullen gelden – zich verhouden tot het voorstel.

d. Zelfregulering

Tenslotte is van belang dat inmiddels, met betrokkenheid van instellingen met een Turkse signatuur, een vrijwillig kwaliteitskader is vastgesteld met betrekking waartoe een groot deel van de betrokken internaten zich bereid heeft verklaard mee te werken aan de landelijke afspraken.²¹

Dit kwaliteitskader is nader geoperationaliseerd in een Landelijk toetsingskader privaat gefinancierde internaten en vormt de basis voor het daadwerkelijke toezicht door de PGV Nederland (voorheen: GGD Nederland).²²

In de toelichting wordt slechts gesteld dat de kwaliteitseisen uit het vrijwillig overeengekomen landelijk kwaliteitskader zijn overgenomen in het voorstel.²³ Uit de toelichting wordt niet duidelijk in hoeverre deze landelijke afspraken de geschetste problemen al dan niet nu reeds oplossen.

e. Conclusie

In de toelichting ontbreekt een analyse van de problematiek in jeugdverblijven. Voorts is van een weging van belangen op inhoudelijke gronden tussen de primaire verantwoordelijkheid van de ouders voor de zorg van hun kind en de plicht van de overheid tot optreden in geval van tekortschietend ouderlijk gezag niet gebleken. Ook wordt in de toelichting een uiteenzetting gemist hoe de bestaande instrumenten voor het ingrijpen van overheidswege in het ouderlijk gezag zich verhouden tot het wetsvoorstel en evenmin wordt ingegaan op de mogelijkheden die het vrijwillig overeengekomen kwaliteitskader nu al biedt.

Op grond van het voorgaande zijn naar het oordeel van de Afdeling de noodzaak en de opportuniteit van het wetsvoorstel niet voldoende aangetoond.

De Afdeling adviseert het voorstel op bovengenoemde punten dragend te motiveren en indien niet in een dergelijke motivering kan worden voorzien het voorstel te heroverwegen.

Voorts wijst de Afdeling op het volgende.

2. Kwaliteitskader en handhaving

Artikel 3 van het voorstel formuleert de verplichting voor de houder van het jeugdverblijf tot het vaststellen van een kwaliteitskader met het oog op het waarborgen van de veiligheid en het welzijn van de jeugdige en vormt daarmee het belangrijkste onderdeel van het voorstel.

Uit de toelichting blijkt dat de kwaliteitseisen uit het vrijwillig overeengekomen landelijk kwaliteitskader zijn overgenomen. Wat de opsomming van de onderwerpen betreft is dit juist. De nadere invulling zoals die is weergegeven in het landelijk kwaliteitskader ontbreekt evenwel.²⁴

Voorts stelt de toelichting dat met het voorstel het toezicht wordt geformaliseerd en de mogelijkheid tot handhaving wordt gecreëerd.²⁵

De Afdeling merkt op dat handhaving van een kwaliteitskader dat niet inhoudelijk is genormeerd niet mogelijk is. Weliswaar zal eerst een aanwijzing moeten worden gegeven voordat een last kan worden opgelegd, maar ook die aanwijzing moet inhoudelijk genormeerd zijn. Om te kunnen beoordelen of de kwaliteit van jeugdverblijven met het oog op een gezonde en veilige leefomgeving toereikend is, zullen daarop toegesneden kwaliteitseisen gedefinieerd moeten worden. De stelling in de toelichting dat een ministeriele regeling tot de mogelijkheden behoort indien blijkt dat de handhaving problemen oplevert, wekt de indruk dat het paard achter de wagen wordt gespannen.²⁶

Ten slotte merkt de Afdeling op dat de inhoudelijke normering op hoofdlijnen op het niveau van een algemene maatregel van bestuur behoort plaats te vinden en niet op het gekozen niveau van een ministeriële regeling, nu het niet gaat om administratieve en andere meer technische voorschriften.

Nu in het wetsvoorstel inhoudelijke kwaliteitseisen ontbreken, beschikt de gemeente niet over een adequaat instrument om toezicht uit te oefenen. Ook in dit opzicht mist het wetsvoorstel doel en adviseert de Afdeling het wetsvoorstel te heroverwegen.

3. De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet niet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De vice-president van de Raad van State, J.P.H. Donner.

Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State betreffende no. W12.14.0106/III

• De formulering van artikel 1, tweede lid, komt niet geheel overeen met hetgeen de considerans beoogt te regelen.

• In artikel 1, eerste lid, in de definitie van jeugdverblijf na ‘minderjarigen’ invoegen: elk.

• In artikel 2 na ‘in stand houden’ invoegen: van een jeugdverblijf.

• De formulering van artikel 3, eerste lid, aanhef, laten aansluiten bij de considerans (gezonde en veilige leefomgeving heeft niet dezelfde inhoud als: het bevorderen van de veiligheid, de ongestoorde ontwikkeling en het pedagogische klimaat van de minderjarige).

• In artikel 3, tweede lid, ‘een goede uitvoering van’ vervangen door: het binnen het jeugdverblijf voldoen aan.

• In artikel 4, eerste zin, ‘kan ondersteunen of informeren’ vervangen door: indien gewenst ondersteunt of informeert.

• In artikel 4, tweede zin, ‘doet zijn werk’ vervangen door: verricht zijn werkzaamheden.

• Artikel 7, tweede lid, vervangen door; 2. Uitsluitend ambtenaren in dienst van een gemeentelijke gezondheidsdienst als bedoeld in artikel 14 van de Wet publieke gezondheid oefenen het toezicht, bedoeld in het eerste lid, uit.

• In artikel 9, tweede lid, ‘heeft voldaan’ vervangen door: dient te voldoen.

• In artikel 10, eerste lid, ‘met directe gevolgen voor’ vervangen door: dat directe gevolgen heeft voor.

• In artikel 10, tweede lid, ‘bevat de sluitingsduur’ vervangen door: bepaalt de sluitingsduur.

Tekst zoals toegezonden aan de Raad van State: Vaststelling van bepalingen op het gebied van jeugdverblijven (Wet op de jeugdverblijven)

Wij Willem-Alexander, bij de gratie Gods, Koning der Nederlanden, Prins van Oranje-Nassau, enz. enz. enz.

Allen die deze zullen zien of horen lezen, saluut! doen te weten:

Alzo Wij in overweging genomen hebben, dat het wenselijk is regels te stellen aan jeugdverblijven teneinde voor de aldaar verblijvende minderjarigen hun veiligheid, hun ongestoorde ontwikkeling en het pedagogische klimaat te bevorderen;

Zo is het dat Wij, de Afdeling advisering van de Raad van State gehoord, en met gemeen overleg der Staten-Generaal, hebben goedgevonden en verstaan, gelijk Wij goedvinden en verstaan bij deze:

Artikel 1

• 1. In deze wet wordt verstaan onder:

  college:

  college van burgemeester en wethouders van de gemeente waar het jeugdverblijf is gevestigd;

  jeugdverblijf:

  inrichting, niet door een Nederlandse overheid of krachtens een wettelijk voorschrift bekostigd, waar ten minste vier minderjarigen gedurende een half jaar meer dan de helft van de tijd buiten familie- of gezinsverband overnachten of naar verwachting zullen overnachten;

  houder:

  degene die een jeugdverblijf in stand houdt.

• 2. Deze wet is niet van toepassing op inrichtingen waarvoor een op grond van een andere dan deze wet geregelde vorm van toezicht op de veiligheid, het welzijn en ongestoorde ontwikkeling van minderjarigen bestaat.

Artikel 2

De houder doet van het in stand houden onverwijld eenmalig mededeling aan het college.

Artikel 3

• 1. De houder stelt met het oog op een gezonde en veilige leefomgeving voor de jeugdigen een kwaliteitskader vast met voorschriften betreffende ten minste de volgende onderwerpen:

  • a. de missie en de visie ten aanzien van het jeugdverblijf;

  • b. de positie en de betrokkenheid van de verblijvende minderjarigen en hun ouders;

  • c. het klachtenbeleid;

  • d. de verslaglegging ten aanzien van het beleid en de doelstellingen van het jeugdverblijf;

  • e. de veilige en gezonde werk- en leefomgeving, waaronder begrepen:

    • 1°. agressie en discriminatie;

    • 2°. alcohol en drugs;

    • 3°. kindermishandeling;

    • 4°. pesten.

  • f. het personeelsbeleid;

  • g. het pedagogisch beleid en het pedagogisch klimaat, waaronder begrepen:

    • 1°. schorsing en verwijdering;

    • 2°. sociale media;

    • 3°. straffen.

• 2. De houder draagt zorg voor een goede uitvoering van het in het eerste lid bedoelde kwaliteitskader.

Artikel 4

Aan een jeugdverblijf is een vertrouwenspersoon verbonden, die jeugdigen, hun ouders of hun wettelijke vertegenwoordigers kan ondersteunen of informeren. De vertrouwenspersoon doet zijn werk in onafhankelijkheid.

Artikel 5

Bij ministeriële regeling kunnen nadere voorschriften worden gesteld met betrekking tot de artikelen 2, 3 en 4.

Artikel 6

• 1. De houder is in het bezit van een verklaring omtrent het gedrag, als bedoeld in artikel 28 van de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens, van zichzelf en van een ieder die in het jeugdverblijf niet-incidenteel in contact kan komen met de jeugdigen of hun ouders.

• 2. Een verklaring als bedoeld in het eerste lid is niet eerder afgegeven dan drie maanden voor het tijdstip waarop de in het eerste lid bedoelde persoon bij het jeugdverblijf betrokken werd.

Artikel 7

• 1. Het college is belast met het toezicht op de naleving van deze wet.

• 2. Toezichthouders zijn ambtenaren in dienst van een gemeentelijke gezondheidsdienst als bedoeld in artikel 14 van de Wet publieke gezondheid.

• 3. De toezichthouder is bevoegd, met medeneming van de benodigde apparatuur, een woning binnen te treden zonder toestemming van de bewoner, voor zover die woning ten dienste staat van het jeugdverblijf.

Artikel 8

De toezichthouder brengt ten minste eenmaal per jaar een bezoek aan het jeugdverblijf.

Artikel 9

• 1. Het college is bevoegd, indien het constateert dat het betrokken jeugdverblijf het bij of krachtens deze wet bepaalde overtreedt, een aanwijzing te geven.

• 2. In de aanwijzing wordt een termijn opgenomen waarbinnen het jeugdverblijf aan de aanwijzing heeft voldaan.

• 3. Het college is bevoegd tot oplegging van een last onder dwangsom indien het jeugdverblijf niet of niet afdoende uitvoering geeft aan de aanwijzing.

Artikel 10

• 1. De burgemeester is bevoegd tot sluiting van het jeugdverblijf bij een gegrond vermoeden van een overtreding of misdrijf met directe gevolgen voor de veiligheid of de ongestoorde ontwikkeling van een minderjarige in het jeugdverblijf.

• 2. Het besluit, bedoeld in het eerste lid, bevat de sluitingsduur van het jeugdverblijf.

Artikel 11

Aan de bijlage, bedoeld in artikel 124b, eerste lid van de Gemeentewet, wordt in onderdeel B toegevoegd:

• 8. Wet op de jeugdverblijven.

Artikel 12

Deze artikelen van deze wet treden in werking op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip, dat voor de verschillende artikelen of onderdelen daarvan verschillend kan worden vastgesteld.

Artikel 13

Deze wet wordt aangehaald als: Wet op de jeugdverblijven.

Lasten en bevelen dat deze in het Staatsblad zal worden geplaatst en dat alle ministeries, autoriteiten, colleges en ambtenaren die zulks aangaat, aan de nauwkeurige uitvoering de hand zullen houden.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,

De Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,

MEMORIE VAN TOELICHTING

1. Algemeen – beleidsmatig

1.1 Hoofdlijnen van het voorstel

Aanleiding

De aanleiding voor dit wetsvoorstel zijn aanhoudende mediaberichten over onveilige situaties in Turks-Nederlandse internaten met een islamitische grondslag in Rotterdam, en het daaruit voortkomende politieke en maatschappelijke debat. In meerdere gemeenten bevinden zich vergelijkbare jongens- en meisjesinternaten waar kinderen langdurig verblijven. Daarbij is de vraag gerezen of, net zoals voor de schippersinternaten, ook voor deze internaten van overheidswege een vorm van wettelijk toezicht zou moeten worden geïntroduceerd met het oog op het waarborgen van de veiligheid en het welzijn van de kinderen die er vaak langdurig verblijven. Daarnaast heeft het kabinet zorgen over de mate waarin deze internaten de integratie van de kinderen in de Nederlandse samenleving mogelijk belemmeren.

Voor deze internaten die op particulier initiatief zijn ontstaan en volledig privaat gefinancierd zijn en vaak drijven op de inzet van vrijwilligers, ontbreken thans de formele gronden voor toezicht. Er zijn dan ook geen wettelijke waarborgen ten aanzien van de veiligheid en ongestoorde ontwikkeling van het kind in een privaat gefinancierd internaat. Dit wetsvoorstel introduceert een bevoegdheid voor gemeenten om enige vorm van toezicht te houden op privaat gefinancierde internaten en geeft uitvoering aan de motie Azmani-Yücel (Kamerstukken II 2012/13, 33 400 XV, nr. 94).

Huidige situatie

In Nederland bevinden zich naar schatting een dertigtal jeugdverblijven, waarvan de meeste een Turkse signatuur hebben. Deze schatting is gebaseerd op informatie van gemeenten en de Branchevereniging Educatieve Centra met inwoning Nederland (ECN) in oprichting, waarmee intensief overleg is gevoerd.

Tot het moment dat het toezicht wettelijk is vastgelegd, is namelijk met de betrokken gemeenten en de internaten met een religieuze grondslag of andere levensovertuiging afgesproken dat de internaten met ingang van januari 2014 meewerken aan vrijwillig toezicht dat wordt uitgevoerd door gemeenten. Daartoe is in overleg met gemeenten en een vertegenwoordiging van de meest betrokken internaten een landelijk kwaliteitskader (Kamerstukken II 2012/13, 33 400 XV, nr. 105) ontwikkeld waaraan de internaten moeten voldoen. In dit kwaliteitskader zijn afspraken opgenomen over o.a. de veiligheid en het welzijn van de kinderen en het pedagogisch klimaat. De Publieke Gezondheid en Veiligheid Nederland (PGVN, voorheen GGD Nederland) heeft het kwaliteitskader vertaald naar een toetsingskader (Kamerstukken II 2013/2014, 33 750 XV, nr. 62), op basis waarvan de GGD inspecties kan uitvoeren.

In het wetsvoorstel wordt de term ‘jeugdverblijf’ gehanteerd. Dit vindt zijn oorsprong in de gedachte dat naast de internaten met een religieuze grondslag of andere levensovertuiging ook andere vormen van particuliere opvang van minderjarigen onder de reikwijdte van deze wet dienen te vallen. Te denken valt bijvoorbeeld aan zogenaamde expat-internaten en privaat gefinancierde opvang van slachtoffers van loverboys. Het wetsvoorstel is van toepassing op alle inrichtingen die voldoen aan de begripsbepaling ‘jeugdverblijf’ zoals omschreven in dit wetsvoorstel.

1.2 Doelstelling van de wet

Dit wetsvoorstel heeft tot doel de ongestoorde ontwikkeling en de veiligheid van kinderen die verblijven in een jeugdverblijf zo veel mogelijk te waarborgen.

Om het beoogde doel te bereiken, regelt dit wetsvoorstel:

• dat de houder van een jeugdverblijf een kwaliteitskader moet vaststellen en beleid moet maken over de onderwerpen genoemd in artikel 3 van het wetsvoorstel, en daar uitvoering aan moet geven;

• dat de houder van een jeugdverblijf een meldplicht heeft jegens het college van burgemeester en wethouders (hierna: het college);

• dat aan het jeugdverblijf een onafhankelijke vertrouwenspersoon verbonden is;

• dat de houder van een jeugdverblijf ervoor zorgt dat alle betrokkenen van een jeugdverblijf in het bezit zijn van een Verklaring Omtrent het Gedrag (hierna: VOG);

• dat de bestuurslaag (gemeente) geëquipeerd is voor het houden van toezicht;

• dat de burgemeester in specifieke gevallen de bevoegdheid heeft om een jeugdverblijf te sluiten.

De beoogde effecten van het wetsvoorstel zijn allereerst dat door de naleving van bovenstaande regels, de controleerbaarheid en transparantie van de situatie in de jeugdverblijven worden vergroot. Daarnaast wordt verwacht dat door het toezicht bij het college te beleggen, de dialoog tussen het jeugdverblijf en de gemeente als meest nabije overheid verder wordt bevorderd.

Uiteindelijk zullen de bevordering van transparantie en het overleg leiden tot een (aanvullende) bijdrage aan de bevordering van de veiligheid en de ongestoorde ontwikkeling van de kinderen. Juist het met elkaar in contact brengen van de betrokken partijen kan leiden tot een situatie waarin er zicht en sturing door het college is ten behoeve van de ongestoorde ontwikkeling van de kinderen, maar er tevens erkenning blijft van het private karakter van deze jeugdverblijven.

1.3 Noodzaak (tot overheidsinterventie)

Alle kinderen moeten veilig en gezond kunnen opgroeien, hun talenten ontwikkelen en naar vermogen participeren in de samenleving. Het recht van ouders over de wijze waarop zij hier invulling aan willen geven in de manier van opvoeden verdient bescherming, ook als zij ervoor kiezen hun kind op een jeugdverblijf te laten verblijven. In deze keuzevrijheid kan en wil de overheid niet treden. De ouders blijven primair verantwoordelijk voor de opvoeding van hun kind, ook al is het hoofdverblijf van deze kinderen op afstand van de ouders.

Op de overheid rust echter een verantwoordelijkheid om kinderen te verzekeren van de bescherming en zorg die nodig zijn voor het welzijn van het kind, waarbij rekening dient te worden gehouden met de verantwoordelijkheden van de ouders (of andere wettelijke vertegenwoordigers) van het kind. Deze verantwoordelijkheid geldt des te meer ten behoeve van minderjarigen in een jeugdverblijf, omdat zij gedurende lange periodes niet in de nabijheid van hun ouders – dan wel wettelijke vertegenwoordigers – zijn. De overheid acht het daarom van belang, daartoe aangespoord door het maatschappelijke en politieke debat, om enige waarborgen in deze wet vast te leggen omwille van de veiligheid, het welzijn en ongestoorde ontwikkeling van deze kinderen.

1.4 Beleidsinhoudelijke toelichting op de wetsartikelen

Begripsbepaling

Voor de begripsbepaling van een jeugdverblijf is de definitie uit het landelijk kwaliteitskader privaatgefinancierde internaten wetstechnisch geoperationaliseerd. De beperking tot ‘regulier voortgezet onderwijs’ is daarbij weggelaten, omdat het wenselijk is deze wet een bredere strekking te geven, namelijk betrekking hebbend op alle minderjarigen die in een jeugdverblijf verblijven. Het type onderwijs wat wordt gevolgd is daarbij niet relevant; de jeugdverblijven zijn immers niet gelieerd aan een onderwijsinstelling. Voor de periode van ‘een half jaar’, worden de onderbrekingen (bijvoorbeeld door schoolvakanties) buiten beschouwing gelaten. De houder van het jeugdverblijf moet, als het college daar op grond van artikel 2.50 Wet basisregistratie personen om verzoekt, het college inlichtingen verschaffen als de houder verwacht dat het kind voor onbepaalde tijd of gedurende drie maanden ten minste twee derde van de tijd in het jeugdverblijf zal overnachten. Daarnaast dient voor een kind, als deze voor meer dan twee derde van een half jaar in Nederland verblijft, en voor meer dan de helft van een half jaar het jeugdverblijf als woonadres heeft, een schriftelijke aangifte daarvan te worden gedaan aan het college.

Met ‘buiten het familieverband’ wordt niet bedoeld dat een medewerker of een andere persoon die werkzaam is op het jeugdverblijf, geen familie kan zijn van een kind dat verblijft op het jeugdverblijf.

Reikwijdte begripsbepaling

Onder jeugdverblijven vallen onder meer de internaten met een religieuze grondslag of andere levensovertuiging, of andere particulier gefinancierde initiatieven, zoals de opvang van slachtoffers van loverboys. Als ook maar een deel van de bekostiging uit een Nederlandse overheidskas komt, is deze wet niet van toepassing. De betrokken overheid kan dan immers eigen subsidievoorschriften stellen. Een voorbeeld hiervan zijn de schippersinternaten, geregeld in de Subsidieregeling opvang kinderen van ouders met trekkend/varend bestaan (Stcrt. 2009, 20186).

Onder de houder van een jeugdverblijf wordt verstaan degene die een jeugdverblijf in stand houdt. De houder kan een rechtspersoon of een natuurlijke persoon zijn. Voor deze tamelijk algemene aanduiding is gekozen om de gemeenten de gelegenheid te bieden om deze op de feitelijke situatie toe te spitsen. De houder is bijvoorbeeld degene die de aanvraag voor de benodigde vergunningen indient.

De term ‘bekostigd’ duidt aan dat het moet gaan om geld dat doelbewust door een overheid is verstrekt. Een indirecte verstrekking, bijvoorbeeld als met een persoonsgebonden budget wordt betaald voor een jeugdverblijf of de houder van een instelling de status van Algemeen Nut Beogende Instelling heeft, valt niet onder het begrip ‘bekostigd’, omdat de overheid dan niet in de gelegenheid is om voorschriften voor het jeugdverblijf aan de verstrekking te verbinden. Ditzelfde geldt voor de verstrekking van gelden door de overheid die geen directe betrekking hebben op het voeren van het jeugdverblijf. In al deze gevallen is dus geen sprake van overheidsbekostiging en is in beginsel dit wetsvoorstel op de betrokken jeugdverblijven van toepassing. Door de toevoeging dat niet krachtens een wettelijk voorschrift wordt bekostigd, vallen instellingen die ingevolge de AWBZ of door zorgverzekeraars worden bekostigd, buiten het bereik van deze wet.

Een brede uitzondering op de toepasselijkheid van de wet geldt indien in het toezicht op een instelling op grond van andere wetten die voorzien in het welzijn en de ongestoorde ontwikkeling van minderjarigen: dan valt een dergelijke instelling niet onder deze wet. Dit speelt bijvoorbeeld bij instellingen als bedoeld in artikel 4b van de Kwaliteitswet zorginstellingen, zoals een ziekenhuis waar kinderen langdurig verblijven.

De verwachting is dat het aantal jeugdverblijven onder het bereik van het wetsvoorstel, behoudens de genoemde internaten met een religieuze grondslag of andere levensovertuiging, door de beide uitzonderingen (overheidsbekostiging en overheidstoezicht) gering zal zijn.

Meldplicht

Het wetsvoorstel schrijft voor dat een houder van een jeugdverblijf onverwijld eenmalig een melding doet bij het college over het voeren van een jeugdverblijf. De meldplicht stelt het college in de gelegenheid om toezicht uit te oefenen. Een verdergaand oogmerk, bijvoorbeeld het openbaar maken van het bestaan van jeugdverblijven, heeft deze bepaling niet. Het instellen van bijvoorbeeld een register voor jeugdverblijven is dan ook niet nodig.

Overigens is het aanmelden geen voorwaarde voor een jeugdverblijf om onder het toepassingsbereik van de wet te vallen. Of de wet van toepassing is hangt af van toetsing aan de begripsbepaling van ‘jeugdverblijf’. Aan de meldplicht aan het college is al voldaan als bij het indienen van de aanvraag voor een omgevingsvergunning vermeld is dat de houder van plan is om een jeugdverblijf te voeren. Voor reeds bestaande jeugdverblijven zal de houder een aparte melding moeten doen. Deze melding is vormvrij met inachtneming van afdeling 2.3 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).

Voor deze vormvrijheid is gekozen om gemeenten en jeugdverblijven niet onnodige administratieve lasten op te leggen. Over het algemeen zijn gemeenten bekend met de actieve jeugdverblijven binnen hun gemeentegrenzen en kan eenvoudig aan de meldplicht worden voldaan. Voor nieuwe gevallen ligt een koppeling met de aanvraag voor een (omgevings)vergunning voor de hand. Na de melding ontstaat een relatie tussen de gemeente en het jeugdverblijf waarbij het in de rede ligt dat veranderingen, zoals een verhuizing of sluiting van het jeugdverblijf, gemeld zullen worden. Tegen deze achtergrond is gekozen om de melding daarvan in dit wetsvoorstel niet te regelen.

Kwaliteitskader

De kwaliteitseisen uit het vrijwillig overeengekomen landelijk kwaliteitskader zijn overgenomen in het wetsvoorstel. Het is aan het jeugdverblijf zelf om deze eisen te vertalen in een kwaliteitsbeleid. Hierbij wordt aangesloten bij de intrinsieke motivatie van de jeugdverblijven zelf om te komen tot kwalitatief hoogwaardige opvang. Het kwaliteitskader biedt gemeenten handvatten om toezicht te houden op deze onderwerpen met het oog op een gezonde en veilige leefomgeving voor de kinderen en hierover dialoog te voeren met de jeugdverblijven.

Het belangrijkste doel van deze bepaling is het bevorderen van transparantie en de bestendiging van dialoog tussen het jeugdverblijf en de betrokken gemeente. In het kader van het toezicht krijgen gemeenten de beschikking over het kwaliteitskader en kunnen zodoende hun verantwoordelijkheden effectueren.

Sinds 1 januari 2014 is vrijwillig toezicht overeengekomen met een groot aantal van de bedoelde jeugdverblijven. Met dit wetsvoorstel wordt dit toezicht geformaliseerd en krijgen gemeenten de mogelijkheid om te handhaven. Als een gemeente op goede gronden meent dat de gezonde en veilige leefomgeving voor de jeugdigen onvoldoende uit het kwaliteitskader spreekt, kan zij een aanwijzing geven om het kwaliteitskader aan te passen.

Mocht in de toekomst blijken dat dit recent ingezette traject van vrijwillig toezicht, het vervolgens wettelijk vastgelegde toezicht voor gemeenten en het instrumentarium van gemeenten, onvoldoende handvatten voor dit toezicht biedt, dan is op basis van artikel 5 een nadere invulling mogelijk.

Vertrouwenspersoon

Kinderen die in een jeugdverblijf verblijven, moeten zich veilig en vertrouwd kunnen voelen. Met het instellen van een vertrouwenspersoon, kunnen kinderen of hun ouders bij iemand terecht die hen onafhankelijke ondersteuning biedt bij mogelijke vragen, onduidelijkheden, problemen of ongewenste gedragsvormen. Onafhankelijkheid wil zeggen dat degene die het jeugdverblijf in stand houdt geen inhoudelijke bemoeienis mag hebben met de werkzaamheden van de vertrouwenspersoon. Zo mag hij geen inhoudelijke instructies geven aan de vertrouwenspersoon of informatie van hem vragen die in vertrouwen is verkregen.

Verklaring omtrent het gedrag

Door de houder verplicht te stellen om een VOG voor alle structureel betrokkenen bij het jeugdverblijf aan te vragen en in het bezit te hebben, wordt het risico op mogelijke kindermishandeling en kindermisbruik zoveel mogelijk beperkt. Ook andere instellingen die zich richten op kinderen werken vaak met een VOG om de veiligheid van kinderen zoveel mogelijk te waarborgen. Indien de houder van een jeugdverblijf een rechtspersoon – bijvoorbeeld een stichting – is, dient er ingevolge artikel 28 van de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens een VOG voor rechtspersonen te worden aangevraagd.

2. Bestuurlijk

2.1 Financiële gevolgen

De Financiële-verhoudingswet schrijft in artikel 2 voor dat tegenover een wettelijke taak voor gemeenten een financiële tegemoetkoming dient te staan. Het financiële beslag voor het wettelijk toezicht op de privaat gefinancierde internaten is beperkt. In het kader van de afspraken over het vrijwillig toezicht is berekend dat het toezicht maximaal € 1.000,00 per bezoek per internaat bedraagt. Voor dit beperkte bedrag, en het beperkt aantal jeugdverblijven in Nederland, worden geen extra middelen gereserveerd voor het gemeentefonds. De gemeenten hebben aangegeven dat de inspectiebezoeken mogelijk aanzienlijk meer kunnen bedragen dan tot nu toe is voorzien. Wanneer uit de ervaringen met het vrijwillig toezicht mocht blijken dat de kosten aanzienlijk hoger uitvallen dan nu is voorzien, zal daarover nader overleg tussen Rijk en gemeenten worden gevoerd.

2.2 Regeldrukeffecten

De inhoudelijke nalevingskosten (INK) en de administratieve lasten (AL) vormen gezamenlijk de kosten die samenhangen met regeldruk. Het kabinet heeft in het regeerakkoord (Kamerstukken II 2012/13, 33 410, nr. 15) aangegeven de regeldruk voor burgers, bedrijven en professionals terug te willen dringen.

Administratieve lasten zijn de kosten die bedrijven en burgers moeten maken om te voldoen aan de informatieverplichtingen, die voortvloeien uit de wet- en regelgeving van de overheid. Het gaat om het verzamelen, bewerken, registreren, bewaren en ter beschikking stellen van informatie, die door de overheid wordt verlangd. De inhoudelijke nalevingskosten zijn de kosten die gemaakt worden om aan de inhoudelijke eisen van de wet- en regelgeving te voldoen.

Dit wetsvoorstel heeft alleen betrekking op de jeugdverblijven. Voor burgers die gebruik willen maken van diensten die een jeugdverblijf biedt, zijn geen verplichtingen opgenomen.

Voor de meeste jeugdverblijven leidt dit wetsvoorstel tot een beperkte toename van de regeldruk. Het vrijwillige toezicht is al van kracht bij de inwerkingtreding van dit wetsontwerp; de toename van de kosten en administratieve lasten zijn door een groot deel van de jeugdverblijven dan al grotendeels genomen. Voor nieuwe jeugdverblijven of jeugdverblijven die niet hebben deelgenomen aan het traject rondom het vrijwillig toezicht zal de toename van de regeldruk groter zijn. Gezien het feit dat het op dit moment slechts om enkele tientallen verblijven gaat, zijn de uiteindelijke effecten in kwantitatieve zin zeer beperkt.

Bij de inwerkingtreding van de wet volgen onderstaande inhoudelijke nalevingskosten:

• het eenmalig vaststellen van een kwaliteitskader;

• het instellen van een vertrouwenspersoon: dit kan een structurele kostenpost zijn, afhankelijk van hoe de houder van het jeugdverblijf dit inricht.

Naar aanleiding van een succesvolle pilotfase wordt een regeling voorbereid waarbij, onder voorwaarden, gratis een VOG kan worden verstrekt aan vrijwilligers die werken met minderjarigen (Kamerstukken II 2012/13, 33 400 VI, nr. 116). Deze regeling wordt begin 2015 doorgevoerd.

De toename van de administratieve lasten na inwerkingtreding van dit wetsontwerp betreft voor het jeugdverblijf:

• het doen van een eenmalige melding bij het college van de gemeente waarin het jeugdverblijf zich bevindt;

• het eenmalig aanvragen en in het bezit hebben van een VOG voor de houder, de bestuursleden, de medewerkers en de vrijwilligers die duurzaam in contact staan met de kinderen;

• de toezichtslasten die samenhangen met het reguliere toezichtsbezoek.

Overheden

De gemeenten met een jeugdverblijf zullen na inwerkingtreding van dit wetsvoorstel een extra toezichthoudende taak erbij krijgen. Gelet op het huidige kleine aantal jeugdverblijven in Nederland, de onwaarschijnlijkheid dat dit aantal in de nabije toekomst (sterk) oploopt en het reeds lopende traject van vrijwillig toezicht, is de toename van de hieraan verbonden administratieve lasten voor deze overheidslaag gering. Met betrekking tot de meldingsplicht hoeft de gemeente geen registratiesysteem op te zetten. De gemeente kan, naast een melding door middel van de omgevingsvergunning, nader bepalen hoe een melding bij de gemeente moet binnenkomen.

3. Wetgevingsaspecten

3.1 Keuze voor regelgeving

Het door de rijksoverheid, de gemeenten en jeugdverblijven ingestelde vrijwillige kwaliteitskader ten aanzien van privaatgefinancierde internaten is niet afdwingbaar. Om afdwingbaar toezicht op jeugdverblijven met een sanctie-instrumentarium mogelijk te maken is wettelijke verankering van toezicht de enige optie.

Koppeling aan een al bestaande regeling is niet opportuun gebleken. De gewenste toezichthoudersconstructie, de ingreep in de private sfeer, de doelgroep van de wet en de handhaving op specifieke eisen, zorgen voor een dermate afwijking van al bestaande regelingen, dat het noodzakelijk is gebleken om een nieuwe regeling in te stellen.

Gekozen is om zowel de wijze van handhaving als de voorschriften waarop toezicht wordt gehouden in dit wetsvoorstel vast teleggen. De opname in het wetsvoorstel zorgt ervoor dat het zicht op de regelgeving – ook voor de jeugdverblijven – adequaat is. De eisen waaraan voldaan moet worden en waarop toezicht wordt gehouden zijn vooralsnog niet opgenomen in lagere wetgeving omdat al vrijwillig toezicht wordt gehouden. De uitvoeringspraktijk kan na inwerkingtreding van deze wet worden voortgezet. Wel kunnen, als daartoe aanleiding is, nadere voorschriften worden gesteld bij ministeriële regeling aangaande de in de wet opgenomen eisen.

Het college is aangewezen als verantwoordelijke instantie. Dit sluit aan bij de gemaakte keuzes in het kader van het vrijwillig toezicht. Ook zijn de communicatielijnen tussen een gemeente en een daaronder vallende instelling in veel gevallen korter ten opzichte van de Rijksoverheid. De gemeente is daarnaast als decentrale overheid het best in staat om zowel politiek als bestuurlijk, de lokale situatie te doorgronden en eventueel in te grijpen. Gezien het beperkte aantal jeugdverblijven is het niet opportuun gebleken om een aparte instantie in het leven te roepen voor de toezichthoudende taak.

3.2 Verhouding tot andere wetgeving

Voor het toezicht op jeugdverblijven kunnen gemeenten gebruik maken van reeds bestaande voorschriften waaronder bouw- en brandweervoorschriften, de Leerplichtwet, de Arbeidsomstandighedenwet, ruimtelijke ordening (het bestemmingsplan), de Huisvestingswet en fiscale regelgeving.

Dit wetsontwerp introduceert een bevoegdheid voor gemeenten om preventief toezicht te houden op de veiligheid en ongestoorde ontwikkeling van de kinderen in de private omgeving van een jeugdverblijf voor zover daar nog geen toezicht van rijkswege op is. Hiermee is dit wetsontwerp een aanvulling op de reeds bestaande wet- en regelgeving.

De Wet meldcode huiselijk geweld en kindermishandeling is niet van toepassing op dit wetsontwerp; betrokkenen van een jeugdverblijf zijn niet verplicht de meldcode te gebruiken bij vermoedens van huiselijk geweld of kindermishandeling. De Wet meldcode heeft als doelgroep professionele instellingen; de jeugdverblijven dragen overwegend het karakter van vrijwilligersorganisaties. Hoewel de Wet meldcode huiselijk geweld en kindermishandeling daarom niet van toepassing is voor de jeugdverblijven, verdient het wel de aanbeveling om een meldcode op te stellen, aangezien de veiligheid en het welzijn van de kinderen hiermee gediend zijn.

3.3 Zorgvuldigheid

Zoals aangegeven heeft dit wetsvoorstel tot doel om toezicht op de veiligheid en de ongestoorde ontwikkeling van de kinderen te introduceren, vanuit de gedachte dat mede daardoor de belangen van het kind zo veel mogelijk worden gewaarborgd. Lettend op de doelcriteria die artikel 8, tweede lid, van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens voorschrijft, is het waarborgen van de belangen van het kind legitiem. Gezien het feit dat het gaat om kinderen die gedurende langere tijd buiten de woning en het toezicht van hun ouders verblijven, is het wenselijk enig inzicht te hebben in de omstandigheden in de jeugdverblijven.

Het primaire uitgangspunt van deze wet is om de veiligheid en de ongestoorde ontwikkeling van het kind zoveel mogelijk te waarborgen, niet om als overheid ernstig in te grijpen in de private sfeer van deze jeugdverblijven. Het heeft daarbij de voorkeur, dat de focus in de uitvoering van deze wet zoveel mogelijk ligt in het creëren van transparantie en het onderhouden van contact met de jeugdverblijven door de gemeente, als meest nabije overheid.

In een democratische samenleving is het van essentieel belang dat burgers zelf hun leven vorm kunnen geven zonder onnodige overheidsinmenging. Er is, met het oog op de proportionaliteit van het overheidsingrijpen, niet verder ingegrepen dan noodzakelijk voor het bereiken van het doel van dit wetsvoorstel. Er is voor gekozen om terughoudend om te gaan met de verplichtingen die de jeugdverblijven worden opgelegd.

De bevoegdheid om binnen te treden is, ondanks een inbreuk op de privésfeer van de minderjarigen en andere betrokkenen op het jeugdverblijf, proportioneel om effectief de toezichthoudende taak uit te oefenen. Zonder bevoegdheid tot binnentreden kan immers niet onderzocht worden of het jeugdverblijf uitvoering geeft aan het kwaliteitskader.

Hoewel het wetsvoorstel bepaalt dat de toezichthouder met medeneming van benodigde apparatuur mag binnentreden, is dit ook onderhevig aan het evenredigheidsbeginsel. Apparatuur wordt alleen gebruikt als dit noodzakelijk is voor een effectief toezichtsbezoek.

Er is en wordt actief naar in Nederland gesitueerde jeugdverblijven gezocht. Aan alle gevonden jeugdverblijven is of wordt medegedeeld dat er wetgeving in voorbereiding is waardoor toezicht op jeugdverblijven in dit wetsvoorstel zal worden verankerd. Voor eventuele jeugdverblijven waarvan de houders redelijkerwijs niet op de hoogte konden zijn van de voorbereiding van dit wetsvoorstel is geen overgangsbepaling opgenomen; gemeenten worden aangespoord om in een dialoog met het in de gemeente aanwezige jeugdverblijf tot toezicht te komen.

3.4 Uitvoerings- en handhavingsaspecten

De aan de jeugdverblijven opgelegde eisen zijn zowel financieel als qua inzet uitvoerbaar voor een jeugdverblijf. Het opstellen van beleid en protocollen behoeft weinig inspanning. Bovendien is het opstellen van het beleid en protocollen in beginsel vormvrij.

De kosten voor het aanvragen en in het bezit hebben van een recente VOG voor het bestuur, de medewerkers en de vrijwilligers die duurzaam met de kinderen in contact komen, zijn miniem. Dit temeer omdat vrijwilligers in voorkomende gevallen een gratis VOG kunnen krijgen.

Het vinden en inzetten van een onafhankelijke vertrouwenspersoon hoeft niet veel te kosten; het staat de jeugdverblijven vrij om de functie van de vertrouwenspersoon op eigen wijze in te vullen, met de randvoorwaarde dat de vertrouwenspersoon onafhankelijk moet zijn. Dit betekent dat de vertrouwenspersoon niet werkzaam of als vrijwilliger actief is bij het jeugdverblijf.

Er is gekozen voor een meldplicht, omdat dit werkbaar is voor zowel de gemeenten als jeugdverblijven. Er wordt geen vergunningplicht opgelegd omdat dit een te zware ingreep is; het doel van dit wetsvoorstel kan ook worden bereikt door middel van een eenvoudige meldplicht. De gemeenten zijn niet verplicht om een melding in een apart registratiesysteem vast te leggen.

Dit wetsvoorstel stelt de gemeente in staat om toezicht te houden, en stelt daarvoor ook het instrumentarium van herstelsancties van de Awb beschikbaar. Een last onder dwangsom kan slechts worden opgelegd na een voorafgaande aanwijzing, omdat de aanwijzing ertoe strekt helder te maken welke maatregelen precies genomen moeten worden. Het niet of niet geheel opvolgen van de aanwijzing kan vervolgens leiden tot de oplegging van een last onder dwangsom.

Tezamen met de bevoegdheid om binnen te treden, ook zonder voorafgaande toestemming van bewoner(s), is de gemeente als uitvoerende instantie adequaat uitgerust.

Dit wetsvoorstel schrijft de wijze van toezicht houden niet voor, mits de toezichthouder minimaal eenmaal per kalenderjaar op bezoek komt. De gemeente heeft de ruimte om dit verder zelf in te vullen, rekening houdend met en in aansluiting op de huidige uitvoeringspraktijk waarover landelijk afspraken zijn gemaakt. Gekozen kan worden om risicogebaseerd toezicht te houden, dan wel periodiek, dan wel een combinatie hiervan.

Als toezichthouders worden aangewezen de ambtenaren in dienst van de regionale GGD, die functioneren in de pool van toezichthouders die specifiek met het toezicht op de jeugdverblijven zijn belast/aangewezen.

Elk jeugdverblijf dat voldoet aan de begripsbepaling is in beginsel aan toezicht onderworpen. De toezichthouder bepaalt of er voldaan wordt aan de begripsbepaling. Als dit het geval is dient een gemeente daadwerkelijk toezicht te houden.

De toezichthouder constateert naar eigen inzicht of er adequaat is voldaan aan de gestelde eisen.

Het staat de gemeente vrij om, binnen de gestelde kaders van de Awb, de hun gegeven bevoegdheden tot bestuurlijk optreden, te gebruiken. De betrokken gemeenten hebben op deze wijze enige beleidsvrijheid in het gebruiken van hun bevoegdheden, met inachtneming van de beginselen van behoorlijk bestuur. Daarnaast zijn de jeugdverblijven altijd vrij om in bezwaar en beroep te gaan tegen de besluiten van het college. Ditzelfde geldt ook voor het besluit tot sluiting van de burgemeester.

3.5 Interbestuurlijk toezicht

De aard van de taak die aan gemeenten door middel van dit wetsvoorstel wordt opgelegd, valt binnen een beleidsdomein waar de provincie geen taak, en daarmee geen expertise heeft. Om deze reden wordt, in uitzondering op het principe dat het interbestuurlijke toezicht dient te zijn belegd bij de naast hogere bestuurslaag, de rol van interbestuurlijke toezichthouder belegd bij de minister.

4. Consultatie

Dit wetsvoorstel is zowel schriftelijk als via internet in consultatie gebracht. Het aantal ontvangen reacties op de internetconsultatie bedroeg in totaal 1.048. Deze reacties zijn grotendeels afkomstig van onder meer ouders met kinderen op een jeugdverblijf, oud-studenten en studenten van een jeugdverblijf met een religieuze grondslag of andere levensovertuiging. De via internetconsultatie ontvangen reacties zijn, voor zover de indieners instemden met openbaarmaking ervan, voor een ieder raadpleegbaar via www.internetconsultatie.nl.

Van de ontvangen adviezen van de VNG, de verschillende gemeenten, de PGVN en de regionale GGD-en is dankbaar gebruik gemaakt om de uitvoerbaarheid van het wetsontwerp verder ten goede te brengen.

In de uitvoeringstoets van de VNG wordt verzocht om een nadere duiding van verschillende aspecten van het wetsvoorstel. Gezien de situatie dat er sinds 1 januari 2014 vrijwillig toezicht is overeengekomen tussen de partijen, is er nu voor gekozen een regeling op hoofdlijnen te geven. Mocht in de toekomst blijken dat de uitvoeringspraktijk onvoldoende beantwoordt aan het gestelde doel, dan kunnen via een ministeriële regeling nadere voorschriften worden gegeven. Daarnaast zijn in de Memorie van toelichting enkele passages nader verhelderd. Het voorstel om de last onder dwangsom op te kunnen leggen zonder voorafgaande aanwijzing is niet overgenomen, omdat de aanwijzing voor de jeugdverblijven bedoeld is om helder te maken welke maatregelen precies genomen moeten worden. Het niet of niet geheel opvolgen van de aanwijzing kan vervolgens leiden tot de oplegging van een last onder dwangsom.

De VNG sprak tevens zijn zorgen uit over de financiële gevolgen van het wetsvoorstel. De VNG betwijfelt of de financiële kosten zo beperkt zijn als in het wetsvoorstel worden ingeschat. Wanneer uit de ervaringen met het vrijwillig toezicht mocht blijken dat de kosten aanzienlijk hoger uitvallen dan nu is voorzien, zal daarover nader overleg tussen Rijk en gemeenten worden gevoerd.

Alle partijen hebben aangegeven geen toegevoegde waarde te zien in het vastleggen van het toezicht in een gemeentelijke verordening. Dit advies is overgenomen, evenals het advies om vanuit het oogpunt van continuïteit en het voorkomen van desinvesteringen de inspecteurs in dienst van de regionale GGD-en uit toezicht uit te laten voeren.

De Brancheorganisatie ECN, de Stichting Islamitisch Centrum Nederland (SCIN) hebben, evenals de overgrote meerderheid van de reacties op de internetconsultatie grote zorgen geuit ten aanzien van met name de volgende punten:

• positie van de ouders: dit wetsvoorstel wordt door een groot deel van de Turkse Nederlanders die hebben gereageerd als een ondermijning van de positie van de ouders beschouwd. De ouders geven aan dat zij intensief betrokken zijn bij de jeugdverblijven en dat zij geen noodzaak zien voor inmenging door de overheid. De jeugdverblijven kunnen rekenen op een breed draagvlak binnen de gemeenschappen. Het wetsvoorstel mist daardoor naar hun mening een gedegen grond;

• de reikwijdte van de wet wekt geen vertrouwen: de wet wordt ervaren als gericht op controle op en discriminatie van de Turks-Nederlandse internaten en (Turks-Nederlandse) moslims met het uiteindelijke doel om deze te (kunnen) sluiten; de wet tast naar hun mening de vrijheid van godsdienst aan;

• het kunnen binnentreden zonder voorafgaande toestemming wordt ervaren als inmenging van de overheid in een privéverblijf. Dat levert gevoelens van onveiligheid op bij de kinderen.

Uit de reacties kan worden afgeleid dat het onderhavige wetsvoorstel wordt gelezen als zouden de belangen van de kinderen onder druk staan. Daarmee wordt echter voorbij gegaan aan het gegeven dat de wetgever nu juist de belangen van het kind centraal stelt. De reacties van de Orde van de Nederlandse Advocaten en Defence for Children worden dan ook gezien als ondersteuning van het beleid; de toenemende aandacht vanuit de overheid voor de veiligheid en welzijn van kinderen wordt als een positieve ontwikkeling gezien. In de Memorie van toelichting is zoveel als mogelijk rekening gehouden met de genoemde bezwaren die naar voren zijn gekomen. In aparte bijeenkomsten met onder meer ouders is en wordt nadere uitleg gegeven over het wetsontwerp en hoe deze wet zich verhoudt tot de afspraken die betrekking hebben op het vrijwillig toezicht waarvan sinds januari 2014 sprake is.

5. Artikelsgewijze toelichting

Artikel 1

In lid 1 van dit artikel zijn begripsbepalingen opgenomen die gebruikt worden in deze wet. Voor verdere uitleg met betrekking tot de uitleg van de term jeugdverblijven zij verwezen naar de toelichting hierover in paragraaf 1.4 van het algemene deel van deze memorie.

Het tweede lid bepaalt dat deze wet niet van toepassing is voor inrichtingen waar al ingevolge een andere wet dan deze toezicht op de veiligheid, het welzijn en de ongestoorde ontwikkeling van minderjarigen wordt gehouden. Dit betekent bijvoorbeeld dat deze wet niet van toepassing is als al toezicht wordt gehouden op basis van de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen of de Kwaliteitswet zorginstellingen. Wel is deze wet van toepassing als er enkel op basis van brandveiligheid wordt gecontroleerd.

Artikel 2

Voor een toelichting op het artikel over de meldplicht van het in stand houden van een jeugdverblijf zij verwezen naar het betreffende onderdeel in paragraaf 1.4 van het algemene deel van deze memorie.

Artikel 3

Het belangrijkste doel van deze bepaling waarin een kwaliteitskader verplicht dat men aan een aantal eisen moet voldoen, is het bevorderen van maatschappelijke transparantie en dialoog met de toezichthouders en de betrokken gemeente. In het kader van het toezicht krijgen gemeenten, na vaststelling door de houder van het jeugdverblijf, de beschikking over het kwaliteitskader en kunnen zodoende hun verantwoordelijkheden waarmaken.

Het kwaliteitskader bevat voorschriften betreffende ten minste een aantal omschreven onderwerpen. Onder kindermishandeling moet mede begrepen worden seksueel misbruik.

Artikel 4

In dit artikel worden jeugdverblijven verplicht een onafhankelijke vertrouwenspersoon te hebben die jeugdigen, hun ouders of hun wettelijke vertegenwoordigers kan ondersteunen of informeren. Kortheidshalve zij verwezen naar de toelichting hierover in paragraaf 1.4 van het algemene deel van deze memorie.

Artikel 5

Het is de bedoeling dat terughoudend wordt omgegaan met de mogelijkheid om bij ministeriële regeling nadere voorschriften te geven omtrent de vereisten in de artikelen 2, 3 en 4. Mocht echter in de praktijk blijken dat een nadere invulling van een of meer bepalingen gewenst is dan zal daartoe worden overgegaan.

Artikel 6

De bepaling is ontleend aan artikel 4.1.6 van de Jeugdwet. Deze bepaling houdt in dat de houder van het jeugdverblijf moet kunnen aantonen dat alle bij het jeugdverblijf betrokkenen die met de minderjarigen in aanraking komen, inclusief hijzelf, over een VOG beschikken.

Artikel 7

Het eerste en tweede lid regelt dat het college belast is met het toezicht op de naleving van deze wet, verwijst naar artikel 14 van de Wet publieke gezondheid en bepaalt dat ambtenaren in dienst van een bij artikel 14 van de Wet publieke gezondheid ingestelde regionale gezondheidsdienst toezichthouder zijn in kader van voorliggend wetsvoorstel. Het derde lid geeft de met toezicht belaste personen de bevoegdheid een woning binnen te treden zonder toestemming van de bewoner. Deze bepaling strekt ter uitvoering van – en moet gelezen worden in samenhang met – artikel 4 van de Algemene wet op het binnentreden. Deze wet bepaalt dat binnentreden zonder de toestemming van de bewoner slechts is toegestaan indien de wet daarvoor een grondslag biedt. Deze bepaling biedt de grondslag voor het zonder toestemming binnen treden van een woning. Specifiek biedt het de grondslag om binnen te treden in de woning die dienst doet als jeugdverblijf.

Artikel 8

In artikel 8 wordt voorgeschreven dat de toezichthouder verplicht eenmaal per jaar het jeugdverblijf bezoekt. In paragraaf 3.4 van het algemene deel van deze memorie wordt verder ingegaan op de uitvoerings- en handhavingsaspecten van het wetsvoorstel.

Artikel 9

Dit artikel regelt dat het college de beschikking krijgt over een wettelijk handhavingsinstrumentarium, waardoor bij een gegrond vermoeden of gebleken overtreding of misdrijf kan worden opgetreden. Daarbij wordt uitgegaan van een systeem waarbij de handhavingsmiddelen in getrapte wijze intensiveren. Zo is het bijvoorbeeld mogelijk om een last onder dwangsom op te leggen of in het uiterste geval tot sluiting van het jeugdverblijf over te gaan, maar niet voordat het college door middel van een aanwijzing in overleg is gegaan met het betrokken jeugdverblijf. Een aanwijzing wordt niet eerder gegeven, dan nadat er gedegen onderzoek door de toezichthouder heeft plaatsgevonden, waarbij er ook sprake is van hoor en wederhoor. Daarnaast geeft de aanwijzing gemotiveerd aan waarom en op welke punten de houder van een jeugdverblijf in gebreke is. Uiteraard staan, naast de aanwijzing, ook andere meer informele middelen het college en de toezichthouders ter beschikking, zoals het voeren van een normoverdragend gesprek of het geven van een waarschuwing.

De gronden voor het treffen van deze bestuurlijke sancties zijn ontleend aan het wetsvoorstel. Als bijvoorbeeld door een jeugdverblijf geen compleet kwaliteitskader is vastgesteld, of dat kader wordt niet nageleefd, kan het college op aangeven van de toezichthouder ingrijpen.

Artikel 10

Dit artikel regelt dat de burgemeester de bevoegdheid verkrijgt om, als uiterste middel, het jeugdverblijf te sluiten. Dit kan voorkomen als er normen worden geschonden die strafrechtelijk worden gehandhaafd. Deze normen zijn beperkt tot die welke de ongestoorde ontwikkeling of de veiligheid van de betrokken minderjarigen op het jeugdverblijf betreffen. Te denken is aan het verbod op mishandeling (artikel 300 Wetboek van Strafrecht) of verwaarlozing (artikel 255 Wetboek van Strafrecht).

De algemene bevoegdheid tot sluiting, zoals verwoord in artikel 174a Gemeentewet, heeft een breder bereik dan in deze wet wordt beoogd. In die bepaling staat de bevoegdheid om panden te sluiten op het moment dat de openbare orde of veiligheid in het geding is. In onderhavige wet wordt de interne veiligheid van het jeugdverblijf gepoogd te beschermen, door bij ernstige strafbare gevallen – of bij het vermoeden daarvan – het hele jeugdverblijf te sluiten. Gelet op de aard van deze bevoegdheid en het spoedeisende belang van een mogelijke sluiting wordt deze in aansluiting op de taakverdeling in de Gemeentewet bij de burgemeester neergelegd.

Artikel 11

Met dit artikel wordt de Wet op de jeugdverblijven op de bijlage bij artikel 124b van de Gemeentewet geplaatst. Uitgangspunt van het interbestuurlijk toezicht is dat dit wordt uitgeoefend door de naast hogere bestuurslaag en dat stapeling van het toezicht wordt vermeden. Van dit nabijheidprincipe wordt alleen afgeweken als het beleidsterreinen betreft waar de provincies geen taak hebben, en dus ook geen inhoudelijke expertise hebben. Dit artikel plaatst de Wet op de jeugdverblijven daartoe op de bijlage, bedoeld in artikel 124b, eerste lid, van de Gemeentewet. Daardoor wordt afgeweken van de artikelen 124, 124c, 124d en 124f van de Gemeentewet. Het interbestuurlijk toezicht berust hiermee bij de minister. Die kan de generieke toezichtinstrumenten inzetten zoals in de plaatsstelling indien de colleges hun taak niet naar behoren uitvoeren.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,

---

1 Kamerstukken II 2012/13, 33 400 XV, nr. 94.

2 Uit Kamervragen over het bericht inzake onveilige situaties in moskee-internaten waarbij het toezicht ontbreekt en de informatie van het college van Burgemeester en Wethouders van Rotterdam aan de gemeenteraad blijkt onder meer het volgende. Het stadsbestuur constateert op basis van periodieke controles dat in alle gevallen sprake is van brandveilige situaties. Tevens wordt in alle gevallen voldaan aan de relevante vergunningsvereisten, met uitzondering van één locatie waarvoor een legalisatietraject loopt. Bij enkele internaten zijn de afgelopen jaren kleine tekortkomingen geconstateerd. Hierop is op gepaste wijze handhavend opgetreden. Verder zijn bij het Advies- en Meldpunt Kindermishandeling (AMK) drie meldingen binnengekomen die betrekking hadden op een internaat. Het AMK heeft onderzoek ingesteld, maar zag geen aanleiding voor verdere acties en heeft de cases afgesloten. (NRC Handelsblad van 10 en 11 november 2012 en brief van 15 november 2012, kenmerk 1063962)

3 Toelichting, paragraaf 1.1, onder ‘Aanleiding’.

4 Toelichting, paragraaf 1.4, onder ‘Reikwijdte begripsbepaling’.

5 Bijlage bij Kamerstukken II 2012/13, 33 400 XV, nr. 105.

6 Het gebruik van de woorden ‘internaten met een religieuze grondslag of andere levensovertuiging’ en ‘pedagogisch klimaat’ lijkt te wijzen op ongewenste beïnvloeding, maar dit wordt niet uitgesproken.

7 Artikel 8 EVRM bepaalt (onder andere) dat een ieder recht heeft op respect voor zijn privéleven en zijn familie- en gezinsleven. Op grond van genoemd artikel is inmenging van enig openbaar gezag in de uitoefening van dit recht slechts toegestaan wanneer daarin bij wet is voorzien en noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. Wanneer de overheid besluit tot bedoelde inmenging dient die proportioneel en subsidiair te zijn.

8 Memorie van toelichting bij het wetsvoorstel tot wijziging van Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek teneinde een bijdrage te leveren aan het voorkomen van het gebruik van geestelijk of lichamelijk geweld jegens of van enige andere vernederende behandeling van kinderen in de verzorging en opvoeding. (Kamerstukken II 2005/06, 30 316, nr. 3, blz. 1) Verwezen zij ook naar artikel 18, eerste lid, van het Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind (IVRK).

9 Artikel 247, tweede lid, Boek 1 BW en Kamerstukken II 1992/93, 23 012, nr. 3, blz. 35.

10 Kamerstukken II 2005/06, 30 316, nr. 3, blz. 7.

11 Kamerstukken II 2005/06, 30 316, nr. 3, blz. 7. Bij de formulering is aangesloten bij artikel 19 IVRK inzake kindermishandeling. Dit artikel bepaalt dat de overheid alle passende wettelijke en bestuurlijke maatregelen en maatregelen op sociaal en opvoedkundig gebied neemt om het kind te beschermen tegen alle vormen van lichamelijk of geestelijk geweld, letsel of misbruik, lichamelijke of geestelijke verwaarlozing of nalatige behandeling, mishandeling of exploitatie, met inbegrip van seksueel misbruik, terwijl het kind onder de hoede is van de ouder(s), wettige voogd(en) of iemand anders die de zorg voor het kind heeft.

12 HR 25 september 1998, NJ 1999/379.

13 Hof Amsterdam 24 maart 1949, NJ 1950/142.

14 Kamerstukken II 2005/06, 30 316, nr. 3, blz. 1–3, met verwijzing naar artikel 19 IVRK. Bij artikel 247, tweede lid, van Boek 1 BW is sprake van dit evenwicht.

15 Toelichting, paragraaf 1.3.

16 Toelichting, paragraaf 4. Uit de internetconsultatie blijkt ook dat het wetsvoorstel door een groot deel van de Turkse Nederlanders die hebben gereageerd als een ondermijning van de positie van de ouders wordt beschouwd. De ouders geven aan dat zij intensief betrokken zijn bij de jeugdverblijven en dat zij geen noodzaak zien voor inmenging door de overheid. De jeugdverblijven kunnen rekenen op een breed draagvlak binnen de gemeenschappen. Het voorstel mist daardoor naar hun mening een gedegen grond.

17 Artikel 2.3 Jeugdwet.

18 Artikel 2.4 Jeugdwet.

19 Artikel 254 van Boek 1 BW. Op grond van dit artikel kan de kinderrechter een kind onder toezicht stellen indien de minderjarige zodanig opgroeit, dat zijn zedelijke of geestelijke belangen of zijn gezondheid ernstig worden bedreigd, en andere middelen ter afwending van deze bedreiging hebben gefaald of, naar is te voorzien, zullen falen. Verwezen zij ook naar artikel 255 van Boek 1 BW ingevolge de wet van 12 maart 2014 (Stb 130).

20 Kamerstukken II 2005/06, 30 316, nr. 4, blz. 5.

21 Kamerstukken II 2012/13, 33 400 XV, nr. 105.

22 Kamerstukken II 2013/14, 33 759 XV, nr. 62. Het toetsingskader, dat als bijlage bij het kamerstuk is gevoegd, is op 30 januari 2014 vastgesteld.

23 Toelichting, paragraaf 1.4, onder ‘Kwaliteitskader’.

24 Kamerstukken II 2012/13, 33 400 XV nr. 105, bijlage. Zo dient de missie van een jeugdverblijf in ieder geval als element te bevatten: normen, waarden en overtuigingen, waarbij uitgangspunt is oriëntatie op de Nederlandse samenleving. Visie bevat in ieder geval de kernwaarde of signatuur van de instelling en doel van de instelling. Bij het aannamebeleid wordt gewezen op de gevraagde pedagogische competenties.

25 Toelichting, paragraaf 1.4.

26 Paragraaf 1.4 en met betrekking tot artikel 5.