Wijziging van Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek, het Wetboek van Burgerlijke rechtsvordering, de Wet op de jeugdzorg en de Pleegkinderenwet in verband met herziening van de maatregelen van kinderbescherming

Voorstel van wet

NOTA VAN WIJZIGING

Het voorstel van wet wordt als volgt gewijzigd:

1

In het opschrift wordt ‘en de Pleegkinderenwet’ vervangen door: , de Pleegkinderenwet en de Algemene Kinderbijslagwet.

2

In de considerans wordt ‘en de Pleegkinderenwet’ vervangen door: , de Pleegkinderenwet en de Algemene Kinderbijslagwet.

3

In artikel I, onderdeel H, wordt na het voorgestelde artikel 263 een artikel ingevoegd, luidende:

Artikel 263a
  • 1. Bij een verzoek om bekrachtiging van een schriftelijke aanwijzing als bedoeld in artikel 263, derde lid, kan de stichting de kinderrechter gelijktijdig verzoeken haar te machtigen om bij het niet opvolgen van die schriftelijke aanwijzing door de met het gezag belaste ouders of ouder, de Sociale verzekeringsbank te verzoeken de betaling van de kinderbijslag, waarop op grond van artikel 7 van de Algemene Kinderbijslagwet recht bestaat ten behoeve van het kind of de kinderen die onder toezicht zijn gesteld, op te schorten. De duur van de machtiging tot opschorting van de betaling van kinderbijslag is ten hoogste een jaar.

  • 2. Indien de kinderrechter de machtiging tot opschorting van de betaling van kinderbijslag, bedoeld in het eerste lid, heeft afgegeven, kan de stichting, indien de met het gezag belaste ouders of ouder de schriftelijke aanwijzing niet opvolgen of opvolgt, de Sociale verzekeringsbank verzoeken de betaling van de kinderbijslag waarop, op grond van artikel 7 van de Algemene Kinderbijslagwet, recht bestaat ten behoeve van het kind of de kinderen die ondertoezicht zijn gesteld, op te schorten.

  • 3. Indien de met het gezag belaste ouders of ouder de schriftelijke aanwijzing opvolgen of opvolgt, indien de schriftelijke aanwijzing geheel of gedeeltelijk vervallen is verklaard of indien de schriftelijke aanwijzing geheel of gedeeltelijk is ingetrokken doet de stichting hiervan onverwijld melding aan de Sociale verzekeringsbank.

  • 4. Op verzoek van een met het gezag belaste ouder en de minderjarige van twaalf jaar of ouder kan de kinderrechter wegens gewijzigde omstandigheden de machtiging tot opschorting van de betaling van kinderbijslag intrekken of de duur ervan bekorten. Het verzoek heeft geen schorsende kracht, tenzij de kinderrechter het tegendeel bepaalt. Indien de machtiging is ingetrokken of de duur ervan bekort doet de stichting hiervan onverwijld melding aan de Sociale verzekeringsbank.

  • 5. Indien de met het gezag belaste ouders of ouder de schriftelijke aanwijzing niet opvolgen of opvolgt binnen de periode waarvoor de machtiging, bedoeld in het eerste lid, geldt, doet de stichting hiervan binnen twee weken na afloop van die periode melding aan de Sociale verzekeringsbank. De eerste zin is niet van toepassing indien de schriftelijke aanwijzing geheel of gedeeltelijk vervallen is verklaard of indien de schriftelijke aanwijzing geheel of gedeeltelijk is ingetrokken.

4

Na artikel IV wordt een artikel ingevoegd, luidende:

ARTIKEL IVA

Na artikel 19a van de Algemene Kinderbijslagwet wordt een artikel ingevoegd, luidende:

Artikel 19b
  • 1. Indien de stichting, bedoeld in artikel 1, onder f, van de Wet op de jeugdzorg een verzoek als bedoeld in artikel 263a, tweede lid, van Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek doet, schort de Sociale verzekeringsbank de betaling van de kinderbijslag waarop, op grond van artikel 7, recht bestaat ten behoeve van het kind of de kinderen op wie de schriftelijke aanwijzing, bedoeld in genoemd artikel 263a, betrekking heeft, op. De opschorting vangt aan met de opschorting van de betaling van de kinderbijslag overhet eerste kwartaal dat volgt op de datum van het verzoek, bedoeld in de eerste zin.

  • 2. De opschorting wordt beëindigd nadat de Sociale verzekeringsbank van de stichting, genoemd in het eerste lid, de melding heeft ontvangen dat de schriftelijke aanwijzing, bedoeld in het eerste lid, wordt of is opgevolgd, dat de schriftelijke aanwijzing geheel of gedeeltelijk vervallen is verklaard of ingetrokken of dat de machtiging tot opschorting van de betaling van kinderbijslag, bedoeld in artikel 263a, eerste lid, van Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek, is ingetrokken of de duur daarvan bereikt is. De betaling van de kinderbijslag wordt hervat met toepassing van deze paragraaf.

  • 3. De Sociale verzekeringsbank stelt de stichting, bedoeld in het eerste lid, in kennis van het besluit tot opschorting en het besluit tot de beëindiging van de opschorting.

  • 4. Indien de Sociale verzekeringsbank de melding, bedoeld in artikel 263a, vijfde lid, van Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek, heeft ontvangen, weigert de Sociale verzekeringsbank de kinderbijslag over de periode gedurende welke de betaling van de kinderbijslag is opgeschort geheel.

TOELICHTING

1. Algemeen

1.1 Achtergrond

Mede namens de Minister voor Jeugd en Gezin licht ik deze nota van wijziging als volgt toe. Bij de herziening van de ondertoezichtstelling (Stb.1995, 256) kreeg de gezinsvoogdij-instelling (nu: bureau jeugdzorg) onder meer de bevoegdheid om schriftelijke aanwijzingen te geven betreffende de verzorging en opvoeding van de minderjarige. Een van de redenen dat de schriftelijke aanwijzing in de praktijk weinig wordt gebruikt is dat het moeilijk is nakoming hiervan af te dwingen. Een uithuisplaatsing is immers vaak een disproportionele maatregel. Om de ruimte te verkleinen tussen ‘niets doen’ en een uithuisplaatsing introduceert het wetsvoorstel reeds de bekrachtiging van de schriftelijke aanwijzing met de mogelijkheid tot het opleggen van een dwangsom en in uiterste gevallen gijzeling.

Deze nota van wijziging voegt nog een instrument toe om nakoming van de schriftelijke aanwijzing te bevorderen, namelijk het opschorten van de betaling van kinderbijslag, waarop op grond van artikel 7 van de Algemene Kinderbijslagwet (AKW) recht bestaat. De reden daarvoor is dat hiermee een instrument wordt toegevoegd dat ouders in de gelegenheid stelt door correctie van hun gedrag het negatieve gevolg van het instrument ongedaan te maken. De opschorting van de kinderbijslag kan dus gezien worden als een positieve prikkel voor de ouders omdat de kinderbijslag na naleving van de schriftelijke aanwijzing alsnog volledig wordt uitgekeerd. Ouders worden ‘beloond’ voor de naleving doordat zij alsnog de opgeschorte kinderbijslag over (in de meeste gevallen) meerdere kwartalen ontvangen.

1.2 Inhoud

De voorgestelde procedure is als volgt. Gelijktijdig met het verzoek aan de kinderrechter om een schriftelijke aanwijzing te bekrachtigen, kan het bureau jeugdzorg de kinderrechter verzoeken om een machtiging, waarmee het bureau jeugdzorg indien nodig (te weten als de ouders de aanwijzing niet opvolgen) de Sociale verzekeringsbank (SVB) kan verzoeken de betaling van kinderbijslag op te schorten. De opschorting van de betaling van kinderbijslag vangt dan aan met het kwartaal dat volgt op het kwartaal waarin het bureau jeugdzorg het verzoek doet. Zodra de ouders de aanwijzing alsnog opvolgen, gaat er weer een bericht van bureau jeugdzorg naar de SVB. De SVB betaalt de kinderbijslag dan met ingang van het eerstvolgende kwartaal weer uit, inclusief de kwartalen waarover de ouders geen kinderbijslag hebben gekregen. Het doel van het opschorten van de kinderbijslag is dat de ouders de schriftelijke aanwijzing nakomen; het opschorten van de kinderbijslag is alleen een middel. Het verzoek van het bureau jeugdzorg aan de SVB om de kinderbijslag op te schorten gaat vergezeld van gegevens over de tijdstippen van ingang en einde van de machtiging tot het opschorten van de betaling van kinderbijslag, zoals vastgesteld door de kinderrechter.

De machtiging geldt voor maximaal een jaar. Als de ouders in de periode waarvoor de machtiging gold de aanwijzing niet hebben opgevolgd, en deze in die periode niet geheel of gedeeltelijk vervallen is verklaard of ingetrokken, meldt bureau jeugdzorg dit binnen twee weken na afloop van de periode waarvoor de machtiging gold. De SVB weigert dan de kinderbijslag definitief over de niet-uitbetaalde kwartalen. Afhankelijk van het moment van het verzoek van het bureau jeugdzorg, kan het aantal niet-uitbetaalde kwartalen een, twee, drie of vier bedragen. De situatie op de eerste dag van het kwartaal is bepalend voor het opschorten van de kinderbijslag dan wel het beëindigen van de opschorting. Als het verzoek tot opschorting pas in het laatste kwartaal van de machtigingsperiode binnenkomt, valt het eerstvolgende kwartaal waarover betaling van kinderbijslag zou plaatsvinden buiten de periode van de machtiging. In dat geval leidt het verzoek niet tot opschorting van de betaling van kinderbijslag.

Als de ouders het niet eens zijn met de beschikking van de kinderrechter, kunnen zij dit aanvechten door hoger beroep tegen diens uitspraak in te stellen. Als de ouders het niet eens zijn met het besluit van de SVB, kunnen ze bij de SVB in bezwaar en beroep gaan. De SVB zal vervolgens niet treden in een inhoudelijke beoordeling van het al dan niet opgevolgd hebben van de schriftelijke aanwijzing en/of afgifte van de machtiging proportioneel is gezien de feiten. De SVB conformeert zich op dat punt aan het oordeel van de kinderrechter. Wel is de bezwaar- en beroepsprocedure bij de SVB van belang voor het geval er bijvoorbeeld een administratieve fout is gemaakt door de SVB.

Voor de volledigheid wordt opgemerkt dat bij opschorting of als de kinderbijslag definitief wordt geweigerd over de niet-uitbetaalde kwartalen, het recht op kinderbijslag wel blijft bestaan. Het komt alleen niet tot uitbetaling. Dat betekent dat over die kwartalen ook recht op kindgebonden budget blijft bestaan. Ook zij nog opgemerkt dat het opschorten van de kinderbijslag alleen betrekking kan hebben op de kinderbijslaggerechtigde ouder die het gezag heeft over het kind dat onder toezicht is gesteld. Het voorgestelde geldt ook in het geval het kind onder toezicht is gesteld van een natuurlijk persoon met toepassing van artikel 326 van Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek. Dan is afdeling 4 van titel 14 van overeenkomstige toepassing, dus ook het voorgestelde artikel 263a.

1.3 Financiële aspecten

Naar verwachting zijn de effecten op de uitkeringslasten gering. Zowel de eenmalige als de structurele uitvoeringskosten voor de SVB worden geraamd op minder dan € 0,1 mln.

1.4 Uitvoeringstoets

De SVB voert de uitkering van de kinderbijslag uit. Ze heeft geadviseerd om de memorie van toelichting op onderdelen te verduidelijken en om de kinderbijslag alleen te weigeren bij een actief signaal van bureau jeugdzorg dat binnen de machtigingsperiode niet aan de aanwijzing is voldaan. Deze adviezen zijn overgenomen. De MO-groep heeft doen weten te verwachten dat de maatregel in beperkte mate zal worden toegepast.

2. Onderdeelsgewijs

Onderdelen 1 en 2

Voorgesteld wordt in het opschrift en de considerans van het wetsvoorstel tot uitdrukking te brengen dat met het wetsvoorstel ook de AKW wordt gewijzigd.

Onderdeel 3

Voorgesteld wordt om aan Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek een artikel 263a toe te voegen. Daarin wordt geregeld dat, indien het bureau jeugdzorg een schriftelijke aanwijzing geeft, het de kinderrechter kan verzoeken deze aanwijzing te bekrachtigen en gelijktijdig aan bureau jeugdzorg een machtiging te verlenen de SVB te verzoeken tot opschorting van de betaling van de kinderbijslag over te gaan. De kinderrechter kan een machtiging verlenen voor maximaal één jaar.

Voorgesteld wordt aan bureau jeugdzorg een machtiging te verlenen omdat het denkbaar is dat de ouders snel na de beschikking van de rechter alsnog de schriftelijke aanwijzing opvolgen. Bureau jeugdzorg hoeft dan geen gebruik te maken van de machtiging. Dit scheelt veel onnodige procedures (indien bijvoorbeeld de kinderrechter de opschorting weer ongedaan zou moeten maken). Dit geldt ook wanneer na bijvoorbeeld drie maanden de schriftelijke aanwijzing is opgevolgd. In dat geval informeert bureau jeugdzorg de SVB, die vervolgens de kinderbijslag weer betaalt, inclusief het opgeschorte bedrag. Tegen het verlenen van de machtiging tot opschorting kinderbijslag door de kinderrechter kan de ouder met gezag (of een belanghebbende) hoger beroep instellen bij het gerechtshof.

De kinderrechter zal het verzoek van bureau jeugdzorg tot bekrachtiging van de schriftelijke aanwijzing en tot afgifte van een machtiging tot opschorting kinderbijslag ten eerste beoordelen op de vraag of de schriftelijke aanwijzing terecht is gegeven op grond van artikel 263 lid 1. Bureau jeugdzorg kan een aanwijzing geven indien de met het gezag belaste ouder of de minderjarige niet instemmen met, dan wel niet of onvoldoende medewerking verlenen aan de uitvoering van het plan, bedoeld in artikel 13, derde lid, van de Wet op de jeugdzorg of indien dit noodzakelijk is teneinde de concrete bedreigingen in de ontwikkeling van de minderjarige weg te nemen. Vervolgens zal worden beoordeeld of afgifte van de machtiging proportioneel is gezien de aard van de schriftelijke aanwijzing.

Na verloop van tijd kan er verschil van mening ontstaan tussen de ouders en het bureau jeugdzorg of de schriftelijke aanwijzing inmiddels is nagekomen. Als eerste kunnen de ouders op basis van artikel 265 het bureau jeugdzorg vragen de schriftelijke aanwijzing in te trekken; de schriftelijke aanwijzing heeft immers geen waarde meer omdat deze (gedeeltelijk) reeds is nagekomen. Na (gedeeltelijke) intrekking zal het bureau jeugdzorg de SVB hierover informeren. Indien echter geen overeenstemming kan worden bereikt, kunnen de ouders of de minderjarige van 12 jaar of ouder zich tot de kinderrechter wenden ten einde de aanwijzing geheel of gedeeltelijk vervallen te verklaren. Indien dat het geval is zal bureau jeugdzorg evenzeer de SVB informeren. Ook kunnen de ouders of de minderjarige van 12 jaar of ouder zich tot de kinderrechter wenden ten einde de machtiging in te trekken of de duur hiervan te bekorten.

Onderdeel 4

Met het opnemen van een nieuw artikel 19b in de AKW wordt de feitelijke uitvoering van het opschorten van de betaling van kinderbijslag door de SVB vormgegeven. Opschorting van de kinderbijslag houdt in, dat de kinderbijslag (tijdelijk) niet wordt uitbetaald. De kinderbijslag wordt door de SVB in beheer gehouden. Zoals hiervoor aangegeven, besluit de SVB tot opschorting van de betaling van de kinderbijslag na een verzoek hiertoe van het bureau jeugdzorg (artikel 19b, eerste lid) op grond van een door de kinderrechter verleende machtiging van maximaal één jaar.

Opschorting van de betaling van de kinderbijslag door de SVB is een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht, waartegen bezwaar en beroep openstaat op grond van die wet. Hierbij wordt opgemerkt dat de wettelijke bepalingen de SVB geen beleidsruimte laten niet tot opschorting van de betaling van kinderbijslag over te gaan nadat het bureau jeugdzorg daarom heeft verzocht. Indien om inhoudelijke redenen bezwaar wordt gemaakt tegen de opschorting, kan de SVB het bezwaar afwijzen door te verwijzen naar de beschikking van de kinderrechter. Er is niet voor gekozen bezwaar tegen het opschortingsbesluit uit te sluiten – door het besluit op te nemen in de bij artikel 8:5 van de Algemene wet bestuursrecht behorende bijlage – omdat bezwaar tegen kennelijke fouten in het opschortingsbesluit mogelijk moet zijn. Hierbij kan worden gedacht aan het opnemen van een verkeerd bedrag in het opschortingsbesluit of de situatie dat het opschortingbesluit niet op het juiste kind betrekking heeft.

In het tweede lid van artikel 19b wordt geregeld dat als de SVB, middels melding van het bureau jeugdzorg, is gebleken dat binnen de duur van de machtiging de reden voor de opschorting is vervallen of de aanwijzing is ingetrokken of de duur daarvan is bereikt, de opschorting wordt beëindigd en de betaling van de kinderbijslag wordt hervat. Dit impliceert, dat de kinderbijslag alsnog wordt betaald met toepassing van paragraaf 3 van de AKW, die de bepalingen over de betalingen bevat. Dit komt neer op betaling met terugwerkende kracht tot het moment waarop de opschorting is ingegaan. Reden om de opschorting te beëindigen kan zijn dat de ouder voldoet aan de schriftelijke aanwijzing. Zodra dit het geval is, maakt bureau jeugdzorg daarvan melding bij de SVB.

Het derde lid regelt dat de SVB het bureau jeugdzorg in kennis stelt van het besluit tot (beëindiging van de) opschorting. De betrokken ouder krijgt als belanghebbende het besluit op grond van de algemene bepalingen van Algemene wet bestuursrecht toegezonden. Indien na het verstrijken van de door de rechter gestelde termijn voor de machtiging niet is voldaan aan de schriftelijke aanwijzing – hetgeen blijkt uit het feit dat de SVB de melding, bedoeld in artikel 263a, vijfde lid, van Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek, heeft ontvangen – eindigt de opschorting eveneens. De SVB weigert dan wel vervolgens de kinderbijslag over de periode van de opschorting. Dit wordt geregeld in het vierde lid. Hierbij wordt opgemerkt dat de term ‘weigeren’ in de AKW inhoudt dat het recht op kinderbijslag weliswaar niet eindigt, maar de kinderbijslag feitelijk niet wordt uitbetaald (zie hiertoe ook artikel 17 van de AKW). In feite is dan gebleken, dat het instrument van de opschorting om de ouders er toe aan te zetten alsnog aan de aanwijzing te voldoen geen effect heeft gehad. Als vervolgens na verloop van de termijn van de opschorting alsnog tot betaling wordt overgegaan heeft de maatregel niet gewerkt.

Als de aanwijzing en de daaraan gekoppelde opschorting dan wel weigering van de kinderbijslag beëindigd is, kan bureau jeugdzorg er toe besluiten om in het kader van de ondertoezichtstelling een nieuwe schriftelijke aanwijzing te geven. Bij bekrachtiging hiervan kan de kinderrechter op verzoek van bureau jeugdzorg opnieuw voor een periode van maximaal een jaar een machtiging tot opschorting van de kinderbijslag afgeven. Vervolgens worden de in dit artikel opgenomen stappen weer doorlopen. Indien een aanwijzing overigens niet binnen de gestelde termijn is opgevolgd, ligt het niet voor de hand dat de aanwijzing nadien alsnog wordt opgevolgd. In dat geval zullen andere maatregelen worden overwogen. Dat kan een schriftelijke aanwijzing zijn in combinatie met een dwangsom of, in uiterste gevallen, gijzeling. Een andere mogelijkheid is uithuisplaatsing.

De Minister van Justitie,

Advies Raad van State

No. W03.09.0520/II

’s-Gravenhage, 15 januari 2010

Aan de Koningin

Bij Kabinetsmissive van 9 december 2009, no.09.003473, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Justitie, mede namens de Minister voor Jeugd en Gezin, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt de nota van wijziging bij het voorstel van wet tot wijziging van Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek, het Wetboek van Burgerlijke rechtsvordering, de Wet op de jeugdzorg en de Pleegkinderenwet in verband met herziening van de maatregelen van kinderbescherming, met toelichting.

De nota van wijziging voegt een nieuw artikel 263a boek 1 Burgerlijk Wetboek toe aan het bestaande wetsvoorstel inzake de herziening van de maatregelen van kinderbescherming, dat thans ter behandeling ligt in de Tweede Kamer der Staten-Generaal.1 Het artikel bepaalt dat voor ouders die een schriftelijke aanwijzing van een gezinsvoogd in het kader van een ondertoezichtstelling niet opvolgen, de uitbetaling van hun kinderbijslag gedurende maximaal een jaar kan worden opgeschort. De daartoe voorgestelde procedure is als volgt. De gezinsvoogd verzoekt de rechter om de schriftelijke aanwijzing te bekrachtigen, en verzoekt hem tegelijkertijd om een machtiging, waarmee de gezinsvoogd de Sociale verzekeringsbank (SVB) kan verzoeken de betaling van kinderbijslag op te schorten als de met het gezag belaste ouders de aanwijzing niet opvolgen. De duur van de opschorting is ten hoogste een jaar. Indien de ouders de aanwijzing alsnog opvolgen of indien de aanwijzing geheel of gedeeltelijk is vervallen verklaard of is ingetrokken, wordt de kinderbijslag weer uitbetaald, inclusief de maanden waarover de ouders geen kinderbijslag hebben ontvangen.2 Indien de ouders in de periode waarvoor de machtiging gold de aanwijzing niet hebben opgevolgd, wordt de uitbetaling van de kinderbijslag over die periode van maximaal een jaar definitief geweigerd.3

De Raad maakt naar aanleiding van de nota van wijziging opmerkingen over de ratio van het voorstel en de neveneffecten, alsmede over de verhouding van de voorgestelde maatregel tot de doelstelling en opzet van de Algemene Kinderbijslagwet (AKW). Hij is van oordeel dat in verband met deze opmerkingen over de nota van wijziging niet positief kan worden geadviseerd.

  • 1. Ratio van de voorgestelde maatregel

    Op grond van artikel 258 boek 1 Burgerlijk Wetboek (BW) hebben gezinsvoogden reeds de bevoegdheid om ter zake van de verzorging en opvoeding een schriftelijke aanwijzing te geven aan de met het gezag belaste ouder of aan de minderjarige zelf.4 De ouders en de minderjarige zijn verplicht de aanwijzing op te volgen. Het in ernstige mate veronachtzamen van aanwijzingen kan een grond opleveren voor ontzetting uit de ouderlijke macht of de voogdij.5 Bij de parlementaire behandeling van artikel 258 boek 1 BW wees de regering erop dat het geven van een aanwijzing als een ingrijpende beslissing moet worden beschouwd waartoe pas dient te worden overgegaan als de gewenste medewerking niet door overleg en overreding kan worden bereikt.6

    Om een schriftelijke aanwijzing van de gezinsvoogd desgewenst meer kracht bij te kunnen zetten worden in het wetsvoorstel tot herziening van de kinderbeschermingsmaatregelen de bepalingen omtrent de schriftelijke aanwijzing veranderd. Het wetsvoorstel bepaalt dat het bureau jeugdzorg de schriftelijke aanwijzing door de kinderrechter kan laten bekrachtigen. Tegelijkertijd met het voorleggen van de bekrachtiging aan de rechter kan het bureau jeugdzorg de kinderrechter verzoeken een civielrechtelijk dwangmiddel op te leggen teneinde naleving van de schriftelijke aanwijzing te bewerkstelligen.7 Volgens de toelichting zijn dwangsom of lijfsdwang de mogelijke dwangmiddelen die hiervoor in aanmerking zouden kunnen komen.8

    De Raad heeft er in zijn advies over het wetsvoorstel op gewezen dat een reëel drukmiddel tot medewerking aan een aanwijzing weliswaar ontbreekt, maar dat met het gebruik van dwangmiddelen als dwangsom of lijfsdwang in het kader van gedwongen jeugdzorg het paard eerder achter dan voor de wagen wordt gespannen. De Raad kwam tot de conclusie dat de weg van versterking van verplichtingen niet moet worden ingeslagen en adviseerde af te zien van nieuwe sanctionerende middelen voor de gezinsvoogd. De regering heeft dit advies niet overgenomen; de voorgestelde sanctiemogelijkheden geven de moeilijk afdwingbare schriftelijke aanwijzing meer tanden, aldus het nader rapport.9

    De nota van wijziging voegt, naast de dwangsom en lijfsdwang, een derde instrument toe om nakoming van een schriftelijke aanwijzing te bevorderen, namelijk het opschorten van de betaling van kinderbijslag. De regering licht toe dat voor dit instrument is gekozen om ouders in de gelegenheid te stellen door de correctie van hun gedrag het negatieve gevolg van het instrument ongedaan te maken. ‘De opschorting van de kinderbijslag kan dus gezien worden als een positieve prikkel voor ouders omdat de kinderbijslag na naleving van de schriftelijke aanwijzing alsnog volledig wordt uitgekeerd.’ Het doel van het opschorten van de kinderbijslag is dat de ouders de schriftelijke aanwijzing nakomen, waarbij de opschorting alleen het middel is. Ouders worden zodoende beloond voor het naleven, aldus de toelichting.10

    De Raad is van mening dat de in de toelichting gebezigde redenering niet overtuigt. Eerst wordt ouders een – wettelijk verankerde – tegemoetkoming in de kosten van de opvoeding onthouden, om deze tegemoetkoming vervolgens als ‘beloning’ voor gewenst gedrag alsnog te verstrekken. Het alsnog uitbetalen van kinderbijslag die, zo neemt de Raad aan, om pedagogische redenen is opgeschort, kan niet als ‘beloning’ worden aangemerkt. Het is geen beloning wanneer de ouders na de opschorting van zijn bij wet verzekerde aanspraak, alsnog de uitkering ontvangen waarop zij wettelijk recht hadden, temeer omdat zij doorgaans ook materieel behoefte aan die uitkering hadden gedurende de periode van opschorting.

    In aansluiting op hetgeen de Raad reeds bij het wetsvoorstel naar voren heeft gebracht,11 merkt de Raad op dat hier een negatieve financiële prikkel wordt gehanteerd die naar zijn aard het risico met zich brengt dat de situatie voor het kind door de maatregel veeleer slechter dreigt uit te pakken in plaats van beter, doordat de ouders over minder financiële armslag beschikken.

    De MOgroep jeugdzorg, de brancheorganisatie van de bureaus jeugdzorg, wijst hier in haar advies ook op; het inhouden van de kinderbijslag kan een negatieve invloed op het kind hebben en dit zal een belemmering vormen om het middel toe te passen.12

    Van het tegenargument, dat van de mogelijkheid tot opschorting juist een positieve of preventieve werking kan uitgaan in die zin dat de schriftelijke aanwijzing (eerder) zal worden opgevolgd, is naar het oordeel van de Raad geen overtuigende onderbouwing gegeven. In dit verband mag de rol die de AKW vervult bij het bereiken van een bepaald koopkrachtniveau, meer in het bijzonder het sociale minimum, niet uit het oog worden verloren. Het opschorten van de betaling van kinderbijslag kan tot gevolg hebben dat het inkomen van de ouders tijdelijk onder het sociale minimum zakt en dat het kind daarvan de dupe is.13 Juist bij gezinnen met lage inkomens kan toepassing van opschorting van de kinderbijslag de onderliggende problematiek in de gezinssituatie versterken. Dan heeft de sanctie een effect dat tegengesteld is aan hetgeen werd beoogd. De Raad is van oordeel dat de dreiging met en de toepassing van de voorgestelde maatregel doorgaans ongewenste, onbedoelde en contraproductieve effecten zal kunnen hebben.

    Uit het door de toelichting genoemde onderzoek van het Verwey-Jonker instituut, waarvan de onderzoeksgegevens overigens reeds negen jaar oud zijn, blijkt dat gezinsvoogden zeer terughoudend zijn in het geven van schriftelijke aanwijzingen. In de toelichting wordt gesteld dat een van de redenen hiervoor is dat nakoming van de aanwijzing moeilijk blijkt af te dwingen.14 Er worden in het rapport ook andere redenen genoemd waarom in de praktijk weinig gebruik wordt gemaakt van de aanwijzing. Zo blijkt dat veel gezinsvoogden het lastig vinden om met aanwijzingen te werken, omdat zij in hun relatie met het gezin streven naar consensus. Het hanteren van dringende adviezen of mondelinge aanwijzingen verdient volgens hen de voorkeur boven een schriftelijke aanwijzing, aangezien deze minder bedreigend en agressief overkomen en meer mogelijkheden open laten tot overleg. Duidelijk is dat althans een deel van de gezinsvoogden het inzetten van het instrument schriftelijke aanwijzing niet vindt passen bij hun functie.15 Ook uit het advies over de nota van wijziging van de MOgroep jeugdzorg blijkt dat het toepassen van dwangmiddelen de relatie met ouders zeer onder druk zal zetten en veelal ernstig zal verstoren. Om die reden verwacht de MOgroep dat de voorgestelde maatregel slechts in zeer beperkte mate zal worden toegepast.16 Vooralsnog betwijfelt de Raad of – en zo ja, in welke mate – gezinsvoogden werkelijk behoefte hebben aan nieuwe instrumenten. Daarmee is het onduidelijk of de voorgestelde maatregel werkelijk zal worden toegepast.

    Wanneer echter de voorgestelde maatregel door gezinsvoogden zou worden ingezet, heeft dit uiteraard consequenties voor de uitoefening van de functie van de gezinsvoogd. De inzet van de gezinsvoogd is er thans primair op gericht een werkbare relatie met het gezin op te bouwen teneinde in overleg ondersteunend en richtinggevend tot geconsensueerde veranderingen te komen.17 Met de voorgestelde sanctionerende maatregelen in handen zal deze relatie tussen gezinsvoogd, de ouders en wellicht ook het kind aanmerkelijk kunnen worden belast. Het opbouwen van een werkbare relatie met een gezin kan worden bemoeilijkt in de wetenschap dat de gezinsvoogd als stok achter de deur kan dreigen met het opschorten van de kinderbijslag of zelfs met lijfsdwang als zijn aanwijzingen niet worden opgevolgd. Het is mogelijk dat deze dreiging het werk van gezinsvoogden in sommige gevallen zal verbeteren of zal verlichten. Echter, deze dreiging kan ook een belasting vormen voor het opbouwen en onderhouden van een werkbare relatie tussen gezinsvoogden enerzijds en ouders en kinderen anderzijds.

    De voorgestelde wijziging betekent invoering van een in potentie belastend negatief element in de vertrouwensrelatie van gezinsvoogden met de ouders en het kind. De Raad acht het aangewezen dat ook dit aspect in de argumentatie van het voorstel wordt afgewogen.

    In dit verband merkt de Raad op dat de Raad voor de Rechtspraak niet om advies is gevraagd. Het had in de rede gelegen de Raad voor de Rechtspraak te raadplegen, nu de kinderrechter desgevraagd zal moeten beslissen om een machtiging af te geven tot opschorting van de betaling van de kinderbijslag.18

    De Raad komt tot de conclusie dat onvoldoende aannemelijk is dat met het kunnen opschorten van het recht op kinderbijslag als maatregel van kinderbescherming het daarmee beoogde resultaat kan worden bereikt en vreest voor averechtse effecten van het creëren van de mogelijkheid daartoe waardoor de gewenste bescherming van de belangen van het kind in het gedrag komt. Dientengevolge beveelt de Raad aan het in de nota van wijziging begrepen voorstel te heroverwegen, onverminderd het hieronder in punt 2 gegeven advies.

  • 2. Algemene Kinderbijslagwet

    De aanspraak op kinderbijslag berust op een algemene, de gehele bevolking omvattende, verplichte kinderbijslagverzekering, welke voorziet in een tegemoetkoming in de kosten voor het verzorgen van kinderen. De opzet van de AKW is eenduidig: iedere verzekerde (ingezetenen en personen die in Nederland aan loonbelasting onderworpen werkzaamheden verrichten) ontvangt een uitkering ter zake van een of meer kinderen die tot het huishouden van de verzekerde behoren of door hem worden onderhouden. De hoogte van de uitkering is uitsluitend afhankelijk van het aantal kinderen dat wordt verzorgd; andere voorwaarden worden niet gesteld.

    De AKW kent een aantal beperkingen op het recht op uitkering.19 Deze zijn alle gerelateerd aan de doelstelling en opzet van de AKW.

    De Raad merkt op dat de reden voor de voorgestelde schorsing van de betaling gelegen is in overwegingen die geheel buiten het doel van de AKW vallen. Het gedrag van ouders ten aanzien van hun kinderen speelt geen enkele rol bij de verlening van kinderbijslag. Nu er geen relatie is tussen het doel van de AKW en het oogmerk van de voorgestelde sanctie, is de Raad van oordeel dat het niet bij de doelstelling en in de opzet van de wettelijke kinderbijslagverzekering past om met het oog op het bereiken van de geheel daarbuiten gelegen doelstelling op het gebied van de jeugdzorg opschorting en inkorting van AKW aanspraken mogelijk te maken.

    Mede in relatie tot andere voorstellen ten aanzien van het recht op kinderbijslag,20 rijst de vraag naar de visie van de regering op de toekomst van de Algemene Kinderbijslagwet. Wanneer zoals in de nota van wijziging voorgesteld, de doelstelling en opzet van de AKW als volksverzekering zou worden vermengd met elementen die gericht zijn op de beïnvloeding door de Staat van het gedrag van de burger, dan is het passend een dergelijke wijziging van een principiële onderbouwing te voorzien.

    Concluderend is de Raad van oordeel dat invoering van de voorgestelde sanctie in het stelsel van de AKW strijdig is met de doelstelling en opzet van de AKW. De Raad adviseert van het opschorten van betaling van kinderbijslag als maatregel van kinderbescherming af te zien.

  • 3. Internationale aspecten

    In samenhang met vorenstaande wijst de Raad erop dat artikel 8, eerste lid, Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) bepaalt dat een ieder recht heeft op eerbiediging van het familie- en gezinsleven. Iedere maatregel waarbij de overheid ingrijpt in een gezin, ook het opschorten van de kinderbijslag in het kader van een ondertoezichtstelling, zou kunnen worden aangemerkt als een beperking op het recht op eerbiediging van het familie- en gezinsleven. Zo'n beperking kan gerechtvaardigd zijn indien zij bij wet is voorzien, een geoorloofd doel dient en noodzakelijk is in een democratische samenleving. Het Europees Hof van de Rechten van de Mens (EHRM) stelt ten aanzien van de noodzaak van het ingrijpen hoge eisen aan de uitvoering van de eenmaal genomen maatregel. Zo moet het overheidsingrijpen effectief zijn; de interventie moet (naar verwachting) een positief effect kunnen hebben op de verdere ontwikkeling van het kind.21 Zoals hiervoor aangegeven heeft de Raad twijfels over de effectiviteit van de maatregel.

    De Raad wijst er voorts op dat met de AKW mede invulling wordt gegeven aan enkele verdragen inzake de rechten van ouders en kinderen op een passende sociale en economische bescherming. Gewezen kan worden op het Europees Sociaal Handvest (met name artikel 16), het Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind (met name artikel 27) en het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie (artikelen 24, 33 en 34). Met de opschorting wordt weliswaar beoogd een ongewenste situatie voor een kind weg te nemen, maar de sanctie zal voor het betrokken kind al dan niet tijdelijk ten nadele uitpakken. Daarmee kan spanning ontstaan met de nakoming van met op deze verdragen berustende verplichtingen.

    De Raad acht het noodzakelijk dat de toelichting op de nota van wijziging geen twijfel openlaat ten aanzien van de verenigbaarheid van het voorstel met bedoelde verdragen en adviseert ook in zoverre de nota van wijziging nader te bezien.

  • 4. Voor een redactionele kanttekening verwijst de Raad naar de bij het advies behorende bijlage.

De Raad van State heeft blijkens het vorenstaande bezwaar tegen de strekking van de nota van wijziging en geeft U in overweging goed te vinden dat deze niet wordt gezonden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal.

De Vice-President van de Raad van State,

H.D. Tjeenk Willink.

Bijlage bij het advies van de Raad van State betreffende no. W03.09.0520/II met een redactionele kanttekening die de Raad in overweging geeft.

  • Gelet op de in de toelichting geformuleerde bedoeling dat de schorsing en eventuele definitieve weigering van de uitbetaling van kinderbijslag het recht op kindgebonden budget onverlet laat, dit in de wettekst en toelichting verduidelijken, nu in artikel 2, eerste lid, van de Wet op het kindgebonden budget de term ‘betaald’ wordt gebruikt.

Nader rapport

13 juli 2010

Nr. 5660056/10/6

Directie Wetgeving sector privaatrecht

Aan de Koningin

Nader rapport nota van wijziging bij het voorstel van wet tot wijziging van Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek, het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering, de Wet op de jeugdzorg en de Pleegkinderenwet in verband met herziening van de maatregelen van kinderbescherming

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 9 december 2009, nr. 09.003473, machtigde Uwe Majesteit de Raad van State zijn advies inzake de bovenvermelde nota van wijziging rechtstreeks aan mij te doen toekomen.

Dit advies, gedateerd 15 januari 2010, nr. W03.09.0520/II, bied ik U hierbij aan.

Daartoe gemachtigd door de ministerraad moge ik U, mede namens de Minister voor Jeugd en Gezin, verzoeken goed te vinden dat de nota van wijziging met toelichting overeenkomstig het advies van de Raad van State niet aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal wordt toegezonden en dat het onderhavige nader rapport tezamen met het advies van de Raad van State en het ontwerp van de nota van wijziging met toelichting zoals deze aan de Raad van State is voorgelegd, openbaar wordt gemaakt.

De Minister van Justitie,

E.M.H. Hirsch Ballin.


XNoot
1

Het voorstel van wet tot wijziging van Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek, het Wetboek van Burgerlijke rechtsvordering, de Wet op de jeugdzorg en de Pleegkinderenwet in verband met herziening van de maatregelen van kinderbescherming (Kamerstukken II 2008/09, 32 015, nr. 2).

XNoot
2

De Raad constateert dat in de nota van wijziging niet is geregeld dat bij het alsnog uitbetalen van de kinderbijslag rente wordt berekend.

XNoot
3

Toelichting, 1. Algemeen, §1.2 Inhoud. Voor de periode daarna wordt de kinderbijslag weer uitbetaald, tenzij het bureau opnieuw (na machtiging van de kinderrechter) een verzoek tot opschorting doet.

XNoot
4

Artikel 258, eerste lid, boek 1 van het Burgerlijk Wetboek.

XNoot
5

Artikel 269, eerste lid, onderdeel d, boek 1 van het Burgerlijk wetboek.

XNoot
6

Kamerstukken II 1992/93, 23 003, nr. 3, blz. 5.

XNoot
7

Het voorgestelde artikel 263, derde lid, boek 1 van het Burgerlijk Wetboek.

XNoot
8

Kamerstukken II 2008/09, 32 015, nr. 3.

XNoot
9

Kamerstukken II 2008/09, 32 015, nr. 4.

XNoot
10

Toelichting, 1. Algemeen, §1.1 Achtergrond.

XNoot
11

Kamerstukken II 2008/09, 32 015, nr. 4, blz. 13: ‘De Raad merkt op dat weliswaar een reëel drukmiddel tot medewerking aan een aanwijzing ontbreekt, maar dat met een dwangsom of zelfs lijfsdwang in het kader van gedwongen jeugdzorg het paard eerder achter dan voor de wagen wordt gespannen.’.

XNoot
12

Advies MOgroep jeugdzorg, referentie: 09/01253, 10 november 2009.

XNoot
13

Daarbij komt overigens vervolgens de gemeente in beeld als uitvoerende instantie voor de Wet werk en bijstand. De situatie waarin betrokkene onder het sociale minimum zou zakken kan meebrengen dat met recht een beroep zou kunnen worden gedaan op (bijzondere) bijstand.

XNoot
14

Toelichting, 1. Algemeen, §1.1 Achtergrond.

XNoot
15

Verwey-Jonker Instituut, Met recht onder toezicht gesteld, Evaluatie Herziene OTS-wetgeving, Oktober 2000, blz. 75 e.v.

XNoot
16

Advies MOgroep jeugdzorg, referentie: 09/01253, 10 november 2009.

XNoot
17

Zie ook het advies van de MO-Groep Jeugdzorg.

XNoot
18

Artikel 95 Wet op de rechterlijke organisatie.

XNoot
19

Met name kan worden gewezen op artikel 17 AKW, waarin is geregeld dat de kinderbijslag tijdelijk geheel of gedeeltelijk wordt geweigerd indien de verzekerde niet aan een aantal in de AKW geregelde verplichtingen voldoet.

XNoot
20

Zie in dit verband ook het voorstel van wet tot wijziging van de Algemene Kinderbijslagwet en de Algemene nabestaandenwet in verband met aanpassing aan de invoering van een kwalificatieplicht in de Leerplichtwet 1969 en het aanbrengen van een aantal vereenvoudigingen in de Algemene Kinderbijslagwet alsmede enkele andere aanpassingen van die wet, dat inmiddels aanhangig is in de Eerste Kamer der Staten-Generaal (Kamerstukken I 2008/09, 31 890, A).

XNoot
21

De zaken waarover het EHRM heeft geoordeeld gaan vrijwel steeds om situaties van uithuisplaatsing. Dit laat onverlet dat de geformuleerde uitgangspunten ook van toepassing zijn op de voorgestelde maatregel, omdat hier evenzeer sprake is van inbreuk op het recht op eerbiediging van het familie- en gezinsleven. Zie de zaken Johansen tegen Noorwegen, EHRM 7 augustus 1996, NJ 1998, 324, Bronda tegen Italië, EHRM 9 juni 1998, FJR 2000-11, blz. 253, Buscemi, EHRM 16 september 1999, NJCM 1999, blz. 1111, Haase, EHRM 8 april 2004 NJ 2005, 186, § 93 en Wallova en Walla tegen Tsjechië, EHRM 26 oktober 2006, appl. no 23848/04, § 74.

Naar boven