Aanwijzing sociale zekerheidsfraude

Categorie: opsporing, vervolging, strafvordering

Rechtskarakter: aanwijzing in de zin van artikel 130 lid 4 Wet RO

Afzender: College van procureurs-generaal

Adressaat: hoofden van de parketten

Registratienummer: 2000A024

Datum vaststelling: 05-12-2000

Datum inwerkingtreding: 01-01-2001

Geldigheidsduur: 01-01-2005

Publicatie in Staatscourant: 28-12-2000, nr. 251

Vervallen: - Richtlijn voor het doen van aangifte, het opmaken van proces-verbaal, de vervolging en het strafvorderingsbeleid inzake fraude met sociale uitkeringen, d.d. 20-11-1996, Stcrt. 1997, 12; - Brief d.d. 27-02-1996 inzake de toepassing van de SZF-richtlijn op de AOW-fraude; - Brief d.d. 22-03-2000 inzake een wijziging van de richtlijn fraude met sociale uitkeringen.

Relevante richtlijn voor strafvordering: Richtlijn voor strafvordering sociale zekerheidsfraude (reg.nr. 2000R006)

Wetsbepalingen: - o.a. artt. 225, 227a, 227b, 447c en 447d WvSr; - strafbepalingen in de ABW, AKW, ANW, AOW, AWBZ, IOAW, IOAZ, WAO, WAJONG, WAZ, WIK, WW, TW en ZW; - alle strafbare feiten met betrekking tot sociale uitkeringen, die in beginsel de bestuurlijke boete van toepassing kan zijn.

Jurisprudentie: -

Bijlage(n): -

Achtergrond

1. Inleiding

Op 28 september 1999 heeft de Tweede Kamer een motie aanvaard van de kamerleden Noorman-den Uyl en Schimmel (Kamerstukken II, 1998-1999, 26 411, nr. 6), waarin de regering werd verzocht de aangiftegrens voor strafvervolging van sociale zekerheidsfraude te verhogen tot f 12.000,-. De Minister van Justitie en de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid hebben de Tweede Kamer bij brief van 15 februari 2000 bericht deze verhoging met ingang van 1 april 2000 te zullen doorvoeren (Kamerstukken II, 1998-1999, 26 411, nr. 7). De strafrechtelijk handhaving werd aldus beperkt tot gevallen met een nadeel boven de f 12.000,- en het toepassingsgebied van de bestuurlijke boete tezelfdertijd evenredig uitgebreid. Het College van procureurs-generaal heeft de parkethoofden hieromtrent bij brief van 22 maart 2000 geïnformeerd, vooruitlopende op- en onder aankondiging van nieuwe beleidsregels. Het voorgaande leidde tot de redactie van deze aanwijzing en een richtlijn voor het requireerbeleid op het gebied van de sociale zekerheidsfraude.

In deze aanwijzing is de inmiddels in werking getreden Wet concentratie strafbaarstelling frauduleuze gedragingen1 verwerkt en onder de vigeur van de voorgaande richtlijn gewezen rechtspraak betrokken.

2. Reikwijdte en definities

Deze aanwijzing bestrijkt het opsporings-, vervolgings- en strafvorderingsbeleid met betrekking tot fraude met uitkeringen, verstrekt krachtens de sociale zekerheidswetgeving. De beleidsregels voor het requireerbeleid zijn opgenomen in de bij deze aanwijzing behorende richtlijn voor strafvordering sociale zekerheidsfraude (reg.nr. 2000R006).

Sociale zekerheid: uitkeringen verstrekt krachtens werknemersverzekeringen, volksverzekeringen en sociale voorzieningen.

Sociale zekerheidsfraude: het verstrekken van onjuiste en/of onvolledige gegevens dan wel het verzwijgen of niet (tijdig) verstrekken van voor de bepaling van het recht op uitkering relevante gegevens, met als gevolg dat een uitkering geheel of ten dele ten onrechte wordt verstrekt.

Voor de toepassing van deze aanwijzing is beslissend of de zaak materieel onder deze omschrijving valt en doet niet terzake ten titel van welk(e) strafbepaling(en) wordt opgespoord en vervolgd.

Toelichting:

Opsporing en vervolging zullen in het algemeen geschoeid zijn op art. 225 WvSr, de bijzondere strafbepalingen, opgenomen in de sociale zekerheidswetgeving (goeddeels gevallen van vóór de inwerkingtreding van de Wet concentratie strafbaarstelling frauduleuze gedragingen), de artt. 227 a en 227 b, of art. 447 c en 447 d WvSr. In een enkel geval wordt art. 326 WvSr nog wel gehanteerd.

Deze aanwijzing is niet van toepassing op de opsporing en vervolging van personen, verdacht van het plegen van of deelneming aan sociale zekerheidsfraude of van het plegen van strafbare feiten, die met sociale zekerheidsfraude samenhangen en op wie de (inmiddels in de bijzondere wetten geïncorporeerde) Wet boeten, maatregelen en terug- en invordering sociale zekerheid2 (hierna Wet BMTI) niet van toepassing is.

Toelichting:

Hij, die geen normadressaat is van de Wet BMTI, is dat ook niet van deze aanwijzing. Aan plegers-niet uitkeringsgerechtigden, deelnemers en begunstigden kan in het algemeen geen bestuurlijke boete worden opgelegd. Het strafrecht is hier derhalve niet complementair, maar het enige handhavingsinstrument. Indien deze aanwijzing onverkort op deze categorie personen van toepassing zou zijn, zou, bij fraude met een nadeel onder de f 12.000,-, noch een bestuurlijke, noch een strafrechtelijke reactie plaatsvinden. Dat zou ongewenst zijn, nu de personen die deze bepaling regardeert zich schuldig hebben gemaakt aan (veelal: lucratieve) strafbare feiten. Deze beperking in reikwijdte kende de voorgaande richtlijn eveneens - zij het impliciet, aldus de HR in zijn arrest van 8 juli 1998, NJ 1998, 878.

Bij de vervolging van deze personen kan het in de rede liggen bij de bepaling van de strafsoort en -maat aansluiting te zoeken bij de richtlijn voor strafvordering of - bij een nadeel onder de f 12.000,- - bij het (nieuwe) Boetebesluit.

Opsporing/vervolging

1. Uitgangspunten

1.1. 'Nadeel'

Uitgangspunt voor de opsporing, de vervolging en het strafvorderingsbeleid is de ernst van de zaak, uitgedrukt in de omvang van het nadeel, dat door de uitvoerende instantie(s) door de gepleegde fraude is geleden.

Onder het nadeel in de hierboven bedoelde zin wordt verstaan het brutobedrag dat ten onrechte ten laste van de uitvoerende instantie(s) is gekomen. Afgedragen of af te dragen loonbelasting en eventuele premies zijn derhalve in het nadeel begrepen.

1.2. Twee categorieën

Onderscheiden worden twee categorieën:

I. Een nadeel kleiner dan f 12.000,-.

II. Een nadeel van f 12.000,- of meer.

1.3. Het totale nadeel

Bij (de verdenking van) voortgezette handeling (art. 56 WvSr) of meerdaadse samenloop (artt. 57 en 58 WvSr) is voor de toepassing van deze aanwijzing bepalend het totale nadeel dat uit de feiten voortvloeit.

Toelichting

1. De voortgezette handeling of meerdaadse samenloop kan ook voorkomen ten aanzien van meerdere uitkeringen verstrekt door diverse instanties. Ook in die gevallen is het gecumuleerd nadeel bepalend voor de wijze van afdoening.

2. Dit laat onverlet de mogelijkheid voor de officier van justitie om één of meer van deze feiten ad informandum te voegen of anderszins beperkingen aan te brengen in de ten laste te leggen strafbare feiten. Uiteindelijk zal wel het gehele nadeel bestreken dienen te worden door de feiten die de rechter voorgelegd worden (zie HR 2 juni 1998, NJ 1998, 697).

1.4. Individualisering

Bij de vaststelling van de hoogte van het nadeel in de zin van deze aanwijzing is de uitkeringsnorm in beginsel beslissend.

Toelichting:

Wanneer twee personen met ieder een uitkering naar de norm `alleenstaande' in enigerlei onderling verband frauderen, is ieder slechts strafrechtelijk aansprakelijk voor de hoogte van het `eigen' nadeel, tenzij de verdenking bestaat (bijvoorbeeld bij niet gemelde samenwoning) dat er sprake is van deelneming in de zin van titel V WvSr en/of van begunstiging in de zin van artt. 416 of 417bis WvSr. In dat geval geldt hetgeen hierboven omtrent het nadeel bij meerdaadse samenloop is gesteld.

1.5. Geen gebruik strafvorderlijke bevoegdheden bij categorie I - zaken

Bij het onderzoek naar zaken behorend tot categorie I worden in beginsel geen strafvorderlijke bevoegdheden aangewend.

Toelichting:

Het aanwenden van strafvorderlijke bevoegdheden kan in beginsel slechts aan de orde zijn bij het redelijk vermoeden dat het nadeel f 12.000,- of meer bedraagt. Met de aanvaarding van de motie Noorman-den Uyl/Schimmel en de daarop gebaseerde uitbreiding van de bestuurlijke boete, wordt deze categorie zaken immers door oplegging van zo een boete afgedaan. Aanwending van het strafrechtelijk instrumentarium voor een ander doel is onzuiver.

Aan bedoeld `vermoeden' dienen niet te hoge eisen te worden gesteld. Met name bij de aanvang van een onderzoek naar een (vermoede) zwarte fraude is veelal niet duidelijk over welke periode de frauduleuze handelingen zich hebben uitgestrekt en daarmee wat (uiteindelijk) het bewijsbaar nadeel zal zijn. Vermoeden heeft hier de strekking van `wel voorstelbaar'.

Tijdens of na afronding van het onderzoek kan blijken dat het (bewijsbaar) nadeel lager uitvalt. In dat geval blijft inzending van het proces-verbaal en (verdere) vervolging achterwege. Indien dwangmiddelen zijn aangewend, handelen de opsporingsambtenaren overeenkomstig de Aanwijzing opsporingsbevoegdheden (reg.nr. 2000A003) d.d. 11-01-2000.

1.6. In beginsel geen vervolging bij categorie I - zaken

Hoofdregel:

Zaken met een nadeel tot f 12.000,- (categorie I) worden vanaf 1 april 2000 in beginsel bestuurlijk afgedaan.

In zaken (vermoedelijk) behorend tot categorie I wordt - indien een strafrechtelijk onderzoek heeft plaatsgevonden - het proces-verbaal niet ingezonden en vindt geen (verdere) vervolging plaats.

Uitzondering: strafrechtelijke dwangmiddelen toegepast vóór inwerkingtreding aanwijzing

Zaken waarin, voorafgaand aan de inwerkingtreding van deze aanwijzing, strafrechtelijke dwangmiddelen worden toegepast of waarin de persoon reeds als verdachte is gehoord, zullen altijd (verder) strafrechtelijk worden afgedaan.

Uitzondering: pleegperiode vóór 1 april 2000

Zaken met een nadeel tussen f 6.000,- en f 12.000,-, waarvan de pleegperiode geheel vóór 1 april 2000 ligt, kunnen in overleg met het OM strafrechtelijk worden afgedaan.

Toelichting:

Hoewel de Wet BMTI beboeting van alle daarvoor in aanmerking komende gedragingen mogelijk maakte, was toepassing, in het licht van de richtlijn sociale zekerheidsfraude d.d. 20-11-1996, primair aangewezen voor zaken met een nadeel tot f 6.000,-.

De hiervoor geformuleerde uitzondering is opgenomen omdat niet geheel zeker is of alle uitvoerende instanties in staat zullen zijn tijdig op de nieuwe situatie in te spelen en alle zaken uit deze categorie adequaat bestuurlijk te verwerken. Bestuurlijke handhaving geniet de voorkeur; strafrechtelijke handhaving blijft mogelijk.

Uitzondering bij recidive

In geval van aantoonbare recidive binnen vijf jaar na de oplegging van een bestuurlijke boete, dan wel een transactie of veroordeling voor een soortgelijk feit wordt, indien het nadeel van de laatst geconstateerde te vervolgen fraude ten minste f 6.000,- bedraagt, een strafrechtelijk onderzoek ingesteld, proces-verbaal opgemaakt en in beginsel gekozen voor strafrechtelijke afdoening.

Toelichting:

Bedoeld is hier zowel bestuurlijke als de strafrechtelijke recidive. In de beoordeling dient de bestuurlijke recidive, die aan het uitvoeringsorgaan uit de `eigen' administratie bekend is te worden betrokken, alsmede de recidive die voor het uitvoeringsorgaan redelijkerwijs - via gegevensuitwisseling - kenbaar is. Deze bepaling kan in de praktijk eerst bruikbaar zijn indien de uitvoeringsorganen een adequate registratie van geconstateerde fraude en de wijze van afhandelen opzetten en onderhouden. Bij strafrechtelijke handhaving van deze gevallen zal immers zowel het OM als de rechter gemotiveerd en gedocumenteerd van informatie dienen te worden voorzien. De termijn van vijf jaar neemt een aanvang op het moment dat hetzij door het uitvoeringsorgaan een beslissing ter zake van een vermoede fraude is genomen, hetzij een strafrechtelijke transactie is aangeboden of een veroordeling is uitgesproken.

Uitzondering: geen bestuurlijke boete mogelijk

Zaken met een nadeel onder de f 12.000,- terzake waarvan, gezien de pleeg- of benadelingsperiode, geen bestuurlijke boete kan worden opgelegd, kunnen strafrechtelijk worden afgedaan. Deze zaken worden behandeld conform de regels vervat in de Richtlijn sociale zekerheidsfraude d.d. 20-11-1996.

Toelichting:

Voor de sectoren werknemers- en volksverzekeringen (LISV en de SVB) trad de Wet BMTI en bijbehorend boetebesluit in werking op 1 augustus 1996; gemeenten kunnen frauduleuze gedragingen in de sociale zekerheid sedert 1 juli 1997 beboeten.

1.7. In beginsel strafrechtelijk onderzoek/inzenden proces-verbaal bij categorie II -zaken

In zaken behorend tot categorie II wordt in beginsel steeds een strafrechtelijk opsporingsonderzoek uitgevoerd en het proces-verbaal terzake ingediend bij het OM.

De beslissing om in afwijking van deze aanwijzing geen strafrechtelijk opsporingsonderzoek in te stellen en/of geen proces-verbaal in te zenden, wordt in overleg met het OM genomen.

1.8. In beginsel vervolging bij categorie II - zaken

Het OM stelt in zaken behorend tot categorie II, in beginsel steeds vervolging in. Bijzondere omstandigheden met betrekking tot de zaak, de persoon van de dader of de omstandigheden waaronder het feit/de feiten is/zijn begaan kunnen in een individueel geval uitzondering op deze regel rechtvaardigen.

Toelichting:

Maatgevend voor de vervolgingsbeslissing is het met de bewijsbare strafbare feiten sporend nadeel, zoals dat door de uitkering verstrekkende instantie is vastgesteld, op het moment dat het openbaar ministerie zijn beslissing neemt. Het uitgangspunt, geformuleerd in HR 08 juli 1998, NJ 1998, 877, wordt hier gevolgd.

Algemene termen om af te zien van vervolging zijn opgenomen in de `instructie sepotgronden' (reg.nr.1999I006)

1.9. Toepasselijkheid aanwijzing

Zaken met een nadeel vanaf f 12.000,- worden, ongeacht het tijdstip waarop het feit of de feiten werd(en) gepleegd en het nadeel werd veroorzaakt, volgens deze aanwijzing en de richtlijn voor strafvordering behandeld.

Toelichting:

Zaken met een nadeel boven de f 12.000,- werden reeds in het (relevante) verleden immer strafrechtelijk opgespoord en vervolgd; de nieuwe aanwijzing en richtlijn voor strafvordering behelzen geen bepalingen die voor betrokkenen nadeliger zijn, zodat deze integraal van toepassing kunnen zijn op alle zaken, behorend tot deze categorie.

1.10. Non-cumulatie

Cumulatie van administratieve boeten en strafrechtelijke sancties is uitgesloten.

Toelichting:

In zaken die door het OM worden vervolgd, kan door de uitvoerende instantie geen bestuurlijke boete worden opgelegd.

In de bijzondere wetten zijn, ter voorkoming van ongewenste `dubbele bestraffing' bepalingen met die strekking opgenomen. Zakelijk weergegeven is steeds geregeld dat een (bestuurlijke) boete niet wordt opgelegd, zolang de gedraging wordt onderzocht door het openbaar ministerie, alsmede dat de oplegging van een (bestuurlijke) boete definitief achterwege blijft indien ter zake van de gedraging tegen de (betrokkene als) verdachte een strafvervolging is ingesteld en het onderzoek ter terechtzitting een aanvang heeft genomen, dan wel het recht tot strafvordering is vervallen ingevolge art. 74 WvSr.

Informatieverstrekking

Kennisgeving beslissing tot niet (verdere) vervolging aan uitvoeringsorgaan

In alle zaken behorend tot categorie II, die niet (verder) door het OM worden vervolgd, wordt het proces-verbaal, onder gemotiveerde kennisgeving van deze beslissing, aan de uitvoerende instantie ter beschikking gesteld. Het OM stelt het betrokken uitvoeringsorgaan ten spoedigste, doch uiterlijk binnen drie maanden na inschrijving van een zaak ten parkette, in kennis van deze beslissingen.

Toelichting:

Op verschillende gronden kan het OM een ter vervolging aangeboden zaak alsnog seponeren.

Indien (een deel) van de strafbare feiten waaraan het nadeel is gerelateerd, bij beoordeling niet bewijsbaar blijkt, kan het nadeel, gerelateerd aan bewijsbare strafbare feiten, onder de f 12.000,- zakken.

Als hierboven aangegeven kan ook op de gronden, verwoord in de algemene sepotinstructie, de vervolging niet opportuun zijn. Ernstige gebreken in de administratieve fase of onherstelbare gebreken in het proces-verbaal kunnen vervolging onwenselijk of onmogelijk maken.

Beslissingen tot niet verdere vervolging dienen spoedig en gemotiveerd ter kennis van het uitvoeringsorgaan te worden gebracht. Het uitvoeringsorgaan beoordeelt vervolgens of bestuurlijke sanctionering opportuun is. Als hiervoor besproken, dienen bestuurlijke en strafrechtelijke handhaving elkaar aan te vullen en op elkaar afgestemd te zijn. Naast cumulatie van sancties moet in de regel worden voorkomen, dat in het geheel geen sanctie wordt opgelegd, waar dit wel passend is.

In het gros der gevallen zal de uitvoerende instantie zich bij de te nemen beslissing willen baseren op de resultaten van het strafrechtelijk vooronderzoek. De mogelijkheden tot vertrekking van onder het OM ressorterende gegevens - waaronder processen-verbaal - zijn thans geregeld in de Handleiding verstrekking van strafrechtelijke gegevens aan derden voor buiten de strafrechtspleging gelegen doeleinden (Handleiding WPR) met het bijbehorende modelprivacyreglement Compas van het College van procureurs-generaal (reg.nr. 2000H002) d.d. 07-03-2000, Stcrt. 2000, 86. In het bijzonder zij gewezen op art. 9, lid 5 onder b van het Modelprivacyreglement Compas.

Ten overvloede: de terugvordering van hetgeen als gevolg van fraude ten onrechte is uitgekeerd, is uiteraard geen administratieve sanctie.

Overgangsrecht

Deze aanwijzing geldt vanaf het moment van inwerkingtreding voor alle zaken waarin nog geen dagvaarding is uitgebracht.

1 Wet van 20 januari 2000, Stb. 287.

2 Wet van 25 april 1996, Stb. 248.

Naar boven