Ontwerp-Besluit stikstofcorrectie Meststoffenwet

10 april 1997

Nr. J. 97.3295

Directie Juridische Zaken

De Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij

Maakt bekend:

Dat binnen vier weken na de verschijningsdatum van dit nummer bij hem opmerkingen kenbaar kunnen worden gemaakt ten aanzien van onderstaand ontwerp van een algemene maatregel van bestuur houdende het Besluit stikstofcorrectie Meststoffenwet.

Opmerkingen kunnen worden gericht aan:

Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij,

Directie Juridische Zaken,

Postbus 20401,

2500 EK ’s-Gravenhage

Besluit van ... houdende regels voor aanvulling van de grondslag van de regulerende mineralenheffingen met een correctie voor stikstofvervluchtiging

Wij Beatrix, bij de gratie Gods, Koningin der Nederlanden, Prinses van Oranje Nassau, enz. enz. enz.

Op de voordracht van Onze Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij van ..., nr. ..., handelende in overeenstemming met Onze Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer;

Gelet op artikel 13af van de Meststof-fenwet;

Gezien het advies/de adviezen van .....;

De Raad van State gehoord (advies van ... no. W. ...);

Gezien het nader rapport van Onze Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij van ... , nr ... , uitgebracht in overeenstemming met Onze Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer;

Hebben goedgevonden en verstaan:

Artikel 1

In dit besluit wordt verstaan onder wet: Meststoffenwet.

Artikel 2

1. De belastbare hoeveelheid meststoffen, bedoeld in artikel 13b van de wet, onderscheidenlijk de belastbare hoeveelheid mineralen, bedoeld in artikel 13j van de wet, wordt verminderd met de hoeveelheid stikstof per dier die voor de betreffende diercategorie is vastgesteld in de bijlage bij dit besluit, vermenigvuldigd met het gemiddelde aantal in het betreffende kalenderjaar gehouden dieren van de onderscheiden diercategorieën.

2. De hoeveelheid stikstof die ingevolge het eerste lid in mindering wordt gebracht, wordt verminderd met 40 kilogram stikstof per hectare van de gemiddeld in het betreffende kalenderjaar tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond tot een hoeveelheid stikstof van tenminste nihil.

Artikel 3

Voor de toepassing van artikel 2 wordt het gemiddelde aantal dieren en de gemiddeld tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond vastgesteld overeenkomstig de regels gesteld krachtens artikel 13 ak, onderdeel d, van de wet en aannemelijk gemaakt met behulp van de daarvoor voorgeschreven gegevens, bescheiden en bewijsstukken genoemd in de krachtens artikel 13al, onderdeel g, van de wet gestelde regels.

Artikel 4

Dit besluit treedt in werking op het tijdstip waarop artikel 13af van de Meststoffenwet in werking treedt.

Artikel 5

Dit besluit wordt aangehaald als: Besluit stikstofcorrectie Meststoffenwet.

Lasten en bevelen dat dit besluit met de daarbij behorende nota van toelichting in het Staatsblad zal worden geplaatst.

...

De Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij,

...

Bijlage

De in deze bijlage opgenomen nummers van de onderscheiden diercategorieën zijn de nummers die zijn opgenomen in bijlage A bij de Meststoffenwet. De in bijlage A bij de Meststoffenwet opgenomen omschrijving van de onderscheiden categorieën dieren geldt ook voor de hieronder met nummer aangeduide diercategorieën.

¹ Deze hoeveelheid is inclusief de stikstofcorrectie terzake van de diercategorieën nrs. 701 en 702 (fokrekels en pups).

² Deze hoeveelheid is inclusief de stikstofcorrectie terzake van de diercategorieën nrs. 751 en 752 (fokreuen en pups).

Nota van toelichting

1. Algemeen

Per 1 januari 1998 zal een stelsel van regulerende mineralenheffingen worden ingevoerd. Dit heffingenstelsel wordt uitgewerkt in een nieuw hoofdstuk IV van de Meststoffenwet (kamerstukken II 1995/96, 24 782, nrs. 1-3). De heffingen hebben betrekking op landbouwbedrijven en intermediaire ondernemingen.

In het nieuwe artikel 13af van de Meststoffenwet is een basis opgenomen om de heffingsgrondslag als neergelegd in de wet aan te vullen. Met het onderhavige besluit wordt daaraan invulling gegeven. Het gaat daarbij om een correctie voor diergebonden stikstofverliezen die optreden als gevolg van vervluchtiging van ammoniak en andere stikstofverbindingen.

2. Achtergrond

De verliesnormen in het stelsel van regulerende mineralenheffingen, die zijn opgenomen in de artikelen 13e en 13l van de wet, zien met name op fosfaat- en stikstofverliezen naar de bodem. Bij stikstof is naast verliezen naar de bodem ook nog sprake van verliezen door vervluchtiging van de stikstof in de vorm van ammoniak en andere stikstofverbindingen.

Voorzover de ammoniakverliezen zijn toegestaan in het kader van de Wet milieubeheer en de Interimwet ammoniak en veehouderij, ligt het niet in de rede de veehouder voor deze verliezen met een regulerende mineralenheffing te belasten. Een dergelijke heffing zou ook zinloos zijn, omdat de hoogte van de stikstofheffing niet zodanig is dat daarmee verdergaande investeringen voor de reductie van ammoniakverliezen kunnen worden gestimuleerd dan de investeringen die de genoemde specifieke ammoniakregelgeving al noodzakelijk maakt.

Behalve ammoniak vervluchtigen ook andere stikstofverbindingen. Er is geen reden deze verliezen in het kader van dit besluit anders te behandelen dan ammoniak.

Bij de vaststelling van de hoogte van de stikstofverliesnormen voor landbouwgrond is al rekening gehouden met acceptabele stikstofverliezen in de vorm van ammoniak en andere vluchtige stikstofverbindingen als gevolg van beweiding, mestaanwending en mestopslag. Deze stikstofverliesnormen per hectare volstaan voor bedrijven met een gemiddelde veebezetting van niet meer dan 2 grootvee-eenheden per hectare. Bij de intensievere bedrijven is deze in de verliesnormen per hectare verwerkte correctie evenwel onvoldoende, aangezien deze in verhouding tot de aantallen dieren weinig landbouwgrond hebben. Voor deze bedrijven dient derhalve een correctie te worden geïntroduceerd die is gerelateerd aan de aantallen dieren en niet aan de grond.

Vanuit deze achtergrond is in het nieuwe artikel 13af van de Meststoffenwet een basis gecreëerd voor een bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te regelen nadere correctie. Het daarop gebaseerde artikel 2 van het onderhavige besluit bewerkstelligt dat bedrijven met een hoge veebezetting per hectare niet in een nadeliger positie komen te verkeren dan bedrijven met een lage veebezetting per hectare. Het geeft een structurele voorziening om ongewenste nadelige financiële consequenties bij intensievere veehouders te voorkomen. De voorziening geldt zowel voor de forfaitaire als voor de verfijnde heffingen. De doelgroep bestrijkt derhalve alle aangifteplichtige bedrijven. Het gaat daarbij om ongeveer 50.000 bedrijven.

De voorziene invulling van artikel 13af is in lijn met de door de Tweede Kamer aanvaarde motie van het lid Ter Veer (Kamerstukken II 1996/97, 24 782, nr. 29), waarin wordt gevraagd om een correctie voor diergebonden stikstofverliezen gerelateerd aan de dieren die worden gehouden boven de grens van 2 grootvee-eenheden per hectare. Op de hoogte van de stikstofcorrectie wordt nader ingegaan in paragraaf 4 van deze toelichting.

3. Systematiek

De systematiek van artikel 2 bestaat erin dat de belastbare hoeveelheid stikstof op een bedrijf wordt verminderd met de diergebonden stikstofverliezen die acceptabel zijn. De grootte van deze vermindering wordt bepaald door de gemiddeld in een jaar gehouden aantallen dieren van de onderscheiden diercategorieën te vermenigvuldigen met de in de bijlage bij het besluit voor de betreffende diercategorie opgenomen forfaitaire correctienorm. Aangezien bij het vaststellen van de in de wet opgenomen stikstofverliesnormen per hectare voor landbouwgrond - naast de ammoniakverliezen die het gevolg zijn van mestaanwending en mestopslag - reeds rekening is gehouden met een bepaalde mate van stikstofvervluchtiging, ongeveer overeenkomend met de stikstofvervluchtiging van twee melkkoeien - zijnde 2 grootvee-eenheden - per hectare, wordt bij de berekening van de te corrigeren hoeveelheid steeds 40 kilogram stikstof per hectare landbouwgrond afgetrokken.

4. Hoogte correctie

Wat betreft de hoogte van de stikstofcorrectie is bezien of kan worden aangesloten bij de normen voor traditionele stallen van de Uitvoeringsregeling ammoniak en veehouderij, als opgenomen in bijlage 4 van die regeling. Die normen zijn gebaseerd op de gemiddelde ammoniakemissies uit stallen. Er is echter vanaf gezien om deze normen onverkort te hanteren. Een belangrijke reden daarvoor is dat de Uitvoeringsregeling ammoniak en veehouderij zich beperkt tot de emissie van ammoniak, terwijl het onderhavige besluit tevens ziet op de emissie van andere stikstofverbindingen. Anders dan bij deze uitvoeringsregeling is voor de stikstofcorrectie - om redenen van eenvoud - voorts uitgegaan van het bij een bepaalde diercategorie meest voorkomende traditionele stalsysteem, zonder dus te onderscheiden tussen alle in de praktijk voorkomende stalsystemen. Tenslotte is voor de melkveehouderij in het kader van deze correctie tevens rekening gehouden met de vervluchtiging van stikstof die buiten de stal optreedt bij een hogere veebezetting dan 2 GVE per hectare. Het een en ander leidt in het kader van dit besluit tot een correctie van 20 kilogram stikstof per melkkoe. In voornoemde motie van het lid Ter Veer werd verzocht in beginsel uit te gaan van een correctie van 30 kilogram stikstof per melkkoe. Onderzoek heeft echter aangetoond dat de totale stikstofvervluchtiging per melkkoe ten hoogste 20 kilogram stikstof is, zodat de correctie niet meer dan deze hoeveelheid dient te bedragen. Een zodanige correctie is ruim voldoende om de diergebonden stikstofverliezen buiten de heffing te houden.

5. Inpassing in bestaand wettelijk kader

Door in het onderhavige besluit aan te sluiten bij de diercategorieën die zijn opgenomen in de nieuwe bijlage A bij de Meststoffenwet kan gebruik worden gemaakt van de dierregistratie die veehouders reeds uit andere hoofde moeten bijhouden, onder meer ten behoeve van het toezicht op de naleving van artikel 14 van de Meststoffenwet. In dit verband is in artikel 3 ook bepaald dat wordt aangesloten bij de krachtens de artikelen 13ak en 13al gestelde regels inzake de wijze van vaststelling van de dieraantallen en de oppervlakte landbouwgrond en de administratieve verantwoording van deze gegevens. Een en ander heeft tot gevolg dat dit besluit voor de betrokken bedrijven geen extra administratieve lasten oplevert. Een verdere differentiatie binnen de onderscheiden diercategorieën wordt thans niet wenselijk geacht vanwege de voordelen op het punt van eenvoud en uitvoerbaarheid en vanwege het feit dat een dergelijke differentiatie niet zou leiden tot een substantieel grotere nauwkeurigheid van de stikstofcorrectie. Daarbij speelt onder meer een rol dat de onderhavige normen deels - met name ten aanzien van rundvee - zijn gebaseerd op berekeningen en niet op directe meetresultaten.

6. Verhouding Uitvoeringsregeling ammoniak en veehouderij en amvb-huisvesting

Uit stikstofbalansen van bedrijven blijkt overigens dat er in bepaalde gevallen meer stikstof vervluchtigt dan is berekend en gemeten in het kader van de Uitvoeringsregeling ammoniak en veehouderij. De aard van deze stikstofvervluchtiging is onbekend. Vermoed wordt dat het (voor een deel) ontwijking van stikstofgas als gevolg van denitrificatie betreft. De komende periode zal onderzoek worden uitgevoerd om te bepalen hoeveel stikstof - en in welke verbindingen - er exact uit de stallen verloren gaat. De verwachting is dat de normen in de toekomst aangepast zullen moeten worden, als nauwkeuriger meetgegevens ter beschikking komen. In afwachting van nadere onderzoeksresultaten zijn relatief ruime forfaits voor de stikstofcorrectie gehanteerd ter voorkoming van onterechte heffingen. Voor een aantal bedrijven wordt daarmee mogelijk in de eerste periode wel met een hogere correctie gerekend dan de hoeveelheid stikstof die daadwerkelijk vervluchtigt, wat enig milieurisico zou opleveren. Gelet op de verwachting dat de normen op grond van onderzoek op afzienbare termijn preciezer kunnen worden gesteld, is dit risico beperkt.

In de Integrale Notitie mest- en ammoniakbeleid is een op de Wet milieubeheer te baseren algemene maatregel van bestuur voorzien, waarin huisvestingseisen aan dieren worden gesteld. Het voornemen is om in deze zogenoemde amvb-huisvesting normen te stellen voor de ammoniakemissie uit stallen. Deze normen gelden in principe direct bij nieuwbouw, wijziging of uitbreiding van stallen. Na een overgangs-termijn zullen deze ammoniakemissienormen voor alle betrokken veehouderijen gaan gelden. Vanaf dat moment zullen de forfaitaire normen in de bijlage bij het onderhavige besluit worden afgestemd op de normen van de amvb-huisvesting. Zij zullen niet identiek zijn, gelet op onder meer het feit dat ook voor andere vluchtige stikstofverbindingen dan ammoniak wordt gecorrigeerd.

7. Uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid

De verwachting is dat dit besluit niet leidt tot een grotere handhavingsinzet en handhavingsbehoefte. Bij het bepalen van de stikstofcorrectie wordt uitgegaan van de saldoregistraties dieren die onder meer ook ten behoeve van het productieplafond worden gehanteerd. Bij de registratie van het aantal dieren ten behoeve van het productieplafond zal de veehouder er belang bij hebben om zo weinig mogelijk dieren op te voeren. In het kader van dit besluit zal hij evenwel veeleer geneigd zijn om meer dieren op te geven waardoor derhalve een tegengesteld belang wordt gecreëerd. Bij die tegenstelling wordt de neiging om minder dieren op te geven hoger ingeschat dan de neiging meer dieren op te geven. Daardoor wordt de fraudedruk beperkt.

De juistheid van de opgaven is eenvoudig te controleren op basis van de saldoregistraties dieren en grond van bedrijven. Nu deze saldoregistraties ook op grond van andere onderdelen van de meststoffenregelgeving nauwlettend worden gecontroleerd, zal de extra controle-inspanning als gevolg van dit besluit tot een minimum beperkt blijven.

Naar verwachting leidt het besluit niet tot een extra belasting van de rechterlijke macht. De verwachting is juist dat door het treffen van deze voorziening voor de onderhavige toelaatbare stikstofverliezen, er minder aanleiding bestaat de heffing over het ontoelaatbare stikstofverlies aan te vechten.

Voorts zal door het ontstaan van het bovenbedoelde tegengesteld belang de neiging om de saldoregistraties dieren onjuist in te vullen eerder afnemen dan toenemen. Nu gewerkt wordt met relatief ruime forfaitaire normen die tenminste overeenkomen met de werkelijke diergebonden stikstofverliezen, is ook vanuit dat oogpunt geen toename van administratiefrechtelijke procedures te verwachten.

Het Bureau Heffingen voert in het kader van dit besluit de administratieve controles op de aangiftes uit. Dit besluit creëert weliswaar een extra post op de aangifte maar de controle van de aangifte door het Bureau Heffingen wordt hierdoor niet wezenlijk ingewikkelder. De uitvoering zal zodanig worden vormgegeven dat de gegevens met betrekking tot deze extra post volledig geautomatiseerd worden meegenomen bij de administratieve controle van de aangifte. Hierdoor zijn er met dit besluit geen extra kosten terzake van deze controle gemoeid.

De Minister van Landbouw, Natuur-beheer en Visserij,

...