Provincie Zeeland - Wijziging Beleidsregels ontheffingen tijdelijk en uitzonderlijk gebruik luchtvaart provincie Zeeland

Besluit van Gedeputeerde Staten van Zeeland van 8 juli 2014, kenmerk 14010430, houdende de wijziging van de Beleidsregels ontheffingen tijdelijk en uitzonderlijk gebruik luchtvaart provincie Zeeland van 17 januari 2012 (Provinciaal Blad 2012, nr. 4).

Gedeputeerde Staten van Zeeland,

In overweging nemende dat

  • -bij besluit van gedeputeerde staten van 17 januari 2012 de beleidsregels inzake het verlenen van ontheffingen voor tijdelijk en uitzonderlijk gebruik van terreinen ten behoeve van luchtvaart (Beleidsregels ontheffingen tijdelijk en uitzonderlijk gebruik luchtvaart provincie Zeeland) zijn vastgesteld.

  • -het gewenst is genoemde beleidsregels te wijzigen voor zover het de toelichting op de beleidsregels betreft;

  • -ingevolge de Wet luchtvaart het verlenen van ontheffingen voor tijdelijk en uitzonderlijk gebruik tot de bevoegdheid behoort van gedeputeerde staten;

  • -gelet op artikel 8a.51 Wet luchtvaart, het Besluit burgerluchthavens, de Regeling burgerluchthavens en de Regeling veilig gebruik luchthavens en andere terreinen en;

  • -gelet op artikel 4:81 van de Algemene wet bestuursrecht,

Besluiten vast te stellen de navolgende wijziging van de toelichting op de Beleidsregels ontheffingen tijdelijk en uitzonderlijk gebruik luchtvaart provincie Zeeland.

Artikel I Wijziging

TOELICHTING op de Beleidsregels ontheffingen tijdelijk en uitzonderlijk gebruik luchtvaart provincie Zeeland.

1. Inleiding

Na inwerkingtreding op 1 november 2009 van de gewijzigde Wet luchtvaart zijn gedeputeerde staten op grond van artikel 8a.51 van de Wet luchtvaart bevoegd tot het verlenen van een ontheffing voor tijdelijk en uitzonderlijk gebruik (hierna: TUG) van een terrein ten behoeve van luchtvaart. Dat betekent dat voor starts en landingen van luchtvaartuigen, zoals genoemd in artikel 21 van het Besluit Burgerluchthavens, buiten luchthaventerreinen met een luchthavenbesluit of een luchthavenregeling, een ontheffing voor TUG noodzakelijk is. Onderhavige beleidsregels zien toe op deze bevoegdheid en bevatten toetsingscriteria en voorwaarden waaronder een TUG-ontheffing voor verlening in aanmerking komt dan wel kan komen. De inhoud van de beleidsregels is mede gebaseerd op het model dat in interprovinciaal verband is opgesteld

Deze toelichting is in 2014 herzien nadat de Rechtbank Zeeland-West-Brabant op 6 maart 2014 uitspraak heeft gedaan. De toelichting is op punten verduidelijkt.

2. Doel beleidsregel

Deze beleidsregels hebben als doel om voor luchtvaartbedrijven, individuele (rechts-) personen én voor het provinciebestuur tot een zo goed mogelijk werkend systeem van ontheffingen te komen, waarbij enerzijds recht wordt gedaan aan de door de provincie te beschermen algemene, ruimtelijke en milieubelangen en anderzijds aan de bedrijfsmatige belangen van de luchtvaartbedrijven. Met deze beleidsregels wordt beoogd het systeem van TUG-ontheffingen zo efficiënt mogelijk te laten werken, zodat de bedrijven en de provincie zo weinig mogelijk geconfronteerd worden met administratieve en bestuurlijke lasten.

3. Uitspraak Rechtbank

De uitspraak van 6 maart 2014 van de Rechtbank Zeeland-West-Brabant heeft geleid tot een heroverweging van onderhavige beleidsregels. Samengevat staat de Rechtbank op het standpunt dat (1) niet duidelijk is op welke wijze de belangen van gedeputeerde staten zijn afgewogen ten opzichte van de belangen van de aanvrager en dat (2) het beleid ten aanzien van het hanteren van de Luchtvaartkaart Zeeland geen recht doet aan de belangen van de aanvrager wanneer enkel helikoptergeluid als maatstaaf wordt gebruikt terwijl andere luchtvaartuigen mogelijk veel minder lawaai maken.

 

Belangenafweging

De rechtbank heeft vastgesteld dat de toelichting op de Beleidsregels er geen blijk van geeft dat de belangen van de luchtvaartbedrijven en de ook in de inleiding genoemde individuele (rechts)personen bij de vaststelling van het beleid zijn meegewogen. Er is volgens de Rechtbank slechts aandacht besteed aan de belangen van natuur en milieu.

 

Luchtvaartkaart Zeeland

Verder heeft de Rechtbank gewezen op de uitgangspunten van de Luchtvaartkaart. De kaart voorziet in het voorkomen van verstoring van op de grond levende fauna binnen EHS-gebieden ten aanzien van het aspect geluid. Daarbij is helikoptergeluid maatgevend geacht, omdat helikopters het meeste geluid produceren. Aan de hand daarvan is op de Luchtvaartkaart Zeeland met kleuren aangeduid voor welke locaties een TUG-ontheffing kan worden verleend. De rechtbank neemt in aanmerking dat het in de Beleidsregels gestelde verbod voor opstijgen en landen geldt voor een grote groep van gemotoriseerde luchtsporten, - namelijk alle in artikel 1 van de Beleidsregels genoemde gemotoriseerde luchtvaartuigen - zonder dat daarbij een onderscheid is gemaakt naar de mate van geluid die deze Iuchtvaartuigen produceren, terwijl blijkens de toelichting juist (de mate van) het geluid bepalend is geweest voor het vaststellen van de Luchtvaartkaart Zeeland. Naar het oordeel van de rechtbank is het waar dat het beleid mede de belangen van de aanvragers van een TUG-ontheffing in aanmerking heeft willen nemen, kennelijk onredelijk om alle soorten van gemotoriseerde luchtsport onafhankelijk van de mate van geluid die deze produceren van de mogelijkheid van een TUG-ontheffing uit te sluiten. Een beleid dat recht doet aan de aanvragers zou ook aandacht moeten besteden aan de vraag of, gelet op de mate van geluid die de onderscheiden sporten - waaronder begrepen bet paramotorvliegen - produceren, af te wegen of daarvoor wel of niet de mogelijkheid moet bestaan een TUG-ontheffing te verlenen.

 

In het navolgende deel van de toelichting is de belangenafweging verduidelijkt en wordt nader uitgelegd op welke wijze de Luchtvaartkaart Zeeland gehanteerd dient te worden. Uit de redenering van de Rechtbank blijkt namelijk dat deze de Luchtvaartkaart Zeeland anders interpreteert dan in de Beleidsregels bedoeld is.

4. Juridische kaders

4.1 Algemeen

Met deze Beleidsregels wordt uitleg gegeven aan een aantal bepalingen van de Wet luchtvaart, de Natuurbeschermingswet 1998 en de Algemene wet bestuursrecht ten behoeve van de uitoefening van de bevoegdheid van gedeputeerde staten een TUG-ontheffing al dan niet te verlenen.

Gedeputeerde staten hebben overeenkomstig de beleidsregel te handelen, tenzij dat voor één of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. Een beleidsregel biedt dus per definitie ruimte voor afwijking. Voorwaarde voor afwijking is dat deze niet in strijd is met de rechtszekerheid en gedegen is gemotiveerd. Ter motivering van een besluit overeenkomstig de beleidsregel kan worden volstaan met een verwijzing naar een vaste gedragslijn voor zover deze is neergelegd in een beleidsregel. Daarmee is een verdere onderbouwing van een beslissing, althans voor zover het gaat om de onderwerpen waarop de beleidsregel betrekking heeft, niet vereist.

De besluitvorming voor de verlening van de TUG-ontheffing wordt door deze beleidsregel verduidelijkt. Deze beleidsregels verschaffen de aanvrager vooraf duidelijkheid over de criteria op grond waarvan een TUG-ontheffing verleend kan worden alsmede over de daaraan te verbinden beperkingen en voorwaarden. Ook voor derde belanghebbenden, zoals gemeenten en omwonenden geven deze beleidsregels duidelijkheid en zekerheid, onder meer over bijvoorbeeld de omvang van de toegestane geluidhinder.

4.2 Relevante wetgeving

Uit artikel 8a.50 van de Wet luchtvaart volgt dat het in principe niet is toegestaan met een luchtvaartuig te landen op of op te stijgen van een terrein anders dan van een luchthaven. In artikel 20 van het Besluit burgerluchthavens vormt hierop de uitzonderingen. Het betreft onder meer starts en landingen met helikopters ten behoeve van maatschappelijke vluchten bijvoorbeeld in het kader van politietaken en bepaalde vormen van hulpverlening. Derhalve vallen starts en landingen van dergelijke luchtvaartuigen ten behoeve van de uitoefening van hun taak buiten de scope van deze beleidsregels.

Omtrent het verlenen van een TUG-ontheffing gelden de volgende wettelijke bepalingen:

  • a)er moet sprake zijn van tijdelijk en uitzonderlijk gebruik van een bepaald terrein (artikel 8a.51 van de Wet luchtvaart);

  • b)het terrein moet voldoen aan de eisen van de Regeling veilig gebruik luchthavens en andere terreinen;

  • c)er moet sprake zijn van een categorie luchtvaartuig die voor een TUG-ontheffing in aanmerking komt (artikel 21 van het Besluit burgerluchthavens);

  • d)de proceduretermijn voor het verlenen van een TUG-ontheffing bedraagt maximaal 4 weken (artikel 35, eerste lid van de Regeling veilig gebruik luchthavens en andere terreinen);

  • e)voorafgaand aan verlening van de ontheffing vindt overleg plaats tussen gedeputeerde staten en de burgemeester van betrokken gemeente (artikel 35, tweede lid van de Regeling veilig gebruik luchthavens en andere terreinen);

  • f)ten minste 24 uur van te voren moet de houder van de ontheffing melding doen van het gebruik van het terrein aan de Minister en de burgemeester van de gemeente waarin het desbetreffende terrein ligt (artikel 35, derde lid, van de Regeling veilig gebruik luchthavens en andere terreinen).

  • a)Tijdelijk en uitzonderlijk gebruik

    In interprovinciaal verband is afgesproken dat het gebruik van een terrein 12 dagen per jaar of minder als tijdelijk en uitzonderlijk wordt beschouwd. Deze beleidslijn wordt door alle provincies als zodanig aangehouden. Het 12-dagen criterium richt zich op het milieu-aspect geluid. Dit criterium is ontstaan door jurisprudentie en biedt in het kader van het verlenen van omgevingsvergunningen voor milieu de mogelijkheid om binnen milieu-inrichtingen maximaal 12 dagen per jaar activiteiten uit te voeren die meer geluid veroorzaken dan de geluidsgrenzen voor de representatieve bedrijfssituatie in de omgevingsvergunning toestaan.

  • b)Terrein

    Het begrip terrein is in de Wet luchtvaart niet nader omschreven. Dit begrip komt echter wel zelfstandige betekenis toe. Dit kan bijvoorbeeld worden afgeleid uit de specifieke afstandseisen die voor dit soort terreinen in de Regeling veilig gebruik luchthavens en andere terreinen zijn opgenomen. De aan deze terreinen gestelde eisen hebben openbare orde en veiligheid als oogmerk. Op grond daarvan valt af te leiden dat onder een terrein moet worden verstaan de gronden die daadwerkelijk voor het landen of opstijgen van luchtvaartuigen worden gebruikt. De betreffende terreinen kunnen bijvoorbeeld een weiland zijn, park of sportpark. Op de naleving van de eisen ziet de Inspectie Leefomgeving en Transport van het ministerie van Infrastructuur en Milieu toe.

  • c)In aanmerking komende luchtvaartuigen

    Aan gedeputeerde staten is de bevoegdheid toegekend ontheffing te verlenen van genoemd verbod. Deze bevoegdheid strekt zich alleen uit tot bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen categorieën van luchtvaartuigen. De betreffende luchtvaartuigen zijn aangewezen in artikel 21 van het Besluit burgerluchthavens. Het gaat om het landen of opstijgen van helikopters, micro light airplanes (MLA’s), onbemande luchtvaartuigen tot 150 kg, vliegtuigen die deelnemen aan een luchtvaartvertoning, watervliegtuigen, landbouwluchtvaartuigen en luchtschepen (zeppelins), alsmede het opstijgen van vrije ballonen bestemd en ingericht voor bemande vluchten en het opstijgen van zweeftoestellen.

  • d)Proceduretermijn

    De proceduretermijn voor het al dan niet verlenen van een TUG-ontheffing bedraagt vier weken na het indienen van de aanvraag. De opgenomen termijn van vier weken wijkt af van de standaard termijn van acht weken die de Algemene wet bestuursrecht hanteert. De gekozen termijn van vier weken komt tegemoet aan de behoefte vanuit de praktijk om op een betrekkelijk korte termijn een vlucht te kunnen uitvoeren en stelt daarnaast gedeputeerde staten in staat om een besluit tot ontheffing op een zorgvuldige wijze voor te bereiden. Er kan geen garantie worden geboden dat aanvragen die minder dan vier weken voorafgaand aan de geplande starts en landingen zijn ingediend, voorafgaand aan de datum van de geplande starts en landingen afgehandeld kunnen worden.

  • e)Overleg met gemeenten

    Bij het gebruik van een terrein voor het tijdelijk en uitzonderlijk gebruik kan de openbare orde in het geding zijn. De verplichting om overleg te voeren met de burgemeester van de desbetreffende gemeente heeft als doel het belang van openbare orde en veiligheid te beschermen. Om die reden hebben wij voor de verlening van een TUG-ontheffing overleg te voeren met de burgemeester van de gemeente waarin het terrein voor tijdelijk en uitzonderlijk gebruik is gelegen.

  • f)Melding voorafgaand aan starts en landingen

    De houder van de TUG-ontheffing dient, ten minste 24 uur voor de dag dat het terrein zal worden gebruikt, dit voornemen te melden aan de minister en de burgemeester van de gemeente waarin het betreffende terrein ligt. De melding aan de burgemeester heeft vooral de openbare orde als oogmerk.

    Daarnaast wordt in de TUG-ontheffing bepaald dat een melding van dit voornemen moet worden gedaan aan gedeputeerde staten. Deze laatste melding, die in de praktijk aan RUD Zeeland wordt gedaan, heeft met name de controle op de naleving van de voorschriften van de TUG-ontheffing als oogmerk.

5. Beleidsmatige kaders

5.1 Provinciaal beleid

Gedeputeerde staten hebben de bevoegdheid tot het verlenen van een TUG-ontheffing gekregen na inwerkingtreding van de gewijzigde Wet luchtvaart op 1 november 2009. Bij deze wijziging zijn taken en bevoegdheden gedecentraliseerd van het Rijk naar provincies. Achterliggend doel van deze decentralisatie is dat het provinciaal bestuur met de invulling van haar bevoegdheden de milieuhygiënische (geluid en externe veiligheid) en ruimtelijke aspecten mee kan wegen in haar besluitvorming. Deze beleidsregels richten zich dan ook met name op deze aspecten. Gedeputeerde staten geven in deze beleidsregels aan welke belangen dienen te worden betrokken bij het verlenen van TUG-ontheffingen. Deze belangenafweging wordt nader toegelicht in paragraaf 6.2.

 

In deze beleidsregels wordt het uitvoeringsbeleid beschreven ten aanzien van TUG-ontheffing. Vanuit de Wet luchtvaart en bijbehorende wet- en regelgeving is een zekere beleidsvrijheid geboden voor het al dan niet verlenen van een TUG-ontheffing door gedeputeerde staten. Aan deze beleidsvrijheid is invulling gegeven door de beleidsregels voort te laten borduren op het geldende provinciaal beleid.

 

Omgevingsplan Zeeland en verordening ruimte provincie Zeeland

De bevoegdheid van gedeputeerde staten ingevolge artikel 8a.51 van de Wet luchtvaart betreft een discretionaire bevoegdheid. Bij het al dan niet verlenen van een TUG-ontheffing worden de belangen vanuit ruimtelijk en milieu-hygiënisch perspectief meegewogen. Onderhavige beleidsregels vloeien direct voort op het reeds lang gevoerd provinciaal beleid zoals opgenomen in het geldende Omgevingsplan Zeeland 2012-2018, en de vigerende verordening ruimte provincie Zeeland waarbij:

  • -het tegengaan van hinder voor mens en natuur;

  • -het behoud van stilte in de grote natuurgebieden van Zeeland (met inbegrip van de Deltawateren) en;

  • -het behoud van de waarde van een rustig platteland

wordt nagestreefd.

 

Incidenteel versus structureel gebruik

Ingevolge de Wet luchtvaart is het verlenen van een ontheffing gekoppeld aan het gebruik van een bepaald terrein. Deze beleidsregels brengen de opvatting tot uiting dat voor een terrein dat meer dan 12 dagen per jaar gebruikt wordt, of zal worden gebruikt, voor starts en landingen met luchtvaartuigen, er geen sprake meer is van tijdelijk en uitzonderlijk gebruik. In dat geval is het tot stand brengen van een luchthavenregeling (of -besluit) voor dat terrein nodig, mits het provinciaal beleid en de van toepassing zijnde wet- en regelgeving dit mogelijk maken. Op die manier wordt bevorderd dat voor een dergelijk, meer structureel gebruik een structurele afweging van belangen wordt gemaakt. Deze 12-dagenregel sluit, zoals eerder genoemd, aan bij de ontstane praktijk met betrekking tot afwijking van het normale gebruik van een inrichting in de omgevingsvergunning milieu voor wat betreft geluidemissies.

5.2 Interprovinciaal beleid

In interprovinciaal verband is afstemming gezocht met als doel om binnen Nederland op een eenduidige wijze om te gaan met de bevoegdheid TUG-ontheffingen te kunnen verlenen. Dat heeft geresulteerd in onder meer de toepassing van het 12-dagen criterium en de mogelijkheid twee verschillende soorten TUG-ontheffingen aan te kunnen vragen. Naast de overeenkomsten zijn er ook verschillen omdat iedere provincie rekening houdt met haar gebiedskarakteristieke kenmerken bij de invulling van haar beleid. 

6. De TUG-ontheffing

6.1 Twee soorten TUG-ontheffingen

Rekening houdend met de verschillende belangen en wensen van gedeputeerde staten van Zeeland en de luchtvaartsector is het mogelijk om twee soorten TUG-ontheffingen aan te vragen.

Deze soorten TUG-ontheffingen betreffen:

 

1. generieke ontheffing

TUG-ontheffing voor terreinen binnen de provincie Zeeland, zoals toegestaan op de geldende Luchtvaartkaart Zeeland, met een melding voorafgaand voor maximaal twee starts en twee landingen per dag met een maximum van 12 dagen per terrein per kalenderjaar met de geldigheidsduur van maximaal één kalenderjaar;

 

2. locatiegebonden ontheffing

TUG-ontheffing bij evenementen/projecten voor starts en/of landingen op een specifiek terrein op één of meerdere dagen, met een maximum van 12 dagen per terrein per kalenderjaar.

 

Ad 1)

De generieke TUG-ontheffing is bedoeld voor maximaal twee starts en twee landingen per dag en per locatie. In dit geval wordt er een generieke ontheffing verleend voor een deel van of het gehele grondgebied van de provincie Zeeland, behalve daar waar het stijgen en landen is uitgezonderd (aangegeven bij de bij deze beleidsregels behorende Luchtvaartkaart Zeeland). Bij de aanvraag om een ontheffing zal door gedeputeerde staten overleg met de Burgemeester van de desbetreffende of alle betrokken gemeenten moeten plaatsvinden.

 

Met deze constructie wordt bereikt dat incidenteel gestart en geland kan worden op een terrein zonder dat voor die specifieke locatie een locatiegebonden TUG-ontheffing moet worden aangevraagd. Op deze manier worden administratieve lasten beperkt voor overheid en bedrijfsleven omdat voor dit soort starts en landingen (maximaal 2x2) niet een gehele ontheffingsprocedure moet worden doorlopen. Verder wordt een bepaalde mate van flexibiliteit gecreëerd voor de luchtvaartsector zonder dat belangen geschaad worden aangezien in de generieke TUG-ontheffing beperkende voorwaarden worden opgenomen omtrent de landing- en startlocatie en omdat de ontheffing altijd betrekking heeft op een kortdurende activiteit.

 

Ad 2)

De locatiegebonden ontheffingen worden verleend voor terreinen waar bijvoorbeeld een evenement plaatsvindt. Deze ontheffing wordt verleend voor een specifieke datum of data en voor een specifiek terrein. Het aantal starts en landingen op het terrein is bij een locatiegebonden TUG-ontheffing niet gemaximaliseerd op 2x2. Voor de locatiegebonden TUG-ontheffing kunnen specifieke voorwaarden worden verbonden al naar gelang de locatie.

 

Voor beide soorten ontheffingen geldt dat een terrein voor tijdelijk en uitzonderlijk gebruik in totaal – de locaties van generieke en locatiegebonden ontheffingen bij elkaar opgeteld – maximaal 12 dagen per jaar mag worden gebruikt. Bij meer dan 12 dagen per jaar dient een luchthavenregeling te worden aangevraagd.

6.2 Toetsingscriteria

Een (generieke) ontheffing wordt verleend binnen de kaders van de Wet luchtvaart. De systematiek bij het beoordelen van een aanvraag om TUG-ontheffing is als volgt. Bij het al dan niet verlenen van een (generieke) ontheffing wordt eerst getoetst aan de toetsingscriteria en de weigeringsgronden zoals deze zijn opgenomen in onderhavige beleidsregels.

 

Bij een aanvraag om locatiegebonden TUG-ontheffing wordt vervolgens de Luchtvaartkaart Zeeland gebruikt als toetsingscriterium om te bepalen of op de gewenste locatie gestart en geland mag worden.

 

Bij de generieke TUG-ontheffing wordt deze Luchtvaartkaart in de vorm van een voorschrift verbonden aan een TUG-ontheffing. De Luchtvaartkaart is bij de generieke TUG-ontheffing geen toetsingscriterium. Mocht uit de beoordeling van de aanvraag blijken dat de TUG-ontheffing niet verleend kan worden, dan vindt geen verdere toetsing aan de Luchtvaartkaart plaats en wordt niet aan een beoordeling van de landingslocatie toegekomen.

 

In ieder geval worden de volgende inhoudelijke criteria bij de afweging of een TUG-ontheffing kan worden verleend betrokken:

  • 1.het belang voor aanvrager;

  • 2.gemotoriseerd of ongemotoriseerd luchtvaartuig;

  • 3.het belang van omwonenden met name ten aanzien van de geluidbelasting en de openbare orde en veiligheid;

  • 4.het belang voor natuur, milieu en de leefomgevingen;

  • 5.het advies van de burgemeester naar aanleiding van het verplicht overlegmoment in het kader van openbare orde en veiligheid.

 

  • 1.Het belang van de aanvrager

Er dient een bepaalde noodzaak aanwezig te zijn om terreinen te gebruiken voor starts en landingen met luchtvaartuigen. Deze noodzaak kan onder meer bestaan uit economische en vervoer technische motieven. Door de noodzaak gebruik te moeten maken van een terrein ten behoeve van starts en landingen af te wegen wordt recht gedaan aan het incidentele karakter waarvoor de TUG-ontheffing is bedoeld.

 

In het belang van de luchtvaartsector wordt aan bedrijfsmatig gebruik van terreinen ten behoeve van starts en landingen een zwaarder gewicht toegekend. Met name de helikopterbranche maakt veelvuldig gebruik van dergelijke start- en landingslocaties buiten luchthavens. Starts en landingen met helikopters worden daarom als bedrijfsmatig beschouwd.

 

  • 2.Gemotoriseerd of ongemotoriseerd luchtvaartuig

Hinder voor de omgeving en verstoring van natuurwaarden hangen sterk samen met het type luchtvaartuig waarbij ongemotoriseerde luchtvaartuigen voor veel minder hinder en verstoring zorgen dan gemotoriseerde luchtvaartuigen. Indien sprake is van een aanvraag voor starts en landingen met gemotoriseerde luchtvaartuigen zal in de belangenafweging een zwaarder gewicht worden toegekend aan de belangen genoemd onder de punten 3 en 4.

 

Indien sprake is van gemotoriseerde luchtsport leidt dat - locatiegebonden TUG-ontheffingen ten behoeve van evenementen uitgezonderd - tot een weigering van de TUG-ontheffing. Dat komt omdat de provinciale belangen zoals het tegengaan van hinder voor mens en natuur, het behoud van stilte in de grote natuurgebieden van Zeeland (met inbegrip van de Deltawateren) en het behoud van de waarde van een rustig platteland prevaleren boven de persoonlijke behoefte van een beoefenaar van gemotoriseerde luchtsport. Dit is het gevolg van het grote verstorende effect dat starts en landingen ten behoeve van gemotoriseerde luchtsport op de omgeving heeft. Hierdoor worden de provinciale belangen in grote mate geschaad.

 

  • 3.Het belang van omwonenden met name ten aanzien van de geluidbelasting en de openbare orde en veiligheid

Overlast als gevolg van starts en landingen wordt onwenselijk geacht en dient zoveel als mogelijk voorkomen te worden. Ter voorkoming van overlast wordt een zwaarder gewicht toegekend aan het belang van omwonenden indien sprake is van gemotoriseerde luchtvaartuigen dan bij ongemotoriseerde luchtvaartuigen. Uit de praktijk blijkt dat - met name bij evenementen waarbij een locatie gebonden TUG-ontheffing is verleend en een groot aantal starts en landingen plaatsvinden - geluidsoverlast wordt ervaren. Om de belangen van omwonenden te kunnen beschermen is bij locatie gebonden TUG-ontheffingen op basis van artikel 6, lid 4 onder c de mogelijkheid opgenomen om een maximum te verbinden aan het aantal starts en landingen per dag. Het belang van openbare en orde en veiligheid wordt beschermd door:

  • -de Regeling veilig gebruik luchthavens en andere terreinen waarin rechtstreeks werkende regels en eisen zijn opgenomen ten aanzien van de start- en landingslocatie en

  • -het verplichte overlegmoment met de burgemeester waarin de betreffende start- en landingslocatie is gelegen. Zie verder onder punt 5.

 

  • 4.Het belang voor natuur, milieu en de leefomgeving

Bescherming van de belangen voor natuur, milieu en de leefomgeving komen voor wat betreft de start- en landingslocatie tot uiting in de Luchtvaartkaart Zeeland. Zie voor de uitgangspunten van de Luchtvaartkaart Zeeland paragraaf 6.3 De bescherming van natuur, milieu en de leefomgeving vloeien direct voort uit het Omgevingsplan Zeeland 2012-2018 zoals beschreven onder paragraaf 5.1. Aan de bescherming van de in die paragraaf 5.1 genoemde waarden wordt een zwaar gewicht toegekend in de overweging al dan niet een TUG-ontheffing te verlenen. Naast het in het omgevingsplan beschreven algemene beschermingsniveau voor natuur, milieu en leefomgeving komt de bescherming van de belangen voor natuur, milieu en de leefomgeving voor wat de start- en landingslocatie betreft tot uiting in de Luchtvaartkaart Zeeland. Zie voor de uitgangspunten van de Luchtvaartkaart Zeeland paragraaf 6.3

 

  • 5.Het advies van de Burgemeester naar aanleiding van het verplicht overlegmoment in het kader van openbare orde en veiligheid

Het overlegmoment met de Burgemeester heeft als doel gevaarlijke situaties of verstoring van de openbare orde te voorkomen. Negatief advies van de Burgemeester kan daarom leiden tot weigeren van een aanvraag om TUG-ontheffing.

6.3 Luchtvaartkaart Zeeland

De Luchtvaartkaart Zeeland is ontwikkeld met als doel de belangen voor de natuur en milieu te beschermen op de aangevraagde start- en landingslocatie. Het vormt voor de luchtvaartsector een hulpmiddel om te bepalen of het mogelijk is op de door haar gewenste locatie te kunnen starten en te landen. Meer concreet voorziet de kaart in het voorkomen van verstoring van op grond levende fauna binnen de provinciale EHS-gebieden ten aanzien van het aspect geluid.

 

De Luchtvaartkaart Zeeland is gebaseerd op de volgende uitgangspunten:

  • 1.Geen starts- en landingen met luchtvaartuigen binnen EHS-gebieden en;

  • 2.Geen starts en landingen met luchtvaartuigen in een buffer van 1000 meter rondom EHS-gebieden.

 

Ten aanzien van het onder 2 genoemde uitgangspunt is uit onderzoek[1] gebleken dat een overvliegende helikopter op een hoogte van 300 meter geen verstoring van op de grond levende fauna geeft. Voor het landen en opstijgen is een afstand van 1000 meter tot de provinciale EHS voor een helikopter voldoende om zich naar deze hoogte te begeven voordat over EHS-gebieden gevlogen wordt.

 

Het 1000 meter criterium is op helikoptergeluid gebaseerd. Helikopters produceren van alle luchtvaartuigen waarvoor een TUG-ontheffing kan worden aangevraagd het meeste geluid. Om tot een uniforme toepassing te komen van de Luchtvaartkaart Zeeland is deze van toepassing op alle soorten luchtvaartuigen waarvoor een TUG-ontheffing aangevraagd kan worden. Daarmee ontstaan duidelijke en heldere regels voor alle betrokkenen en worden de administratieve lasten voor alle partijen beperkt. Met het hanteren van het 1000 meter criterium is het niet meer nodig om voor iedere aanvraag een passende beoordeling te maken in het kader van de Natuurbeschermingswet 1998. De praktijk van afgelopen jaren leert dat de Luchtvaartkaart Zeeland goed werkt en niet of nauwelijks tot klachten leidt.

 

Uitzonderingen of hoofdregel 1

De provinciale EHS omvat naast voor verstoring gevoelige gebieden ook bloemdijken. Bloemdijken ondervinden geen negatieve verstoringseffecten van het landen en opstijgen van luchtvaartuigen en zijn daarom niet meegenomen bij het beoordelen van verstoring door luchtvaartuigen.

 

Uitzonderingen op hoofdregel 2

De buffer van 1000 meter rondom EHS-gebieden geldt niet indien de bufferzone valt binnen:

  • -geluidzones rond industrieterreinen;

  • -48dB geluidcontour direct langs provinciale en rijkswegen;

  • -gebieden die zich bevinden binnen een afstand van 250 meter rond bestaande clusters van woonbebouwing/-kernen (inclusief de clusters/kernen).

 

De achterliggende reden achter deze uitzonderingen ligt in het feit dat in en nabij industrieterreinen, wegen en woonbebouwing/-kernen reeds een bepaalde mate van geluid aanwezig is. Tevens geldt er geen bufferzone rond EHS gebieden kleiner dan 25 ha. Door hun kleine omvang treedt door invloeden van buitenaf reeds met enige regelmaat verstoring op. Het af en toe optreden van enige verstoring door luchtvaartuigen in deze gebieden levert daarom relatief geen extra verstoringseffecten op. Om die reden wordt rond deze gebieden geen bufferzone aangehouden. In de EHS gebieden zelf mag uiteraard niet worden geland en/of opgestegen.

 

Naast de Luchtvaartkaart Zeeland als instrument bij het verlenen van een TUG-ontheffing blijft de vergunningplicht in het kader van andere wet- en regelgeving zoals de Natuurbeschermingswet 1998 en de Flora- en faunawet onverminderd van toepassing. Tevens is het mogelijk dat naast een TUG-ontheffing een gemeentelijke toestemming nodig is in verband met bijvoorbeeld hetgeen bepaald is in het betreffende bestemmingsplan.

[1]  Op basis van het rapport 'Effecten op fauna, in het bijzonder vogels, als gevolg van verstoring door vliegtuigen en helikopters' van 21 oktober 2005 door Bureau Waardenburg B.V. en het rapport 'Bestaand gebruik kleine luchtvaart en beheerplannen Natura-2000 van 7 februari 2011 eveneens door Bureau Waardenburg B.V. hebben deskundigen van de provincie Zeeland geconcludeerd dat er geen sprake is van significante verstoring zoals bedoeld in de Natuurbeschermingswet 1998 van (vogel)soorten boven de 300 meter (1000 ft) en op meer dan 1000 meter afstand van een natuurgebied.

7. Artikelsgewijze toelichting

Artikel 1

In artikel 1 zijn zes definities opgenomen die niet in de Wet luchtvaart en/of aanverwante wet- en regelgeving zijn gedefinieerd. Ten aanzien van de definitie van gemotoriseerde luchtsporten merken wij op dat vliegbewegingen met helikopters overeenkomstig het vigerende Omgevingsplan Zeeland 2012-2018 niet beschouwd worden als gemotoriseerde luchtsporten. Dit betreft een bedrijfsmatige activiteit. Bedrijfsmatige gebruik van MLA’s, MLH’s en schermvliegtuigen is overigens op grond van artikel 7, derde lid van de Regeling MLA's, MLH's en schermvliegtuigen niet toegestaan.

 

De definitie van gemotoriseerde luchtsporten komt overeen met de gehanteerde definitie in de verordening ruimte provincie Zeeland. Onder gemotoriseerde luchtsport valt tevens het bieden van gelegenheid tot het beoefenen van gemotoriseerde luchtsport. Hieronder wordt verstaan in ieder geval verstaan het aanbieden van praktijklessen en aanverwante activiteiten. Er is namelijk een onlosmakelijk verband tussen deze activiteiten en het beoefenen van gemotoriseerde luchtsport.

 

Artikel 3

De wet- en regelgeving geeft allereerst aan dat de ontheffing is gekoppeld aan het gebruik van een

bepaald terrein. Gedeputeerde staten zijn van oordeel dat voor een terrein dat op meer dan 12 dagen per jaar gebruikt wordt, of zal gaan worden, voor starts en landingen met één of meer luchtvaartuigen, er geen sprake meer is van tijdelijk en uitzonderlijk gebruik waardoor het tot stand brengen van een luchthavenregeling (of -besluit) voor dat terrein nodig is. Op die manier wordt bevorderd dat voor een dergelijk, meer structureel gebruik een structurele afweging van belangen wordt gemaakt. Hiervoor is aangesloten bij de ontstane praktijk met betrekking tot afwijking van het normale gebruik van een inrichting in de milieuvergunning voor wat betreft geluidemissies.

 

Bij het formaliseren van nieuwvestiging van luchthavens is het Omgevingsplan Zeeland 2012-2018 van toepassing. Ten aanzien van dit onderwerp wordt een terughoudend beleid gevoerd.

 

Artikel 4

De grenzen van EHS-gebieden kunnen wijzigen. Als gevolg van deze wijzigingen is het mogelijk dat de Luchtvaartkaart Zeeland aangepast dient te worden. De Luchtvaartkaart Zeeland is de vinden op de provinciale website, te weten www.zeeland.nl. Verder is het mogelijk dat op basis van ervaringen met en/of evaluatie van de beleidsregel de Luchtvaartkaart Zeeland gewijzigd moet worden.

 

Op de Luchtvaartkaart Zeeland zijn voor de duidelijkheid de wateren binnen Zeeland in de kleur blauw aangegeven. Deze wateren zijn echter allen EHS-gebieden. Derhalve kunnen voor starts- en landingen op wateren geen TUG-ontheffingen verleend worden.

 

Artikel 5

De bescherming ten aanzien van de verstoring van natuurwaarden ten behoeve van de start- en landingslocatie is opgenomen in de Luchtvaartkaart Zeeland. De belangenafweging voor het al dan niet verlenen van een TUG-ontheffing zijn in dit artikel opgenomen. Voor een toelichting op deze afweging wordt verwezen naar § 6.2. De opsomming van de af te wegen belangen zijn niet limitatief.

 

Artikel 6 en 7

In de artikelen 6 en 7 zijn bepalingen opgenomen ten aanzien van het verlenen van respectievelijk locatiegebonden TUG-ontheffingen en generieke TUG-ontheffingen. In lijn met het vigerende Omgevingsplan Zeeland 2012-2018 worden beide soorten TUG-ontheffingen ten behoeve van gemotoriseerde luchtsporten geweigerd. Een uitzondering op deze bepaling geldt voor de locatiegebonden TUG-ontheffing in het kader van een evenement.

 

Op grond van artikel 35, tweede lid van de Regeling veilig gebruik luchthavens en andere terreinen dienen gedeputeerde staten - alvorens het verlenen van de ontheffing - overleg te voeren met de burgemeester van de gemeente waarin het betreffende start- en landingsterrein ligt. De bedoeling van de wetgever is geweest ervoor zorg te dragen dat bij het verlenen van de TUG-ontheffing rekenschap is gegeven van de openbare orde en veiligheid op en rond de start- en landingslocatie. In de praktijk wordt aan dit artikel invulling gegeven door advies te vragen in het kader van openbare orde en veiligheid. Het advies wordt in de overwegingen van het besluit verwerkt en indien nodig worden op grond van artikel 6 en 7 van deze beleidsregel nadere voorwaarden verbonden aan de ontheffing.

 

Vanuit de wet- en regelgeving geldt dat de houder van de TUG-ontheffing minimaal 24 uur voorafgaand aan de starts en landingen een melding moet doen. Met deze melding worden meerdere overheden ingelicht. Bij de generieke ontheffing is bepaald dat wij voorschriften kunnen opnemen ten aanzien van deze melding. Een voorbeeld hiervan is dat de melding minimaal 48 uur voorafgaand aan de starts en landingen moet worden gedaan. De oorzaak van dit verschil ligt in het feit dat gedeputeerde staten in het geval van een generieke ontheffing op voorhand niet weten waar men voornemens is te landen en te starten. Een langer tijdsbestek maakt het gedeputeerde staten mogelijk om adequaat toezicht op het feitelijk gebruik uit te oefenen en om de benutting van de ontheffing te monitoren. Dit is met name van belang bij het gebruik van de generieke ontheffing in de weekenden.

Artikel II Inwerkingtreding

Dit besluit treed in werking treedt met ingang van de dag na publicatie ervan in het Provinciaal Blad.

Aldus vastgesteld in de vergadering van Gedeputeerde Staten van 8 juli 2014.

Drs. J.M.M. Polman, voorzitter

A.W. Smit, secretaris

Uitgegeven, 22 juli 2014

De secretaris, A.W. Smit

Naar boven