Vergaderjaar 2025-2026
Tweede Kamer der Staten-Generaal
2
Kamerstukken
36 836

Wijziging van de Tijdelijke wet Groningen en de Mijnbouwwet in verband met de uitvoering van diverse maatregelen uit de kabinetsreactie op het rapport van de parlementaire enquêtecommissie aardgaswinning Groningen
Nr. 4

ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State d.d. 7 mei 2025 en het nader rapport d.d. 3 oktober 2025, aangeboden aan de Koning door de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, mede namens de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en van Klimaat en Groene Groei. Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw Kabinet van 6 januari 2025, nr. 2025000001, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd 7 mei 2025, nr. W04.24.00359/I, bied ik U, mede namens de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de Minister van Klimaat en Groene Groei, hierbij aan.
De tekst van het advies treft u hieronder aan, voorzien van mijn reactie.
Bij Kabinetsmissive van 6 januari 2025, no. 2025000001, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de Tijdelijke wet Groningen en de Mijnbouwwet in verband met de uitvoering van diverse maatregelen uit de kabinetsreactie op het rapport van de parlementaire enquêtecommissie aardgaswinning Groningen, met memorie van toelichting.
1
Staatsraad i.b.d. Wortmann heeft op grond van artikel 27e van de Wet op de Raad van State niet deelgenomen aan de voorbereiding van en de beraadslaging en besluitvorming over dit advies.
De gevolgen van de gaswinning in Groningen zijn zeer ingrijpend voor de inwoners van het gebied. In 2023 concludeerde de parlementaire enquêtecommissie Groningen in het rapport «Groningers boven gas» dat de belangen van de inwoners onvoldoende zijn meegenomen bij de aardgaswinning en dat Nederland een ereschuld heeft opgebouwd aan de mensen in Groningen en Noord-Drenthe. In de kabinetsreactie op de enquête («Nij Begun») zijn daarom maatregelen aangekondigd. Met dit wetsvoorstel wil het kabinet de volgende maatregelen uit de kabinetsreactie in de wet vastleggen:
- − Het kabinet committeert zich aan een generatielange aanpak om de ereschuld aan de regio in te lossen en monitort de voortgang via een Staat van Groningen;
- − Het Instituut Mijnbouwschade Groningen (IMG) gaat daadwerkelijk schadeherstel uitvoeren tot € 60.000 zonder onderzoek naar de schadeoorzaak;
- − Het Staatstoezicht op de Mijnen (SodM) gaat werken met een collegiaal bestuur.
Bovendien wordt volgens de toelichting met het wetsvoorstel één uitgangspunt voor de schadeafhandeling en versterking wettelijk vastgelegd, dat los staat van de maatregelen uit «Nij Begun»:
- − Het kabinet verzekert dat de uitvoerende instanties over de financiële middelen beschikken die nodig zijn om hun wettelijke taken met betrekking tot een ruimhartige schadeafhandeling en de veiligheid in het aardbevingsgebied op een goede manier uit te voeren, zo lang als dat nodig is.
De maatregelen uit «Nij Begun» zijn gericht op erkenning, herstel en perspectief, om de ereschuld aan de inwoners van de regio in te lossen en hun vertrouwen in de overheid te herstellen. De Afdeling onderkent het grote belang hiervan en begrijpt de wens om zichtbaar langdurige betrokkenheid te tonen aan de inwoners van Groningen en Noord-Drenthe. Dat is belangrijk voor het herstel van vertrouwen. Dat is ook voor de Afdeling het uitgangspunt geweest voor deze advisering.
Wel wijst de Afdeling op de risico’s die verbonden zijn aan dit wetsvoorstel. Die risico’s zijn ook genoemd in de consultatiereacties. Het is belangrijk dat herstel van vertrouwen voorop staat. Een voorwaarde voor herstel van vertrouwen is dat duidelijk is welke rechten en plichten het wetsvoorstel in het leven roept en welke verwachtingen inwoners van Groningen en Noord-Drenthe, medeoverheden en maatschappelijke organisaties daaraan mogen ontlenen. Als dat niet duidelijk is, kan dat in de weg staan van het herstel van vertrouwen. De Afdeling heeft het voorliggende wetsvoorstel mede beoordeeld vanuit dit perspectief.
Samengevat maakt de Afdeling de volgende adviesopmerkingen.
Zorgplichten
De Minister van BZK krijgt twee zogenoemde «zorgplichten»: het bevorderen van de ontwikkeling van brede welvaart en het bevorderen van verduurzaming in Groningen en Noord-Drenthe. Deze zorgplichten worden in samenwerking met de regio uitgewerkt in een uitvoeringsprogramma. De Afdeling begrijpt de wens om voor een generatielange aanpak te kiezen. De twee «zorgplichten» hebben in dit wetsvoorstel echter niet de betekenis die de juridische naam suggereert en de werking ervan is onduidelijk. Dat is risicovol, omdat zo verwachtingen worden gewekt die mogelijk niet kunnen worden waargemaakt. De gewenste zorg voor een generatielange aanpak kan op een andere manier worden vormgegeven. Dat gebeurt ook in het wetsvoorstel, namelijk door de Minister van BZK de taak te geven om, in samenwerking met de regio, een uitvoeringsprogramma vast te stellen. De Afdeling adviseert daarmee te volstaan en af te zien van de twee zorgplichten.
Daadwerkelijk schadeherstel
In aanvulling op de huidige schadeafhandeling bij het IMG, voorziet het voorstel in een regeling voor daadwerkelijk schadeherstel. Een aanvrager kan zijn woning (laten) herstellen tot een bedrag van € 60.000 als de schade naar haar aard zou kunnen zijn veroorzaakt door mijnbouw. Hiertoe introduceert het wetsvoorstel het begrip «veronderstelde schade». De vraag of de schade door een andere oorzaak is veroorzaakt is hierdoor niet langer van belang. Uit evaluaties van het IMG blijkt dat de huidige schadeafhandeling positief wordt gewaardeerd. Anders dan de toelichting stelt, kan onvrede daarover dus geen reden zijn voor invoering van daadwerkelijk herstel. Het voorstel heeft daarnaast enkele nadelige gevolgen. Voor burgers kan het leiden tot ongelijke uitkomsten. Voorts kan het voorstel leiden tot meer en hogere kosten, doordat schade wordt hersteld die geen mijnbouwschade is. Daardoor is het onzeker of de kosten voor daadwerkelijk herstel (volledig) in rekening kunnen worden gebracht bij de NAM. Ook zal invoering van daadwerkelijk herstel leiden tot langere doorlooptijden en hogere uitvoeringskosten voor het IMG. De Afdeling adviseert daarom af te zien van de introductie van het begrip «veronderstelde schade». Indien de regering, aanvullend op vergoeding van schade, daadwerkelijk herstel wil stimuleren, dan adviseert de Afdeling voor een ander instrument te kiezen, zoals een subsidie.
Organisatiestructuur Staatstoezicht op de Mijnen
Om het bestuur van SodM minder gevoelig te maken voor eventuele beïnvloeding van buitenaf krijgt SodM een bestuur van drie leden en een commissie van advies. De Afdeling constateert dat dit een ingrijpende wijziging is van het bestuur en de organisatie van SodM en van de verantwoording van SodM ten opzichte van de Minister. De Afdeling adviseert deze twee onderdelen van het wetsvoorstel achterwege te laten en deze problematiek te behandelen in de Kaderwet rijksinspecties, waarvan de internetconsultatie onlangs is afgerond. Afgezien hiervan geeft de toelichting onvoldoende inzicht in de noodzaak en consequenties van een collegiaal bestuur voor SodM. Verder gaat de Afdeling in op de risico’s van de dubbelrol van de commissie van advies, die enerzijds het bestuur van SodM beoordeelt en anderzijds de Minister adviseert.
Verwijzing naar begrotingswetten
Het wetsvoorstel verwijst in twee artikelen naar de meerjarige opname van financiële middelen in begrotingswetten. Deze verwijzingen hebben geen toegevoegde waarde en staan op gespannen voet met de jaarlijkse cyclus van de reguliere begrotingssystematiek. De Afdeling adviseert van deze artikelen af te zien.
Gegevensverwerking en verhouding tot de Gemeentewet en Provinciewet
Ten slotte maakt de Afdeling opmerkingen over de uitbreiding van de verwerking van persoonsgegevens en de verhouding tussen het interbestuurlijk overleg in het voorstel en het interbestuurlijk overleg in de Gemeentewet en de Provinciewet. De Afdeling adviseert op deze punten de toelichting aan te vullen.
In verband met de gemaakte opmerkingen dient het wetsvoorstel nader te worden overwogen.
1.

Achtergrond van het wetsvoorstel
Op 24 februari 2023 heeft de parlementaire enquêtecommissie aardgaswinning Groningen (hierna: de enquêtecommissie) het rapport «Groningers boven gas» aangeboden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal.
2
Kamerstukken II 2022/23, 35 561, nr. 5.
In het rapport constateert de enquêtecommissie dat Nederland een ereschuld heeft aan Groningen, die is ontstaan door zestig jaar gaswinning uit het Groningenveld. De enquêtecommissie doet aanbevelingen om de ereschuld in te lossen.
3
Kamerstukken II 2022/23, 35 561, nr. 6, p. 64–65.
Op 25 april 2023 is de kabinetsreactie op het rapport van de enquêtecommissie naar de Tweede Kamer gezonden. De kabinetsreactie krijgt de naam «Nij Begun» (nieuw begin).
4
Kamerstukken II 2022/23, 35 561, nr. 17.
De kabinetsreactie onderschrijft de conclusies van de enquêtecommissie en bevat een lijst van 50 maatregelen ter uitvoering van de aanbevelingen.
5
De maatregelen hebben betrekking op de onderwerpen versterking, verduurzaming, sociale en economische ontwikkeling (memorie van toelichting, paragraaf 2.1).
Sommige maatregelen behoeven volgens de regering een wettelijke verankering. Daartoe dient het onderhavige wetsvoorstel. Het voorstel is ter uitvoering van de volgende maatregelen:
- 1.
Het kabinet committeert zich aan een generatielange aanpak om de ereschuld aan de regio in te lossen en monitort de voortgang via een Staat van Groningen (maatregel 1 uit «Nij Begun»);
- 2.
Het IMG gaat daadwerkelijk schadeherstel uitvoeren tot € 60.000,– zonder onderzoek naar de schadeoorzaak (maatregel 3 uit «Nij Begun»);
- 3.
Het SodM gaat werken met een collegiaal bestuur (maatregel 38 uit «Nij Begun»);
Bovendien wordt volgens de toelichting met het wetsvoorstel één uitgangspunt voor de schadeafhandeling en versterking wettelijk vastgelegd, dat los staat van de maatregelen uit «Nij Begun»:
- 4.
Het kabinet verzekert dat de uitvoerende instanties over de financiële middelen beschikken die nodig zijn om hun wettelijke taken met betrekking tot een ruimhartige schadeafhandeling en de veiligheid in het aardbevingsgebied op een goede manier uit te voeren, zo lang als dat nodig is.
De maatregelen uit «Nij Begun» zijn gericht op erkenning, herstel en perspectief, om de ereschuld aan de inwoners van de regio in te lossen en hun vertrouwen in de overheid te herstellen. De Afdeling onderkent het grote belang hiervan en begrijpt de wens om zichtbaar langdurige betrokkenheid te tonen aan de inwoners van Groningen en Noord-Drenthe. Dat is belangrijk voor het herstel van vertrouwen. Dat is ook voor de Afdeling het uitgangspunt geweest voor deze advisering. Wel wijst de Afdeling op risico’s die verbonden zijn aan dit wetsvoorstel. Die risico’s zijn ook genoemd in de consultatiereacties. Het is belangrijk dat herstel van vertrouwen voorop staat. Een voorwaarde voor herstel van vertrouwen is dat duidelijk is welke rechten en plichten het wetsvoorstel in het leven roept en welke verwachtingen inwoners van Groningen en Noord-Drenthe, medeoverheden en maatschappelijke organisaties daaraan mogen ontlenen. Als dat niet duidelijk is, kan dat in de weg staan van het herstel van vertrouwen. De Afdeling heeft het voorliggende wetsvoorstel mede beoordeeld vanuit dit perspectief.
In dit advies gaat de Afdeling in op de betekenis van beide zorgplichtbepalingen en de invulling van de begrippen brede welvaart en verduurzaming (paragraaf 2). Daarna wordt het daadwerkelijk herstel besproken (paragraaf 3). Vervolgens gaat de Afdeling in op de organisatiestructuur van het SodM (paragraaf 4) en op de jaarlijkse opname van een bedrag op de begroting (paragraaf 5). Ten slotte volgen opmerkingen over gegevensverwerking (paragraaf 6) en de verhouding tot de Gemeentewet en de Provinciewet (paragraaf 7). Het advies sluit af met een slotbeschouwing (paragraaf 8).
2.

De voorgestelde zorgplichten
Het wetsvoorstel introduceert twee zorgplichten. Ten eerste wordt vastgelegd dat de Minister van BZK, in overeenstemming met de Ministers die het mede aangaat, zorg draagt voor het bevorderen van de ontwikkeling van de brede welvaart in de provincie Groningen en drie gemeenten in Noord-Drenthe.
6
Voorgesteld artikel 13o.
Ten tweede wordt vastgelegd dat de Minister van BZK in overeenstemming met de Minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening zorg draagt voor het bevorderen van verduurzaming richting het aardgasvrij gereed maken van woningen in het betreffende gebied.
7
Voorgesteld artikel 13p.
Het voorstel regelt verder dat ten behoeve van de zorgplichten een uitvoeringsprogramma Rijk wordt vastgesteld, met als doel het niveau van brede welvaart in het genoemde gebied uiterlijk in 2055 op ten minste het landelijk gemiddelde te brengen
8
Voorgesteld artikel 13q, eerste lid, aanhef en onder a.
en de woningen in het gebied uiterlijk in 2035 wat isolatie betreft gereed te maken voor aardgasvrij gebruik.
9
Voorgesteld artikel 13q, eerste lid, aanhef en onder b.
In de begrotingsstaten van de ministeries die het aangaat wordt tot en met in ieder geval 2055 jaarlijks een bedrag opgenomen ten aanzien van de genoemde zorgplichten.
10
Voorgesteld artikel 14a (zie verder opmerking onder paragraaf 5 van dit advies).
Concreet vloeien uit de zorgplichten, volgens de toelichting, de volgende taken voort voor de Minister van BZK:
- 1.
het laten opnemen van een bedrag in de begrotingsstaten van ministeries die het aangaat ten aanzien van de generatielange betrokkenheid;
- 2.
het coördineren van de totstandkoming van een uitvoeringsplan;
- 3.
het opdracht geven tot het uitbrengen van een Staat van Groningen;
- 4.
het voeren van overleg over de Staat van Groningen;
- 5.
het versturen van een reacties aan het parlement;
- 6.
het eventueel coördineren van de aanpassing van het uitvoeringsplan.
11
Memorie van toelichting, paragraaf 2.1.3, voetnoot 12.
De Afdeling maakt eerst een algemene opmerking over de betekenis van de twee zorgplichten. Vervolgens gaat de Afdeling in op de invulling van de begrippen brede welvaart en verduurzaming in het uitvoeringsprogramma.
a. Betekenis van de zorgplichtbepalingen (artikelen 13o en 13p)
De twee voorgestelde zorgplichten zijn volgens de toelichting bedoeld om de generatielange aanpak te verwezenlijken en de ereschuld aan de regio in te lossen. De Afdeling begrijpt de wens om voor een generatielange aanpak te kiezen. De zorgplichten zijn echter niet nodig om de beoogde zorg voor de generatielange aanpak te realiseren en brengen daarnaast bepaalde risico’s mee. Dit licht de Afdeling toe.
Een zorgplicht, zoals deze bijvoorbeeld in het omgevingsrecht voorkomt, kan worden gedefinieerd als een handhaafbare verplichting tot het betrachten van zorg voor een bepaald, door de wetgever geformuleerd belang.
12
K.J. de Graaf en G.A. van der Veen, Zorg over zorgplichten in het omgevingsrecht, NTB 2023/129 en F. de Vries, Een zorgvuldige invulling van de zorgplicht vraagt meer dan alleen een juridisch perspectief, NTB 2023/130.
Een zorgplicht functioneert doorgaans als «vangnet» ten opzichte van bepalingen die een specifiekere norm voorschrijven. Een zorgplicht kan zich richten tot de burger, tot de overheid of tot een ieder. Wanneer een zorgplicht zich, zoals in dit geval, richt tot de overheid, is essentieel dat daarin wordt omschreven welk bevoegd gezag zorg draagt voor welk belang. Op die manier is voor de burger duidelijk wat van het betreffende bevoegd gezag mag worden verwacht.
In dit geval is het echter onduidelijk wat de burger op basis van de zorgplichten van de overheid mag verwachten. De toelichting gaat ervan uit dat de zorgplichten geen individuele rechten creëren.
13
Memorie van toelichting, paragraaf 2.1.3, voetnoot 11.
Daar komt bij dat de «zorgplichtbepalingen» volgens de toelichting een coördinerende taak voor de Minister van BZK bevatten om het uitvoeringsprogramma tot stand te brengen.
14
Memorie van toelichting, paragraaf 2.1.3.
Een zorgplicht is daarvoor niet het juiste instrument. De zorgplichten hebben dan ook niet de betekenis die hun juridische benaming suggereert. Dat is risicovol, omdat zo verwachtingen worden gewekt die mogelijk niet kunnen worden waargemaakt. Dit terwijl de zorgplichten bedoeld zijn om de ereschuld aan de regio in te lossen, waarbij het terugwinnen van vertrouwen essentieel is.
De beleidsdoelstellingen rondom brede welvaart en verduurzaming kunnen zonder de zorgplichten worden gerealiseerd. Dit gebeurt ook in het voorstel. Het voorstel bevat de opdracht aan de Minister van BZK om, in overleg met andere betrokken Ministers en met de regio, ten minste iedere vijf jaar een uitvoeringsprogramma vast te stellen.
15
Voorgesteld artikel 13q.
In het uitvoeringsprogramma worden de begrippen brede welvaart en verduurzaming nader omlijnd. Hiermee krijgen de betrokken burgers duidelijkheid over wat zij mogen verwachten. De bepaling over het uitvoeringsprogramma is een geschikte manier om de beoogde coördinerende taak aan de Minister te geven. De vraag is dan ook wat de noodzaak en betekenis is van de voorgestelde zorgplichtbepalingen ten opzichte van de bepaling over het uitvoeringsprogramma.
De Afdeling adviseert af te zien van de zorgplichten en de beoogde zorg voor de generatielange aanpak vorm te geven in het uitvoeringsprogramma. In het wetsvoorstel kan worden volstaan met de voorgestelde bepaling over het uitvoeringsprogramma.
In aanvulling op deze algemene opmerking, volgen hieronder enkele opmerkingen over de invulling van de begrippen brede welvaart en verduurzaming in het uitvoeringsprogramma.
b. Brede welvaart
De voorgestelde bepaling over het uitvoeringsprogramma bevat het doel om het niveau van de brede welvaart in de Groningse en Noord-Drentse regio uiterlijk in 2055 op ten minste het landelijk gemiddelde te brengen.
16
Voorgesteld artikel 13q, eerste lid, aanhef en onder a.
Het uitvoeringsprogramma zal invulling geven aan het begrip brede welvaart. Het uitvoeringsprogramma bevat verder een uitwerking van de tussentijdse doelen en streefwaarden om het doel voor 2055 te bereiken, evenals de in acht te nemen randvoorwaarden en voorgenomen maatregelen voor dat doel.
De Afdeling constateert dat de brede welvaart in Groningen en Noord-Drenthe verschilt per gebied. Delen van het winningsgebied (Noordenveld, Tynaarlo) scoren hoog op het punt van brede welvaart, terwijl andere gebieden waar nooit gaswinning plaatsvond (Veendam, Pekela) sterk achterblijven.
17
Zie https://www.cbs.nl/nl-nl/nieuws/2024/50/grote-verschillen-brede-welvaart-tussen-landelijke-gebieden, geraadpleegd op 23 april 2025.
De tekst van het voorstel beoogt de brede welvaart «ten minste» op het landelijke gemiddelde te brengen.
18
Voorgesteld artikel 13q, eerste lid, onder a.
Volgens de toelichting is het voorstel er op gericht dat de «relatieve» achterstand van Groningen en de Noord-Drentse gemeenten ten opzichte van het landelijk gemiddelde uiterlijk in 2055 wordt ingelopen.
19
Memorie van toelichting, paragraaf 2.1.3.
Dat roept de vraag op of deze opgave ook het verder verbeteren van de brede welvaart omvat in gebieden die al op of boven het gemiddelde liggen, en, als dat het geval is, waar dan de grens ligt. De Afdeling adviseert dit punt in de toelichting te verduidelijken en zo nodig de tekst van het wetsvoorstel aan te passen.
c. Verduurzaming
De bepaling over het uitvoeringsprogramma stelt verder tot doel om de woningen in het gebied uiterlijk in 2035 wat isolatie betreft gereed te maken voor aardgasvrij gebruik.
20
Voorgesteld artikel 13q, eerste lid, onder b.
Aan de relevante aspecten van aardgasvrij gereed maken zal invulling worden gegeven in het uitvoeringsprogramma. Volgens de toelichting betreffen de beoogde maatregelen isolatie, ventilatie en kierdichting naar de standaard voor woningisolatie.
21
Memorie van toelichting, paragraaf 2.1.3.
Inmiddels is een ontwerp van een subsidieregeling voor isolatie van deze woningen naar de Tweede Kamer gezonden.
22
Brief van de Minister van VRO en de Staatssecretaris van BZK van 10 maart 2025, Kamerstukken II 2024/25, 33 529, nr. 1278.
Het gaat om de «Subsidieregeling isolatie en ventilatie gebouwen, woonboten en woonwagens provincie Groningen en de gemeenten Aa en Hunze, Noordenveld en Tynaarlo», die voorziet in een budget voor isolatie- en ventilatiemaatregelen voor inwoners in Groningen en Noord-Drenthe. Met de regeling wordt uitvoering gegeven aan de bevindingen van de parlementaire enquête.
23
Zie de toelichting bij het ontwerp van de subsidieregeling, paragraaf 1.
Het Kaderbesluit BZK-subsidies en de Kaderwet overige BZK-subsidies gelden als grondslag voor de subsidieregeling. Naar de Afdeling begrijpt is met de subsidieregeling al invulling gegeven aan de beoogde maatregelen op het gebied van isolatie en ventilatie. Hierdoor rijst de vraag wat (nog) de betekenis is van de verduurzamingsopgave op dit onderdeel.
«De term zorg of zorgplicht wordt in veel betekenissen gebruikt.»
24
M.H. Ippel & M. Scheltema, «De rechtsstatelijke zorgplicht», in: «Zorgplichten in het bestuursrecht», preadviezen VAR Vereniging voor bestuursrecht, Den Haag: Boom juridisch 2023, p. 11.
In het wetsvoorstel hebben de zorgplichten als betekenis de positie te markeren van de Minister (in de praktijk de Staatssecretaris) van BZK als aanspreekpunt binnen het kabinet voor het bevorderen van de ontwikkeling van de brede welvaart, respectievelijk van de verduurzaming richting het aardgasvrij gereed maken van woningen, in het getroffen gebied. Het kabinet wil verder met de zorgplichten onderstrepen dat de uitvoering van de met Nij Begun toegezegde generatielange aanpak niet vrijblijvend is. Dit geeft de bewoners en andere overheden in dit gebied houvast: de rijksoverheid heeft hiermee een wettelijk vastgelegde, en daarmee niet van kabinetskeuzes afhankelijke, verplichting om beide belangen te behartigen, en zij kunnen bij één bewindspersoon terecht om hiervoor binnen het kabinet voldoende aandacht te genereren. Daarmee beogen de zorgplichten precies datgene te doen wat de Afdeling aangeeft: duidelijk maken welk bevoegd gezag zorg draagt voor welk belang. Dat zorgplichten ook andere verschijningsvormen en betekenissen kennen, acht ik geen bezwaar. Uit de zorgplichtbepalingen en de toelichting wordt voldoende duidelijk wat deze bepalingen beogen te regelen.
Zoals de Afdeling terecht constateert krijgen de betrokken burgers door middel van het ten minste vijfjaarlijks uit te brengen uitvoeringsprogramma Rijk duidelijkheid over wat zij mogen verwachten. Door de in dit programma vast te leggen tussentijdse doelen, streefwaarden, randvoorwaarden en voorgenomen maatregelen voor brede welvaart en verduurzaming wordt ook tegemoetgekomen aan het door de Afdeling gesignaleerde risico dat met de zorgplichten verwachtingen worden gewekt die niet kunnen worden waargemaakt. Anders dan de Afdeling zie ik niet dat dit uitvoeringsprogramma de zorgplichten daarmee overbodig maakt. Het uitvoeringsprogramma dient ter invulling van de zorgplichten. Artikel 13q, waarin het uitvoeringsprogramma wordt geïntroduceerd, verwijst dan ook uitdrukkelijk naar de twee zorgplichten in de artikelen 13o (brede welvaart)en 13p (verduurzaming). Het uitvoeringsprogramma kan niet zonder datgene wat uitgevoerd moet worden.
Naar aanleiding van het advies is de memorie van toelichting wel aangevuld met een passage over het bijzondere karakter van de in het wetsvoorstel opgenomen zorgplichten ten opzichte van zorgplichten in andere wetten, zoals zorgplichten voor het bankwezen of in het omgevingsrecht.
Ten aanzien van de zorgplicht ter bevordering van de ontwikkeling van de brede welvaart onderschrijf ik de constatering van de Afdeling dat deze opgave verschilt per gebied binnen het gehele aangegeven gebied. In artikel 13q, derde lid, van het aan de Afdeling voorgelegd wetsvoorstel is dan ook uitdrukkelijk bepaald: «In het uitvoeringsprogramma Rijk kan voor de daarin opgenomen onderdelen, bedoeld in het tweede lid, zo nodig onderscheid worden gemaakt tussen gemeenten of onderdelen daarvan in de gebieden, genoemd in de artikelen 13o en 13p.» Het doel van de aanpak is niet om alle verschillen tussen (en binnen) gemeenten op te lossen. Dit zou ook niet haalbaar zijn. De doelstelling voor 2055 is gericht op het gemiddelde indexcijfer van alle gemeenten in Groningen en Noord-Drenthe tezamen, ten opzichte van het op dat moment geldende landelijke gemiddelde van brede welvaart. Dat is naar aanleiding van het advies van de Afdeling zowel in de tekst van artikel 13q, eerste lid, onderdeel a, als in de memorie van toelichting verduidelijkt. In de toelichting is verder opgenomen dat de focus op investeringen om de brede welvaart te bevorderen ligt bij gemeenten in Groningen en Noord-Drenthe die momenteel het minst goed scoren op brede welvaart.
Voor de zorgplicht voor het bevorderen van verduurzaming richting het aardgasvrij gereed maken van woningen geldt dat de door de Afdeling genoemde Subsidieregeling isolatie en ventilatie gebouwen, woonboten en woonwagens provincie Groningen en de gemeenten Aa en Hunze, Noordenveld en Tynaarlo slechts één van de maatregelen in dit kader is. Verder valt bijvoorbeeld te wijzen op maatregel 28 van de kabinetsreactie «Nij Begun», waarmee het kabinet ervoor zorgt dat voor bewoners die nog wachten op een ingrijpende (zware of middelzware) versterking van de woning isolatiemaatregelen worden toegepast gelijktijdig met de versterking van hun huis. De isolatieaanpak loopt tot 2035 en kan in die periode wijzigen. Net als voor de zorgplicht met betrekking tot de brede welvaart valt zeker niet op voorhand uit te sluiten dat nog andere maatregelen getroffen moeten worden om tot verduurzaming te komen. De zorgplicht voor verduurzaming zorgt voor een blijvende verplichting om hiervoor te zorgen. Om die reden is ervoor gekozen de invulling van de zorgplicht verduurzaming ten minste elke vijf jaar nader te concretiseren (met doelen, streefwaarden, maatregelen en randvoorwaarden) in het uitvoeringsprogramma Rijk.
In de memorie van toelichting is naar aanleiding van het advies van de Afdeling verduidelijkt dat de zorgplicht voor verduurzaming meer omvat dan alleen de uitvoering van de genoemde subsidieregeling.
3.

Daadwerkelijk schadeherstel
a. Inleiding en achtergrond
De gaswinning in het Groningenveld veroorzaakt aardbevingen die schade aan gebouwen kunnen veroorzaken. Het Burgerlijk Wetboek (BW) bepaalt dat de mijnbouwexploitant aansprakelijk is voor schade die ontstaat door beweging van de bodem als gevolg van de gaswinning (artikel 6:177 BW) en dat, voor zover het fysieke schade betreft, een bewijsvermoeden van toepassing is (artikel 6:177a BW). Sinds 1 juli 2020 is het IMG belast met de afhandeling van deze schade. De kosten daarvan worden via een heffing verhaald op de NAM.
Het bewijsvermoeden houdt in dat fysieke (materiële) schade aan woningen, die naar haar aard het gevolg van gaswinning zou kunnen zijn, zoals verzakkingen van huizen of scheuren in gevels, wordt vermoed mijnbouwschade te zijn.
25
Schades die «naar hun aard geen mijnbouwschade» kunnen zijn, zijn bijvoorbeeld vorstschade in metselwerk of bak(steen)fouten, corrosie, afbladderend verfwerk, droogtescheuren, doorzakken van gebinte, inwerking door vocht of ongedierte, of schade aan nieuwbouwwoningen op plekken waar sinds de oplevering geen bodembeweging heeft plaatsgevonden.
Als het IMG het vermoeden niet kan weerleggen, of de oorzaak van de schade onduidelijk blijft, draagt het IMG daarvan het risico. Dit betekent dat de schade door het IMG wordt vergoed en de kosten daarvan in rekening worden gebracht bij de NAM. Om het bewijsvermoeden te kunnen weerleggen, laat het IMG deskundigenonderzoek uitvoeren naar de oorzaak van de schade (de individuele maatwerkbeoordeling).
Omdat de maatwerkbeoordeling relatief veel tijd en geld kost en voor stress bij de aanvragers zorgt, heeft het IMG eind 2021 de eenmalige vaste vergoeding geïntroduceerd. Adressen waar nog niet eerder schade is gemeld, ontvangen op verzoek een vaste, voor iedereen gelijke vergoeding voor kleine schades die naar hun aard mijnbouwschade zouden kunnen zijn. Het IMG keert deze vergoeding binnen enkele weken uit, zonder onderzoek te doen naar de oorzaak van de schade. Er vindt alleen een nulmeting plaats, waarbij alle zichtbare schades op de foto worden gezet. De vergoeding is eenmalig en finaal.
Het voorstel voegt daar nu een derde mogelijkheid aan toe. Bij schade die naar haar aard veroorzaakt zou kunnen zijn door mijnbouw («veronderstelde schade») – kan de aanvrager zijn woning (laten) herstellen tot een bij ministeriële regeling te bepalen bedrag. Er wordt, evenals bij de eenmalige vaste vergoeding, geen onderzoek gedaan naar de oorzaak van de veronderstelde schade.
Volgens de toelichting vloeit het voorstel voort uit de aanbevelingen van de enquêtecommissie en de kabinetsreactie daarop. De enquêtecommissie constateerde dat het IMG alleen schadevergoeding kan uitkeren als het bewijsvermoeden niet is weerlegd, omdat de NAM op grond van het BW alleen verplicht is schade te vergoeden waarvoor aansprakelijkheid bestaat. Met een ruimere opdracht en bijbehorend eigen budget zou het IMG meer schades vlot en genereuzer kunnen afhandelen, aldus de enquêtecommissie.
Daarop kondigde het kabinet aan dat bij daadwerkelijk herstel van schades tot € 40.000 niet langer onderzoek zou worden gedaan naar de schadeoorzaak. Hierdoor zou een groot deel van de schades vereenvoudigd kunnen worden afgehandeld en een einde komen aan «slepende procedures met soms jarenlange discussies over de oorzaak van de schade».
26
Circa 95% van de reeds uitgekeerde schadevergoedingen ligt onder dit grensbedrag.
Na een motie van de Tweede Kamer is deze grens verhoogd naar € 60.000.
27
Kamerstukken II 2022–2023, 35 561, nr. 43 (Motie Vedder en Boulakjar).
Vooruitlopend op het wetsvoorstel heeft de toenmalige Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat het IMG de instructie gegeven om daadwerkelijk herstel zonder causaliteitstoets voor schades tot € 60.000 aan te bieden.
28
Beleidsregel schadeafhandeling Tijdelijke wet Groningen. De beleidsregel is gebaseerd op de bevoegdheid van de Staatssecretaris om aan het IMG de taak op te dragen knelpunten op te lossen die als gevolg van de schade zijn ontstaan.
Voorts is het IMG opgedragen de vaste eenmalige schadevergoeding te verhogen van € 5.000 naar € 10.000. De nieuwe werkwijze geldt voor aanvragen die zijn ingediend na 14 december 2023 en is in het najaar van 2024 opengesteld. Uit het jaarverslag van het IMG (2024) blijkt dat er inmiddels 100 aanvragers voor daadwerkelijk herstel benaderd zijn.
29
Jaarverslag IMG 2024, blz. 16.
b. Noodzaak
De kern van het voorstel is dat het IMG niet langer onderzoek doet naar de oorzaak van de schade indien de herstelkosten van een gebouw of object lager zijn dan een bij ministeriële regeling te bepalen bedrag en de vergoeding daarvoor ook daadwerkelijk wordt besteed. Dit bedrag zal volgens de toelichting op € 60.000 worden gesteld. In wezen wordt hiermee de aan het IMG sinds juli 2024 opgedragen taak van een wettelijke grondslag voorzien. Volgens de toelichting is deze benadering met name ingegeven door de onvrede over de schadeafhandeling door het IMG en de lange duur van de procedures. Ook wordt het op deze wijze aantrekkelijker om schade te herstellen, waardoor de kans op verergerde of terugkerende schade kleiner wordt en de kwaliteit van de woningen, het wooncomfort van straten en wijken, én de leefbaarheid van Groningen en Noord-Drenthe verbetert.
De regeling voor daadwerkelijk herstel vormt een principiële afwijking van het aansprakelijkheidsrecht, omdat de vraag of de schade door een andere oorzaak dan mijnbouw is veroorzaakt, er niet meer toe doet. Er wordt «verondersteld» dat schade die op mijnbouwschade lijkt, mijnbouwschade is, zonder dat onderzoek plaatsvindt naar een mogelijke andere, de gaswinning als oorzaak uitsluitende reden. Omdat de schadevergoeding op basis van een maatwerkbeoordeling gemiddeld € 15.907 bedraagt,
30
Jaarverslag IMG 2024, blz. 31.
en het grensbedrag voor veronderstelde schade op € 60.000 zal worden gezet, is het aannemelijk dat daadwerkelijk herstel het uitgangspunt van de schadeafhandeling zal worden. Op dit moment ligt namelijk 98% van de reeds uitgekeerde schadevergoedingen onder de € 60.000. De vraag is waarom deze vergaande afwijking van het aansprakelijkheidsrecht nodig is en of het achterwege laten van onderzoek naar de oorzaak van de schade volgt uit de aanbevelingen van de enquêtecommissie. Bovendien kan het voorstel nadelige consequenties hebben, die hierna aan de orde komen.
In algemene zin merkt de Afdeling op dat het uit overwegingen van snelheid, burgervriendelijkheid en efficiëntie wenselijk kan zijn ingewikkelde vragen rond aansprakelijkheid en schade te vereenvoudigen. Op zichzelf zijn zulke vereenvoudigingen begrijpelijk indien zich een groot aantal gelijksoortige schadegevallen voordoet of bij kleinere schades. Voorbeelden daarvan zijn de introductie van het bewijsvermoeden bij schade door mijnbouw in Groningen, of het werken met forfaitaire bedragen of gestandaardiseerde taxaties, zoals het geval is bij blikschade in het verkeer.
Een vereenvoudiging moet echter niet zover gaan dat de grenzen arbitrair worden of de band met het aansprakelijkheidsrecht op enig moment gaat ontbreken. Indien vereenvoudigingen bovendien tijdens het proces plaatsvinden, zullen gedupeerden met afgehandelde zaken zich opnieuw melden, indien zij onder de nieuwe regels meer zouden krijgen. Daardoor ontstaat er druk om genomen beslissingen te herzien. Het gevolg is dat het proces niet wordt bespoedigd, maar juist weer wordt vertraagd. Terughoudendheid door de wetgever met vergaande (tussentijdse) vereenvoudigingen is daarom geboden. In elk geval is een uitgebreide motivering, waarbij naast de aanleiding, ook de voor- en nadelen uitdrukkelijk worden gewogen, essentieel.
Toegespitst op de schadeafhandeling door het IMG merkt de Afdeling op dat er 268.970 meldingen van fysieke schade zijn ontvangen, waarvan er op dit moment 250.257 zijn afgehandeld. Dit betekent dat er een relatief kleine opdracht van zo’n 19.000 zaken resteert, nieuwe meldingen buiten beschouwing gelaten.
31
Peildatum gebruikte cijfers is 31-3-2015.
Het gemiddelde uitgekeerde schadebedrag bedraagt € 15.907. De verhouding tussen maatwerk en de vaste eenmalige vergoeding is circa 3:1. Als waardering voor de huidige wijze van afhandeling van fysieke schade wordt het cijfer 7.1 gegeven.
32
De vaste eenmalige vergoeding wordt gewaardeerd met een 8.9. De waardering voor de maatwerkbeoordeling fysieke schade is lager, namelijk 6.8. Jaarverslag IMG 2024, blz. 22.
De doorlooptijd van afgehandelde dossiers bedraagt gemiddeld 101 dagen.
33
Eind 2024 was de doorlooptijd voor fysieke schade, waarbij onderzoek wordt gedaan naar de oorzaak 20 weken (140 dagen). Voor nieuwe schademeldingen streeft het IMG naar een maximale doorlooptijd van een half jaar (182 dagen), maar de verwachte doorlooptijd was op 10 maart 2025 266 dagen. Dit hogere cijfer wordt veroorzaakt doordat 12.500 aanvragers hun aanvraag «pauzeerden» totdat er duidelijkheid was over de uitkomsten van Nij Begun.
De tevredenheid over de schadeafhandeling blijkt ten slotte uit het feit dat in 2024 slechts in 3.7% van de gevallen bezwaar werd ingediend tegen een besluit over vergoeding van fysieke schade. Een behandeltermijn van enkele maanden tot een half jaar is niet bijzonder lang voor de afhandeling van aansprakelijkheid, terwijl de waarderingscijfers ruim voldoende zijn.
De Afdeling wijst er voorts op dat de parlementaire enquêtecommissie niet gevraagd heeft om een volledig nieuw instrument, maar de aanbeveling heeft gedaan het IMG een ruimere bevoegdheid te geven en een eigen budget, zodat het IMG meer schades vlot en genereuzer kan afhandelen.
34
Groningers boven gas, blz. 90.
Met de verhoging van de vaste eenmalige vergoeding van € 5.000 naar € 10.000, die binnen enkele weken wordt uitgekeerd en waarbij gedupeerden het deel dat niet nodig is voor herstel van de schade mogen behouden, lijkt de aanbeveling om de toepassing van de bestaande instrumenten milder, menselijker en makkelijk te maken al gerealiseerd. Omdat de maatwerkbeoordeling het IMG per zaak gemiddeld € 8.997 kost,
35
Jaarverslag IMG 2024, blz. 31.
acht de Afdeling een vaste eenmalige vergoeding van € 10.000 een verdedigbare keuze, nu de kosten elkaar weinig ontlopen. Voor daadwerkelijk herstel, waarbij deze grens wordt opgetrokken naar € 60.000, is dat evident niet het geval.
Onverminderd het voorgaande wijst de Afdeling op mogelijke nadelige consequenties van het voorstel.
c. Ongelijke uitkomsten
Vanuit het perspectief van de burger kan het voorstel leiden tot nieuwe, moeilijk te accepteren verschillen tussen gedupeerden. Het IMG handelt (trillings)schade af die zich voordoet binnen het effectgebied van het Groningenveld en schade door diepe bodemdaling die zich voordoet in een ring van 6 kilometer daarbuiten. De grootste kans op mijnbouwschade doet zich voor binnen het effectgebied van het Groningenveld. In 2020 werd door het IMG in de ring van 6 kilometer een verband tussen de schade en de gaswinning zelfs uitgesloten. Omdat dit tot onvrede leidde, is bij algemene maatregel van bestuur de oorspronkelijke afbakening van het effectgebied voor de toepassing van het bewijsvermoeden weer hersteld.
36
Staatscourant 2024, 5431.
In combinatie met de invoering van daadwerkelijk herstel betekent dit dat onderzoek naar de schadeoorzaak plaatsvindt in het gebied waar de kans op schade door mijnbouwactiviteiten het grootst is. Daar waar die kans kleiner of afwezig is, bestaat zonder meer recht op herstel. Van aanvragers met schades kleiner dan € 60.000 worden de kosten van herstel van «veronderstelde schade» immers altijd vergoed, terwijl degenen die meer schade (denken te) hebben de kans lopen geen schadevergoeding te ontvangen als het na onderzoek geen mijnbouwschade blijkt te zijn.
Dat geldt ook voor betrokkenen die in plaats van herstel, liever geld ontvangen. Ook zij kunnen worden geconfronteerd met een weerlegging van het bewijsvermoeden, waar dit voor aanvragers die voor herstel kiezen niet aan de orde is. Zij van wie het verzoek om vergoeding eerder door het IMG is afgewezen omdat het geen mijnbouwschade is, kunnen zich benadeeld voelen als blijkt dat de nieuwe manier van werken wel geleid zou hebben tot een vergoeding. Dit kan leiden tot nieuwe onvrede en verdere juridisering.
Artikel 19c van het wetsvoorstel draagt de Minister en het IMG op om geen grotere verschillen te laten ontstaan tussen gedupeerden van de gaswinning met betrekking tot de afhandeling van schade, de versterking, verduurzaming en andere compensatie. Niet duidelijk is hoe het voorstel zich hiertoe verhoudt.
d. Meer en hogere kosten
Verder kan het voorstel leiden tot een substantiële toename van het aantal toekenningen, en van de hoogte van het (gemiddelde) schadebedrag, omdat naast werkelijke schade ook «veronderstelde schade» wordt vergoed. Schade aan woningen, zoals scheuren in muren en verzakkingen, kan immers verschillende oorzaken hebben. Uit onderzoek van de Raad voor de leefomgeving blijkt dat er op het moment van publicatie van het onderzoek (februari 2024) al 425.000 gebouwen zijn die verzakkingsschade hebben of daar binnen tien jaar mee te maken krijgen.
37
Raad voor de leefomgeving en infrastructuur, «Goed gefundeerd. Advies om te komen tot een nationale aanpak van funderingsproblematiek», februari 2024.
Specifiek ten aanzien van Groningen merkt de Raad voor de leefomgeving op dat bekend is dat oppervlaktewaterpeilaanpassingen en ook de droge zomers vanaf 2018 een rol kunnen hebben gespeeld in funderingsschade, zoals instabiliteit, scheve vloeren, of scheuren in muren. Door voortaan op verzoek onderzoek naar de oorzaak van de schade achterwege te laten en te werken met de term veronderstelde schade, zal deze schade straks voor herstel in aanmerking komen. De toelichting wijst er in dit verband terecht op dat er gedupeerden zullen zijn die in het verleden hun schade niet hebben gemeld omdat zij geen vertrouwen hadden in een voor hen gunstige uitkomst, maar dat nu wel hebben doordat het verder onderzoek naar de oorzaak van de schade achterwege blijft.
Het IMG krijgt in het wetsvoorstel de aanvullende taak om adressen waar aanleiding is om te veronderstellen dat er schade is, maar geen schademelding is gedaan, proactief te benaderen. Het is nog niet duidelijk hoeveel van de circa 200.000
38
Jaarverslag IMG 2024, blz. 7.
adressen die nog nooit schade hebben gemeld, door het IMG gericht zullen worden benaderd. Ook deze adressen kunnen vragen om daadwerkelijk herstel.
Al met al is te verwachten dat de regeling voor daadwerkelijk herstel potentieel meer adressen zal betreffen dan de 19.000 meldingen die het IMG nu in portefeuille heeft, en de 2800 aanvragers die zich inmiddels voor deze regeling hebben gemeld. Omdat daadwerkelijk herstel vooral van belang zal zijn voor schades tussen € 10.000 en € 60.000, kan dit tot een fors hogere schadelast leiden. Ten slotte blijkt uit een pilot van het IMG dat daadwerkelijk herstel door een eigen aannemer veel van de organisatie vraagt.
39
Jaarverslag IMG 2024, blz. 33.
Het is aannemelijk dat dit leidt tot een aanmerkelijke verlenging van de behandeltermijn en hogere uitvoeringskosten voor het IMG.
e. (On)verhaalbaarheid uitkeringen voor herstel
Voorwaarde voor aansprakelijkheid van de exploitant is dat de schade is veroorzaakt door bodembeweging die het gevolg is van een mijnbouwactiviteit. In combinatie met het bewijsvermoeden betekent dit dat alle reële schademeldingen bij het IMG worden toegeschreven aan de mijnbouw, tenzij er een eenduidige en uitsluitende andere oorzaak wordt gevonden. Met de Tijdelijke wet Groningen (TwG) heeft het IMG de afhandeling van de aansprakelijkheid overgenomen. Het IMG oefent zijn taken en bevoegdheden uit met toepassing van de bepalingen van het Burgerlijk Wetboek, uitgezonderd artikel 178, aanhef en onderdeel c, van Boek 6 van het Burgerlijk Wetboek.
40
Artikel 2, zesde lid, van de TwG.
Aan de NAM wordt een heffing opgelegd voor de uitgekeerde schadevergoedingen.
Voor het vergoeden van herstel van veronderstelde schade doet het IMG, in afwijking van het BW, geen onderzoek naar de oorzaak van de schade. Voldoende is dat de schade mijnbouwschade zou kunnen zijn. In zoverre kan niet zonder meer worden gezegd dat het IMG in deze gevallen een vergoeding toekent vanwege de wettelijke aansprakelijkheid van de NAM voor mijnbouwschade. Artikel 15 van de TwG maakt het mogelijk een heffing bij de NAM op te leggen «ter bestrijding van de kosten gemaakt door de overheid in verband met de uitvoering van overige maatregelen ter bestrijding van de nadelige gevolgen van de gaswinning». Het is de vraag of daaronder ook de kosten voor het vergoeden van «veronderstelde schade» vallen. Dat zou betekenen dat de kosten voor daadwerkelijk herstel niet (volledig) in rekening kunnen worden gebracht bij de NAM, maar door de Staat gedragen moeten worden. Omdat bij herstel geen onderscheid wordt gemaakt tussen «schade» en «veronderstelde schade», kan dit zelfs betekenen dat de grond voor doorberekening van het schadeaandeel in veronderstelde schade wegvalt.
Na het beëindigen van de gaswinning zal er naar verwachting op termijn geen grote mijnbouwschade meer optreden, maar dit geldt niet voor «veronderstelde» schade die door andere oorzaken ontstaat, zoals bodemdaling door verdroging. In combinatie met het feit dat in het nieuwe artikel 14 het «koste-wat-kost-principe» wordt vastgelegd voor de afhandeling van schade en van veronderstelde schade, kan de invoering van daadwerkelijk herstel tot grote, niet verhaalbare uitgaven voor de Staat leiden.
f. Grenssituaties
Het grensbedrag voor de toepassing van daadwerkelijk herstel wordt bij ministeriële regeling vastgelegd. Volgens de toelichting biedt dit ruimte om op een uitvoerbare wijze rekening te houden met toekomstige (prijs)ontwikkelingen in de schadeafhandeling, zonder dat daarvoor een wetswijziging nodig is.
Delegatie van regelgevende bevoegdheid aan een Minister wordt beperkt tot voorschriften van administratieve aard, uitwerking van de details van een regeling, voorschriften die dikwijls wijziging behoeven en voorschriften waarvan te voorzien is dat zij mogelijk met grote spoed moeten worden vastgesteld.
41
Aanwijzing 2.24 van de Aanwijzingen voor de regelgeving.
Het bepalen van het grensbedrag is een hoofdelement van de regeling, omdat het een afwijking is van het wettelijke aansprakelijkheidsrecht. Het behoort daarom ten minste op het niveau van een algemene maatregel van bestuur te worden geregeld. Daaraan kan worden toegevoegd dat bij ministeriële regeling indexatie kan plaatsvinden conform de bestaande systematiek met betrekking tot het toepassen van loon- en prijsbijstelling.
g. Conclusie met betrekking tot daadwerkelijk herstel
De Afdeling adviseert af te zien van de introductie van het begrip «veronderstelde schade», omdat uit evaluaties van het IMG blijkt dat huidige schadeafhandeling positief wordt gewaardeerd, en dit begrip op geen enkele wijze past in het aansprakelijkheids- en schadevergoedingsrecht en diverse negatieve gevolgen heeft. Voor burgers kan het leiden tot ongelijke uitkomsten. Doordat schade wordt hersteld die niet door mijnbouw veroorzaakt behoeft te zijn, leidt het voorstel tot meer en hogere kosten en is het onzeker of deze (volledig) in rekening kunnen worden gebracht bij de NAM. Ten slotte zal invoering van daadwerkelijk herstel leiden tot langere doorlooptijden en hogere uitvoeringskosten voor het IMG.
Op zichzelf is het begrijpelijk dat de regering daadwerkelijk herstel van woningen wil stimuleren, omdat daarmee de kans op verergerde of terugkerende schade wordt verkleind en tevens de kwaliteit en leefbaarheid van de woningen en de leefbaarheid van Groningen en Noord-Drenthe verbetert. Indien de regering, aanvullend op vergoeding van schade, daadwerkelijk herstel wil stimuleren, dan adviseert de Afdeling dit op een andere wijze te doen, bijvoorbeeld door middel van een subsidie. Dit heeft als voordeel dat er geen vermenging plaatsvindt tussen schade en veronderstelde schade, dat iedereen dezelfde rechten heeft op herstel (subsidie), en dat discussies over schadeverhaal worden voorkomen.
De parlementaire enquêtecommissie heeft met betrekking tot schadeafhandeling geconcludeerd dat deze milder, makkelijker en menselijker moest. Zij pleitte voor een verruiming van de wettelijke opdracht omdat de aansprakelijkheidsclausule en gebondenheid aan het Burgerlijk Wetboek zouden leiden tot een beperking in de schadeafhandeling.
42
Kamerstukken II 2022/23, 35 561, nr. 6, p. 66.
Om aan deze aanbeveling te voldoen, heeft het kabinet in maatregel 3 van Nij Begun aangekondigd dat het IMG tot een bedrag van € 40.000 zou stoppen met het onderzoek van causaliteit. Later is dit bedrag, zoals de Afdeling al constateert, naar aanleiding van een motie van de Tweede Kamer verhoogd naar € 60.000. In samenspraak met het IMG is, om invulling te geven aan maatregel 3 en daarmee de aanbevelingen van de commissie, daadwerkelijk schadeherstel als nieuwe vorm van fysieke schadeafhandeling geïntroduceerd. Daadwerkelijk herstel sluit tevens aan bij het advies van de commissie Van Geel
43
Kamerstukken II 2023/24, 33 529, nr. 1195.
om onderlinge verschillen terug te dringen en daarmee te zorgen voor minder sociale ongelijkheid, aangezien het resultaat voor iedereen gelijkwaardig is: een herstelde woning.
De Afdeling constateert dat met de verhoging van de vaste eenmalige vergoeding (VES) al was voldaan aan de aanbevelingen van de parlementaire enquêtecommissie om het IMG een ruimere bevoegdheid te geven en een eigen budget, zodat het IMG meer schades vlot en genereuzer kan afhandelen. In reactie hierop wordt opgemerkt dat de parlementaire enquêtecommissie deze aanbeveling deed op het moment dat de VES al bestond en door het IMG werd toegepast binnen de wettelijke opdracht. De commissie merkt in haar rapport juist ook op dat eenvoudige schades vlotter dan voorheen worden afgehandeld, maar dat juist de voortgang van de afhandeling van complexe schadegevallen achterblijft.
44
Kamerstukken II 2022/23, 35 561, nr. 6, p. 66.
Het is daarmee duidelijk dat de commissie enkel een verhoging van het bedrag van de VES niet zag als uitwerking van haar aanbeveling. Waar de VES slechts een oplossing biedt voor relatief kleine en eenvoudige schademeldingen, is daadwerkelijk schadeherstel met name ook een alternatief voor grotere schades waarbij tot op heden enkel voor een maatwerkprocedure gekozen kon worden. De maatwerkprocedure scoort lager in tevredenheidscijfers dan de VES en deze cijfers zijn «slechts» gemiddelden. Tot slot draagt deze maatregel in tegenstelling tot de VES ook bij aan het voorkomen en zonder nieuwe melding herstellen van herhaalschade, waar de commissie ook specifiek aandacht voor vroeg.
Het daadwerkelijk herstellen van de schade aan gebouwen laat Groningen en Noord-Drenthe beter achter. Ook sluit deze vorm van schadeafhandeling goed aan bij het doenvermogen van burgers die hun woning willen herstellen waar ook de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid expliciet aandacht voor heeft gevraagd bij de ontwikkeling van beleid.
45
Zie Weten is nog geen doen. Een realistisch perspectief op redzaamheid | Rapport | WRR
Het bedrag van € 60.000 is bijna altijd toereikend om de schade te herstellen, waardoor burgers eigenlijk altijd geholpen zijn. Hieruit blijkt de toegevoegde waarde van daadwerkelijk schadeherstel. Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is de memorie van toelichting aangevuld met een passage over het doenvermorgen van burgers en een passage waarin wordt uitgelegd dat daadwerkelijk herstel juist ten opzichte van de VES een oplossing biedt voor grotere schades.
Het is onoverkomelijk dat nieuwe maatregelen leiden tot nieuwe verschillen. Wel is een aantal maatregelen geïntroduceerd om deze verschillen zo veel als mogelijk te beperken. Zo heeft het IMG de aanvullende vaste vergoeding geïntroduceerd, om bewoners die in het verleden niet konden kiezen voor de nieuwe schaderegelingen en een lager bedrag dan € 10.000 ontvingen, te compenseren door hun eerder ontvangen schadevergoeding tot een bedrag van € 10.000 (in lijn met de vaste vergoeding). Met de aanvullende vergoeding kan op elk adres waar in het verleden een lager schadebedrag dan € 10.000 is uitgekeerd, dit bedrag worden aangevuld tot € 10.000. Ook heeft het IMG, om ongelijke uitkomsten voor bewoners tot een minimum te beperken, in 2023 iedereen met een lopende aanvraag de mogelijkheid geboden om in afwachting van de nieuwe schademaatregelen diens aanvraag te pauzeren totdat er duidelijkheid was over de uitkomsten van Nij Begun. 12.500 aanvragers hebben van deze mogelijkheid gebruik gemaakt. Vervolgens hebben deze aanvragers een keuze kunnen maken tussen daadwerkelijk herstel of een geldelijke schadevergoeding.
Daarnaast is ervoor gekozen om in het gehele effectgebied te werken met één grensbedrag van € 60.000. Dit leidt inderdaad tot hetzelfde beleid in de kern als in de rand van het aardbevingsgebied. Daarmee worden echter ook nieuwe grenzen, afbakeningsvraagstukken en daarmee nieuwe verschillen voorkomen. Ook in de kern, waar relatief veel schade causaal van aard is, is daadwerkelijk herstel een oplossing met als resultaat een hersteld huis, onder meer doordat de schade of herhaalschade ook in de kern meestal onder het bedrag van € 60.000 blijft. Het wordt gerechtvaardigd geacht dat bij hogere bedragen wel onderzoek naar de oorzaak plaatsvindt. Ook in dit scenario kunnen bewoners er in de meeste gevallen nog steeds voor kiezen om de (causale) schade te laten herstellen door het IMG.
46
Artikel 2, derde lid, onderdeel a, onder 3°, van de TwG geeft de mogelijkheid aan het IMG om «indien de aanvrager dit wenst en de schade zich daarvoor leent, de te treffen maatregelen in natura vast te stellen».
De Afdeling wijst specifiek op artikel 19c van het wetsvoorstel, dat de Minister van BZK opdraagt om geen grotere verschillen te laten ontstaan in de schadeafhandeling. Hierover dient te worden opgemerkt dat artikel 19c er specifiek op ziet dat geen grotere verschillen in de schadeafhandeling ontstaan ten gevolge van de sluiting van het Groningenveld. Dit is met de invoering van daadwerkelijk herstel niet het geval. Ook nu er geen gas meer gewonnen wordt uit het Groningenveld kunnen bewoners kiezen voor dezelfde maatregelen, waaronder daadwerkelijk herstel.
De Afdeling heeft tevens geconstateerd dat daadwerkelijk schadeherstel leidt tot meer en hogere kosten, doordat er meer adressen in aanmerking komen dan het aantal schademeldingen dat het IMG nu in behandeling heeft, de schadebedragen hoger zijn en de uitvoeringskosten en doorlooptijden bij het IMG zullen oplopen. Hierover moet worden opgemerkt dat de kosten voor de VES, voor de maatwerkprocedure en voor daadwerkelijk herstel moeilijk vergelijkbaar zijn. Bij maatwerk zal naar verwachting minder schadevergoeding worden uitgekeerd per (primair) positief besluit dan bij daadwerkelijk herstel, doordat sommige schade wordt afgewezen vanwege andere schadeoorzaken, die bij daadwerkelijk herstel wel wordt vergoed. Daar staat echter tegenover dat de kans op nieuwe schademeldingen bij de maatwerkvergoeding groter is, doordat de schade aan het gebouw niet daadwerkelijk hoeft te worden hersteld. Dat kan leiden tot meer schadevergoedingen en meer uitvoeringskosten dan bij daadwerkelijk herstel. Daarnaast gaat een groot gedeelte van de uitvoeringskosten bij daadwerkelijk herstel zitten in de persoonlijke benadering en intensievere begeleiding van aanvragers. Ook een stijging van de doorlooptijd bij daadwerkelijk herstel houdt verband met de op de aanvrager gerichte vormgeving van deze schaderegeling. Zo zit er veel ruimte in het proces om aan te sluiten bij de wensen van bewoners. Dit kan bijvoorbeeld gaan om de keuze van de aannemer of het startmoment van de werkzaamheden.
De Afdeling vraagt specifiek aandacht voor een stijging van de doorlooptijden en uitvoeringskosten, omdat eerder behandelde schades mogelijk opnieuw zullen worden gemeld. Daadwerkelijk herstel wordt echter niet met terugwerkende kracht aangeboden. Dit betekent dat de eerder behandelde schades niet voor herstel in aanmerking komen. Het IMG gaat bij alle vormen van fysieke schadeafhandeling een vorm van voorwaardelijke finaliteit toepassen, waardoor alleen bij geconstateerde nieuwe bodembeweging of -daling een nieuwe aanvraag beoordeeld zal worden. Dit zal op termijn tegemoetkomen aan de zorgen van de Afdeling.
De constatering van de Afdeling dat het niet mogelijk is om de kosten voor daadwerkelijk schadeherstel volledig in rekening te brengen bij de NAM, is juist. In de periodieke heffingsbesluiten zal worden onderbouwd welk gedeelte van de kosten voor daadwerkelijk schadeherstel in de heffing op de NAM worden betrokken.
Daarnaast heeft de Afdeling terecht opgemerkt dat het passender is om het grensbedrag voor daadwerkelijk schadeherstel vast te leggen in een algemene maatregel van bestuur, in plaats van in een ministeriële regeling. Het wetsvoorstel en de memorie van toelichting zijn hierop aangepast. Omdat het bedrag van € 60.000 een grensbedrag is, en geen daadwerkelijke kosten vertegenwoordigt, verhoudt vastlegging van een indexeringssystematiek zoals de Afdeling voorstelt (bijvoorbeeld de loon- en prijsbijstelling), zich niet goed met de vormgeving van de regeling. Periodiek zal bezien worden of het grensbedrag passend is. Het bij algemene maatregel van bestuur vastgestelde bedrag kan hierop vervolgens worden aangepast.
Tot slot heeft de Afdeling opgemerkt dat als de regering daadwerkelijk schadeherstel in het aardbevingsgebied wil bevorderen, zij dit bijvoorbeeld zou kunnen doen via een subsidie. Een subsidie zou echter alleen een logische keuze zijn als het advies van de Afdeling wordt gevolgd om vast te houden aan causaliteitsonderzoek. Dan zou een vergoeding in geld blijven bestaan voor schade die het gevolg is van de gaswinning, die bewoners in principe vrij kunnen besteden, en komt daarnaast een subsidie beschikbaar (bijvoorbeeld een bonusbedrag) als bewoners het bedrag inzetten voor daadwerkelijk herstel. Deze constructie staat echter haaks op de kabinetsmaatregel uit Nij Begun dat in de schadeafhandeling de bewoner ervoor kan kiezen om geen causaliteitstoets uit te voeren.
4.

Bestuur SodM
Het SodM wordt op dit moment geleid door de Inspecteur-generaal der Mijnen. Naar aanleiding van de aanbevelingen van de enquêtecommissie wordt een meerhoofdige leiding geïntroduceerd. Zij stelde daarnaast voor om de beoordeling van het collegiaal bestuur niet door de secretaris-generaal van het ministerie, maar door een raad van toezicht te laten plaatsvinden. In het voorstel wordt in plaats daarvan voorzien in de instelling van een commissie van advies (CvA). Deze commissie heeft tot taak advies uit te brengen omtrent het functioneren van de leden van het bestuur. Op deze manier wordt gewaarborgd dat deze beoordeling van het collegiaal bestuur onafhankelijk(er) kan plaatsvinden, terwijl tegelijkertijd de ministeriële verantwoordelijkheid gewaarborgd blijft, aldus de toelichting.
47
Memorie van toelichting, paragraaf 2.4.
a. Opportuniteit voorstel
Het wetsvoorstel behelst een ingrijpende wijziging van het bestuur en de organisatie van SodM, en van de verantwoording van SodM ten opzichte van de Minister. Bij beide onderdelen zijn fundamentele vragen aan de orde, die verder reiken dan de positie van SodM alleen, en meer onderwerpen raken. Het wetsvoorstel loopt daarmee onmiskenbaar vooruit op de Kaderwet rijksinspecties, waarvan de internetconsultatie onlangs is afgesloten. In het Regeerprogramma is de Kaderwet aangekondigd als onderdeel van de agenda voor vernieuwing van de democratie en versterking van de rechtsstaat, het bestuur en de controle daarop.
In de toelichting wordt geen relatie met de Kaderwet gelegd, waardoor de indruk kan ontstaan dat het een op zichzelf staande wijziging betreft. De Afdeling acht het niet opportuun om de positie van SodM te wijzigen, vooruitlopend op de discussie over de onafhankelijkheid van de inspecties in het algemeen, mede gelet op de ambities in het Regeerprogramma om door middel van een Kaderwet de checks and balances in ons democratische bestel te versterken.
Gelet hierop adviseert de Afdeling nu geen voorstellen tot wijziging te doen.
Onverminderd het voorgaande merkt de Afdeling het volgende op.
b. Collegiaal bestuur
Volgens de toelichting wordt door de invoering van een collegiaal bestuur de onafhankelijke taakuitvoering en autonomie van SodM op tal van (deels nieuwe) (ondergrondse) activiteiten versterkt, doordat een kwetsbaarheid voor eventuele beïnvloeding van buitenaf vermindert. Ook betekent dit dat de koers van de toezichthouder niet louter afhankelijk is van één persoon.
Een eenhoofdig bestuur biedt voordelen uit een oogpunt van snelle en duidelijke aansturing, maar kan tot problemen leiden als een bestuurder uitvalt. Een collegiale bestuursvorm maakt het mogelijk om taken te spreiden en kan bijdragen aan evenwichtige besluitvorming, maar kan ook leiden tot fricties en inefficiënte besluitvorming. Het is, gegeven de voor- en nadelen van beide bestuursvormen, in het algemeen dan ook niet mogelijk een voorkeur uit te spreken voor de ene of andere bestuursvorm. Van belang lijkt vooral of de te kiezen bestuursvorm in het concrete geval kan bijdragen aan de kwaliteit van de besluitvorming. Aspecten die daarvoor van belang zouden kunnen zijn, zijn bijvoorbeeld de omvang van de organisatie, de aard en de verscheidenheid van de toezichtstaak, en de professionaliteit van het toezicht. Er moet een balans zijn tussen de omvang van de leiding en de rest van de organisatie. Voorts moet de bestuursvorm aansluiten bij de taakopdracht van SodM en bij de interne organisatie en de praktijk van het toezicht.
Uit de toelichting blijkt niet waarom de huidige toezichtsopdracht en de niet nader aangeduide (deels) nieuwe mijnbouwactiviteiten een meerhoofdige leiding noodzakelijk zouden maken, bijvoorbeeld uit een oogpunt van taakverdeling of expertise. Evenmin wordt aandacht besteed aan de vraag of het voorstel aansluit bij de interne organisatie (primair proces en staf), en zo nee, welke consequenties het voorstel heeft voor de organisatiestructuur. SodM behoort qua omvang tot de kleinere inspecties. Vanuit dat oogpunt ligt een wijziging van de bestuursvorm niet voor de hand. Bovendien voorziet het voorstel daarnaast in de instelling van een commissie van advies. Niet wordt toegelicht waarom het noodzakelijk is dat zes mensen (collegiaal bestuur en commissie van advies) zich bezig moeten houden met een taak die nu nog door één persoon wordt gedaan.
De Afdeling constateert dat de toelichting geen concreet inzicht geeft in de noodzaak, motieven en consequenties van invoering van collegiaal bestuur voor de organisatie van SodM. Dat is wel nodig. Indien wijziging van de bestuursvorm noodzakelijk en opportuun is, dan adviseert de Afdeling de toelichting aan te vullen met een afwegingskader waarin de factoren en afwegingen die een rol spelen bij het maken van een keuze, overzichtelijk worden gepresenteerd en een vergelijking te maken met andere inspecties. Ook zou een verband moeten worden gelegd met de in voorbereiding zijnde Kaderwet rijksinspecties.
c. Commissie van advies
Het voorstel voorziet in de instelling van een commissie van advies bij SodM.
Volgens artikel 126a heeft de commissie van advies tot taak advies uit te brengen omtrent het functioneren van de leden van het bestuur (lid 2); De leden van de commissie zijn onafhankelijk (lid 3); zij worden door de Minister benoemd, geschorst en ontslagen (lid 4). Bij ministeriële regeling worden regels gesteld over de omvang en de samenstelling van de commissie, de termijn van benoeming, de gronden voor schorsing en ontslag, en de werkwijze van de commissie (lid 5). Bij ministeriële regeling kunnen in aanvulling op het tweede lid, taken worden toebedeeld aan de commissie (lid 6).
Het voorstel maakt niet duidelijk aan wie de commissie advies uitbrengt. Evenmin is duidelijk waarop dit advies betrekking heeft. Volgens de wettekst heeft het advies betrekking op «het functioneren van de leden van het bestuur», de toelichting daarentegen spreekt over «het adviseren over de kwaliteit van het werk van het SodM. Hieronder wordt in ieder geval de zorg voor periodieke evaluaties verstaan. Ook adviseert de commissie over de maatschappelijke oriëntatie van het werk van het SodM.»
48
memorie van toelichting, paragraaf 2.4.3.
Volgens de toelichting werkt het uitbrengen van advies «daarmee» twee kanten op: aan de Minister, bijvoorbeeld over de beoordeling van het bestuur, maar ook advies aan het SodM zelf.
De Afdeling merkt hierover het volgende op.
De figuur van een raad van advies komt vaker voor, afhankelijk van de diversiteit in taken en de omvang van de inspectie. Zo hebben de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd, de Inspectie Justitie en Veiligheid en de Inspectie van het onderwijs elk een raad van advies. De leden daarvan zijn onafhankelijk en zij adviseren de inspecteur-generaal over strategie, inhoudelijke thema’s, en ontwikkelingen in het toezicht en in de organisatie, of over de (uitkomsten van de) periodieke evaluaties. De commissie van advies functioneert in die zin als een klankbord voor de leiding van de rijksinspectie en geeft haar gevraagd en ongevraagd advies. De commissie van advies heeft geen hiërarchische bevoegdheden in de richting van een rijksinspectie en heeft geen toezichthoudende taak.
Het voorstel gaat uit een andere benadering. Volgens de wettekst beoordeelt de commissie van advies het functioneren van de leden van het bestuur en (volgens de toelichting) daarover advies uitgebracht aan de Minister. Deze beoordeling treedt in de plaats van die van de secretaris-generaal. Daarnaast zou de commissie een veel bredere taak hebben, namelijk het adviseren van het bestuur over de kwaliteit van het toezicht. Deze dubbelrol is problematisch. Het beoordelen van het bestuur is een leidinggevende- of een toezichtshoudersfunctie, geen adviesfunctie. In die zin lijkt de gekozen constructie meer op een raad van toezicht dan op een raad van advies. Een commissie van advies die het bestuur adviseert, kan niet tegelijk de Minister adviseren over het functioneren van dat bestuur zonder zijn onafhankelijkheid prijs te geven, en omgekeerd. Het voorstel ondermijnt daarmee de functie van onafhankelijk adviseur van de rijksinspectie, waardoor die zonder betekenis wordt.
Gelet hierop adviseert de Afdeling de taken van de commissie van advies te beperken tot advisering van het bestuur.
De Afdeling acht het niet raadzaam om vooruitlopend op de Kaderwet rijksinspecties nu al de positie van het SodM te wijzigen en mist in de memorie van toelichting een relatie met dat wetsvoorstel. Door de voorgestelde wijzigingen in de Mijnbouwwet wordt een aanpassing in de inrichting van het bestuur van het SodM bewerkstelligd door de introductie van collegiaal bestuur. Voorts wordt een commissie van advies (hierna: CvA) geïntroduceerd die onder meer tot taak heeft een advies over het functioneren van de leden van dat bestuur uit te brengen. Niet wordt beoogd om ook de positie van het SodM als zodanig te wijzigen. Het SodM blijft een rijksinspectie ressorterend onder de Minister van Klimaat en Groene Groei.
De directe aanleiding voor deze wijziging is gelegen in aanbeveling 5 van de parlementaire enquêtecommissie aardgaswinning Groningen. Voor het SodM wordt aanbevolen om collegiaal bestuur te introduceren en zo de Inspecteur-generaal der mijnen (hierna: IGM) te ondersteunen met twee andere directieleden, en om een raad van toezicht te formeren om langs die weg de beoordeling van de IGM niet langer afhankelijk te maken van de secretaris-generaal van het ministerie.
In de kabinetsreactie op het rapport van de parlementaire enquêtecommissie (Nij Begun) wordt met maatregel 38 uitvoering gegeven aan deze aanbeveling. Daarbij is opgemerkt dat we de combinatie waarbij een inspectie onderdeel is van een ministerie terwijl een raad van toezicht het functioneren beoordeelt, nergens kennen binnen de organisatiekaders van het Rijk, en dat dit zich niet verhoudt met de directe ministeriële verantwoordelijkheid voor die rijksinspectie. Om die reden is gekozen voor het instellen van een commissie van advies, die een advies geeft omtrent het functioneren van de leden van het bestuur.
De Afdeling heeft gelijk dat met het onderhavige wetsvoorstel vooruit wordt gelopen op de in voorbereiding zijnde Kaderwet rijksinspecties (hierna: Kaderwet).
Hiervoor is gekozen omdat met het onderhavige wetsvoorstel beoogd wordt alle aanbevelingen van de enquêtecommissie en maatregelen uit Nij Begun die een verankering op wetsniveau behoeven, in dit wetsvoorstel te bundelen. Nu het introduceren van collegiaal bestuur bij het SodM een specifieke aanbeveling van de enquêtecommissie was, die ook al is omarmd in Nij Begun, zie ik geen reden om met het uitvoeren hiervan te wachten op de Kaderwet rijksinspecties.
Verder past de opmerking dat de voorgestelde wijzigingen van de Mijnbouwwet geheel in lijn zijn met de voorstellen in de Kaderwet rijksinspecties. Het voorgestelde artikel 4 van de Kaderwet schrijft immers voor dat de Minister onder wie een rijksinspectie ressorteert voor die rijksinspectie vastlegt of sprake is van een eenhoofdige of meerhoofdige leiding. De voorgestelde aanpassing van artikel 126 van de Mijnbouwwet ter uitvoering van maatregel 38 uit Nij Begun past bij deze opdracht, maar legt deze keuze op wetsniveau vast in plaats van bij ministerieel organisatiebesluit omdat het SodM in de Mijnbouwwet is ingesteld en de bestuursvorm daar ook is vastgelegd. In de memorie van toelichting bij de Kaderwet wordt ook expliciet verwezen naar de aangekondigde introductie van collegiaal bestuur bij het SodM als gevolg van de aanbevelingen van de parlementaire enquêtecommissie waarbij wordt opgemerkt dat de gekozen formulering van genoemd artikel 4 van de Kaderwet daaraan niet in de weg staat.
Daarnaast schrijft het voorgestelde artikel 18 van de Kaderwet voor dat de Minister onder wiens verantwoordelijkheid de rijksinspectie valt een commissie van advies instelt. Deze commissie van advies adviseert de leiding van een rijksinspectie over de uitvoering van haar taken, de organisatie van de rijksinspectie, het kwaliteitsbeleid, en de maatschappelijke impact van het toezicht.
De voorgestelde Kaderwet staat er niet aan in de weg om – zoals in de voorgestelde aanpassing van de Mijnbouwwet geschiedt – ook andere taken aan deze commissie van advies toe te kennen.
Vanwege de aanbeveling van de parlementaire enquêtecommissie en het feit dat de uitwerking daarvan aansluit bij het voorstel voor een Kaderwet wordt het verantwoord geacht om vooruit te lopen op die Kaderwet.
Op het moment dat dit wetsvoorstel werd aangeboden voor advies was nog geen openbare versie van het voorstel voor een Kaderwet beschikbaar en kon mitsdien in de toelichting nog niet worden verwezen naar de uitgangspunten en de relevante artikelen van dat wetsvoorstel. Inmiddels is, zoals de Afdeling terecht constateert, voor het voorstel voor een Kaderwet rijksinspecties de internetconsultatie afgerond. De memorie van toelichting is daarom aangevuld met passages waarin de relatie met de Kaderwet (versie ten tijde van de internetconsultatie) wordt gelegd, zodat tevens duidelijk wordt dat de op grond van Nij Begun voorgestelde wijziging van de Mijnbouwwet in het verlengde ligt van en aansluit bij het voorstel voor een Kaderwet.
Ten aanzien van de keuze voor het instellen van collegiaal bestuur bij SodM merkt de Afdeling op dat uit de toelichting op het wetsvoorstel niet blijkt waarom specifiek voor een organisatie als SodM een meerhoofdige leiding aan de orde zou moeten zijn. In reactie hierop wordt opgemerkt dat het instellen van collegiaal bestuur bij SodM het directe gevolg is van de aanbevelingen van de parlementaire enquêtecommissie en de kabinetsreactie daarop. De inhoudelijke overwegingen voor die aanbeveling vormen in eerste instantie de onderbouwing voor de keuze. Deze overwegingen gaan verder dan (louter) organisatorische afwegingen die bijvoorbeeld betrekking hebben op de omvang de organisatie en het toezichtsveld.
Het voorstel voor een Kaderwet schrijft blijkens de toelichting gezien de veelvormigheid in de specifieke opdracht en organisatie van de diverse rijksinspecties bewust niet voor in welke gevallen gekozen kan worden voor een meerhoofdige leiding en schrijft dus evenmin voor dat organisatorische dan wel toezichtsgerelateerde factoren de enige kaders zouden vormen.
49
Zie hiervoor paragraaf 3.3.2 van de memorie van toelichting op het voorstel voor een Kaderwet rijksinspecties.
De Kaderwet laat daarmee ruimte om de aanbeveling van de parlementaire enquêtecommissie aldus uit te voeren. Een afwegingskader met daarin de factoren die een rol spelen bij het maken van een keuze voor een meerhoofdige leiding voor specifiek SodM is daarmee niet aan de orde.
De toelichting op de voorgestelde wijziging van artikel 126 Mijnbouwwet is wel aangevuld door uitgebreider stil te staan bij de aanleiding voor de introductie van collegiaal bestuur bij SodM en hoe dit zich verhoudt tot het voorstel voor een Kaderwet.
Ten aanzien van de in artikel 126a van de Mijnbouwwet voorgestelde CvA plaatst de Afdeling diverse kanttekeningen. Opgemerkt wordt dat de Afdeling in een deel van zijn advies ten onrechte veronderstelt dat de CvA de leden van het collegiaal bestuur beoordeelt in het kader van hun functioneren. De CvA heeft in dezen enkel een adviserende rol aan degene die de leden van het bestuur uiteindelijk beoordeelt, te weten de Minister of de secretaris-generaal in mandaat namens de Minister.
Voor de figuur van de CvA is aansluiting gezocht bij artikel 17 van de voorgestelde Kaderwet. Dat artikel schrijft voor dat elke rijksinspectie een commissie van advies krijgt. Zoals blijkt uit de memorie van toelichting bij dat wetsvoorstel heeft deze commissie een klankbordfunctie richting de leiding van de rijksinspectie en adviseert zij over de uitvoering van haar taken, de organisatie van de rijksinspectie, het kwaliteitsbeleid, en de maatschappelijke impact van het toezicht. De CvA heeft geen hiërarchische bevoegdheden ten opzichte van de inspectie en heeft evenmin een toezichthoudende taak op die inspectie.
Het toekennen van een extra adviserende taak aan diezelfde CvA in de Mijnbouwwet ten aanzien van het functioneren van de leden van het bestuur verdraagt zich met genoemde adviestaken en uitgangspunten.
Deze adviestaak vindt net als de introductie van collegiaal bestuur zijn oorsprong in de aanbevelingen van de parlementaire enquêtecommissie. De procedure van beoordeling van de bestuursleden van SodM krijgt zo een extra waarborg op onafhankelijkheid, terwijl tegelijkertijd de ministeriële verantwoordelijkheid voor de rijksinspectie in stand wordt gehouden.
Doordat de adviestaken voor de CvA op grond van enerzijds de voorgestelde Kaderwet en anderzijds artikel 126a Mijnbouwwet elk een eigen karakter hebben en de spectra waarover de advisering plaatsvindt ver uit elkaar liggen, acht ik, anders dan de Afdeling, het risico op een problematische dubbelrol niet aanwezig. Advisering over de strategie van een rijksinspectie als geheel bijt niet met het geven van een advies over het functioneren van de leden van het bestuur. Daarnaast mag van de leden van de commissie de nodige professionaliteit worden verwacht om beide taken naar behoren uit te voeren.
Naar aanleiding van opmerkingen van de Afdeling dat onduidelijk is aan wie de commissie advies uitbrengt en waarop dit advies betrekking heeft, is de toelichting op die punten verduidelijkt en aangevuld. Daarnaast is in de toelichting de relatie met de commissie van advies zoals deze voor elke rijksinspectie wordt voorgeschreven in artikel 17 van de voorgestelde Kaderwet rijksinspecties toegelicht.
Te zijner tijd zal in het voorstel voor deze Kaderwet worden voorzien in een samenloopbepaling waarmee in het voorgestelde artikel 126a van de Mijnbouwwet een expliciete verwijzing naar dat artikel uit de Kaderwet zal worden aangebracht.
5.

Verwijzingen naar wetgeving tot vaststelling van de begrotingsstaten
a. Artikel 14
Het voorgestelde artikel 14 regelt dat in de wet tot vaststelling van de begrotingsstaten van het Ministerie van BZK voor zo lang als dat nodig is financiële middelen ter beschikking worden gesteld aan het IMG die nodig zijn voor de uitvoering van zijn taken en bevoegdheden. Ook worden voor zo lang als dat nodig is financiële middelen gereserveerd voor de uitvoering van de taken en bevoegdheden voor hoofdstukken 5 en 5a van de TwG (resp. Versterking en Bijstand).
50
Voorgesteld artikel 14, aanhef en onderdelen a en b.
Tot slot wordt het IMG als afzonderlijke begrotingspost opgenomen en wordt deze post voorzien van een toelichting.
51
Voorgesteld artikel 14, aanhef en onderdeel c. Dit laatste punt staat, in iets andere bewoordingen, ook in het huidige artikel 14, tweede lid, van de Tijdelijke wet Groningen.
De Afdeling begrijpt de wens om zichtbaar langdurige betrokkenheid te tonen naar de inwoners van Groningen en Noord-Drenthe. Tegelijkertijd merkt de Afdeling op dat artikel 2 van de TwG bepaalt dat er een Instituut Mijnbouwschade Groningen is. Die wet regelt ook de taken en bevoegdheden van dit Instituut. Dit brengt mee, zoals ook elders bij de wettelijke omschrijving van taken en bevoegdheden het geval is, dat in de jaarlijkse begroting voldoende middelen worden vrijgemaakt voor de adequate uitoefening van deze taken en bevoegdheden. Het is volgens de Afdeling dan ook niet nodig om, zoals de toelichting vermeldt, in deze wet te verduidelijken dat het kabinet gehouden is er zorg voor te dragen dat de uitvoerende instanties over de nodige middelen beschikken om hun wettelijke taken uit te voeren, voor zo lang als dat nodig is.
52
Toelichting, paragraaf 2.2, «Koste-wat-kost».
Dat in dit verband tevens wordt beoogd langdurig, «voor zo lang als dat nodig is» (tot in ieder geval begrotingsjaar 2055, zo blijkt uit het voorgestelde artikel 14a) zekerheid te bieden maakt dit niet anders. Immers, zolang de taken en bevoegdheden van het IMG in de wet zijn neergelegd, zullen elk jaar in de begroting middelen worden vrijgemaakt voor de uitoefening van die taken en bevoegdheden.
53
Hetzelfde geldt voor de Nationaal Coördinator Groningen.
Indien de wetgever op enig moment zou besluiten tot beëindiging van die taken en bevoegdheden, dan zullen ook de nu voorgestelde bepalingen over de financiering vervallen omdat zij anders zinledig zouden worden.
De Afdeling concludeert dat het voorgestelde artikel 14 geen toegevoegde waarde heeft en adviseert daarom daarvan af te zien.
b. Artikel 14a
In het voorgestelde artikel 14a staat dat in de voorstellen van de wet tot vaststelling van de begrotingsstaten van de ministeries die het aangaat tot in ieder geval het jaar 2055 jaarlijks een bedrag wordt opgenomen ten aanzien van de generatielange betrokkenheid voor de taken en bevoegdheden, bedoeld in de artikel 13o en 13p. In die artikelen staan de zorgplichten voor brede welvaart en verduurzaming. Op deze manier wil de regering bewerkstelligen dat de wetgever zich nu al vast legt op een budgettaire verplichting voor de komende 30 jaar.
54
Toelichting, paragraaf 2.1.1.
In totaal is hier een bedrag van 7,5 miljard euro voor gereserveerd.
55
Toelichting, paragraaf 7.1.3, en Nij Begun, bijlage 3: Overzicht financiële gevolgen.
De Afdeling merkt op dat het budgetrecht van de Eerste en Tweede Kamer zich uit in de jaarlijkse indiening van de begrotingswetsvoorstellen en de parlementaire goedkeuring van de voorstellen.
56
De begrotingen worden ingediend op Prinsjesdag en zien op het jaar volgend op Prinsjesdag. Dus op Prinsjesdag 2024 worden begrotingen ingediend voor het jaar 2025. Artikel 2.4 van de Comptabiliteitswet 2016 bepaalt dat het begrotingsjaar gelijk staat aan het kalenderjaar.
De jaarlijkse cyclus van de begrotingen is noodzakelijk voor een effectieve uitoefening van het budgetrecht.
57
Zie ook advies van de Afdeling advisering van de Raad van State 21 augustus 2023 over de Rijkswet financiële defensieverplichtingen (W07.23.00108/II/K), Kamerstukken II 2023/24, 36 353 (R 2185), nr. 5.
Het instemmingsrecht en het recht van amendement geven het parlement de mogelijkheid om per jaar te bepalen dat een bepaalde uitgave of bepaalde verplichting voor het komende jaar anders moet worden ingevuld. Op deze manier oefent het parlement zijn budgetrecht uit.
Artikel 14a staat op gespannen voet met de jaarlijkse cyclus van de reguliere begrotingssystematiek. Nu wordt immers voorgesteld wettelijk vast te leggen dat de komende 30 jaar een budgettaire verplichting wordt aangegaan. In die zin deelt de Afdeling de conclusie niet dat het budgetrecht van de Eerste en Tweede Kamer onverkort van kracht blijft
58
Zoals vermeld in voetnoten 8, 22, 50, 52 en 60 van de toelichting.
en dat het wetsvoorstel geen afbreuk doet aan de parlementaire rechten op het gebied van de Rijksbegroting.
59
Toelichting, paragraaf 6.1.
Er zijn andere manieren om meerjarig gelden te reserveren met inachtneming van de reguliere begrotingssystematiek, bijvoorbeeld door het gebruik van meerjarenramingen.
60
Algemene Rekenkamer, Ruimte in de ramingen? Meerjarenramingen onderzocht, juni 2021, paragraaf 3.2. Zie ook Nij Begun, bijlage 3: Overzicht financiële gevolgen en de begroting van BZK voor het jaar 2025, Kamerstukken II 2024/25, 36 600 VII, nr. 2, p. 85–87, tabel 25.
Het gebruik van meerjarenramingen behoeft geen wettelijke grondslag in het onderhavige wetsvoorstel.
De Afdeling adviseert daarom van artikel 14a af te zien.
Met de Afdeling ben ik van mening dat artikel 14, dat regelt dat in de wet tot vaststelling van de begrotingsstaten van het Ministerie van BZK voor zo lang als dat nodig is financiële middelen ter beschikking worden gesteld voor de schadeafhandeling en de versterking, in juridische zin niet nodig is. Dat laat echter onverlet dat het artikel een belangrijke politieke en symbolische betekenis heeft. In de memorie van toelichting is dit symbolische belang van artikel 14 verduidelijkt.
61
Reactie decentrale overheden op internetconsultatie: Voorgenomen-consultatiereactie-regio-Groningenwet-9-juli-2024.pdf.
Het kabinet is via de motie Vedder c.s.
62
Kamerstukken II 2022/23, 35 561, nr. 42.
opgeroepen wettelijk vast te leggen dat het schadeherstel, het funderingsschadeherstel en de versterkingsoperatie koste wat kost en voor zolang het duurt worden uitgevoerd. Daarnaast roept de aangenomen motie Klaver c.s.
63
Kamerstukken II 2022/23, 35 561, nr. 20.
op vast te leggen dat koste wat kost alles wordt gedaan om ervoor te zorgen dat alle schade wordt vergoed en iedereen een veilig huis heeft, ongeacht hoelang dat noodzakelijk is, en dat in de aanpak hiervan de bewoners centraal staan. Met het voorgestelde artikel 14 geeft het kabinet invulling aan deze moties. Naast de Tweede Kamer, hechten ook de decentrale overheden waarde aan een bepaling die vastlegt dat het schadeherstel en de versterkingsoperatie koste wat kost en zolang als nodig worden uitgevoerd. Bovendien staat in de huidige TwG (artikel 14) reeds een bepaling die aangeeft dat de Minister voldoende middelen ter beschikking stelt aan het IMG. Deze bepaling (artikel 14) is slechts verduidelijkt door aan te geven dat dit gebeurt voor «zolang het nodig is». Voorts is een vergelijkbare bepaling opgenomen ten aanzien van de financiële middelen voor de versterkingsoperatie en diverse vormen van bijstand. Om voornoemde redenen is het artikel 14 ongewijzigd in stand gebleven in het wetsvoorstel.
In de wettekst en de memorie van toelichting is verduidelijkt dat met artikel 14a geen verplichting voor de wetgever (inclusief de Tweede en Eerste Kamer) wordt opgenomen om altijd bedragen te reserveren in de begrotingswetten. Het artikel verplicht de regering om gedurende de looptijd van de generatielange betrokkenheid voorstellen voor begrotingswetten te doen waarin bedragen zijn opgenomen. De Tweede Kamer kan deze voorstellen amenderen, aannemen of verwerpen. De Eerste Kamer kan de voorstellen ook aannemen of verwerpen. Bovendien wordt met de bepaling geen budgettaire ondergrens opgenomen, want het artikel spreekt slechts over «bedragen». Derhalve blijft het budgetrecht onverkort van kracht. Daarmee verschilt deze situatie ook van het initiatiefwetsvoorstel over het wettelijk vastleggen van de 2%-norm voor defensie-uitgaven, waar de Afdeling eerder negatief over adviseerde en welk advies ze in haar advies aanhaalt: in dat geval was wel sprake van een verplichting voor de wetgever én van een budgettaire ondergrens. Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is het wetsvoorstel wel aangepast. Er wordt nu specifiek geregeld dat de verplichting geldt onverminderd artikel 2.3 van de Comptabiliteitswet 2016, dat de autorisatie van een begroting door het parlement regelt. Verder is de expliciete verwijzing naar het jaartal 2055 geschrapt. In plaats daarvan wordt geregeld dat de verplichting geldt gedurende de looptijd van de generatielange betrokkenheid.
6.

Gegevensverwerking
In het wetsvoorstel wordt de grondslag voor gegevensverwerking en -uitwisseling op een aantal punten aangepast of verduidelijkt. Zo wordt de provincie Groningen toegevoegd als instantie waarmee het IMG gegevens kan uitwisselen en krijgt het IMG de aanvullende taak om zogenoemde «stille gedupeerden» actief te benaderen om hen te informeren en te ondersteunen bij schade aan hun woning. Ook wordt voorzien in een grondslag om bij ministeriële regeling regels te kunnen stellen over het verstrekken van persoons- en gezondheidsgegevens voor zover deze gegevens noodzakelijk zijn om knelpunten als bedoeld in artikel 2, elfde lid, van de TwG op te lossen. De Afdeling maakt hierover de volgende opmerkingen.
a. Verwerking gezondheidsgegevens
Artikel 3, negende lid, van de TwG
64
Artikel I, onderdeel b, van de Wet van 19 februari 2025 tot wijziging van de Tijdelijke wet Groningen in verband met het herstel van omissies en het aanbrengen van verduidelijkingen (Stb 2025, 62).
regelt dat het IMG, Onze Minister en het college van burgemeester en wethouders elkaar geen gegevens over de gezondheid verstrekken, tenzij deze gegevens noodzakelijk zijn voor uitvoering van de knelpuntenregeling en de betrokkene daar uitdrukkelijk zijn instemming aan heeft gegeven. In combinatie met de wijziging van artikel 3, vijfde lid, rijst de vraag of deze regeling omtrent het verstrekken van gezondheidsgegevens niet ook zou moeten gelden voor gedeputeerde staten. De Afdeling adviseert hierop in de toelichting in te gaan en het voorstel zo nodig aan te passen.
b. Subdelegatie
Ten behoeve van de goede uitvoering van haar wettelijke taak tot afhandeling van mijnbouwschade verwerkt het IMG de nodige gegevens, waaronder persoonsgegevens (artikel 3 van de TwG). Ingevolge het (nieuwe) tiende lid van artikel 3 dient de Minister regels te stellen over het verstrekken van persoonsgegevens en gegevens over de gezondheid voor zover deze gegevens noodzakelijk zijn om «knelpunten» op te lossen.
65
Artikel 2, elfde lid, van de TwG bepaalt dat bij ministeriële regeling aan het Instituut de taak kan worden opgedragen knelpunten op te lossen die als gevolg van de schade zijn ontstaan.
Uit de wetsgeschiedenis
66
Kamerstukken II 2023/24, 35 566, nr. 3.
van het huidige artikel 3 van de TwG blijkt dat de verwerking noodzakelijk is ter uitvoering van een wettelijke verplichting (artikel 6, eerste lid, onderdeel c, AVG) en dat het verbod van artikel 9, eerste lid, AVG, niet van toepassing is, omdat de verwerking noodzakelijk is om redenen van zwaarwegend algemeen belang (artikel 9, tweede lid, onderdeel g). De Afdeling merkt op dat in dat geval wel passende en specifieke regels moeten worden getroffen ter bescherming van de betrokkene, zoals het stellen van een bewaartermijn, het beperken van de toegang tot de gegevens en het loggen van verkregen toegang.
67
Zie bijvoorbeeld het advies van de Afdeling advisering van 6 juni 2024 over het wetsvoorstel van school naar duurzaam werk, W05.24.00027/I, raadvanstate.nl (geen nader rapport); advies van de Afdeling advisering van 17 april 2024, W16.23.00391/II, over de Wet gemeentelijk toezicht seksbedrijven, raadvanstate.nl (geen nader rapport).
De Afdeling adviseert bovendien om met het oog op artikel 10 van de Grondwet deze waarborgen in ieder geval op hoofdlijnen in de wet vast te leggen en de uitwerking ervan uitsluitend bij algemene maatregel van bestuur mogelijk te maken.
68
Zie de voorlichting van de Afdeling advisering van 18 december 2024 over de Wet parlementaire enquête in relatie tot de verstrekking van documenten (W13.24.00259/III).
c. Geaggregeerde en andere gegevens
Artikel 13t bepaalt dat een aantal instanties «desgevraagd of eigener beweging» aan de Minister gegevens verstrekt, waaronder persoonsgegevens, ten behoeve van de Staat van Groningen. De Staat van Groningen wordt jaarlijks opgesteld door een onderzoekspartij. Hierbij kan de onderzoekspartij gebruik maken van extern aangeleverde, geaggregeerde gegevens en van gegevens die voortkomen uit onderzoek onder bewoners. Ten behoeve van dit bewonersonderzoek kunnen uitvoeringsorganisaties contactgegevens ter beschikking stellen van de onderzoekspartij.
Vanwege het belang van een zorgvuldige omgang met persoonsgegevens adviseert de Afdeling het onderscheid tussen enerzijds geaggregeerde, extern verkregen gegevens en anderzijds contactgegevens in de wet vast te leggen en tevens te bepalen dat de persoonsgegevens niet herleidbaar worden opgenomen in de Staat van Groningen. Voorts adviseert de Afdeling te expliciteren aan welke regels de onderzoekspartij zich dient te houden, zoals een bewaartermijn en vertrouwelijke omgang, en dit zo nodig (wettelijk) te regelen.
Ten aanzien van de uitvoering van de knelpuntentaak zoals opgenomen in paragraaf 1a van de Regeling Tijdelijke wet Groningen wordt opgemerkt dat gedeputeerde staten geen rol hebben bij het aandragen van bijzondere of vastgelopen situaties bij het IMG. De instanties die daar wel een rol bij hebben en derhalve mogelijk ook persoons- of gezondheidsgegevens verstrekken (mits betrokkene toestemming geeft voor het delen van gezondheidsgegevens) zijn opgenomen in artikel 1a.4, eerste en tweede lid, van de Regeling Tijdelijke wet Groningen: bijzondere situaties kunnen worden aangedragen door een burgemeester van een gemeente waar het bewijsvermoeden van toepassing is en waar de betrokkene woonachtig is, de Nationale ombudsman en regionale zorg- en hulpverleners. Vastgelopen situaties kunnen worden aangedragen door een burgemeester van een gemeente waar het bewijsvermoeden van toepassing is, het IMG en de Minister.
Naar aanleiding van het advies van de Afdeling ten aanzien van passende en specifieke regels ter bescherming van betrokkenen is het voorgestelde artikel 3, tiende lid, van de Tijdelijke wet Groningen aangepast. Naast de al in dat lid voorgestelde grondslag om regels te stellen over het verstrekken van gegevens, waaronder gezondheidsgegevens, tussen de in artikel 1a.4, eerste en tweede lid, van de Regeling Tijdelijke wet Groningen aangewezen partijen is een grondslag opgenomen om regels te stellen over de verwerking van die gegevens, waarbij specifiek regels zullen worden gesteld ten aanzien van de bewaartermijn, het beperken van de toegang tot de gegevens en het loggen van verkregen toegang.
Anders dan de Afdeling adviseert zullen deze regels op het niveau van een ministeriële regeling worden vastgelegd. De knelpuntentaak voor het IMG is gebaseerd op artikel 2, elfde lid, van de Tijdelijke wet Groningen, alwaar is geregeld dat bij ministeriële regeling aan het IMG de taak kan worden opgedragen om knelpunten op te lossen die als gevolg van de schade zijn ontstaan. Dit lid is als gevolg van een amendement in de Tijdelijke wet Groningen opgenomen.
69
Amendement Agnes Mulder c.s., Kamerstukken II 2020/21, 35 603, nr. 43.
Het is derhalve een uitdrukkelijke keuze van de wetgever om de knelpuntentaak bij ministeriële regeling aan het IMG op te dragen. De uitwerking van aspecten die bij deze taak horen, zoals het aanwijzen van de bij deze taak betrokken partijen en het regelen van de gegevensbescherming volgen logischerwijs deze keuze.
Voor de gegevensverwerking ten behoeve van de Staat van Groningen en Noord-Drenthe is in de memorie van toelichting verduidelijkt dat enkel geaggregeerde gegevens in de Staat van Groningen en Noord-Drenthe zullen worden opgenomen en dat derhalve nooit tot personen herleidbare gegevens daarin zichtbaar zijn. Ten aanzien van de persoonsgegevens die de onderzoekspartij die uiteindelijk in opdracht van de Minister de Staat van Groningen en Noord-Drenthe opstelt kan verwerken is uitgebreider toegelicht dat deze gegevens enkel worden gebruikt voor nader onderzoek in het kader van de Staat van Groningen en Noord-Drenthe en dat daaruit verkregen gegevens enkel op geaggregeerd niveau zullen worden opgenomen.
De Minister is waar het om persoonsgegevens gaat ten aanzien van de Staat van Groningen en Noord-Drenthe de verwerkingsverantwoordelijke en de onderzoekspartij is de verwerker. De regels rondom het verwerken van de gegevens waaraan de onderzoekspartij zich dient te houden zullen worden vastgelegd in een verwerkersovereenkomst tussen de Minister (in diens rol als verwerkingsverantwoordelijke) en de onderzoekspartij (als verwerker). Dit is een gebruikelijke gang van zaken in dergelijke situaties. Vanzelfsprekend zullen afspraken over bewaartermijnen en vertrouwelijkheid van de gegevens deel uitmaken van deze overeenkomst.
7.

Verhouding tot de Gemeentewet en Provinciewet
In artikel 13q van het voorstel wordt geregeld dat de Minister van BZK «in overleg» treedt met de gedeputeerde staten van de provincie Groningen, de colleges van burgemeester en wethouders van de gemeenten in de provincie Groningen en van enkele gemeenten uit Drenthe over de uitwerking van het Uitvoeringsprogramma Rijk. Artikel 13s van het voorstel bevat eveneens een overlegverplichting jegens de hiervoor bedoelde organen van de decentrale overheden, gericht op de vaststelling van de Staat van Groningen. De toelichting gaat niet in op de verhouding van deze bepalingen tot de organieke wetten.
Artikel 113 van de Gemeentewet bepaalt dat de Minister die het aangaat en het provinciebestuur, het college desgevraagd de gelegenheid bieden tot het plegen van overleg met betrekking tot aangelegenheden die voor de gemeente van belang zijn. Artikel 111 van de Provinciewet bevat een gelijkluidende bepaling, waarbij gedeputeerde staten het aangewezen orgaan is. In deze bepalingen wordt aan het begrip «overleg» een bredere betekenis toegekend dan bijvoorbeeld het horen of in de gelegenheid stellen een standpunt kenbaar te maken. De term «overleg» veronderstelt in de Gemeentewet en Provinciewet wederkerigheid; er moet worden ingegaan op de aangedragen standpunten.
70
J.L.W. Broeksteeg, «Gemeenterecht», Deventer 2021: Wolters Kluwer, blz. 327. Vgl. Kamerstukken II 1985/86, 19 403, nr. 3, p. 24.
Hoewel in het voorliggende wetvoorstel het overleg, anders dan in de organieke wetten, tot stand komt op initiatief van het rijk, zal duidelijk moeten worden of eenzelfde interpretatie van het begrip «overleg» beoogd wordt. In beide gevallen gaat het immers om zaken waarin decentrale overheden en het rijk elkaar nodig hebben.
71
De toelichting stelt immers onder meer dat het ten aanzien van de Staat van Groningen kan gaan om het bespreken en analyseren van de resultaten, het identificeren van verbetermogelijkheden en het bespreken van voorstellen voor eventueel benodigde maatregelen (memorie van toelichting, paragraaf 2.1.7 (Overleg en reactie)). Vgl. J.L.W. Broeksteeg, «Gemeenterecht», Deventer 2021: Wolters Kluwer, blz. 326.
Duidelijkheid over het begrip «overleg» is ook relevant omdat in artikel 13s, tweede lid, van het voorstel de genoemde organen van de decentrale overheden op een lijn worden gesteld met «de relevante maatschappelijke organisaties en een vertegenwoordiging van bewoners». De vraag is daarmee tevens of met de term «overleg» in relatie tot decentrale overheden eenzelfde verhouding is beoogd als ten aanzien van maatschappelijke organisaties en bewoners. Uit een organiek oogpunt is het niet juist om decentrale overheden op een lijn te stellen met maatschappelijke organisaties.
Voorts is in het wetsvoorstel gekozen voor het college van burgemeester en wethouders en gedeputeerde staten als overlegpartner voor het rijk. Gegeven artikel 113 van de Gemeentewet en artikel 111 van de Provinciewet is dat verdedigbaar. Tegelijkertijd bepaalt artikel 170, eerste lid, onder b, van de Gemeentewet dat de burgemeester (als eigenstandig orgaan, niet als lid van het college) zorg draagt voor een goede samenwerking van de gemeente met andere gemeenten en andere overheden. De Provinciewet bepaalt dit in artikel 172 ten aanzien van de commissaris van de Koning. Dat roept de vraag op welke rol de burgemeester of de commissaris van de Koning in de bestuurlijke praktijk (kunnen) gaan innemen in het bedoelde overleg tussen het rijk en de decentrale overheden.
De Afdeling adviseert in de toelichting in te gaan op de verhouding tussen bovengenoemde aspecten van het voorstel en de genoemde bepalingen in de Gemeentewet en de Provinciewet.
In de memorie van toelichting is, naar aanleiding van het advies van de Afdeling, verduidelijkt hoe het overleg met de decentrale overheden over het uitvoeringsprogramma Rijk en de Staat van Groningen en Noord-Drenthe zich verhoudt tot de organieke wetten. In het voorliggende wetsvoorstel kent de term «overleg» niet dezelfde interpretatie als in de Gemeentewet en de Provinciewet. Zoals de Afdeling opmerkt veronderstelt de term «overleg» in de Gemeentewet en Provinciewet wederkerigheid; er moet worden ingegaan op elkaars standpunten. Bij het overleg dat wordt bedoeld in het voorliggende wetsvoorstel is hiervan minder sprake, omdat het overleg zich beperkt tot de taken en bevoegdheden van het Rijk. De decentrale overheden zullen worden gehoord over zowel het uitvoeringsprogramma Rijk als de Staat van Groningen en Noord-Drenthe. Vervolgens zal het kabinet op de inbreng van de decentrale overheden ingaan in de kabinetsreactie op de Staat van Groningen en Noord-Drenthe. Voorts bespreken de rijksoverheid en de decentrale overheden tijdens het voortgangsgesprek in het najaar wat met de inbreng van de decentrale overheden is gebeurd.
Daarnaast is verduidelijkt dat het overleg met de decentrale overheden, de relevante maatschappelijke organisaties en een vertegenwoordiging van bewoners in grote lijnen dezelfde vorm heeft. De Afdeling wijst erop dat het vanuit organiek oogpunt niet juist is om decentrale overheden op een lijn te stellen met maatschappelijke organisaties. In het voorliggende wetsvoorstel is daar wel voor gekozen, juist omdat de parlementaire enquêtecommissie aardgaswinning Groningen erop heeft gewezen hoe belangrijk het is een gesprek aan te gaan met de mensen om wie het gaat. De commissie stelt dat het een open deur is «dat het de moeite waard is om te luisteren naar wat direct omwonenden ervaren, en om te luisteren naar experts die problemen signaleren. [...] Toch moest de commissie constateren dat het daar in dossier ernstig aan heeft ontbroken. Er is al te vaak voor de Groningers gedacht: er werd óver hen gepraat, niet mét hen.»
72
Groningers boven gas, p. 112.
Juist daarom is er in het voorliggend wetsvoorstel voor gekozen de Groningse en Noord-Drentse inwoners én maatschappelijke organisaties een nadrukkelijke rol te geven. De commissie stelt dat door in dialoog te treden mét Groningers de werelden van bewoners en beslissers bij elkaar komen.
Tot slot is in de memorie van toelichting verduidelijkt dat naast het college van burgemeester en wethouders en gedeputeerde staten óók de burgemeester en de commissaris van de Koning kunnen optreden als overlegpartners met het Rijk. In de huidige uitvoeringspraktijk treedt de commissaris van de Koning regelmatig op als gesprekspartner tijdens bestuurlijke overleggen met het Rijk. Verder is benadrukt dat het aan de decentrale overheden is om de precieze gespreksafvaardiging en het proces voor de reactie op de Staat van Groningen en Noord-Drenthe vorm te geven.
8.

Slotbeschouwing
De gevolgen van de gaswinning in Groningen zijn zeer ingrijpend en hebben het vertrouwen van de inwoners van Groningen en Noord-Drenthe in de overheid geschaad. De Afdeling onderkent het grote belang van het herstel van vertrouwen. In dat licht begrijpt de Afdeling de wens om zichtbaar langdurige betrokkenheid te tonen aan de inwoners van Groningen en Noord-Drenthe.
Wel wijst de Afdeling op de risico’s die verbonden zijn aan dit wetsvoorstel. Deze risico’s betreffen de zorgplichten, het daadwerkelijk schadeherstel, de organisatiestructuur van het Staatstoezicht op de Mijnen, de verwijzing naar begrotingswetten, de gegevensverwerking en de verhouding tot de Gemeentewet en de Provinciewet. Deze kunnen leiden tot verwachtingen die mogelijk niet kunnen worden waargemaakt. Daarom adviseert de Afdeling het voorstel niet in deze vorm bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal in te dienen.
De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal bezwaren bij het voorstel en adviseert het voorstel niet bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal in te dienen, tenzij het is aangepast.
De Vice-President van de Raad van State,
Th.C. de Graaf
9.

Overige aanpassingen
Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om het wetsvoorstel op een aantal punten aan te vullen. Hieronder zal per onderwerp op de aanpassingen in worden gegaan.
Voor de aanvullende taak van het IMG (het voorgestelde artikel 2, derde lid, onderdeel a, TwG) om gerichte voorlichting te geven over de schadeafhandeling aan bewoners en eigenaren van gebouwen binnen het IMG-effectgebied wordt voorzien in terugwerkende kracht tot en met 1 april 2025. Daarmee heeft het IMG vooruitlopend op de inwerkingtreding van het totale wetsvoorstel al de mogelijkheid om een pilot voor deze aanvullende taak te starten. De wijzigingsopdracht in artikel I, onderdeel B, alsmede de inwerkingtredingsbepaling van het wetsvoorstel zijn hierop aangepast.
Voorgesteld wordt om aan artikel 2 van de TwG een lid toe te voegen waarmee wordt vastgelegd dat het IMG zijn taken en bevoegdheden uitoefent in Nederland.
De wetgever had met de TwG de bedoeling dat het IMG reeds bestaande aanspraken zou gaan afhandelen, overeenkomstig het Burgerlijk Wetboek. Het is niet de bedoeling van de wetgever geweest om nieuwe aanspraken te creëren door op schade in het buitenland Nederlands aansprakelijkheidsrecht van toepassing te verklaren. Om misverstanden te voorkomen, wordt dit nu expliciet vastgelegd.
Met de Wet van 19 februari 2025 tot wijziging van de Tijdelijke wet Groningen in verband met het herstel van omissies en het aanbrengen van verduidelijkingen (Stb. 2025, 62) is in de artikelen 13i, tweede lid, en 13j, eerste lid, onderdeel c, de mogelijkheid opgenomen om bij respectievelijk een besluit dat een gebouw aan de veiligheidsnorm voldoet («besluit-op-norm») en een versterkingsbesluit een vergoeding voor schade als gevolg van (de voorbereiding van) deze besluiten mee te nemen. Ten aanzien van het versterkingsbesluit was dit al geregeld in het Besluit Tijdelijke wet Groningen (de bevoegdheid is «overgeheveld» naar de wet) en waren nadere regels gesteld in de Regeling Tijdelijke wet Groningen. Abusievelijk was de delegatiegrondslag die voor dat laatste bestaat niet doorgetrokken naar de nieuwe bepalingen. Dit wordt nu rechtgezet.
Met artikel I, onderdeel H, van bovengenoemde wet, dat op het moment van het uitbrengen van dit nader rapport nog in werking moet treden, wordt een wijziging in artikel 13n van de Tijdelijke wet Groningen doorgevoerd. Het betreft het artikel waarin het recht op kosteloze rechtsbijstand en andere vormen van advisering voor de eigenaar van een gebouw is vastgelegd. De tekst van deze wijziging is grotendeels bepaald door het amendement Beckerman/Bushoff (Kamerstukken II 2024/25, 36 566, nr. 23). Met dat amendement is abusievelijk een uitbreiding van de reikwijdte van het artikel tot besluiten dat een gebouw aan de veiligheidsnorm voldoet (zogenaamde «besluiten-op-norm»; artikel 13i, tweede lid, van de Tijdelijke wet Groningen), die het oorspronkelijke wetsvoorstel beoogde door te voeren, ongedaan gemaakt. Dat wordt nu hersteld. Ook wordt een zinsnede die abusievelijk was blijven staan en geen betekenis heeft, geschrapt.
In de voorgestelde artikelen over de Staat van Groningen wordt deze aanduiding vervangen door Staat van Groningen en Noord-Drenthe. Deze aanduiding sluit beter aan bij de in het kader van de voorgestelde artikelen 13o en 13p TwG aangeduide gebieden.
Tot slot worden enkele kleine verschrijvingen in het wetsvoorstel en de Tijdelijke wet Groningen gecorrigeerd en is de inwerkingtredingsbepaling aangepast aan bovengenoemde aanpassingen in het wetsvoorstel.
Ik moge U, mede namens de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de Minister van Klimaat en Groene Groei, verzoeken het hierbij gevoegde voorstel van wet en de memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.
De Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
E. van
Marum