Vergaderjaar 2024-2025
Tweede Kamer der Staten-Generaal
2
Kamerstukken
36 742

Regels betreffende de financiering van politieke partijen en transparantieregels met betrekking tot hun interne organisatie en financiën, evenals regels met betrekking tot het toezicht en het verbieden van politieke partijen (Wet op de politieke partijen)
Nr. 4
ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT
1
De oorspronkelijke tekst van het voorstel van wet en van de memorie van toelichting zoals voorgelegd aan de Afdeling advisering van de Raad van State is ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State d.d. 9 oktober 2024 en het nader rapport d.d. 8 mei 2025, aangeboden aan de Koning door de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 15 april 2024, nr. 2024000956, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd 9 oktober 2024, nr. W04.24.00070/I, bied ik U hierbij aan.
De tekst van het advies treft u hieronder cursief aan, voorzien van mijn reactie.
Bij Kabinetsmissive van 15 april 2024, no. 2024000956, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet houdende regels betreffende de financiering van politieke partijen en transparantieregels met betrekking tot hun interne organisatie, financiën en politieke advertenties, evenals regels met betrekking tot het toezicht en het verbod op politieke partijen (Wet op de politieke partijen), met memorie van toelichting.
De Minister heeft in de voordracht tevens aanvullende vragen opgenomen die aan de Afdeling advisering worden voorgelegd. Die vragen zijn gesteld door de Tweede Kamer der Staten-Generaal naar aanleiding van de motie-Timmermans c.s. en het debat in de Tweede Kamer over de berichtgeving over de Russische beïnvloeding van parlementariërs.
2
Kamerstukken II 2023/24, 30 821, nr. 210.
De Kamer verzocht de regering te onderzoeken op welke manier het toezicht op buitenlandse financiële beïnvloeding van fracties en individuele politici kan worden versterkt. Aangezien die vragen grotendeels andere constitutionele vragen opwerpen dan het voorliggende wetsvoorstel, zullen deze worden beantwoord in een separate voorlichting aan de regering.
Met regulering van politieke partijen is de wetgever van oudsher terughoudend geweest. Partijen hebben als private verenigingen traditioneel veel ruimte om zich naar eigen inzicht in te richten en in te zetten. De regering merkt dat de keerzijde van de terughoudendheid is dat partijen onvoldoende gesteund kunnen worden in de uitoefening van hun essentiële functies in het staatsbestel. Vooral de volatiliteit van leden en van steun onder kiezers maakt partijen financieel kwetsbaar en zorgt dat het voor een partij moeilijk is haar functies in het democratisch bestel te verrichten.
De regering stelt nu wettelijke maatregelen voor die als doel hebben om de onafhankelijke positie van partijen te versterken en de weerbaarheid van de democratie te bevorderen. Zo moeten partijen voortaan, deels in aanvulling op al bestaande wettelijke regels, transparanter zijn over hoe zij werken, welke giften zij ontvangen en hoe zij omgaan met politieke advertenties. Verder komen met het voorstel naast landelijke partijen ook lokale partijen voor subsidiëring in aanmerking. Voorts wordt de mogelijkheid om partijen te verbieden aangescherpt, als waarborg tegen partijen die een ernstige bedreiging vormen voor de democratische rechtsstaat. Tot slot wordt op grond van het wetsvoorstel de Nederlandse Autoriteit politieke partijen ingesteld die tot taak heeft toe te zien op de naleving van de wet.
Gelet op de cruciale rol van politieke partijen in het staatsbestel en de ontwikkeling die deze rol heeft doorgemaakt, is de motivering van de regering dat de tijd rijp is om te komen tot een Wet op de politieke partijen, overtuigend. In de toelichting op het wetsvoorstel wordt terecht aangegeven dat politieke partijen door veranderingen in samenleving en politiek en door toenemende bedreigingen van de democratische rechtsstaat steeds moeilijker hun belangrijke functies kunnen vervullen. Op grond hiervan is het gerechtvaardigd dat, als vervolgstap op eerdere wetgeving, nieuwe wettelijke maatregelen worden getroffen om de onafhankelijke positie van politieke partijen te versterken en om de weerbare democratie te bevorderen.
Dat laat onverlet dat de Afdeling adviseert om bepaalde keuzes in het wetsvoorstel nader te motiveren en in enkele gevallen het wetsvoorstel aan te passen. Zo blijkt uit de toelichting op het wetsvoorstel nog onvoldoende of verwacht wordt dat de transparantievereisten het beoogde effect zullen hebben. Ook blijkt onvoldoende uit de toelichting of de afbakening van wie er onder de regulering valt voldoende precies is. In verband daarmee adviseert de Afdeling om in de toelichting een grondigere afweging te verrichten van de voor- en nadelen van verdergaande regulering dan nu wordt voorgesteld. Zij adviseert daarnaast het voorstel om het doel van politieke partijen wettelijk vast te leggen, te schrappen.
Op grond van het Burgerlijk Wetboek (BW) is het op dit moment al mogelijk een politieke partij als rechtspersoon te verbieden. De Afdeling onderschrijft het voornemen om voor politieke verenigingen vanwege hun bijzondere karakter in het wetsvoorstel een specifieke regeling te treffen. De Afdeling adviseert wel om in de toelichting, ook in relatie tot de bestaande verbodsgrond, verder te verduidelijken wanneer sprake is van een daadwerkelijke en ernstige bedreiging van de democratische rechtsstaat. Zij adviseert om het wettelijke criterium bovendien aan te passen omdat de verbodsgrond zoals nu voorgesteld, onbedoeld breed kan worden opgevat.
Met betrekking tot de regulering van politieke advertenties adviseert de Afdeling om deze te beperken tot advertenties online omdat de risico’s daarvan voor het democratische proces aanzienlijk groter zijn dan van advertenties offline. Verder adviseert zij in de toelichting nader in te gaan op de verhouding van de voorgestelde regels tot het EU-recht en tot de voorstellen van de Staatscommissie parlementair stelsel.
Met betrekking tot regulering van giften aan politieke partijen adviseert de Afdeling in de toelichting in te gaan op de hoogte van de maximumbijdragen. Gelet op de zorgen en maatschappelijke ontwikkelingen die de aanleiding vormen voor dit wetsvoorstel acht de Afdeling het wenselijk dat de hoogte van de in het wetsvoorstel opgenomen maximumbijdrage voor Nederlanders (van € 100.000) toereikend wordt gemotiveerd. Ook de positie van niet-Nederlandse kiesgerechtigden verdient aandacht. Zij hebben straks beperktere mogelijkheden om te doneren aan een politieke partij dan anderen die voor diezelfde verkiezing kiesgerechtigd zijn.
De Afdeling adviseert te motiveren waarom de voorgestelde maximering van bijdragen van niet-Nederlanders tot € 250 een geschikte en proportionele maatregel is in het licht van het in het EU-recht gewaarborgde vrij verkeer van kapitaal. Een verhoging van dit maximumbedrag geeft niet-Nederlandse kiesgerechtigden meer ruimte om donaties te doen en kan een meer proportioneel middel zijn.
Ten slotte maakt de Afdeling enkele opmerkingen over de benoeming van leden van de Nederlandse Autoriteit politieke partijen en de bevoegdheid van de Autoriteit om bestuurlijke boetes op te leggen.
In het licht van de gemaakte opmerkingen is aanpassing van het voorstel en de toelichting wenselijk.
1.

Inhoud van het wetsvoorstel
In Nederland is de wettelijke positie van politieke partijen beperkt geregeld. De wetgever gunt partijen als private verenigingen veel vrijheid om zich naar eigen inzicht in te richten en in te zetten. De regering ziet nu aanleiding om partijen nader te reguleren en noemt hiervoor twee hoofddoelen. Allereerst moet volgens de regering de positie van politieke partijen worden versterkt. Daarnaast moet de parlementaire democratie en de weerbaarheid van politieke partijen versterkt worden, zo blijkt uit de toelichting.
De verplichtingen die in de nieuwe Wet op de politieke partijen (Wpp) worden voorgesteld zijn vooral transparantieverplichtingen, gekoppeld aan de mogelijkheid van het opleggen van sancties. Partijen worden verplicht transparant te zijn over de inrichting van de interne organisatie (hoe komen kandidatenlijsten tot stand en hoe wordt een partijbestuur verkozen), over de financiën en over hun inzet van advertenties. Dit stelt kiezers beter in staat om kennis te nemen van alle politieke keuzemogelijkheden die er zijn. De nieuwe Nederlandse Autoriteit politieke partijen moet het toezicht op partijen gaan uitvoeren.
Tevens worden in het wetvoorstel bestaande regels rondom de financiering van politieke partijen opgenomen. De Wet financiering politieke partijen (Wfpp) wordt in verband daarmee ingetrokken. De regels worden op enkele punten aangepast en verbreed. Ook niet-landelijk vertegenwoordigde partijen moeten voor subsidie in aanmerking komen.
3
Zie hiervoor ook op het Eindrapport van de Evaluatie- en Adviescommissie Wet financiering politieke partijen (Commissie-Veling) «Het publieke belang van politieke partijen», Den Haag: 2018, p. 31. Bijlage bij Kamerstukken II 2018/19, 32 752, nr. 50 en het Eindrapport van de Staatscommissie parlementair stelsel (Commissie-Remkes), «Lage Drempels, Hoge Dijken», Den Haag: 2018, p. 229. Bijlage bij Kamerstukken II 2018/19, 34 430, nr. 9.
Giften van niet-Nederlanders worden mogelijk tot een maximum van € 250. De maatregelen rondom de financiering zijn er op gericht om de onafhankelijke positie van partijen, een van de hoofddoelstellingen van het wetsvoorstel, te versterken.
Tot slot wordt voorgesteld het verbieden van partijen niet langer te regelen in het BW maar daarvoor een specifieke regeling vast te stellen. Deze biedt de mogelijkheid om een politieke vereniging te verbieden en ontbinden, als de doelstelling of werkzaamheden van die partij een daadwerkelijke en ernstige bedreiging vormen voor één of meer grondbeginselen van de democratische rechtsstaat.
4
Voorgesteld artikel 108.
De voorgestelde regeling is voor politieke partijen een lex specialis ten opzichte van de algemene mogelijkheid in het BW om verenigingen verboden te verklaren en te ontbinden. Het oordeel over het opleggen van een partijverbod wordt in eerste en enige aanleg opgedragen aan de Hoge Raad, op verzoek van de procureur-generaal.
2.

Constitutioneel kader
a.

Politieke partijen: niet in de Grondwet
Politieke partijen zijn ondanks hun belangrijke functie in het staatsbestel niet in de Grondwet geregeld. Diverse grondwetsbepalingen zijn echter wel indirect van belang omdat zij de organisatie en het handelen van politieke partijen beschermen en begrenzen. Politieke partijen zijn naar geldend recht private verenigingen. Daarom vallen hun werkzaamheden onder het algemene grondrecht dat verenigingen erkent en beschermt en dat hun de ruimte geeft om zichzelf naar eigen inzicht te organiseren.
Daarnaast wordt de positie van politieke partijen beïnvloed door de grondwettelijke regels omtrent de kandidaatstelling en verkiezing van leden van de Staten-Generaal (zie hierna onder b). De Grondwet benadrukt dat individuele volksvertegenwoordigers vrij zijn om naar eigen inzicht hun kiezersmandaat uit te oefenen. Dat laat onverlet dat in de praktijk politieke partijen een belangrijke spilfunctie zijn gaan vervullen in het proces van kandidaatstelling en verkiezing en ook in bredere zin zorgen voor het verbinden en faciliteren van kiezers, kandidaten en volksvertegenwoordigers in hun deelname aan het politieke proces (zie hierna punt 3). Over die specifieke functies van politieke partijen regelt de Grondwet op dit moment echter niets.
b.

Kiesrecht en vertegenwoordiging
In de democratische rechtsstaat vervult de volksvertegenwoordiging op verschillende niveaus in het staatsbestel een essentiële rol. Deze is in de Grondwet vastgelegd. Volksvertegenwoordigers worden periodiek gekozen door hen aan wie het kiesrecht is toegekend. Het recht van een persoon om gekozen te worden wordt aangeduid als passief kiesrecht. Het recht van een persoon om te mogen kiezen, is het actief kiesrecht. De Grondwet bepaalt dat iedere Nederlander het passief en het actief kiesrecht heeft, behoudens bij de wet gestelde beperkingen en uitzonderingen.
5
Artikel 4 van de Grondwet. Het kiesrecht kan voor specifieke groepen worden uitgebreid (bijvoorbeeld voor niet-Nederlanders bij gemeenteraadsverkiezingen) of beperkt (ontzetting uit het kiesrecht bij bepaalde strafrechtelijke veroordelingen).
Ook het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR) stelt het recht om te stemmen en gekozen te worden voorop om de wil van de bevolking via de verkiezing tot uitdrukking te laten komen.
6
Artikel 25 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten.
Beperkingen daarop mogen op grond van het IVBPR niet onredelijk en bovendien niet discriminerend zijn.
Hoewel volksvertegenwoordigers hun mandaat ontlenen aan de kiezersuitspraak, worden zij geacht om na hun benoeming het gehele Nederlandse volk te vertegenwoordigen.
7
Artikel 50 van de Grondwet. Voor meer achtergrond bij de historische betekenis van artikel 50, zie E. van Vugt (2021). De Staten-Generaal vertegenwoordigen het geheele Nederlandsche volk: Een onderzoek naar de veranderingen in de betekenis van artikel 50 Grondwet tussen 1814 en 1983. [Doctoral Thesis, Tilburg University]. Boom juridisch.
Zij vertegenwoordigen niet slechts hun kiezers, maar behoren het algemeen belang te dienen, zoals zij dat naar hun politieke overtuiging definiëren.
8
Zie ook het advies van 9 september 2021, W04.21.0073/I, vooral punt 3.a.i, en het advies van 18 september 2019, W01/19/0027/I, met name punt 5, over de behartiging van het algemeen belang door volksvertegenwoordigers.
Deze brede opvatting van vertegenwoordiging wordt verder benadrukt door het voorschrift van stemmen zonder last: volksvertegenwoordigers mogen niet gedwongen worden hun rol op een bepaalde manier uit te oefenen.
9
Artikel 67, derde lid, van de Grondwet.
Zij zijn geheel vrij in de wijze waarop zij aan hun ambt invulling geven. Dit onderstreept dat het passief kiesrecht (net als het actief kiesrecht) een persoonlijk recht is, waarvan de vervulling niet afhankelijk kan zijn van anderen. Ook het lidmaatschap van een partij of een fractie kan deze vrijheid niet inperken. In de praktijk spelen partijen (en fracties) echter wel een belangrijke rol in de wilsvorming van een individuele volksvertegenwoordiger (zie hierna punt 3).
c.

Politieke vrijheden: vereniging, vergadering en meningsuiting
Een politieke partij is in beginsel vormvrij. Er kan bijvoorbeeld sprake zijn van een stichting, een vereniging of een informele vereniging. Wanneer mensen zich in welke vorm dan ook groeperen valt dit onder de grondrechtelijke verenigingsvrijheid.
10
Artikel 8 van de Grondwet, zie ook artikel 12 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en artikel 11 van het EVRM.
De verenigingsvrijheid neemt in de Grondwet, ook in verhouding tot andere grondrechten, een belangrijke plaats in.
11
Eskes, J.A.O. e.a., Repressie van politieke bewegingen in Nederland: een juridisch-historische studie over het Nederlandse publiekrechtelijke verenigingsrecht gedurende het tijdvak 1798–1988, Zwolle, Tjeenk Willink, 1988, p. 2.
Net als de vrijheid van vergadering en het kiesrecht is de vrijheid van vereniging een existentiële voorwaarde voor het effectief uitoefenen van het recht op vrije meningsuiting. De genoemde grondrechten tezamen zijn essentieel voor een goede werking van de democratie.
De vrijheid van vereniging kan in bepaalde gevallen door de wetgever worden beperkt. De Grondwet laat het aan de wetgever om aan deze bevoegdheid verder invulling te geven.
12
Kamerstukken II 1976/77, 13 872, nr. 7, p. 32. Er geldt een delegatieverbod.
De wetgever heeft dit lange tijd in de Wet vereniging en vergadering publiekrechtelijk geregeld.
13
Eskes, J.A.O. e.a., Repressie van politieke bewegingen in Nederland: een juridisch-historische studie over het Nederlandse publiekrechtelijke verenigingsrecht gedurende het tijdvak 1798–1988, Zwolle, Tjeenk Willink, 1988, p. 441.
Sinds 1976 is de regeling van verenigingen overgegaan naar Boek 2 van het BW.
In het BW zijn geen bijzondere eisen gesteld aan de wijze waarop politieke partijen zich intern organiseren. Zo hoeft een partij niet democratisch te zijn ingericht. In de jurisprudentie is wel aangenomen dat de interne verenigingsvrijheid van politieke partijen beperkter is vanwege hun essentiële rol in de democratie en dat zij leden gelijkelijk moeten behandelen.
14
HR 9 april 2010, ECLI:NL:HR:2010:BK4549, r.o. 4.5.4 en 4.5.5.
Voor het overige wijken de eisen aan politieke partijen niet af van wat voor andere verenigingen (of stichtingen) geldt. Politieke partijen moeten momenteel als verenigingen een bestuur en een algemene vergadering hebben, en een statutaire doelstelling kennen.
15
Artikelen 26, 27 en 37 van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek.
Stichtingen (relevant voor waterschapspartijen) hebben geen leden.
16
Artikel 285 van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek.
In de bredere grondrechtelijke context van politieke partijen is de vrijheid van meningsuiting en van informatie van belang. Deze worden beschermd door artikel 10 EVRM, artikel 19 IVBPR en artikel 7 van de Grondwet. In artikel 11 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie is naast de vrijheid van meningsuiting in algemene zin het recht opgenomen om in vrijheid kennis te nemen van informatie of ideeën. Beperkingen hiervan zijn mogelijk voor zover zij bij wet zijn voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk zijn, bijvoorbeeld in het belang van de nationale veiligheid, openbare veiligheid en de bescherming van de goede naam of de rechten van anderen.
17
Artikel 53, derde lid, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en artikel 10, tweede lid, EVRM.
Het recht op vrije informatiegaring is van belang nu technische ontwikkelingen het risico met zich meebrengen dat bepaalde delen van het publieke debat zich niet langer in de openbaarheid afspelen. Om die reden stelt de regering regels voor over de transparantie over politieke advertenties.
d.

Partijverboden
De mogelijkheid rechtspersonen, waaronder ook politieke partijen, te verbieden is een beperking van de verenigingsvrijheid die de Grondwet onder bepaalde voorwaarden mogelijk maakt.
18
Artikel 8 van de Grondwet: «Het recht tot vereniging wordt erkend. Bij de wet kan dit recht worden beperkt in het belang van de openbare orde.»
Op grond hiervan is in het BW een bevoegdheid opgenomen voor de rechter, op vordering van het openbaar ministerie (OM), om politieke partijen te verbieden als hun werkzaamheden in strijd zijn met de openbare orde. Hiervan is sprake wanneer het doel van de rechtspersoon of de werkzaamheden leiden of klaarblijkelijk dreigen te leiden tot een bedreiging van de nationale veiligheid of van de internationale rechtsorde, of tot ontwrichting van de democratische rechtsstaat of het openbaar gezag.
19
Artikel 2:20 BW zoals deze luidde voor 1 januari 2022 is thans nog van toepassing voor politieke partijen, zie artikel 32a Overgangswet nieuw BW.
In artikel 11 EVRM is de mogelijkheid tot beperking van de verenigingsvrijheid in algemene zin bepaald. Een beperking is mogelijk voor zover dit bij wet is voorzien en noodzakelijk is in een democratische samenleving in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, voor de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
20
Artikel 11, tweede lid, van het EVRM.
Deze criteria zijn algemeen voor verenigingen geformuleerd en daarmee niet specifiek toegesneden op politieke partijen.
Het verbieden van politieke partijen levert in de democratische rechtsstaat een dilemma op dat samenhangt met verschillende democratieopvattingen.
21
Zie ook B.P. Vermeulen, «Naar een nieuwe regeling van het partijverbod?», in: Broeksteeg e.a. (red.), Rechter & Politiek, Bovend’Eert Bundel, Deventer, Wolters Kluwer, 2024, p. 123–136.
Volgens de formele democratieopvatting kan in beginsel geen enkele politieke partij worden uitgesloten. De formele democratieopvatting gaat uit van een open stelsel waarbij het uiteindelijk de kiezer is die partijen afrekent op hun opvattingen en handelen.
22
Th. L. Bellekom, «Partijverboden», Staatkundig Jaarboek 1982–1983, Leiden: Redactie Staatkundig Jaarboek 1982, p. 113–127.
Volgens de materiële democratieopvatting moet een politieke partij onder strikte voorwaarden wel verboden kunnen worden omdat de democratische rechtsstaat bepaalde rechtsstatelijke waarden veronderstelt en daarom beschermd moet worden tegen politieke partijen die het behoud van die waarden daadwerkelijk en ernstig ondermijnen.
Tegen de geschetste achtergrond van dit dilemma ligt in veel landen de lat om politieke partijen te verbieden hoger dan voor het verbieden van andere organisaties en verenigingen.
23
EHRM 9 juli 2013, nr. 35943/10 (Vona t. Hongarije), par. 58; P. de Morree, «Weerbare democratie en het partijverbod in Nederland», in: N.S. Efthymiou, J. Goossens, R. de Lange (red,), Democratie: nieuwe ontwikkelingen, Oisterwijk: WLP 2018, p. 197–198; B.R. Rijpkema (2015), Weerbare democratie: de grenzen van democratische tolerantie [Doctoral Thesis, Leiden University]; B.P. Vermeulen, «Naar een nieuwe regeling van het partijverbod?», in: Broeksteeg e.a. (red.), Rechter & Politiek, Bovend’Eert Bundel, Deventer, Wolters Kluwer, 2024, p. 123–136.
Zo benadrukt het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) dat er een strenge maatstaf moet worden gehanteerd bij het verbieden van politieke partijen omdat partijverboden dermate drastisch zijn dat ze alleen in de meest ernstige gevallen toegepast mogen worden.
24
Zie bijvoorbeeld EHRM 13 februari 2013, 41340/98, 41342/98 en 41344/98, (Refah Partisi/Turkije), par. 108–110, EHRM 20 juni 2009, 25803/04 en 25817/04 (Herri Batasuna en Batasuna/Spanje), par. 77–78 en EHRM 30 januari 1998, 133/1996/752/951 (United Communist Party of Turkey), par. 46.
In de woorden van het Hof moet het gaan om een: «plausible evidence that the risk to democracy, supposing it had been proved to exist, was sufficiently and reasonably imminent».
25
EHRM 30 juni 2009, nrs. 25803/04 en 25817/04 (Herri Batasuna and Batasuna t. Spanje), par. 83.
Een verbod mag alleen in geval van uiterste noodzaak worden ingezet en er moet altijd een juiste verhouding tussen doel en middel bestaan (proportionaliteitseis).
26
European Commission for Democracy through Law (Venice Commission), Compilation of Venice Commission Opinions and Reports concerning Political Parties, Straatsburg 15 maart 2016, cdl-pi(2016)003, www.venice.coe.int. Zie ook onder meer: EHRM 13 februari 2003, nrs. 41340/98, 41342/98, 41343/98 en 41344/98 (Refah Partisi/Turkije), onder de «general principles», par. 102 en 103; EHRM 30 juni 2009, nr. 25803/04 en 25817/04 (Herri Batasuna en Batasuna/Spanje).
Daarbij hanteert het Hof een beperkte «margin of appreciation»; een partijverbod is een ultiem middel dat alleen bij uiterste noodzaak mag worden ingezet. Dat ingrijpen moet altijd proportioneel zijn. Dat betekent echter niet dat afgewacht moet worden totdat de dreiging zich feitelijk realiseert; onder strikte voorwaarden kan ook preventief worden ingegrepen.
27
Zie verder Toelichting op het wetsvoorstel, algemeen deel, paragraaf 9.3.
3.

Politieke partijen in het democratisch bestel
a.

Functies politieke partijen
Zoals hiervoor opgemerkt zijn politieke partijen als zodanig niet in de Grondwet geregeld. Hierdoor geeft het geschetste constitutionele kader (zie punt 2) slechts een beperkt beeld van de werkelijkheid; uit de Grondwet blijkt niet dat politieke partijen in ons democratisch bestel een wezenlijke rol vervullen als intermediair tussen samenleving en staat.
28
Jan-Werner Müller, Wat is echte democratie? Nieuw Amsterdam 2021, p. 117 e.v. Daaruit komt naar voren dat naast politieke partijen ook de media een belangrijke intermediaire functie in het openbaar bestuur vervullen.
Algemeen wordt aangenomen dat de intermediaire functie van politieke partijen in het Nederlandse politieke bestel tegenwoordig grofweg drie elementen bevat:
29
Eindrapport van de Evaluatie- en Adviescommissie Wet financiering politieke partijen (Commissie-Veling) «Het publieke belang van politieke partijen», Den Haag: 2018, p. 13. Bijlage bij Kamerstukken II 2018/19, 32 752, nr. 50. Door politicologen zijn ook andere functies voor politieke partijen onderscheiden. Zie A. van Kessel, «Status en functie van politieke partijen in historisch perspectief», in: Broeksteeg, H. e.a. (red.), Politieke partijen als anomalie van het Nederlandse staatsrecht, Deventer, Wolters Kluwer, 2015, p. 10.
1. Rekrutering en selectie. Partijen rekruteren en selecteren geschikte kandidaten voor vertegenwoordigende organen en andere functies in het openbaar bestuur. Tot deze functie behoort ook de training en scholing van kandidaten.
2. Articulatie, aggregatie en programmering. Partijen brengen wensen en belangen uit de samenleving en transformeren deze, al dan niet aan de hand van een bepaalde ideologie, tot opvattingen en voornemens. Met de vastlegging daarvan in een verkiezingsprogramma presenteren partijen zich aan de kiezers om steun te verwerven.
3. Communicatie en mobilisatie. Partijen proberen burgers op verschillende manieren bij het politieke systeem te betrekken. Zij communiceren met hun achterban door te vertellen welke standpunten zij in politieke debatten hebben ingenomen en kennis te nemen van de opvattingen van hun leden. Partijen mobiliseren hun kiezers ook om op hun kandidaten te stemmen.
De wijze waarop in de praktijk invulling wordt gegeven aan deze functies verschilt sterk per partij. De functies zijn bovendien niet exclusief voorbehouden aan politieke partijen: ook vakbonden, belangenorganisaties en sociale bewegingen vervullen tot op zekere hoogte een intermediaire rol tussen burgers en het openbaar bestuur.
30
R. Tinnevelt, «De politieke partij als primus inter pares onder de verenigingen», in: Broeksteeg, H. e.a. (red.), Politieke partijen als anomalie van het Nederlandse staatsrecht, Deventer, Wolters Kluwer, 2015, p. 10. Zie ook: Raad voor het openbaar bestuur, Democratie vereist partijdigheid. Politieke partijen en formaties in beweging, Den Haag, 2009.
De vraag die in het kader van het voorliggende wetsvoorstel van belang is, is in hoeverre politieke partijen hun functies in de huidige tijd nog goed kunnen vervullen. Daartoe is inzicht nodig in hoe deze zich in de loop van de tijd hebben ontwikkeld.
b.

Ontwikkeling en rol van partijen
Het denken over politieke partijen is al in beweging sinds de invoering van het huidige kiesstelsel in 1917. In de periode daarvoor gold in Nederland het absoluut meerderheidsstelsel en werden per district enkele afgevaardigden gekozen. Door de werking van dat stelsel bleef het aantal politieke partijen lange tijd klein en veelal regionaal georganiseerd. Terwijl in die periode de parlementaire democratie zich vestigde, ontstond geleidelijk de noodzaak voor partijen om zich te organiseren.
31
In eerste instantie als federaties van regionale kiesverenigingen zoals de Liberale Unie (1885), de Algemeene Bond voor RK Kiesvereenigingen (1904) terwijl met name de Anti-Revolutionaire Partij (1879) en de Sociaal-Democratische Arbeiderspartij (1894) zich al centralistischer organiseerden. Zie hierover: Broeksteeg, H. e.a., Politieke partijen als anomalie van het Nederlandse staatsrecht, Deventer, Wolters Kluwer, 2015.
De overgang naar het stelsel van evenredige vertegenwoordiging zette die noodzaak kracht bij. Voortaan hadden kandidaten er belang bij om hun kandidaatstelling en campagnevoering landelijk te coördineren.
32
Loots, J., Voor het volk, van het volk: van districtenstelsel naar evenredige vertegenwoordiging, Amsterdam, Wereldbibliotheek: 2004.
Het stelsel opende de weg naar verdere professionalisering en nationalisering van politieke partijen, die zich daardoor ook hiërarchischer gingen structureren. Ook ontstond er in het stelsel van evenredige vertegenwoordiging meer ruimte voor verschillende partijen en nam in het parlement het aantal fracties sterk toe.
33
Broeksteeg, H. e.a., Politieke partijen als anomalie van het Nederlandse staatsrecht, Deventer, Wolters Kluwer, 2015.
Het toenemende belang van partijorganisaties is in de wetgeving in die periode niet tot uitdrukking gebracht. Daarin bleef de fictie gehandhaafd dat niet politieke partijen maar individuele kiezers kandidaten stellen en bleef benadrukt dat gekozenen geheel vrij zijn in de uitoefening van hun (kiezers)mandaat. Een voorstel uit 1896 om ook erkende kiesverenigingen de bevoegdheid tot kandidaatstelling te geven, haalde de Kieswet niet.
34
Kamerstukken II 1895/96, 27, nr. 1, p. 27–28 en Handelingen II 10 juni 1896, p. 1378–1381, 1383, 1387.
Indertijd was de mening dat de erkenning van dergelijke verenigingen ook toezicht van overheidswege mee zou brengen op de samenstelling en het functioneren van kiesverenigingen. Dat werd onwenselijk geacht omdat dit zou kunnen interfereren met de controlerende functie van de volksvertegenwoordigers. Tot op heden worden lijsten juridisch gezien dus ingediend door individuele kiezers.
35
Artikel H 3, eerste lid, van de Kieswet.
Wel is het sinds 1956 mogelijk dat zij boven de ingediende lijst de aanduiding plaatsen van een geregistreerde politieke groepering.
c.

Stapsgewijze partijregulering
Lange tijd heeft de wetgever een non-interventionistische opstelling gehad jegens politieke partijen: zij werden gezien als strikt particuliere verenigingen die in vrijheid uitdrukking geven aan een of meer stromingen in de maatschappij (zie hiervoor ook punt 2).
36
H. Broeksteeg en R. Tinnevelt, «De staatsrechtelijke positie van politieke partijen. Inleidende beschouwingen», in: idem (red.), Politieke partijen als anomalie van het Nederlandse staatsrecht, Deventer, 2015.
Overheidsingrijpen stond op gespannen voet met de onafhankelijke, privaatrechtelijke positie van partijen in het democratische bestel.
37
Artikelen 8 en 9 van de Grondwet.
Deze opvatting past bij het beeld van Nederland als gevestigde, stabiele democratische rechtsstaat waar overheidsinterventie in beginsel niet nodig is om kiezersparticipatie, representatieve verkiezingen en vervulling van politieke machtsfuncties te verwezenlijken.
Een andere visie op partijen is de meer functionele opvatting van politieke partijen.
38
Zie bijvoorbeeld: Venice Commission/ODIHR Guidelines on political party regulation, CDL-AD(2020)032, par. 22–31 en Voorlichting over de juridische mogelijkheden voor onafhankelijk onderzoek naar buitenlandse financiering van politieke partijen, W04.22.0111/I/Vo.
In de laatste decennia hebben meer Europese landen zich in deze richting ontwikkeld.
39
Venice Commission/ODIHR Guidelines on political party regulation, CDL-AD(2020)032, par. 30.
Partijen worden in deze opvatting gezien als organisaties met een vitale publieke functie waarbij ook publiekrechtelijke regulering past. Vereisten die in deze benadering passen zijn bijvoorbeeld eisen aan het ledenaantal van de partij en vereisten voor inspraak en het horen van leden en het afleggen van verantwoording aan hen. Het zien van partijen als vitale entiteiten binnen het democratisch bestel noopt in deze visie tot een minder terughoudende opstelling van de wetgever om te zorgen dat partijen voldoende in staat zijn hun publieke taak te vervullen.
Deze ontwikkeling in het denken heeft ook in Nederland geleid tot een beperkte regulering. Momenteel worden politieke partijen langs twee functionele lijnen enigszins gereguleerd. Allereerst is het voor een partij vereist zich te laten registreren bij het centraal stembureau als deze de naam van de partij bovenaan de lijst op het stembiljet wil plaatsen. Aan die registratie wordt de voorwaarde verbonden dat de partij een vereniging met volledige rechtsbevoegdheid moet zijn.
40
Partijen die deelnemen aan de verkiezing voor de categorie ingezetenen van het algemeen bestuur van een waterschap kunnen ook een stichting als rechtsvorm hebben (artikel G 2a, eerste lid, van de Kieswet).
Dit sluit niet uit dat er ook partijen zijn met een andere organisatievorm, maar die kunnen dan op het stembiljet met alleen een lijstnummer worden vermeld (blanco lijst).
Verder is sprake van regulering van giften en subsidies aan een politieke partij. Dit geldt alleen voor landelijke partijen. Voor subsidie is vereist dat de groepering ten minste 1.000 contributieplichtige leden heeft en bij de laatstgehouden Kamerverkiezing ten minste een zetel heeft behaald. Dat sluit niet uit dat er ook partijen zijn met minder leden of geen zetels, maar die ontvangen dan geen subsidie. Beide bestaande vormen van regulering zijn in juridische zin niet dwingend. Een partij kan er ook voor kiezen om zonder aanduiding of subsidie politiek actief te zijn.
d.

Verdergaande regulering
Met het voorstel zet de regering een nieuwe stap in de richting van meer publiekrechtelijke regulering van politieke partijen. De huidige, zeer beperkte regulering zoals hiervoor geschetst, knelt volgens de regering op een aantal punten. Allereerst biedt de huidige regulering onvoldoende ruimte voor het stellen van meer dwingende maatregelen en voorwaarden, zoals het respecteren van de grondbeginselen van de democratische rechtsstaat en transparantie over hoe een partij werkt. Ook maakt een te beperkte regeling het lastig om met dwingende maatregelen de weerbaarheid van partijen tegen ongewenste inmenging en beïnvloeding te vergroten.
Volgens de regering zijn extra maatregelen nodig in de context van bredere veranderingen in samenleving en politiek.
41
Toelichting op het wetsvoorstel, algemeen deel, paragraaf 1.1 (Achtergrond en strekking).
Zo is sprake van een toenemende bestuurlijke en maatschappelijke fragmentatie en polarisatie, voortschrijdende individualisering en inmenging in politieke campagnes en verkiezingsprocessen door onder meer de verspreiding van desinformatie.
42
Kamerstukken II 2018/19, 32 752, nr. 54 en Eindrapport van de Staatscommissie parlementair stelsel (Commissie-Remkes), «Lage Drempels, Hoge Dijken», Den Haag: 2018, p. 229. Bijlage bij Kamerstukken II 2018/19, 34 430, nr. 9, par. 4.2–4.3.
Deze veranderingen grijpen ook in op politieke partijen.
43
Kamerstukken II 2018/19, 32 752, nr. 54, p. 2.
Zij zijn niet als vanzelfsprekend in staat hieraan het hoofd te bieden.
44
Probleemverkenning van de Staatscommissie parlementair stelsel (Commissie-Remkes), Den Haag: 2017, p. 36. Bijlage bij Kamerstukken II 2017/18, 34 430, nr. 5.
Mede tegen de achtergrond van deze maatschappelijke ontwikkelingen hebben partijen te maken met een krimpende vaste achterban van leden en toegenomen volatiliteit in de steun van kiezers.
45
Zie hierover uitgebreider: A. Koole, Het is de schuld van de partij! Politieke partijen in een onvolmaakte democratie (afscheidsrede Universiteit Leiden 2019) en Meer, T. van der, Niet de kiezer is gek, Amsterdam, Het Spectrum, 2020.
Zo is er een forse daling zichtbaar van het aantal mensen dat lid is van een politieke partij.
46
Ledenaantallen worden jaarlijks bekendgemaakt door het Documentatiecentrum Nederlandse Politieke Partijen (DNPP). Deze laten een daling zien van ruim 750.000 in 1956 naar circa 392.000 in 2024, ondanks een bevolkingsgroei van bijna 80%.
In 2024 was 2,9% van de kiesgerechtigden lid van een landelijke partij, in 1956 was dat nog 12,3%. Ook wisselen kiezers steeds vaker van partij. In de periode 1950–1990 wisselde per verkiezing nog 5 à 10% van de zetels van partij, sindsdien is dit percentage toegenomen tot zo’n 25%.
47
In 2019 is berekend dat sinds de jaren negentig dit percentage is toegenomen tot 15 à 25% van de zetels: Kamerstukken II 2018/19, 32 752, nr. 54, p. 2.
Door de ontwikkelingen beschikken partijen over een minder groot reservoir om volksvertegenwoordigers en ambtsdragers te rekruteren.
48
Kamerstukken II 2018/19, 32 752, nr. 52, p. 2.
Deze ontwikkelingen maken partijen tot slot ook financieel kwetsbaar. De (contributie)inkomsten schommelen en partijen zijn sterk afhankelijk van particuliere giften. Het aantal partijen dat niet in aanmerking komt voor (landelijke) subsidie is door versnippering toegenomen.
49
Het zeteltal van decentrale partijen in de gemeenteraden is toegenomen tot circa 35% van het totaal en in ongeveer driekwart van de gemeenten maakt ten minste één lokale partij deel uit van het college van burgemeester en wethouders.
De hiervoor geschetste ontwikkelingen hebben gevolgen voor de mogelijkheden van politieke partijen om hun vitale intermediaire functie in het staatsbestel (zie hiervoor onder a) te vervullen. Gelet daarop heeft volgens de regering partijregulering ter bescherming van de democratie aan urgentie gewonnen. Tegelijk geeft de regering aan oog te willen houden voor de vrijheid die partijen hebben om zich naar eigen inzicht in te richten en in te zetten in het democratisch bestel. Tussen beide benaderingen heeft de regering met het wetsvoorstel getracht een balans te vinden.
4.

Effectiviteit voorgestelde regulering
a.

Algemeen oordeel
De Afdeling merkt op dat de motivering van de regering dat de tijd rijp is om te komen tot een Wet op de politieke partijen, overtuigend is. Politieke partijen vervullen een vitale rol in het democratisch bestel. In de toelichting op het wetsvoorstel wordt mede onder verwijzing naar de bevindingen van de Staatscommissie parlementair stelsel, terecht aangegeven dat politieke partijen door veranderingen in samenleving en politiek steeds moeilijker hun belangrijke functies kunnen vervullen.
50
Toelichting op het wetsvoorstel, algemeen deel, paragraaf 1.1 en 4.
Ook is sprake van bedreigingen van de democratische rechtsstaat, bijvoorbeeld door pogingen tot buitenlandse beïnvloeding van het verkiezingsproces of door ongewenste financieringsstromen. Op grond hiervan is het gerechtvaardigd dat, als vervolgstap op eerdere wetgeving, nieuwe wettelijke maatregelen worden getroffen om de onafhankelijke positie van politieke partijen te versterken en om de weerbare democratie te bevorderen.
De Afdeling begrijpt dat de regering met dit voorstel een goede balans heeft willen vinden tussen de traditionele vrijheid van politieke partijen om, mede gelet op de grondwettelijke vrijheid van vereniging, hun eigen organisatie in te richten enerzijds en de noodzaak om ter bescherming van de democratische rechtsstaat te komen tot een verdergaande regulering van politieke partijen anderzijds. Zij ziet niettemin aanleiding hieronder in te gaan op de vraag in hoeverre de voorgestelde partijregulering in het licht van de hiervoor genoemde politieke en maatschappelijke ontwikkelingen voldoende effectief is en of het wetsvoorstel vanuit dat perspectief voldoende aansluit bij wat de regering beoogt. De Afdeling merkt op dat bepaalde keuzes van de regering in dat verband nadere toelichting behoeven.
b.

Interne inrichting van partijen
De Afdeling constateert dat de voorgestelde verplichtingen voor partijen over de interne organisatie terughoudend zijn geformuleerd. Aan deze inrichting worden in het wetsvoorstel geen inhoudelijke eisen gesteld. Partijen moeten enkel transparant zijn over hoe de interne organisatie is ingericht. Voor het overige worden bovenop de voor rechtspersonen geldende regels in het BW geen aanvullende regels gesteld.
51
Toelichting op het wetsvoorstel, algemeen deel, paragraaf 1.2 en 4.
De vraag is hoe de voorgestelde regeling op dit punt in lijn is met wat de regering voor ogen staat. Blijkens de toelichting dienen politieke partijen volgens de regering in essentie ledenorganisaties te zijn waarbij de leden reële invloed moeten kunnen hebben op de inhoud van het partijprogramma, de samenstelling van het partijbestuur en de samenstelling van kandidatenlijsten voor verkiezingen van vertegenwoordigende organen. Maatschappelijke verbondenheid en draagvlak van politieke partijen komen tot uitdrukking door een breed partijlidmaatschap en niet door uitsluitend contact met de achterban te houden met andere middelen zoals sociale media, aldus de regering.
52
Toelichting op het wetsvoorstel, algemeen deel, paragraaf 5.1.2. (Subsidievoorwaarden).
Bovenstaand regeringsstandpunt doet de vraag rijzen of het gekozen middel toereikend is om het beoogde doel te bereiken. Het is niet evident dat transparantieverplichtingen met betrekking tot de interne organisatie er daadwerkelijk voor zullen zorgen dat partijen zich democratisch zullen organiseren of dat kiezers via hun stem partijen daartoe zullen bewegen.
53
Voor veel partijen is dat overigens al staande praktijk: Toelichting op het wetsvoorstel, algemeen deel, paragraaf 11.1 (Gevolgen voor landelijke politieke partijen en neveninstellingen).
Bovendien worden ook op dit moment al, zij het beperkt, inhoudelijke eisen gesteld. Zoals hiervoor beschreven, is aan vermelding van de naam van de partij op het stembiljet de voorwaarde verbonden dat een partij een vereniging moet zijn met volledige rechtsbevoegdheid. Voor het verkrijgen van subsidie moet een politieke partijen minimaal 1.000 betalende leden hebben. Tegen deze achtergrond gaat de toelichting gelet op het beoogde doel nog onvoldoende in op de meerwaarde van de voorgeschreven transparantieverplichtingen. Een nadere motivering acht de Afdeling dan ook op zijn plaats.
Hierbij moet ook de vraag worden betrokken waarom met het oog op het bevorderen van de weerbare democratie niet gekozen is voor verdergaande eisen aan de interne democratie binnen partijen. Betoogd wordt wel dat zonder eisen aan de interne inrichting van partijen, de mogelijkheid bestaat dat politieke partijen de impliciete verwachting niet kunnen waarmaken dat politieke partijen steunen op maatschappelijke verbondenheid en deze ook bevorderen.
54
H. Broeksteeg en R. Tinnevelt, «De staatsrechtelijke positie van politieke partijen. Inleidende beschouwingen», in: Broeksteeg, H. e.a. (red.), Politieke partijen als anomalie van het Nederlandse staatsrecht, Deventer, Wolters Kluwer, 2015, p. 4.
Een partij die open staat voor leden en hun inbreng helpt de partij in die visie haar functies beter te vervullen,
55
G. Voerman & P. Lucardie, «Over nut en noodzaak van de democratische ledenpartij», in: Broeksteeg, H. e.a. (red.), Politieke partijen als anomalie van het Nederlandse staatsrecht, Deventer, Wolters Kluwer, 2015, p. 4.
bijvoorbeeld door de zeggenschap van partijleden te waarborgen bij de vaststelling van de kandidatenlijst en van het partijprogramma.
56
Een schets van eerdere opvattingen daaromtrent is te vinden in het Eindrapport van de Staatscommissie van Advies inzake het Kiesstelsel en Wettelijke Regeling der Politieke Partijen (Commissie-J. Donner), Den Haag: 1958.
Meer Europese landen hebben sinds de Tweede Wereldoorlog een wettelijke regeling getroffen ten aanzien van politieke partijen en in dat kader aanvullende eisen gesteld aan de interne inrichting van partijen.
57
I. van Biezen, «Constitutionalizing Party Democracy: The Constitutive Codification of Political Parties in Post-war Europe», British Journal of Political Science 2012, p. 187–212 en G. Voerman & P. Lucardie, «Over nut en noodzaak van de democratische ledenpartij», in: Broeksteeg, H. e.a. (red.), Politieke partijen als anomalie van het Nederlandse staatsrecht, Deventer, Wolters Kluwer, 2015, p. 186. Het meest expliciet in Duitsland, waar de democratische inrichting van partijen Grondwettelijk is vastgelegd.
De Afdeling realiseert zich dat over de hiervoor genoemde wettelijke eisen, die verder gaan dan enkel transparantieverplichtingen, verschillend wordt gedacht.
58
Gerrit Voerman en Sebastiaan van Leunen, Geef politieke partijen de ruimte. De Wpp over de interne organisatie van de politieke partij, in: Gerrit Voerman, Gohar Karapetian en Sam Maasbommel (red.), Wie regelt, beperkt?. De ontwerpWet op de politieke partijen en de traditie van het non-interventionisme, Montesquieu-reeks nr. 22, Den Haag 2023, p. 21 en D.J. Elzinga, «Politieke partijen dienen een minimum aan interne partijdemocratie te bezitten; pro en contra», AA 2008, p. 422–423 (afl. 6).
Aan regulering van de interne inrichting zijn ook nadelen verbonden. Zo vormen inhoudelijke organisatorische eisen een verdere inperking van de grondwettelijke verenigingsvrijheid. Die kunnen onder omstandigheden een belemmering zijn voor partijen om hun inrichting aan te passen aan veranderde omstandigheden. Dat geldt in het bijzonder voor veranderde inzichten over vormen van betrokkenheid van partijleden, en mogelijk ook van sympathisanten van buiten de partij, bij de samenstelling van verkiezingsprogramma’s en kandidatenlijsten.
59
G. Voerman & P. Lucardie, «Over nut en noodzaak van de democratische ledenpartij», in: Broeksteeg, H. e.a. (red.), Politieke partijen als anomalie van het Nederlandse staatsrecht, Deventer, Wolters Kluwer, 2015, p. 187.
Gelet op de doelstellingen van het wetsvoorstel, is echter een grondigere afweging van de voor- en nadelen van verdergaande maatregelen dan nu worden voorgesteld noodzakelijk.
De Afdeling adviseert de toelichting aan te vullen door nader toe te lichten waarom transparantieverplichtingen gelet op de doelstellingen van het wetsvoorstel toereikend zijn.
De regering heeft inderdaad, zoals de Afdeling opmerkt, een goede balans willen vinden ten aanzien van de interne organisatie van politieke partijen. Zij acht het zijn van een intern democratisch georganiseerde ledenpartij wenselijk en stimuleert het door middel van subsidie, maar legt dit niet als verplichting op om de vrijheid van politieke partijen om zich naar eigen inzicht te organiseren niet onnodig in te perken. Dit is in lijn met de algemene strekking van het wetsvoorstel. Zoals toegelicht in paragraaf 1.1. van het algemene deel van de memorie van toelichting staat transparantie centraal. Door politieke partijen te verplichten tot transparantie over de financiering en hun interne organisatie wordt het risico op oneigenlijke beïnvloeding verkleind en wordt de weerbaarheid van politieke partijen en de democratische rechtsstaat versterkt. Daarbij geldt dat het wetsvoorstel een aanvullende financiële prikkel bevat voor het hebben en werven van leden. Namelijk de 1.000 ledeneis om in aanmerking te komen voor subsidie en een subsidiebedrag per lid van de partij. De door de Afdeling aangehaalde passage uit de memorie van toelichting over het zijn van een ledenpartij is dan ook afkomstig uit het hoofdstuk dat de voorwaarden voor subsidie schetst.
Bovenstaande neemt niet weg dat verdergaande maatregelen op het gebied van de interne organisatie van politieke partijen denkbaar zijn ter bevordering van de interne partijdemocratie. Het is evenwel van belang daarbij op te merken dat er op dit moment in de politiek noch in de maatschappij een breed gedeelde opvatting bestaat over wat interne partijdemocratie exact behelst, en daarmee welke aanvullende maatregelen dit zouden kunnen bevorderen. De Afdeling merkt in haar advies terecht op dat over aanvullende wettelijke eisen die verder gaan dan enkel transparantieverplichtingen, verschillend wordt gedacht en dat hier mogelijk ook nadelen aan zijn verbonden.
In het licht van bovenstaande argumentatie wil de regering zich terughoudend opstellen in het eenzijdig inperken van de verenigingsvrijheid van politieke partijen. De regering heeft paragraaf 4.2. van de toelichting aangevuld om nader te motiveren waarom hiervoor is gekozen.
c.

Wie worden er gereguleerd?
Met het wetsvoorstel worden de begrippen «politieke vereniging» en «politieke partij» nader gedefinieerd. Een groepering die een aanduiding heeft laten registreren bij het centraal stembureau is een «politieke vereniging» (type I).
60
Ook wanneer de groepering een stichting als rechtsvorm heeft, kwalificeert de Wpp de groepering als politieke vereniging.
Het wetsvoorstel kwalificeert politieke groeperingen en aan hen gelieerde neveninstellingen als «politieke partij» wanneer zij een partijnaam hebben laten registreren én na deelname aan verkiezingen een zetel hebben verworven in het vertegenwoordigend orgaan (type II). Er kunnen ook groeperingen zetels hebben behaald zonder dat zij beschikken over een geregistreerde aanduiding, bijvoorbeeld omdat zij die zetels als «blanco lijst» hebben behaald (type III). De voorgaande begrippen vormen subtypen van de meest brede groep van actoren in het politieke bestel: politieke groeperingen (type IV). Wanneer individuen zich collectief ten doel stellen politiek te bedrijven, vormen zij een politieke groepering. Zo’n groepering hoeft nog geen zetels behaald te hebben of zelfs maar hebben meegedaan aan verkiezingen.
Ten aanzien van de verschillende subtypen van politieke groeperingen zijn verschillende regels van toepassing. Zo kan een partijverbod alleen worden opgelegd aan groeperingen die een naam hebben geregistreerd bij het centraal stembureau. Regels over de registratie van giften en transparantie zijn niet altijd van toepassing op groeperingen zonder geregistreerde aanduiding.
61
Artikelen 84 en 85 van het wetsvoorstel bepalen dat deze regels alleen in verkiezingstijd van toepassing zijn.
Hiermee is registratie van de naam bij het centraal stembureau een bepalend element geworden voor de mate van regulering.
62
De registratie en schrapping vindt plaats op grond van de artikelen G 1, G 2, G 2a en G 3 van de Kieswet.
Deze bepaalt niet langer alleen of de naam op het stembiljet kan staan, maar ook of er regels voor giften, subsidies en transparantie van toepassing zijn.
De Afdeling begrijpt dat het aansluiten bij de naamsregistratie praktische voordelen biedt. Tegelijk bestaat hiermee het risico dat een politieke groepering zich in het maatschappelijk verkeer wel als partij positioneert, maar dat juridisch, zoals gedefinieerd in het wetsvoorstel, niet hoeft te zijn. Naamsregistratie is immers niet verplicht. Door die registratie als basis te gebruiken voor regulering, bestaat er voor politieke groeperingen ruimte om zich effectief aan partijregulering te onttrekken. Als zij geen beletsel zien om op het stembiljet met alleen een lijstnummer vermeld te worden, kunnen groeperingen in de systematiek van het voorstel regulering en naleving van de regelgeving ontwijken. Tot op heden geven groeperingen er de voorkeur aan om zich wel te laten registreren omdat daar voor hen voordelen aan zijn verbonden. Ongewis is echter of dat zo blijft nu daar ook aanvullende vormen van regulering aan worden verbonden.
Het wetsvoorstel volgt de gekozen afbakening bovendien niet strikt. Zo gelden transparantieregels ook voor politieke verenigingen zonder zetel in het parlement.
63
Voorgesteld artikel 11.
Voor groeperingen zonder aanduiding gelden in verkiezingstijd wél regels rondom giften en campagnevoering,
64
Voorgestelde artikelen 84 en 85.
maar eenmaal verkozen worden zij niet meer gereguleerd. Volgens de regering zou dat lastig liggen omdat deze groeperingen per definitie geen rechtspersoonlijkheid hebben.
65
Toelichting op het wetsvoorstel, algemeen deel, paragraaf 3.8 (Blanco lijsten).
De Afdeling merkt op dat deze motivering niet sluitend is. Dat deze groeperingen hun zetel hebben behaald zonder dat zij met een naam op het stembiljet stonden (blanco lijst), sluit niet uit dat zij wel over rechtspersoonlijkheid beschikken. Mogelijk hebben zij slechts van naamsregistratie afgezien. Ook is er de mogelijkheid dat de groepering wél over een registratie beschikt maar dat zij de aanduiding vervolgens niet boven de ingediende lijst heeft geplaatst,
66
Artikel H 3, tweede lid, van de Kieswet laat deze mogelijkheid.
of dat deze daar door het centraal stembureau om formele redenen vandaan is geschrapt.
67
Op grond van artikel I 6, tweede lid, van de Kieswet.
Tot slot kan onzekerheid gaan bestaan over de kwalificatie van een groepering als het centraal stembureau een registratie schrapt wanneer de groepering geen geldige kandidatenlijst inlevert. Ook dan komt de groepering in een ander juridisch regime terecht, om vervolgens na herregistratie weer als juridische politieke partij te worden gezien.
Om te bepalen welke vorm van partijregulering van toepassing is op een politieke vereniging, is helder inzicht in de actuele registers van de centraal stembureaus onontbeerlijk. In de praktijk blijken deze registers niet altijd actueel en openbaar beschikbaar.
68
Centraal stembureaus zijn op grond van de Kieswet niet verplicht een actueel, openbaar register te publiceren. De Kiesraad doet dit voor landelijke registraties uit eigen beweging.
Dit werkt belemmerend voor de Nederlandse Autoriteit politieke partijen die, actueel moet kunnen vaststellen of een groepering als politieke partij in de zin van de Wpp kan worden gekwalificeerd.
De koppeling van het begrip «politieke partij» aan de registratie van een naam bij het centraal stembureau lijkt daarmee zowel voor- als nadelen te hebben voor de effectiviteit van de partijregulering. Enerzijds biedt het register van het centraal stembureau een goede indicatie van actieve politieke partijen, anderzijds is dit overzicht onvolledig en niet goed bestand tegen partijen die zich aan regulering willen onttrekken. In de toelichting op het wetsvoorstel wordt niet ingegaan op alternatieve manieren om in te kaderen wanneer sprake is van een politieke partij, bijvoorbeeld door te bepalen dat zij zich blijkens statuten of werkwijze als zodanig opstellen.
69
Zie ook: Eskes, J.A.O. e.a., Repressie van politieke bewegingen in Nederland: een juridisch-historische studie over het Nederlandse publiekrechtelijke verenigingsrecht gedurende het tijdvak 1798–1988, Zwolle, Tjeenk Willink, 1988, p. 525.
Ook een registratieverplichting bij de Autoriteit kan een uitkomst bieden, voorafgaand aan de specifieke registratie bij het betreffende centraal stembureau. Voorts kan overwogen worden de mogelijkheid voor deelname met een blanco lijst wettelijk te beperken om te voorkomen dat partijen deze mogelijkheid gebruiken om zich aan regulering te onttrekken.
De Afdeling adviseert de regering om in de toelichting nader in te gaan op de gevolgen van de gekozen definitie van politieke partijen voor de effectiviteit van de partijregulering en het wetsvoorstel zo nodig op dit punt te herzien.
De Afdeling merkt op dat met dit voorstel van wet een onderscheid tussen vier typen politieke groeperingen wordt geïntroduceerd, waarbij Type I («politieke vereniging»), Type II («politieke partij») en Type III («blanco lijst») subtypen zijn van het overkoepelende Type IV («politieke groepering»). Daarnaast constateert de Afdeling dat in het voorstel van wet op de verschillende subtypen politieke groeperingen verschillende regels van toepassing worden verklaard. Het voorstel bevat géén regels voor het overkoepelende Type IV.
Bij deze op zichzelf juiste weergave, moet wel de kanttekening worden gemaakt dat in het Nederlandse kiesrecht kandidatenlijsten niet door politieke groeperingen worden ingediend, maar door kiesgerechtigden.
70
Art. H 3 lid 1 Kieswet.
Hoewel het mogelijk is dat een politieke groepering betrokken is bij, of zich schaart achter, een blanco lijst, is bij de integrale herziening van de Kieswet in 1989 aangenomen dat een blanco lijst ook kan worden ingediend door een groep ongeorganiseerde kiesgerechtigden.
71
Kamerstukken II 1987/88, 20 264, nr. 3, p. 27.
Dus zonder dat zij een politieke groepering vormen. Daarom kan een blanco lijst niet zondermeer worden aangeduid als een lijst van een politieke groepering. Zou men dat wél doen, dan zou overigens ook de vraag rijzen hoe men moet bepalen welke personen tot die politieke groepering behoren. Zijn dat de personen die ermee hebben ingestemd om zich kandidaat te stellen? Een bezwaar tegen het gebruik van dat criterium is dat een kiesgerechtigde ook een kandidatenlijst kan indienen waarop alleen hijzelf als kandidaat staat vermeld. Wetende dat het woord groepering in Van Dale wordt gedefinieerd als een «groep personen die een gemeenschappelijk doel nastreven», kan men toch bezwaarlijk menen dat er ook dan altijd sprake is van een politieke groepering. Om te bepalen wie bij een blanco lijst tot een politieke groepering behoort, zou men ook een bredere kring van personen kunnen aanwijzen. Bijvoorbeeld door ook de personen die ten behoeve van de blanco lijst een ondersteuningsverklaring hebben afgelegd
72
Art. H 4 Kieswet.
tot de groepering te rekenen. Men kan zich echter afvragen of het afleggen van een ondersteuningsverklaring in de praktijk niet te vaak een vriendelijke geste in plaats van de veronderstelde resultante van een weloverwogen innerlijke keuze is, om daarin een generieke groep personen te zien die een gemeenschappelijk doel nastreven. Bovendien zou dit criterium in de praktijk onwerkbaar zijn, omdat nergens wordt bijgehouden wie een ondersteuningsverklaring hebben afgelegd.
Alles afwegende geeft de regering er de voorkeur aan te blijven kiezen voor een formeel en objectief vast te stellen criterium om te bepalen of er sprake is van een politieke partij in de zin van de Wet op de politieke partijen. Op dit moment worden bij verkiezingen in Nederland nauwelijks blanco lijsten ingediend. Desondanks is het belangrijk om ook blanco lijsten onder de reikwijdte van die wet te brengen. Zou men een blanco lijst niet onder de reikwijdte van de Wet op de politieke partijen brengen, dan zouden kandidaten zich immers wel erg eenvoudig aan de in dit voorstel van wet opgenomen regels over het aannemen van giften en de financiering van verkiezingscampagnes kunnen onttrekken. Dat zou niet eerlijk zijn ten opzichte van andere kandidaten, die wél aan deze regels gebonden zijn. Verkiezingen moeten eerlijk verlopen. Volgens de Venetië Commissie van de Raad van Europa is het daarvoor onder andere belangrijk dat alle deelnemers, zowel politieke groeperingen als kandidaten, open zijn over de manier waarop hun verkiezingscampagne wordt gefinancierd.
73
Venice Commission, Code of Good Practice in Electoral Matters, (CDL-AD (2002)023rev2-cor), p. 7 Chapter I.2.3 onder d.
De regering deelt die opvatting. Ten aanzien van blanco lijsten betekent dit dat de in het voorstel van wet vervatte regels over de financiering van verkiezingscampagnes altijd op een blanco lijst van toepassing moeten zijn; ongeacht of de personen op die lijst al dan niet te beschouwen zijn als – zoals de Afdeling het in haar advies heeft geformuleerd – een politieke groepering van het Type III. Het onderscheid dat in het voorstel van wet wordt gemaakt tussen politieke groeperingen is daarom alleen het onderscheid tussen politieke verenigingen en politieke partijen. De regels die het voorstel bevat betreffende de verkiezingsperiode zien op allen die aan verkiezingen deelnemen, inclusief personen op een blanco lijst.
De Afdeling merkt terecht op dat de registratie, en het gebruik, van een aanduiding van een politieke groepering in het voorstel van wet bepalende elementen zijn voor de mate van regulering. Ten aanzien van politieke partijen, d.w.z. politieke groeperingen waarvan de aanduiding (of een afkorting daarvan) bij de laatstgehouden verkiezing boven een lijst heeft gestaan waaraan een of meer zetels zijn toegewezen, worden meer regels gesteld dan ten aanzien van andere politieke groeperingen. Daar bestaat ook reden toe. Politieke partijen hebben zoveel draagvlak in de Nederlandse samenleving verworven dat personen die hun ideologie of visie aanhangen gekozen worden en rechtstreeks betrokken zijn bij de totstandkoming van politieke besluitvorming. Zij leveren volksvertegenwoordigers en vaak ook bestuurders. Daarom is het belangrijk dat inzichtelijk is hoe deze politieke partijen zijn ingericht en worden gefinancierd. Aansluiten bij de vraag voor welke politieke groeperingen een aanduiding is geregistreerd en of er bij de laatstgehouden verkiezingen een of meer zetels zijn toegewezen aan een lijst waarboven de aanduiding van een politieke groepering stond, of een afkorting daarvan, geeft bovendien een criterium op basis waarvan objectief vastgesteld kan worden of een politieke groepering binnen de reikwijdte van de Wet op de politieke partijen valt. Dit is ook belangrijk voor de nieuw op te richten toezichthouder: de Nederlandse autoriteit politieke partijen. Als de wetgever niet helder in beeld brengt welke groeperingen binnen de reikwijdte van de Wet op de politieke partijen vallen, en welke niet, kan daarover discussie ontstaan. Dat is niet bevorderlijk voor het gezag van de Autoriteit, die toezicht moet houden op de naleving van deze wet. Bovendien zou dat de rechtszekerheid van politieke groeperingen aantasten.
Het in dit voorstel van wet gekozen criterium is overigens ook niet nieuw. Het criterium werd, en wordt, ook al onder de huidige Wet financiering politieke partijen en de voormalige Wet subsidiëring politieke partijen gebruikt. Tot op heden is niet gebleken dat politieke groeperingen ervoor kiezen om geen aanduiding te registreren om zo de regels over hun financiering en de verplichtte transparantie daaromtrent te ontlopen. De regels zoals deze in het voorstel van wet betreffende de Wet op de politieke partijen zijn vervat komen in hoge mate overeen met de regels zoals die nu ook in de Wet financiering politieke partijen voorkomen. De transparantieregels over de interne organisatie zijn nieuw, maar daaraan kan een politieke vereniging betrekkelijk eenvoudig voldoen. Hoewel de regering het door de Afdeling benoemde risico, dat politieke groeperingen ervoor kunnen gaan kiezen om uit de Wet op de politieke partijen voortvloeiende regels te ontwijken door hun aanduiding niet te registreren, onderkent, ziet zij gelet op het voornoemde geen aanleiding om te veronderstellen dat politieke groeperingen daar onder de nieuwe wet wél toe zullen besluiten. Te meer, omdat een aanduiding en logo voor politieke partijen in de praktijk van groot belang zijn voor hun vindbaarheid op het stembiljet. Bovendien is het niet zo dat degene die een blanco kandidatenlijst indient zich geheel aan de Wet op de politieke partijen kan onttrekken. De periode waarover verantwoording moet worden afgelegd indien het een blanco lijst betreft vangt immers aan op 1 januari van het kalenderjaar voorafgaand aan het jaar waarin de stemming plaatsvindt en loopt door tot en met de dag van de stemming. Er zijn dus meerdere redenen waarom een politieke groepering er weinig mee te winnen heeft om haar aanduiding niet te registreren teneinde de Wet op de politieke partijen te ontwijken.
De Afdeling advisering wijst er in haar advies ook op dat de registers waarin centraal stembureaus aanduidingen van politieke groeperingen registreren niet openbaar zijn. Daarom kan de Autoriteit niet achterhalen of de aanduiding van een politieke groepering daarin is geregistreerd; een gegeven dat een politieke groepering tot een politieke vereniging maakt en onder de reikwijdte van de Wet op de politieke partijen brengt. Op zichzelf genomen is dit juist. De regering is echter de opvatting toegedaan dat de nieuw in te stellen Nederlandse autoriteit politieke partijen geen toegang hoeft te hebben tot deze registers om zich naar behoren van haar taken te kunnen kwijten. In de eerste plaats bevat het voorstel van wet met name regels over politieke partijen. Dat zijn groeperingen waarvan de aanduiding boven een lijst heeft gestaan waaraan bij een verkiezing een of meer zetels zijn toegekend. Verkiezingsuitslagen zijn openbaar. Ten aanzien van de belangrijkste, en veruit de meeste, politieke groeperingen waar de Autoriteit toezicht op houdt, speelt het door de Afdeling aangekaarte nadeel dus niet. Ten tweede zijn de registers zelf weliswaar niet openbaar, maar doen centraal stembureaus wel in het openbaar mededeling van mutaties in hun registers. Dat doen zij als een aanduiding wordt geregistreerd, maar ook als een bestaande registratie wordt geschrapt. De Nederlandse autoriteit politieke partijen kan, naast de processen-verbaal inhoudende de verkiezingsuitslagen, dus ook de openbare mededelingen van centraal stembureaus gebruiken om te achterhalen of een politieke groepering (al) een politieke vereniging is. Het is dus altijd mogelijk voor de Autoriteit om na te gaan of een politieke groepering onder de reikwijdte van de wet valt; bijvoorbeeld naar aanleiding van een melding. Toegang tot de registers van centraal stembureaus is daarvoor niet noodzakelijk. Tot slot wijst de regering er nog op dat toezichthouden niet hetzelfde is als een honderdprocentcontrole. Het is altijd mogelijk dat een politieke groepering enige tijd buiten het blikveld van de nieuw in te stellen Nederlandse autoriteit politieke partijen opereert. Maar daarbij moet ook bedacht worden dat dit voorstel van wet ten aanzien van politieke verenigingen die niet voldoen aan de in dit voorstel opgenomen definitie van het zijn van een politieke partij, slechts zeer beperkt regels stelt. Het betreft dan alleen voorschriften inzake transparantie over de interne partijorganisatie.
Hoewel de Afdeling niet afwijzend staat tegenover de door de regering in dit voorstel van wet gemaakte keuzes, heeft zij haar wel enkele suggesties in overweging gegeven. Allereerst heeft de Afdeling de regering gevraagd ook te kijken naar alternatieve manieren om in te kaderen wanneer er sprake is van een politieke partij. Zo zou, aldus de Afdeling, ook gekeken kunnen worden of een rechtspersoon blijkens zijn statuten of werkwijze zich als zodanig opstelt. De regering heeft gemeend dit criterium niet in deze wet te moeten introduceren, omdat het erg onbepaald is. Door welke andere handelwijze dan door haar aanduiding te laten registreren en deze boven een kandidatenlijst te laten plaatsen waarmee aan een verkiezing deelgenomen wordt – oftewel: het criterium dat de regering voorstelt – zou een rechtspersoon dan nog meer aangemerkt moeten worden als politieke partij? De regering vindt het bovendien belangrijk om de mate van regulering tussen politieke groeperingen ook te kunnen differentiëren. Wat qua regulering passend is voor een landelijke politieke groepering waarvan de aanduiding bij de laatstgehouden Tweede Kamerverkiezing boven een lijst heeft gestaan waaraan een of meer zetels zijn toegewezen, is immers niet automatisch ook passend voor een startende politieke groepering op lokaal niveau. Mocht echter op enig moment blijken dat politieke groeperingen de Wet op de politieke partijen inderdaad ontwijken door hun aanduiding niet langer te registreren en te gebruiken, dan kan op dat moment worden overwogen om de Autoriteit de bevoegdheid te geven om een rechtspersoon aan te wijzen als politieke partij in de zin van deze wet. Op dit moment ziet de regering daartoe geen aanleiding. Een bevoegdheid in een wet vastleggen terwijl nog niet gebleken is dat er behoefte aan een dergelijke bevoegdheid bestaat en er evenmin aanleiding is om te veronderstellen dat die behoefte zal ontstaan, zou alleen maar bijdragen aan overregulering.
De tweede suggestie die in het advies van de Afdeling besloten ligt, is de idee om politieke groeperingen te verplichten om zich eerst bij de Autoriteit te laten registreren alvorens zij hun aanduiding kunnen laten registreren door een centraal stembureau. Deze suggestie berust op de veronderstelling dat de Autoriteit zijn toezichthoudende functie niet kan uitoefenen zonder toegang te hebben tot de registers die door centraal stembureaus worden bijgehouden en daarom een eigen register nodig heeft. Zoals de regering hiervoor al heeft uiteengezet berust dit op een misverstand. Ook zou het voorstel extra administratieve lasten voor politieke groeperingen met zich meebrengen; het moeilijker maken voor nieuwe politieke groeperingen om hun aanduiding tijdig voor een tussentijdse Tweede Kamerverkiezingen geregistreerd te krijgen; en niets bijdragen aan het voorkomen dat politieke groeperingen regulering door de Wet op de politieke partijen kunnen proberen te ontwijken door zich achter een blanco lijst te scharen.
Tot slot heeft de Afdeling de regering in overweging gegeven om de mogelijkheid om met een blanco lijst aan verkiezingen deel te nemen wettelijk te beperken om op die manier te voorkomen dat politieke groeperingen deze mogelijkheid kunnen gebruiken om zich aan regulering te onttrekken. Dat voorstel veronderstelt dat politieke groeperingen in de toekomst vaker aan verkiezingen zullen deelnemen met een blanco lijst. Om de hiervoor uiteengezette redenen deelt de regering die verwachting niet. Daarnaast, en dat is de tweede reden dat de regering hiervan heeft afgezien, leidt een beperking van de mogelijkheid deel te nemen aan een verkiezing met een blanco lijst al snel tot een nog stevigere positie voor politieke groeperingen in ons kiesstelsel, terwijl zij daarin thans formeel geen rol van betekenis hebben. Stel bijvoorbeeld dat men zou bepalen dat op een blanco kandidatenlijst geen namen mogen voorkomen van personen die bij de laatstgehouden verkiezing op een lijst hebben gestaan waaraan een of meer zetels zijn toegewezen, dan is de consequentie daarvan wel dat personen die lang(er) politiek actief willen zijn zich in een politieke vereniging moeten organiseren. Terwijl het in de Kieswet neergelegde stelsel juist uitgaat van individuele kiesgerechtigden die een kandidatenlijst indienen. Bij wijze van alternatief zou een beperking van de mogelijkheid om met een blanco lijst aan de verkiezing deel te nemen ook gezocht kunnen worden in het inperken van het maximumaantal kandidaten dat op een blanco lijst kan worden geplaatst. Los van de meer praktische vraag welke limiet daarvoor dan voldoende effectief zou zijn, zou ook een dergelijke maatregel ertoe leiden dat er onderscheid ontstaat tussen kiesgerechtigden. De kiesgerechtigde die een kandidatenlijst indient met daarboven een aanduiding van een politieke groepering zou dan altijd méér kandidaten op zijn lijst mogen plaatsen dan een kiesgerechtigde die een blanco lijst indient. Men kan de vraag stellen wat dit onderscheid dan zou rechtvaardigen. In beginsel heeft iedere Nederlander immers evenveel recht om tot lid van algemeen vertegenwoordigende organen te worden gekozen. Daar kunnen bij wet beperkingen aan worden gesteld en uitzonderingen op worden gemaakt, maar die moeten wel voorzien zijn van een dragende motivering. Zoals gezegd is de systematiek van de Kieswet dat kandidatenlijsten worden ingediend door kiesgerechtigden – en dus niet door politieke partijen – en de aanduiding boven zo’n lijst hoofdzakelijk bedoeld is voor de herkenbaarheid van de lijst. Om deze redenen heeft de regering de suggestie niet overgenomen.
5.

Grondwettelijke verankering van partijen
De regering kiest er voor om regulering van partijen voor te stellen zonder voorafgaande of gelijktijdige wijzigingsvoorstellen voor de Grondwet. Volgens de regering is een grondwettelijke verankering van politieke partijen niet nodig en niet wenselijk. Gelet op de beperkte reikwijdte van de nu voorgestelde regulering, merkt de Afdeling op dat het inderdaad niet noodzakelijk is om eerst of gelijktijdig een wijziging van de Grondwet voor te stellen. De voorgestelde verplichtingen doen immers niet af aan het huidige grondwettelijke stelsel op grond waarvan stemgerechtigden in Nederland bij verkiezingen niet op een partij, maar op een persoon stemmen, die deze zetel op eigen titel heeft en houdt (zie punt 2b). Voor zover de voorgestelde transparantieverplichtingen en de regeling van het partijverbod de uitoefening van de verenigingsvrijheid en de vrijheid van meningsuiting beperkt, biedt het voorstel de door de Grondwet vereiste wettelijke grondslag.
De Afdeling merkt echter op dat, afhankelijk van mogelijke toekomstige ontwikkelingen (zie hiervoor punt 3), een grondwettelijke verankering van de politieke partij niet kan worden uitgesloten. Grondwettelijke regeling kan op enig moment wenselijk zijn om het publiekrechtelijke belang van politieke partijen te codificeren en verdergaande regulering van een steviger constitutioneel fundament te voorzien. De argumentatie die de regering hanteert om op dit moment van grondwettelijke regeling af te zien lijkt echter een grondwettelijke verankering op termijn in de weg te staan.
74
Toelichting op het wetsvoorstel, algemeen deel, paragraaf 2.2 (Keuze voor vastlegging in de wet zonder grondwettelijke grondslag).
De Afdeling acht de toelichting op dit punt ook niet overtuigend.
De regering wijst ten eerste op de historische ontwikkeling van politieke partijen in Nederland. De regering neemt hierbij de stelling in dat door partijen een plek in de Grondwet te geven, het voor de hand ligt de regulering van politieke partijen volledig te integreren in het publiekrecht. Dit zou niet in overeenstemming zijn met het breed gedragen uitgangspunt dat politieke partijen primair zijn ingebed in het burgerlijke recht. De Afdeling wijst erop dat grondwettelijke verankering van politieke partijen niet noodzakelijkerwijs met zich meebrengt dat partijen volledig worden geïntegreerd in het publiekrecht. Het is zeer wel denkbaar de positie van politieke partijen en hun verhouding tot de andere instellingen in het parlementaire stelsel in de Grondwet te regelen, terwijl hun vorm als vereniging en de zeggenschap over de interne inrichting op grond van het burgerlijk recht (geheel of grotendeels) behouden blijft. Pas als politieke partijen bij of krachtens de Grondwet of andere wet in formele zin exclusieve bevoegdheden zouden krijgen, zouden politieke partijen publiekrechtelijke organen worden en zou het burgerlijke recht daarvoor niet langer toereikend zijn. Daarvoor hoeft, ook op termijn, niet te worden gekozen.
Ook het sobere karakter van de Grondwet, die niet pretendeert een volledige weergave van de Nederlandse staatkundige ordening te bieden, kan op zichzelf geen argument zijn om niet tot aanvulling van de Grondwet over te gaan. Met een grondwettelijke grondslag voor politieke partijen kan de Grondwet het sobere karakter behouden. Het laatste argument dat de regering noemt, is dat codificatie niet past bij het huidige parlementaire stelsel. Door in de Grondwet te regelen dat meerdere volksvertegenwoordigers zich verenigen in een samenwerkingsverband met gemeenschappelijke uitgangspunten, zou volgens de regering de indruk kunnen worden gewekt dat niet langer de individuele volksvertegenwoordiger het grondwettelijk uitgangspunt van het parlementair stelsel is maar de politieke partij waarvan hij lid is en die hij vertegenwoordigt. Ook dit is geen onvermijdelijke implicatie van grondwettelijke regeling. Grondwettelijke verankering kan ook louter het constitutionele belang van politieke partijen beogen te onderstrepen en een steviger fundament voor regulering geven zonder de vertegenwoordigingsopdracht van Kamerleden
75
Artikel 50 van de Grondwet.
en het verbod van last
76
Artikel 67, derde lid, van de Grondwet.
te doorkruisen.
Gelet op het voorgaande komt de Afdeling tot de conclusie dat de motivering in de toelichting op dit punt aanpassing behoeft. Zij geeft daarbij in overweging het standpunt om af te zien van grondwettelijke regeling te motiveren met de vaststelling dat er momenteel nog geen brede en duurzame overeenstemming bestaat over wat de constitutionele rol van politieke partijen is en wat daaromtrent in de Grondwet, ook in verhouding tot andere grondwetsbepalingen, geregeld zou moeten worden.
De Afdeling adviseert de toelichting in die zin aan te passen.
De Afdeling onderschrijft de keuze van de regering om met de Wet op de politieke partijen regulering van partijen voor te stellen zonder voorafgaande of gelijktijdige wijzigingsvoorstellen voor de Grondwet in te dienen. De Afdeling merkt daarbij evenwel op dat een grondwettelijke verankering van de politieke partij niet kan worden uitgesloten in de toekomst, en dat de in de aan haar voorgelegde conceptmemorie van toelichting gekozen motivering hieraan in de weg zou kunnen staan. De Afdeling geeft de regering daarom in overweging om het standpunt om af te zien van grondwettelijke regeling te motiveren met de vaststelling dat er momenteel nog geen brede en duurzame overeenstemming bestaat over wat de constitutionele rol van politieke partijen is en wat daaromtrent in de Grondwet, ook in verhouding tot andere grondwetsbepalingen, geregeld zou moeten worden.
De regering heeft deze suggestie overgenomen en verwerkt in paragraaf 2.2 van de memorie van toelichting.
6.

Wettelijk doel van partijen
Het wetsvoorstel bepaalt in artikel 10 dat een politieke vereniging als doel heeft haar leden en andere inwoners van Nederland te stimuleren om kennis te nemen van politieke besluitvorming en te participeren in de totstandkoming daarvan.
77
Voorgesteld artikel 10 luidt: «Een politieke vereniging heeft als doel haar leden en andere inwoners van Nederland te stimuleren om kennis te nemen van politieke besluitvorming en te participeren in de totstandkoming daarvan.»
De regering stelt dat het hiermee meer duidelijkheid wil bieden over de bijzondere positie die politieke partijen innemen in onze parlementaire democratie en binnen welke context zij opereren.
78
Toelichting op het wetsvoorstel, algemeen deel, paragraaf 3.1 (De begrippen politieke groepering, politieke vereniging en politieke partij).
Tijdens de consultatie van dit wetsvoorstel is opgemerkt dat door het formuleren van een doel inhoudelijke eisen worden gesteld aan politieke verenigingen. Ook de Afdeling ziet dat de voorgestelde bepaling een breuk vormt met het huidige stelsel, waar het volledig aan partijen is gelaten welke doelen zij nastreven, op welke wijze zij zich daarvoor inzetten en het aan de kiezer is om aan te geven of hij deze inzet apprecieert. Voor een zodanig belangrijke aanpassing van het stelsel moeten dragende argumenten worden aangevoerd. Deze ontbreken op dit moment in de toelichting.
De Afdeling merkt allereerst op dat onduidelijk is hoe de voorgestelde bepaling zich verhoudt tot het elders in de toelichting ingenomen standpunt (zie punt 4b) dat, mede gelet op de grondwettelijke verenigingsvrijheid, de organisatie- en oriëntatievrijheid van politieke partijen in beginsel moet worden gerespecteerd. Daarmee is moeilijk verenigbaar dat de wet voorschrijft welk doel een politieke partij moet nastreven. Een wettelijke doelomschrijving is ook niet nodig om politieke partijen hun belangrijke functies in het democratische bestel te laten uitoefenen.
Daarbij komt dat de betekenis en praktische gevolgen van de bepaling onduidelijk zijn. De voorgestelde bepaling schept gezien de bestaande praktijk geen volledig beeld. Zoals hiervoor bleek (punt 3a) vervullen politieke partijen grofweg drie functies. Partijen rekruteren en selecteren geschikte kandidaten voor vertegenwoordigende organen en andere functies in het openbaar bestuur, spelen een belangrijke rol in het articuleren, aggregeren en programmeren van standpunten en beleidsvoornemens en stimuleren burgers door communicatie en mobilisatie om bij het politieke systeem betrokken te zijn. De Afdeling stelt vast dat het voorstel aan deze veelheid van functies onvoldoende recht doet.
In het bijzonder worden de rekruterings- en selectiefunctie en (in mindere mate ook) de articulatie-, aggregatie- en programmeringsfunctie in de voorgestelde bepaling onderbelicht. Tegelijk geeft de voorgestelde bepaling blijk van een brede opvatting van de participatiefunctie: partijen moeten zich inzetten voor het informeren en betrekken van niet-leden. De Afdeling leest in de toelichting geen toereikende rechtvaardiging voor de aldus gemaakte keuze. Ook voor een partij die zich volledig richt op zijn programmerings- en rekruteringsfunctie kan in het democratisch bestel ruimte zijn. In die zin kan de voorgestelde bepaling voor partijen een belemmering vormen.
Ten slotte is onduidelijk in hoeverre een partij daadwerkelijk aan dit voorschrift wordt gebonden. Zo blijkt niet dat de vereniging dit doel ook statutair moet vastleggen waardoor dit doel ook binnen de vereniging juridische betekenis krijgt. Een statutair doel normeert het handelen van een rechtspersoon, ook als deze naar de juridische betekenis van de Wpp nog geen politieke partij is maar zich in het maatschappelijk verkeer wel zo positioneert. Ook is onduidelijk in hoeverre de Nederlandse Autoriteit politieke partijen op de naleving van deze bepaling toezicht kan uitoefenen. Uit het wetsvoorstel zou kunnen worden afgeleid dat deze een last onder dwangsom kan opleggen aan partijen die dit doel niet nastreven.
79
Voorgesteld artikel 103 biedt die mogelijkheid bij «overtreding van het bepaalde bij of krachtens deze wet».
De toelichting gaat echter niet in op die situatie waardoor niet duidelijk is of dit daadwerkelijk is beoogd en welke criteria dan voor dit toezicht worden gehanteerd.
80
Toelichting op het wetsvoorstel, artikelsgewijs deel, artikel 103 (Last onder dwangsom).
De Afdeling adviseert gelet op het voorgaande het voorgestelde artikel 10 van het wetsvoorstel te schrappen.
De regering vindt het van belang om inhoudelijke invulling te geven aan het karakter van een politieke partij. In dit voorstel van wet betreffende de Wet op de politieke partijen worden voorstellen gedaan voor verdergaande regulering van politieke partijen. In die context vindt de regering het belangrijk om ook te schetsen vanuit welk perspectief op politieke partijen dit gebeurt. Tegelijkertijd behouden politieke partijen de mogelijkheid om, binnen de grenzen van de voorgestelde wet, vrij te opereren en naar eigen inzicht doelen te stellen. Desalniettemin riep de introductie van het voorgestelde artikel 10 in het wetsvoorstel zoals het aan de Afdeling ter Advisering is voorgelegd zorgen op bij wetenschappers en de Afdeling dat het voorgestelde wetsartikel zou kunnen leiden tot dwingende maatregelen ten aanzien van politieke partijen. Dit is niet de intentie van de regering. In lijn met het advies van de Afdeling is het gewraakte artikel 10 van het wetsvoorstel daarom geschrapt. In plaats daarvan heeft de regering ervoor gekozen om een paragraaf aan de memorie van toelichting toe te voegen (§ 4.1) waarin zij het karakter van politieke partijen schetst.
7.

Partijverbod
a.

Algemeen
De Grondwet bepaalt dat het recht op vereniging kan worden beperkt in het belang van de openbare orde.
81
Artikel 9 van de Grondwet.
Op grond daarvan is het op dit moment al mogelijk een politieke partij als zijnde een vereniging te verbieden. De wetgever heeft de procedure voor het verbieden en ontbinden van een vereniging van oudsher geregeld in artikel 2:20 BW. Het begrip «openbare orde» was daarin lange tijd niet inhoudelijk genormeerd. Het is een open norm waarvan de invulling van veranderende maatschappelijke omstandigheden afhankelijk kan zijn.
De wetgever heeft in 2022 met een wetswijziging beoogd het begrip te verduidelijken om aan te geven dat binnen de Nederlandse rechtsorde geen plaats is voor rechtspersonen die zich antidemocratisch opstellen of de samenleving dan wel onze rechtsorde doelbewust (dreigen te) ondermijnen.
82
Kamerstukken II 2019/20, 35 366, nr. 3, p. 6.
In het overgangsrecht is echter bepaald dat deze verduidelijking niet geldt voor politieke partijen. Voor hen bleef de situatie van vóór 1 januari 2022 gelden.
83
Artikel 32a Overgangswet nieuw Burgerlijk Wetboek.
Dit in afwachting van een specifiek op politieke partijen gerichte regeling.
84
Kamerstukken II 2019/20, 35 366, nr. 3, p. 11.
Het voorstel bevat in aansluiting daarop nu een specifieke regeling om politieke verenigingen te verbieden en ontbinden.
85
Voorgesteld artikel 108.
Dat laatste is mogelijk indien een politieke vereniging door haar doelstelling of werkzaamheden een daadwerkelijke en ernstige bedreiging vormt voor een of meer grondbeginselen van de democratische rechtsstaat. De Hoge Raad legt het partijverbod op, in eerste en enige aanleg, op verzoek van de procureur-generaal. De regering beschouwt deze regeling voor een partijverbod als een lex specialis ten opzichte van de bestaande algemene mogelijkheid in het BW om verenigingen verboden te verklaren en te ontbinden.
De Afdeling onderschrijft het voornemen om voor politieke verenigingen in het wetsvoorstel een specifieke regeling te treffen. Politieke verenigingen wijken vanwege hun cruciale rol in het democratische bestel af van gewone verenigingen. Tegen die achtergrond wordt aan het verbieden van politieke partijen in de jurisprudentie van het EHRM stringentere randvoorwaarden gesteld (zie punt 2d). Het (oude) artikel 2:20 van het BW voorziet daar nu niet expliciet in.
Het wetsvoorstel bevat bovendien ook enkele minder ingrijpende middelen om toe te zien op de naleving van de wettelijke normen voor partijen. Zo kan door de Nederlandse Autoriteit politieke partijen in geval van overtreding van wettelijke voorschriften worden overgegaan tot het opleggen van een last onder dwangsom, een bestuurlijke boete of het tijdelijk stopzetten van subsidiëring.
86
De toelichting noemt tevens de mogelijkheid van het intrekken van zendtijd voor politieke partijen op grond van artikel 6.2 van de Mediawet.
Hiermee komt tot uitdrukking dat het verbieden van een politieke partij, meer nog dan thans het geval is, een laatste middel is, als minder ingrijpende middelen onvoldoende effect blijken te hebben.
Tegen de achtergrond van dit positieve oordeel heeft de Afdeling enkele vragen en opmerkingen over de wijze waarop de verbodsbepaling in het wetsvoorstel is vormgegeven (onderdelen b-e). Zij leiden tot het advies het voorgestelde artikel 108 op onderdelen aan te passen.
b.

Verhouding tot verbieden van andere rechtspersonen
Het verbieden van een politieke partij is volgens het wetsvoorstel pas aan de orde als een of meer grondbeginselen van de democratische rechtsstaat «daadwerkelijk en ernstig worden bedreigd».
87
Voorgesteld artikel 108, eerste lid.
Daarbij rijst de vraag hoe dit criterium zich verhoudt tot het criterium dat op grond van de recent aangepaste regeling in het BW voor andere rechtspersonen geldt. Op grond van dat criterium kan een rechtspersoon worden verboden in het geval het doel of de werkzaamheden daarvan klaarblijkelijk dreigt te leiden tot ontwrichting van de democratische rechtsstaat.
88
Artikel 20, tweede lid, van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek.
De toelichting op het wetsvoorstel maakt niet duidelijk of hiermee sprake is van een inhoudelijk verschil tussen beide formuleringen en in hoeverre het criterium «daadwerkelijke en ernstige bedreiging», in lijn met de rechtspraak van het EHRM, als stringenter moet worden beschouwd dan het in het BW opgenomen criterium «ontwrichting».
89
B.P. Vermeulen, «Naar een nieuwe regeling van het partijverbod?», in: Broeksteeg e.a. (red.), Rechter & Politiek, Bovend’Eert Bundel, Deventer, Wolters Kluwer, 2024, p. 133.
Het in het wetsvoorstel voorgestelde criterium wijkt ook op andere onderdelen af van wat voor het algemene verbod van rechtspersonen geldt. Zo noemt het BW naast ontwrichting van de democratische rechtsstaat ook de (klaarblijkelijke) bedreiging van de nationale veiligheid, de internationale rechtsorde en de ontwrichting van het openbaar gezag als mogelijke verbodsgronden.
90
Artikel 20, tweede lid, van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek.
Deze gronden komen in het wetsvoorstel ten aanzien van politieke partijen niet afzonderlijk terug. Tegen de achtergrond van het mogelijk oogmerk om voor politieke partijen een stringenter criterium in de wet op te nemen, is de vraag in hoeverre de in het BW genoemde verbodsgronden daar geheel buiten vallen dan wel dat zij gedeeltelijk in het voorgestelde criterium van het wetsvoorstel moeten worden ingelezen.
De Afdeling adviseert de toelichting op het wetsvoorstel aan te vullen en zo nodig het wetsvoorstel aan te passen.
De Afdeling constateert dat de norm uit artikel 2:20 BW en het partijverbod zoals voorgesteld in artikel 108 (thans het voorgestelde artikel 139) van deze wet verschilt en vraagt zich af wat de verhouding is tussen deze twee bepalingen.
De regering heeft er bij de aanpassing van artikel 2:20 BW per 1 januari 2022 bewust voor gekozen om de nieuwe regeling niet te laten gelden voor politieke verenigingen maar om met een specifiek wettelijk kader te komen voor een verbod op politieke verenigingen.
91
Daarom geldt het oude artikel 2:20 BW (oud) nu nog voor politieke verenigingen.
De positie van politieke verenigingen is immers, ook in het licht van de verenigingsvrijheid, van een andere orde dan de positie van andere organisaties. De wijze van en gronden waarop tot een verbod van een politieke vereniging kan worden gekomen, verdient een eigenstandige afweging. In die zin gaan artikel 2:20 BW en het voorgestelde artikel 139 van de Wpp dus inderdaad uit van een ander juridisch kader, met een andere norm.
Uit de jurisprudentie van het EHRM volgt dat er voor een verbod op politieke partijen strengere eisen gelden dan voor een verbod van een andere vereniging of andere rechtspersoon. De Afdeling vraagt zich af in hoeverre de in het BW genoemde verbodsgronden buiten de reikwijdte van het partijverbod in de Wpp vallen dan wel dat zij gedeeltelijk in het voorgestelde criterium van het wetsvoorstel moeten worden ingelezen. Dat laatste is het geval. In artikel 2:20 BW worden genoemd, bedreiging van de nationale veiligheid, de internationale rechtsorde en de ontwrichting van het openbaar gezag. Het tweede lid van het voorgestelde artikel 139 noemt een opsomming van grondbeginselen van de democratische rechtsstaat. De verbodsgronden uit artikel 2:20 BW worden daarin niet als zodanig genoemd, maar dat betekent niet dat zij geen betekenis kunnen hebben in de beoordeling of de grondbeginselen van de democratische rechtsstaat daadwerkelijk en ernstig worden bedreigd. Het tweede lid van het voorgestelde artikel 139 is immers niet uitputtend bedoeld. Dit is in de toelichting verduidelijkt.
c.

«Een of meer» grondbeginselen
Een belangrijke vraag is wanneer sprake is van «een daadwerkelijke en ernstige bedreiging van een of meer grondbeginselen van de democratische rechtsstaat».
92
Voorgesteld artikel 108, eerste lid.
Blijkens de toelichting wordt met dit criterium beoogd aan te sluiten bij het criterium dat in de rechtspraak van het EHRM wordt gehanteerd. De Afdeling constateert dat het algemeen deel van de toelichting een correcte en evenwichtige beschrijving bevat van de omstandigheden waarin gelet op dat criterium een partijverbod gerechtvaardigd kan zijn ter bescherming van de democratische rechtsstaat en de democratische rechtsorde.
Uit die toelichting blijkt dat het gebruik of aanmoedigen van geweld blijkens de jurisprudentie van het EHRM, reden kan zijn om een politieke partij te verbieden.
93
EHRM 30 juni 2009, nrs. 25803/04 en 25817/04 (Herri Batasuna and Batasuna t. Spanje en eerder EHRM 13 februari 2003 (GK), Refah Partisi (The Welfare Party) e.a. t. Turkije, nrs. 41340/98, 41342/98, 41343/98 en 41344/98).
In lijn hiermee gaat het bij een daadwerkelijke bedreiging van de democratische rechtstaat om het op grote schaal ondermijnen van grondrechten en vrijheden, dan wel het gebruiken van geweld of andere niet-democratische middelen om die doelen te bereiken. In het algemene deel van de toelichting op het wetsvoorstel wordt ook expliciet gewezen op opruiing, ondermijning of ontwrichting van de democratie.
94
Toelichting op het wetsvoorstel, algemeen deel, paragraaf 9.3 (De mogelijkheid een politieke partij te verbieden in de Wpp).
Ook het (niet-gewelddadig) oproepen hiertoe is volgens de regering een daadwerkelijke en reële bedreiging voor de democratische rechtsstaat dat een verbod onder omstandigheden kan rechtvaardigen.
De gerichtheid van een mogelijk partijverbod op, zoals de regering voorstelt, «een of meer grondbeginselen» van de democratische rechtsstaat kan echter zorgen voor een onbedoelde verbreding van de verbodsgrond. Zo doet een partij die handelt op een wijze waardoor een grondrecht zodanig ingrijpend wordt gewijzigd dat zij krachteloos wordt gemaakt weliswaar afbreuk aan het grondbeginsel «grondrechten»,
95
Toelichting op het wetsvoorstel, artikelsgewijs deel, artikel 108, tweede lid.
maar hoeft de democratische rechtsstaat als geheel daarmee nog niet altijd in ernstig gevaar te zijn. Een daadwerkelijke en ernstige bedreiging van een enkel grondbeginsel zal daarom niet altijd voldoende kunnen zijn om een verbod te kunnen rechtvaardigen. Door met de gekozen formulering die mogelijkheid open te houden lijkt voor politieke partijen ook onbedoeld een minder strenge norm te gelden dan voor andere rechtspersonen, waar op grond van het BW ontwrichting van de democratische rechtsstaat als zodanig als norm is gesteld voor een verbod.
96
Artikel 20, tweede lid, van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek.
Bij de beantwoording van de vraag of een zeer vergaande maatregel als een partijverbod op zijn plaats is, moet daarom vast komen te staan dat sprake is van «een daadwerkelijke en ernstige bedreiging» voor de democratische rechtsstaat als geheel waarbij alle beginselen in hun onderlinge samenhang in ogenschouw worden genomen. Een dergelijke integrale benadering sluit ook beter aan bij de rechtspraak van het EHRM waarin de rechter op grond van een algemeen geformuleerd criterium («daadwerkelijk en ernstige bedreiging van de democratie») van geval tot geval kan toetsen of een partijverbod noodzakelijk en proportioneel is.
De Afdeling adviseert het bestanddeel «een of meer grondbeginselen» uit het voorgestelde criterium te schrappen.
De Afdeling constateert dat het algemene deel van de toelichting een correcte en evenwichtige beschrijving bevat van de omstandigheden waarin gelet op dat criterium een partijverbod gerechtvaardigd kan zijn ter bescherming van de democratische rechtsstaat en de democratische rechtsorde. Maar de Afdeling is van mening dat de gerichtheid van een mogelijk partijverbod op «een of meer grondbeginselen» van de democratische rechtsstaat kan zorgen voor een onbedoelde verbreding van de verbodsgrond. De Afdeling stelt dat een daadwerkelijke en ernstige bedreiging van een enkel grondbeginsel niet altijd voldoende zal kunnen zijn om een verbod te kunnen rechtvaardigen. De Afdeling vindt daarom dat bij de beantwoording van de vraag of een zeer vergaande maatregel als een partijverbod op zijn plaats is, moet vast komen te staan dat sprake is van «een daadwerkelijke en ernstige bedreiging» voor de democratische rechtsstaat als geheel waarbij alle beginselen in hun onderlinge samenhang in ogenschouw worden genomen.
De regering begrijpt de opmerking van de Afdeling en neemt de suggestie van de Afdeling over om in de norm van het partijverbod het bestanddeel «een of meer» te schrappen. Daarbij wil de regering wel een kanttekening plaatsen. Het blijft namelijk mogelijk dat een politieke vereniging in aanmerking kan komen voor een partijverbod, wanneer één enkel grondbeginsel van de democratische rechtsstaat daadwerkelijk en ernstig wordt bedreigd. Namelijk wanneer de bedreiging van dat ene grondbeginsel zo ernstig is dat daarmee de democratische rechtsstaat als geheel wordt bedreigd.
d.

Opsomming beginselen (tweede lid)
Het tweede lid van het voorgestelde artikel 108 bevat een opsomming van beginselen die volgens de regering in ieder geval grondbeginselen van de democratische rechtsstaat zijn.
97
Toelichting op het wetsvoorstel, artikelsgewijs deel, artikel 108, tweede lid.
De opsomming is niet limitatief. Waarom, in aanvulling op de hoofdnorm van het voorgestelde artikel 108, eerste lid, voor deze opsomming is gekozen blijkt niet uit de toelichting. Wel worden in de artikelsgewijze toelichting op het wetsvoorstel enkele voorbeelden genoemd waarin gelet op de in het tweede lid expliciet genoemde beginselen, een verbod gerechtvaardigd zou zijn.
De Afdeling is niet overtuigd van de noodzaak en wenselijkheid van het voorgestelde tweede lid. Door de opgesomde algemene beginselen in een wettekst vast te leggen krijgen zij een juridisch effect dat onvoldoende recht doet aan het beginselkarakter ervan. Deze beginselen lenen zich minder goed voor een precieze en vastomlijnde wettelijke omschrijving. Daardoor kan gemakkelijk discussie ontstaan over de exacte betekenis van de gekozen formulering.
Zo is de vraag wat precies verstaan moet worden onder «democratische besluitvorming» (onderdeel b) en in welke mate «scheiding van machten» (onderdeel d) ook het in ons bestel neergelegde stelsel van «checks and balances» en decentralisatie omvat. Bovendien is de voorgestelde opsomming onvolledig. Zo ontbreekt het in de democratische rechtsstaat wezenlijke legaliteitsbeginsel. Weliswaar erkent de regering dat het een niet-limitatieve opsomming is maar blijkens de toelichting is er wel een rechtsgevolg. Voor beginselen die niet in de opsomming worden genoemd geldt een verzwaarde motiveringsplicht.
98
Toelichting op het wetsvoorstel, artikelsgewijs deel, artikel 108, tweede lid.
Enkele voorbeelden die in de artikelsgewijze toelichting op het voorgestelde tweede lid worden genoemd, illustreren het problematische karakter van de voorgestelde opsomming. Zo wordt in die toelichting gesteld dat een politieke partij in strijd handelt met het grondbeginsel van de grondrechten (tweede lid, onderdeel c) wanneer deze wil bewerkstelligen dat een grondrecht als zodanig krachteloos wordt of dat bepaalde bevolkingsgroepen of entiteiten de aanspraak op een grondrecht wordt ontzegd, «zonder dat daarvoor zwaarwegende en legitieme redenen zijn of kunnen worden aangevoerd die dat rechtvaardigen».
99
Toelichting op het wetsvoorstel, artikelsgewijs deel, artikel 108, tweede lid.
Dit roept de vraag op wanneer van zodanige zwaarwegende en legitieme redenen sprake is en wie dat moet bepalen.
Voorts wordt in de toelichting het voorbeeld aangehaald van een politieke partij die op «aantoonbaar onjuiste en/of oneigenlijke gronden de onpartijdigheid en/of de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht betwist, aanvecht of serieus in twijfel trekt». Met de regering is de Afdeling van oordeel dat in die omschrijving schade wordt toegebracht aan het gezag van de rechterlijke macht en haar uitspraken. Het is echter niet evident wanneer daar in een concrete casus sprake van is en onder welke voorwaarden in die situatie een partijverbod gerechtvaardigd is.
Ten slotte noemt de regering het voorbeeld dat een partij niet de vaststelling van een verkiezingsuitslag op aantoonbaar onjuiste en/of oneigenlijke gronden mag aanvechten of ontkennen «zonder dat daarvoor zwaarwegende en legitieme redenen worden aangevoerd».
100
Toelichting op het wetsvoorstel, artikelsgewijs deel, artikel 108, tweede lid.
Het is de vraag of dat criterium voldoende uitkomst biedt om onderscheid te maken tussen toelaatbare en ontoelaatbare handelingen. Of er sprake is van genoemde redenen of gronden, staat op voorhand niet vast.
Gelet op het voorgaande merkt de Afdeling op dat de poging om in het voorgestelde 108, tweede lid, meer helderheid te bieden mogelijk in zijn tegendeel kan verkeren en gezien de toelichting mogelijk meer vragen oproept dan zij beantwoordt. Daarom verdient het de voorkeur om te volstaan met de hoofdnorm van het eerste lid dat een partij alleen kan worden verboden als haar doelstelling of werkzaamheden een daadwerkelijke en serieuze bedreiging vormen voor de democratische rechtsstaat. Dat criterium sluit nauw aan bij de vaste rechtspraak van het EHRM waarbij vervolgens de rechter bij de eventuele toepassing van artikel 108 kan aansluiten. In dat verband kan ook de algemene bepaling van de Grondwet dat regelt dat de Grondwet de grondrechten en de democratische rechtsstaat waarborgt, een inspiratiebron zijn.
De Afdeling adviseert het voorgestelde artikel 108, tweede lid, te schrappen.
De Afdeling is niet overtuigd van de noodzaak en wenselijkheid van het voorgestelde tweede lid van artikel 108 (thans het voorgestelde artikel 139). Door de opgesomde algemene beginselen in een wettekst vast te leggen, krijgen zij een juridisch effect dat onvoldoende recht doet aan het beginselkarakter ervan. Deze beginselen lenen zich minder goed voor een precieze en vastomlijnde wettelijke omschrijving. Daardoor kan gemakkelijk discussie ontstaan over de exacte betekenis van de gekozen formulering.
Een politieke vereniging komt alleen in aanmerking voor een verbod wanneer haar doelstelling of werkzaamheden een ernstige en daadwerkelijke bedreiging vormen voor de grondbeginselen van de democratische rechtsstaat. De democratische rechtsstaat is een abstract begrip. Daarom acht de regering het wenselijk om in het tweede lid een aantal grondbeginselen op te sommen die in ieder geval, met het oog op de Grondwet en de jurisprudentie van het EHRM, zijn aan te merken als grondbeginselen van de democratische rechtsstaat. De regering is zich ervan bewust dat het onmogelijk is om de democratische rechtstaat uitputtend te definiëren. Om die reden is gekozen voor een niet-limitatieve opsomming. De motivering van de regering voor deze opsomming is in de artikelsgewijze toelichting bij het voorgestelde artikel 139 verduidelijkt.
Het is aan de procureur-generaal van de Hoge Raad om een verzoek te doen tot een partijverbod, en aan de Hoge Raad om dit verbod uit te spreken, wanneer aan de norm uit het voorgestelde artikel 139, eerste lid, is voldaan. Het staat hun vrij om ook andere grondbeginselen van de democratische rechtsstaat, zoals het door de Afdeling genoemde legaliteitsbeginsel in die beoordeling te betrekken. Ook de Algemene bepaling van de Grondwet is hiervoor een belangrijke inspiratiebron. Het gaat immers om een ernstige en daadwerkelijke bedreiging van de grondbeginselen van de democratische rechtsstaat als geheel. Een verzwaarde motivatieplicht voor andere dan in het voorgestelde artikel 108, tweede lid, genoemde grondbeginselen, verhoudt zich daar slecht mee en was overigens ook niet opgenomen in de wettekst. Deze is daarom uit de memorie van toelichting geschrapt.
e.

Het onderzoek van de procureur-generaal
In het voorstel wordt het partijverbod in eerste en enige instantie opgelegd door de Hoge Raad, op verzoek van de procureur-generaal. Dat betekent dat de Hoge Raad in die procedure optreedt als feitenrechter.
101
Zie hierover de consultatiereactie van de Raad voor de rechtspraak, par. 14.2 onder «partijverbod».
Deze keuze sluit aan bij de richtlijnen van de Venetië-Commissie die inhouden dat vanwege het uitzonderlijke karakter een partijverbod wordt opgelegd door een rechterlijke instantie. Een beoordeling in één instantie bevordert de snelheid. Politieke partijen zijn gebaat bij een vlotte behandeling en tijdige zekerheid over het voortbestaan van hun vereniging, vooral in de aanloop naar een verkiezing waaraan de politieke partij wenst deel te nemen.
Aangezien de Hoge Raad in eerste en enige instantie rechtspreekt, neemt de procureur-generaal in dit geval de onderzoekstaak van het openbaar ministerie waar.
102
Artikel 111, derde lid, in samenhang met artikel 125 van de Wet RO.
De procureur-generaal die bij de Hoge Raad om een partijverbod kan verzoeken, zal voorafgaand eerst het nodige onderzoek moeten verrichten om de opportuniteit van dat verzoek te kunnen bepalen. Voor dit onderzoek kan de procureur-generaal geen beroep doen op opsporingsbevoegdheden waarover het openbaar ministerie normaliter beschikt op grond van het Wetboek van Strafvordering. Bij het partijverbod gaat het immers niet om strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde. Ter motivering van het verzoek bij de Hoge Raad zal de procureur-generaal zich dus moeten baseren op openbare bronnen en verstrekte inlichtingen door bevoegde instanties.
De Afdeling merkt op dat deze bescheiden informatiepositie in zijn algemeenheid niet problematisch omdat nu, op basis van de bestaande regeling van het BW, en in de toekomst het verbieden van een partij is bedoeld als uiterste middel. In de periode daarvoor zullen eerst andere wegen kunnen worden bewandeld om te zorgen dat een politieke partij voldoet aan diens wettelijke verplichtingen. Zo nodig kunnen op een bepaald moment andere instanties zoals de Nederlandse Autoriteit politieke partijen die op grond van het wetsvoorstel wordt ingesteld, hun bevoegdheden uitoefenen. Zij zullen in dat geval op een eerder moment onderzoek verrichten dat (deels) de basis kan vormen waarmee zo nodig de procureur-generaal een verzoek kan doen aan de Hoge Raad voor een verboden- en ontbindingsverklaring van een partij. In een aantal gevallen zal dat ook voldoende zijn.
Niettemin wijst de Afdeling erop dat de toelichting op dit punt nog niet toereikend is. De afwezigheid van eigen wettelijke onderzoeksbevoegdheden kan de procureur-generaal in bepaalde situaties wellicht hinderen om in dat verband effectief en zorgvuldig nader onderzoek te doen. Daarbij kan een rol spelen dat een partij die een daadwerkelijke en serieuze bedreiging vormt voor de democratische rechtsstaat zijn activiteiten niet vanzelfsprekend altijd in de openbaarheid verricht. De vraag rijst daarom of de procureur-generaal in het wetsvoorstel voldoende armslag krijgt om zijn taak in alle gevallen adequaat te verrichten.
De Afdeling adviseert in de toelichting op het voorgaande in te gaan en het voorstel zo nodig aan te passen.
De Afdeling vraagt zich af of de procureur-generaal voldoende armslag krijgt om zijn taak te verrichten, in het bijzonder wanneer een partij die een daadwerkelijke en ernstige bedreiging vormt voor de democratische rechtsstaat zijn activiteiten niet in de openbaarheid verricht.
De Afdeling merkt terecht op dat de procureur-generaal geen beroep kan doen op opsporingsbevoegdheden waarover het openbaar ministerie normaliter beschikt op grond van het Wetboek van Strafvordering, nu het partijverbod een civiele zaak is, en geen strafrechtelijke. Dat brengt met zich mee dat de procureur-generaal ter motivering van het verzoek bij de Hoge Raad zich in principe zal moeten baseren op openbare bronnen en verstrekte inlichtingen door bevoegde instanties.
Het is echter aannemelijk dat er in de meeste gevallen waarin een verbod op een politieke vereniging aan de orde zou kunnen zijn, sprake is van een strafrechtelijk onderzoek. In dat geval is de procureur-generaal op grond van artikel 123 van de Wet op de rechterlijke organisatie bevoegd om bijstand te verkrijgen van het openbaar ministerie.
Er zijn echter ook gevallen denkbaar waarin er geen strafrechtelijk onderzoek is, en, zoals de Afdeling terecht noemt, gevallen waarin een politieke vereniging heimelijk doelstellingen heeft of werkzaamheden verricht die een daadwerkelijke en ernstige bedreiging vormen voor de grondbeginselen van de democratische rechtsstaat. Het is daarom wenselijk dat de procureur-generaal de bevoegdheid krijgt om gegevens en bescheiden te vorderen die de Nationale autoriteit politieke partijen over politieke verenigingen onder zich heeft, ongeacht de herkomst daarvan. Het gaat dan bijvoorbeeld om het financieel verslag, de accountantsverklaring en de meldingen die zijn gedaan van grote donaties aan een vereniging. Deze bevoegdheid wordt toegekend in het nieuw ingevoegde artikel 140 in het wetsvoorstel.
Uit deze bevoegdheid vloeit voort dat de Autoriteit gehouden is mee te werken aan een verzoek van de procureur-generaal om gegevens en bescheiden aan hem te overleggen. Indien de gevorderde gegevens en inlichtingen persoonsgegevens bevatten, dan dient de Autoriteit deze onbewerkt te verstrekken. Op die manier denkt de regering, alles in ogenschouw nemend, dat de procureur-generaal voldoende armslag heeft om deze taak te kunnen verrichten. Uit de consultatiereactie van de procureur-generaal blijkt eveneens dat hij zich hiertoe voldoende in staat en toegerust acht.
8.

Politieke advertenties en microtargeting
a.

Algemeen
Het wetsvoorstel regelt de verplichting voor politieke partijen om een kopie van alle politieke advertenties in een register op te nemen, alsmede informatie over de opdrachtgever, de uitgaven voor de advertentie en, indien toegepast, over de microtargetingtechnieken die zijn gebruikt.
103
Voorgesteld artikel 71, eerste lid, en artikel 72.
De Nederlandse Autoriteit politieke partijen beheert het elektronische register en houdt toezicht op de naleving van deze transparantieverplichtingen (zie nader punt 10).
104
Voorgesteld artikel 102, eerste lid, in samenhang met artikel 94, onderdeel d.
Ook kan de Autoriteit de uitgevers van politieke advertenties vragen ontbrekende of aanvullende informatie te verstrekken ter ondersteuning van de documenten en de gegevens die een politieke partij in het register heeft gedeponeerd.
105
Voorgesteld artikel 73, eerste lid. Uitgevers zijn volgens het voorgestelde artikel 1 de natuurlijke personen of rechtspersonen die politieke advertenties uitzenden, in welke vorm dan ook, via gebruikersinterface beschikbaar stellen of langs andere weg in het publieke domein brengen.
De Afdeling onderschrijft in navolging van de Staatscommissie Remkes en de regering het belang van transparantie van politieke advertenties en in het bijzonder van politieke microtargeting. Zoals de Staatscommissie terecht heeft opgemerkt kan door het gebruik van algoritmes op een onzichtbare manier de inhoud van en het verloop van democratische meningsvorming en debat beïnvloeden, en mogelijk zelfs de uitslag van verkiezingen.
106
Eindrapport van de Staatscommissie parlementair stelsel (Commissie-Remkes), «Lage Drempels, Hoge Dijken», Den Haag: 2018, p. 231–232 met verwijzing naar literatuur. Zie met name ook J. Bartlett, The People vs Tech – How the internet is killing democracy (and how we save it), Ebury Press London 2018 en in relatie tot de Wet politieke partijen Sam Maasbommel, De kat uit de boom gekeken, Politieke advertenties en microtargeting: EU leidt, NL vult aan, in: Gerrit Voerman, Gohar Karapetian en Sam Maasbommel (red.), Wie regelt, beperkt?. De ontwerpWet op de politieke partijen en de traditie van het non-interventionisme, Montesquieu-reeks nr. 22, Den Haag 2023, p. 49 e.v.
De mogelijk schadelijke effecten daarvan voor de democratie worden groter naarmate langs deze weg desinformatie wordt verspreid. De regering verbindt aan deze ontwikkeling terecht de conclusie dat in het belang van het democratisch proces voorschriften nodig zijn om de transparantie van advertenties te waarborgen ten einde burgers in staat te stellen in alle openbaarheid kennis te nemen van alle informatie die van belang kan zijn om hun stem uit te brengen.
107
Zie in dat licht ook het rapport «Zoeken naar waarheid. Over waarheidsvinding in de democratie in het digitale tijdperk», Raad voor het Openbaar Bestuur, 2019.
Het voorgaande neemt niet weg dat de Afdeling enkele vragen en opmerkingen heeft over de verhouding van de voorgestelde regeling tot het EU-recht en de reikwijdte en effectiviteit ervan.
b.

Verhouding tot Europese Transparantieverordening
De Verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende transparantie en gerichte politieke reclame (hierna: de EU Transparantieverordening) is op 13 maart 2024 aangenomen.
108
Verordening (EU) 2024/900 van het Europees Parlement en de Raad van 13 maart 2024 betreffende transparantie en gerichte politieke reclame (PbEU 2024, L 900). Deze verordening is op 9 april 2024 in werking getreden.
De regering gaat in de toelichting niet in op de verhouding tussen het onderhavige voorstel en de EU Transparantieverordening, omdat de onderhandelingen ten tijde van het opstellen van het wetsvoorstel nog niet waren afgerond.
109
In de overwegingen van de Europese Transparantieverordening wordt naast de noodzaak om de ongewenste gevolgen van politieke microtargeting te bestrijden ook gewezen op het belang van het recht op vrije toegang tot informatie zoals dat voortvloeit uit artikel 11 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. Zie hiervoor ook punt 2c.
De Afdeling merkt op dat het van belang is om dat alsnog te doen. Gelet op de verschillen tussen de verordening en het wetsvoorstel dat nu voorligt is immers de vraag hoe beide regelingen zich tot elkaar verhouden en in hoeverre gelet daarop de beide regelingen tezamen genomen, een werkbaar en effectief geheel opleveren.
In de verordening is onder andere geregeld dat er een openbaar toegankelijk Europees register komt voor alle politieke reclameboodschappen die online gepubliceerd worden.
110
Artikel 13 van de Verordening (EU) 2024/900.
Uitgevers van politieke reclame-diensten (zoals sociale mediaplatformen) moeten op grond van de verordening ervoor zorgen dat op hun platform elke politieke reclameboodschap (online en offline) als zodanig gelabeld wordt. Daarbij dient in een transparantieverklaring bepaalde informatie beschikbaar te worden gesteld, zoals informatie over de identiteit van de opdrachtgever, de totale uitgaven en of targetingtechnieken gebruikt zijn.
111
Artikel 11, eerste lid, in samenhang met artikel 12, eerste lid, van de Verordening (EU) 2024/900.
De uitgevers zullen daartoe al de nodige informatie opvragen bij de aanbieders van politieke advertentiediensten en de politieke partijen. Voor online boodschappen wordt een kopie van de reclameboodschap met de transparantieverklaring in het Europees register opgenomen. Daarnaast bevat de verordening specifieke vereisten over targeting.
112
Zie Hoofdstuk III van de Verordening (EU) 2024/900.
De Afdeling merkt op dat er tussen de verordening en het wetsvoorstel verschillen zijn in de reikwijdte en de gehanteerde definities voor de toepassing van de transparantieverplichtingen. Daar waar het Europees register zich richt op de uitgevers van online advertenties, dienen op grond van het onderhavige wetsvoorstel politieke partijen zelf al hun advertenties, online en offline, en de bijbehorende transparantieverklaring in een Nederlands register op te nemen.
113
Voorgesteld artikel 71, in samenhang gelezen met de definitie van politieke advertentie in het voorgestelde artikel 1.
De definitie van een «politieke actor» in de verordening
114
Artikel 3, vierde lid, van de Verordening (EU) 2024/900.
is voorts ruimer dan de definities voor «politieke partij» en «politieke vereniging» in het wetsvoorstel. In de verordening worden immers onder «politieke actor» verstaan:
- – individuele kandidaten voor of houders van een gekozen functie;
- – politieke campagneorganisaties die – kort gezegd – zijn opgericht om het resultaat van een verkiezing te beïnvloeden; en
- – natuurlijke personen of rechtspersonen die een hiervoor genoemde politieke actor vertegenwoordigen en die de politieke doelstellingen van die actor promoten.
Verder valt het de Afdeling op dat ook bepaalde politieke boodschappen van niet-politieke partijen in het Europese register worden opgenomen,
115
Artikel 3, tweede lid, van de Verordening (EU) 2024/900 en overweging 22 van de considerans. Uitgezonderd zijn zuiver particuliere of commerciële boodschappen.
terwijl het Nederlandse register zich beperkt tot advertenties van politieke partijen. Ook zijn de transparantieverplichtingen in het laatstgenoemde register ten aanzien van politieke advertenties niet van toepassing op decentrale politieke partijen,
116
Toelichting op het wetsvoorstel, algemeen deel, paragraaf 7.4 (Maatregelen).
terwijl advertenties van dergelijke partijen volgens de verordening wel in het Europese register worden opgenomen.
117
Zie onder andere artikel 3, punt 2, onderdeel b, en punten 23 en 31 van de overwegingen bij Verordening (EU) 2024/900.
Voorts is een verschil dat politieke partijen pas uiterlijk de vijfde dag na publicatie de informatie hoeven op te nemen in het Nederlandse register, terwijl het Europese register uitgaat van ofwel onmiddellijke publicatie (in het geval van zeer grote online platforms) of publicatie binnen 72 uur (andere uitgevers).
118
Onderscheidenlijk artikel 13, tweede en vierde lid, van de Verordening (EU) 2024/900.
Tot slot merkt de Afdeling op dat de verordening nadere eisen bevat aan de toestemming voor de verwerking van persoonsgegevens voor de toepassing van targetingtechnieken en beperking aan het gebruik van profilering en de targeting van jongeren. Ook stelt de verordening nadere eisen in het kader van politieke online reclame.
119
Artikelen 18 en 19 van de Verordening (EU) 2024/900.
Gelet op deze verschillen is het de Afdeling niet duidelijk hoe het wetsvoorstel zich precies tot de EU Transparantieverordening verhoudt. In het bijzonder is niet duidelijk in hoeverre en op welke wijze politieke partijen met dit wetsvoorstel meer of andere transparantieverplichtingen worden opgelegd en in hoeverre de verordening ruimte biedt voor de geconstateerde verschillen. Een antwoord op deze vragen is niet alleen uit juridisch oogpunt relevant maar ook van groot belang voor de praktijk. Helder moet zijn welke verplichtingen voor politieke partijen uit beide regelingen in hun onderlinge samenhang bezien voortvloeien. Daarbij is ook de uitvoerbaarheid van belang.
De Afdeling adviseert om in de toelichting nader in te gaan op de verhouding van het wetsvoorstel tot de EU Transparantieverordening.
c.

Reikwijdte: ook offline advertenties?
Het wetsvoorstel heeft betrekking op alle politieke advertenties. Dat betekent dat de daarin opgenomen transparantievoorschriften ook gelden voor offline advertenties in geschreven media. Zoals hiervoor opgemerkt heeft de EU Transparantieverordening een beperktere reikwijdte: deze heeft alleen op onlineadvertenties betrekking. Ook de voorstellen van de Staatscommissie parlementair stelsel golden alleen voor online politieke advertenties omdat in dat geval gebruik wordt gemaakt van microtargeting: het door algoritmes bij elkaar brengen en analyseren van grote hoeveelheden gegevens over individuele kiezers door middel waarvan voorspeld kan worden voor welke argumenten kiezers gevoelig zijn en op welke wijze zij kunnen worden gestimuleerd hun stem op een bepaalde manier uit te brengen.
120
Eindrapport van de Staatscommissie parlementair stelsel (Commissie-Remkes), «Lage Drempels, Hoge Dijken», Den Haag: 2018, p. 235 e.v.
De regering motiveert haar keuze om het wetsvoorstel ook betrekking te laten hebben op offline advertenties omdat het naar haar oordeel door de grote verscheidenheid van mediaplatformen, zowel offline als online, ook zonder het gebruik van microtargeting mogelijk is om aan specifieke doelgroepen verschillende advertenties te tonen en daarmee politieke advertenties aan het publieke debat te onttrekken. Zij noemt in dat verband bijvoorbeeld de mogelijkheid een advertentie te plaatsen in geschreven media die alleen onder een kleine, specifieke, doelgroep wordt verspreid, of het plaatsen van een advertentie op een website die vooral bezocht wordt door één doelgroep. In zulke gevallen gelden, aldus de regering, «dezelfde voordelen en risico’s die hierboven voor microtargeting worden benoemd».
121
Toelichting op het wetsvoorstel, algemeen deel, paragraaf 7.4 (Maatregelen).
De Afdeling merkt op dat deze redenering onvoldoende overtuigend is. Weliswaar zullen ook politieke advertenties in geschreven media of op een website alleen worden gezien door bepaalde groepen burgers maar dat betekent niet dat, zoals de regering stelt, de risico’s hetzelfde zijn als bij politieke advertenties online via microtargeting. Door gebruik van nieuwe technologieën zijn de mogelijkheden om verfijnde, gepersonaliseerde advertenties tot kiezers te richten, aanmerkelijk toegenomen. De risico’s
122
Gebruik van microtargeting heeft ook voordelen. Politieke partijen kunnen een burger gericht kunnen informeren en de soms schaarse campagnemiddelen efficiënt kunnen inzetten. Voor burgers is het voordeel dat zij zo vooral informatie zien die hun interesse heeft. Dit is ook van belang in het licht van het recht op toegang tot informatie dat tot uitdrukking komt in artikel 10 van het EVRM en artikel 11 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie.
daarvan in verhouding tot offline advertenties zijn niet alleen groter door het feit dat onlineadvertenties op individuele personen zijn gericht en dus ook van persoon tot persoon kunnen verschillen, maar ook omdat microtargeting zich volledig aan de openbaarheid onttrekt; advertenties zijn alleen zichtbaar voor de persoon tot wie deze zich in het concrete geval richt.
De mogelijke doorwerking van gebruik van deze nieuwe technieken in het democratisch bestel kunnen aanzienlijk zijn. Het leidt potentieel tot versplintering van het publieke debat. Hoe meer het debat wordt gericht op kleinere doelgroepen, hoe lastiger het wordt om discussies te voeren in de maatschappij als geheel.
123
T. van der Meer, «Microtargeting en de bescherming van de publieke sfeer», in: J. de Ridder, R. Vliegenthart & J. Zuure (red.), Doen, durven of de waarheid: Democratie in digitale tijden, 2020, p. 273–286; F.J. Zuiderveen Borgesius, e.a., «Online Political Microtargeting: Promises and Threats for Democracy», Utrecht Law Review, 2018, jrg. 14(1), p. 82.
Informatie over de belangen van anderen raakt uit zicht, en daarmee het denken over wat in het algemeen belang zou zijn. De kiezer kan bovendien een onvolledig beeld krijgen van een partij als hij slechts over één onderwerp advertenties ontvangt of als via microtargeting door een en dezelfde partij verschillende – soms zelfs tegengestelde – boodschappen naar verschillende groepen kiezers wordt afgegeven.
De Afdeling ziet met name risico’s bij het gebruik van informatie over persoonlijkheidskenmerken, denkbeelden, verlangens en emoties van kiezers voor targeting. Dit is kwetsbare informatie. Hiermee verschilt microtargeting van andere vormen van adverteren. Als doelgericht en op heimelijke wijze geprobeerd wordt het besluitvormingsproces van de individuele kiezer te beïnvloeden, kan het kiezersgedrag worden gemanipuleerd.
124
K. van der Plaat, Microtargeting en politieke partijen, Den Haag: Rathenau Instituut 2021, p. 48–50 met literatuurverwijzingen naar o.a. B. Zarouali e.a. «Using a Personality-Profiling Algorithm to Investigate Political Microtargeting: Assessing the Persuasion Effects of Personality-Tailored Ads on Social Media», Communication Research 2022, jrg. 49(8), p. 1066–1091; W.A. Gorton, «Manipulating citizens: how political campaigns» use of behavioral social science harms democracy», New Political Science 2016, jrg. 38(1), p. 61–80; D. Susser, B. Roessler & H. Nissenbaum, «Online Manipulation: Hidden Influences in a Digital World», Georgetown Law Technology Review 1 (2019).
Dat risico is des te groter als in een advertentie gebruik wordt gemaakt van desinformatie. Daardoor kan de autonomie van eenieder om op grond van openbare en betrouwbare informatie de eigen stem te bepalen, worden aangetast.
Gelet op het voorgaande wijst de Afdeling erop dat de effecten en risico’s van onlineadvertenties aanzienlijk groter zijn dan van offlineadvertenties. Daarom geeft zij de regering in overweging om, conform de EU Transparantieverordening, het wetsvoorstel op dit punt te beperken tot online advertenties.
125
Zie ook Sam Maasbommel, De kat uit de boom gekeken, Politieke advertenties en microtargeting: EU leidt, NL vult aan, in: Gerrit Voerman, Gohar Karapetian en Sam Maasbommel (red.), Wie regelt, beperkt?. De ontwerpWet op de politieke partijen en de traditie van het non-interventionisme, Montesquieu-reeks nr. 22, Den Haag 2023, p. 49 e.v. m.n. p. 61.
Dat heeft bovendien als voordeel dat politieke partijen daardoor ook minder worden belast en de regeling ook in verhouding tot de Europese voorschriften, beter uitvoerbaar wordt.
De Afdeling adviseert het wetsvoorstel in bovenbedoelde zin aan te passen.
d.

Aanbevelingen Staatscommissie parlementair stelsel
De toelichting gaat in op het belang voor het democratische proces dat burgers in een verkiezing hun stem kunnen uitbrengen met de kennis van alle politieke keuzemogelijkheden die er zijn.
126
Toelichting op het wetsvoorstel, algemeen deel, paragraaf 7.1 (Politieke advertenties).
De regering constateert op grond van de hiervoor genoemde overwegingen (zie punt c) terecht dat dat op dit moment onvoldoende het geval is. Het doel van de voorgestelde transparantieverklaring en het register van politieke advertenties is om dit te veranderen door de kennis van de politieke keuzemogelijkheden bij kiezers te bevorderen. Op die manier, zo stelt de regering, worden politieke campagnes onderdeel van het publieke debat.
127
Toelichting op het wetsvoorstel, algemeen deel, paragraaf 7.1 (Politieke advertenties).
De Afdeling merkt op dat de voorgestelde transparantieregels over het bereik, de financiering en de gebruikte technieken bij politieke advertenties een stap voorwaarts kunnen betekenen in de bescherming van het publieke democratische debat. Het is echter de vraag of het voorstel voldoende is om de risico’s te ondervangen die het gebruik van microtargeting met zich brengt. Het valt in dat verband op dat de regering enkele aanbevelingen van de Staatscommissie parlementair stelsel wel
128
Aanbevelingen 1 en 4 van de Staatscommissie parlementair stelsel, Lage Drempels, Hoge Dijken: Democratie en rechtsstaat in balans, 2018, p. 245–246.
maar sommige aanbevelingen juist niet heeft overgenomen. Zo heeft deze commissie met het oog op de noodzaak om de transparantie van het democratische debat te waarborgen, geadviseerd om wettelijk te regelen dat een politieke advertentie op sociale mediaplatforms slechts tot een bepaald maximumpercentage gericht mag worden aangeboden aan een bepaalde groep gebruikers, die voldoen aan specifieke kenmerken.
129
Aanbeveling 3, Staatscommissie Parlementair Stelsel 2018, p. 245–246.
Voor het resterende percentage moet de advertentie aan willekeurige gebruikers worden getoond die niet aan de geselecteerde kenmerken voldoen.
De regering onderschreef in zijn reactie op het rapport van de Staatscommissie het advies om wettelijke voorschriften inzake de transparantie van digitale campagnevoering en microtargeting voor zover dit politieke partijen raakt, op te nemen in de Wpp.
130
Kabinetsstandpunt over het advies van de staatscommissie parlementair stelsel, Kamerstukken II 2018/19, 34 430, nr. 10.
In de toelichting op het voorliggende wetsvoorstel wordt echter op voorgenoemde aanbeveling niet ingegaan. De Afdeling wijst erop dat het mede met het oog op de effectiviteit van dit onderdeel van het wetsvoorstel van belang is dat alsnog wordt afgewogen of en zo ja, op welke wijze deze aanbeveling in het wetsvoorstel moet worden verwerkt.
De Afdeling adviseert in de toelichting op het voorgaande in te gaan en zo nodig het wetsvoorstel aan te passen.
e.

Toegankelijkheid en effectiviteit van het register
De Afdeling merkt op dat een register potentieel kan bijdragen aan de toegankelijkheid van informatie over politieke advertenties en het inzicht voor de burger. De vraag rijst wel hoe deze verplichting in de praktijk uitwerkt en of het huidige voorstel voldoende bijdraagt aan de toegankelijkheid van politieke advertenties en het bieden van inzicht.
In de eerste plaats gaat het, ook indien het wetsvoorstel beperkt zou blijven tot online advertenties (zie hiervoor punt c), om grote hoeveelheden advertenties en bijbehorende informatie. De toelichting gaat niet in op de wijze waarop deze informatie met het oog op de transparantie van het publieke debat beschikbaar wordt gemaakt. Onduidelijk blijft hoe in de praktijk wordt gewaarborgd dat een register van dergelijke omvang ook daadwerkelijk toegankelijk en bruikbaar is voor burgers en media.
De vraag is verder hoe de Nederlandse Autoriteit politieke partijen in de praktijk toezicht houdt op de naleving van de transparantieverplichtingen. In de toelichting wordt gewezen op gericht onderzoek en steekproeven maar de vraag is hoe feitelijk is na te gaan of alle advertenties daadwerkelijk zijn aangeboden aan het register, vooral als gebruik gemaakt wordt van microtargeting.
De Afdeling adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen.
f.

Verhouding tot andere toezichthouders ten aanzien van reclamediensten
De EU Transparantieverordening gaat gelden naast de Digital Service Act (DSA) die reeds transparantieverplichtingen oplegt aan zeer grote onlineplatforms die reclame verspreiden.
131
Artikel 30 in samenhang gelezen met artikel 25 van de Verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende een eengemaakte markt voor digitale diensten (Digital services act, wet inzake digitale diensten) en tot wijziging van Richtlijn 2000/31/EG.
In de EU Transparantieverordening wordt voorgesteld het toezicht op de naleving van de registratieplichten in het Europese register door uitgevers en aanbieders van reclamediensten bij dezelfde toezichthouder te beleggen die al toezicht houdt op de verplichtingen op grond van de DSA.
132
Artikel 22, derde lid, van de Verordening (EU) 2024/900.
Voor Nederland zou dat de Autoriteit Consument en Markt (ACM) zijn.
133
Dit voorstel is thans aanhangig bij de Tweede Kamer, artikel 2 van het voorstel Uitvoering van verordening (EU) 2022/2065 van het Europees Parlement en de Raad van 19 oktober 2022 betreffende een eengemaakte markt voor digitale diensten en tot wijziging van Richtlijn 2000/31/EG (Uitvoeringswet digitaledienstenverordening), Kamerstukken II 2023/24, 36 531, nr. 2.
De verordening laat ruimte voor de lidstaten om bij de implementatie een andere toezichthouder aan te wijzen. Het toezicht op de aangescherpte voorwaarden voor microtargeting bij politieke advertenties wordt in de EU Transparantieverordening dwingend neergelegd bij de Autoriteit Persoonsgegevens (AP).
134
Dit volgt uit artikel 22, eerste lid, van de Verordening (EU) 2024/900.
Het wetsvoorstel belegt voorts het toezicht op de naleving van de verplichtingen ten aanzien van het Nederlandse register voor politieke advertenties bij de Nederlandse Autoriteit politieke partijen.
De Afdeling merkt op dat als de regering het voorstel tot aanwijzing van de ACM volgt, er drie verschillende toezichthouders bevoegd zullen zijn in het domein van online politieke advertentie(diensten). De toelichting biedt geen inzicht in de verhoudingen tussen deze toezichthouders en in hoeverre samenwerking nodig zal zijn voor een goede taakuitoefening, alsmede hoe deze samenwerking wordt ingericht. Goed inzicht daarin is nodig opdat het toezicht in de praktijk zo effectief mogelijk is.
De Afdeling adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen.
De regering heeft ervoor gekozen om het hoofdstuk in het voorstel dat betrekking had op politieke advertenties en microtargeting te laten vervallen. Directe aanleiding hiervoor is de recente vaststelling van de Europese verordening inzake transparantie en gerichte politieke reclame.
135
Verordening (EU) 2024/900 van het Europees Parlement en de Raad van 13 maart 2024 betreffende transparantie en gerichte politieke reclame (PB L, 2024/900).
Die verordening bevat, kort en goed, vergelijkbare maatregelen als, of verdergaande maatregelen dan, het aan de Afdeling voorgelegde ontwerp van de Wet op de politieke partijen bevatte. Bovendien waren de daarin opgenomen transparantiebepalingen mogelijk in strijd met de verordening. Volgens de verordening mogen lidstaten in hun nationale wetgeving namelijk geen bepalingen over de transparantie van politieke reclame invoeren die afwijken van de bepalingen in deze verordening.
Net als de verordening beoogde het wetsvoorstel een register voor politieke reclames tot stand te brengen. Het wetsvoorstel wilde dit register opzetten voor alle politieke reclames van landelijke politieke partijen, terwijl het register dat wordt opgezet in het kader van de verordening zich enkel richt op online politieke reclames. Het register dat werd beoogd in het wetsvoorstel was tegelijkertijd echter in veel opzichten ook beperkter dan het register wat wordt opgezet op grond van de verordening. Zo werden daarin geen online politieke reclames opgenomen van maatschappelijke organisaties, lokale politieke partijen of andere actoren.
In de verordening staat, net als eerder in het wetsvoorstel, een verplichting om in het register een transparantieverklaring te deponeren met informatie omtrent een politieke reclame. De informatie die daarbij op grond van het wetsvoorstel moest worden opgenomen was echter minder uitgebreid dan de transparantieverklaring die conform de verordening verplicht wordt gesteld. Zo hoefde in de transparantieverklaring van het wetsvoorstel niet te worden vermeld in welke periode de advertentie is verspreid, het bereik van de politieke reclameboodschap, wie voor de advertentie heeft betaald en of de oorsprong van de betaling van binnen of buiten de Europese Unie afkomstig is. Op basis van de recent vastgestelde EU-verordening moet deze informatie wel in een transparantieverklaring worden opgenomen en deze is dus in alle opzichten uitgebreider. Om deze reden had de transparantieverklaring uit het wetsvoorstel geen meerwaarde meer en is deze daaruit geschrapt
Verder wordt in de verordening verplicht gesteld dat politieke reclames worden voorzien van zogenaamde transparantielabels. De transparantielabels bevatten bepaalde informatie zoals een mededeling dat het gaat om een politieke reclameboodschap, de identiteit van de opdrachtgever, dat er gebruikt is gemaakt van targetingstechnieken, indien dat het geval is, en de transparantieverklaring of een verwijzing naar een plaats waar deze gemakkelijk te vinden is. Het wetsvoorstel zoals het aan de Afdeling is voorgelegd bevatte geen verplichting om politieke reclameboodschappen van landelijke politieke partijen of een politieke reclameboodschap afkomstig van andere actoren te voorzien van een transparantielabel. Dit kan tot gevolg hebben dat in sommige situaties voor het publiek niet gelijk duidelijk is dat er sprake is van politieke reclame. Op dit punt biedt de verordening betere transparantie en bescherming dan het initiële wetsvoorstel deed.
De EU-transparantieverordening en dit wetsvoorstel zien ook op verschillende normadressanten, zoals voor aanbieders en uitgevers van politieke reclame en landelijke politieke partijen. De wetsartikelen inzake politieke advertenties en microtargeting zoals die initieel in het wetsvoorstel waren opgenomen, zouden als gevolg hiervan op veel punten leiden tot dubbele lasten. Terwijl het eventuele voordeel beperkt zal zijn.
Verder valt nog te bezien of de transparantieverplichtingen zoals deze in het wetsvoorstel waren opgenomen niet in strijd zijn met de verordening. Artikel 4 van de verordening bepaalt dat lidstaten geen bepalingen of maatregelen mogen invoeren die afwijken van de bepalingen van deze verordening. Dus de transparantiebepalingen zoals het deponeren van een transparantieverklaring in het nationale register zouden mogelijk in strijd met artikel 4 van de verordening zijn geweest. Ook wil de regering geen nationale kop realiseren door strengere regels op te stellen in lijn met het EU recht, zoals een nationaal register voor offline reclame van landelijke politieke partijen. Harmonisering van de regels inzake transparantie en gerichte politieke reclame op Europees niveau is één van de hoofddoelstellingen van de verordening. Om alle voornoemde redenen is het hoofdstuk over politieke advertenties en microtargeting uit het wetsvoorstel Wet op de politieke partijen geschrapt.
Momenteel is er een uitvoeringswet in voorbereiding om uitvoering te geven aan de EU Transparantieverordening. Bij het opstellen van deze uitvoeringswet zal het advies van de Afdeling bij de onderdelen van dit wetsvoorstel die zien op de transparantie van politieke reclames, microtargeting en de EU-verordening worden meegenomen.
9.

Giften
a.

Algemeen
Politieke partijen hebben grofweg drie bronnen van inkomsten: contributies van betalende leden, subsidies vanuit de overheid en giften van particulieren. De mogelijkheid tot het doen van giften (in de terminologie van de wet: bijdragen) is voor burgers een van de manieren waarop zij politiek kunnen participeren en steun kunnen geven aan partijen. Tegelijk herbergt een grote afhankelijkheid van giften het risico in zich van (de schijn van) ongewenste beïnvloeding. Dat risico is er ook als de giften afkomstig zijn van Nederlanders. Met de invoering van de Evaluatiewet Wfpp zijn maatregelen genomen om het risico van beïnvloeding door hoge bijdragen van een individuele gever te verkleinen.
136
Stb. 2022, 412.
Politieke partijen zijn op grond van het wetvoorstel verplicht om giften van € 250 of meer te registreren.
137
Voorgesteld artikel 35. Overigens wordt uit het wetsvoorstel niet duidelijk of het bedrag van € 250 wordt geïndexeerd. Dat is wel het geval bij de gemaximeerde gecombineerde bijdragen (zie voorgesteld artikel 41, zesde lid, en 61, vijfde lid) en de subsidiebedragen (zie voorgesteld artikel 15, derde lid).
Anonieme bijdragen of bijdragen uit het buitenland mogen bovendien niet hoger zijn dan dat bedrag. De donatiegrens voor Nederlandse donateurs wordt net als in de huidige Wfpp gesteld op maximaal € 100.000.
De regels ten aanzien van de ontvangst en registratie van giften zijn grotendeels overgenomen uit de Wfpp.
138
Artikelen 20–29b van de Wet financiering politieke partijen.
Eén van de wijzigingen ten opzichte van de Wfpp is dat het volledig verbod op bijdragen van niet-Nederlandse donateurs komt te vervallen.
139
Thans artikel 23a van de Wet financiering politieke partijen.
Het wetsvoorstel staat bijdragen van deze donateurs toe tot een bedrag van € 250.
140
Voorgestelde artikelen 40 (voor landelijke partijen) en 60 (voor decentrale partijen).
Dit bedrag beredeneert de regering vanuit de gedachte dat ook niet-Nederlanders lid moeten kunnen zijn van een politieke partij.
141
Toelichting op het wetsvoorstel, algemeen deel, paragraaf 5.3.2 (Bijdragen maximum van een donateur niet zijnde een Nederlandse donateur).
Om de daarvoor noodzakelijke contributiebetalingen mogelijk te maken is hen toegestaan tot een bedrag van € 250 te betalen aan een partij.
b.

Hoogte maximumbijdrage voor Nederlanders
De donatiegrens voor Nederlandse donateurs wordt in het wetsvoorstel gesteld op € 100.000. Bijdragen die de maxima te boven gaan, dienen te worden teruggegeven aan de donateur of, als dit niet mogelijk is, te worden overgemaakt op een daartoe aangewezen rekening van de Autoriteit en komen toe aan de Staat.
142
Dit geldt voor zogenaamde gecombineerde bijdragen. Eén donateur mag binnen één kalenderjaar niet meer dan € 100.000 bijdragen. Voor decentrale partijen is het maximum gesteld op € 20.000. Zie respectievelijk artikel 41 en artikel 61 van het wetsvoorstel.
De maximumbijdrage komt overeen met de bestaande donatiegrens in de Wfpp.
143
Zie artikel 29b van de Wet financiering politieke partijen.
Deze grens is bij amendement in de Wfpp opgenomen. Met dit amendement werd een (cumulatieve) maximumbijdrage geïntroduceerd, die het oorspronkelijke wetsvoorstel van de Wfpp niet kende.
De maximumbijdrage is opgenomen omdat het ontbreken van een maximum er volgens de Tweede Kamer toe kon leiden dat een politieke partij een substantieel deel van haar inkomen zou verkrijgen van één gever.
144
Kamerstukken II 2021/22, 35 657, nr. 62.
Dat leidde volgens de Tweede Kamer op zijn minst tot de schijn van belangenverstrengeling en zou afbreuk doen aan het beginsel van gelijke kansen. De regering stelde indertijd dat naarmate giften hoger zijn, het risico op mogelijke financiële beïnvloeding toeneemt, maar dat transparantieverplichtingen dat risico voldoende zou ondervangen.
145
Kamerstukken II 2021/22, 35 657, nr. C.
Het standpunt dat er bij giften van meer dan € 100.000 steeds een achterliggend belang van politieke beïnvloeding aan de orde was, kon naar het oordeel van de regering destijds niet in algemene zin worden onderschreven.
Gelet op de zorgen en maatschappelijke ontwikkelingen die de aanleiding vormen voor dit wetsvoorstel merkt de Afdeling op dat het wenselijk is dat de hoogte van de in het wetsvoorstel opgenomen maximumbijdrage voor Nederlanders (van € 100.000) toereikend wordt gemotiveerd. De regering geeft in de toelichting, onder verwijzing naar de opvatting van de Tweede Kamer, aan dat de maximumbijdrage van Nederlanders is bedoeld om te voorkomen dat bedrijven of particulieren met hoge bijdragen politieke invloed en macht kunnen verwerven.
Niet duidelijk wordt echter hoe de regering het risico van ongewenste beïnvloeding zelf beoordeelt en waarom in het licht daarvan een maximumbijdrage van € 100.000 als voldoende effectief gezien kan worden om dit risico te ondervangen. Daarbij merkt de Afdeling op dat het om een aanzienlijk bedrag gaat. Het is niet evident dat een zodanig hoog bedrag het risico van onwenselijke beïnvloeding in voldoende mate uitsluit.
De Afdeling adviseert in de toelichting de hoogte van de maximumbijdrage voor Nederlanders nader te motiveren en zo mogelijk het wetsvoorstel aan te passen.
In het stellen van een maximering van giften is het van belang een balans te vinden tussen enerzijds het verkleinen van het risico op (de schijn van) belangenverstrengeling en ongewenste financiële beïnvloeding, en anderzijds de ruimte voor politieke partijen om fondsen te werven. Voorbeelden uit het buitenland laten zien dat verschillende landen hier verschillende keuzes in maken. Zo is er geen giftenmaximum in Duitsland, een maximum van € 100.000 in Italië en een maximum van € 7.500 in Frankrijk.
146
Idea political finance database: https://www.idea.int/data-tools/data/political-finance-database
In het Kamerdebat over de Evaluatiewet Wfpp is in 2022 nog uitgebreid gesproken over de wenselijkheid van een giftenmaximum en de hoogte van dit maximum in Nederland. Dit heeft geleid tot het Amendement-Leijten waarmee een giftenmaximum werd ingesteld van € 100.000 per donateur per jaar.
147
Kamerstukken II 2021/22, 35 657, nr. 62
Dit amendement werd met ruime meerderheid aangenomen. Een vergelijkbaar amendement van het lid Bromet om een giftenmaximum in te stellen op € 25.000 werd door de Tweede Kamer verworpen.
148
Kamerstukken II 2021/22, 35 657, nr. 81
Op basis hiervan geldt sinds 1 januari 2023 in de Wfpp een giftenmaximum van € 100.000.
Op basis van het debat in de Tweede Kamer over de introductie van een giftenmaximum en de hoogte hiervan kiest de regering ervoor om in de Wpp het giftenmaximum van € 100.000 te behouden. Het gekozen maximum laat voldoende ruimte aan politieke partijen om fondsen te werven door middel van het ontvangen van giften. Tegelijkertijd is, gelet op de totale begroting van politieke partijen en de subsidie waar zij recht op hebben vanuit de staat, het risico op financiële beïnvloeding door een individu of rechtspersoon op basis van een enkele gift van € 100.000 laag. Hoewel het nog te vroeg is om het volledige effect hiervan in de Wfpp goed te kunnen beschrijven is het evident dat donaties van boven de € 100.000 van één gever vanaf 1 januari 2023 niet meer voorkomen. Dit is reeds een aanzienlijke inperking ten opzichte van voorbeelden uit het recente verleden waarin giften voorkwamen van boven de € 100.000 (soms tot € 1.000.000) van één gever aan een politieke partij.
149
Zie hiervoor bijvoorbeeld de overzichten financiering politieke partijen 2021 op de website van de Rijksoverheid
In lijn met het advies van de Afdeling is bovenstaande toelichting op de afweging die is gemaakt bij het kiezen van de hoogte van het giftenmaximum op € 100.000 toegevoegd aan de toelichting op het wetsvoorstel (§ 5.4.8).
c.

Kiesgerechtigde niet-Nederlanders
In het wetsvoorstel wordt ook voor de giften aan decentrale politieke partijen een onderscheid gemaakt tussen Nederlanders en niet-Nederlanders. De maximale bijdrage aan een decentrale politieke partij is € 20.000 voor Nederlanders en € 250 voor niet-Nederlanders.
150
Voorgestelde artikelen 60 en 61.
Volgens de regering is een lagere donatiegrens nodig voor niet-Nederlanders omdat in het bijzonder buitenlandse bijdragen een inbreuk kunnen maken op het vrije en onafhankelijke karakter van de Nederlandse verkiezingen en politieke wilsvorming.
151
Toelichting op het wetsvoorstel, algemeen deel, paragraaf 10.4 (Recht op eigendom en het vrij verkeer van kapitaal).
Deze redenering gaat echter voorbij aan het feit dat niet-Nederlanders ook in Nederland kunnen wonen en zelfs in bepaalde gevallen kiesgerechtigd zijn.
Niet-Nederlanders die in Nederland woonachtig zijn hebben namelijk in bepaalde gevallen wel actief en passief kiesrecht voor verkiezingen voor de gemeenteraad, het algemeen bestuur van het waterschap en het Europees Parlement.
152
Bij verkiezingen voor de gemeenteraad (op grond van artikel B 3 van de Kieswet), voor de categorie ingezetenen van het algemeen bestuur van het waterschap (op grond van artikel B 2a van de Kieswet) en het Europees Parlement (op grond van artikel Y 3 van de Kieswet).
Toch geldt het verbod op bijdragen van meer dan € 250 van niet-Nederlandse donateurs ook ten aanzien van politieke partijen die juist bij deze verkiezingen actief zijn. Dit heeft tot gevolg dat een specifieke groep kiezers, namelijk niet-Nederlanders met actief en passief kiesrecht, beperktere mogelijkheden heeft om te doneren aan een politieke partij dan anderen die voor diezelfde verkiezing kiesgerechtigd zijn.
153
Vergelijk Hansko Broeksteeg, Regulering van partijfinanciën in de Wpp, in: Gerrit Voerman, Gohar Karapetian en Sam Maasbommel (red.), Wie regelt, beperkt?. De ontwerpWet op de politieke partijen en de traditie van het non-interventionisme, Montesquieu-reeks nr. 22, Den Haag 2023, p. 35–47, m.n. p. 45.
Zij kunnen wel lid zijn van een partij, maar zijn daarnaast sterk beperkt in de mogelijkheden voor het doen van donaties of afdrachten aan partijen. De vraag is in hoeverre voor deze keuze een afdoende rechtvaardiging bestaat en of er reële mogelijkheden zijn deze groep te onderscheiden van niet-Nederlanders woonachtig buiten Nederland. De regering gaat daar in de toelichting nog onvoldoende op in.
De regering stelt dat in de voorgestelde definitie van «Nederlandse donateur» zijn of haar nationaliteit als maatstaf is gekozen en niet de kiesgerechtigheid van de donateur omdat controle van de kiesgerechtigheid door een politieke partij een vergaande inbreuk is op de privacy.
154
Toelichting op het wetsvoorstel, artikelsgewijs deel, artikel 1 (Begripsbepalingen en reikwijdte onder Nederlandse donateur).
Dit is een voortzetting van de lijn van de Wfpp, waar bij het ontvangen van giften kon worden volstaan met het controleren van de nationaliteit en de leeftijd van de donateur aan de hand van een kopie van een paspoort of identiteitskaart.
155
Kamerstukken II 2021/22, 35 657, nr. C.
Een belangrijk verschil is echter dat – anders dan in de Wfpp – het wetsvoorstel nu ook andere verkiezingen reguleert dan die van de Staten-Generaal. Voor die verkiezingen is een controle op nationaliteit onvoldoende precies ter afbakening van de groep kiesgerechtigden.
De regering stelt dat de controle van de kiesgerechtigdheid van een donateur door politieke partijen een vergaande inbreuk vormt op de privacy en een wettelijke grondslag mist.
156
Toelichting op het wetsvoorstel, artikelsgewijs deel, artikel 1 (Begripsbepalingen en reikwijdte onder Nederlandse donateur).
Volgens de regering moeten partijen dan toegang krijgen tot de Basisregistratie Personen (BRP), waar gemeenten de kiesgerechtigdheid in zouden registreren. Dit is een onjuiste weergave. Kiesgerechtigdheid is immers geen statisch gegeven dat in de BRP staat. Gemeenten ontlenen aan de BRP gegevens die nodig zijn voor het opmaken van een kiezersregister voor een specifieke verkiezing.
157
Artikel D 1 van de Kieswet en artikel D 1 van het Kiesbesluit.
Het inlichtingen- en inzagerecht van partijen in deze kiezersregisters is sinds 1989 aanmerkelijk beperkt.
158
Kamerstukken II 1987/88, 20 264, nr. 3.
Dit is een keuze die in de context van het nu voorliggende wetsvoorstel opnieuw een meer nadrukkelijke afweging verdient van de privacy van kiezers enerzijds en het voorkomen van misbruik anderzijds.
159
Zie ook: Elzinga, D.J. e.a., Het Nederlandse kiesrecht, Deventer, Kluwer, 2012, p. 121.
Het nadrukkelijk afwegen van verschillende mogelijkheden is van belang om te voorkomen dat kiesgerechtigde niet-Nederlanders sterker worden beperkt dan andere kiesgerechtigden.
De Afdeling adviseert om in de toelichting in te gaan op de positie van niet-Nederlandse kiesgerechtigden en eventuele alternatieve mogelijkheden om deze groep te kunnen onderscheiden van de niet-Nederlanders in het buitenland.
Zie hiervoor de reactie onder 9e.
d.

Beperking van vrij verkeer van kapitaal
Bij de parlementaire behandeling van de Evaluatiewet Wfpp is uitgebreid ingegaan op de vraag of een verbod op buitenlandse giften gerechtvaardigd en handhaafbaar was. Een verbod op giften vanuit de EU en de EER aan Nederlandse politieke partijen en hun neveninstellingen achtte de regering indertijd niet proportioneel gelet op het in de EU en EER geldende vrije verkeer van kapitaal.
160
Kamerstukken II 2020/21, 35 657, nr. 3, p. 6–7.
Een dergelijk algemeen verbod is bij amendement op genoemd wetsvoorstel toen alsnog geïntroduceerd.
161
Kamerstukken II 2021/22, 35 657, nr. 43.
Ook nu stelt de regering zich op het standpunt dat een volledig verbod op bijdragen van een niet-Nederlandse donateur niet verenigbaar is met het Unierecht en specifiek het vrij verkeer van kapitaal (artikelen 64 tot en met 68 VWEU). Het stellen van een maximumbedrag van € 250 voor bijdragen afkomstig van niet-Nederlanders vormt echter eveneens een beperking van het vrij verkeer van kapitaal.
162
Artikel 63 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. Zie ook Voorlichting over de juridische mogelijkheden voor onafhankelijk onderzoek naar buitenlandse financiering van politieke partijen, W04.22.0111/I/Vo, punt 3c.
Zij kunnen immers niet vrij beslissen een hogere bijdrage te doneren daar waar die vrijheid voor Nederlanders wel bestaat. Een dergelijke beperking dient te worden gerechtvaardigd door een van de in artikel 65 VWEU genoemde redenen. In de jurisprudentie worden uitzonderingen op deze vrijheid aanvaard in geval het algemene belangen van dwingende aard betreft, zoals de bescherming van de openbare orde en openbare veiligheid.
163
HvJEG 26 maart 2009, C-326/70, Commissie/Italië, ECLI:EU:C:2009:193.
In de toelichting wordt aangegeven dat gelet op de doelstellingen die partijen nastreven en de manier waarop zij dat verwezenlijken, er inderdaad sprake is van een algemeen belang van dwingende aard. Voor een beroep op het meer specifieke belang van de openbare orde en veiligheid moet in beginsel sprake zijn van een werkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging, die een fundamenteel belang van de samenleving aantast.
164
HvJEU 18 juni 2020, C-78/18, Commissie/Hongarije, ECLI:EU:C:2020:476, punt 91.
Het is volgens de rechtspraak aan de lidstaten om te bepalen in welke mate zij legitieme belangen willen beschermen en hoe dit moet worden bereikt, mits de gekozen maatregelen geschikt en proportioneel zijn.
165
HvJEG 23 oktober 2007, C-112/05, Commissie/Duitsland, ECLI:EU:C:2007:623, punt. 73.
De toelichting geeft onvoldoende blijk van hoe de geschiktheid en de proportionaliteit van de beperking van bijdragen van niet-Nederlandse donateurs wordt afgewogen. Onder verwijzing naar jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie wordt in de toelichting terecht aangegeven dat de vereiste transparantie over bijdragen in het algemeen als een geschikt en proportioneel middel gezien kan worden. De toelichting beargumenteert dit ten onrechte niet voor de voorgestelde maximering van giften van niet-Nederlanders. Dit is mede gelet op het relatief lage bedrag (250 euro) een verdergaande maatregel waarvan de noodzaak en proportionaliteit met het oog op het belang van de openbare orde en veiligheid overtuigend moet worden gemotiveerd.
166
HvJEU 18 juni 2020, C-78/18, Commissie/Hongarije, ECLI:EU:C:2020:476, punt 86.
In deze afweging kan onderscheid worden gemaakt in de herkomst van de bijdrage. Niet-Nederlanders kunnen immers afkomstig zijn uit de lidstaten of uit derde landen. Mogelijk kan in bepaalde gevallen een beperking van het kapitaalverkeer uit derde landen worden gerechtvaardigd.
167
HvJEU 18 juni 2020, C-78/18, Commissie/Hongarije, ECLI:EU:C:2020:476, punt 80.
Dat kan anders liggen voor personen uit de Europese Unie. Dat geldt te meer gelet voor gevallen waarin partijen en hun leden grensoverschrijdend samenwerken, soms zelfs binnen Europese partijen. Het is vanuit deze gezichtspunten van belang daar nader in de toelichting op in te gaan.
De Afdeling adviseert om in de toelichting te motiveren waarom de voorgestelde maximering van bijdragen van niet-Nederlanders aan politieke partijen een geschikte en proportionele maatregel is in het licht van het vrij verkeer van kapitaal.
Zie de reactie onder 9e.
e.

Hoogte maximumbijdrage voor niet-Nederlanders
De Afdeling begrijpt de wens van de regering om maatregelen te treffen tegen ongewenste buitenlandse inmenging door middel van donaties aan politieke partijen. Tegelijkertijd raakt dat gelet op het voorgaande de positie van niet-Nederlandse kiesgerechtigden (punt 9b) en het vrij verkeer van kapitaal (punt 9c). Om de verschillende invalshoeken zo veel mogelijk te kunnen verenigen constateert de Afdeling dat het maximumbedrag van € 250 laag is, zeker in verhouding tot de in het voorstel opgenomen grens voor Nederlandse donateurs van € 100.000.
168
Of € 20.000 voor decentrale politieke partijen.
Volgens de toelichting is dit bedrag gekozen omdat de regering het voor niet-Nederlanders die wel actief en passief kiesrecht hebben mogelijk wil maken dat zij lid kunnen zijn van een politieke partij. Om te kunnen voldoen aan de contributieverplichting horend bij het lidmaatschap, wil de regering bijdragen afkomstig van niet-Nederlandse donateurs toestaan tot een bedrag van € 250.
169
Toelichting op het wetsvoorstel, algemeen deel, paragraaf 5.3.2 (Bijdragen maximum van een donateur niet zijnde een Nederlandse donateur).
Deze redenering gaat echter voorbij aan het feit dat het doen van een bijdrage niet alleen kan gaan om het betalen van contributie, maar ook kan gaan om een onverplichte bijdrage aan de partij (zie punt 9b). Bovendien vergt een dergelijk laag maximumbedrag een sterkere motivering van de noodzakelijkheid en proportionaliteit in het licht van het vrij verkeer van kapitaal (zie punt 9c) dan wanneer het zou gaan om een hoger bedrag. Een hoger maximumbedrag zou niet-Nederlandse kiesgerechtigden meer ruimte geven om donaties te doen en kan uit een oogpunt van proportionaliteit eerder aanvaardbaar kunnen zijn dan het huidige voorstel. Vanzelfsprekend kan daarnaast de verplichting tot registratie en openbaarmaking van bijdragen boven de grens van € 250 in stand blijven.
De Afdeling adviseert in de toelichting de hoogte van de maximumbijdrage voor niet-Nederlanders nader te motiveren en zo mogelijk het wetsvoorstel aan te passen.
Het advies van de Afdeling (9c t/m 9e) is voor de regering aanleiding geweest om de voorgestelde bepaling ten aanzien van giften van niet-Nederlanders opnieuw tegen het licht te houden.
De reikwijdte van het wetsvoorstel is groter dan de Wet financiering politieke partijen. Zo zijn in het voorstel voor de Wpp ook regels voorzien over de transparantie van de financiering van politieke partijen in verkiezingscampagnes bij Europees Parlementsverkiezingen. En, belangrijker nog, bevat het voorstel voor de Wpp ook voorschriften over de financiering van decentrale politieke partijen. Op basis van deze uitbreiding is de regering tot de conclusie gekomen dat het opnieuw opnemen van een volledig verbod op giften van een niet-Nederlandse gever niet verenigbaar zou zijn met het Unierecht en specifiek het vrij verkeer van kapitaal (artikelen 64 tot en met 68 VWEU) en het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en meer specifiek artikel 11 over de vrijheid van vergadering en vereniging en artikel 14 over het verbod op discriminatie.
Aanvankelijk heeft de regering erover nagedacht om de daartoe noodzakelijke contributiebetalingen mogelijk te maken door niet-Nederlanders de mogelijkheid te geven om jaarlijks giften tot een bedrag van € 250,– te doen aan een politieke partij.
In haar advies heeft de Afdeling advisering van de Raad van State evenwel de vraag opgeworpen in hoeverre er een afdoende rechtvaardiging bestaat voor het inperken van het actieve en passieve kiesrecht van niet-Nederlanders die wel kiesgerechtigd zijn in Nederland. Daartoe aangemoedigd door de Afdeling, is de regering bij nadere beschouwing van dit vraagstuk tot de overtuiging gekomen dat die rechtvaardiging er in onvoldoende mate is. Haar aanvankelijke voorstel was daarom mogelijk in strijd met het Europees recht. De regering voelt zich in dit standpunt gesterkt door een recente uitspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie. Dat heeft in november 2024 uitgesproken dat EU-lidstaten niet in hun nationale wetgeving mogen bepalen dat het lidmaatschap van politieke partijen uitsluitend open staat voor personen die de nationaliteit van die EU-lidstaat bezitten. Een dergelijke bepaling acht het Hof in strijd met artikel 22, eerste lid, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, waarin staat dat bij gemeenteraadsverkiezingen EU-burgers in hun lidstaat van verblijf het actief en passief kiesrecht onder dezelfde voorwaarden moet toekomen als bij onderdanen van die staat het geval is. Dat het lidmaatschap van een politieke partij in de gedagvaardige EU-lidstaat geen formeel vereiste was om het passief kiesrecht te kunnen uitoefenen, leidde niet tot een ander oordeel. Het Hof volgde namelijk het standpunt van de Europese Commissie dat een dergelijk verbod de kansen van niet-staatsburgers om te worden verkozen reduceert en daarmee de effectieve uitoefening van het passief kiesrecht vermindert. Een vergelijkbare redenering zou men kunnen houden als het bij gemeenteraadsverkiezingen kiesgerechtigden met de Nederlandse nationaliteit zou zijn toegestaan om meer te doneren dan kiesgerechtigden die de Nederlandse nationaliteit niet bezitten.
Daarbij blijkt dat sinds de introductie van het algehele giftenverbod van niet-Nederlanders in de Evaluatiewet Wfpp onder politieke partijen veel onduidelijkheid is over de manier waarop zij kunnen controleren of iemand voldoet aan de definitie van een Nederlandse gever. Politieke partijen hebben immers geen toegang tot het BRP om vast te stellen of iemand kiesgerechtigd is voor de Tweede Kamerverkiezingen. Daarbij komt dat bij politieke partijen grote aarzeling bestaat bij het registeren en bewaren van paspoort gegevens van alle donateurs. In contact met de werkgroep Controleprotocollen (COPRO) van de Koninklijke Nederlandse Beroepsorganisaties van Accountants (NBA) in het kader van de ontwikkeling van een controleprotocol voor de Wfpp kwam naar voren dat de COPRO een accountantscontrole op de huidige bepaling in de Wfpp ziet als onuitvoerbaar.
Om aan bovengenoemde bezwaren tegemoet te komen bevat het huidige wetsvoorstel een verbod voor politieke partijen om giften te ontvangen van niet-ingezetenen in Nederland (bij giften van meer dan € 250,– per jaar), tenzij het gaat om natuurlijke personen met de Nederlandse nationaliteit. Dit staat nader uitgewerkt in paragraaf 5.4.4 van het algemene deel van de memorie van toelichting.
10.

Toezicht en handhaving
a.

Instelling Nederlandse Autoriteit politieke partijen
Het wetsvoorstel roept een nieuwe toezichthouder in het leven, de Nederlandse Autoriteit politieke partijen.
170
Voorgesteld artikel 93.
Deze Autoriteit is een zelfstandig bestuursorgaan met wettelijke taken.
171
Voorgesteld artikel 94.
Momenteel is het houden van toezicht op de naleving van de wettelijke regels rondom subsidiëring en financiering belegd bij de Minister van BZK, die op onderdelen wordt geadviseerd door de Commissie toezicht financiën politieke partijen (Ctfpp).
172
Zie artikel 35 van de Wet financiering politieke partijen.
De nu bestaande constructie wordt niet altijd als voldoende onafhankelijk gezien, nu de Minister een functionaris is met een duidelijk politieke affiliatie. Bovendien wordt met het wetsvoorstel de toezichtsverantwoordelijkheid uitgebreid. Dat maakt het volgens de regering belangrijk om voortaan in de wet onafhankelijk toezicht van de Wpp te waarborgen.
173
Toelichting op het wetsvoorstel, algemeen deel, paragraaf 8.2 (Voorgeschiedenis en motief voor oprichting).
Gelet op het belang van de onafhankelijke positie van de Kiesraad in het verkiezingsproces, heeft het kabinet al eerder aangegeven het toezicht niet bij de Kiesraad te willen beleggen.
174
Kamerstukken II, 2019–2020, 35 300 VII, nr. 123.
Meer in het bijzonder stelt de regering zich op het, naar het oordeel van de Afdeling terechte, standpunt dat de Kiesraad hierdoor in de positie terecht zou kunnen komen dat hij politiek-gevoelige besluiten over politieke partijen zou moeten nemen die botsen met de strikt onpartijdige rol van de Kiesraad als centraal stembureau.
175
Toelichting op het wetsvoorstel, algemeen deel, paragraaf 8.2 (Voorgeschiedenis en motief voor oprichting).
Er is daarom gekozen voor de oprichting van een nieuwe instelling, de Nederlandse Autoriteit politieke partijen.
De Autoriteit krijgt de vorm van een zelfstandig bestuursorgaan, waardoor een van de Minister onafhankelijke oordeelsvorming door de Autoriteit wordt gegarandeerd. Met het oog daarop worden er in het wetsvoorstel enkele uitzonderingen op de Kaderwet zbo’s geregeld om de onafhankelijkheid van het zbo verder te versterken.
176
Voorgesteld artikel 98.
Zo kan de Minister geen besluiten die de Autoriteit heeft genomen, vernietigen. Ook zal de Minister, blijkens de toelichting, slechts beperkt gebruik maken van de bevoegdheid om beleidsregels vast te stellen met betrekking tot de taakuitoefening van de Autoriteit.
177
Toelichting op het wetsvoorstel, algemeen deel, paragraaf 8.6 (Toezicht en handhaving). Zie ook artikel 21 van de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen. De norm tot terughoudend gebruik van beleidsregels is niet in de Wet op de politieke partijen vastgelegd.
De Afdeling merkt in het algemeen op dat terughoudendheid is geboden bij het instellen van nieuwe zelfstandig bestuursorganen. Het toekennen van (nieuwe) bevoegdheden aan wettelijk verankerde, onafhankelijke instellingen heeft gevolgen voor het grondwettelijke stelsel van parlementaire controle en ministeriële verantwoordelijkheid. Voordat hiertoe wordt overgegaan, dienen daarom de voor- en nadelen zorgvuldig te worden afgewogen.
178
Zie onder anderen het advies van 6 maart 2024, W13.23.00356/III, punt 4, het ongevraagd advies over de ministeriële verantwoordelijkheid van 15 juni 2020, W04.20.0135/I, punt 2.5, en Aanwijzing 5.8 van de Aanwijzingen voor de regelgeving.
In dit specifieke geval heeft de Afdeling begrip voor de instelling van een nieuwe onafhankelijke autoriteit als zelfstandig bestuursorgaan. Eerder heeft de Afdeling al overwogen dat er bij uitstek behoefte kan zijn aan onafhankelijke toezicht op de financiering van politieke partijen.
179
Voorlichting van 14 december 2022, Kamerstukken 2022/23, 35 657, nr. 91, par, 5.c.iv.
Vanuit dat oogpunt onderschrijft de Afdeling de voorgestelde instelling van de Nederlandse Autoriteit politieke partijen als zelfstandig bestuursorgaan.
Met inachtneming van het voorgaande merkt de Afdeling nog het volgende op.
b.

Benoeming van de leden
Zoals de Afdeling eerder heeft gesteld, is het doen van onderzoek naar de financiering van politieke partijen een buitengewoon politiek gevoelige taak.
180
Voorlichting van 28 juni 2022 over de juridische mogelijkheden voor onafhankelijk onderzoek naar buitenlandse financiering van politieke partijen, W04.22.0111/I/Vo, paragraaf 5.c.iv.
Dat geldt ook voor de andere taken die aan de Nederlandse Autoriteit politieke partijen op grond van het wetsvoorstel worden toegekend. De onafhankelijkheid van (de leden van) de Autoriteit moet buiten discussie staan. Daarom is van belang dat de procedure voor benoeming, schorsing en ontslag van de leden van de Autoriteit op duidelijke wijze wettelijk zijn vastgesteld en dat de zwaarte van de procedure moet passen bij het belang van de taak.
181
Vergelijk Solke Munneke, De Autoriteit Wet op de politieke partijen en het toezicht in de Wpp, in: Gerrit Voerman, Gohar Karapetian en Sam Maasbommel (red.), Wie regelt, beperkt?. De ontwerpWet op de politieke partijen en de traditie van het non-interventionisme, Montesquieu-reeks nr. 22, Den Haag 2023, p. 63–75, aldaar p. 66–67.
De vraag is of vanuit dit gezichtspunt de voorgestelde benoemingsprocedure voldoende is. Blijkens de toelichting worden de leden van de Autoriteit bij koninklijk besluit benoemd voor ten hoogste vier jaar.
182
Toelichting op het wetsvoorstel, algemeen deel, paragraaf 8.3 (Vormgeving van de Napp).
Ook schorsing en ontslag van de leden van de Autoriteit gebeurt bij koninklijk besluit, aldus de toelichting. Uit de voorgestelde wettekst volgt echter dat deze bevoegdheid ligt bij de Minister. Artikel 12 van de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen bepaalt immers dat leden van een zelfstandig bestuursorgaan worden benoemd, geschorst en ontslagen door de Minister. Van deze bepaling wordt in het wetsvoorstel niet afgeweken.
183
In voorgesteld artikel 98 wordt de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen van toepassing verklaard. De toepassing van de artikelen 20, 22 en 23 van de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen wordt beperkt of uitgesloten. De toepasselijkheid van artikel 12, over de benoeming van leden van een zelfstandig bestuursorgaan, wordt niet uitgesloten.
Gelet op het voorgaande ligt het in elk geval voor de hand de wettekst met de toelichting in overeenstemming te brengen en te regelen dat benoeming geschiedt bij koninklijk besluit.
Bovendien kan de vraag rijzen of niet een extra waarborg hier nodig is. De benoeming van leden van andere in de democratische rechtsstaat cruciale instanties is met extra waarborgen omkleed. Ook bij de nieuw te vormen Autoriteit zouden op dit punt extra waarborgen kunnen worden ingebouwd, zoals de instelling van een onafhankelijke selectiecommissie.
184
Voor meer over de verschillende vormen van benoemingsprocedures, zie Bureau Andersson Elffers Felix, Verkenning van benoemingenbeleid bij zbo’s en adviescolleges, Brede evaluatie rijksorganisaties op afstand, 4 maart 2021.
De Afdeling adviseert gelet op het voorgaande de wettekst aan te passen en in overeenstemming te brengen met de toelichting in die zin dat de leden van de Autoriteit (minstens) bij koninklijk besluit worden benoemd. Daarnaast adviseert de Afdeling nader toe te lichten waarom niet is gekozen voor een benoemingsprocedure die met extra waarborgen is omkleed.
De wettekst is in overeenstemming gebracht met de toelichting in die zin dat de leden van de Autoriteit bij koninklijk besluit worden benoemd. Ook wordt in paragraaf 7.3 van de memorie van toelichting nader toegelicht waarom wordt gekozen voor deze benoemingsprocedure. De regering kiest er niet voor om een onafhankelijke selectiecommissie te introduceren voor de benoeming van de leden van de Autoriteit, zoals de Afdeling suggereert. De regering meent dat een selectiecommissie niet bijdraagt aan de onafhankelijke positie van de Autoriteit. Een selectiecommissie wordt immers ook ingesteld door de regering. Daarnaast laat het voorbeeld van de Kiesraad zien dat ook zonder een onafhankelijke selectiecommissie een orgaan onafhankelijk van de regering kan opereren.
c.

Bestuurlijke boetes
De Autoriteit wordt belast met het toezicht op de financiering van landelijke en decentrale politieke partijen en de regels over transparantie van de (digitale) politieke campagnes van landelijke partijen en het gebruik van microtargeting. Titel 5.2 van de Algemene wet bestuursrecht is van toepassing, met uitzondering van artikelen 5:18 en 5:19 Awb.
185
Voorgesteld artikel 102.
De Autoriteit krijgt voor de handhaving de bevoegdheid tot het opleggen van een last onder dwangsom en een bestuurlijke boete.
186
Zie ook Solke Munneke, De Autoriteit Wet op de politieke partijen en het toezicht in de Wpp, in: Gerrit Voerman, Gohar Karapetian en Sam Maasbommel (red.), Wie regelt, beperkt?. De ontwerpWet op de politieke partijen en de traditie van het non-interventionisme, Montesquieu-reeks nr. 22, Den Haag 2023, p. 63–75.
De Autoriteit kan een bestuurlijke boete opleggen aan de overtreder wegens handelen of nalaten in strijd met de voorgestelde normen in de Wet op de politieke partijen.
187
Voorgesteld artikel 104.
Het boetemaximum is verhoogd van € 25.000
188
Zie artikel 37, vierde lid, van de Wet financiering politieke partijen.
naar € 1.030.000.
189
Voorgesteld artikel 104, tweede lid.
Als motivering voor deze verhoging wordt slechts genoemd dat moet worden voorkomen dat partijen een overtreding kunnen «afkopen» voor het relatief lage bedrag van € 25.000.
190
Toelichting op het wetsvoorstel, algemeen deel, paragraaf 8.6 (Toezicht en handhaving).
De toelichting gaat niet in op de proportionaliteit van de verhoogde boete. Gezien de gemiddelde kasstroom van een politieke partij zou het opleggen van de hoogste bestuurlijke boete ingrijpende gevolgen hebben voor het voortzetten van de partij.
191
Voor het meest recente overzicht van de financiën van politieke partijen, zie https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2024/01/22/aanvullend-overzicht-giften-en-schulden-politieke-partijen-tweede-kamerverkiezing-2023. Voor een overzicht van ontvangen subsidie, zie Kamerstukken II 2023/24, 36 560 VII, nr. 1, p. 45–46.
Een dergelijke ingrijpende maatregel dient te worden voorzien van een adequate motivering.
Het wetsvoorstel bepaalt dat in een algemene maatregel van bestuur nadere regels kunnen worden gesteld over de hoogte van de op te leggen bestuurlijke boetes.
192
Voorgesteld artikel 104, derde lid.
Er wordt echter niet nader toegelicht, ook niet op hoofdlijnen, wat deze regels behelzen. In tegenstelling tot wat de toelichting lijkt te suggereren, volgt de maximale hoogte van de op te leggen bestuurlijke boete reeds uit de wet, niet uit een algemene maatregel van bestuur. Ook in de consultatiereacties is hierop gewezen.
193
Toelichting op het wetsvoorstel, algemeen deel, paragraaf 14.2 (onder Toezicht, handhaving en rechtsbescherming).
Niet wordt toegelicht of en zo ja, in hoeverre de nadere regels in de algemene maatregel van bestuur de hoogte van de bestuurlijke boete kunnen mitigeren.
De Afdeling adviseert in de toelichting de voorgestelde verhoging van de bestuurlijke boete dragend te motiveren. Ook wordt geadviseerd nader in te gaan op wat er in aanvulling op de wettelijke boetebedragen geregeld zal worden bij algemene maatregel van bestuur.
De regering heeft ervoor gekozen de maximumhoogte van de bestuurlijke boete die de Autoriteit kan opleggen te verlagen van de zesde tot de vijfde boetecategorie, zoals genoemd in artikel 23 van het Wetboek van Strafrecht. Dit wordt nader toegelicht in paragraaf 7.6. van de memorie van toelichting. Daarnaast heeft de regering de mogelijkheid om bij algemene maatregel van bestuur nadere regels te stellen over de hoogte van de bestuurlijke boete geschrapt. Om zelfstandig te kunnen opereren is het belangrijk dat de Autoriteit haar eigen boetebeleid kan vaststellen zonder politieke invloed. Zie het voorgestelde artikel 104.
De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.
De vice-president van de Raad van State,
Th.C. de Graaf
Naast het doen van enkele kleine redactionele aanpassingen, is van de gelegenheid gebruikgemaakt om het voorstel van wet op een aantal onderdelen aan te passen.
- – De structuur van het voorstel van wet is aangepast. Sommige hoofdstukken waren op alle politieke partijen van toepassing, andere alleen op politieke partijen die acteren op landelijk of juist decentraal niveau. Thans zijn alle onderdelen in afzonderlijke hoofdstukken geplaatst. De nieuwe structuur moet eraan bijdragen dat sneller inzichtelijk is welke bepalingen van toepassing zijn op een politieke vereniging. Een transponeringstabel is bijgevoegd.
- – Een inhoudelijke aanpassing van het voorstel van wet betreft de transparantie van politieke verenigingen over hun neveninstellingen. Het voorstel van wet zoals dit ter advisering aan de Afdeling is aangeboden voorzag nog geen rol voor de Autoriteit daarin. Net als onder de Wfpp zouden politieke verenigingen zelf beoordelen of er sprake is van een neveninstelling in de zin van de wet en deze zo nodig zelf aanwijzen. In het gewijzigde voorstel van wet wordt een publiek register van neveninstellingen geïntroduceerd en is het de Autoriteit die (ambtshalve of op aanvraag) een rechtspersoon als neveninstelling aanwijst of uit het register schrapt. Zie de voorgestelde artikelen 8 t/m 13 en 112.
- – In het voorstel van wet zoals het ter advisering aan de Afdeling is aangeboden was de in artikel 5 van de Wfpp voorkomende definitie van «neveninstelling» overgenomen. Om onwenselijke financieringsstromen tussen neveninstellingen en politieke partijen tegen te gaan is die definitie in het huidige voorstel van wet aangescherpt. Voorts is bepaald dat alleen nog verenigingen met volledige rechtsbevoegdheid dan wel stichtingen neveninstelling van een politieke vereniging kunnen zijn. Zie de voorgestelde artikelen 10, tot en met 13.
- – De regels betreffende de subsidiëring van politieke partijen zijn licht gewijzigd. In het voorstel van wet zoals ter advisering aan de Afdeling is aangeboden was de systematiek om de hoogte van de subsidie te berekenen overgenomen van de Wfpp. In het huidige wetsvoorstel wordt gekozen om alleen nog te werken met vaste bedragen, waardoor voor politieke partijen duidelijker en voorspelbaarder is op hoeveel subsidie zij recht hebben. Ook vervalt de indexatie van subsidiebedragen lopende een subsidietermijn en zijn de minimale contributies voor lidmaatschap van een politieke partij of politieke jongerenorganisatie wettelijk vastgelegd i.p.v. via ministeriële regeling. Dit wordt nader toegelicht in paragraaf 5.2.5
- – De regels die betrekking hebben op de financiële administratie van landelijke politieke partijen zijn aangepast. Allereerst is de bevoegdheid om giften van minder dan € 250,– niet in de financiële administratie op te nemen vervallen, omdat een dergelijke handelwijze niet goed te verenigingen is met de plicht om substantiële giften te melden en het giftenmaximum te handhaven, zoals deze ook was vervat in het voorstel van wet zoals het naar de Afdeling is verzonden. Zie de voorgestelde artikelen 17, 26 en 28. De hiermee gepaard gaande toename van administratieve lasten is beperkt door te regelen dat van natuurlijke personen alleen ook de nationaliteit moet worden nagegaan en het woonadres in de financiële administratie moet worden opgenomen als zij in één kalenderjaar meer dan € 250,– doneren. Zie de voorgestelde artikelen 20 en 21. Het aannemen van anonieme giften en giften van rechtspersonen die buiten Nederland gevestigd zijn, is thans verboden. Zie de voorgestelde artikelen 24 en 25.
- – Net als de Wfpp bevatte ook het voorstel van wet houdende de Wpp aanvullende regels inzake transparantie over financiën rond verkiezingsperioden. Deze regels waren al van toepassing verklaard op verkiezingen van de leden van gemeenteraden, provinciale staten, algemene besturen van waterschappen en de Tweede Kamer der Staten-Generaal. In het voorstel zoals het bij de Kamer wordt ingediend zijn ook Europees Parlementsverkiezingen hieronder gebracht. Zie het voorgestelde artikel 38.
- – Enkele regels t.a.v. de financiering van landelijke politieke partijen zijn verduidelijkt of versimpeld. Zo is het voorstel van wet is verduidelijkt dat geldschulden van meer dan € 25.000,– moeten worden opgegeven, met uitzondering van bestuursrechtelijke gelschulden en kortlopende geldschulden. De termijn is aangepast van veertien naar achtentwintig dagen. Ook is het drempelbedrag naar rato in verkiezingstijd verwijderd. Eerder werd het drempelbedrag van giften in een verkiezingsjaar naar rato berekend. Met de verlaging van de publicatiegrens van € 4.500,– naar € 1.000,– wordt het niet meer proportioneel geacht om nog te werken met een drempelbedrag naar rato.
Ik verzoek U het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.
De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
J.J.M.
Uitermark

Transponeringstabellen

Nieuwe hoofdstukindeling:
voorstel van wet zoals aangeboden aan de Afdeling advisering: | voorstel van wet zoals ingediend bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal:
Hoofdstuk 1. Algemene bepalingen | Hoofdstuk 1. Algemene bepalingen
Hoofdstuk 2. Over politieke verenigingen | Hoofdstuk 2. Over landelijke politieke verenigingen
Idem | Hoofdstuk 6. Over decentrale politieke verenigingen
Hoofdstuk 3. Subsidieregels voor landelijke politieke partijen | Hoofdstuk 5. Subsidie
Hoofdstuk 4. Subsidieregels voor decentrale politieke partijen | Hoofdstuk 9. Subsidie
Hoofdstuk 5. Financiën van landelijke politieke partijen | Hoofdstuk 3. Financiën
Hoofdstuk 6. Financiën van decentrale politieke partijen | Hoofdstuk 7. Financiën
Hoofdstuk 7. Politieke advertenties en microtargeting | [vervallen]
Hoofdstuk 8. Aanvullende regels in het kader van landelijke verkiezingen | Hoofdstuk 4. Aanvullende regels in het kader van verkiezingen
Hoofdstuk 9. Aanvullende regels in het kader van decentrale verkiezingen | Hoofdstuk 8. Aanvullende regels in het kader van verkiezingen
Hoofdstuk 10. De Nederlandse Autoriteit politieke partijen | Hoofdstuk 10. De Nederlandse autoriteit politieke partijen
Hoofdstuk 11. Toezicht en handhaving | Hoofdstuk 11. Toezicht en handhaving
Hoofdstuk 12. Het verbieden van politieke partijen | Hoofdstuk 12. Het verbieden van politieke verenigingen
Hoofdstuk 13. Wijzigingsbepalingen | Hoofdstuk 13. Wijzigingsbepalingen
Hoofdstuk 14. Overgangs- en slotbepalingen | Hoofdstuk 14. Overgangs- en slotbepalingen

Nieuwe indeling van wetsartikelen:
voorstel van wet zoals aangeboden aan de Afdeling advisering: | voorstel van wet zoals ingediend bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal:
Art. 1 | Art. 1
Art. 2 | Art. 3
Art. 3 | Art. 2
Art. 4 | Art. 4
Art. 5 | Art. 10
Art. 6 | Art. 11
Art. 7 | Art. 12
Art. 8 | Art. 13
Art. 9 | Art. 5
Art. 10 | [Vervallen]
Art. 11 | Art. 7
Art. 12 | Art. 50
Art. 13 | Art. 54
Art. 14 | Art. 56
Art. 15 | Art. 57
Art. 16 | Art. 58
Art. 17 | Art. 59
Art. 18 | [Vervallen]
Art. 19 | Art. 60
Art. 20 | Art. 61
Art. 21 | Art. 62
Art. 22 | Art. 63
Art. 23 | Art. 64
Art. 24 | Art. 65
Art. 25 | Art. 66
Art. 26 | Art. 69
Art. 27 | Art. 70
Art. 28 | Art. 101
Art. 29 t/m 31 | [Vervallen]
Art. 32 | Art. 14
Art. 33 | Art. 15
Art. 34 | Art. 16
Art. 35 | Art. 17
Art. 36 | Art. 18
Art. 37 | Art. 19
Art. 38 | Art. 23
Art. 39 | Art. 25
Art. 40 | Art. 20
Art. 41 | Art. 26
Art. 42 | Art. 28
Art. 43 | Art. 27
Art. 44 | Art. 29
Art. 45 | Art. 30
Art. 46 | Art. 31
Art. 47 | Art. 32
Art. 48 | Art. 34
Art. 49 | Art. 35
Art. 50 | Art. 36
Art. 51 | Art. 37
Art. 52 | Art. 75
Art. 53 | Art. 77
Art. 54 | Art. 78
Art. 55 | Art. 79
Art. 56 | Art. 80
Art. 57 | Art. 81
Art. 58 | Art. 85
Art. 59 | Art. 87
Art. 60 | [Vervallen]
Art. 61 | Art. 88
Art. 62 | Art. 90
Art. 63 | Art. 89
Art. 64 | Art. 91
Art. 65 | Art. 92
Art. 66 | Art. 93
Art. 67 | Art. 94
Art. 68 t/m 74 | [Vervallen]
Art. 75 | Art. 38
Art. 76 | Art. 40
Art. 77 | Art. 41
Art. 78 | Art. 42
Art. 79 | [Vervallen]
Art. 80 | Art. 43
Art. 81 | Art. 45
Art. 82 | Art. 46
Art. 83 | Art. 47
Art. 84 | Art. 48
Art. 85 | [Vervallen]
Art. 86 | Art. 49
Art. 87 | Art. 95
Art. 88 | Art. 96
Art. 89 | Art. 97
Art. 90 | Art. 98
Art. 91 | Art. 99
Art. 92 | Art. 100
Art. 93 | Art. 111
Art. 94 | Art. 112
Art. 95 | Art. 113
Art. 96 | Art. 114
Art. 97 | Art. 117
Art. 98 | Art. 118
Art. 99 | Art. 119
Art. 100 | [Vervallen]
Art. 101 | Art. 120
Art. 102 | Art. 121
Art. 103 | Art. 123
Art. 104 | Art. 124
Art. 105 | Art. 125
Art. 106 | Art. 126
Art. 107 | Art. 127
Art. 108 | Art. 139
Art. 109 | [Vervallen]
Art. 110 | Art. 141
Art. 111 | Art. 142
Art. 112 | Art. 143
Art. 113 | Art. 144
Art. 114 | Art. 145
Art. 115 | Art. 146
Art. 116 | Art. 147
Art. 117 | Art. 148
Art. 118 | Art. 150
Art. 119 | Art. 151
Art. 120 | Art. 152