Kamerstuk

Datum publicatieOrganisatieVergaderjaarDossier- en ondernummer
Tweede Kamer der Staten-Generaal2017-201834986 nr. 3

34 986 Aanvulling en wijziging van de Omgevingswet, intrekking van enkele wetten over de fysieke leefomgeving, wijziging van andere wetten en regeling van overgangsrecht voor de invoering van de Omgevingswet (Invoeringswet Omgevingswet)

Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING

Inhoud

Blz.

         

I.

ALGEMEEN DEEL

3

 

SAMENVATTING

3

1.

Algemeen

5

 

1.1

Inleiding

5

   

1.1.1

Aanleiding stelselherziening

6

 

1.2

Algemene opzet stelselherziening

6

 

1.3

Werking van het nieuwe stelsel van de Omgevingswet

7

   

1.3.1

Ruimte voor initiatieven in het omgevingsplan

10

 

1.4

Plaats van de Invoeringswet Omgevingswet in het brede wetgevingstraject

10

   

1.4.1

Het brede wetgevingstraject

10

   

1.4.2

Aanvullingswetgeving op thema's

12

   

1.4.3

Het overgangsrecht voor de Omgevingswet en de vier Aanvullingswetten

14

   

1.4.4

Het traject voor de uitvoeringsregelingen

14

 

1.5

Leeswijzer

15

2.

Aanvullingen en wijzigingen van de Omgevingswet

16

 

2.1

Aanvullingen van de Omgevingswet

16

   

2.1.1

Schade

16

   

2.1.2

Nadeelcompensatie

17

   

2.1.3

Handhaving en Uitvoering

36

   

2.1.4

Digitaal Stelsel Omgevingswet

43

   

2.1.5

Implementatie herziene nec-richtlijn

56

   

2.1.6

Vangnet activiteiten met aanzienlijke nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving

57

 

2.2

Aanpassingen van de Omgevingswet

58

   

2.2.1

Aanpassingen die het omgevingsplan betreffen

58

   

2.2.2

Aanpassing van de Omgevingswet aan de implementatie van de wijzigingsrichtlijn mer

72

   

2.2.3

Wetstechnische aanpassingen van de Omgevingswet

74

   

2.2.4

Meervoudig vergunninghouderschap: implementatie van artikel 4, derde lid, van de richtlijn industriële emissies

75

   

2.2.5

Toepassing uniforme openbare voorbereidingsprocedure omgevingsvergunning

77

   

2.2.6

Aanpassing bevoegdheidsverdeling na kabinetswisseling

80

3.

Het intrekken van wetten of vervallen van onderdelen daarvan

81

 

3.1

De wetten die worden ingetrokken

81

 

3.2

Het vervallen van grotere onderdelen van bestaande wetten

84

4.

Verhouding Algemene wet bestuursrecht en Omgevingswet

88

 

4.1

Algemeen

88

 

4.2

Wijzigingen die de rechtsbescherming betreffen

88

   

4.2.1

Inleiding

88

   

4.2.2

Regelingen Algemene wet bestuursrecht en Omgevingswet wat betreft bevoegdheid bestuursrechter en rechtstreeks beroep

88

   

4.2.3

Uitgangspunten rechtsbescherming

89

   

4.2.4

Regeling van het beroep tegen besluiten op grond van de Omgevingswet

90

5.

Hoofdlijnen van het overgangsrecht

92

 

5.1

Uitgangspunten overgangsrecht

92

 

5.2

Overgangsfase

94

   

5.2.1

Omgevingsvisie

95

   

5.2.2

Programma

96

   

5.2.3

Omgevingsplan

97

   

5.2.4

Omgevingsverordening

109

   

5.2.5

Algemene rijksregels

112

   

5.2.6

Vergunningen

113

   

5.2.7

Projectbesluit

118

   

5.2.8

Instructieregels

119

   

5.2.9

Samenvattende weergave

120

   

5.2.10

Overgangsrecht Digitaal Stelsel Omgevingswet

120

 

5.3

Opbouw en indeling regels overgangsrecht

121

6.

Invoering Omgevingswet

122

 

6.1

Invoeringsbegeleiding

122

7.

Gevolgen van het wetsvoorstel

123

 

7.1

Algemeen

123

 

7.2

Gevolgen voor administratieve lasten van burgers en bedrijven en bestuurlijke lasten voor overheden

123

 

7.3

Bedrijfseffectentoets

124

 

7.4

Gevolgen voor de rechtspraak

125

 

7.5

PIA onderzoek informatieverstrekking uitvoering en handhaving

126

 

7.6

Evaluatie

126

8.

Advisering en consultatie

127

 

8.1

Algemeen

127

 

8.2

Advisering

127

 

8.3

Consultatie

127

II.

DE ARTIKELEN

131

I. ALGEMEEN DEEL

Samenvatting

Inleiding

Nederland is een compact land waarin de beschikbare ruimte op veel verschillende manieren wordt benut voor wonen, werken, recreëren en verplaatsen. Deze activiteiten gaan niet altijd goed samen. De fabriek van de één veroorzaakt bijvoorbeeld overlast in het woonhuis van de ander. Er bestaan dan ook al sinds enige tijd regels over activiteiten in de fysieke leefomgeving. Vooral in de tweede helft van de vorige eeuw zijn voor elk nieuw probleem dat zich voordeed nieuwe regels opgesteld, wat de samenhang tussen deze regels niet ten goede is gekomen. Het huidige omgevingsrecht is verbrokkeld en verdeeld over tientallen wetten en onderliggende regels. De Omgevingswet bundelt deze regels in één wet met als doel om te komen tot eenvoudigere en toegankelijkere regels voor iedereen. Dat maakt integrale afwegingen voor het gebruik van de fysieke leefomgeving mogelijk.

Aanleiding voor deze Invoeringswet

Met de aanvaarding van de Omgevingswet door de Tweede en Eerste Kamer is een belangrijke stap gezet op weg naar een nieuw stelsel van omgevingswetgeving. Ook de publicatie van de vier algemene maatregelen van bestuur1 onder deze wet brengt de invoering van een nieuw stelsel van omgevingsrecht dichter bij.

Het stelsel van de omgevingswetgeving is echter niet compleet zonder de Invoeringswet Omgevingswet vormt. Het wetsvoorstel voor de Invoeringswet heeft twee doelen. Ten eerste het aanvullen van de Omgevingswet op zaken die bij het opstellen daarvan nog niet ingevuld konden worden of wijzigingen die bij nader inzien nodig zijn om tot een beter stelsel te komen. Ten tweede het regelen van een evenwichtige overgang van de nu geldende wetgeving naar het nieuwe stelsel van de Omgevingswet.

Onderdelen van de Invoeringswet

Het voorstel voor de Invoeringswet bestaat uit de volgende onderdelen:

  • Een deel vult de Omgevingswet aan,

  • een deel wijzigt de Omgevingswet,

  • een deel wijzigt andere wetten of trekt deze in, en

  • een deel regelt het overgangsrecht.

1. Aanvullingen van de Omgevingswet

In dit voorstel voor de Invoeringswet Omgevingswet worden nieuwe onderwerpen toegevoegd aan de Omgevingswet. Deze onderwerpen konden bij het maken van de Omgevingswet niet worden opgenomen omdat er nog wijzigingen in gerelateerde wetten plaatsvonden (in het bijzonder de Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten en de Wet tot wijziging van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Vergunningverlening, toezicht en handhaving)). Ook wijzigingen in Europese regelgeving zijn aanleiding voor aanvullingen. Voor het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO) is de noodzaak van wettelijke vastlegging van onderdelen van dit stelsel pas duidelijk geworden op het moment dat de Omgevingswet al in procedure was.

Dit wetsvoorstel omvat het toevoegen van onderstaande onderdelen aan de Omgevingswet:

  • Een nieuw systeem voor nadeelcompensatie en schadeafhandeling bij gedoogplichten,

  • regels voor handhaving en uitvoering, in het bijzonder de bestuurlijke boete (bestuursrechtelijke handhaving) en overheveling naar de Omgevingswet van onderdelen uit de Wet tot wijziging van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Vergunningverlening, toezicht en handhaving),

  • het Digitaal Stelsel Omgevingswet: de doelen, de onderdelen van het digitaal stelsel en de verdeling van verantwoordelijkheden en eisen aan de kwaliteit en het beschikbaar stellen van gegevens,

  • de implementatie van de herziene nec-richtlijn,

  • een vangnet voor het strafbaar stellen van activiteiten met aanzienlijke nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving, en

  • Regels rondom heffingen.

2. Aanpassingen van de Omgevingswet

Wijzigingen in Europese regels, moties van en toezeggingen aan Tweede en Eerste Kamer en voortschrijdend inzicht naar aanleiding van de uitwerking van de wet in de algemene maatregelen van bestuur, hebben geleid tot voorgestelde aanpassingen op de onderstaande punten:

  • Vervangen van de term «afwijkactiviteit» door de term «buitenplanse omgevingsplanactiviteit» om zo alle vergunningplichtige activiteiten die verband houden met het omgevingsplan met samenhangende termen aan te duiden,

  • inbouwen van het voorbereidingsbesluit in het omgevingsplan,

  • splitsen van de vergunning voor de bouwactiviteit in een technische en een ruimtelijke toestemming,

  • aanpassen van de regelingen rond milieueffectrapportage naar aanleiding van de wijziging van de mer-richtlijn,

  • implementeren van artikel 4, lid 3, van de richtlijn industriële emissies waarmee meervoudig vergunninghouderschap mogelijk wordt gemaakt,

  • introduceren van de mogelijkheid om op verzoek van of met instemming van de aanvrager de uitgebreide voorbereidingsprocedure voor een omgevingsvergunning te volgen in plaats van de reguliere voorbereidingsprocedure,

  • verduidelijken van de grondslag om te bepalen wat de reikwijdte van het omgevingsplan is;

  • aanpassen van de redactie van artikel 4.2 zodat verduidelijkt wordt dat het omgevingsplan voor het hele grondgebied van de gemeente in ieder geval de regels bevat die nodig zijn met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties,

  • schrappen van de brandveilige gebruiksactiviteit,

  • opnemen van de omgevingsvergunning beperkte milieutoets om de mogelijkheid te hebben een milieubelastende activiteit alleen te beoordelen vanwege de mer-plicht,

  • nader uitwerken van de mogelijkheden voor kostenverhaal tussen overheden,

  • bieden van de mogelijkheid tot het verplicht stellen van eisen aan financiële zekerheid bij het verlenen van een omgevingsvergunning,

  • aanpassing van de bevoegdheidsverdeling na de kabinetswisseling in 2017, en

  • aanpassingen op wetstechnisch gebied.

Wijzigingen of intrekken andere wetten

De voorgestelde Invoeringswet trekt 14 wetten in en voert wijzigingen door in 54 andere wetten. Deze wijzigingen zijn bijvoorbeeld noodzakelijk omdat daarin verwezen wordt naar een bestaande wet die in zijn geheel of voor een groot deel opgaat in de Omgevingswet, of naar in die wet opgenomen instrumentarium.

Overgangsrecht

De voorgestelde regels voor het overgangsrecht zijn bedoeld om het nieuwe stelsel van het omgevingsrecht snel in te voeren met behoud van rechtszekerheid en met oog voor de uitvoerbaarheid. Het regelt de rechtsgeldigheid van besluiten die onder het oude recht zijn genomen. Ook regelt het dat procedures die onder het oude recht zijn gestart, nog worden afgehandeld nadat de Omgevingswet in werking is getreden. Het wetsvoorstel voorziet in regels voor de overgangsfase die ingaat bij inwerkingtreding van de Omgevingswet. Verder vult het grondslagen aan om in de uitvoeringsregelgeving ook overgangsrechtelijke voorzieningen te kunnen treffen.

Vervolgproces

Dit wetsvoorstel voor de Invoeringswet Omgevingswet is een belangrijke stap in de vervolmaking van het stelsel van de Omgevingswet. Het Invoeringsbesluit Omgevingswet en de publicatie van de Omgevings- en Invoeringsregeling Omgevingswet complementeren het hoofdtraject. Parallel daaraan zullen de komende tijd nog aanvullingswetten, -besluiten en -regelingen gereed worden gemaakt.

Naast de afronding van de wetgeving is de implementatie van het wetgevingsstelsel minstens zo belangrijk om de doelen van de stelselherziening van het omgevingsrecht te bereiken. In een implementatieprogramma wordt hier met alle overheden en overige betrokkenen aan gewerkt.

1. Algemeen

1.1 Inleiding

Het wetsvoorstel heeft als primair doel het regelen van een evenwichtige overgang van de nu geldende wetgeving naar het nieuwe stelsel van de Omgevingswet. Om die te bereiken omvat het wetsvoorstel vier hoofdgroepen van regels:

  • 1. Een deel vult de Omgevingswet aan,

  • 2. een deel wijzigt de Omgevingswet,

  • 3. een deel wijzigt andere wetten of trekt deze in, en

  • 4. een deel regelt het overgangsrecht.

De voorgestelde regels voor het overgangsrecht zijn bedoeld om het nieuwe stelsel van het omgevingsrecht snel in te voeren met behoud van rechtszekerheid en met oog voor de uitvoerbaarheid (voorkomen overmatige transitielast).

Tijdens de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel voor de Omgevingswet en bij de verdere uitwerking van de Omgevingswet in de vier algemene maatregelen van bestuur2 heeft de regering vastgesteld dat er op onderdelen verbeteringen in de Omgevingswet kunnen worden aangebracht. Dit wetsvoorstel is ook bedoeld om die gewenste verbeteringen door te voeren en enkele onvolkomenheden te corrigeren. Deels zijn deze verbeteringen en wijzigingen inhoudelijk van aard, deels technisch.

Het wetsvoorstel voorziet ook in verbeterde grondslagen voor de uitvoeringsregelgeving. Verder vult het grondslagen aan om in de uitvoeringsregelingen ook overgangsrechtelijke voorzieningen te kunnen treffen.

1.1.1 Aanleiding stelselherziening

De Omgevingswet is om twee redenen nodig. In de eerste plaats sluit de huidige regelgeving niet meer goed aan op huidige en toekomstige ontwikkelingen. Zo richten de huidige regels zich slechts beperkt op duurzame ontwikkeling. Ze houden onvoldoende rekening met regionale verschillen, de behoefte aan maatwerk in concrete projecten en het belang van vroegtijdige betrokkenheid van belanghebbenden bij de besluitvorming over projecten. In de tweede plaats is het huidige omgevingsrecht versnipperd. Het is verdeeld over tientallen wetten en zo'n 120 voornamelijk sectorale algemene maatregelen van bestuur voor bodem, bouwen, geluid, infrastructuur, mijnbouw, milieu, monumentenzorg, natuur, ruimtelijke ordening en waterbeheer. Deze versnippering leidt tot problemen in de afstemming en de coördinatie. Ook weten gebruikers niet altijd bij welke overheidsinstantie ze moeten zijn en of ze wel alle regels vinden die op hen van toepassing zijn. Initiatiefnemers van activiteiten worstelen met de vele verschillende wetten en besluiten, met elk hun eigen procedures, planvormen en regels. Bevoegde gezagsinstanties kunnen initiatieven niet in samenhang beoordelen en integraal beleid komt niet of alleen moeizaam tot stand. Deze problemen laten zich vooral voelen door de toegenomen gebiedsgerichte benadering.

In het huidige omgevingsrecht zijn in de loop van de jaren al verbeteringen doorgevoerd, die op zichzelf weliswaar succesvol waren. Tegelijkertijd belemmeren deze aanpassingen de transparantie van het stelsel door de stapeling en versnippering van wetgeving. Bovendien ligt de nadruk te zeer op zekerheid en te weinig op een op duurzaamheid gerichte groei.

1.2 Algemene opzet stelselherziening

De maatschappelijke doelen van de Omgevingswet zijn met het oog op duurzame ontwikkeling, de bewoonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering van het leefmilieu, in onderlinge samenhang:

  • Het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit, en

  • het doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van maatschappelijke behoeften.

Om dit doel te bereiken houdt de Omgevingswet een stelselwijziging in voor het beheer van de fysieke leefomgeving. In de memorie van toelichting bij de Omgevingswet3 is aangegeven dat de beoogde stelselwijziging vier verbeterdoelen heeft:

  • 1. Het vergroten van de inzichtelijkheid, de voorspelbaarheid en het gebruiksgemak van het omgevingsrecht,

  • 2. het bewerkstelligen van een samenhangende benadering van de fysieke leefomgeving in beleid, besluitvorming en regelgeving,

  • 3. het vergroten van de bestuurlijke afwegingsruimte door een actieve en flexibele aanpak mogelijk te maken voor het bereiken van doelen voor de fysieke leefomgeving,

  • 4. het versnellen en verbeteren van besluitvorming over projecten in de fysieke leefomgeving.

De Omgevingswet biedt een fundament voor bundeling van het omgevingsrecht in één wet. De Omgevingswet integreert de gebiedsgerichte onderdelen van de huidige wetten in één wet met één samenhangend stelsel van planning, besluitvorming en procedures. De wet verbetert direct na invoering de mogelijkheden voor integraal beleid en de bruikbaarheid. Verder vereenvoudigt de wet het omgevingsrecht substantieel. Plannen en vergunningen worden zo veel mogelijk gebundeld, procedures worden sneller. In plaats van naar schatting 50.000 bestemmingsplannen en beheersverordeningen komt er één omgevingsplan per gemeente. Dankzij deze bundeling worden kosten bespaard, onderzoekslasten beperkt en komen er betere mogelijkheden voor digitale vaststelling en beschikbaarheid van plannen, besluiten en onderzoeken.

De stelselherziening van het omgevingsrecht is bedoeld als meer dan een verbetering en vereenvoudiging van bestaande regels. De regering beoogt nadrukkelijk een paradigmawisseling, waarbij ontwikkelingen en opgaven in de fysieke leefomgeving zelf centraal staan. Hiermee wordt het gemakkelijker om te denken vanuit de gebruiker of de initiatiefnemer in de fysieke leefomgeving. Dit vraagt om een integrale aanpak, omdat een initiatief vaak een belangenafweging vergt over meerdere sectoren en meerdere belangen. Regulering van kwaliteiten vanuit een sectorale invalshoek voldoet dan niet meer.

Van een paradigmawisseling is pas daadwerkelijk sprake als deze ook tot uitdrukking komt in de dagelijkse praktijk en in de bestuurscultuur. Het gaat erom dat burgers, bedrijven en overheden in onderlinge samenspraak tot een goede afweging van alle belangen komen bij het beschermen en benutten van de fysieke leefomgeving. Dit vraagt van partijen dat zij meer oog krijgen voor de samenhang van relevante aspecten van de fysieke leefomgeving. Deze benadering sluit aan bij de veranderende rol van de overheid, waarin de overheid steeds minder centraal bepalend is. Hierbij past een bestuurscultuur die meer gericht is op samenwerking met alle spelers in het veld. Zo moet een beweging ontstaan van «projecteren van centraal beleid op projecten» naar «het voorop stellen van ontwikkelingen». Het wettelijk instrumentarium moet deze gewenste uitvoeringspraktijk faciliteren. Daarom worden onder de Omgevingswet de ontwikkelingen en opgaven in de fysieke leefomgeving meer dan voorheen centraal gesteld.

De in deze paragraaf genoemde vier verbeterdoelen vormen de basis voor de beleidsmatige uitgangspunten die gebruikt worden bij de stelselherziening van het omgevingsrecht. Deze uitgangspunten zijn uitgebreid beschreven in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel Omgevingswet.4 Deze uitgangspunten zijn ook van toepassing op dit wetsvoorstel, maar worden hier kortheidshalve niet herhaald. Voor twee onderdelen van dit wetsvoorstel, rechtsbescherming en overgangsrecht, is een concretisering van de uitgangspunten uitgewerkt. Die uitgangspunten worden toegelicht in paragraaf 4.2.3 (rechtsbescherming) en paragraaf 5.1 (overgangsrecht) van deze memorie van toelichting.

1.3 Werking van het nieuwe stelsel van de Omgevingswet

Figuur 1: de beleidscyclus van de Omgevingswet

Figuur 1: de beleidscyclus van de Omgevingswet

De beleidscyclus als denkmodel voor de Omgevingswet

De opbouw van de Omgevingswet volgt de beleidscyclus, weergegeven in figuur 1. Het figuur maakt inzichtelijk welke instrumenten bestuursorganen in de diverse fasen van de cyclus tot hun beschikking hebben. De kwaliteit van de fysieke leefomgeving als geheel staat in de beleidscyclus centraal. De wet gaat uit van een veel meer integrale benadering van de fysieke leefomgeving dan binnen de bestaande wetgeving mogelijk is. De zorg van de overheid is erop gericht om de fysieke leefomgeving te verbeteren waar deze tekortschiet en om kwaliteiten te behouden waar deze goed zijn.

Het bovenste kwart aan de rechterzijde van de cyclus wordt getypeerd door «beleidsontwikkeling». De omgevingsvisie is een integrale visie met strategische hoofdkeuzes van beleid voor de fysieke leefomgeving voor de lange termijn. Deze visie wordt door het Rijk, door de provincies en door gemeenten voor hun grondgebied vastgesteld. Het is een document dat het beleid voor de fysieke leefomgeving integraal omschrijft. Integraal betekent dat de visie betrekking heeft op alle terreinen van de fysieke leefomgeving, aansluitend bij de reikwijdte van de Omgevingswet. Het gaat hier om één kenbaar en integraal beleidsdocument met het gehele strategische omgevingsbeleid van de overheid die de visie vaststelt. Een omgevingsvisie biedt zo een samenhangende beleidsmatige basis voor inzet van juridische, financiële of andere instrumenten om de beleidsdoelen in de visie na te streven. Programma’s zijn een goed voorbeeld van een instrument om tot doorwerking van het beleid uit een omgevingsvisie te komen. In programma’s formuleert de overheid de maatregelen die leiden tot de beleidsmatig vastgelegde en gewenste kwaliteit van een onderdeel van de fysieke leefomgeving, een aspect of een gebied. Een programma is verplicht als dat volgt uit EU-richtlijnen of als de vereiste kwaliteit, vastgelegd in omgevingswaarden, niet wordt gehaald. Een bijzondere vorm van een programma is de programmatische aanpak.

De gewenste kwaliteiten van de fysieke leefomgeving of onderdelen daarvan kunnen concreter worden gemaakt door die ook stevig juridisch vast te leggen («de luchtkwaliteit moet ten minste daaraan voldoen» of «de veiligheid van waterkeringen moeten ten minste zo zijn»). Die eisen kunnen dan worden vastgelegd in omgevingswaarden.5 Een omgevingswaarde is een maatstaf voor de staat of de kwaliteit van de fysieke leefomgeving of een onderdeel daarvan. Het kan ook een maatstaf zijn voor de toelaatbare belasting door activiteiten of toelaatbare concentratie of depositie van stoffen in de fysieke leefomgeving of een onderdeel daarvan. Het gaat bijvoorbeeld om kwaliteitseisen voor water of lucht en waarden voor de bescherming tegen overstromingen en de veiligheid van waterkeringen. Niet voor alle beleidsdoelstellingen zijn omgevingswaarden nodig. De doorwerking van het beleid van provincies en het Rijk voor de fysieke leefomgeving krijgt voor een groot deel gestalte door instructieregels. Dit zijn regels in de omgevingsverordening of op rijksniveau in een algemene maatregel van bestuur, die de taak- en bevoegdheidsuitoefening van decentrale bestuursorganen inkaderen. Het gaat bijvoorbeeld om regels over de inhoud of motivering van een besluit in verband met geluid, geur of externe veiligheid, de bescherming van waardevolle landschappen of cultureel erfgoed. Op rijksniveau worden die omgevingswaarden en instructieregels gebundeld in het Besluit kwaliteit leefomgeving.6

In het onderste kwart aan de linkerzijde van de cyclus, dat wordt aangeduid met «uitvoering», staan de initiatiefnemers van activiteiten en projecten centraal: burgers, bedrijven of overheden die iets willen ontwikkelen. Dit kan de uitbreiding van een bedrijf of woning zijn, de bouw van een school maar ook de aanleg van een natuurgebied, snelweg of windmolenpark. Voorop staat de eigen verantwoordelijkheid van de initiatiefnemer, die tot uitdrukking komt in een algemene zorgplicht. Waar inkadering van activiteiten door de overheid nodig is, gebeurt dat zo veel mogelijk door algemene regels. Belangrijke kenbronnen voor algemene regels zijn het omgevingsplan van de gemeente en de waterschapsverordening. Voor een deel van de maatschappelijke activiteiten worden die algemene regels om redenen van doelmatigheid en doeltreffendheid op rijksniveau geregeld. Die algemene regels zorgen er in principe voor dat initiatiefnemers niet vooraf toestemming hoeven te vragen aan de overheid om die activiteit te verrichten. Houden zij zich aan de regels, dan mag het.

Als toestemming van de overheid wel vereist is, verloopt die primair via een omgevingsvergunning. Daarnaast kent de Omgevingswet het projectbesluit, waarmee een overheidsinstantie zelf de regie kan nemen over de besluitvorming voor een project waarvoor zij verantwoordelijk is, zoals aanleg van een snelweg of een dijkverlegging. Dat geldt ook voor private projecten met een publiek belang, zoals aanleg van een windmolenpark of winning van grondstoffen.

Zoals hierboven is aangegeven, staan in het onderste kwart aan de linkerzijde van de cyclus burgers, bedrijven of overheden die iets willen ontwikkelen, centraal. In de overige drie kwarten van de cyclus staat alleen de overheid centraal.

Het bovenste kwart aan de linkerzijde wordt getypeerd door «terugkoppeling». De activiteiten in de fysieke leefomgeving leiden tot ontwikkelingen in de feitelijke toestand. Via monitoring bepaalt de overheid of aan omgevingswaarden wordt voldaan en wat de staat of kwaliteit van de fysieke leefomgeving is. Dat leidt in een cyclisch proces tot nieuwe visievorming en, waar nodig, nieuwe maatregelen. Verantwoordelijke bestuursorganen moeten ook door derden aangesproken kunnen worden op het wel of niet realiseren van omgevingswaarden, kwaliteiten en projecten en op de uitvoering van beleid dat is vastgelegd in omgevingsvisies en programma’s. Monitoring en de beschikbaarstelling van gegevens daaruit is hierbij van wezenlijk belang.

De cyclische aanpak is een uiting van de nieuwe dynamiek die onder de Omgevingswet gestalte moet krijgen: van behoud en bescherming naar een actieve aanpak om voortdurend te werken aan een goede kwaliteit van de fysieke leefomgeving. De vastgelegde kwaliteitsdoelstellingen moeten daadwerkelijk worden gehaald. Daarbij moet voor alle belanghebbenden (andere overheden, burgers, bedrijven, organisaties) inzichtelijk zijn welke ruimte voor ontwikkeling er is en welke rol en betrokkenheid zij hebben in de verschillende fasen van de cyclus. De cyclus laat zien hoe bestuursorganen zich bij de zorg voor de fysieke leefomgeving verhouden tot andere spelers in de fysieke leefomgeving. Activiteiten in de fysieke leefomgeving worden merendeels verricht door andere spelers dan de overheid. Een belangrijke taak voor de overheid is het met elkaar in verband brengen van initiatieven en het toezicht op de totale kwaliteit. De beleidscyclus vormt het algemene denkmodel voor situaties waarin overheden een opgave in de fysieke leefomgeving oppakken en daartoe beleid formuleren.

1.3.1 Ruimte voor initiatieven in het omgevingsplan

Nederland staat de komende decennia voor aanzienlijke opgaven. Uit de startnota voor de Nationale Omgevingsvisie7 blijkt dat Nederland op het gebied van de woningbouw, infrastructuur, circulaire economie, energie(transitie) en klimaatadaptatie naar verwachting zeer omvangrijke ontwikkelingen te wachten staat. De overheid kan de opgaven niet alleen aan, maar heeft daarbij de hulp van burgers en bedrijven nodig, terwijl het niet meer vanzelfsprekend is dat burgers en bedrijven wachten op de overheid totdat zij de regie op zich neemt. Het is daarom zeker voorstelbaar dat gemeenten op ruime schaal gaan werken met omgevingsplannen «nieuwe stijl» met een brede reikwijdte, die ruimte laten om in te spelen op actuele ontwikkelingen en op burgerinitiatieven. De Omgevingswet schept voorwaarden voor organische gebiedsontwikkeling en uitnodigingsplanologie door belemmeringen daarvoor weg te nemen.8

De maatschappelijke doelen en verbeterdoelen van de stelselherziening komen bij uitstek tot uiting in het omgevingsplan. Het omgevingsplan maakt ten opzichte van het bestemmingsplan een meer dynamische aanpak van de fysieke leefomgeving mogelijk. Daarbij kunnen regels worden gesteld die wel een begrenzing vormen voor het realiseren van de gewenste kwaliteit van de fysieke leefomgeving, maar niet op voorhand invullen hoe een bepaalde activiteit precies verricht zal moeten worden. Dat kan door het omgevingsplan globaler in te vullen en te werken met open normen waarvan de concrete toepassing afhankelijk kan zijn van een nader afwegingsmoment.

1.4 Plaats van de Invoeringswet Omgevingswet in het brede wetgevingstraject

1.4.1 Het brede wetgevingstraject

Met de aanvaarding van het wetsvoorstel Omgevingswet door de Tweede en Eerste Kamer is een eerste essentiële wetgevingsstap gezet naar het einddoel van de Omgevingswet om de wetten die betrekking hebben op de fysieke leefomgeving in één wet te integreren. Het voorliggende wetsvoorstel vult die wet met enkele belangrijke onderdelen aan. Met het overgangsrecht, zoals opgenomen in dit wetsvoorstel en de andere hierboven genoemde onderdelen, is de formele wetgeving zover gereed dat de Omgevingswet in werking kan treden. Maar daarmee is het genoemde einddoel nog niet gehaald. Zoals ook in paragraaf 7.4 van de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel Omgevingswet is beschreven, is nog verdere wetgeving nodig om het einddoel te bereiken.9 Het gaat om vier afzonderlijke voorstellen van wet die aan het parlement ter goedkeuring zullen worden aangeboden. Die wetsvoorstellen gaan over de onderwerpen natuur, geluid, bodem en grondeigendom.

Deze onderwerpen waren nog in ontwikkeling toen het wetsvoorstel Omgevingswet werd ingediend. Het is de bedoeling dat deze aanvullingswetten bij inwerkingtreding van de Omgevingswet een geïntegreerd onderdeel vormen van die wet. Daarmee is bereikt dat de gebiedsgerichte onderdelen van de huidige wetten in één wet met één samenhangend stelsel van planning, besluitvorming en procedures worden samengebracht

Naast wetgeving in formele zin omvat de stelselherziening ook een nieuwe vaststelling van de uitvoeringsregelgeving. Met de vier algemene maatregelen van bestuur die de Omgevingswet uitvoeren is een belangrijke basis gelegd. Naast deze vier basisbesluiten volgen nog aanvullingsbesluiten die behoren bij de aanvullingswetten, een Invoeringsbesluit en ministeriële regelingen (Omgevingsregeling en Invoeringsregeling).

Aanvullingen en wijzigingen van de Omgevingswet via de Invoeringswet

In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel Omgevingswet is al aangekondigd dat de Omgevingswet via de Invoeringswet Omgevingswet op een aantal punten zal worden aangevuld. Dit had te maken met de samenloop met wijzigingen in andere regelgeving, in het bijzonder de Awb, regelgeving over vergunningen- toezicht en handhaving en met wijzigingen in EU-richtlijnen. Daarnaast heeft de regering bij het werk aan de uitvoeringsregelgeving vastgesteld dat er op onderdelen verbeteringen in de Omgevingswet kunnen worden aangebracht.

Het gaat om het aanvullen van de Omgevingswet met de volgende onderwerpen:

  • Nadeelcompensatie (zie paragraaf 2.1.2),

  • handhaving en uitvoering (zie paragraaf 2.1.3),

  • Digitaal Stelsel Omgevingswet (zie paragraaf 2.1.4),

  • implementatie herziene nec-richtlijn (zie paragraaf 2.1.5),

  • vangnet activiteiten met aanzienlijke nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving (zie paragraaf 2.1.6), en

  • heffingen (zie toelichting op de voorgestelde wijziging van artikel 13.4 en voorgestelde artikelen 13.4a en 13.4b).

Relevante aanpassingen worden voorgesteld op de onderstaande onderwerpen:

  • Verduidelijking van de redactie van artikel 4.2 van de Omgevingswet (zie paragraaf 2.2.1.1),

  • vervanging van de «afwijkactiviteit» door de «buitenplanse omgevingsplanactiviteit» (zie paragraaf 2.2.1.2),

  • inbouw voorbereidingsbesluit in het omgevingsplan (zie paragraaf 2.2.1.3),

  • splitsen van de bouwactiviteit in een technische en een ruimtelijke toestemming (zie paragrafen 2.2.1.4 en 2.2.1.5),

  • wijziging van de mer-richtlijn (zie paragraaf 2.2.2),

  • wetstechnische aanpassingen (zie paragraaf 2.2.3 en de toelichting op diverse wijzigingen van artikelen van de Omgevingswet in hoofdstuk 1 van dit wetsvoorstel),

  • implementatie van artikel 4, lid 3, van de richtlijn industriële emissies waarmee meervoudig vergunninghouderschap mogelijk wordt gemaakt (zie paragraaf 2.2.4),

  • toepassing uniforme openbare voorbereidingsprocedure omgevingsvergunning (zie paragraaf 2.2.5),

  • aanpassing van de bevoegdheidsverdeling na de kabinetswisseling in 2017 (zie paragraaf 2.2.6),

  • verbetering aansturing reikwijdte omgevingsplan (zie toelichting op wijzigingsvoorstel artikel 2.7),

  • schrappen brandveilige gebruiksactiviteit (zie toelichting op het voorstel tot wijziging van artikel 5.1),

  • vergunning milieubelastende activiteit die alleen wordt getoetst op mer-plicht (omgevingsvergunning beperkte milieutoets (OBM-MER), zie toelichting op het voorstel tot wijziging van artikel 5.26),

  • kostenverhaal (zie toelichting op voorgestelde artikelen 13.3a en 13.3b), en

  • mogelijkheid verplichte financiële zekerheid (zie toelichting op het voorstel tot wijziging van artikel 13.5).

De meest beleidsrijke aanvullingen en aanpassingen worden nader toegelicht in hoofdstuk 2 van deze memorie van toelichting. Voor enkele andere wordt direct verwezen naar de artikelsgewijze toelichting.

Wijzigingen als gevolg van toezeggingen en moties in de Eerste en Tweede Kamer

De regering heeft het parlement geïnformeerd over de hoofdlijnen van de Invoeringswet.10 Deze brief is behandeld in beide kamers samen met de ontwerpen van de vier algemene maatregelen van bestuur. Deze behandeling heeft tot een aantal toezeggingen en aangenomen moties geleid die zijn verwerkt in dit wetsvoorstel. In de memorie van toelichting wordt dit bij de relevante onderwerpen vermeld.

1.4.2 Aanvullingswetgeving op thema's

Natuur

De Omgevingswet gaat uit van een samenhangende aanpak die ervoor zorgt dat alle relevante belangen worden meegenomen. Natuur is daarbij een belangrijk thema. Op 1 januari 2017 is de nieuwe Wet natuurbescherming in werking getreden. Het wettelijke stelsel is ten opzichte van de vroegere natuurwetgeving gemoderniseerd en vereenvoudigd, waarbij de Europese en internationale verplichtingen centraal zijn gesteld en bevoegdheden, verantwoordelijkheden en taken in hoofdzaak bij provincies zijn belegd. Dit laatste in overeenstemming met de afspraken in het Bestuursakkoord natuur11 en het Natuurpact.12 De uitgangspunten, begrippen en systematiek van de Wet natuurbescherming zijn al afgestemd op die van de Omgevingswet. Voor de vergunning- en ontheffingverlening kan worden aangehaakt bij de omgevingsvergunning.13

Ten tijde van de voorbereiding van het voorliggende wetsvoorstel is het ontwerp van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet voorgelegd ter advisering aan de Raad van State en is gewerkt aan de verwerking van het ontvangen advies. Het wetsvoorstel voorziet in de invoeging van de Wet natuurbescherming in de Omgevingswet met een toereikende wettelijke basis voor nadere uitvoeringsregelgeving bij algemene maatregel van bestuur. De inhoudelijke regels over natuur zullen hun beslag krijgen in het Omgevingsbesluit, het Besluit kwaliteit leefomgeving en het Besluit activiteiten leefomgeving, die alle uitvoering geven aan de Omgevingswet. Het voorgenomen Aanvullingsbesluit natuur Omgevingswet zal hierin voorzien.

Geluid

Geluid heeft grote invloed op de kwaliteit van de fysieke leefomgeving. Mensen ervaren geluid als een directe, negatieve invloed op het welzijn. Bij hogere belasting treedt schade op aan de gezondheid. Geluid speelt dan ook bijna altijd een rol bij nieuwe ontwikkelingen in de fysieke leefomgeving. Om geluid te reguleren zijn regels gesteld aan de belangrijkste geluidbronnen (wegen, spoor en industrieterreinen) in verhouding tot geluidgevoelige gebouwen zoals woningen, scholen, kinderdagverblijven en medische instellingen. Deze regels zijn in de jaren ’70 van de vorige eeuw vastgelegd in de Wet geluidhinder. Omdat deze wet steeds uitgebreider en complexer is geworden, is er de afgelopen jaren gewerkt aan de vereenvoudiging en modernisering van de geluidregels. Een grote stap hierin was de invoering van de geluidproductieplafonds voor rijksinfrastructuur. Deze systematiek wordt met de voorgenomen Aanvullingswet geluid Omgevingswet verbreed naar provinciale wegen en industrieterreinen. In het aan het parlement voor te leggen wetsvoorstel Aanvullingswet geluid Omgevingswet zullen enkele (beleidsneutrale) verbeterpunten doorgevoerd worden die uit de praktijk met geluidproductieplafonds voor rijksinfrastructuur naar voren zijn gekomen.

Op 22 maart 2016 is het ontwerp-wetsvoorstel voor deze Aanvullingswet in consultatie gebracht. In mei 2017 heeft de Afdeling advisering van de Raad van State advies over dat wetsvoorstel uitgebracht.

Bodem

Het uitgangspunt van het Nederlandse bodembeleid is en blijft het bereiken van een goede bodemkwaliteit door het voorkomen van nieuwe verontreinigingen en het opruimen van bestaande verontreinigingen. Zoals de toenmalige Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu in haar brief van 7 oktober 2015 schreef, voert het wetsvoorstel Aanvullingswet bodem Omgevingswet enige vernieuwingen door ten opzichte van de momenteel geldende Wet bodembescherming.14

Op 22 maart 2016 is het ontwerp-wetsvoorstel voor deze Aanvullingswet in consultatie gebracht. Het ontwerp-wetsvoorstel Aanvullingswet bodem Omgevingswet is op basis van de consultatie op een aantal punten aangepast. In mei 2017 heeft de Afdeling advisering van de Raad van State advies over dat wetsvoorstel uitgebracht. Dit advies is verwerkt en het wetsvoorstel is in januari 2018 bij de Tweede Kamer ingediend.15

Grondeigendom

De voorgenomen Aanvullingswet grondeigendom Omgevingswet is bedoeld om de instrumenten van het grondbeleid die ingrijpen op de eigendom van onroerende zaken beter toe te snijden op de verwezenlijking van de sterk uiteenlopende maatschappelijke opgaven in de fysieke leefomgeving. Daarbij is het aan gemeenten en provincies om zelf te bepalen hoe zij hun grondbeleid vormgeven en of zij een faciliterend of een actief grondbeleid of combinaties daarvan willen voeren. In deze voorgenomen Aanvullingswet worden de instrumenten voorkeursrecht, onteigening en inrichting van het landelijk gebied samengebracht, vereenvoudigd, toegankelijk gemaakt en geharmoniseerd. Daarnaast maakt deze voorgenomen wet de privaatrechtelijke faciliteit van kavelruil in het landelijk gebied ook mogelijk in het stedelijk gebied. Verder wordt in deze voorgenomen Aanvullingswet de regeling voor grondexploitatie in de Omgevingswet doorontwikkeld tot een regeling voor kostenverhaal, door de huidige regeling te vereenvoudigen, te verbeteren en flexibeler te maken.

Op 1 juli 2016 is het ontwerp voor deze Aanvullingswet in consultatie gebracht. In februari 2018 is over het wetsvoorstel advies aangevraagd aan de Afdeling advisering van de Raad van State.

1.4.3 Het overgangsrecht voor de Omgevingswet en de vier Aanvullingswetten

Het voorliggende wetsvoorstel voorziet in het overgangsrecht voor de Omgevingswet zoals als gevolg van de in dit wetsvoorstel voorgestelde wijzigingen zou komen te luiden. De vier hiervoor beschreven aanvullingswetten zullen voorzien in het overgangsrecht voor de Omgevingswet in verband met de in die wetten opgenomen wijzigingen in de Omgevingswet.

1.4.4 Het traject voor de uitvoeringsregelingen

Met de hierboven beschreven wetgeving in formele zin is de stelselherziening nog niet voltooid. Daarvoor is ook materiële wetgeving in de vorm van algemene maatregelen van bestuur en ministeriële regelingen nodig.

Vier basisbesluiten

Op 1 juli 2016 heeft de toenmalige Minister van Infrastructuur en Milieu de ontwerpen voor de vier algemene maatregelen van bestuur van de Omgevingswet (de basisbesluiten) aan de beide Kamers der Staten-Generaal voorgelegd.16 In het kader van de voorhangprocedure heeft over deze ontwerp basisbesluiten in beide kamers het debat plaatsgevonden. Op 22 december 2017 is het gelijkluidende advies van de Afdeling advisering van de Raad van State over dit wetsvoorstel en de vier ontwerpbasisbesluiten ontvangen. Na verwerking van dit advies worden de basisbesluiten gepubliceerd. Het betreft:

  • Het Besluit activiteiten leefomgeving

    Dit bevat de rechtstreeks werkende regels die het Rijk stelt aan activiteiten van burgers, bedrijven of overheden in de fysieke leefomgeving. Het gaat onder meer om activiteiten die het milieu belasten, activiteiten rondom wegen en waterstaatswerken en activiteiten die betrekking hebben op cultureel erfgoed. Het besluit beschrijft welke regels gelden, welke ruimte er is om af te wijken van de regels en wanneer een vergunning nodig is.

  • Het Besluit bouwwerken leefomgeving

    Dit besluit stelt algemene rijksregels voor activiteiten als het in stand houden, bouwen en slopen van bouwwerken. Deze regels zijn in de praktijk vooral van belang voor burgers en bedrijven.

  • Het Omgevingsbesluit

    Dit besluit richt zich tot burgers, bedrijven en overheden. Het geeft in aanvulling op de Omgevingswet onder meer aan welke procedures moeten worden doorlopen en wie het bevoegde gezag is voor vergunningverlening. Ook de regels voor milieueffectrapportage, kostenverhaal en financiële zekerheidstelling zijn in dit besluit opgenomen.

  • Het Besluit kwaliteit leefomgeving

    Dit bevat de inhoudelijke normen voor gemeenten, provincies, waterschappen en het Rijk die zijn gesteld voor het realiseren van de nationale doelstellingen en het voldoen aan internationale verplichtingen. Het gaat dan om instructieregels, omgevingswaarden, beoordelingsregels voor omgevingsvergunningen en regels over monitoring en gegevensbeheer.

Aanvullingsbesluiten Omgevingswet

De vier genoemde basisbesluiten zijn gebaseerd op de grondslagen die de Omgevingswet biedt. Het betekent dus ook dat deze ten tijde van de voorhang geen regels (konden) bevatten die strekken ter uitvoering van de vier Aanvullingswetten bij de Omgevingswet.

Omdat de vier Aanvullingswetten niet tegelijkertijd het parlementaire wetgevingsproces doorlopen zullen de uitvoeringsregels die uit die Aanvullingswetten volgen, in vier separate Aanvullingsbesluiten worden opgenomen. Die Aanvullingsbesluiten zullen de vier genoemde basisbesluiten inhoudelijk aanvullen. Deze methodiek stelt beide Kamers in de gelegenheid de verhouding van de Aanvullingswetten en -besluiten te beoordelen. Het is ook voor de uitvoeringspraktijk inzichtelijk. De ontwerpen voor deze Aanvullingsbesluiten zullen bij het parlement worden voorgehangen.

Invoeringsbesluit Omgevingswet

In het Invoeringsbesluit Omgevingswet wordt het overgangsrecht voor de regelgeving uit de basisbesluiten opgenomen. Daarnaast zal het Invoeringsbesluit bestaande regels wijzigen en intrekken en zal het de basisbesluiten op punten aanvullen die niet konden worden opgenomen in verband met lopende wijzigingen of evaluaties, bijvoorbeeld met regels over de ladder voor duurzame verstedelijking, nieuwe normering voor de waterveiligheid of de gewijzigde mer-richtlijn.

1.5 Leeswijzer

In hoofdstuk 2 van deze memorie van toelichting wordt ingegaan op de belangrijkste voorgestelde aanvullingen en wijzigingen van de Omgevingswet. Voor een toelichting op de kleinere wijzigingen wordt verwezen naar het artikelsgewijze deel van deze memorie van toelichting.

Hoofdstuk 3 beschrijft de wetten die ingetrokken worden of substantieel gewijzigd worden met dit voorstel.

Hoofdstuk 4 gaat in op andere wetten die materieel gewijzigd worden, waaronder de regeling voor rechtsbescherming in de Awb. Voor een toelichting op de meer technische wijzigingen wordt verwezen naar het artikelsgewijze deel van deze memorie van toelichting.

Hoofdstuk 5 beschrijft het overgangsrecht.

Hoofdstuk 6 gaat in op de invoeringsbegeleiding.

Hoofdstuk 7 beschrijft de effecten van het wetsvoorstel op burgers, bedrijven, overheden en de rechtspraak.

Hoofdstuk 8 gaat in op de ontvangen adviezen en consultatiereacties bij de voorbereiding van dit wetsvoorstel.

Hoofdstuk 9 zal ingaan op de inwerkingtreding van de Omgevingswet en de bijbehorende Invoeringswet Omgevingswet.

2. Aanvullingen en wijzigingen van de Omgevingswet

2.1 Aanvullingen van de Omgevingswet

2.1.1 Schade
2.1.1.1 Inhoud en opbouw

Deze paragraaf gaat in op de inhoud en opbouw van het voorgestelde hoofdstuk 15. Hoofdstuk 15 is in de Omgevingswet gereserveerd voor schade. Dit hoofdstuk zal regelingen bevatten voor de vergoeding van schade die door de overheid wordt veroorzaakt als gevolg van rechtmatig overheidshandelen.

Hoofdstuk 15 zal uit diverse afdelingen bestaan. Dit wetsvoorstel voorziet in twee afdelingen van dat hoofdstuk. Afdeling 15.1 bevat een algemene regeling voor schadevergoeding door rechtmatig overheidshandelen (nadeelcompensatie). Afdeling 15.2 bevat een regeling voor schadevergoeding bij gedoogplichten. In paragraaf 2.1.2 wordt inhoudelijk nader ingegaan op die afdelingen.

Afdeling 15.3 van het hoofdstuk is gereserveerd voor schadeloosstelling bij onteigening. Het voornemen is om een regeling hiervoor op te nemen in de Aanvullingswet grondeigendom Omgevingswet. De Aanvullingswet natuur Omgevingswet zal voorzien in een vergoeding voor schade als gevolg van in het wild levende dieren, die nu in artikel 6.1 van de Wet natuurbescherming is opgenomen. Deze regeling zal als afdeling 15.4 aan hoofdstuk 15 worden toegevoegd.

Niet elke schadevergoeding in de verhouding tussen overheid en burger wordt geregeld in hoofdstuk 15. Een regeling voor schadevergoeding die een burger of bedrijf aan de overheid moet betalen, is opgenomen in hoofdstuk 13. Dat hoofdstuk bevat in algemene zin regels over financiële verplichtingen die een burger of bedrijf opgelegd krijgt door de overheid. Ook bevat hoofdstuk 13 regels over kostenverhaal tussen overheden onderling.

2.1.1.2 Verhouding nadeelcompensatie tot schade bij gedoogplichten

Het wetsvoorstel bevat in afdeling 15.1 een regeling voor nadeelcompensatie. Nadeelcompensatie is de vergoeding van schade die de overheid veroorzaakt in de uitoefening van haar publiekrechtelijke taak of bevoegdheid die uitstijgt boven het normale maatschappelijke risico en een burger of bedrijf onevenredig zwaar treft in vergelijking tot andere burgers of bedrijven. Nadeelcompensatie is daarmee een overkoepelende term voor schade die door de overheid wordt veroorzaakt.

Daarnaast voorziet afdeling 15.2 in een regeling voor de vergoeding van schade bij gedoogplichten die op grond van hoofdstuk 10 van de Omgevingswet gelden (wettelijke gedoogplichten) of bij beschikking worden opgelegd. Deze afdeling gaat voor op de regeling voor nadeelcompensatie in afdeling 15.1. Hoofdstuk 15 is zo opgebouwd dat afdeling 15.1 (nadeelcompensatie) de algemene regeling is voor schadevergoeding als gevolg van rechtmatig overheidshandelen. Afdeling 15.2 gaat als bijzondere schadevergoedingsregeling voor op afdeling 15.1. Dit volgt ook uit artikel 4:126, tweede lid, aanhef en onder d, Awb. Daarin is bepaald dat schadevergoeding op grond van dat artikel niet mogelijk is als de schadevergoeding op een andere manier is verzekerd.17

Dat betekent dat afdeling 15.1 niet van toepassing is op schadevergoeding als gevolg van gedoogplichten die op grond van hoofdstuk 10 zijn opgelegd. Voor gedoogplichten die bij beschikking worden opgelegd of gedoogplichten die gelden voor grondwateronttrekkingen heeft dat bijvoorbeeld tot gevolg dat steeds aanspraak bestaat op een volledige schadevergoeding.

De lijn dat afdeling 15.2 voorgaat op afdeling 15.1 kan ten opzichte van geldende wetgeving gevolgen hebben voor de procedure waarbij de schade bij gedoogplichten wordt afgewikkeld. Schadevergoeding als gevolg van de plicht om onderhoud aan een waterstaatswerk te gedogen bijvoorbeeld, wordt op grond van de Waterwet via het bestuursrecht afgewikkeld. Op grond van dit wetsvoorstel wordt schadevergoeding als gevolg van gedoogplichten echter afgewikkeld via een dagvaardingsprocedure bij de burgerlijke rechter als niet tot minnelijke overeenstemming wordt gekomen (zie artikel 15.15).

De Omgevingswet sluit niet uit dat langs andere weg dan op grond van hoofdstuk 10 gedoogplichten worden opgelegd. Een voorbeeld daarvan is de bestaande gedoogplicht om straatnaamborden te dulden die in veel geldende gemeentelijke verordeningen is opgenomen. Voor zover de oplegging van dergelijke gedoogplichten tot schade lijdt, komt die op grond van afdeling 15.1 voor vergoeding in aanmerking, en dus niet op grond van afdeling 15.2.

2.1.2 Nadeelcompensatie
2.1.2.1 Nadeelcompensatie en de doelen van de Omgevingswet

Nadeelcompensatie is zoals hiervoor weergegeven een overkoepelende term voor schade die rechtmatig door de overheid wordt veroorzaakt. Daarbij kan gedacht worden aan schadevergoeding voor langdurige wegopenbrekingen, aanleg van metrostations en grootschalige waterwerken. Onder nadeelcompensatie wordt in afdeling 15.1 ook begrepen wat onder geldende wetgeving wordt verstaan onder planschade.

Planschade is schade die wordt geleden ten gevolge van planologische besluitvorming. Dit wordt nu nog geregeld in afdeling 6.1 Wro.

In de planschadepraktijk en in de rechtspraak wordt onderscheid gemaakt tussen directe en indirecte schade. Directe schade is schade die het gevolg is van het wijzigen van bestaande rechten, bijvoorbeeld door het niet langer toestaan van bepaalde activiteiten of het opleggen van extra verplichtingen aan een burger of bedrijf (bijvoorbeeld een geluidsbeperkende maatregel). Indirecte schade is schade die wordt veroorzaakt door activiteiten in de omgeving van een perceel van een burger of in de omgeving van een bedrijf. Een voorbeeld van indirecte planschade is een bestemmingsplan dat de bouw van een betonmortelcentrale of een hoge woonflat mogelijk maakt, waardoor een naastgelegen perceel in waarde daalt.

De Omgevingswet leidt tot een grootschalige wijziging van het omgevingsrecht. Hiervoor is in hoofdstuk 1 van deze memorie van toelichting ingegaan op de doelstellingen en uitgangspunten van de Omgevingswet. Voor de regeling van nadeelcompensatie is vooral het volgende van belang:

  • 1. De Omgevingswet maakt de totstandkoming van globale, uitnodigende omgevingsplannen (uitnodigingsplanologie) en het werken met open normen mogelijk.

  • 2. De brede reikwijdte van de Omgevingswet en het omgevingsplan. De Omgevingswet brengt bestaande wet- en regelgeving over de fysieke leefomgeving samen (regels over bijvoorbeeld geluid, lucht, ruimtelijke ordening, water en natuur). Deze integratie zorgt ervoor dat de reikwijdte van het omgevingsplan breder wordt dan het bestemmingsplan onder de Wro.

  • 3. De verdeling van taken en bevoegdheden. Rechten en verplichtingen voor burgers en bedrijven die in het omgevingsplan worden verwerkt, kunnen zijn gebaseerd op onder meer visies, programma’s, instructieregels en projectbesluiten van andere bestuursorganen. Het besluitvormingsproces verloopt in die gevallen getrapt.

  • 4. Participatie. Met de Omgevingswet wordt een brede participatie van burgers en bedrijven bij de totstandkoming van besluiten nagestreefd.

Met afdeling 15.1 wordt een regeling voor nadeelcompensatie voorgesteld die aansluit op de doelen en uitgangspunten van de Omgevingswet en die het systeem van de wet goed laat functioneren. De voorstellen zijn er op gericht duidelijkheid te bieden bij wie, waarvoor en wanneer om welke schadevergoeding kan worden verzocht. Het voorstel voor afdeling 15.1 beoogt zo inzicht in het verloop en de uitkomst van schadeprocedures te verschaffen. Ook leiden de voorstellen tot realistische schadevergoeding. Onder de geldende wetgeving vormt het risico op schadevergoeding een van de belemmeringen voor het maken van globale plannen. De voorstellen zijn erop gericht deze belemmering weg te nemen.

De belangrijkste voorstellen die in afdeling 15.1 worden gedaan zijn:

  • 1. De afbakening van schadeoorzaken tot oorzaken die rechten en plichten voor burgers scheppen. Als diverse overheidsorganen bij een besluitvormingsproces betrokken zijn, kan onduidelijkheid bestaan bij wie en wanneer om schadevergoeding kan worden gevraagd, en aan welk orgaan de schade moet worden toegerekend. Gaat het om de voorbereiding van besluiten, dan zou zonder een afbakening al om schadevergoeding verzocht kunnen worden, terwijl de overheid met burgers en bedrijven nog keuzes over een definitief besluit aan het maken is.

  • 2. Het verleggen – ten opzichte van de geldende wetgeving – van het moment dat om schadevergoeding kan worden gevraagd, van de inwerkingtreding van een plan of regel naar het moment dat een omgevingsvergunning wordt verleend of met een activiteit is begonnen.

    Deze beweging wordt voorgesteld omdat op grond van de geldende wetgeving en rechtspraak vergoeding van schade bij vaststelling van een nieuw plan is voorgeschreven aan de hand van de maximale mogelijkheden die het nieuwe plan biedt, waardoor ook schade moet worden vergoed voor mogelijkheden die in werkelijkheid niet worden gerealiseerd. Deze methode om de schade vast te stellen, wordt als een belemmering gezien voor het maken van globale bestemmingsplannen. Het wetsvoorstel leidt tot een realistische schadevergoeding.

  • 3. Een vast wettelijk forfait voor indirecte schade bij waardevermindering van een onroerende zaak.

    Een vast forfait geeft voor dit veel voorkomende type schade vooraf meer inzicht in de uitkomsten van een schadeprocedure. Het bevoegd gezag en de initiatiefnemer kunnen de risico’s op schadevergoeding zo beter inschatten, terwijl benadeelde burgers en bedrijven beter kunnen inschatten of een aanvraag om schadevergoeding kansrijk is.

Deze voorstellen worden verder toegelicht in de paragrafen 2.1.2.3 tot en met 2.1.2.5.

De voorstellen in afdeling 15.1 zijn een aanvulling op de algemene regeling voor nadeelcompensatie in titel 4.5 Awb. Door de algemene regeling in de Awb als basis te nemen, voorziet afdeling 15.1 in een uniforme en laagdrempelige procedure voor burgers en bedrijven die worden benadeeld. Op de verhouding van afdeling 15.1 tot titel 4.5 Awb wordt in de volgende paragraaf nader ingegaan.

2.1.2.2 De verhouding van afdeling 15.1 tot titel 4.5 Awb

Titel 4.5 Awb voorziet in een algemene regeling voor nadeelcompensatie. De algemene regeling is onderdeel van de Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten (Wns).18 De regeling voor nadeelcompensatie in titel 4.5 Awb is nog niet in werking getreden, in afwachting van wetgeving die bestaande regelingen over nadeelcompensatie aanpast of intrekt. Tijdens de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel voor titel 4.5 Awb is aangekondigd dat bij die wetgeving nadere keuzes over bijvoorbeeld de aanpassing van de Wro en andere wetten worden gemaakt.19 Voor een groot deel worden deze keuzes bij dit wetsvoorstel gemaakt. Titel 4.5 Awb zal voorafgaande of in ieder geval gelijktijdig met de Omgevingswet in werking treden, als onderdeel van een wetsvoorstel dat leidt tot wijzigingen van de Awb in verband met de Omgevingswet.20 Het wetsvoorstel voor wijziging van de Awb zal ook voorzien in de aanpassing van bestaande wetgeving over nadeelcompensatie die niet in de Omgevingswet opgaat.

Omdat afdeling 15.1 titel 4.5 Awb tot uitgangspunt neemt, zijn de grondslagen, materiële eisen en procedurele bepalingen van titel 4.5 Awb van toepassing op de toekenning van nadeelcompensatie als gevolg van besluiten die worden genomen op grond van de Omgevingswet. De voorstellen die afdeling 15.1 bevat en hierna worden toegelicht, zijn een aanvulling op de regeling voor nadeelcompensatie in de Awb. Daar waar afdeling 15.1 de regeling in de Awb aanvult, gaat afdeling 15.1 voor op de Awb.

De voorstellen in afdeling 15.1 houden verband met de verbeterdoelen van de stelselherziening, de instrumenten van de Omgevingswet en de verdeling van taken en bevoegdheden tussen overheden op grond van deze wet. Het wetsvoorstel voor de Omgevingswet is ingediend nadat het parlement het voorstel voor de regeling in de Awb heeft aangenomen. Toen de Awb werd aangenomen, kon dan ook geen rekening met de Omgevingswet worden gehouden. Het voorstel voor de wijziging van de Awb richtte zich primair op het maken van een uniforme regeling voor nadeelcompensatie als het ging om de grondslag voor toekenning van nadeelcompensatie, de voorbereiding van besluiten op een aanvraag om schadevergoeding en de toegang tot de bestuursrechter.

Voor de materiële eisen die worden gesteld aan de toekenning van schadevergoeding, sluit afdeling 15.1 aan op de regeling in artikel 4:126 Awb. In dat artikel is onder meer het beginsel van de gelijkheid voor de openbare lasten (»égalité devant les charges publiques», vaak geduid als het «égalitébeginsel») als grondslag voor de toekenning van nadeelcompensatie wettelijk vastgelegd.21 Vertrekpunt is dat iedere burger tot op zekere hoogte schade als gevolg van overheidsingrijpen zelf moet dragen. Burgers mogen niet verwachten dat overheidsmaatregelen in geen enkel geval negatief voor hen zullen uitpakken. Volgens het égalitébeginsel komt alleen schade voor vergoeding in aanmerking die uitgaat boven het normale maatschappelijke risico of het normale bedrijfsrisico («abnormale last») en een benadeelde in vergelijking met anderen onevenredig zwaar treft («speciale last»).

De toepassing van het égalitébeginsel leidt ertoe dat niet iedere schade die het gevolg is van een schadeveroorzakend overheidshandelen op grond van dit hoofdstuk voor (volledige) vergoeding in aanmerking komt. Dat is onder meer afhankelijk van de ontwikkeling die met het besluit mogelijk wordt gemaakt, de inbreuk die op het genot van de eigendom wordt gemaakt en de omvang van de schade, in verhouding tot anderen die behoren tot dezelfde referentiegroep. In de regel zal schade als gevolg van het voldoen aan eisen met het oog op een betere bescherming van het milieu (als het gaat om het aanpassen van de beste beschikbare technieken), de archeologie of de volksgezondheid niet voor vergoeding in aanmerking komen (zie hiervoor nader de artikelsgewijze toelichting bij artikel 15.2). Omgekeerd sluit het égalitébeginsel niet uit dat vanwege de rechtstreekse inbreuk die op het genot van de eigendom wordt gemaakt, schade volledig wordt vergoed.

2.1.2.3 Afgebakende reikwijdte van afdeling 15.1

De reikwijdte van afdeling 15.1 is afgebakend in artikel 15.1. Artikel 15.1 is erop gericht de overheid, initiatiefnemers en benadeelden vooraf duidelijkheid te bieden over de vraag in welke gevallen om schadevergoeding kan worden verzocht en welk orgaan het verzoek afwikkelt. Duidelijkheid door afbakening vooraf maakt een integrale en waar nodig flexibele aanpak van de fysieke leefomgeving beter mogelijk. Daarmee draagt afdeling 15.1 bij aan het bereiken van de verbeterdoelen van de stelselherziening.

Voor schade die wordt veroorzaakt door de in artikel 15.1 genoemde schadeoorzaken, neemt de afdeling 15.1 de algemene regeling in de Awb (titel 4.5) als basis te nemen. Daarmee voorziet afdeling 15.1 in een uniforme en laagdrempelige procedure voor burgers en bedrijven die worden benadeeld als gevolg van de regels, besluiten en maatregelen die in artikel 15.1 zijn genoemd. Het gaat dan niet alleen om schade die het rechtstreekse gevolg is van deze oorzaken, maar ook bijvoorbeeld om schade die als gevolg van de feitelijke uitvoering van de activiteit aan één van de oorzaken kan worden toegerekend.

Ten opzichte van titel 4.5 Awb bevat de reikwijdte van afdeling 15.1 een nadere afbakening van schadeoorzaken. Artikel 4:126, eerste lid, Awb bepaalt dat op grond van elk handelen door de overheid in het kader van een rechtmatige uitoefening van een haar toegekende taak of bevoegdheid om schadevergoeding kan worden verzocht. De regeling in de Awb biedt daarmee een brede grondslag voor verzoeken om nadeelcompensatie.

Een brede grondslag past niet bij de verbeterdoelen van de stelselherziening, het instrumentarium van de Omgevingswet en bij een aantal keuzes dat is gemaakt over de verdeling van taken en bevoegdheden over Rijk, provincie, waterschap en gemeente. Kenmerkend voor het besluitvormingsproces in de Omgevingswet is dat de besluitvorming deels getrapt verloopt (zie daarvoor de hierna weergegeven figuur). Diverse bestuursorganen zijn daarbij betrokken, ieder vanuit de hen toebedeelde taken en bevoegdheden. Het proces mondt uit in regelgeving en besluitvorming waarin het beleid, programma’s en instructieregels van andere overheden, voor zover noodzakelijk, worden verwerkt.

De brede reikwijdte van de Awb zou de mogelijkheid bieden om op elk moment in het besluitvormingsproces een verzoek om nadeelcompensatie in te dienen. Bijvoorbeeld na het geven van een instructieregel door Rijk of provincie, bij de voorbereiding van besluiten, na het vaststellen van een omgevingsvisie of een uitspraak van een bestuurder. Verzoeken om nadeelcompensatie zijn dan al mogelijk, terwijl de integrale besluitvorming over nieuwe ontwikkelingen nog niet is afgerond. Het is niet uitgesloten dat deze ruime reikwijdte tot een aanzuigende werking van verzoeken zou leiden, waardoor de bestuurslasten worden vergroot, los van de vraag of de verzoeken tot het uitkeren van schadevergoeding leiden.22 Dat kan ertoe leiden dat overheden zich belemmerd voelen om deze beleidsvoornemens kenbaar te maken, omdat zij vrezen dat dit tot nadeelcompensatie kan leiden. Het risico op nadeelcompensatieverzoeken kan dan een transparant en interactief besluitvormingsproces belemmeren, terwijl onder de Omgevingswet nu juist wordt beoogd om de burger in een vroeg stadium bij nieuwe ontwikkelingen te betrekken.

Voor de toepassing van de Omgevingswet wordt de reikwijdte in artikel 15.1 daarom afgebakend tot beslissingen die rechten en verplichtingen scheppen voor burgers en bedrijven. Een omgevingsvisie, programma of een instructieregel van Rijk of provincie is niet als schadeoorzaak aangewezen. Een omgevingsvisie en een instructieregel worden verwerkt in een algemeen verbindend voorschrift, bijvoorbeeld het omgevingsplan, of een beschikking, bijvoorbeeld een besluit over een omgevingsvergunning. Het algemeen verbindend voorschrift of de beschikking zet het beleid of de instructieregel om in rechten en verplichtingen voor burgers. In de onderstaande figuur is in de beleidscyclus van de Omgevingswet met lichtgekleurde pijl – in het kwart, linksonder van de cyclus – de plaats weergegeven van de besluiten en maatregelen die als schadeoorzaak gelden.

Figuur 2: de beleidscyclus van de Omgevingswet

Figuur 2: de beleidscyclus van de Omgevingswet

Een ruime reikwijdte van de schaderegeling zoals volgt uit titel 4.5 Awb, zou ook voor de burger die schade lijdt nadelig kunnen uitpakken. Zonder een duidelijke afbakening van het moment waarop om nadeelcompensatie kan worden verzocht in het proces van getrapte besluitvorming, dreigen overheid en burger, of overheden onderling, in debat te raken over de vraag of schade is ontstaan. Als schade ontstaat door een omgevingsplan waarbij een instructieregel van het Rijk of de provincie is verwerkt, is het niet uitgesloten dat overheden voor de afhandeling van schadeverzoeken naar elkaar gaan verwijzen, waarvan de burger de dupe wordt. Dat kan ook tot ingewikkelde rechtsvragen leiden, bijvoorbeeld over de vraag aan welk orgaan welk deel van de schade moet worden toegerekend. Bovendien kan de schade bij een getrapt besluitvormingsproces pas redelijkerwijs worden begroot nadat beleid, programma’s, instructies en instructieregels in regels of besluiten worden verwerkt. Pas daarna wordt definitief duidelijk welke activiteiten wel en welke niet op een locatie zijn toegestaan en welke regels daarbij gelden.

De afbakening van schadeoorzaken in artikel 15.1 is ten opzichte van titel 4.5 Awb limitatief en exclusief. Dat betekent dat als een schadeoorzaak niet in dat artikel is opgenomen, niet alsnog langs de weg van de Awb om schade kan worden verzocht. Daarmee sluit afdeling 15.1 aan bij verreweg de meeste wettelijke schaderegelingen die op dit moment gelden op het terrein van de fysieke leefomgeving. Op grond van de schaderegelingen in bijvoorbeeld de Wro, de Ontgrondingenwet, de Wet milieubeheer (Wm) en de Wabo kan alleen om schadevergoeding worden verzocht als de schade het gevolg is van besluiten die op grond van die wetgeving worden genomen.

De afbakening van het toepassingsbereik heeft, net als dat bij de geldende wetgeving het geval is, tot gevolg dat zogenoemde schaduwschade op grond van afdeling 15.1 niet voor vergoeding in aanmerking komt.23 Schaduwschade is het negatieve effect van de voorbereiding van een besluit of activiteit op de waarde van een onroerende zaak. Het besluit of de voorbereiding daarvan werpt als het ware zijn schaduw vooruit. Daarbij komt dat een zekere periode van onzekerheid, die hoort bij elke besluitvormingsprocedure, kan worden gerekend tot het normale maatschappelijk risico dat elke burger moet dragen. In paragraaf 2.1.2.8 wordt nader ingegaan op de schaduwschadeproblematiek en de Omgevingswet.

2.1.2.4 Verleggen en vaststellen schade

Op grond van de artikelen 15.1, tweede lid, en 15.4 kan een verzoek om vergoeding van indirecte schade worden ingediend nadat een omgevingsvergunning is verleend en gepubliceerd of, in het geval geen vergunning is vereist, als met de activiteit wordt begonnen of daarover informatie is vertrekt en is gepubliceerd. Daarmee verschuift ten opzichte van de geldende wetgeving zoals de Wro, het moment dat indirecte schade voor vergoeding in aanmerking komt. Het verschuift van de vaststelling van een bestemmingsplan en andere regels, plannen en verordeningen generiek naar het moment dat de vergunning voor de ontwikkeling wordt verleend of het moment dat de schadeveroorzakende activiteit wordt verricht.

Deze beweging is een belangrijk onderdeel van dit wetsvoorstel. Het verleggen van het schademoment voor indirecte schade is onder meer ingegeven door de verbrede reikwijdte die het omgevingsplan krijgt ten opzichte van het bestemmingsplan. Het omgevingsplan gaat regels bevatten over onder meer geur, geluid, welstand en regels uit lokale verordeningen over bijvoorbeeld de inzameling van hemelwater, ligplaatsen, kappen van bomen en uitwegen. Deels zullen deze regels worden verwerkt in een omgevingsplan als gevolg van instructieregels van Rijk, provincie of waterschap. Om al deze regels goed op elkaar af te stemmen, zal het soms nodig zijn om te werken met regels waarvan de concrete toepassing afhankelijk is van een nader afwegingsmoment, zoals de vergunningplicht voor een uitweg of het kappen van een boom. Het omgevingsplan krijgt in tegenstelling tot het bestemmingsplan het karakter van een verordening die gaat over de fysieke leefomgeving als geheel in plaats van een plan dat vooral concrete regels geeft over bouwen en grondgebruik. De verbrede reikwijdte zal tot gevolg hebben dat veel vaker dan nu het geval is, pas op basis van een concreet initiatief een representatieve inschatting van de schade kan worden gemaakt die het gevolg is van een omgevingsplan. Dat komt omdat de vaststelling van de schade ten tijde van de vaststelling van het omgevingsplan nog van te veel onzekerheden afhangt.

Dit beeld is onderschreven tijdens botsproeven die het toenmalige Ministerie van Infrastructuur en Milieu heeft gehouden met deskundigen op het gebied van nadeelcompensatie en met vertegenwoordigers van de overheid en het bedrijfsleven. In deze botsproeven is onder meer onderzocht of het huidige systeem van planvergelijking met het vaststellen van de schade op basis van vergelijking van de maximale invulling van het oude en nieuwe planologische regime, zich leent voor de toepassing onder de Omgevingswet als het gaat om indirecte schade. Uit de botsproeven kwam naar voren dat als in een omgevingsplan met een brede reikwijdte wordt gewerkt met open normen en beleidsregels, doorgaans geen reële inschatting kan worden gemaakt van de te verwachten schade die het omgevingsplan tot gevolg zal hebben.

Zoals beschreven in hoofdstuk 1 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting maakt het omgevingsplan – in lijn met de maatschappelijke doelen van de Omgevingswet en verbeterdoelen van de stelselherziening – een meer dynamische aanpak van de fysieke leefomgeving mogelijk. Het omgevingsplan kan ruimte laten om in te spelen op nieuwe ontwikkelingen en initiatieven van burgers. Dat is de andere reden voor het verleggen van het schademoment voor indirecte schade. Het omgevingsplan kan globaal worden ingevuld, waarbij abstracte en concrete randvoorwaarden kunnen worden gesteld.24 De concrete toepassing kan afhankelijk worden gesteld van een nader afwegingsmoment. Op het moment dat een omgevingsplan wordt vastgesteld, hoeft nog niet duidelijk te zijn van welke mogelijkheden in het omgevingsplan gebruik wordt gemaakt. Het omgevingsplan zal de kaders geven waarbinnen mag worden gebouwd, maar is niet noodzakelijk een blauwdruk voor nieuwe ontwikkelingen. Daarnaast kan een omgevingsplan wel concrete ruimtelijke reserveringen bevatten, maar daarmee is niet zeker of en hoeveel daar gebruik van wordt gemaakt. Ook om die reden kunnen ten tijde van de vaststelling van het omgevingsplan nog zoveel onzekerheden bestaan dat een reële inschatting van de schade dan nog niet goed is te maken.

Daarom wordt voorgesteld het moment van schadevergoeding te verleggen van het plan naar omgevingsvergunning. Als het moment van schadevergoeding niet zou worden verlegd, wordt de schade bepaald bij de vaststelling of wijziging van het omgevingsplan aan de hand van een vergelijking tussen het oude en het nieuwe omgevingsplan. Dat komt overeen met de geldende systematiek van de Wro, waarbij de schade wordt bepaald door het oude en nieuwe planologische regime te vergelijken op basis van de maximale mogelijkheden van beide regimes.25 Dat kan er toe leiden dat planschade wordt vergoed voor ontwikkelingen die zich in de werkelijkheid niet voordoen, ook wel geduid als «theoretische schade». Deze systematiek wordt wel beschouwd als één van de oorzaken waarom betrekkelijk weinig globale bestemmingsplannen worden vastgesteld.26 Door onder de Omgevingswet echter de schade vast te stellen op het moment dat de omgevingsvergunning wordt verleend of met de activiteit wordt begonnen, kan wel een inschatting van de schade worden gemaakt die aansluit bij wat in de werkelijkheid verandert. Daarmee wordt tegemoetgekomen aan klachten over de huidige werking van de planschaderegeling in de Wro, waar hypothetische schade wordt vergoed en omgekeerd schade niet wordt vergoed die wel wordt geleden.

De beweging om het moment dat om schadevergoeding kan worden gevraagd, te verleggen van het plan naar de omgevingsvergunning heeft steun gekregen vanuit de praktijk en in het advies van de Raad van State. Wel is daarbij gevraagd na te gaan of het ontwerpen van een hybride systeem mogelijk en wenselijk is. Een hybride systeem houdt in dat zowel het omgevingsplan of een andere verordening of rijksregel, als de omgevingsvergunning die op basis daarvan wordt verleend, geldt als schadeoorzaak. Daarbij zou de schade als gevolg van een omgevingsplan worden vastgesteld op basis van «een redelijkerwijs te verwachten invulling» en de schade als gevolg van een omgevingsvergunning wat ten opzichte daarvan is gewijzigd. Een taxateur noch het bevoegd gezag zal naar verwachting goed in staat zijn om in te schatten welke ontwikkelingen zich in de toekomst redelijkerwijs gaan voordoen bij een omgevingsplan met een brede reikwijdte dat ruimte biedt voor nieuwe ontwikkelingen. Verder zou een hybride systeem ertoe leiden dat zowel bij de vaststelling van het omgevingsplan als bij verlening van de omgevingsvergunning om schadevergoeding kan worden verzocht, terwijl niet altijd goed zal zijn te duiden welke schade aan welk besluit moet worden toegerekend. Daarom is in dit wetsvoorstel niet gekozen voor het hiervoor besproken hybride systeem.

Het wetsvoorstel heeft ook de vraag opgeroepen of, in lijn met andere West-Europese landen, de vergoeding van indirecte schade via het burgerlijke recht zou moeten verlopen. Daarvoor is niet gekozen omdat daarmee afstand zou worden genomen van de laagdrempelige procedure die titel 4.5 de Awb voor de burger bevat. In tegenstelling tot het burgerlijk recht, bestaat in het bestuursrecht geen verplichte procesvertegenwoordiging. De proceskosten kunnen beperkt worden gehouden. Ook worden aan een aanvraag om schadevergoeding geen zware eisen gesteld. Het is vaak niet nodig om een deskundigenrapport over te leggen. De benadeelde burger hoeft niet noodzakelijk naar de rechter om schade vergoed te krijgen. Bovendien wordt de schade (ook) veroorzaakt door de toestemming die de overheid verleent via één van de schadeoorzaken die in artikel 15.1 zijn opgenomen en is het, in tegenstelling tot de ons omringende landen, de afgelopen decennia gebruikelijk geweest dat de Nederlandse overheid de regie voert bij gebiedsontwikkelingen.

2.1.2.5 Een vast forfait voor indirecte schade

In artikel 4:126, eerste lid, Awb is het «égalitébeginsel» als grondslag voor de toekenning van nadeelcompensatie vastgelegd. Titel 4.5 Awb en het daarin verwerkte égalitébeginsel sluiten niet uit dat via bijzondere wetten, beleidsregels of andere regels de inhoud van het begrip «normaal maatschappelijke risico» voor bepaalde gevallen wordt ingevuld om daarmee de voorspelbaarheid van procedures over nadeelcompensatie te vergroten.27 In de huidige praktijk wordt onder meer in de Wro en bij nadeelcompensatie vanwege tijdelijke infrastructurele werken en maatregelen gewerkt met een forfait, drempels of kortingen om de voorspelbaarheid van de uitkomsten van schadezaken te vergroten.

Artikel 15.7, eerste lid, bevat het voorstel om voor indirecte schade die bestaat uit de waardevermindering van een onroerende zaak een vast forfait op te nemen ter grootte van 5% van de waarde die de zaak onmiddellijk voor de peildatum heeft. Het wettelijk verankeren van een forfait voor dit type schade draagt bij aan de voorspelbaarheid over de uitkomsten van een procedure over nadeelcompensatie en aan een gelijke toepassing van het normale maatschappelijke risico. Als vooraf duidelijk is welk deel van de schade niet voor vergoeding in aanmerking komt, kan worden voorkomen dat procedures worden gevoerd die achteraf gezien minder kans van slagen hadden. Het forfait dat in artikel 15.7, eerste lid, is opgenomen, is daarom een vast forfait. Dat betekent dat het niet is toegestaan om het forfait, als dat van toepassing is, in een individueel geval te verhogen of te verlagen.

De Wro kent voor indirecte schade die bestaat uit de waardevermindering van onroerende zaken ook een forfait. Dit is een minimumforfait. Het bedraagt «in ieder geval» 2% van de waarde die onroerende zaak onmiddellijk voor de peildatum heeft, maar kan ook meer zijn. De mogelijkheid dat een hogere aftrek wordt toegepast leidt tot meer onzekerheid over de uitkomsten van een procedure. Betrokkenen weten met een vast forfait waar ze aan toe zijn. De regering is door de behoefte aan duidelijkheid over de uitkomsten van schadeprocedures, geen voorstander van een gemotiveerde toepassing van een forfait dat binnen een bepaalde bandbreedte in hoogte uiteenloopt, of een vast forfait dat wordt toegepast, tenzij zich bijzondere omstandigheden voordoen. Elke differentiatie of uitzondering zou namelijk afbreuk doen aan de behoefte om te voorzien in meer duidelijkheid over de uitkomst van een schadeprocedure.

Wat betreft de hoogte van het voorgestelde forfait, acht de regering het redelijk dat een waardevermindering van 5% van een onroerende zaak voor rekening en risico van de eigenaar blijft. Een dergelijk percentage sluit aan bij waarde schommelingen in het maatschappelijk verkeer. Een aftrek op de schadevergoeding van 5% wordt in de rechtspraak voor normaal maatschappelijke ontwikkelingen gezien als substantieel, maar niet zo zwaar dat deze schade niet voor rekening van de aanvrager kan blijven.28 Bij de voorgestelde aftrek neemt de regering verder in aanmerking dat door de brede reikwijdte van de Omgevingswet het aantal mogelijke schadefactoren in het omgevingsplan ten opzichte van het bestemmingsplan ook groter wordt.

Ten opzichte van de Wro wordt het forfait daarmee verhoogd van 2% naar 5%. Daarbij moet worden opgemerkt dat het huidige forfait van de Wro een minimumforfait is, waarbij de aftrek in de praktijk van de rechtspraak vaak tussen de 2% en 5% bedraagt. Als deze activiteiten kwalificeren als een normaal maatschappelijke ontwikkeling die in de lijn van de verwachtingen ligt en als de omvang van de schade niet onevenredig groot is, bedraagt de aftrek 5% of beweegt zich in de richting daarvan. Voor bepaalde categorieën van gevallen wordt in de rechtspraak een generieke aftrek toegepast. Voor reguliere inbreidingslocaties in bestaand stedelijk gebied of dijkverhogingen wordt in de regel bijvoorbeeld een aftrek van 5% toegepast.29 Het toenmalige Ministerie van Infrastructuur en Milieu heeft een enquête gehouden onder gemeenten, provincies en waterschappen, over onder meer de praktijkervaringen op het gebied van nadeelcompensatie en planschade. Uit de resultaten van de enquête blijkt dat de meeste aanvragen om schadevergoeding betrekking hebben op woningbouw in inbreidingslocaties, uitbreidingslocaties die aansluiten op bestaande bebouwing, kleinschalige naburige woningbouwuitbreidingen en infrastructurele ingrepen.30 In de praktijk bedraagt de aftrek wegens het normaal maatschappelijk risico voor deze ontwikkelingen geregeld om en nabij de 5%. Dit beeld is bevestigd in de hiervoor genoemde botsproeven. Een wettelijk forfait met een hoogte van 5% sluit dan ook aan op de aftrek die voor deze veel voorkomende gevallen in de praktijk geregeld wordt toegepast.

In de consultatiereacties en tijdens de voormelde botsproeven is gewezen op de mogelijk cumulerende werking van het forfait als verschillende activiteiten gelijktijdig of na elkaar worden verricht op grond van meerdere schadeveroorzakende besluiten, terwijl in feite sprake is van één project. Om onredelijke uitkomsten van een herhaalde toepassing van het forfait tegen te gaan, bevatten het tweede en derde lid van artikel 15.7 een anticumulatiebepaling. Deze bepalingen worden in het artikelsgewijze deel bij dit artikel nader toegelicht.

Bij directe schade ligt volgens de rechtspraak een hogere aftrek dan 2% en een generieke aftrek minder voor de hand.31 De regering vindt het, in lijn met deze rechtspraak en de Wro, niet redelijk om bij directe schade een vast forfait voor het normale maatschappelijke risico in mindering te brengen. Directe schade kan veel vormen aannemen, die soms relatief diep ingrijpen op bestaande rechten van burgers en bedrijven. In de praktijk kan overigens wel een aftrek op de schadevergoeding voor directe schade toegepast worden op grond van het meergenoemde égalitébeginsel.

Verder is het forfait alleen van toepassing op schade die bestaat uit waardevermindering van een onroerende zaak. Dit betekent dat het wettelijk forfait niet van toepassing is op alle andere vormen van schade die voor vergoeding in aanmerking komen. Schade die bestaat uit bijvoorbeeld inkomensschade kan diverse oorzaken hebben en blijvend of tijdelijk van aard zijn. Afhankelijk van de bedrijfstak of het type bedrijf, kan blijvende inkomens- en omzetderving binnen dezelfde oorzaak afwijkende gevolgen hebben. Door de uiteenlopende oorzaken en diverse vormen van inkomensschade kan – anders dan bij een waardevermindering van een onroerend goed – niet bij voorbaat en in algemene zin een forfait of korting worden vastgesteld die in alle gevallen vastlegt welk deel van de schade uitstijgt boven het normaal maatschappelijk risico of de benadeelde ten opzichte van anderen onevenredig zwaar treft.

Dit neemt niet weg dat ook bij het vaststellen van inkomensschade een gedeelte van de schade voor rekening en risico van de aanvrager kan blijven op grond van het égalitébeginsel. Op grond van het égalitébeginsel wordt bij tijdelijke inkomensschade die het gevolg is van infrastructurele ingrepen in de praktijk bijvoorbeeld een korting of drempel toegepast. Voor deze vorm van schade wordt in de Omgevingswet echter geen wettelijk(e) forfait, korting of drempel opgenomen. De omvang van die korting of drempel is namelijk in beweging. Het Ministerie van Justitie en Veiligheid heeft in samenwerking met het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en betrokkenen een handleiding opgesteld voor de vaststelling van de tijdelijke inkomensschade en de hoogte van de aftrek wegens het normaal maatschappelijke risico voor tijdelijke infrastructurele ingrepen.32 Deze handleiding wordt aan het parlement aangeboden. Verwacht wordt dat overheden deze handleiding gaan toepassen. Het wordt daarom niet opportuun geacht in de Omgevingswet voor dergelijke schade een forfait op te nemen.

2.1.2.6 Verloop van de schadeprocedure bij de artikelen 15.3 en 15.4

De verlegging van het aangrijpingspunt voor aanvragen om schadevergoeding van plan naar vergunning of het verrichten van de feitelijke activiteit is ten opzichte van geldende wetgeving nieuw. In de consultatiereacties en in de voornoemde botsproeven is de vraag opgekomen hoe de afwikkeling van aanvragen om schadevergoeding en de vaststelling van schade gaat uitpakken als het schademoment wordt verlegd van plan naar vergunning of vergunningvrije activiteit. In het bijzonder is aandacht gevraagd voor drie momenten: het moment dat een aanvraag kan worden ingediend, de datum dat de schade wordt vastgesteld en het moment dat de verjaringstermijn aanvangt. Daarvoor geven de artikelen van 15.3 en 15.4 regels. Met het oog op de werking van de regeling van de praktijk wordt hierna voor drie in het wetsvoorstel benoemde situaties het verloop van de procedure geschetst. Het gaat in de artikelen 15.3 en 15.4 steeds om indirecte schade die bestaat uit waardevermindering van een onroerende zaak.

Procedure voor schade bij een omgevingsvergunning (artikel 15.3)

In het algemeen geldt dat als voor een activiteit een omgevingsvergunning vereist is, dan alleen de omgevingsvergunning als schadeveroorzakende besluit geldt. Dit volgt uit artikel 15.1, tweede lid. De volgende momenten zijn van belang bij indirecte schade bij waardevermindering van een onroerende zaak door een omgevingsvergunning:

  • Vanaf de inwerkingtreding van de omgevingsvergunning kan een aanvraag om schadevergoeding worden ingediend voor schade door deze vergunning.

  • De peildatum voor de bepaling van indirecte schade bij waardevermindering van een onroerende zaak is het moment van de mededeling aan een breed publiek tot het verlenen van de omgevingsvergunning. Zie hierover ook de artikelsgewijze toelichting bij artikel 15.3.

  • Vanaf het onherroepelijk worden van de omgevingsvergunning vangt de termijn voor verjaring van artikel 4:131, tweede lid, Awb aan.

Procedure voor schade bij een melding of informatieverplichting (artikel 15.4)

  • De aanvraag om schadevergoeding kan worden gedaan vanaf de kennisgeving van de informatie of melding of als met de activiteit is begonnen.

  • Indirecte schade in de vorm van waardevermindering van een onroerende zaak wordt bepaald aan de hand van een vergelijking van de waarde van de onroerende zaak voor en na de kennisgeving van de melding of van de verstrekte informatie.

  • De peildatum voor de verjaringstermijn is de dag nadat de door de initiatiefnemer aan het bevoegd gezag verstrekte informatie is gepubliceerd door het bevoegde gezag. In de artikelsgewijze toelichting bij artikel 15.4 wordt de procedure van een schadeverzoek bij een gepubliceerde melding of informatieverplichting nader toegelicht.

In dit wetsvoorstel is in artikel 15.10 een grondslag opgenomen om bij algemene maatregel van bestuur regels te stellen over in omgevingsplannen, waterschapsverordeningen en omgevingsverordeningen op te nemen informatieverplichtingen ten behoeve van nadeelcompensatie. Zie hierover verderop in deze memorie van toelichting en de artikelsgewijze toelichting bij dat artikel.

Procedure voor schade bij een vergunningvrije activiteit (artikel 15.4)

  • Een aanvraag om schadevergoeding kan worden ingediend nadat met de feitelijke schadeveroorzakende activiteit is begonnen.

  • De schade wordt bepaald door middel van een vergelijking van de waarde van de onroerende zaak voor en na de schadeveroorzakende activiteit.

  • Het peilmoment voor de aanvang van de termijn waarbinnen in ieder geval een aanvraag kan worden gedaan, zoals opgenomen in artikel 4:131 Awb, is de dag nadat de benadeelde bekend geworden is met de blijvende schade en het schadeveroorzakende bestuursorgaan. In de artikelsgewijze toelichting bij artikel 15.4 wordt hier verder op ingegaan.

Daarnaast zijn er tijdens de consultatie vragen gerezen over de wijze waarop de waarde van een onroerende zaak moet worden vastgesteld als de schade wordt vastgesteld bij de verlening van de omgevingsvergunning of bij aanvang van de activiteit. In dat geval wordt immers afstand genomen van de systematiek van de Wro. Tijdens de voormelde botsproeven is vastgesteld dat het zou moeten gaan om de bepaling van de waarde, voor en na de verlening van de omgevingsvergunning of de aanvang van de activiteit aan de hand van de feitelijke situatie. Het gaat dan alleen om de schade die naar objectieve maatstaven kan worden toegerekend aan de toestemming van de overheid die als schadeoorzaak geldt. Gaat het bijvoorbeeld om schade die het gevolg is van een omgevingsvergunning voor de omgevingsplanactiviteit met betrekking tot bouwen, inclusief het in stand houden van een bouwwerk, dan komt de waardevermindering van een onroerende zaak die het gevolg is van de komst van het bouwwerk voor vergoeding in aanmerking. Maar de wijze waarop de woning wordt onderhouden of de wijze waarop door de bewoner wordt bewoond kan niet aan de overheid worden toegerekend en komt dus niet voor vergoeding in aanmerking.

In artikel 15.3 is omschreven hoe de schade moet worden berekend als sprake is van een omgevingsvergunning. In artikel 15.4 is omschreven hoe de schade moet worden berekend als de activiteit zonder vergunning kan worden verricht.

Verder is in diverse reacties op de consultatieversie van het wetsvoorstel de vraag opgekomen of het verleggen van de vaststelling van de schade niet tot meer schadeverzoeken leidt dan nu het geval is. Dat kan nadelig zijn voor het bevoegd gezag, en voor de benadeelde, aldus deze reacties.

De regering verwacht per saldo geen toename van het aantal schadeverzoeken. De benadeelde zal doorgaans reageren op een concrete ontwikkeling in de omgeving van zijn perceel. Het staat de benadeelde vrij om voor een ontwikkeling die bestaat uit meerdere samenhangende activiteiten, en daarmee meerdere schadeoorzaken in de zin van artikel 15.1 van toepassing zijn, een gebundelde aanvraag in te dienen. Dit is mogelijk als de verjaringstermijn nog niet is verstreken en hetzelfde bestuursorgaan bevoegd is te beslissen op de aanvragen om schadevergoeding. Het bevoegd gezag moet beslissen op de grondslag van de aanvraag. In dat geval wordt het wettelijk forfait voor het normale maatschappelijke risico de benadeelde op grond van artikel 15.7, tweede lid, maar één keer tegengeworpen (waarover hierna en in het artikelsgewijze deel meer). Dit zal de verzoeker om schadevergoeding stimuleren om een gebundeld verzoek te doen. Ook als een ontwikkeling in fases tot stand komt, kan het bevoegde gezag besluiten het wettelijk forfait maar één keer toe te passen bij opvolgende schadeverzoeken (vergelijk artikel 15.7, derde lid).

2.1.2.7. Actieve risicoaanvaarding

In de huidige rechtspraak bestaat geen aanspraak op schadevergoeding als de koper ten tijde van de aankoop van een onroerende zaak had kunnen weten dat een bestemmingsplan in voor hem ongunstige zin zou kunnen wijzigen. De nadelige ontwikkeling moet dan wel zijn vastgelegd in een concreet en openbaar gemaakt beleidsvoornemen waarin de nadelige ontwikkeling is beschreven. Het beleidsvoornemen hoeft geen formele status te hebben, maar burgers moeten er wel kennis van kunnen nemen. Reden daarvan is dat de koper op dat moment rekening kon houden met de nadelige ontwikkeling en deze ontwikkeling in de aankoopprijs kon verdisconteren. Dit wordt actieve risicoaanvaarding genoemd. Actieve risicoaanvaarding is gecodificeerd in artikel 4:126, tweede lid en onder a, Awb. Daarin is bepaald dat schade in elk geval voor risico van de aanvrager (lees: de koper) blijft voor zover hij het risico van het ontstaan van de schade heeft aanvaard.

Nadat een omgevingsplan is vastgesteld zal vaak nog niet duidelijk zijn in hoeverre gebruik wordt gemaakt van de mogelijkheden die het omgevingsplan biedt. Dat betekent dat niet bij vaststelling van het plan, maar bij het moment van het concrete initiatief om schadevergoeding kan worden verzocht. Dit kan een verkoper van een pand benadelen, omdat de koper bij de onderhandelingen over de aankoop van een onroerende zaak mogelijk rekening houdt met potentiële waardedrukkende effecten van activiteiten op grond van het omgevingsplan. De kans op schaduwschade kan daardoor toenemen, hoewel het ontstaan daarvan van veel omstandigheden afhankelijk is. In die gevallen is het niet redelijk om aan de benadeelde tegen te werpen dat hij had kunnen voorzien dat zich voor hem ongunstige wijzigingen kunnen voordoen.

Het wetsvoorstel voorziet daarom – in aanvulling op artikel 4:126, eerste lid, onder a, Awb – in een regeling voor gevallen waarbij het schadevergoedingsmoment wordt verlegd naar de vergunning of de activiteit en de koper niet beroeps- of bedrijfsmatig handelt, dat de koper het risico niet heeft aanvaard als hij aankoopt na vaststelling van het omgevingsplan. Het recht op schadevergoeding blijft zo behouden en gaat van de verkoper over op de koper. Naar verwachting wordt een mogelijk waardedrukkend effect van nog niet benutte mogelijkheden van een omgevingsplan met deze regeling ten minste in enige mate beperkt. Een dergelijke regeling kan bijdragen aan een vermindering van nadelige effecten die omgevingsplan mogelijk kan hebben. Op verzoek van het toenmalige Ministerie van Infrastructuur en Milieu is door SAOZ en Kraan & De Jong een advies opgesteld waarin de waardeontwikkeling van woningen in verhouding tot de conceptregeling voor nadeelcompensatie in de Omgevingswet is onderzocht.33 In dit advies is onder meer ingegaan op de factoren die van invloed zijn op waardeontwikkeling van woningen. Daarnaast is de invloed onderzocht van mogelijkheden die een omgevingsplan biedt maar die nog niet zijn benut, en is ingegaan op de (mogelijke) invloed van het stelsel van het omgevingsrecht op de waardeontwikkeling van woningen. In het advies wordt onderschreven dat de aanvullende regeling in het wetsvoorstel kan bijdragen aan een beperking van eventuele nadelige effecten voor de waardeontwikkeling tussen het omgevingsplan en de omgevingsvergunning of het verrichten van de activiteit.

2.1.2.8 Het voorkomen en beperken van schaduwschade onder de Omgevingswet

De afbakening van schadeoorzaken die het voorstel voor afdeling 15.1 bevat, leidt ertoe dat, evenals het geval is onder de werking van geldende schaderegelingen, geen schadevergoeding kan worden verkregen voor de voorbereiding van besluiten die haar schaduw op de waarde van onroerende zaken vooruitwerpt. In diverse consultatiereacties en in de literatuur is aandacht gevraagd voor deze zogenoemde schaduwschadeproblematiek.

De regering meent dat daarbij een onderscheid moet worden gemaakt tussen schaduwschade in de periode tussen omgevingsplan en de start van een activiteit, en schaduwschade bij de voorbereiding van besluitvorming. Achtereenvolgens komen deze vormen aan bod, waarbij aandacht wordt besteed aan de manier waarop de problematiek kan worden voorkomen en beperkt.

Schaduwschade bij de voorbereiding van besluitvorming

Het toenmalige Ministerie van Infrastructuur en Milieu heeft via een schriftelijke vragenlijst diverse overheden gevraagd naar de aard en omvang van de hen bekende schadezaken. Daarbij is onder meer gevraagd naar het aantal gevallen van schaduwschade. Dat aantal bleek beperkt te zijn. Om een beter beeld te krijgen van de aard en omvang van de schaduwschadeproblematiek onder de geldende wetgeving, heeft het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties daarna diverse interviews georganiseerd met vertegenwoordigers van overheden, burgers en bedrijven, specifiek gericht op de schaduwschadeproblematiek. In de interviews is gevraagd naar gevallen van schaduwschade en naar de manier waarop partijen in de praktijk oplossingen bieden voor die gevallen. Uit de interviews komt naar voren dat als zich problemen voordoen, dat vooral rondom de voorbereiding van grote projecten is, omdat de voorbereidingstijd van dergelijke projecten vaak lang is. Uit de interviews komt verder naar voren dat de problematiek zich voornamelijk manifesteert in de onzekerheid over de toekomstige ontwikkelingen en over de verkoopbaarheid van de onroerende zaak. Bij het voorkomen van schaduwschade is een belangrijke rol weggelegd voor participatie en omgevingsmanagement door overheden en initiatiefnemers. Daarbij wordt opgemerkt dat het omgevingsmanagement en participatie de afgelopen jaren al duidelijk zijn verbeterd. Doen zich schrijnende gevallen voor, dan worden deze in de praktijk geregeld opgelost, zo kan ook uit de interviews worden geconcludeerd.

Uit deze resultaten maakt de regering het volgende op. Schaduwschade kan vooral worden voorkomen door vroegtijdige participatie van bewoners bij projecten om de besluitvorming op hun wensen af te stemmen, door het nog verder verbeteren van (vroegtijdig) omgevingsmanagement en door snellere en betere besluitvorming. De regering acht, onder andere door deze conclusies, een generieke regeling voor het oplossen van deze schaduwschadeproblematiek niet nodig en ook niet gewenst.

In artikel 15.1, eerste lid, is gekozen voor een andere afbakening van schadeoorzaken ten opzichte van titel 4.5 Awb, omdat het aanwijzen van schadeoorzaken die rechtsgevolgen of rechtstreekse gevolgen hebben voor burgers en bedrijven beter past bij de verbeterdoelstellingen van de stelselherziening dan de brede grondslag voor schadevergoeding die in de Awb is opgenomen. Als schadevergoeding mogelijk is bij de voorbereiding van besluiten, kan dat bijvoorbeeld belemmerend werken om diverse varianten van besluiten breed met de omgeving te participeren. Verder is de regeling in afdeling 15.1 erop gericht om vooraf duidelijkheid te bieden over de vraag in welke gevallen om schadevergoeding kan worden verzocht en welk bestuursorgaan het verzoek afwikkelt. Als om schadevergoeding kan worden verzocht bij de voorbereiding van besluiten, zal niet altijd duidelijk zijn welk overheidsorgaan verantwoordelijk is voor de afwikkeling van schade. Op de redenen om in artikel 15.1 de schadeoorzaken af te bakenen is hiervoor in paragraaf 2.1.2.3 uitvoerig ingegaan.

Daarnaast levert een regeling voor schaduwschade bij de voorbereiding van besluiten diverse uitvoeringsvragen op. Uit de interviews met overheden en experts bleek dat het bij vergoeding van schaduwschade vaak lastig is om het causaal verband te bepalen tussen een besluit en de waardevermindering van een onroerende zaak. De waardevermindering is volgens diverse experts vaak afhankelijk van veel factoren, zoals de ligging van de onroerende zaak, de staat waarin een onroerende zaak verkeert, de feitelijke gebruiksmogelijkheden ervan en economische en financiële ontwikkelingen.

In navolging hiervan constateert de regering dat het ontwerpen van een generieke regeling voor de vergoeding van schaduwschade met de nodige haken en ogen is omgeven. Een dergelijke regeling lost bovendien de problematiek van schrijnende gevallen van benadeelden die te maken hebben met een onverkoopbare onroerende zaak niet op, maar voorziet alleen in een vergoeding van de waardevermindering. In de praktijk blijkt dat voor schrijnende gevallen geregeld een oplossing wordt gevonden. Benadeelden zijn daar meer mee gebaat dan met het volgen van een schadevergoedingsprocedure met een onzekere uitkomst.

Schaduwschade door het verleggen van het moment dat om schadevergoeding wordt gevraagd

In de praktijk is de vraag opgekomen of de kans op schaduwschade toeneemt als gevolg van het verleggen van het moment dat schadevergoeding kan worden aangevraagd. Het betreft dan specifiek de periode tussen vaststelling van het omgevingsplan en de verlening van de omgevingsvergunning.

De vraag of de kans op schaduwschade toeneemt door het verleggen van het moment dat om schade wordt gevraagd, kan niet in algemene zin worden beantwoord. Uit de eerdergenoemde botsproeven en het advies van SAOZ en Kraan & De Jong blijkt dat de vraag of deze vorm van schade ontstaat, afhankelijk is van diverse factoren zoals de ligging van de onroerende zaak, conjuncturele ontwikkelingen, de aard van de ontwikkelingen die het omgevingsplan mogelijk maakt en de concrete of globale weergave daarvan. Via de vormgeving van een omgevingsplan kan mogelijke schaduwschade worden voorkomen, zo blijkt uit het advies.

Dat laatste kan worden geïllustreerd aan de hand van een voorbeeld van de potentiële gevolgen van oprukkende woningbouw voor (onbenutte) gebruiksmogelijkheden van bestaande bedrijven. De nog niet gerealiseerde woningbouw werpt dan een schaduw vooruit en kan tot een mogelijke waardevermindering van de onroerende zaak leiden. Dergelijke schaduwwerking voor bedrijven kan bij de vaststelling van het omgevingsplan voorkomen worden. Bijvoorbeeld door in de regels van het omgevingsplan te bepalen dat woningbouw alleen mag worden gerealiseerd als de gebruiksmogelijkheden van bedrijven niet wordt ingeperkt of door het opnemen van een voorwaardelijke verplichting dat de nieuwe woningbouw wordt voorzien van hinderbeperkende maatregelen die ten laste komen van degene die bouwt. Door slim gebruik te maken van de instrumenten die de Omgevingswet biedt, kunnen bestuursorganen dus de belangen van bestaande bedrijven beschermen en nieuwe ontwikkelingen mogelijk maken. Een dergelijke benadering is in lijn met artikel 4.2, eerste lid, van de Omgevingswet waarin geregeld is dat de gemeenteraad tot taak heeft om in het omgevingsplan regels te stellen met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. De regering wil met dit voorbeeld nog eens onderstrepen dat het voorkomen van schade in deze periode mogelijk is en ook de voorkeur geniet. Als schadevoorkomende regels echter niet mogelijk zijn en door de oprukkende woningbouw gebruiksmogelijkheden van bestaande bedrijven worden ingeperkt, kunnen bestaande bedrijven na inwerkingtreding van het omgevingsplan om een schadevergoeding verzoeken.

Voor consumenten voorziet het wetsvoorstel in de periode na vaststelling van het omgevingsplan en de verlening van de omgevingsvergunning, in een regeling waarin de actieve risicoaanvaarding niet wordt tegengeworpen. Verwacht mag worden dat de onderhandelingen bij een tussentijdse verkoop van een woning door deze regeling minder met de schaduwwerking van een nieuwe ontwikkeling worden belast. De regering ziet geen aanleiding voor een andere regeling. Over de voor- en nadelen van een hybride regeling is hiervoor in paragraaf 2.1.2.4 al ingegaan. Daarbij betrekt de regering dat een zekere periode van onzekerheid met marktschommelingen ten nadele maar ook ten voordele van de eigenaar, tot de risico’s van het normale maatschappelijke verkeer behoren. Verder betrekt de regering hierbij dat zij in dit wetsvoorstel – om goede redenen – geen voorstellen doet om de waardevermeerdering die het gevolg is van nieuwe activiteiten in de omgeving van een perceel van een eigenaar, op de eigenaar te verhalen (baatbelasting).

2.1.2.9 Andere aanvullingen in verband met de Omgevingswet

Hieronder wordt toegelicht op welke punten dit wetsvoorstel titel 4.5 Awb nog verder aanvult. Het gaat om de volgende voorstellen:

  • Passieve risicoaanvaarding (artikel 15.6),

  • bevoegd gezag (artikel 15.8),

  • bevoegdheid tot het sluiten van een overeenkomst (artikel 13.3c),

  • grondslag informatieverplichting (artikel 15.10).

Passieve risicoaanvaarding (artikel 15.6)

Door het veranderen van bijvoorbeeld regels die gelden op een locatie of omgevingsvergunningen kan een eigenaar directe schade ervaren. Als de aanvrager om schadevergoeding eerder geen gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheden die de geldende regels bieden, heeft hij zelf het risico aanvaard dat die mogelijkheden zouden kunnen komen te vervallen. Dat wordt passieve risicoaanvaarding genoemd. In artikel 15.6 wordt in aanvulling op de regeling in de Awb concreet geregeld wanneer passieve risicoaanvaarding kan worden tegengeworpen bij het beëindigen of wijzigen van onbenutte mogelijkheden die een omgevingsplan op een locatie biedt.

Onder het geldende recht gaat het bevoegd gezag geregeld terughoudend om met het beëindigen of wijzigen van onbenutte bouw- en gebruiksmogelijkheden die een bestemmingsplan biedt, omdat het vreest dat het geconfronteerd wordt met (plan)schadeclaims. Dit komt doordat de in de jurisprudentie ontwikkelde voorwaarden waaronder passieve risicoaanvaarding kan worden tegengeworpen, in het concrete geval niet vastliggen. Hierdoor is het voor het bevoegd gezag in de praktijk onvoldoende zeker of en wanneer passieve risicoaanvaarding bij het beëindigen of wijzigen van onbenutte mogelijkheden kan worden tegengeworpen.

De voorgestelde regeling heeft tot doel om de voorspelbaarheid en inzichtelijkheid te verbeteren over wanneer passieve risicoaanvaarding tegengeworpen kan worden. Zij concretiseert de voorwaarden voor passieve risicoaanvaarding. Dit biedt enerzijds meer duidelijkheid en zekerheid voor zittende eigenaren over passieve risicoaanvaarding en anderzijds biedt dit het bevoegd gezag bij het vaststellen van een omgevingsplan meer inzicht in de schaderisico’s. Daardoor kan het beter geïnformeerd keuzes maken. Dit is onder meer van belang bij het tegengaan van overcapaciteit (van bijvoorbeeld kantoren of winkels) of van leegstand in krimpregio’s. De artikelsgewijze toelichting bij artikel 15.6 gaat nader in op de voorwaarden waaronder een het omgevingsplan kan worden gewijzigd zonder dat aanspraak op nadeelcompensatie bestaat.

Bevoegd gezag (artikel 15.8)

Artikel 15.8 bevat een nadere bepaling over het bevoegd gezag, als het schadeveroorzakende besluit niet door een uitvoerend orgaan, maar door een regelgevend orgaan is genomen, zoals de raad van een gemeente die het omgevingsplan vaststelt.

Titel 4.5 Awb gaat ervan uit dat het orgaan dat het schadeveroorzakende besluit heeft genomen, ook het orgaan is dat op het schadeverzoek beslist. Voor de Omgevingswet zou dat bijvoorbeeld betekenen dat niet het college van burgemeester en wethouders, maar de gemeenteraad beslist op verzoeken om schadevergoeding als deze het gevolg zijn van het omgevingsplan.

Uitgangspunt van het wetsvoorstel is dat de bevoegdheid om te beslissen op aanvragen om schadevergoeding op grond van afdeling 15.1, wordt toebedeeld aan een uitvoerend bestuursorgaan. Dat uitgangspunt wordt ook gevolgd als de schade wordt veroorzaakt door regels die in een omgevingsplan, waterschapsverordening of omgevingsverordening zijn opgenomen die door een gemeenteraad, het algemeen bestuur van een waterschap of provinciale staten zijn vastgesteld. Dit betekent bijvoorbeeld dat als het algemeen bestuur een waterschapsverordening vaststelt, het dagelijks bestuur de schade afwikkelt die daarvan het gevolg is. Afhandeling door een uitvoerend bestuursorgaan in plaats van het regelgevende orgaan is doorgaans efficiënter en sneller. Dit is ook in lijn met de Omgevingswet, waar de besluiten ter uitvoering van beleid of regelgeving, zoals de verlening van omgevingsvergunningen, zijn toebedeeld aan het college van burgemeester en wethouders, het dagelijks bestuur van het waterschap, het college van gedeputeerde staten of aan de Minister.

Verhaal van nadeelcompensatie (artikelen 13.3c en 13.3d)

Titel 4.5 Awb bevat niet de bevoegdheid om de schadevergoeding te verhalen op de initiatiefnemer die baat heeft bij een nieuwe ontwikkeling. Voor besluiten in de fysieke leefomgeving is het in dergelijke gevallen echter redelijk dat de kosten die zijn gemoeid met de vergoeding van nadeelcompensatie geheel of gedeeltelijk op de initiatiefnemer kunnen worden verhaald. In de praktijk worden deze kosten op de initiatiefnemer verhaald via een overeenkomst. Voor het sluiten van deze overeenkomsten is op grond van jurisprudentie van de Hoge Raad een wettelijke grondslag vereist.34 Met artikel 13.3c van de Omgevingswet zal via dit wetsvoorstel in een grondslag worden voorzien voor het sluiten van deze overeenkomst. Daarnaast voorziet het wetsvoorstel in een bevoegdheid om nadeelcompensatie die een bestuursorgaan heeft betaald aan een benadeelde, publiekrechtelijk te verhalen op de initiatiefnemer die baat heeft bij de ontwikkeling waardoor de schade is ontstaan. In het wetsvoorstel is deze bevoegdheid opgenomen in artikel 13.3d. De geldende wetgeving bevat in artikel 7.17, eerste lid, van de Waterwet een vergelijkbare bevoegdheid. Bij de voorbereiding van het Invoeringsbesluit Omgevingswet zal worden verkend of daarnaast voor andere gevallen publiekrechtelijk verhaal van nadeelcompensatie gewenst en nodig is. Daarbij zal worden betrokken dat in de Omgevingswet ook wordt voorzien in een regeling voor kostenverhaal bij gebiedsontwikkeling die onderdeel zal zijn van het voorstel voor de Aanvullingswet grondeigendom Omgevingswet. Voor de werking van de voorgestelde artikelen 13.3c en 13.3d wordt verder verwezen naar de artikelsgewijze toelichting bij die artikelen.

Grondslag informatieverplichting (artikel 15.10)

In paragraaf 2.1.2.6 is op hoofdlijnen beschreven hoe de procedure verloopt als de schadevergoeding is gekoppeld aan een omgevingsvergunning of, bij het ontbreken daarvan, aan het verrichten van de activiteit. In de meeste gevallen die in aanmerking komen voor nadeelcompensatie zal voor een aanvraag om schadevergoeding aangesloten kunnen worden bij een besluit. Dat kunnen bijvoorbeeld een omgevingsplan of een omgevingsvergunning voor een technische bouwactiviteit zijn. Daarnaast kan veelal aangesloten worden bij gepubliceerde meldingen en informatieverplichtingen die bij of krachtens de Omgevingswet gaan gelden.

Als voor het verrichten van een activiteit geen vergunning- of meldingsplicht geldt, maar de activiteit naar verwachting wel schade kan veroorzaken, bevat artikel 15.10 een grondslag om bij algemene maatregel van bestuur voor bepaalde gevallen te instrueren dat in een aanvullende informatieverplichting over nadeelcompensatie wordt voorzien. Een dergelijke informatieverplichting kan de benadeelde houvast bieden bij het verhalen van schade door vergunningvrij en meldingsvrij feitelijk handelen op grond van een regel over de fysieke leefomgeving.

Tot de aanwijzing van gevallen bij algemene maatregel van bestuur wordt alleen overgegaan als dat noodzakelijk is voor het bieden van houvast en een goed verloop van de procedure. De regering gaat ervan uit dat decentrale overheden zelf zullen borgen dat de procedure voor een verzoek om nadeelcompensatie voldoende helder is door zelf te voorzien in een informatieverplichting voor die schadeveroorzakende activiteiten en de publicatie van de verstrekte informatie.

De wettelijke grondslag voor de informatieverplichting voor nadeelcompensatie kan daarnaast in de toekomst worden ingezet, in het geval grotere technische bouwactiviteiten, zoals het bouwen van een hoofdgebouw, vergunningvrij zouden worden en deze niet gedekt zouden worden door te publiceren meldingen.

De inhoud van de verplichting blijft beperkt tot het geven van de informatie die nodig is om een aanvraag om schadevergoeding te kunnen doen. Een initiatiefnemer verstrekt aan het bevoegd gezag informatie wie, wat en waar een activiteit is gestart. Deze informatie over de mogelijk schadeveroorzakende activiteit wordt door het bevoegd gezag gepubliceerd. Daardoor kunnen betrokkenen inzicht krijgen in de aard en omvang van een activiteit die wordt verricht en die mogelijk schade veroorzaakt. De (dag na de) publicatiedatum van deze informatie vormt het duidelijke moment vanaf wanneer de termijn om een aanvraag om schadevergoeding in te dienen begint (artikel 4:131 Awb).

2.1.2.10 Integratie van bestaande wettelijke schaderegelingen

Een aantal wettelijke regelingen dat opgaat in de Omgevingswet kent een aparte regeling waarin procedurele en/of materiële regels zijn opgenomen voor vergoeding van schade of nadeelcompensatie vanwege een rechtmatig besluit op grond van de desbetreffende regeling. Het gaat steeds om vergoeding van schade als gevolg van een in die wettelijke regeling aangewezen besluit, voor zover die niet redelijkerwijs ten laste van de benadeelde behoort te blijven. De volgende wettelijke bepalingen gaan op in afdeling 15.1 over nadeelcompensatie:

  • Ontgrondingenwet (artikelen 26 t/m 28),

  • Spoedwet wegverbreding (artikel 17),

  • Tracéwet (artikel 22),

  • Waterwet (artikel 7.14),

  • Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (artikel 4.2),

  • Wet ruimtelijke ordening (artikelen 6.1 t/m 6.7),

  • Mijnbouwwet (artikel 40, elfde lid),

  • Monumentenwet 1988 (artikelen 22 t/m 29 en 58), die op grond van het overgangsrecht van de Erfgoedwet blijven gelden totdat de Omgevingswet in werking treedt,

  • Wet luchtvaart (voor zover de daarin genoemde besluiten opgaan in de Omgevingswet), en

  • Wet milieubeheer (artikelen 15.20 en 15.21, voor zover de daarin genoemde besluiten opgaan in de Omgevingswet).

Op de wetten die niet opgaan in de Omgevingswet, zoals de Wegenwet of de Wegenverkeerswet 1994, zal titel 4.5 Awb van toepassing zijn. Als een bedrijf bijvoorbeeld schade lijdt als gevolg van een wegreconstructie die wordt uitgevoerd op grond van een verkeersbesluit, kan op grond van titel 4.5 Awb om nadeelcompensatie worden verzocht. Afdeling 15.1 is daarop niet van toepassing.

Sommige wetten gaan gedeeltelijk op in de Omgevingswet. Een voorbeeld daarvan

is de Wet luchtvaart. Reden hiervoor is dat de verkeerskundige aspecten van een besluit op grond van de Wet luchtvaart en de effecten die zo’n besluit heeft op de fysieke leefomgeving niet of nauwelijks van elkaar zijn te scheiden. De Wet luchtvaart wordt daarom maar gedeeltelijk geïntegreerd in de Omgevingswet. In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel Omgevingswet is deze keuze toegelicht.35 Dit voorstel voor nadeelcompensatie volgt deze lijn. Dat betekent dat wanneer de schade het gevolg is van een besluit op grond van de Wet luchtvaart (zoals een luchthavenbesluit), om vergoeding daarvan kan worden verzocht op grond van de regeling in de Wet luchtvaart. Is de schade het gevolg van een besluit op grond van de Omgevingswet, zoals een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit of een vergunning voor een beperkingengebiedactiviteit, dan kan om vergoeding daarvan worden verzocht op grond van afdeling 15.1 van de Omgevingswet. Elders in dit wetsvoorstel is de aangepaste schaderegeling voor de Wet luchtvaart opgenomen.

2.1.3 Handhaving en Uitvoering

In dit wetsvoorstel wordt voorgesteld de gereserveerde paragraaf over de bestuurlijke boete in afdeling 18.1 van de Omgevingswet (Bestuursrechtelijke handhaving) en de gereserveerde afdeling 18.3 «(Kwaliteitsbevordering en afstemming)» in te vullen. Dit laatste betreft de overheveling van de nieuwe paragraaf 5.2 (Kwaliteitsbevordering en samenwerking) van de Wabo naar de Omgevingswet. Deze paragraaf is in de Wabo opgenomen via de Wet verbetering vergunningverlening, toezicht en handhaving36 nadat het wetsvoorstel voor de Omgevingswet aan de Tweede Kamer was aangeboden. In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel Omgevingswet zijn deze onderwerpen al aangekondigd.37 Deze wijzigingen worden hieronder toegelicht.

2.1.3.1 Regeling punitieve handhaving

Inleiding

In het omgevingsrecht kunnen bij niet-naleving van regels zowel reparatoire als punitieve sancties worden opgelegd. Reparatoire sancties zijn gericht op het beëindigen of ongedaan maken van een overtreding of de gevolgen daarvan, of het voorkomen van herhaling of continuering van de overtreding. Reparatoire sancties zijn vrijwel altijd bestuursrechtelijk van aard. De belangrijkste zijn de in de Awb geregelde last onder bestuursdwang en last onder dwangsom.

Punitieve sancties zijn gericht op het bestraffen van de overtreder door hem leed toe te voegen. Een van de sanctiemogelijkheden is de geldelijke sanctie (geldboete). Geldboetes hebben een algemeen preventieve werking en kunnen onder meer worden ingezet als overtredingen niet meer ongedaan kunnen worden gemaakt en herstelsancties dus niet (meer) aan de orde zijn. Zo wordt met een punitieve sanctie een overtreding bestraft, wat kan worden gecombineerd met een aankondiging van een sanctie bij herhaling of continuering van de eerdere overtreding.

In het omgevingsrecht worden punitieve sancties vanouds in het kader van het strafrecht opgelegd. In de Wed wordt het overtreden strafbaar gesteld van tal van voorschriften uit wetten die naar de Omgevingswet zijn overgeheveld. Overtreders worden vervolgd door het Openbaar Ministerie en krijgen hun straf opgelegd door de strafrechter. Vooral binnen het milieurecht bestaat de behoefte om het strafrecht in te zetten. Dat geldt bij zware overtredingen die aanzienlijke milieuschade (dreigen te) veroorzaken en daar waar criminaliteit plaatsvindt om veel geld te verdienen door milieuregelgeving te ontduiken38. Bij dergelijke zware delicten die de rechtsorde schokken, is een openbare verantwoording van de verdachte met een daarbij passende, niet louter financiële, straf aangewezen. Het strafrecht biedt bovendien de mogelijkheid om dwangmiddelen en opsporingsbevoegdheden in te zetten, zodat achter de façade van een onderneming gekeken kan worden of sprake is van een criminele organisatie. Daarom heeft het Openbaar Ministerie ook een Functioneel Parket met aandachtspunt milieu ingericht.

De bestuurlijke strafbeschikking bij de handhaving van het omgevingsrecht

Veel milieuovertredingen van minder ernstige aard worden afgedaan met een geldboete. Om het Functioneel Parket van het Openbaar Ministerie te ontlasten, is betrekkelijk recent (in 2012) als lik-op-stuk-boete-instrument de Bestuurlijke Strafbeschikking Milieu (hierna: BSB) ingevoerd. De BSB is wettelijk geregeld in het Wetboek van Strafvordering. Bij de BSB is een bestuursorgaan (in de praktijk omgevingsdiensten, waterschappen, Rijkswaterstaat en enkele landelijke inspecties) bevoegd bij strafrechtelijke beschikking een geldboete op te leggen. Dit kunnen zij doen voor lichte en eenvoudig vast te stellen overtredingen van voorschriften die zijn vastgesteld in het Besluit OM-afdoening. In Bijlage II bij die algemene maatregel van bestuur zijn alle feiten opgesomd die kunnen worden afgedaan met een BSB. In de bijbehorende beleidsregels van het Openbaar Ministerie is ook de hoogte van deze geldboetes (tarieven) opgenomen. Een overzicht van de feiten en tarieven is ook terug te vinden in het zogenoemde Feitenboekje Bestuurlijke strafbeschikking milieu en keurfeiten van het Openbaar Ministerie. Bijlage II en het feitenboekje worden jaarlijks aangepast aan gewijzigde wetgeving. Het werken met deze strafbeschikking gebeurt binnen de richtlijnen van het Openbaar Ministerie. Alleen op basis van een proces-verbaal van een buitengewoon opsporingsambtenaar (BOA) in dienst bij het bestuursorgaan kan een BSB worden uitgevaardigd. De BSB is een zelfstandige bevoegdheid van de aangewezen bestuursorganen. Zij kunnen binnen het door het Openbaar Ministerie vastgestelde beleid over de BSB zelf bepalen in welke concrete gevallen de strafbeschikkingsbevoegdheid wordt ingezet. Het Openbaar Ministerie kan een door het bestuur uitgevaardigde strafbeschikking niet seponeren op beleidsmatige gronden, maar enkel als er technische gebreken aan kleven. Nadat de zaak is aangeleverd bij het Centraal Justitieel Incassobureau (CJIB), verstuurt het CJIB de strafbeschikking naar de bestrafte en start – als er geen verzet is ingesteld – de inning van de geldboete. Is de bestrafte het niet eens met de strafbeschikking dan kan hij verzet instellen bij de officier van justitie. In dat geval is de officier verplicht om de verdachte te dagvaarden en volgt een regulier strafproces. Alleen als er technische gebreken kleven aan de BSB kan hij daarvan af zien (technisch sepot). De BSB wordt toegepast naast de «normale» strafrechtelijke vervolging door het Openbaar Ministerie van overtredingen die niet in aanmerking komen voor een BSB.

De bestuurlijke boete bij de handhaving van het omgevingsrecht

In het omgevingsrecht heeft daarnaast recent (in 2015 in de Woningwet) de bestuurlijke boete haar intrede gedaan.39 Een bestuurlijke boete is een met de BSB vergelijkbaar lik-op-stuk-instrument. Het verschil is dat de bestuurlijke boete een zuiver bestuursrechtelijke punitieve sanctie is naast de strafrechtelijke handhaving. Het bestuur bepaalt zelf het boetebeleid en -tarief binnen het wettelijk toegestane maximum en het verzorgt zelf de inning. Tegen de boete kan bezwaar worden gemaakt bij het bestuursorgaan dat de boete heeft opgelegd en vervolgens kan eventueel beroep worden aangetekend tegen de beslissing op bezwaar bij de bestuursrechter. De Awb voorziet sinds 1 juli 2009 in een algemene regeling voor de bestuurlijke boete. In de bijzondere wet wordt geregeld voor welke overtredingen een bestuurlijke boete kan worden opgelegd en tot welk maximum geldbedrag. Naast de bestuurlijke boete blijft soms ook punitieve handhaving via de Wed (strafrechtelijke vervolging door het Openbaar Ministerie) mogelijk (duaal stelsel). Het bestuursorgaan maakt met het Openbaar Ministerie afspraken over het inzetten van strafrechtelijke handhaving, bijvoorbeeld bij de meer ernstige overtredingen en bij recidive.40

Invulling punitieve handhaving onder de Omgevingswet

Bij de stelselherziening dient de vraag zich aan op welke wijze de nieuwe, geïntegreerde wet en onderliggende regelgeving punitief gehandhaafd zou moeten worden. In de toetsversie van de Omgevingswet was een globale regeling van de bestuurlijke boete opgenomen, ook omdat voor het domein bouwen dat instrument op korte termijn zou worden geïntroduceerd. In de toelichting op de toetsversie werd aangegeven dat per deelterrein in het omgevingsrecht een keuze zou kunnen worden gemaakt tussen de BSB of de bestuurlijke boete op basis van een afweging van de voor- en nadelen van beide instrumenten in verhouding tot de specifieke kenmerken van het betrokken domein. Door verschillende partijen werd naar aanleiding van die toetsversie gevraagd naar een verdere doordenking van de punitieve handhaving van het omgevingsrecht. Om hierop een beter afgewogen antwoord te formuleren, is in opdracht van het toenmalige Ministerie van Infrastructuur en Milieu in overleg met het toenmalige Ministerie van Justitie en Veiligheid door de Rijksuniversiteit Groningen onderzoek gedaan naar de gewenste inrichting van de punitieve handhaving van de Omgevingswet41. Dit onderzoek is later in opdracht van het toenmalige Ministerie van Infrastructuur en Milieu aangevuld met een advies van prof. mr. A.B. Blomberg42.

Uit het onderzoek van de Rijksuniversiteit Groningen (RUG) blijkt dat het verschil tussen de bestuurlijke boete en de BSB wat betreft rechtswaarborgen en efficiëntie klein is. De onderzoekers vinden het wenselijk om een en hetzelfde lik-op-stuk-boete-instrument te hanteren in alle domeinen van het omgevingsrecht. Zij menen dat het naast elkaar bestaan van de bestuurlijke boete en de BSB de handhaving nodeloos gecompliceerd maakt. Alles overwegende geeft de RUG de voorkeur aan brede toepassing van de BSB boven de bestuurlijke boete. Wel stelt de RUG enkele wijzigingen voor van de BSB. Zo wordt aanbevolen de lijst met strafbare feiten die via een BSB kunnen worden afgedaan, uit te breiden en vooral een meer open strafbeschikkingsbevoegdheid voor bestuursorganen vorm te geven. Verder zouden de opbrengsten van geldboetes verdeeld moeten worden naar rato van inspanningen die door de bestuurlijke en strafvorderlijke organen in het kader van de punitieve handhaving geleverd zijn. De RUG noemt overigens als voordeel van de bestuurlijke boete boven de BSB dat de lijnen tussen herstel- en punitieve sancties kort zijn.

In haar aanvullend advies stelt professor Blomberg dat het naast elkaar bestaan van de bestuurlijke boete en de BSB geen noemenswaardige knelpunten voor de justitiabelen oplevert, noch tot knellende samenloopkwesties leidt. Blomberg concludeert na een nadere analyse van de door de RUG genoemde voor- en nadelen van de bestuurlijke boete en de BSB dat veel van de voordelen van de onderscheiden instrumenten ook in meer of mindere mate bij het andere instrument zouden kunnen worden gerealiseerd. Kortom, de keuze tussen beide instrumenten lijkt om het even.

Medio 2015 heeft vervolgens de Afdeling advisering van de Raad van State in een ongevraagd advies aandacht gevraagd voor de verschillen in rechtsbescherming voor de justitiabele tussen het strafrecht en het punitieve bestuursrecht (bestuurlijke boete).43 Het Ministerie van Justitie en Veiligheid heeft op 14 mei 2018 de kabinetsreactie op dit advies met bijgevoegd het nader rapport aan het parlement gezonden.44 Bij het opstellen van het wetsvoorstel van de Invoeringswet Omgevingswet had behandeling hiervan in de Tweede Kamer nog niet plaatsgevonden. Ook is in opdracht van het toenmalige Ministerie van Veiligheid en Justitie een evaluatie van de Wet OM-afdoening uitgevoerd. De onderzoeksresultaten worden in de zomer 2018 openbaar gemaakt. De uitkomst van het debat over beide onderwerpen zal worden betrokken bij de verdere ontwikkelingen rond de bestuurlijke boete in de Omgevingswet. Het overleg over het boete-instrument zal worden gecontinueerd.

Voorstel tot continuering strafbaarstelling in de Wed en huidig gebruik BSB en bestuurlijke boete

Dat het wenselijk is om ook in de toekomst te beschikken over de mogelijkheid van punitieve handhaving op grond van de Wed, is onomstreden. Voor de bestuurlijke boete en de BSB geldt dat deze allebei nog maar kort worden toegepast in het omgevingsrecht. Genoemd onderzoeksrapport (Rijksuniversiteit Groningen) en advies (Blomberg) laten een divers beeld van de voor- en nadelen van beide boete-instrumenten zien en vormen daarom op dit moment onvoldoende basis om nu al voor de Omgevingswet te kiezen voor het ene of andere instrument. Het debat zoals in de vorige alinea genoemd betreft ook de BSB. Daarom ligt het niet voor de hand in de Omgevingswet op dit moment fundamentele veranderingen door te voeren. Daarom stelt de regering voor om vooralsnog de huidige situatie voort te zetten. Dit betekent allereerst voortzetting van strafbaarstelling van omgevingsrechtelijke voorschriften via de Wed. De technische aanpassing van de Wed aan de Omgevingswet wordt geregeld in artikel 2.47 van dit wetsvoorstel. Daarnaast blijft een lik-op-stuk-boete-instrument voor een aantal lichte, eenvoudig bewijsbare overtredingen in de vorm van de BSB of de bestuurlijke boete onderdeel van de beschikbare instrumenten van decentrale overheden. Dit houdt in dat de huidige bestuurlijke strafbeschikking op grond van de Wet OM-afdoening binnen de domeinen milieu, water en natuur voorlopig wordt voortgezet. Daarnaast wordt de huidige bestuurlijke boete in het domein bouwen en voor de beperkingengebieden bij luchthavens en spoor in de Omgevingswet ondergebracht.

Uitbreiding toepassing bestuurlijke boete bij handhaving van onderdelen van de Omgevingswet

Tevens stelt de regering voor om ter uitvoering van eerdere toezeggingen op twee domeinen de bestuurlijke boete te introduceren. Dit betreft de handhaving van de milieuregels uit het huidige Besluit risico’s zware ongevallen 2015, die in de stelselherziening worden overgeheveld naar het Besluit activiteiten leefomgeving. En verder gaat het om de handhaving van regels ter bescherming van het cultureel erfgoed en werelderfgoed.

Bestuurlijke boete voor Brzo-milieufeiten

Voor de handhaving van de milieuregels uit het Besluit risico’s zware ongevallen 2015 (hierna: Brzo) wordt de bestuurlijke boete geïntroduceerd in overeenstemming met de toezegging in de kabinetsreactie op het rapport van de Onderzoeksraad voor Veiligheid en het advies van de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur over Odfjell.45 Op dit terrein bestaat een nauwe samenhang met de handhaving van andere niet-omgevingsrechtelijke voorschriften van arbeidsomstandighedenwetgeving waarvoor de bestuurlijke boete al wordt gebruikt. Voor de opzet van de bestuurlijke boete voor Brzo-milieuovertredingen is dan ook aangesloten bij de boetebevoegdheden waarover de Inspectie van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid sinds 1 januari 2013 beschikt om veiligheidsvoorschriften binnen de zogenoemde Seveso-inrichtingen te handhaven. Hiermee wordt geborgd dat de verschillende handhavingsorganisaties bij vergelijkbare overtredingen over dezelfde instrumenten beschikken. Voor de maximale hoogte van de boetetarieven is aangesloten bij de boetebevoegdheid van de Inspectie van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.

De handhavingsbevoegdheid van Brzo-milieufeiten ligt bij gedeputeerde staten en bij de Minister van Economische Zaken en Klimaat. De uitvoering van de handhavingstaken is ondergebracht bij de speciaal daartoe ingerichte Brzo-Omgevingsdiensten en bij het Staatstoezicht op de Mijnen.

Het bevoegd gezag zal beleidsregels opstellen ter vaststelling van de boetetarieven. Deze beleidsregels zullen omwille van de rechtsgelijkheid en het handhaven van een gelijk speelveld onderling tussen de provincies in het verband van het Interprovinciaal Overleg worden afgestemd. Het boetebeleid wordt eveneens afgestemd met het Openbaar Ministerie in verband met hun strafrechtelijke handhavingstaak. De invulling van deze nieuwe bevoegdheid zal ook plaatsvinden door aanpassing van de in 2013 vastgestelde (en in 2014 geactualiseerde) Landelijke handhavingsstrategie Brzo 1999.

Bestuurlijke boete bij erfgoedovertredingen

Verder stelt de regering voor om voor de monumentenzorg de bestuurlijke boete te introduceren. Dit is in lijn met de beleidsreactie van het kabinet op het rapport «Erfgoed in goede handen?», waarin de aanbeveling wordt gedaan om het voor gemeenten mogelijk te maken om een bestuurlijke boete op te leggen.46 De boetebevoegdheid zal in de regel worden uitgeoefend door het college van burgemeester en wethouders en in een enkel geval de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, de Minister van Infrastructuur en Waterstaat of de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Voor de maximale boetehoogte wordt voorgesteld te kiezen voor de vijfde categorie aansluitend bij artikel 1a, onder 2°, van de Wed, waarin nu overtreding van de artikelen 5.1, eerste lid, en 5.10, eerste lid, van de Erfgoedwet en op grond van artikel 9.1, tweede lid, onder b, van de Erfgoedwet overtreding van de artikelen 11, 53, eerste lid, en 56 van de Monumentenwet 1988, zoals die wet luidde voor de inwerkingtreding van de Erfgoedwet, strafbaar is gesteld.

2.1.3.2 Invoeging Wet verbetering vergunningverlening, toezicht en handhaving

Zoals aangekondigd in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel voor de Omgevingswet wordt de nieuwe paragraaf 5.2 Wabo, zoals deze is komen te luiden bij inwerkingtreding van de Wet verbetering vergunningverlening, toezicht en handhaving (hierna: wet VTH), overgeheveld naar de gereserveerde afdeling 18.3 van de Omgevingswet. De wet VTH vormde de verankering van de afspraken die tussen de rijksoverheid, de provincies en gemeenten in 2009 zijn gemaakt om de vergunningverlening, het toezicht en de handhaving van het omgevingsrecht beter te organiseren. Met de wet VTH is de basis gelegd voor een landelijk dekkend stelsel van 29 omgevingsdiensten. In deze diensten brengen provincies en gemeenten de uitvoering van een aantal VTH-taken onder, waardoor expertise kan worden gebundeld. Gemeenten en provincies blijven bevoegd gezag voor deze taken. Zij stellen verordeningen vast waarin kwaliteitseisen zijn opgenomen voor de taakuitvoering door omgevingsdiensten. Er zijn zes gespecialiseerde omgevingsdiensten aangewezen om toezicht te houden op complexe en risicovolle bedrijven. De wet VTH heeft ook bepalingen geïntroduceerd over informatie-uitwisseling en samenwerking bij toezicht en handhaving tussen onder andere provincies, gemeenten, waterschappen, Openbaar Ministerie en de politie.

De overheveling naar afdeling 18.3 gebeurt beleidsneutraal. De afdeling heeft ook dezelfde titel als de huidige paragraaf 5.2 Wabo («Kwaliteitsbevordering en afstemming»). Dit betekent dat geen inhoudelijke, beleidsmatige veranderingen ten opzichte van de huidige tekst worden voorgesteld. De artikelen zijn wel redactioneel gewijzigd. Deze redactionele wijzigingen liggen in het verlengde van redactionele ingrepen die zijn doorgevoerd bij de eerdere overheveling van artikelen uit hoofdstuk 5 van de Wabo naar hoofdstuk 18 van de Omgevingswet. Zo zijn in lijn met deze eerdere aanpassingen enkele, volgens recenter inzicht niet strikt nodige bepalingen geschrapt. Voor een nadere toelichting op deze wijzigingen wordt verwezen naar de artikelsgewijze toelichting.

Rol omgevingsdienst onder de Omgevingswet

De omgevingsdiensten zijn inmiddels uitgegroeid tot professionele uitvoeringsorganisaties die werken voor gemeenten, provincies en soms voor waterschappen. Ze zullen onder de Omgevingswet een belangrijke rol spelen bij de uitvoering van vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH). De kennis en deskundigheid van de omgevingsdiensten kan ook door gemeenten worden benut bij bijvoorbeeld het opstellen van omgevingsplannen. In meer algemene zin zullen omgevingsdiensten goed kunnen adviseren en ondersteunen bij tal van taken op het terrein van de fysieke leefomgeving, omdat zij regionaal opereren en veel samenwerken met verschillende overheden gemeenten en provincies.

Verhouding wet VTH en Wet kwaliteitsborging voor het bouwen

De wet VTH leidt tot borging van de kwaliteit van de uitvoering van VTH-taken door onder andere gemeenten. Ook het wetsvoorstel kwaliteitsborging voor het bouwen (Wkb)47 streeft naar een betere kwaliteitsborging van de uitvoering. Het verschil is echter dat de wet VTH uitgaat van een betere uitvoering van de taken, terwijl het wetsvoorstel Wkb vooral door middel van een andere vorm van toetsing en controle tijdens de bouw, namelijk door private toetsing, streeft naar een betere naleving van de regelgeving door bouwende partijen en hun opdrachtgevers.

In de praktijk betekent dit dat met de inwerkingtreding van de Wkb de kwaliteit van de voorafgaande toetsing aan (technische) bouwvoorschriften over de aan te wijzen categorieën bouwwerken via het nieuwe kwaliteitsborgingsysteem zal worden geborgd en niet langer in het kader van de Wet VTH.

2.1.3.3 Handhaving van gedoogplichten

In artikel 18.2 van de Omgevingswet is de handhavingstaak toegedeeld voor die onderdelen van de Omgevingswet, waarvoor die dient te worden belegd. Bestuursrechtelijke handhaving ligt bij gedoogplichten evenwel minder voor de hand dan bij de algemene regels, vergunningen en andere besluiten. In dit wetsvoorstel wordt voorgesteld de bestuurlijke handhaving van gedoogplichten specifiek te regelen. Zie de voorgestelde wijziging van artikel 18.2 in hoofdstuk 1 van dit wetsvoorstel. Bij algemene maatregel van bestuur zal worden ingevuld voor welke specifieke gedoogplichten welk bestuursrechtelijk handhavend bevoegd gezag wordt aangewezen. Dat zal niet bij elke gedoogplicht aan de orde zijn. Bestuurlijke handhaving van gedoogplichten is namelijk niet voor het hele werkveld van de Omgevingswet waar met gedoogplichten gewerkt wordt, even effectief. Daarom wordt in het voorgenomen Invoeringsbesluit Omgevingswet per afzonderlijke gedoogplicht een keuze gemaakt of bestuurlijke handhaving nodig is. De keuze wordt gemaakt op basis van een afweging van de voor- en nadelen van dit instrument, in verhouding tot de specifieke kenmerken van het betrokken domein. Dit gebeurt uiteraard in overleg met het desbetreffende bestuursorgaan dat een gedoogplicht oplegt of het bij uitvoering van werkzaamheden nodig heeft.

Hoofdstuk 10 van de Omgevingswet bevat de gedoogplichten die voortkomen uit de Belemmeringenwet privaatrecht, aangevuld met enkele andere gedoogplichten. Alle in de overige hoofdstukken van de Omgevingswet opgenomen regels en besluiten dwingen bedrijven of burgers om iets te doen of na te laten. Gedoogplichten daarentegen brengen mee dat iemand gedwongen wordt iets toe te staan en zich niet met een beroep op het eigendomsrecht kan weren tegen betreding van zijn gronden. In de huidige uitvoeringspraktijk wordt bij gedoogplichten-bij-beschikking die worden opgelegd via de Belemmeringenwet privaatrecht niet bestuursrechtelijk gehandhaafd. Strafrechtelijke handhaving – of alleen al het «erbij roepen van de sterke arm» – volstaat. Voor elke gedoogplicht (zowel van rechtswege als bij gedoogplichten bij beschikking) zal worden bezien of het wel nodig is voor het beheer of de taakuitoefening voor een werk om bestuursrechtelijk te kunnen optreden tegen het handelen in strijd met een gedoogplicht. Dit hangt af van de aard van de gedoogplicht. Zo geven de waterschappen aan het wenselijk te vinden om het instrument last onder bestuursdwang in de rol van beheerder en bevoegd gezag te kunnen blijven toepassen om een gedoogplicht te kunnen effectueren. Voor de verschillende domeinen van het omgevingsrecht wordt bezien of de bestuurlijke handhaving al dan niet opengesteld wordt. De gevallen waarin handhaving opengesteld wordt, worden vastgelegd in hoofdstuk 13 van het Omgevingsbesluit via het Invoeringsbesluit Omgevingswet.

Het is wel bij alle gedoogplichten effectief als zo nodig de «sterke arm» kan worden ingeroepen om bij belemmering om gronden te betreden de toegang daartoe te effectueren. Daarom is ervoor gekozen om overtreding van alle gedoogplichten strafbaar te stellen. Ook die keuze is in lijn met de huidige uitvoeringspraktijk.

2.1.4 Digitaal Stelsel Omgevingswet
2.1.4.1 Verbeterdoelen Digitaal Stelsel Omgevingswet

Digitalisering draagt bij aan het bereiken van de doelen van de stelselherziening van het omgevingsrecht. Zo heeft de toenmalige Minister van Infrastructuur en Milieu in haar brief van oktober 2013 aangegeven dat digitalisering bijdraagt aan het vergroten van het gebruiksgemak en snellere en betere besluitvorming. Ook in de memorie van toelichting bij de Omgevingswet is aangegeven dat digitalisering een belangrijk hulpmiddel is voor een goede en eenvoudige uitvoering van de Omgevingswet. Tijdens de behandeling van de Omgevingswet in de Tweede Kamer is een amendement aangenomen waarmee afdeling 20.5 met artikel 20.20 aan de Omgevingswet is toegevoegd. Dit artikel voorziet in een digitaal stelsel van informatievoorziening over de fysieke leefomgeving. Met dit wetsvoorstel wordt afdeling 20.5 uit de Omgevingswet verder uitgewerkt.

Daarbij is de doelstelling van het digitaal stelsel verbreed. Naast de informatievoorziening over de fysieke leefomgeving, moet het digitaal stelsel bovendien het elektronische verkeer in het kader van aanvragen, meldingen en dergelijke faciliteren en meer in het algemeen een doelmatige en doeltreffende uitvoering van taken en bevoegdheden op grond van de Omgevingswet bevorderen. Met dit wetsvoorstel worden deze doelen van het digitaal stelsel wettelijk verankerd, en wordt een landelijke voorziening ingesteld die tot het bereiken van die doelen dient. Verder bevat het voorstel de benodigde grondslagen voor de toedeling en uitwerking van taken en verantwoordelijkheden voor de goede werking van het digitaal stelsel.

Het digitaal stelsel wordt als «Digitaal Stelsel Omgevingswet» (DSO) ontwikkeld binnen het interbestuurlijke programma «Aan de slag met de Omgevingswet» op basis van het in juli 2015 gesloten Bestuursakkoord Implementatie Omgevingswet.

2.1.4.2 Landelijke voorziening Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO)

Centraal in het digitaal stelsel staat een landelijke voorziening. Deze voorziening heeft in ieder geval twee functies:

  • 1. Het ontsluiten van informatie over de fysieke leefomgeving. Daarbij gaat het om te beginnen om regels voor de fysieke leefomgeving, zoals informatie uit besluiten of andere rechtsfiguren op grond van de Omgevingswet (zoals bijvoorbeeld een omgevingsplan of omgevingsvisie). Daarnaast kan het gaan het om andere informatie over de fysieke leefomgeving, zoals informatie over de staat van die omgeving.

  • 2. Een loketfunctie waarmee een initiatiefnemer een vergunningaanvraag kan indienen, een melding kan doen of op een andere manier gegevens aan het bevoegd gezag kan verstrekken.

In de landelijke voorziening worden de functionaliteit van drie bestaande landelijke voorzieningen geïntegreerd. Het gaat om:

  • het indienen van vergunningaanvragen en het doen van meldingen (Omgevingsloket online (OLO)),

  • het doen van meldingen (Activiteitenbesluit Internet Module (AIM)),

  • het ontsluiten van informatie over de fysieke leefomgeving (Ruimtelijkeplannen.nl).

Het interbestuurlijke streefbeeld is om de informatievoorziening zo in te richten dat de informatie zoveel mogelijk objectgericht, met een «klik op de kaart» kan worden opgeroepen. Daarbij kunnen bijvoorbeeld regels worden vertaald in zogeheten vragenbomen, die voor een initiatiefnemer een hulpmiddel zijn om te bepalen of voor een bepaalde activiteit op een bepaalde locatie een vergunning nodig is. Voor zover ook informatie over de (staat van de) fysieke leefomgeving beschikbaar is, kan de combinatie van regels en die feitelijke informatie, bovendien inzicht geven in beschikbare gebruiksruimte (bijvoorbeeld voor wat betreft geluidsbelasting) op een specifieke locatie.

Op de informatievoorziening wordt nader ingegaan in paragraaf 2.1.4.4. Het indienen van een vergunningaanvraag, het doen van een melding, het voldoen aan een andere informatieverplichting dan een melding of het indienen van een ander bericht (de loketfunctie) komt nader aan de orde in paragraaf 2.1.4.5.

Vanaf het moment van inwerkingtreding van de Omgevingswet zal de landelijke voorziening van het digitaal stelsel een basisniveau bieden. Het DSO wordt vervolgens gefaseerd verder ontwikkeld, waarbij ook geleidelijk meer informatie wordt ontsloten. Dit wordt verder toegelicht in de volgende paragraaf.

Als bij doorontwikkeling van het digitaal stelsel besloten wordt tot het toevoegen van nieuwe functionaliteiten aan de landelijke voorziening, zal bekeken worden of hiervoor aanvullende regels nodig zijn, bijvoorbeeld in verband met de bescherming van persoonsgegevens of het gegevensbeheer. Het wetsvoorstel biedt de mogelijkheid om op termijn bij algemene maatregel van bestuur nieuwe functionaliteiten aan de landelijke voorziening toe te voegen, wanneer bij doorontwikkeling behoefte bestaat aan die functionaliteiten en als die functionaliteiten een aanvullende wettelijke regeling behoeven. Het kan bijvoorbeeld om een nieuwe samenwerkingsruimte gaan.

2.1.4.3 Stapsgewijze ontwikkeling DSO en strekking van het wetsvoorstel

Stapsgewijze ontwikkeling

In het Bestuursakkoord Implementatie Omgevingswet is afgesproken dat het DSO in een aantal stappen zal worden gerealiseerd. De bij het akkoord betrokken partijen delen het streefbeeld om relevante beschikbare informatie, zowel over de van toepassing zijnde wet- en regelgeving als andere informatie over de fysieke leefomgeving op een bepaalde locatie, met een klik op de kaart beschikbaar te hebben en begrijpelijk te tonen.

Aan het bureau ICT-toetsing (BIT) is gevraagd om een toets uit te voeren op de risico’s en de slaagkans van het interbestuurlijke programma DSO. Deze toets is in oktober 2017 met de reactie van de Minister aan beide Kamers aangeboden. Het BIT adviseert om het DSO vooralsnog te beperken tot een minimale invulling van het huidige dienstverleningsniveau en van daaruit gecontroleerd verder uit te werken. Daarnaast adviseert het BIT om de invloed van de bevoegde gezagen en de eindgebruikers op het ontwerp van het DSO te versterken. De toenmalige Minister van Infrastructuur en Milieu heeft aangegeven dat zowel zij als de bestuurlijke partners het advies zullen opvolgen en gezamenlijk gaan uitwerken. Dit heeft geleid tot de keuze voor een basisniveau dat het DSO op het moment van inwerkingtreding van de Omgevingswet moet bieden. Dit basisniveau kan daarna stapsgewijs verder worden doorontwikkeld.

Vanaf het moment van inwerkingtreding van de Omgevingswet zal de landelijke voorziening in ieder geval de volgende functies ondersteunen:

  • Indienen van een vergunningaanvraag, doen van een melding, voldoen aan een andere informatieplicht dan een melding en indienen van een ander bericht;

  • Inzien van de regels uit een besluit of andere rechtsfiguur op grond van de Omgevingswet die op een bepaalde locatie gelden en

  • Op een gebruiksvriendelijke manier checken of een vergunning nodig is, een melding moet worden gedaan of op een andere wijze informatie aan het bevoegd gezag moet worden verstrekt voor de activiteiten die in de huidige voorzieningen (OLO en AIM) het meest worden geraadpleegd.

Op die manier ondersteunt het digitaal stelsel de basisfuncties vanaf het moment van inwerkingtreding van de Omgevingswet. De dienstverlening zal vervolgens worden uitgebreid door meer besluiten of andere rechtsfiguren op grond van de Omgevingswet via het DSO te ontsluiten. Daarnaast zal er steeds meer andere informatie over de fysieke leefomgeving via de landelijke voorziening worden ontsloten. Ook zal de informatie meer en meer zo ontsloten worden dat het mogelijk wordt om informatie in samenhang en in relatie met een bepaalde locatie en/of activiteit te tonen.

Inhoud van afdeling 20.5 Omgevingswet

Dit wetsvoorstel bevat de noodzakelijke regels en wettelijke grondslagen die vanuit de ambitie voor het digitaal stelsel nodig zijn om nu en in de toekomst het DSO goed te laten functioneren. Het wetsvoorstel regelt de kaders voor het DSO, waarbinnen het DSO functioneert en kan worden doorontwikkeld. Evenals het oorspronkelijke artikel 20.20 van de Omgevingswet, bevat het voorstel de nodige grondslagen voor nadere regelgeving. Daarmee kan de verdere doorontwikkeling worden vormgegeven, op basis van de door de betrokken interbestuurlijke partijen gemaakte afspraken, en worden afgestemd op informatiebehoeften. Op die manier wordt recht gedaan aan de gefaseerde ontwikkeling van het stelsel en is de wettelijke verankering van het DSO toekomstbestendig.

2.1.4.4 Beschikbaar stellen van informatie

Een van de doelen van het digitaal stelsel is het beschikbaar stellen van informatie. In dit wetsvoorstel wordt daarom een grondslag opgenomen waarmee bij algemene maatregel van bestuur informatie kan worden aangewezen die beschikbaar moet worden gesteld om via de landelijke voorziening DSO te kunnen ontsluiten (artikel 20.26). Daarbij wordt dan ook bepaald welke partij, welke informatie beschikbaar moet stellen. Niet voor alle informatie die via het DSO wordt ontsloten is het noodzakelijk om deze informatie expliciet aan te wijzen. In het navolgende wordt op de typen van informatie nader ingegaan en wordt toegelicht wanneer het noodzakelijk kan zijn om bij algemene maatregel van bestuur informatie aan te wijzen die via het DSO ontsloten moet worden.

Informatie uit besluiten en andere rechtsfiguren op grond van de Omgevingswet

Voor het beschikbaar stellen van informatie die is opgenomen in besluiten of andere rechtsfiguren op grond van de Omgevingswet zal gebruik worden gemaakt van de officiële publicaties die beschikbaar zijn in de daarvoor ingerichte digitale infrastructuur. De taak om te zorgen dat de benodigde informatie uit de infrastructuur voor officiële publicaties via de landelijke voorziening wordt ontsloten, zal bij de toedeling daarvan worden geformuleerd, en zo nodig bij ministeriële regeling nader worden gedefinieerd. De taak wordt zo geformuleerd dat de relevante informatie voor een specifieke locatie kan worden getoond. Deze taak zal worden toebedeeld aan een bestuursorgaan. Het voornemen is het Kadaster hiervoor aan te wijzen.

Voor burgers en bedrijven is het in een aantal situaties belangrijk om niet alleen informatie te krijgen over de huidige regels die gelden op een bepaalde locatie, maar ook over voorgenomen regels. Deze informatie is bijvoorbeeld relevant bij aankoop van een perceel of gebouw, of bij voorgenomen (uitbreiding van) een activiteit. Het voorstel maakt daarom mogelijk dat voor ontwerpen van besluiten en andere rechtsfiguren op grond van de Omgevingswet, dezelfde standaarden en publicatievoorschriften gelden als voor de besluiten en andere rechtsfiguren zelf. Daarbij kan bovendien aan het betrokken bevoegd gezag worden opgedragen om de status van een besluit, en wijziging daarvan, door te geven, zodat de gebruiker kan zien of bijvoorbeeld sprake is van een ontwerp omgevingsplan, of van een vastgesteld of inmiddels onherroepelijk geworden plan.

Zoals in paragraaf 2.1.4.3. is beschreven, wordt het DSO stapsgewijs doorontwikkeld. Dat geldt ook voor de set van besluiten en rechtsfiguren die via de landelijke voorziening worden ontsloten. Op het moment van inwerkingtreding van de Omgevingswet zullen in ieder geval (informatie uit) de omgevingsvisie, de omgevingsverordening, het omgevingsplan en de Omgevingsregeling via de landelijke voorziening kunnen worden ontsloten. Het voornemen is om op termijn ook informatie uit omgevingsvergunningen via de landelijke voorziening te ontsluiten. Dit vraagt, onder meer met het oog op bescherming van persoonsgegevens, nog nadere aandacht. Ook is het voornemen dat op termijn andere besluiten of rechtsfiguren op grond van de Omgevingswet dan die initieel worden ontsloten, via de landelijke voorziening worden ontsloten en dat ook deze besluiten in samenhang met andere informatie worden getoond. De besluiten die algemeen verbindende voorschriften bevatten en nog niet via de landelijke voorziening worden ontsloten, zijn overigens wel via andere kanalen raadpleegbaar, zoals via de lijn van de officiële bekendmakingen.

Andere informatie over de fysieke leefomgeving

Overheden en daaronder vallende diensten en kennisinstituten beschikken over veel informatie over verschillende onderdelen van de fysieke leefomgeving dat in het kader van de eigen taakuitoefening wordt verzameld. Het betreft bijvoorbeeld informatie over luchtkwaliteit, waterkwaliteit en verwachtingen over archeologische of natuurwaarden. Deze informatie kan ook relevant zijn voor andere overheden of voor initiatiefnemers. Voor zover het open data betreft kan deze conform het open databeleid vrij beschikbaar worden gesteld. Veel van deze informatie wordt ook al gedeeld via bijvoorbeeld eigen websites. Het doel van het DSO is om de informatie die relevant is voor de toepassing van de Omgevingswet, breed beschikbaar te stellen via de landelijke voorziening als centraal punt.

Vanaf de inwerkingtreding van de Omgevingswet kan via het DSO informatie over de fysieke leefomgeving die elders al in bruikbare vorm digitaal beschikbaar is, worden ontsloten door een technische koppeling (link) met de vindplaats. Aanwijzing en nadere regeling van informatie, zoals standaardisatie, is in beginsel aan de orde wanneer gegevens met elkaar of met informatie uit regels voor de leefomgeving moeten kunnen worden gecombineerd, of op een andere manier elektronisch moeten kunnen worden verwerkt. In het kader van de doorontwikkeling van het DSO zal de digitale bruikbaarheid van diverse informatie verder worden verbeterd door, naast de al genoemde informatie uit besluiten en andere rechtsfiguren, ook andere informatie over de fysieke leefomgeving specifiek aan te wijzen en over de vorm en kwaliteit daarvan nadere regels te stellen. Het belang van de informatiepositie van burgers speelt daarbij een belangrijke rol.

Bij ministeriële regeling kunnen zo nodig nadere eisen aan de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen informatie worden gesteld. Zo kunnen standaarden worden vastgesteld, met nadere informatiekundige definiëring van de informatie, waarmee elektronische verwerking en aansluiting op andere informatie kunnen worden geborgd. Met die regeling zullen bovendien (andere) kwaliteitseisen kunnen worden gesteld, zoals eisen aan actualiteit en herleidbaarheid. Standaarden zijn gedetailleerd, veelal technisch van aard en toegespitst op het type informatie. Gelet hierop is het vastleggen daarvan in een ministeriële regeling passend. Bij de vaststelling van standaarden zal verder waar mogelijk gebruik worden gemaakt van open standaarden en zal aangesloten worden bij standaarden die ook worden gebruikt ter voldoening aan de Inspire-richtlijn48 en Europese milieuregelgeving. Voor besluiten en andere rechtsfiguren op grond van de Omgevingswet zal op grond van de Bekendmakingswet in een set publicatiestandaarden worden voorzien. Deze standaarden faciliteren zowel de officiële publicatie als de ontsluiting via de landelijke voorziening.

«Toepasbare regels»

Een initiatiefnemer zal vaak antwoord zoeken op een specifieke vraag, bijvoorbeeld: «Moet ik een vergunning aanvragen als ik een boom ga kappen?» of «Wat moet ik aan informatie (gegevens en documenten) aanleveren als ik een vergunning wil aanvragen voor een extra steiger bij mijn jachthaven?». Het DSO biedt daarom een hulpmiddel in de vorm van zogenoemde «toepasbare regels». Dit maakt het mogelijk om via het doorlopen van vragenbomen antwoord te krijgen op dergelijke vragen. Ook bevat het DSO een module voorschriften en maatregelen, die het voor bedrijven mogelijk maakt om te zien welke maatregelen een bedrijf moet nemen om te voldoen aan een specifieke regel. De huidige voorzieningen OLO en AIM kennen op dit moment ook vragenbomen.

Het toepasbaar maken van regels of voorschriften houdt in dat deze worden omgezet naar begrijpelijke vragenbomen die door een initiatiefnemer doorlopen kunnen worden. Via deze vragenbomen zal het DSO de initiatiefnemer om bepaalde informatie vragen. De antwoorden van de initiatiefnemer leiden tot een bepaalde uitkomst, bijvoorbeeld: ik moet voor deze activiteit een vergunning aanvragen.

Door het Rijk zullen in elk geval vragenbomen op basis van de rijksregels uit de Omgevingswet worden verzorgd voor de activiteiten waarvoor de huidige voorzieningen (OLO en AIM) het meest worden benaderd. Dit geldt mogelijk ook voor een aantal veelgevraagde activiteiten waarvoor het Rijk via het voorgenomen Invoeringsbesluit Omgevingswet regels zal meegeven aan andere overheden.

Voor andere overheden zal ook de mogelijkheid bestaan om hun regels via vragenbomen te ontsluiten. Het opstellen van vragenbomen door andere overheden wordt gestimuleerd vanuit het programma Aan de Slag met de Omgevingswet. Om ervoor te zorgen dat deze vragenbomen via de landelijke voorziening kunnen worden getoond is in artikel 20.30 de mogelijkheid opgenomen om bij ministeriële regeling eisen te stellen aan de wijze waarop deze vragenbomen beschikbaar worden gesteld aan de landelijke voorziening, zoals gebruik van een bepaalde standaard. De inzet is om op basis van interbestuurlijke afspraken tot vragenbomen te komen. Als vangnet is in dit wetsvoorstel de mogelijkheid opgenomen om via uitvoeringsregelgeving een verplichting op te leggen aan bevoegde gezagen om zogenoemde toepasbare regels te leveren voor presentatie van vragenbomen via de landelijke voorziening DSO.

Status van beschikbaar gestelde informatie

Het DSO is een belangrijk hulpmiddel voor de uitvoering van de Omgevingswet. De informatie die wordt gepresenteerd zal dan ook moeten voldoen aan kwaliteitsmaatstaven. Deze informatie treedt echter niet in de plaats van geldende regels of van besluiten van het bevoegd gezag. Zo zal bijvoorbeeld de uitkomst van een vragenboom ter oriëntatie op vergunningplichten, de geldende regelgeving niet vervangen. Bij het presenteren van informatie via de landelijke voorziening zal de gebruiker uiteraard worden geïnformeerd over de rechten die aan de informatie kunnen worden ontleend.

Beperkingen in ontsluiting

Het is niet altijd mogelijk om informatie voor een onbeperkte doelgroep te ontsluiten. Dat is, naast de in paragraaf 2.1.4.6 nader besproken persoonsgegevens, bijvoorbeeld het geval bij bedrijfsgevoelige informatie, maar ook bij informatie die kan leiden tot misbruik (exacte vindplaatsen van Romeinse bodemschatten of zeldzame beschermde orchideeën) of die een risico voor de openbare veiligheid kan opleveren. In het voorstel is daarom opgenomen dat informatie die bij toetsing aan artikel 10 van de Wet openbaarheid van bestuur niet kan worden verstrekt, niet voor een ieder wordt ontsloten. Omdat de informatie afkomstig zal zijn van diverse partijen, wordt bij algemene maatregel van bestuur nader bepaald welke partij deze toets c.q. afweging uitvoert.

Kwaliteitszorg en toezicht

Het is van belang dat de informatie die via de landelijke voorziening wordt ontsloten, voldoet aan kwaliteitsmaatstaven die nodig zijn voor bruikbaarheid van informatie over onder meer beleids- en besluitvorming door bevoegde gezagen. Het voorstel bevat verschillende grondslagen voor invulling van kwaliteitszorg. Om te beginnen kunnen aan de informatie die ontsloten wordt via de landelijke voorziening, kwaliteitseisen worden gesteld. Ook kunnen in de zogeheten koppelvlakken voor elektronische levering van informatie validatiemechanismen worden ingebouwd. Met validatie wordt in dit verband de geautomatiseerde toets van informatie op bepaalde, vooral technische kwaliteitsaspecten door een opvolgende schakel in de keten bedoeld. Deze validatie kan ervoor zorgen dat de informatie die ontsloten wordt aan bepaalde technische kwaliteitseisen voldoet.

Voor signalering van eventuele feitelijk-inhoudelijke onvolkomenheden in informatie biedt het voorstel de mogelijkheid voor toedeling van taken in het kader van processen van monitoring en rapportage van kwaliteit. Dergelijke processen kunnen bijvoorbeeld inhouden dat een in een keten van informatievoorziening over een bepaald domein van de leefomgeving betrokken partij, de aan hem door aangewezen partijen geleverde informatie geregeld toetst door middel van bestandvergelijkingen of op een andere manier. Hierbij kan worden aangesloten bij de praktijk van kwaliteitszorg in het kader van basisregistraties.

Ten slotte zal de landelijke voorziening technisch kunnen gaan voorzien in een mogelijkheid tot terugmelding wanneer een bepaalde gebruiker meent dat specifieke informatie niet juist is. Het wetsvoorstel biedt de mogelijkheid om zo nodig bij ministeriële regeling regels te stellen over de afhandeling van dergelijke terugmeldingen door degene die als leverancier van de informatie is aangewezen.

Toezicht

Voor het toezicht op de taakuitoefening in het kader van het DSO voorziet het voorstel in concentratie van generiek interbestuurlijk toezicht bij de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties als stelselverantwoordelijke Minister. Een toezichtsrelatie van de Minister met de provincie bestaat al op grond van de Provinciewet. Voor concentratie van toezicht op het waterschap en de gemeente bij de Minister voorziet het voorstel in respectievelijk een regeling in de Omgevingswet en de aanpassing van (de bijlage bij) de Gemeentewet. Voor zover taken worden toegekend aan bestuursorganen of rechtspersonen die niet tot de provincie, het waterschap of de gemeente behoren, heeft de Minister andere toezichtsrelaties (bijvoorbeeld wanneer het een zelfstandig bestuursorgaan betreft) of wordt daarin bij overeenkomst voorzien.

2.1.4.5 Loketfunctie DSO

In de Omgevingswet is geregeld dat een initiatiefnemer via één digitaal loket omgevings-vergunningen, maatwerkvoorschriften of toestemmingen om een gelijkwaardige maatregel te treffen kan aanvragen. Via dit loket kan de initiatiefnemer ook een melding doen en alle gegevens en bescheiden verstrekken ter voldoening aan een andere informatieplicht dan een melding. Het gebruik van dit loket is verplicht als een initiatiefnemer een vergunning digitaal wil aanvragen of digitaal een melding wil doen of gegevens en bescheiden wil verstrekken. Ook de bij de vergunningaanvraag of melding te verstrekken gegevens en bescheiden kunnen in dat geval digitaal worden aangeleverd. Deze aanvraag, melding en/of informatie wordt via de landelijke voorziening doorgeleid naar het bevoegd gezag. Het bevoegd gezag behandelt de aanvraag vervolgens via het eigen digitale systeem in zijn backoffice. Na de beslissing op de aanvraag vindt de archivering van de stukken in alle gevallen plaats in het eigen digitale systeem van het bevoegd gezag. Het DSO bevat hiervoor geen archieffunctie.

Via dit wetsvoorstel kunnen functies voor het ontsluiten van informatie worden geïntegreerd met het digitale loket van de landelijke voorziening. Zo kunnen op termijn steeds meer gegevens, waarover de overheid al beschikt, worden ingevuld in een formulier, zodat de aanvrager die alleen hoeft te controleren. Deze integratie borduurt voort op de ontwikkeling van het OLO en AIM in de afgelopen jaren. Ook biedt deze integratie een basis om op termijn makkelijker formulieren voor aanvragen en meldingen te kunnen maken die zijn toegespitst op locatie en activiteit.

Ook onder de Omgevingswet blijft het mogelijk om, in de gevallen waarin niet exclusief de elektronische weg is voorgeschreven, op papier een vergunning aan te vragen, een melding te doen of gegevens en bescheiden aan het bevoegd gezag te verstrekken.

2.1.4.6 Bescherming persoonsgegevens

Grondslagen voor de verwerking van persoonsgegevens

De bescherming van de persoonlijke levenssfeer is een grondrecht. Uit artikel 6 van de Algemene verordening gegevensbescherming (AVG) volgt dat het recht op verwerking van persoonsgegevens alleen bestaat als die verwerking gebaseerd kan worden op minimaal één van de in dat artikel opgenomen grondslagen.

In de landelijke voorziening worden persoonsgegevens verwerkt. In afdeling 20.5 wordt een wettelijke basis gegeven voor de verwerking van persoonsgegevens in de landelijke voorziening. Op grond van artikel 6 van de AVG mogen persoonsgegevens worden verwerkt wanneer dat noodzakelijk is om aan een wettelijke verplichting te voldoen. In artikel 20.21, tweede lid, wordt bepaald dat de verantwoordelijke Minister zorg draagt voor de inrichting, instandhouding, werking en beveiliging van de landelijke voorziening. De voorziening zal, zoals in deze memorie al is toegelicht, bij inwerkingtreding in ieder geval een functionaliteit bevatten om het indienen van een aanvraag en het doen van een melding bij het bevoegd gezag mogelijk te maken en een functionaliteit om openbare informatie aan een ieder te kunnen verstrekken. Dit betekent onder meer dat de verantwoordelijke Minister een aanvraag waarin persoonsgegevens zijn opgenomen, in de landelijke voorziening zal moeten doorgeleiden naar het bevoegd gezag. In de uitvoering kan het voor de verantwoordelijke Minister derhalve noodzakelijk zijn om persoonsgegevens te verwerken, om aan zijn wettelijke verplichtingen ten aanzien van de inrichting, instandhouding, werking en beveiliging van de voorziening te kunnen voldoen.

Persoonsgegevens mogen op grond van artikel 6 AVG bovendien worden verwerkt als dit noodzakelijk is voor de vervulling van een taak van algemeen belang of als dit noodzakelijk is voor de uitoefening van het openbaar gezag dat aan de verantwoordelijke is opgedragen. De Omgevingswet belegt verschillende taken en verantwoordelijkheden bij bestuursorganen. Zo zal het bevoegd gezag bijvoorbeeld een omgevingsvergunning kunnen verlenen. Uit de bij het bevoegd gezag belegde taak vloeit voort dat het bevoegd gezag in dat kader persoonsgegevens mag verwerken, voor zover dit noodzakelijk is. Voorzien wordt dat het bevoegd gezag in het kader van zijn taken en verantwoordelijkheden persoonsgegevens bovendien zal kunnen verwerken in de onderdelen van de landelijke voorziening die hem hiervoor, net als onder de regeling van de Wabo, ter beschikking staan. Een aanvraag of melding kan immers, als deze elektronisch wordt gedaan, alleen via de landelijke voorziening bij het bevoegd gezag worden ingediend (zie artikel 16.1). Om die reden voorziet afdeling 20.5 aanvullend in grondslagen op basis waarvan bij algemene maatregel van bestuur kan worden bepaald welk bestuursorgaan verantwoordelijk is voor het beheer van aanvragen en meldingen die in de voorziening zijn opgenomen en welk bestuursorgaan verantwoordelijk is voor de verwerking van persoonsgegevens in de daarvoor beschikbare onderdelen van de landelijke voorziening.

Afdeling 20.5 bevat ook een bepaling op grond waarvan kan worden bepaald dat bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen informatie beschikbaar moet worden gesteld voor ontsluiting via de landelijke voorziening. Daarbij wordt bepaald door welke en aan welke bestuursorganen of rechtspersonen die informatie beschikbaar wordt gesteld. Dit kunnen bestuursorganen zijn, zoals het bevoegd gezag of een beheerder van een op grond van de Omgevingswet ingesteld register, onder de overheid vallende diensten, zoals ZBO’s en agentschappen, en kennisinstituten, zoals het RIVM. De informatie die via de landelijke voorziening wordt ontsloten is in beginsel bestemd voor een ieder. Het betreft daarmee openbare informatie. Om informatie voor een ieder te kunnen ontsluiten zal het daarom nodig kunnen zijn dat die bestuursorganen of rechtspersonen, voordat zij informatie leveren voor ontsluiting via de landelijke voorziening, persoonsgegevens verwerken zodat deze niet openbaar worden gemaakt. Ook hier gaat het om verwerking van persoonsgegevens die noodzakelijk is voor de vervulling van een taak van algemeen belang.

Afdeling 20.5 voorziet tot slot in een algemene doelbepaling en grondslagen op basis waarvan bij algemene maatregel van bestuur zal worden bepaald welke persoonsgegevens voor welke van die doelen mogen worden verwerkt, hoe lang die persoonsgegevens worden bewaard en aan wie deze worden verstrekt. Bij uitwerking van die regels zal uiteraard rekening worden gehouden met in de AVG neergelegde beginselen, zoals proportionaliteit en subsidiariteit. Zo zal de proportionaliteit van de verwerking van persoonsgegevens in de landelijke voorziening onder andere zijn af te leiden uit de gestelde bewaartermijnen: persoonsgegevens worden niet langer bewaard dan noodzakelijk is voor het beoogde doel.

Voor zover dit wetsvoorstel en de daarop gebaseerde maatregel en ministeriële regeling de gegevensbescherming niet expliciet regelen, gelden de bepalingen van de AVG onverkort. Dit betekent dat de bestuursorganen en rechtspersonen bij wie krachtens afdeling 20.5 taken en verantwoordelijkheden zijn belegd, bij de uitvoering aan de AVG moeten voldoen. In de uitvoering zal de bescherming van persoonsgegevens en in het bijzonder het feitelijk onherleidbaar maken van deze gegevens, waar mogelijk systeemtechnisch worden afgedwongen of ondersteund. Daarnaast worden procedurele afspraken voorzien.

Gegevensbeschermingeffectbeoordeling

Voor de totstandkoming van de regels, opgenomen in afdeling 20.5, en over de functionele ontwikkeling van het DSO, is een aantal maatregelen getroffen om een effectieve toepassing van de AVG te borgen. Belangrijke maatregelen zijn het gedurende het proces uitvoeren van gegevensbeschermingeffectbeoordelingen (Privacy impact assessments, hierna: PIA’s) en het meenemen van de uitkomsten daarvan bij de inrichting van de architectuur en de uitwerking in regelgeving en processen in het DSO. De uitkomsten van de PIA’s en beveiligingsrisicoanalyses geven richting aan specifieke privacy- en securitymaatregelen, waaronder technische en organisatorische maatregelen. Hiermee is er blijvend expliciete aandacht voor privacybescherming.

Uit de PIA’s en uit de internetconsultatie is met betrekking tot de bescherming van persoonsgegevens een aantal punten naar voren gekomen. Deze punten zijn verwerkt in het wetsvoorstel en worden hieronder toegelicht:

  • Aanwijzing van de verwerkingsverantwoordelijke(n)

    De verwerkingsverantwoordelijke wordt bij algemene maatregel van bestuur aangewezen. Bij de afwegingen hierover wordt rekenschap gegeven van het feit dat door de stapsgewijze doorontwikkeling de landelijke voorziening in de loop der tijd mogelijk meer functionaliteiten zal omvatten. Er moet voorkomen worden dat de situatie ontstaat dat betrokkenen voor de bescherming van hun rechten niet meer weten tot wie zij zich moeten richten met vragen over of verzoeken om onder andere rectificatie en toegang tot persoonsgegevens.

  • Gebruik burgerservicenummer

    In de PIA’s is geadviseerd om in afdeling 20.5 zo nodig een grondslag op te nemen voor gebruik van het burgerservicenummer (hierna: BSN). Het gaat hierbij om de vraag of uitvoeringsorganisaties niet zijnde bestuursorganen, het BSN moeten gebruiken om informatie beschikbaar te kunnen stellen aan de landelijke voorziening. Er wordt geen regeling voor een dergelijk gebruik van het BSN voorzien. Voor de verwerking van het BSN moet worden voorzien in een expliciete wettelijke grondslag. In zo’n grondslag is al voorzien door artikel 10 van de Wet algemene bepalingen burgerservicenummer. Overheidsorganen die daartoe bevoegd zijn, kunnen bij het verwerken van persoonsgegevens in het kader van de uitvoering van hun taak gebruik maken van het BSN. Voor het digitaal stelsel zullen alleen de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties als verantwoordelijke voor de inrichting, werking, instandhouding en beveiliging van de landelijke voorziening (hierna: beheerder) en het bevoegd gezag het BSN verwerken. Dit zal bijvoorbeeld het geval zijn als op het elektronische formulier dat gebruikt moet worden voor het via de landelijke voorziening indienen van een aanvraag, het BSN ingevuld moet worden. In dit geval verwerkt de beheerder van de voorziening het BSN, omdat hij de aanvraag via de landelijke voorziening moet doorgeleiden naar het bevoegd gezag. Daarnaast verwerkt het bevoegd gezag in het kader van de uitvoering van de eigen taken het BSN, omdat het de aanvraag in behandeling neemt om op die aanvraag een beslissing te nemen. Bij de aanwijzing van de persoonsgegevens bij algemene maatregel van bestuur zal, gelet op het voorgaande, worden opgenomen dat het BSN daartoe behoort.

    Opgemerkt wordt dat het in voorbereiding zijnde voorstel voor een wet Digitale overheid een grondslag bevat voor de verwerking van het BSN om toegang te kunnen krijgen tot elektronische diensten. Dit betreft niet de verwerking van het BSN in de landelijke voorziening, maar om verwerking van het BSN in generiek beschikbare componenten om toegang te kunnen krijgen tot bepaalde functionaliteiten van de landelijke voorziening. Het gaat in dit geval om de functionaliteit waarop moet worden ingelogd om een aanvraag te kunnen indienen of een melding te kunnen doen.

  • Informatiebeveiliging

    In de PIA’s is geconstateerd dat het niet nodig is om extra maatregelen te definiëren boven het niveau van de Baseline Informatiebeveiliging Rijksdienst (hierna: BIR). De BIR-maatregelen dekken het standaardniveau van beveiliging af op basis van een aantal standaarddreigingen c.q. risico’s. Vooralsnog blijft daarmee de BIR in de basis het beveiligingskader voor de landelijke voorziening. De PIA’s worden periodiek herhaald als onderdeel van het risicomanagementproces om zicht te houden op eventuele risico’s. Dit is de basis van het beveiligingsproces conform ISO27001. Deze norm (en verplichte open standaard) schrijft voor dat beveiliging een continu verbeterproces is met risicomanagement als basisingrediënt.

  • Gegevensuitwisseling in het kader van toezicht en handhaving

    In de PIA en in de reacties op de internetconsultatie is de vraag gesteld of persoonsgegevens in de landelijke voorziening worden verwerkt ter ondersteuning van toezicht en handhaving als bedoeld in hoofdstuk 18 van de Omgevingswet. Dit is vooralsnog niet het geval, omdat de landelijke voorziening nog geen functionaliteit bevat waarin structureel (persoons)gegevens kunnen of moeten worden uitgewisseld tussen bestuursorganen die verantwoordelijk zijn voor de uitvoering, toezicht en handhaving of tussen die bestuursorganen en instanties die met strafrechtelijke handhaving zijn belast. Als interbestuurlijk besloten wordt om via de landelijke voorziening toezicht en handhaving te gaan faciliteren, zal daarvoor een functionaliteit moeten worden toegevoegd. Daarbij zal moeten worden bezien, of gelet op de reikwijdte van die gewenste ondersteuning, aanpassing op wetsniveau nodig is of dat volstaan kan worden met de grondslag in afdeling 20.5 om bij algemene maatregel van bestuur een nieuwe functionaliteit van de landelijke voorziening aan te wijzen, in samenhang met het voorgestelde artikel 18.25. Daarbij zal de verhouding tot artikel 18.25 en de daarop gebaseerde digitale voorziening Inspectieview Milieu worden bezien en in dat verband zal ook een vervolg-PIA worden uitgevoerd om risico’s en maatregelen in kaart te brengen. Uitdrukkelijk wordt opgemerkt dat het bevoegd gezag uiteraard bevoegd is en blijft om elektronisch ingediende aanvragen en meldingen te verwerken ter uitvoering van de eigen taken en bevoegdheden van dat bevoegd gezag op grond van de Omgevingswet, waaronder voor het toezicht en de handhaving op verleende vergunningen.

2.1.4.7 Beheer Digitaal Stelsel Omgevingsrecht

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties is stelselverantwoordelijk voor het DSO. Dit omvat de wet- en regelgeving waarin uitvoeringstaken in het kader van het DSO worden vastgelegd.

Daarnaast is de Minister als beheerder operationeel verantwoordelijk voor de landelijke voorziening.

Voor het strategische beheer van het DSO als geheel wordt, in overleg met de bij het Bestuursakkoord Implementatie Omgevingswet betrokken partijen, een overleg- en beheerkader gevormd. Dit zal nadere invulling geven aan de samenwerking bij ontwikkeling en beheer van het DSO. De vormgeving van de samenwerking en de wijze van financiering van ontwikkeling en beheer behoeven, evenals andere vormen van interbestuurlijke samenwerking in het kader van de Omgevingswet, geen wettelijke regeling.

2.1.4.8 Verhouding tot (andere) regelgeving

Verhouding afdeling 20.5 (DSO) tot de afdelingen 20.1 tot en met 20.4 van de Omgevingswet

In de afdelingen 20.1 tot en met 20.4 van de Omgevingswet, zijn verschillende bepalingen opgenomen ter voldoening aan internationale verplichtingen. In het verlengde van bepalingen over de monitoring en gegevensverzameling bevat artikel 20.8, eerste lid, de mogelijkheid om regels te stellen over verstrekking aan het publiek van de resultaten van monitoring of andere informatie. Dit is vereist vanwege het verdrag van Aarhus en de Europese richtlijn toegang tot milieu-informatie.49 Het streven is niet om al die informatie via de landelijke voorziening te ontsluiten. Voor de ontsluiting van informatie via de landelijke voorziening van het DSO bevat afdeling 20.5 een specifieke regeling. Als informatie die onder het verdrag of onder de milieurichtlijn valt, ook via de landelijke voorziening wordt ontsloten, zal een verwijzing worden opgenomen naar bestaande digitale voorzieningen waar deze of meer informatie beschikbaar is. Met de landelijke voorziening wordt op die manier een stap voorwaarts gezet in het op een toegankelijke wijze ter beschikking stellen van bepaalde milieu-informatie aan het publiek.

Algemene wet bestuursrecht

De regering is voornemens de regels over elektronisch bestuurlijk verkeer aan te passen aan de technologische en maatschappelijke ontwikkelingen. Burgers en bedrijven krijgen het recht om elektronisch berichten aan de overheid te sturen. De Omgevingswet bevat in artikel 16.1 al een specifieke regeling voor de wijze van elektronisch indienen van een aanvraag om een besluit en een melding, in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen. Deze zullen via de landelijke voorziening van het DSO kunnen worden ingediend bij het bevoegd gezag. In dit wetsvoorstel wordt daaraan toegevoegd dat voor het langs elektronische weg voldoen aan andere informatieverplichtingen dan een melding en het indienen van andere berichten op grond van de Omgevingswet, in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, bij die maatregel wordt bepaald op welke wijze dat geschiedt. Zo kan bijvoorbeeld voor informatieverplichtingen in het kader van het «Pollutant Release and Transfer Register» (hierna: PTRT), de daarvoor beschikbare PRTR-voorziening worden aangewezen. Voor het berichtenverkeer waarvoor de elektronisch wijze van indienen is bepaald, kunnen bestuursorganen geen andere wijze van elektronisch indienen voorschrijven.

De Omgevingswet bevat daarnaast een grondslag om bij algemene maatregel van bestuur de elektronische weg te kunnen verplichten voor aanvragen en meldingen. Aan dit artikel worden eveneens de andere informatieverplichtingen dan een melding en andere berichten op grond van die wet toegevoegd.

Wijziging Bekendmakingswet

In het regeerakkoord 2017–2021 «Vertrouwen in de toekomst»50 is afgesproken dat overheidscommunicatie die nu nog fysiek plaatsvindt, in de toekomst ook digitaal moet kunnen plaatsvinden. Voor veel algemene bekendmakingen van besluiten en mededelingen en kennisgevingen van andere overheidspublicaties is publicatie in dag-, nieuws- of huis-aan-huisbladen, al dan niet in combinatie met terinzagelegging in een overheidsgebouw, echter nog steeds de voorgeschreven weg. De regering is daarom voornemens de Bekendmakingswet te wijzigen. Beoogd wordt:

  • 1. dat de bekendmaking van alle besluiten die niet tot een of meer belanghebbenden zijn gericht, steeds plaatsvindt in een van de elektronische publicatiebladen in plaats van bijvoorbeeld in gedrukte media,

  • 2. te voorzien in een digitale service waarbij burgers per e-mail worden geattendeerd op bekendmakingen en kennisgevingen uit die publicatiebladen die voor hen van belang zijn, bijvoorbeeld omdat deze betrekkingen hebben op de directe woonomgeving en,

  • 3. dat het ter inzage leggen van documenten in een overheidsgebouw als onderdeel van een kennisgeving of mededeling wordt aangevuld met de verplichting om deze documenten ook langs elektronische weg ter beschikking te stellen.

Het beoogde eindresultaat zal zijn dat alle voor eenieder bestemde informatie over (de voorbereiding van) overheidsbesluiten digitaal beschikbaar is.

De informatie uit besluiten en andere rechtsfiguren op grond van de Omgevingswet die beschikbaar zijn in de digitale infrastructuur voor officiële publicaties zal (her)gebruikt worden voor de informatievoorziening over de fysieke leefomgeving via de landelijke voorziening. Dit leidt ertoe dat er geen formeel register hoeft te worden ingesteld als onderdeel van het DSO, waarin besluiten of andere rechtsfiguren op grond van de Omgevingswet worden opgenomen. De Bekendmakingswet zal net als nu het geval is, voorzien in de vaststelling van eisen (standaarden) aan officiële overheidspublicaties. De publicatiestandaarden die van toepassing zullen zijn op officieel te publiceren besluiten en andere rechtsfiguren op grond van de Omgevingswet, kunnen voorschriften bevatten die primair nodig zijn voor het digitaal stelsel, maar ook bruikbaar zijn voor de attenderingsservice. De grondslagen in de Bekendmakingswet bieden voldoende ruimte om één set standaarden vast te stellen, waardoor zowel officiële publicatie als ontsluiting via de landelijke voorziening mogelijk wordt. In die set standaarden zal gelet hierop een onderscheid worden gemaakt tussen (voor officiële publicatie) verplichte onderdelen en onderdelen die primair nodig zijn voor het digitaal stelsel.

Wetsvoorstel Digitale overheid

Het in voorbereiding zijnde wetsvoorstel Digitale overheid heeft betrekking op de digitale dienstverlening door de overheid aan burgers en bedrijven. Het voornemen is om (semi-)publieke dienstverleners te verplichten aangewezen identificatiemiddelen voor burgers en ondernemers te accepteren en om hun elektronische diensten te classificeren op een passend betrouwbaarheidsniveau opdat de juiste (veilige) inlogmiddelen kunnen worden gebruikt. Het voorstel beoogt daarnaast om een of meer private middelen voor elektronische identificatie van burgers toe te laten, als alternatief naast DigiD. Ook wordt voorzien in de mogelijkheid om (open) standaarden verplicht te stellen, onder andere ter implementatie van de EU-richtlijn over toegankelijkheid van overheidswebsites en apps.51 De landelijke voorziening van het DSO zal aansluiten bij de authenticatie die wordt geregeld in deze wet. Bij de ontwikkeling van (de standaarden voor) het digitaal stelsel wordt al aangesloten bij open standaarden.

Verhouding tot de Archiefwet

Zorgdragers in de zin van de Archiefwet moeten voldoen aan wettelijke verplichtingen voor de archiefvorming en -beheer van (digitale) informatie. De regeling van het DSO brengt hier geen wijziging in. Voorzien wordt wel dat interbestuurlijke afspraken moeten worden gemaakt met het oog op het duurzaam toegankelijk houden van de informatie die ontsloten wordt via de landelijke voorziening. Zo zal onder meer duidelijk moeten zijn welke informatie door wie beschikbaar wordt gehouden, voor zover dit niet al volgt uit definiëring van informatie die een bepaalde partij beschikbaar moet stellen, en moeten bewaartermijnen op elkaar worden afgestemd. Op grond van de Archiefwet moeten zorgdragers selectielijsten opstellen en toepassen, waarin bewaartermijnen voor de archiefbescheiden zijn opgenomen. Deze vormen het kader voor het beheer van de informatie. In de uitvoering moeten nadere afspraken gemaakt te worden over het duurzame beheer van de informatie. Aan de hand van het door het Nationaal Archief ontwikkelde instrument DUTO-scan (Duurzame Toegankelijkheid van Overheidsinformatie) kunnen overheidsorganen bepalen welke maatregelen ze moeten nemen om de digitale informatie die ze ontvangen en creëren duurzaam toegankelijk te maken.

2.1.5 Implementatie herziene nec-richtlijn

In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel Omgevingswet is al melding gemaakt van de in voorbereiding zijnde herziening van de nec-richtlijn52, en de voorgenomen inbouw daarvan in de Omgevingswet.53 Deze (herziene) richtlijn is inmiddels vastgesteld. Voornemen is om deze via de Invoeringswet, -besluit en -regeling te implementeren in het stelsel van de Omgevingswet. De (herziene) nec-richtlijn heeft tot doel luchtkwaliteitsniveaus te bereiken die geen aanzienlijke negatieve effecten op en risico’s voor de menselijke gezondheid en het milieu meebrengen. Daartoe stelt deze richtlijn per lidstaat bindende nationale emissiereductieverbintenissen vast voor antropogene atmosferische emissies van lidstaten van zwaveldioxide, (SO2), stikstofdioxide (NO2), vluchtige organische stoffen met uitzondering van methaan (NMVOS), ammoniak (NH3) en fijnstof (PM2,5). Lidstaten zijn verplicht om maatregelen te treffen om hun antropogene emissies te verminderen met afgesproken reductiepercentages in 2020 en 2030, ten opzichte van het referentiejaar 2005. In 2025 moeten de emissies beperkt zijn tot niveaus die aan de hand van een lineair reductietraject tussen 2020 en 2030 zijn bepaald, tenzij dit buitensporige kosten meebrengt. De richtlijn bevat daartoe de verplichting om nationale programma’s ter beheersing van de kwaliteit van de buitenlucht op te stellen, vast te stellen en uit te voeren. Via monitoring beoordelen lidstaten of tijdig aan de emissiereductiedoelstellingen kan worden voldaan en vindt eventueel bijsturing plaats. De emissiereductieverbintenissen zullen in lijn met andere normen op het niveau van een algemene maatregel van bestuur worden vormgegeven.

Voorgesteld wordt om de verplichting uit artikel 6 van de richtlijn tot het vaststellen van een programma te implementeren in artikel 3.9 van de Omgevingswet. Dit artikel bevat programma’s voor het Rijk die wettelijk zijn voorgeschreven ter implementatie van EU-richtlijnen, zoals het actieplan geluid uit de richtlijn omgevingslawaai, het stroomgebiedsbeheerplan uit de kaderrichtlijn water en het overstromingsrisicobeheerplan uit de richtlijn overstromingsrisico’s. Om eventuele verwarring met andere programma’s op het gebied van luchtkwaliteit te voorkomen, wordt voorgesteld om dit programma in de wet aan te duiden als het nationale nec-programma.

De vanuit de richtlijn gestelde inhoudelijke eisen aan dit nationale nec-programma zullen (als instructieregel op grond van artikel 2.24 van de Omgevingswet) in de algemene maatregelen van bestuur aan het programma worden verbonden. Conform de uitgangspunten van de stelselherziening zal hierbij nauw worden aangesloten bij de bepalingen van nec-richtlijn; er zullen geen aanvullende eisen gesteld worden. Uitgangspunt vanuit het stelsel voor de procedurele vereisten voor programma’s is om deze zoveel mogelijk te beperken en te uniformeren, onder meer daar waar het inspraakprocedures en toegang tot milieu-informatie betreft. Overigens verwijst veel Europese regelgeving, waaronder ook deze richtlijn, al naar uniformerende internationale en Europese regels, zoals het verdrag van Aarhus.

2.1.6 Vangnet activiteiten met aanzienlijke nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving

Het voorgestelde artikel 1.7a bevat een strafrechtelijk handhaafbaar verbod om een activiteit te verrichten of na te laten als daardoor aanzienlijke nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving ontstaan of dreigen te ontstaan. Dit «vangnet» vult de Omgevingswet aan met een grondslag om strafrechtelijk handhaafbare regels te stellen over onbenoemde activiteiten met aanzienlijk nadelige gevolgen. De huidige wettekst biedt wel een grondslag om regels te stellen over concrete activiteiten met gevolgen voor de fysieke leefomgeving die voor regulering op nationaal niveau in aanmerking komen, maar deze grondslag schiet te kort als het gaat om onvoorziene activiteiten waarmee geen rekening kon worden gehouden bij het centraal of decentraal stellen van regels op grond van de Omgevingswet en waardoor wel aanzienlijke nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving kunnen ontstaan. De algemene zorgplicht van artikel 1.7 ziet wel op dergelijke activiteiten, maar is niet strafrechtelijk handhaafbaar. Als er sprake is of kan zijn van aanzienlijke nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving is strafrechtelijke handhaving wel passend.

Met dit artikel wordt voor heel Nederland gewaarborgd dat tegen verwijtbaar handelen of nalaten dat leidt tot aanzienlijke gevolgen voor de fysieke leefomgeving zo nodig strafrechtelijk kan worden opgetreden. Artikel 1.7a vormt ook het sluitstuk van de nationale regelgeving ter implementatie van de richtlijn milieustrafrecht, die de lidstaten verplicht in hun nationale wetgeving strafrechtelijke sancties op te nemen voor ernstige overtredingen van bepalingen in het Gemeenschapsrecht over milieubescherming.

Voor een nadere toelichting wordt verwezen naar de artikelsgewijze toelichting bij artikel 1.7a.

2.2 Aanpassingen van de Omgevingswet

2.2.1 Aanpassingen die het omgevingsplan betreffen

Het omgevingsplan bevat de gemeentelijke regels over de fysieke leefomgeving. Het komt in de plaats van de vele bestemmingsplannen die binnen een gemeentelijk grondgebied van toepassing zijn. Het omgevingsplan zal ook de regels op het terrein van de fysieke leefomgeving bevatten die nu nog in andere gemeentelijke verordeningen zijn opgenomen. Daarnaast zullen in het omgevingsplan regels worden gesteld over een aantal onderwerpen waarover het Rijk onder de Omgevingswet geen regels meer stelt. Het gaat hier bijvoorbeeld om een aantal onderwerpen die nu nog in het Activiteitenbesluit milieubeheer worden gereguleerd. Naast de brede reikwijdte en het verordeningskarakter, worden vernieuwingen van het omgevingsplan gevonden in ruimere mogelijkheden voor locatiegericht maatwerk. Met het omgevingsplan kunnen onderwerpen vanuit het brede perspectief van de fysieke leefomgeving locatiegericht worden gereguleerd en kunnen activiteiten zo nodig aan een vergunningplicht worden gebonden. Cruciaal daarbij is ook de nieuwe benadering van de wijze waarop met uitvoerbaarheid wordt omgegaan en de mogelijkheid om te werken met nadere afwegingsmomenten, open normen en beleidsregels. Mede door het vervallen van specifieke regelingen in de Wro voor een bestemmingsplan, zoals een in een bestemmingsplan opgenomen wijzigingsbevoegdheid of uitwerkingsplicht, is de figuur van een vergunning bij uitstek een flexibiliteitsinstrument waarmee de aanvaardbaarheid van activiteiten op basis van een nadere afweging kan worden vastgesteld. Door het omgevingsplan globaler en flexibeler in te richten kan het, ook voor dynamische gebieden met onzekere toekomstige ontwikkelingen, voor langere duur een bestendige basis bieden. Met het onderhavige wetsvoorstel wordt de Omgevingswet op een aantal voor het omgevingsplan relevante onderdelen gewijzigd. In het navolgende wordt hier nader op ingegaan.

2.2.1.1 Evenwichtige toedeling van functies aan locaties

Een eerste aanpassing die het omgevingsplan betreft, is een verduidelijking van de redactie van artikel 4.2 van de Omgevingswet. De huidige tekst blijkt bij vingeroefeningen die inmiddels met het omgevingsplan zijn gedaan, vragen op te roepen over een onderscheid dat zou bestaan tussen regels over activiteiten als bedoeld in artikel 4.1 enerzijds en regels over «een evenwichtige toedeling van functies aan locaties en andere regels die met het oog daarop nodig zijn» als bedoeld in artikel 4.2 anderzijds. De nieuwe redactie beoogt te verduidelijken dat artikel 4.2 niet aangemerkt moet worden als een afzonderlijke grondslag om regels in een omgevingsplan te stellen. Artikel 4.2 moet beschouwd worden als een taak waar het omgevingsplan, met de daarin gestelde regels, voor moet zorgen. Regels in het omgevingsplan kunnen worden gesteld op grond van artikel 2.4. Daarbij kan het onder meer gaan om regels over activiteiten als bedoeld in artikel 4.1, waaronder regels waarmee meldingsplichten en vergunningplichten worden ingesteld als bedoeld in artikel 4.4 en regels waarmee een bevoegdheid wordt gegeven om maatwerkvoorschriften te stellen als bedoeld in artikel 4.5. Een omgevingsplan kan ook overgangsrechtelijke regels bevatten of regels die gericht zijn tot een bestuursorgaan, zoals omgevingswaarden als bedoeld in artikel 2.11, beoordelingsregels voor de vergunning voor een omgevingsplanactiviteit en regels over monitoring. Daarnaast kunnen tal van andere regels worden gesteld die hieraan ondersteunend zijn, zoals begripsomschrijvingen, meetwijzen en informatieverplichtingen.

Het onderscheid tussen artikel 4.1 en artikel 4.2 in de Omgevingswet is terug te voeren op een aanvankelijke opzet in het voorontwerp van de Omgevingswet. Daarin werd een onderscheid gemaakt in het omgevingsplan tussen een appellabel deel, met zogenoemde locatieontwikkelingsregels, en een niet appellabel deel met de overige regels. Naar aanleiding van het advies van de Afdeling wetgeving van de Raad van State is dit onderscheid in de Omgevingswet vervallen. Met de wijziging die in artikel 4.2 wordt voorgesteld, wordt beoogd duidelijk te maken dat het omgevingsplan in ieder geval moet zorgen voor een evenwichtige toedeling van functies aan locaties, zonder daarbij een onderscheid te maken met welke regels dat doel moet worden bereikt. Het veronderstelde juridisch relevante onderscheid tussen 4.1-regels en 4.2 regels komt te vervallen.

Op grond van artikel 4.2 moet het omgevingsplan, zoals vermeld, er in ieder geval toe leiden dat voor het gehele grondgebied van de gemeentefuncties evenwichtig aan locaties zijn toegedeeld. Deze abstract geformuleerde en beleidsvrije taak vormt, zoals ook in de memorie van toelichting van de Omgevingswet toegelicht, een voortzetting van het criterium van een goede ruimtelijke ordening uit de Wro, maar dan in de bredere strekking van de fysieke leefomgeving.54 Het zorgen voor een evenwichtige toedeling van functies aan locaties wordt in het omgevingsplan bereikt door activiteiten onderling evenwichtig over locaties te reguleren. Evenwichtig reguleren van activiteiten, impliceert een locatiegerichte benadering waarbij de schaarse ruimte binnen de fysieke leefomgeving op een zo goed mogelijke wijze wordt verdeeld, ingericht en benut. Deze taak ligt primair bij gemeenten, maar dient als vereiste ook in acht te worden genomen bij het door provincie, waterschap of Rijk vaststellen van projectbesluiten die strekken tot wijziging van het omgevingsplan (zie artikel 5.53, eerste lid, van de Omgevingswet).

Een evenwichtige toedeling van functies aan locaties moet, zoals vermeld, als resultante worden beschouwd van alle regels in het omgevingsplan. Binnen een aantal basale uitgangpunten voor het opstellen en indelen van regelgeving, geldt bij het vaststellen van het omgevingsplan een hoge mate van vrijheid. Een gemeente heeft daarbij in beginsel een vrije keuze om regels te stellen en met coördinaten aan locaties te koppelen. Daarbij kan het gaan om regels die gekoppeld worden aan het gehele gemeentelijke grondgebied of regels die alleen een deel van het grondgebied als werkingsgebied hebben, tot het niveau van een perceel of gedeelte daarvan. Om tot een locatiegerichte ordening van de regels te komen, kan er voor gekozen worden om in het omgevingsplan te werken met regels waarmee functie-aanduidingen met coördinaten gekoppeld worden aan locaties. Door deze manier van werken, kunnen locaties met een functie-aanduiding worden «geëtiketteerd». In de huidige redactie blijkt artikel 4.2 zo gelezen te worden dat deze werkwijze de enige toegelaten werkwijze is, terwijl dat niet beoogd is. Een evenwichtige toedeling van functies aan locaties kan ook worden bereikt zonder dat in het omgevingsplan gewerkt wordt met uitdrukkelijk toegedeelde functie-aanduidingen. Artikel 4.2 moet dan ook niet worden uitgelegd als een opdracht om locaties evenwichtig te etiketteren met functie-aanduidingen.

Het staat de bevoegde bestuursorganen wel vrij om in het omgevingsplan te weken met functie-aanduidingen. Het vastleggen van functie-aanduidingen in een omgevingsplan biedt een basis om de regels voor activiteiten te kunnen indelen. Dit vormt een hulpmiddel om de regels over activiteiten, waarmee het vereiste evenwicht wordt bereikt, te kunnen ordenen. Een kapstok waaraan in het omgevingsplan regels over activiteiten kunnen worden opgehangen. Het omgevingsplan kan zo worden ingericht dat in het omgevingsplan aan een functie-aanduiding een bundeltje van toegelaten activiteiten wordt gekoppeld. Hoewel uit artikel 4.2 geen generieke verplichting voortvloeit om in het omgevingsplan functie-aanduidingen aan locaties toe te delen kunnen instructieregels en instructies hiertoe wel uitdrukkelijk verplichten. Op grond van in een omgevingsplan aangeduide functies zouden bepaalde andere regelingen, zoals bijvoorbeeld adviesverplichtingen, toepasselijk kunnen zijn.

Het toedelen van een functie-aanduiding aan een locatie heeft op zichzelf geen zelfstandig rechtsgevolg. Het toedelen van een functie-aanduidingen kan bijdragen aan een verbeelding van het omgevingsplan. Ook kunnen functie-aanduidingen behulpzaam zijn bij de ordening van het omgevingsplan en zijn regels waarmee functie-aanduidingen aan locaties worden toegedeeld in die zin ondersteunend van aard en daardoor bijvoorbeeld vergelijkbaar met meetbepalingen en begripsomschrijvingen. Een functie-aanduiding alleen adresseert niemand. Het leidt niet tot een verbod of verplichting. Men kan niet handelen in strijd met een regel waarmee louter een functie-aanduiding op een locatie is «geplakt». Als al sprake is van enig rechtsgevolg, is dit louter indirect van aard. De gemeente zou zowel voor wat betreft het beleid als de te stellen regels in het omgevingsplan, geen onlogische keuzes kunnen maken en moeten blijven binnen de kaders van de suggestie die met een benaming van een functie-aanduiding wordt gewekt. Als bijvoorbeeld aan een locatie de functie-aanduiding «wonen» is gegeven in het omgevingsplan, zou het vreemd zijn als op basis van de regels over activiteiten op die locatie alleen zware industrie wordt toegelaten en wonen als activiteit is verboden. Besluiten moeten immers concludent zijn en dat geldt ook voor een omgevingsplan. Gegeven dat een functie-aanduiding geen direct rechtsgevolg heeft, leidt het enkel en alleen werken met functie-aanduidingen niet tot een evenwichtige situatie. Een evenwichtige toedeling van functies aan locaties, ontstaat dan ook niet door in het omgevingsplan functie-aanduidingen aan locaties toe te delen. Het rechtsgevolg en daarmee het evenwicht, ontstaat uitsluitend door regels te stellen over activiteiten.

Naast een hoge mate van vrije indeelbaarheid zijn ook, voor zover redactioneel mogelijk, benamingen voor activiteiten en functie-aanduidingen in het omgevingsplan onderling uitwisselbaar. Wonen kan een functie-aanduiding zijn in een regel waarmee een locatie wordt geëtiketteerd, maar kan evengoed een met een regel toegelaten activiteit zijn. Een dergelijke regel over een activiteit kan gekoppeld worden aan het werkingsgebied van een functie-aanduiding, maar kan ook zelfstandig werkend aan een locatie zijn gekoppeld. Het onderscheid tussen regels die gebruik maken van functie-aanduidingen en andere regels over activiteiten wordt daarmee een keuze voor de planwetgever.

Zoals vermeld moet het geheel van de regels in het omgevingsplan samen voor het gehele grondgebied van een gemeente resulteren in een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Aan de opdracht dat het omgevingsplan de regels bevat die nodig zijn met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties, kan niet de verplichting worden ontleend dat alle regels over de fysieke leefomgeving die bijdragen aan het bereiken van dat evenwicht in het omgevingsplan moeten worden opgenomen. Artikel 4.2 houdt dus geen afbakening in van onderwerpen die al dan niet in het Omgevingsplan moeten worden geregeld. Naast het Omgevingsplan zullen ook regels van het Rijk, provincies en waterschappen bijdragen aan een evenwichtige regulering van activiteiten, waar bij het vaststellen van het omgevingsplan rekening mee moet worden gehouden. Dat geldt ook voor de regels die een gemeente in andere verordeningen heeft gesteld. Het is niet nodig – en in sommige gevallen ook niet mogelijk – om regels te stellen in het omgevingsplan die elders al zijn gesteld en in dat kader bijdragen aan het tot stand te brengen evenwicht. Regels over de afbakening zullen op grond van artikel 2.7 van de Omgevingswet bij Invoeringsbesluit Omgevingswet in het Omgevingsbesluit worden gesteld. De regels zullen afbakenen welke onderwerpen in ieder geval in het Omgevingsplan moeten worden gereguleerd en welke onderwerpen daarin juist niet mogen worden gereguleerd.

De voorgestelde wijziging in artikel 4.2, tweede lid, beklemtoont de terughoudende rol van de provincie bij de toedeling van functies aan locaties. De huidige formulering blijkt onbedoeld de indruk te wekken dat een provincie in de omgevingsverordening een uitputtende toedeling van functies aan locaties zou kunnen opnemen. Deze lezing is door de regering bestreden in antwoord op vragen van de Eerste Kamer.55 De voorgestelde nieuwe formulering van artikel 4.2 maakt duidelijk dat de taak om te voorzien in een evenwichtige toedeling van functies aan locaties bij de gemeente ligt en de provincie alleen aanvullend kan voorzien in direct werkende regels over activiteiten met dit oogmerk als het geven van instructieregels of een instructie niet doelmatig of doeltreffend is. Dat waarborgt enerzijds dat gemeenten bij de uitvoering van de bovenbeschreven taak zoveel mogelijk de provinciale belangen betrekken en anderzijds dat burgers en bedrijven de locatiespecifieke regels over activiteiten zoveel mogelijk bij elkaar vinden in het omgevingsplan. Een voorbeeld van een situatie waarin het gebruik van instructieregels niet doelmatig en doeltreffend zou kunnen zijn, is die dat naleving van de instructieregel vrij bewerkelijk is voor de betrokken bestuursorganen, terwijl de doelgroep van de regel voldoende kennis en vaardigheden bezit om zelf de locatiespecifieke regels over activiteiten in de omgevingsverordening te vinden. Dergelijke locatiespecifieke, direct werkende regels over activiteiten zijn aanvullend op de regels in het omgevingsplan en kunnen niet zover gaan dat zij allesbepalend zijn voor de functie van de locatie. Dan zou de gemeente de op grond van het eerste lid toegedeelde taak immers niet of nauwelijks kunnen vervullen.

De aanpassing die in artikel 4.2 wordt voorgesteld, is de aanleiding voor het ook op enige andere plaatsen in de wet aanbrengen van wijzigingen. Die wijzigingen zijn louter technisch-juridisch van aard om de bepalingen redactioneel in overeenstemming te brengen met de verduidelijking die in artikel 4.2 is doorgevoerd.

2.2.1.2 Het omgevingsplan en de omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit

Een aanpassing van de Omgevingswet van technisch-juridische aard in dit wetsvoorstel heeft te maken met de wijze waarop er in het omgevingsplan voor kan worden gezorgd dat er voor een activiteit een omgevingsvergunning nodig is. Net zoals dat voor de omgevingsverordening en de waterschapsverordening in artikel 4.4, tweede lid, van de Omgevingswet al is bepaald, wordt het met dit wetsvoorstel mogelijk om ook in het omgevingsplan expliciet te bepalen dat het verboden is om een activiteit te verrichten zonder een omgevingsvergunning. Onder andere na overleg met de VNG wordt deze wijziging voorgesteld.

Op grond van de Omgevingswet, zoals die op dit moment luidt, bestaat al de mogelijkheid om er in het omgevingsplan voor te zorgen dat activiteiten vergunningplichtig zijn.56 De wijze waarop dit kan is echter in redactioneel opzicht bij nader inzien minder transparant. Om te bereiken dat een activiteit vergunningplichtig is, moet ervoor gezorgd worden dat een activiteit niet is toegestaan op grond van het omgevingsplan. Voor deze met het omgevingsplan strijdige activiteiten kan op grond van artikel 5.1, eerste lid, onder b, van de Omgevingswet, een omgevingsvergunning worden verleend. Het gaat hier om de zogenoemde «afwijkactiviteit». Hiermee kunnen activiteiten worden toegestaan die in strijd zijn met één of meer regels uit het omgevingsplan. Het kan bijvoorbeeld gaan om bouw-, grond- en aanlegwerken, sloopactiviteiten, het aanbrengen van veranderingen aan door het omgevingsplan beschermde gemeentelijke monumenten of het gebruik in of bij gebouwen of op locaties. Het omgevingsplan kan daarbij op grond van artikel 5.19, eerste lid, van de Omgevingswet ook beoordelingsregels bevatten, op grond waarvan het op voorhand duidelijk kan worden gemaakt in welke situaties een vergunning voor een afwijking van in het omgevingsplan opgenomen regels in ieder geval kan worden verleend. Deze systematiek werd door de VNG onduidelijk geacht. Zeker nu dit wetsvoorstel ook beoogt de ruimte aan gemeenten te bieden om via het omgevingsplan de vergunningplicht voor het bouwen en het in standhouden van bouwwerken te regelen (zie paragraaf 2.2.1.4 van deze memorie van toelichting). Het wordt vooral onduidelijk geacht dat een vergunningplicht voor activiteiten alleen in het leven kan worden geroepen via de «omweg» van een in het omgevingsplan opgenomen verbod. Dat zou raadplegers van het omgevingsplan op het verkeerde been kunnen zetten in het geval zo’n verbod juist in het leven is geroepen om de desbetreffende activiteiten door middel van het verlenen van een vergunning te kunnen toestaan. De term «afwijkactiviteit» wordt voor die activiteiten ook minder passend gevonden, omdat het omgevingsplan zelf met een vergunningplicht in deze activiteiten voorziet. Die activiteiten vormen in feite geen afwijking, maar worden door het omgevingsplan juist toegelaten onder het vereiste van een vergunning. Gelet op het voorgaande wordt nu een andere constructie voorgesteld, waarmee in het omgevingsplan expliciet kan worden bepaald dat voor activiteiten een vergunning nodig is. Hierdoor verbetert de zelfstandige leesbaarheid van het omgevingsplan.

De mogelijkheid om in het omgevingsplan een vergunningplicht in het leven te roepen voor activiteiten, is niet beperkt tot de regels die zijn gesteld met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Voor alle met het oog op de doelen van de wet gestelde regels in het omgevingsplan, kan gebruik worden gemaakt van de mogelijkheid om een vergunningplicht in het leven te roepen.

Een vergunningenstelsel bestaat uit het verbod om een activiteit te verrichten zonder een vergunning. Onderdeel van het vergunningenstelsel zijn ook de beoordelingsregels. In het omgevingsplan zullen, bij een verbod om een activiteit te verrichten zonder een vergunning, ook beoordelingsregels moeten worden gesteld op grond waarvan de beslissing op een aanvraag om vergunning wordt genomen. Er zijn geen bijzondere vormvereisten gesteld aan de beoordelingsregels. Er kan sprake zijn van weigeringsgronden of verleningsgronden. Met de beoordelingsregels kan een vergunning ook persoonsgebonden worden gemaakt, wanneer daartoe een noodzaak zou bestaan. Ook kan gewerkt worden met zogenoemde «schaarse vergunningen», als instrument om schaarse publieke rechten te verdelen. Gedacht kan hierbij worden aan het met een vergunningenstelsel verdelen van een beperkte (milieu)gebruiksruimte, zoals een productieplafond voor geluid, een maximale hoeveelheid parkeerplaatsen of een maximum aantal standplaatsen. Kenmerkend hierbij is dat er gelet op de beperkte ruimte ook maar een beperkt aantal vergunningen kan worden verleend. De omvang van de aanvragen overtreft de beschikbare ruimte, waardoor er een verdelingsvraagstuk ontstaat. Een vergunningenstelsel is een instrument waarmee vorm kan worden gegeven aan een verdelingsmechanisme. Verwezen wordt in dit verband naar de conclusie van 25 mei 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1421, waarin Staatsraad Advocaat-Generaal Mr. R.J.G.M. Widdershoven voor zo’n vergunningenstelsel een aantal eisen heeft geformuleerd die het recht aan een dergelijk verdelingsmechanisme stelt. Deze eisen worden ontleend aan het formele gelijkheidsbeginsel en het beginsel van gelijke kansen en betreffen onder meer een duidelijke, precieze en ondubbelzinnige formulering van de verdeelregels en een openbaar en transparante procedure. Er wordt in dit verband op gewezen dat er geen procedurele bepalingen in het omgevingsplan kunnen worden opgenomen. De Omgevingswet en het Omgevingsbesluit voorzien in een uitputtende regeling voor de vergunningprocedure. Dat betekent dat bij schaarse vergunningen (bijvoorbeeld bij het reguleren van beperkte gebruiksruimte) niet kan worden voorzien in een wachtlijst, waarbij aanvragen om vergunning «in de wacht worden gezet» en worden afgedaan zodra er weer «ruimte» beschikbaar is gekomen en een vergunning zou kunnen worden verleend. Wel zou met instemming van de aanvrager tot opschorting van de beslistermijn kunnen worden overgegaan op grond van artikel 4:15, tweede lid, Awb, tot een moment waarop ruimte beschikbaar komt. Voorwaarde is wel dat hier een transparant werkproces voor wordt gekozen, waarbij ook door andere aanvragers informatie kan worden ingewonnen over hoeveel aanvragen in volgorde zijn opgeschort. Van belang is dat er van te voren een redelijke mate van zekerheid bestaat over de vraag of een vergunning kan worden verleend. Verwezen wordt in dit verband naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 31 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1447, waarin rechtsoverweging 9.1 betrekking heeft op een in het bestreden bestemmingsplan opgenomen verdelingsmechanisme voor een maximum bebouwingspercentage in een gebied.

Naast de vergunningplicht die het omgevingsplan zelf in het leven kan roepen, blijft op grond van de Omgevingswet zelf de mogelijkheid bestaan om vergunning te verlenen voor activiteiten die in strijd zijn met het omgevingsplan. Enerzijds gaat het daarbij om activiteiten die het omgevingsplan zelf vergunningplichtig stelt, maar waarvoor de vergunning met toepassing van de binnenplanse beoordelingsregels zou moeten worden geweigerd. Anderzijds gaat het om activiteiten die het omgevingsplan in absolute zin verbiedt, waarvoor ook geen binnenplans vergunningenstelsel is opgenomen en waarvoor dus evenmin binnenplanse beoordelingsregels zijn gesteld. In beide gevallen bestaat de mogelijkheid om de activiteit door middel van het verlenen van een vergunning toe te staan. Het kader waarbinnen die vergunning kan worden verleend is hetzelfde als die van het specifieke oogmerk van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties, waar het omgevingsplan in moet voorzien. De mogelijkheid om in het omgevingsplan regels te stellen met het oog op de doelen van de wet en in verband met die regels een vergunningenstelsel in het leven te roepen is dus ruimer van aard dan de specifiek tot een evenwichtige toedeling van functies beperkte mogelijkheid om in strijd met het omgevingsplan (buitenplans) activiteiten toe te staan. Dat betekent dat ook van de regels die in het omgevingsplan zijn opgenomen met een ander oogmerk dan een evenwichtige toedeling van functies aan locaties, uitsluitend bij buitenplanse vergunning kan worden afgeweken wanneer dit valt te rechtvaardigen met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Wanneer een afwijking van die regels niet op die grond kan worden gemotiveerd, moeten de regels worden gevolgd en kan een activiteit pas eerst na een eventuele aanpassing van het omgevingsplan worden toegestaan.

Alle vergunningplichtige activiteiten die verband houden met het omgevingsplan worden aangeduid met de term «omgevingsplanactiviteit». Het begrip omgevingsplanactiviteit is in de met dit wetsvoorstel te wijzigen bijlage bij artikel 1.1 van de Omgevingswet als volgt omschreven:

«omgevingsplanactiviteit: activiteit, inhoudende:

  • a) een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te verrichten en die niet in strijd is met het omgevingsplan,

  • b) een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te verrichten en die in strijd is met het omgevingsplan, of,

  • c) een andere activiteit die in strijd is met het omgevingsplan».

In deze begripsomschrijving worden de activiteiten waarvoor de vergunning in overeenstemming met de regels uit het omgevingsplan kan worden verleend, onderscheiden van de activiteiten waarvoor de vergunning in afwijking van, of anders gezegd in strijd met, het omgevingsplan kan worden verleend. In die laatste situatie gaat het om de gevallen waarbij de vergunning buiten de grenzen van het omgevingsplan (buitenplans) verleend kunnen worden. Deze buitenplanse omgevingsplanactiviteiten worden in de te wijzigen bijlage bij artikel 1.1 van de Omgevingswet apart gedefinieerd:

«buitenplanse omgevingsplanactiviteit: activiteit, inhoudende:

  • a) een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te verrichten en die in strijd is met het omgevingsplan, of

  • b) een andere activiteit die in strijd is met het omgevingsplan».

Voor deze buitenplanse omgevingsplanactiviteiten zullen aanvullende regels gaan gelden. Zo zal de gemeenteraad ten aanzien van deze buitenplanse omgevingsplanactiviteiten de mogelijkheid krijgen gevallen aan te wijzen waarin het een adviesbevoegdheid heeft en kan gedeputeerde staten gevallen aanwijzen waarvoor het een advies- en instemmingsbevoegdheid heeft. Daarnaast zal in de publicatie van verleende vergunningen kenbaar worden gemaakt wanneer het gaat om een buitenplanse omgevingsplanactiviteit. Ook wordt er voor gezorgd dat de mededeling dat er een vergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit op een locatie is verleend, zichtbaar is in het Digitaal Stelsel Omgevingswet. Daarmee is de kenbaarheid van de verlening van een vergunning voor een activiteit die in strijd is met het omgevingsplan voldoende verzekerd.

Voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit kan, zoals vermeld, een vergunning worden verleend met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Daarnaast wordt de mogelijkheid om een vergunning te verlenen in afwijking van het omgevingsplan begrensd door de instructieregels en instructies die het Rijk en de provincie hebben gesteld over het omgevingsplan. In artikel 5.21, tweede lid, van de Omgevingswet is bepaald dat in de bij algemene maatregel van bestuur te geven beoordelingsregels, de voor het omgevingsplan gestelde instructieregels en instructies ook van toepassing zullen zijn op het verlenen van een omgevingsvergunning voor een activiteit die afwijkt van het omgevingsplan. Ook in de voorgestelde nieuwe redactie van dit lid blijft dat zo. Binnen de ruimte van het wettelijke criterium van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties en de door het Rijk en de provincie over een omgevingsplan gestelde instructieregels en instructies, kunnen ook, buiten het omgevingsplan om, vergunningen worden verleend voor initiatieven die in strijd zijn met het omgevingsplan (de zogenoemde buitenplanse omgevingsplanactiviteiten).

Als een vergunning wordt gevraagd voor een omgevingsplanactiviteit zal het bevoegd gezag eerst nagaan of de activiteit met toepassing van binnenplanse beoordelingsregels kan worden vergund. Wanneer de vergunning op grond van deze beoordelingsregels niet kan worden geweigerd, moet de vergunning worden verleend. Deze kant van het stelsel werkt limitatief-imperatief. Buiten het gelimiteerde stelsel van beoordelingsregels in het omgevingsplan, kunnen geen andere gronden worden aangevoerd om de vergunning te weigeren. Wanneer de aangevraagde activiteit op grond van de binnenplanse beoordelingsregels (al dan niet onder het stellen van aan de vergunning te verbinden voorschriften) aanvaardbaar is te achten, moet (imperatief) de vergunning worden verleend.

De andere kant van het stelsel werkt anders. Wanneer de activiteit op grond van de binnenplanse beoordelingsregels niet aanvaardbaar is te achten, kan de vergunning op grond van die enkele reden niet worden geweigerd. Het bevoegd gezag moet in dat geval ook nagaan of de vergunning toch kan worden verleend met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Als de vergunning op grond van de in het omgevingsplan opgenomen beoordelingsregels niet kan worden verleend, moet dus de mogelijkheid worden bezien of de aangevraagde activiteit met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties toch aanvaardbaar is te achten. Als de activiteit daarnaast niet in strijd is met instructieregels en instructies die het Rijk en de provincie voor het omgevingsplan hebben gesteld, kan de vergunning toch worden verleend. In dit geval is sprake van een buitenplanse omgevingsplanactiviteit. Hiermee wordt de mogelijkheid uit de huidige wetgeving, om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2° en 3°, Wabo, een omgevingsvergunning te kunnen verlenen voor afwijkingen van het bestemmingsplan, in de kern ongewijzigd gecontinueerd.

Een verschil in de voorgestelde nieuwe opzet is dat een zogenoemde conversiebepaling als bedoeld in de huidige artikelen 2.10, tweede lid, en 2.11, tweede lid, Wabo niet meer nodig is. Dat geldt ook voor artikel 5.17 van de Omgevingswet, dat met dit wetsvoorstel wordt geschrapt. De nieuwe constructie leidt niet tot een procedurele stapeling, waarbij een activiteit waarvoor een vergunning is gevraagd door het bevoegd gezag ook moet worden aangemerkt als een andere activiteit. In het nieuwe stelsel wordt in de beoordelingsregels voor de omgevingsplanactiviteit verdisconteerd dat de vergunning voor een in het omgevingsplan vergunningplichtig gestelde activiteit, in afwijking van de in het plan opgenomen beoordelingsregels, ook kan worden verleend met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Aan het besluit tot het verlenen van een vergunning voor een activiteit die strijdig is met het omgevingsplan zal, net als onder het huidige stelsel, een deugdelijke motivering ten grondslag moeten liggen. Daarbij zal in ieder geval gemotiveerd moeten worden dat de activiteit met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties aanvaardbaar is en voldoet aan de instructieregels en instructies die het Rijk en de provincie hebben gesteld voor het omgevingsplan. In onderstaande figuur is dit schematisch weergegeven. De samenhang tussen deze activiteiten en de milieubelastende activiteiten wordt toegelicht in paragraaf 3.2.9 van de nota van toelichting bij het Omgevingsbesluit.

Figuur 3: activiteiten toestaan en vergunningverlening in het omgevingsplan

Figuur 3: activiteiten toestaan en vergunningverlening in het omgevingsplan

De hiervoor toegelichte wijzigingen houden ook verband met een tweetal andere wijzigingen in dit wetsvoorstel die betrekking hebben op het omgevingsplan. Het gaat hier om het hiervoor al genoemde wijzigingsvoorstel over het voorbereidingsbesluit (omvorming tot onderdeel van het omgevingsplan) en de splitsing van de bouwactiviteit in een bouwactiviteit voor de technische beoordeling en een bouwactiviteit voor de toets aan het omgevingsplan. Deze wijzigingsvoorstellen zullen hierna worden toegelicht.

2.2.1.3 Voorbereidingsbesluit voor het omgevingsplan en de omgevingsverordening

Met dit wetsvoorstel wordt de regeling voor het tot stand brengen van voorbescherming bij de voorbereiding van een omgevingsplan of een omgevingsverordening vereenvoudigd. Het doel van voorbescherming is, in het kort gesteld, het voorkomen van activiteiten die op grond van een geldende regeling nog zijn toegestaan, maar die met de in voorbereiding zijnde nieuwe regeling naar verwachting niet meer of alleen onder restricties zullen zijn toegestaan. Met dit voorstel worden voorbeschermingsregels niet langer gesteld in de vorm van een zelfstandig werkend voorbereidingsbesluit, maar worden de voorbeschermingsregels in het omgevingsplan of de omgevingsverordening zelf opgenomen. Dit wetsvoorstel past de Omgevingswet zo aan dat een voorbereidingsbesluit voorziet in een wijziging van het omgevingsplan (artikelen 4.14 en 4.16 van de Omgevingswet) of de omgevingsverordening (artikel 4.15 van de Omgevingswet).

Deze verandering wordt onder andere voorgesteld met het oog op het, eveneens in dit wetsvoorstel opgenomen, voorstel tot splitsing van de vergunningplicht voor de bouwactiviteit in een technische vergunning en een vergunning voor een omgevingsplanactiviteit (zie paragraaf 2.2.1.4 van deze memorie van toelichting). In verband met die wijziging zal de in artikel 16.58 van de Omgevingswet opgenomen aanhoudingsregeling wegens een voorbereidingsbesluit komen te vervallen en vervangen worden door de mogelijkheid om, via het voorbereidingsbesluit, voorbeschermingsregels te stellen over bouwactiviteiten en het in stand houden van bouwwerken. In het navolgende wordt dit onderdeel van het wetsvoorstel verder toegelicht.

Voorbescherming op grond van de Wro en de Wabo en de Omgevingswet

Onder het huidige recht van de Wro en Wabo is het mogelijk om tijdens de voorbereiding van een nieuw bestemmingsplan regels te stellen die voorkomen dat een gebied minder geschikt wordt voor de verwezenlijking van een daaraan te geven bestemming. Daartoe kan een voorbereidingsbesluit worden vastgesteld, waarin regels kunnen worden gesteld die een vergunningplicht bevatten voor aanlegactiviteiten, het slopen van bouwwerken en het wijzigen van het gebruik van gronden en bouwwerken. Voor het wijzigen van het gebruik van gronden en bouwwerken kan in een voorbereidingsbesluit ook een verbod in absolute zin worden opgenomen. Op grond van de Wabo geldt daarnaast dat bij een voorbereidingsbesluit of tijdens de totstandkomingsprocedure van een bestemmingsplan, de besluiten op aanvragen om vergunningen voor bouwactiviteiten en aanlegactiviteiten worden aangehouden. Deze aanhouding duurt in beginsel tot het nieuwe bestemmingsplan in werking treedt. Daarvoor is wel vereist dat het bestemmingsplan tijdens de geldigheidsduur van het voorbereidingsbesluit in procedure wordt gebracht en voldaan wordt aan de in artikel 3.8 Wro gestelde termijnen voor de procedure van totstandkoming van een bestemmingsplan. Voor de voorbereiding van een provinciale ruimtelijke verordening bestaat een vergelijkbare mogelijkheid.

In de Omgevingswet is de voorbeschermingsregeling uit de Wro en Wabo, met enkele modificaties, in de kern ongewijzigd overgenomen. Elk orgaan dat bevoegd is tot wijziging van het omgevingsplan (al dan niet in de vorm van een onderdeel van een projectbesluit) of elk orgaan dat bevoegd is tot het stellen van instructieregels (bij provinciale verordening of algemene maatregel van bestuur) of instructiebesluiten, kan een voorbereidingsbesluit vaststellen met voorbeschermingsregels. In aanloop naar de inwerkingtreding van een wijziging van het omgevingsplan kunnen op deze manier ongewenste activiteiten worden voorkomen. Het voorbereidingsbesluit heeft ook onder de Omgevingswet een beperkte werkingsduur. Voor een omgevingsverordening bestaat een vergelijkbare mogelijkheid.

Voorgestelde aanpassing: voorbereidingsbesluit wijzigt het omgevingsplan of de omgevingsverordening

Een nadeel van het stellen van voorbeschermingsregels in een zelfstandig werkende juridische figuur, te weten het voorbereidingsbesluit, is dat er per definitie sprake is van conflicterende regels met het geldende omgevingsplan of de omgevingsverordening. De burger moet dan beide conflicterende regelingen naast elkaar te raadplegen om te bezien of een voorgenomen activiteit toelaatbaar is. De regelconflicten kunnen worden voorkomen door de mogelijkheid te openen om de voorbeschermingsregels in het omgevingsplan of de omgevingsverordening zelf te stellen. De winst daarvan is dat een burger nog maar in één document hoeft te kijken of zijn activiteit toelaatbaar is. Een voorbeschermingsregeling wordt ook duidelijker omdat niet alleen nieuwe regels kunnen worden gesteld, maar ook bestaande regels buiten toepassing kunnen worden gesteld. In alle gevallen geldt, zoals dat nu ook voor een voorbereidingsbesluit het geval is, dat de voorbeschermingsregels tijdelijk zijn van aard.

Hoe gaat het praktisch werken?

  • Het orgaan dat een wijziging van een omgevingsplan voorbereidt, of het orgaan dat een instructieregel of instructie gericht op een wijziging van het omgevingsplan voorbereidt, kan met het oog op die wijziging een voorbereidingsbesluit nemen waarmee het omgevingsplan wordt gewijzigd door daarin voorbeschermingsregels te stellen.

  • Het betekent dat de gemeenteraad of (in mandaat) het college van burgemeester en wethouders bevoegd is tot het stellen van voorbeschermingsregels.

  • Het betekent ook dat het bevoegd gezag tot het nemen van een projectbesluit (dat het omgevingsplan wijzigt), het vaststellen van instructieregels over een omgevingsplan of een instructie over een omgevingsplan, voorbeschermingsregels kan vaststellen in het omgevingsplan. Het voorbereidingsbesluit tot het vaststellen van voorbeschermingsregels komt zonder voorbereidingsprocedure tot stand.

  • De voorbeschermingsregels kunnen inhouden het toevoegen van nieuwe regels (met een beperking zoals bijvoorbeeld een verbod of een vergunning- of meldplicht) of het buiten werking stellen van een regel (bijvoorbeeld het niet langer van kracht zijn van een regel waarmee een bouwmogelijkheid wordt geboden).

  • De voorbeschermingsregels vervallen na anderhalf jaar of eerder, zodra het in voorbereiding zijnde besluit tot wijziging van het omgevingsplan (waaronder een projectbesluit) in werking treedt.

  • Voorbeschermingsregels die worden gesteld in verband met instructieregels of een instructiebesluit vervallen eveneens na anderhalf jaar, als binnen die termijn de instructieregel of het instructiebesluit niet in werking is getreden. Treden deze instructieregels of instructiebesluiten binnen anderhalf jaar in werking, dan vervallen de voorbeschermingsregels pas eerst zodra het omgevingsplan in overeenstemming met de instructieregels of het instructiebesluit is aangepast.

  • Ook met het oog op de totstandkoming van de omgevingsverordening kunnen voorbeschermingsregels worden gesteld. Deze mogelijkheid is bedoeld voor de in een omgevingsverordening op te nemen rechtstreeks burgerbindende regels. Het gaat daarbij dus om de totstandkoming van andere regels dan instructieregels. Deze voorbeschermingsregels worden opgenomen in de omgevingsverordening. Ze vervallen eveneens na anderhalf jaar of eerder als de wijziging van de omgevingsverordening in werking is getreden.

Aanhoudingsplicht vervalt voor de beslissing op aanvragen om omgevingsvergunning voor bouwactiviteiten

De aanhoudingsplicht voor de beslissing op aanvragen om omgevingsvergunning voor bouwactiviteiten wordt in de nieuwe regeling ook omgezet in de mogelijkheid tot het stellen van voorbeschermingsregels over bouwactiviteiten. Zoals al vermeld, wordt de aanhoudingsregeling in artikel 16.58 van de Omgevingswet met dit wetsvoorstel dan ook geschrapt. Dat houdt onder andere verband met het voorstel om de vergunningplicht voor bouwactiviteiten en het in stand houden van bouwwerken, voor wat betreft de toets aan het omgevingsplan, in het omgevingsplan zelf te regelen. Het omgevingsplan bevat de locatieafhankelijke regels over het bouwen en in stand houden van bouwwerken en regelt straks ook of het in verband met die regels nodig is dat er een voorafgaande toetsing in het kader van een vergunning nodig is. In het verlengde hiervan is het niet langer efficiënt om een centrale regeling voor het aanhouden van beslissingen op aanvragen om vergunning voor bouwactiviteiten te stellen op wetsniveau. Zo’n voorbeschermingsregeling kan ook alleen maar effectief zijn voor bouwactiviteiten die op grond van het omgevingsplan vergunningplichtig zijn gesteld. Voor bouwactiviteiten die niet vergunningplichtig zijn heeft deze op de vergunningprocedure gerichte voorbeschermingsregeling geen effect. Daarmee zou deze regeling in de nieuwe opzet, waarin meer bouwwerken onder rechtstreeks werkende regels uit het omgevingsplan (zonder vergunning) zijn toegestaan, een te beperkte voorbescherming bieden. Om die reden is de keuze gemaakt om deze bijzondere voorbeschermingsregeling voor bouwactiviteiten af te schaffen en aan te sluiten bij de gangbare regeling voor voorbescherming zoals die al geldt voor andere activiteiten. Deze gangbare regeling biedt de mogelijkheid om voor de activiteiten die door het omgevingsplan kunnen worden gereguleerd, voorbeschermingsregels te stellen.

Reikwijdte van voorbeschermingsregels

Met de door een voorbereidingsbesluit vast te stellen voorbeschermingsregels kunnen beperkingen worden gesteld aan het verrichten van activiteiten. Dat kan door activiteiten geheel te verbieden of aan beperkende regels te onderwerpen. Voor activiteiten kan op deze manier ook het vereiste van een vergunning of voorafgaande melding worden gesteld. Verder kan in een omgevingsplan of omgevingsverordening een bevoegdheid worden opgenomen om maatwerkvoorschriften te geven voor bepaalde activiteiten. De voorbeschermingsregels kunnen alleen worden gesteld om te voorkomen dat een locatie minder geschikt wordt voor de verwezenlijking van het doel waarvoor de regels in het omgevingsplan of de omgevingsverordening, die in voorbereiding zijn, worden vastgesteld. Een belangrijke beperking is verder dat voorbeschermingsregels alleen beperkingen mogen opleggen aan activiteiten die wel zijn toegelaten op grond van een omgevingsplan of omgevingsverordening, maar die nog niet plaatsvinden. Het gevolg hiervan is dat een voorbereidingsbesluit bestaand gebruik en bestaande bouwwerken moet eerbiedigen. Een voorbereidingsbesluit kan dus alleen leiden tot een «bevriezing» van een bestaande toestand op een locatie, maar kan geen bestaand gebruik verbieden of een plicht inhouden tot sloop van bestaande bebouwing. Voor bouwactiviteiten kunnen de voorbeschermingsregels tot gevolg hebben dat bouwwerken niet meer gebouwd of verbouwd mogen worden of dat er in het omgevingsplan alsnog een vergunningplicht voor bouwwerken gaat gelden. Deze laatste vergunningplicht kan tot gevolg hebben dat, bij weigering van de vergunning, het bouwwerk niet mag worden gebouwd. Wellicht ten overvloede wordt benadrukt dat een voorbereidingsbesluit alleen door het omgevingsplan of de omgevingsverordening toegelaten activiteiten kan verbieden of aan beperkingen kan onderwerpen. Met een voorbereidingsbesluit kunnen dus geen nieuwe activiteiten mogelijk worden gemaakt.

Herhaald nemen van voorbereidingsbesluiten

Een voorbereidingsbesluit kan tussentijds worden gewijzigd, maar de werkingsduur wordt hierdoor niet verlengd. Ook kan een voorbereidingsbesluit tussentijds, voor dat het is vervallen, worden ingetrokken. Er is geen expliciet verbod gesteld om na het vervallen van een voorbereidingsbesluit een nieuw voorbereidingsbesluit te nemen. In verband met nieuwe beleidsdoelen moet het altijd mogelijk zijn om een voorbereidingsbesluit te nemen met nieuwe voorbeschermingsregels. Ook in een situatie waarin al voorbeschermingsregels voor een locatie gelden, kan met het oog op een nieuw doel, een nieuw voorbereidingsbesluit worden genomen. Het kan dus voorkomen dat er op een locatie gelijktijdig twee of meer voorbereidingsbesluiten van toepassing zijn met een verschillende werkingsduur. Het herhaald nemen van voorbereidingsbesluiten gericht op het met hetzelfde doel te wijzigen omgevingsplan, moet niet mogelijk worden geacht. Daarmee zou het tijdelijke karakter en de daarvoor gestelde termijn van een jaar en zes maanden zonder betekenis worden.

Procedurele gevolgen voor vergunningplichtige activiteiten

De mogelijkheid bestaat dat, ter voorbereiding op een wijziging van het omgevingsplan, voorbeschermingsregels worden gesteld die een verdergaande bescherming bieden dan de uiteindelijke regeling in het vast te stellen omgevingsplan. Om ongewenste ontwikkelingen op voorhand te voorkomen en het debat over de vast te stellen regeling in het omgevingsplan niet te laten frustreren door tussentijdse ontwikkelingen, kan een bevoegd gezag de keuze maken voor zo’n stringente beschermingsregeling. In zo’n situatie kan het voorkomen dat de voorbeschermingsregels (bouw)ontwikkelingen tegenhouden, die wellicht na de inwerkingtreding van de wijziging van het omgevingsplan toch, onder het stellen van voorschriften, aanvaardbaar zijn. De voorbeschermingsregels zullen in zo’n geval moeten leiden tot de weigering van een gevraagde omgevingsvergunning, terwijl diezelfde vergunning op een later tijdstip onder de in voorbereiding zijnde regeling in het omgevingsplan verleend zou kunnen worden. In plaats van het weigeren van de vergunning binnen de beslistermijn, biedt artikel 4:15, tweede lid, Awb, de mogelijkheid om de beslistermijn met schriftelijke instemming van de aanvrager op te schorten. Voor situaties waarin de kans bestaat op het uiteindelijk kunnen verlenen van de aangevraagde vergunning, zouden het bevoegd gezag en de aanvrager gezamenlijk tot een dergelijke opschorting van de beslistermijn kunnen kiezen. Daarmee kan een met de huidige aanhoudingsregeling vergelijkbare procedurele oplossing worden gekozen. Verder blijft het mogelijk dat ook in afwijking van de voorbeschermingsregels uit het omgevingsplan een omgevingsvergunning wordt verleend. De regeling hiervoor is niet anders dan voor andere omgevingsplanactiviteiten waarbij (buitenplans) in strijd met het omgevingsplan een vergunning wordt verleend. Als de activiteit past binnen het criterium van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties en niet in strijd is met instructieregels en instructies die het Rijk en de provincie over een omgevingsplan hebben gesteld, kan de omgevingsvergunning worden verleend. Daarmee blijft het omgevingsplan, ook met inbegrip van voorbeschermingsregels, optimale flexibiliteit behouden en kan altijd worden ingespeeld op onvoorziene ontwikkelingen.

2.2.1.4 Splitsing vergunningplicht voor de bouwactiviteit in een technische vergunning en een vergunning voor een omgevingsplanactiviteit

Bij dit wetsvoorstel wordt een andere opzet voorgesteld voor het bepalen van de vergunningplicht voor bouwactiviteiten en het in stand houden van bouwwerken. Daarbij wijzigt de regeling die geënt is op de systematiek van de nu geldende Wabo. Een aanvraag wordt onder de Wabo zowel getoetst aan de technische regels uit het Bouwbesluit 2012 als aan de gemeentelijke bouwregels uit het bestemmingsplan, de bouwverordening en redelijke eisen van welstand die zijn uitgewerkt in de welstandsnota. Het vertrekpunt is dat bouwactiviteiten in beginsel vergunningplichtig zijn. Momenteel is landelijk uniform door het Rijk in bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor) vastgelegd welke bouwactiviteiten vergunningvrij kunnen plaatsvinden, zonder voorafgaande toetsing aan de regels uit het Bouwbesluit 2012 en zonder dat de regels uit het bestemmingsplan of redelijke eisen van welstand van toepassing zijn. Daardoor kan het zijn dat er alleen om ruimtelijke redenen (in verband met het bestemmingsplan of de welstandstoets) een vergunning nodig wordt geacht. Er wordt in het kader van die vergunning echter ook getoetst aan de technische regels, ook als een preventieve beoordeling aan die regels niet nodig wordt geacht. Andersom kan ook. Een vergunning is nodig wegens de technische regels, terwijl er dan ook onnodig wordt getoetst aan de ruimtelijke regels. Door de vergunning «op te knippen» in een technische vergunning en een ruimtelijke vergunning, kan voorkomen worden dat er onnodig aan bepaalde regels wordt getoetst. Voorliggend wetsvoorstel voorziet hierin. Door deze splitsing kan ook het aantal vergunningplichtige activiteiten verder worden beperkt. Dat leidt naar verwachting eveneens tot een administratieve lastenreductie.

In het voorstel blijft op wetsniveau een vergunningplicht bestaan voor bouwactiviteiten met het oog op een preventieve toetsing aan de regels voor technische bouwkwaliteit uit het Besluit bouwwerken leefomgeving. Het voornemen is om in het Besluit bouwwerken leefomgeving, via Invoeringsbesluit Omgevingswet, voor deze «technische vergunning» een categorie vergunningplichtige bouwactiviteiten aan te wijzen.

Het ruimtelijke deel wordt van deze «technische vergunning» losgeknipt en wordt als onderdeel van de bruidsschat toegevoegd aan het omgevingsplan. De term «bruidsschat» wordt gebruikt voor de regels die het Rijk als onderdeel van het Invoeringsbesluit Omgevingswet zal toevoegen aan elk omgevingsplan, zoals dat van rechtswege tot stand komt bij inwerkingtreding van de Omgevingswet. Het betreft hier regels over onderwerpen die worden gedecentraliseerd en het Rijk niet langer stelt bij wet of algemene maatregel van bestuur. Om een goede overgangsrechtelijke situatie te bewerkstelligen, zullen deze regels als «omgevingsplanregels van rijkswege», zoals bedoeld in artikel 22.2 van de Omgevingswet, deel gaan uitmaken van het nieuwe deel van het omgevingsplan. Het betreft hier dus de eerste regels in het omgevingsplan die al voldoen aan alle vereisten die de Omgevingswet stelt. Het ruimtelijk deel van de vergunningplicht voor bouwactiviteiten wordt op wetsniveau geschrapt, maar komt dus als onderdeel van de bruidsschat terug in het omgevingsplan. Hiermee blijft een vergunningplicht voor de ruimtelijke activiteit als uitgangspunt gelden, via de regels van het omgevingsplan. Gemeenten kunnen vervolgens toegespitst op locatiespecifieke omstandigheden meer bouwwerken vergunningvrij maken of hiervoor een informatieplicht of meldingsplicht opnemen. De wijze waarop de huidige regeling voor vergunningvrij bouwen nader wordt uitgewerkt in het nieuwe stelsel, krijgt een invulling in het Invoeringsbesluit Omgevingswet.

Als voor een bouwplan zowel een technische vergunning als een ruimtelijke vergunning nodig is, kan die straks in één keer worden aangevraagd. De aanvrager kan er echter ook voor kiezen om de activiteiten na elkaar aan te vragen. Zo kan bijvoorbeeld eerst helder worden of een bouwplan wel voldoet aan het omgevingsplan of dat er voor het bouwplan van het omgevingsplan kan worden afgeweken, voordat het bouwplan technisch wordt uitgewerkt. In dit verband kan er nog op worden gewezen dat wanneer een vergunning wordt aangevraagd voor een activiteit waarvoor ook nog een andere vergunning nodig is, het bevoegd gezag op grond van artikel 3:20 Awb bevordert dat de aanvrager hiervan in kennis wordt gesteld. Daarmee wordt bereikt dat de aanvrager weet dat hij voor het bouwen ook nog de andere vergunning nodig heeft.

2.2.1.5 Omgevingsplanactiviteit voor een bouwwerk

Voor de lokale bouwregels en voor het bepalen van de vergunningplicht in het omgevingsplan heeft de gemeente een centrale rol. Door de voorliggende wijziging zullen gemeenten in het omgevingsplan niet alleen bepalen aan welke regels een bouwwerk op een locatie moet voldoen, maar ook of het met het oog op die regels nodig is dat er in het kader van een vergunning preventief aan die regels wordt getoetst. De vergunningplicht voor bouwwerken wordt daardoor dus niet langer op wetsniveau bepaald, maar in het omgevingsplan door de gemeente. Zoals eerder al toegelicht betreft het hier een «omgevingsplanactiviteit». De nieuwe mogelijkheden van het omgevingsplan maken het logisch dat een gemeente zelf in het omgevingsplan bepaalt of er een vergunning nodig is voor het bouwen en in stand houden van bouwwerken. Regels in een omgevingsplan kunnen voor bouwwerken concreet, helder, beperkt in aantal en overzichtelijk zijn vastgelegd. Bij zulke regels is een vergunningplicht vermoedelijk niet nodig en heeft het werken met algemene regels de voorkeur. Onder de Omgevingswet is het echter ook mogelijk om in het omgevingsplan te werken met open normen. Dergelijke normen vergen een interpretatie. Daarvoor kunnen ook zogenoemde wetsinterpreterende beleidsregels worden vastgesteld, zoals momenteel het welstandsvereiste in beleidsregels is uitgewerkt in de welstandsnota. In dat geval is een vergunningplicht het meest aangewezen. Dat zal ook gelden als er bij de toepassing van regels een deskundigenadvies nodig is van bijvoorbeeld een ruimtelijke adviescommissie of een archeoloog. Ook dan ligt het werken met een vergunningplicht voor de hand. Omdat het primair aan een gemeente is om te bepalen op welke wijze regels voor een locatie worden gesteld, ligt het ook voor de hand dat de gemeente bepaalt in hoeverre een vergunningplicht hierbij nodig is. Dat geldt voor bijvoorbeeld het kappen van bomen, het verrichten van aanlegwerken en sloopactiviteiten niet wezenlijk anders dan voor bouwwerken.

Een vergunningenstelsel voor bouwwerken kan op verschillende manieren worden vormgegeven in het omgevingsplan. Daarbij kan bijvoorbeeld onderscheid gemaakt worden in een vergunning die het bouwen van een bouwwerk reguleert, maar ook het in stand houden daarvan. Bestemmingsplannen reguleren met bebouwingsvoorschriften nu veelal alleen het in stand houden van bouwwerken (het mogen hebben van een bouwwerk op een locatie). In de nieuwe opzet is het denkbaar dat in een omgevingsplan ook regels worden gesteld over het bouwen van een bouwwerk en de staat waaraan het op te richten bouwwerk moet voldoen. In het omgevingsplan zullen bij het instellen van een vergunningplicht ook keuzes gemaakt moeten worden over het vaststellen van beoordelingsregels voor de ingestelde vergunningplicht. Een vergunning voor het bouwen en in stand houden van bouwwerken kan bijvoorbeeld getoetst worden aan de regels over de toegelaten plaats en omvang van een bouwwerk, de benodigde hoeveelheid parkeergelegenheid op eigen terrein, de wijze waarop hemelwater wordt afgevoerd en het voorgenomen gebruik in het bouwwerk. Denkbaar is echter ook dat de regels voor bijvoorbeeld het gebruik van bouwwerken niet via een vergunningplicht worden getoetst, maar rechtstreeks (in de vorm van algemene regels) burgerbindend worden gehouden. Dergelijke keuzes zijn aan de gemeente.

2.2.2 Aanpassing van de Omgevingswet aan de implementatie van de wijzigingsrichtlijn mer

Voor de implementatie van Richtlijn 2014/52/EU van het Europees Parlement en de Raad van 16 april 2014 tot wijziging van Richtlijn 2011/92/EU over de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten (PbEU 2014, L 124) (wijzigingsrichtlijn mer) is vanwege de implementatietermijn een apart wetsvoorstel gemaakt. Deze wet van 25 januari 2017 tot wijziging van de Wet milieubeheer en de Crisis- en herstelwet in verband met de uitvoering van de wijzigingsrichtlijn mer (implementatie herziening mer-richtlijn) is gepubliceerd in het Staatsblad (Stb. 2017, 30) en op 16 mei 2017 in werking getreden. Ook het Besluit milieueffectrapportage is op enkele onderdelen aangepast om te kunnen voldoen aan de wijzigingsrichtlijn mer. In de memorie van toelichting bij de wet implementatie herziening mer-richtlijn kondigde de regering al aan dat de desbetreffende wijzigingen zouden opgaan in de Omgevingswet en de bijbehorende uitvoeringsregelgeving.57 In het voorliggende wetsvoorstel zijn die onderdelen van de mer-richtlijn opgenomen die in de Omgevingswet worden geïmplementeerd.

Bij de tussentijdse omzetting van de genoemde richtlijn in de Wm en de Chw is al zo veel als mogelijk vooruitgelopen op de systematiek van de Omgevingswet. Het merendeel van de wijzigingen is daarom ook eenvoudig omgezet. Wel is op onderdelen gekozen voor een andere formulering om beter aan te sluiten bij de terminologie van de Omgevingswet. Inhoudelijk worden er geen wijzigingen aangebracht.

De onderstaande tabel laat op hoofdlijnen zien welke onderwerpen een onderdeel zullen gaan vormen van de Omgevingswet en welke een onderdeel van het Omgevingsbesluit. De elf hoofdonderwerpen corresponderen met die onderwerpen die zijn opgenomen in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel implementatie herziening mer-richtlijn.

Schema: omzetting herziening mer-richtlijn naar de Omgevingswet

Hoofdonderwerpen

Opgenomen in Omgevingswet en waar?

Implementatie ook nodig in Omgevingsbesluit

Wijzigingen met betrekking tot de mer-beoordeling

Ja, artikel 16.43 en artikel 16.45

Ja

Aanpassing in het niet van toepassing zijn en ontheffing van de mer-plicht

Ja, artikel 16.35 en artikel 16.44

Ja

Verplichting tot coördinatie of integratie met de passende beoordeling

Grondslag in artikel 16.88

Ja

Kwaliteitsborging van het MER

Ja, artikel 16.49

Nee

Elektronische beschikbaarheid van informatie

Grondslag in artikel 16.88

Ja

Passende scheiding van rollen bevoegd gezag en initiatiefnemer

Grondslag in artikel 16.88

Ja

Veranderingen in het MER

Ja, artikel 16.52

Ja

Het besluit over de activiteit

Ja, artikel 16.53

Ja

Monitoring op activiteitniveau

Ja, artikel 16.53a

Ja

Sancties bij het niet nakomen van nationale bepalingen

Ja, artikel 16.49

Nee

Aanleveren van informatie aan de Minister van Infrastructuur en Milieu

Ja, artikel 20.6

Ja

Andere onderwerpen

Verzoek om advies reikwijdte en detailniveau door elke opdrachtgever

Artikel 16.46

Ja

Bij de omzetting zijn geen nieuwe beleidsmatige keuzes gemaakt. De artikelsgewijze toelichting bevat een gespecificeerde toelichting op de onderdelen.

2.2.3 Wetstechnische aanpassingen van de Omgevingswet

Naast de inhoudelijke aanpassingen en wijzigingen zoals besproken in de paragrafen 2.2.1 en 2.2.2, is de tekst van de Omgevingswet op een aantal punten technisch verbeterd. Een voorbeeld hiervan is de wijziging van een aantal artikelen in verband met een consequente toepassing van het zogenoemde actus contrarius-beginsel. Dit bestuursrechtelijke beginsel, dat ook bij het opstellen van de Awb is gehanteerd,58houdt in dat regels die gelden voor het oorspronkelijke besluit ook gelden voor latere wijziging of intrekking van dat besluit, zolang niet iets anders is bepaald. Dit beginsel is toegepast bij het opstellen van de Omgevingswet, onder meer bij de procedurele bepalingen in hoofdstuk 16, maar met dit beginsel was nog niet in alle bepalingen volledig rekening gehouden.

Concreet betekent dit beginsel bijvoorbeeld dat de verplichting voor de gemeenteraad om een gemeentelijke omgevingsvisie vast te stellen (artikel 3.1, eerste lid, van de Omgevingswet) ook de bevoegdheid impliceert om een eenmaal vastgestelde omgevingsvisie te wijzigen of deze te vervangen door een nieuwe, geactualiseerde omgevingsvisie. Dit hoeft niet expliciet te worden bepaald omdat het besloten ligt in de oorspronkelijke bevoegdheid. In meer algemene zin geldt dat als de wet iets bepaalt over het nemen van een besluit, het vaststellen van een plan en dergelijke, die bepaling ook betrekking heeft op latere wijzigingen, tenzij uitdrukkelijk anders is aangegeven. Zo gelden de instructieregels voor het omgevingsplan die op grond van artikel 2.24, eerste lid, van de Omgevingswet in het Besluit kwaliteit leefomgeving worden gesteld over de inhoud, toelichting of motivering van het omgevingsplan niet alleen bij de oorspronkelijke vaststelling van het omgevingsplan, maar ook bij latere wijzigingen. Bepalingen die zijn aangepast in verband met een consequente toepassing van het actus contrarius-beginsel, zijn de artikelen 16.8, eerste lid, 16.72, eerste lid, en 16.88, eerste lid. Artikel 16.78, vierde lid, is vervallen, waardoor lid 5 (oud) lid 4 (nieuw) is geworden.59

Het is uiteraard mogelijk om voor wijziging of intrekking specifieke bepalingen op te nemen die alleen daarop betrekking hebben. Denk aan specifieke gronden voor intrekking van een vergunning of aan een afwijkende, eenvoudiger procedure voor bepaalde wijzigingen van een besluit of plan. Voorbeelden hiervan zijn de artikelen 3.11 (wijziging van een programma met het oog op doelbereik), 16.24, tweede lid (het buiten toepassing laten van afdeling 3.4 Awb bij wijzigingen die alleen zien op het herstel van een kennelijke verschrijving) en 5.50 (wijzigen projectbesluit zonder paragraaf 5.2.2).

Ook enkele andere bepalingen waarin wordt verwezen naar (vaststelling van) het omgevingsplan zijn technisch verbeterd. De verduidelijking houdt in dat in die bepalingen een wijziging van het omgevingsplan apart wordt genoemd of dat een formulering is gekozen dat deze ook latere wijzigingen van het omgevingsplan omvat. De aanpassingen houden dan ook geen verband met het eerdergenoemde actus contrarius-beginsel, maar met het feit dat deze bepalingen, gezien hun context en bewoordingen, onbedoeld latere besluiten tot wijziging van het omgevingsplan uitsloten. In dit voorstel wordt de wettekst in overeenstemming gebracht met de bedoeling van de wetgever. Het gaat om de artikelen 4.14, vierde lid, 16.21, vierde lid, 16.30, tweede lid, 22.2, tweede lid, 22.5, eerste lid, en 22.6, eerste lid.

2.2.4 Meervoudig vergunninghouderschap: implementatie van artikel 4, derde lid, van de richtlijn industriële emissies

Hieronder wordt eerst de achtergrond van die implementatie besproken waarna wordt ingegaan op de voorgestelde invulling.

Startpunt: artikel 4.3 van de richtlijn industriële emissies

Het nieuwe artikel 5.37a is opgenomen om artikel 4, derde lid, van de richtlijn industriële emissies (RIE) te implementeren. De milieugevolgen van een ippc-installatie moeten op grond van de RIE geïntegreerd worden beoordeeld in het kader van de vergunningprocedure voor die installatie. Daarom is er in het Besluit activiteiten leefomgeving voor gekozen om de ippc-installatie in zijn geheel vergunningplichtig te maken. Dat betekent dat meerdere, niet organisatorisch verbonden, initiatiefnemers die gezamenlijk een ippc-installatie exploiteren, ook gezamenlijk één vergunning voor deze installatie moeten aanvragen. De RIE houdt ook rekening met de omstandigheid dat een ippc-installatie meerdere exploitanten kan hebben. Dit is terug te vinden in artikel 4, derde lid van de RIE:

3. De lidstaten kunnen voorzien in de mogelijkheid dat een vergunning betrekking heeft op meerdere delen van een door verschillende exploitanten geëxploiteerde installatie. In dergelijke gevallen vermeldt de vergunning de verantwoordelijkheden van elke exploitant.

Dit artikel geeft de mogelijkheid om binnen een vergunning voor een ippc-installatie een verdeling in verantwoordelijkheden te maken. Dit betekent dat één vergunning meerdere vergunninghouders kan hebben, met duidelijk afgebakende verantwoordelijkheden. Deze mogelijkheid is een afwijking van de regeling van artikel 5.37, eerste lid, waarin, door het ontbreken van een expliciete toedeling van verantwoordelijkheden, het uitgangspunt ligt besloten dat als er meerdere vergunninghouders zijn, deze een gezamenlijke verantwoordelijkheid dragen voor de naleving van de vergunningvoorschriften. Nu onder de Omgevingswet het inrichtingenbegrip niet langer aangrijpingspunt is voor de vergunningplicht voor de milieubelastende activiteit, maar in plaats daarvan in veel gevallen de vergunningplicht voor de milieubelastende activiteit is gekoppeld aan de ippc-installatie of de zogeheten andere milieubelastende installatie, is er bij het bedrijfsleven behoefte aan de mogelijkheid om de publiekrechtelijke verantwoordelijkheden van deelexploitanten van een dergelijke installatie in de vergunning uit elkaar te rafelen. Bovendien kan dit ook juist meerwaarde hebben voor de uitvoeringspraktijk om in het vergunningentraject uitdrukkelijk de verdeling van verantwoordelijkheden tussen de exploitanten van verschillende onderdelen van de installatie aan de orde te hebben. Dit kan voorkomen dat er onduidelijke situaties ontstaan en dat bij de daadwerkelijke handhaving alsnog discussie ontstaat over de verantwoordelijkheidsverdeling voor de naleving.

Verdeling van verantwoordelijkheden

Verdeling van verantwoordelijkheden tussen de exploitanten van verschillende onderdelen van een installatie kan bijvoorbeeld meerwaarde hebben in de volgende gevallen:

  • Een energiebedrijf beheert de energievoorziening van één of meerdere industriële bedrijven.

  • Verschillende stappen of tussenproducten worden door verschillende exploitanten uitgevoerd respectievelijk geproduceerd.

  • Bedrijven exploiteren samen gemeenschappelijke voorzieningen, bijvoorbeeld een waterzuivering, en zijn daarnaast afzonderlijk verantwoordelijk voor hun «eigen» processen.

  • Een bedrijf verkoopt een deel van een ippc-installatie of een andere milieubelastende installatie aan een ander bedrijf.

Dit heeft ertoe geleid dat bij dit wetsvoorstel wordt voorgesteld om artikel 4, derde lid, van de RIE te implementeren in een nieuw artikel van de Omgevingswet, artikel 5.37a. Dat artikel geeft kort gezegd aan het bevoegd gezag de bevoegdheid om in de omgevingsvergunning een nadere verantwoordelijkheidsverdeling tussen vergunninghouders per activiteit of een deel van een activiteit aan te brengen. Dit dient overigens te gebeuren binnen het algemene bestuursrechtelijke principe dat beslist moet worden op grondslag van de aanvraag.

Verdeling van verantwoordelijkheden in de omgevingsvergunning is dus alleen mogelijk op verzoek of met instemming van aanvragers en kan niet ambtshalve door een bevoegd gezag worden toegepast. Verder geldt dat er alleen toepassing aan kan worden gegeven voor zover een voor de naleving en handhaving helder en werkbaar onderscheid gemaakt kan worden tussen de verschillende onderdelen van de installatie die bij de verschillende deelvergunninghouders voor de installatie belegd zijn. De vraag of die verschillende onderdelen te onderscheiden zijn, moet worden beantwoord in het licht van de materiële, inhoudelijke beoordelingsregels voor de activiteit. Het gaat er dus om of in het licht van die beoordelingsregels en de in verband daarmee noodzakelijke vergunningvoorschriften, met de verdeling van verantwoordelijkheden tot een goed naleefbare en handhaafbare vergunning kan worden gekomen.

Voor de duidelijkheid wordt hierbij opgemerkt dat artikel 5.37a alleen van toepassing is op (de voorschriften in) de vergunning, en niet op de algemene regels die van toepassing zijn op een activiteit.

Toepassingsbereik

Bij de uitwerking van het toepassingsbereik is aan de orde gekomen dat artikel 5.37a, naast de toepassing binnen één activiteit, ook gebruikt zou kunnen worden voor meervoudige aanvragen, waarbij meerdere activiteiten in één vergunning worden aangevraagd. Daarmee wordt bewerkstelligd dat verschillende activiteiten tegelijkertijd kunnen worden aangevraagd en in één omgevingsvergunning worden vergund, maar waarbij elke vergunninghouder alleen verantwoordelijk is voor zijn eigen activiteit. In bestaande situaties wordt zo voorkomen dat daar waar een omgevingsvergunning van toepassing is op verschillende vergunningplichtige activiteiten, vergunninghouders de vergunning moeten splitsen door ieder een eigen vergunning aan te vragen wanneer zij een verdeling van de verantwoordelijkheden willen. Het voorstel is om de verdelingsmogelijkheid van artikel 5.37a te laten gelden voor alle omgevingsvergunningen, tenzij het gaat om een bij algemene maatregel aangewezen geval. Deze gevallen zullen voor zover nodig via het voorgenomen Invoeringsbesluit Omgevingswet in het Omgevingsbesluit worden aangewezen. Daarbij is vooralsnog alleen de als milieubelastende activiteit aangewezen activiteit het exploiteren van een Seveso-inrichting als mogelijke uitzondering in beeld.

2.2.5 Toepassing uniforme openbare voorbereidingsprocedure omgevingsvergunning

Een passende voorbereidingsprocedure voor een omgevingsvergunning is zowel in het belang van de aanvrager, derde-belanghebbenden als het bevoegd gezag. Het bevoegd gezag draagt de verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van een besluit en de belangenafweging die daaraan ten grondslag is gelegd. Van belang is echter ook dat de overheid een aanvrager snel en voortvarend bedient en slepende en langdurige procedures vermijdt. Het mag geen gewoonte zijn dat een burger of onderneming, zonder duidelijke aanleiding, een half jaar of langer moet wachten voordat er een besluit wordt genomen op een aanvraag om omgevingsvergunning. Dat geldt in ieder geval voor de bulk van omgevingsvergunningen, waarbij het gaat over relatief eenvoudige zaken zoals een dakkapel, bijgebouw, garage, kappen van een boom, aanleggen van een inrit of een reclamebord. Ook is van belang dat een aanvrager van tevoren weet waar hij aan toe is. Uitgangspunt in de Omgevingswet is daarom dat omgevingsvergunningen worden voorbereid met de reguliere procedure. Deze procedure is gebaseerd op de standaardregeling voor het afhandelen van aanvragen tot het geven van een beschikking uit titel 4.1 Awb. Op grond van artikel 16.64, eerste lid, van de Omgevingswet, bedraagt de beslistermijn acht weken. Die termijn is een concretisering van de in artikel 4:13, tweede lid, Awb genoemde redelijke termijn.

Verlengen en opschorten van de beslistermijn

Artikel 16.64, tweede lid, van de Omgevingswet voorziet in de mogelijkheid om de beslistermijn eenmalig met zes weken te verlengen, zodat een beslistermijn van veertien weken ontstaat. Het besluit hiertoe moet bekendgemaakt worden binnen de aanvankelijke beslistermijn van acht weken. Voor het verlengen van de beslistermijn kan bijvoorbeeld aanleiding bestaan bij complexe aanvragen, als afstemming tussen (ambtelijke)adviseurs moet plaatsvinden of als bij een afwijking van het omgevingsplan bespreking in een raadscommissie wenselijk wordt geacht. Ook kan verdere afstemming met de aanvrager of het aan belanghebbenden geven van een gelegenheid tot het naar voren brengen van een zienswijze in verband met de toepassing van artikel 4:8 Awb, een reden zijn om de beslistermijn te verlengen.

Het verlengen van de beslistermijn moet onderscheiden worden van het opschorten van de beslistermijn. Op grond van artikel 4:15, eerste lid, onder a, Awb, wordt de beslistermijn opgeschort zodra een aanvrager, met toepassing van artikel 4:5 Awb, is uitgenodigd om de aanvraag aan te vullen. Artikel 4:15 Awb kent daarnaast nog aanvullende mogelijkheden om de beslistermijn op te schorten. Zo zou een aanvrager bijvoorbeeld kunnen instemmen met het opschorten van de beslistermijn als hij er in overleg met het bevoegd gezag voor gekozen heeft de aanvraag op ondergeschikte onderdelen op zo’n manier te wijzigen dat beletselen voor het kunnen verlenen van de vergunning worden weggenomen. Al deze mogelijkheden scheppen ruimte om de beslistermijn op concrete omstandigheden aan te passen.

Beslistermijn bij advies en instemming

Op grond van artikel 16.15 van de Omgevingswet wordt in afdeling 4.2 van het Omgevingsbesluit de betrokkenheid van andere bestuursorganen voorgeschreven bij het nemen van een beslissing op een aanvraag om vergunning. In veel gevallen beperkt die betrokkenheid zich tot het geven van een advies op de ingekomen aanvraag. Hiertoe zendt het bevoegd gezag de aanvraag zo snel mogelijk door aan het adviserende bestuursorgaan. Op grond van artikel 3:6 Awb kan het bevoegd gezag daarbij een termijn geven waarbinnen het advies wordt verwacht. In sommige situaties geldt, aanvullend op het adviesrecht, ook een instemmingsbevoegdheid. In die gevallen krijgt het adviserende orgaan de gelegenheid om zijn instemming te verlenen op het voorgenomen besluit. Dit is een mechanisme waarmee het betrokken orgaan de gelegenheid krijgt om te controleren of zijn eerder gegeven advies op juiste wijze in het besluit is verwerkt. Bij het advies kan overigens worden aangegeven dat er geen instemming meer is vereist bij de verdere afwikkeling van de procedure. Een besluit over instemming moet op grond van artikel 16.18, eerste lid, van de Omgevingswet, binnen vier weken na indiening van het verzoek hiertoe, bekendgemaakt zijn.

In de gevallen waarin instemming is vereist, geldt geen beslistermijn van acht maar van twaalf weken. Voor de combinatie van advies en instemming geldt dus dat de reguliere beslistermijn automatisch met vier weken wordt verlengd tot twaalf weken. Dat laat onverlet dat daarnaast gebruik kan worden gemaakt van de eerder beschreven mogelijkheid de beslistermijn met zes weken te verlengen of op te schorten. Als advies en instemming is vereist, kan dat dus bij een verlenging leiden tot een beslistermijn van totaal achttien weken. Omdat daarnaast met toepassing van de artikelen 4:5 en 4:15 Awb nog opschorting van de termijn kan plaatsvinden, is het in de praktijk mogelijk dat het nog langer duurt voor dat een besluit op de aanvraag moet worden genomen.

De uniforme openbare voorbereidingsprocedure

Voor een beperkt aantal activiteiten wordt de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 Awb voorgeschreven. Het betreft hoofdzakelijk activiteiten waarvoor het op grond van internationaalrechtelijke verplichtingen noodzakelijk is dat in de voorbereidingsprocedure een geformaliseerde mogelijkheid is opgenomen tot het indienen van zienswijzen door een ieder. Op grond van artikel 16.50 van de Omgevingswet betreft dat in ieder geval de omgevingsvergunning voor een project waarvoor op grond van artikel 16.43, eerste lid, van de Omgevingswet, een milieueffectrapport moet worden gemaakt. Verder betreft het de in artikel 10.24 van het Omgevingsbesluit aangewezen gevallen van activiteiten. Als één of meer van deze activiteiten deel uitmaken van de aanvraag, moet afdeling 3.4 Awb worden toegepast.

Op verzoek of met instemming van de aanvrager

Er kunnen omstandigheden zijn waarin de toepassing van de uniforme openbare procedure voordelen biedt ten opzichte van toepassing van de reguliere procedure. De reguliere procedure is effectief en kan in de regel vlot leiden tot een besluit. Als derde-belanghebbenden bedenkingen hebben, kunnen deze bezwaar maken tegen het genomen besluit. Op de reguliere procedure volgt in zo’n geval een bezwaarschriftprocedure, waarbij op grondslag van het bezwaar een volledige heroverweging van het genomen besluit plaatsvindt. Als het bezwaar gegrond is wordt het primaire besluit herroepen en voor zover nodig een nieuw besluit daarvoor in de plaats gesteld. Verder vindt er een verplichte hoorzitting plaats, waarbij betrokken partijen hun standpunten mondeling kunnen toelichten en er een mondelinge gedachtewisseling kan plaatsvinden. Veelal wordt over het bezwaarschrift een advies gegeven door een onafhankelijke commissie. De bezwaarschriftprocedure kent daarmee de nodige waarborgen. Daardoor neemt deze wel de nodige tijd in beslag. In het merendeel van de gevallen worden echter geen bezwaren ingediend en is er dus bij het volgen van de reguliere procedure in de regel snel een onherroepelijk besluit.

Bij afdeling 3.4 Awb maakt de termijn van indiening en de afhandeling van zienswijzen onderdeel uit van die besluitvormingsprocedure zelf. Anders dan bij de reguliere procedure volgt er dus niet een afzonderlijke procedure voor het indienen en afwikkelen van zienswijzen. Daarmee neemt de uitgebreide procedure altijd veel tijd in beslag. Dat geldt ook als er geen zienswijzen worden ingediend. Als er wel zienswijzen worden ingediend, kan de uitgebreide procedure echter naar verhouding sneller leiden tot besluitvorming dan in de situatie waarin na de reguliere procedure een bezwaarschriftprocedure volgt. In de uitgebreide procedure is geen hoorzitting vereist.

Om die reden wordt met dit wetsvoorstel voorzien in de mogelijkheid om in de gevallen waar de reguliere procedure is voorgeschreven, toch afdeling 3.4 Awb te kunnen toepassen. Deze mogelijkheid is opgenomen in het voorgestelde artikel 16.65, eerste lid, onder b. De initiatiefnemer en het bevoegd gezag kunnen gezamenlijk tot de conclusie komen dat de uitgebreide procedure in een concreet geval de voorkeur verdient. Bijvoorbeeld bij een grootschalig project, waarvoor een complexe afweging is vereist en waarbij het op voorhand vast staat dat meerdere belanghebbenden bedenkingen hebben. In het wetsvoorstel is – in lijn met motie-Meijer c.s.60 – voorgesteld dat voor die gevallen alleen op verzoek of met instemming van de aanvrager afdeling 3.4 Awb wordt toegepast. Hiermee wordt een evenwichtige balans aangebracht in de verhouding tussen het bevoegd gezag en een aanvrager. De gedachte hierachter is dat een bevoegd gezag in (voor)overleg treedt met de aanvrager en hem meeneemt in zijn overwegingen waarom toepassing van afdeling 3.4 Awb in een concreet geval voordelen biedt boven de reguliere procedure. Een bevoegd gezag kan dus niet eenzijdig en voor bepaalde categorieën de toepassing van afdeling 3.4 Awb voorschrijven. Dat zou leiden tot onvoorspelbaarheid voor de aanvrager, die plotseling geconfronteerd zou worden met een procedure die maar liefst zes maanden in beslag neemt. Als een aanvrager er niet zelf al om heeft gevraagd, kan er per geval en in overeenstemming met de aanvrager tot een keuze worden gekomen voor de te volgen procedure. Het is raadzaam een instemming van een aanvrager schriftelijk te bevestigen en vast te leggen in het behandeldossier om discussies achteraf en een eventuele ingebrekestelling wegens termijnoverschrijding te vermijden. Derde-belanghebbenden zullen overigens altijd geïnformeerd worden over de mogelijkheid om bezwaar te maken tegen een verleende vergunning in de reguliere procedure of, bij toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure, over de mogelijkheid een zienswijze in te dienen over het ontwerpbesluit. Daarmee bestaat dus ook voor derde-belanghebbenden duidelijkheid over de procedure.

Beslistermijn bij de uniforme openbare voorbereidingsprocedure

Voor de uniforme openbare voorbereidingsprocedure geldt op grond van artikel 3:18 Awb een beslistermijn van zes maanden. Voor zeer ingewikkelde of omstreden onderwerpen kan deze termijn op grond van artikel 3:18, tweede lid, Awb worden verlengd. In artikel 16.66 van de wet wordt de duur van de verlenging begrensd tot maximaal zes weken. Er ontstaat dan een beslistermijn van circa 32 weken. Het besluit om de beslistermijn te verlengen moet zijn genomen voordat een ontwerpbesluit ter inzage wordt gelegd en aan de aanvrager zijn bekendgemaakt binnen acht weken na ontvangst van de aanvraag. Daarbij geldt bovendien dat de aanvrager de gelegenheid moet worden geboden om een zienswijze naar voren te brengen op het voornemen tot het verlengen van de beslistermijn.

In de uniforme openbare voorbereidingsprocedure is geen bijzondere voorziening getroffen voor de situatie waarin advies en instemming van een ander bestuursorgaan is vereist. Anders dan bij de reguliere procedure wordt de beslistermijn dus niet met vier weken verlengd.

Dwangsom en rechtstreeks beroep bij termijnoverschrijding

Op een overschrijding van de beslistermijn in zowel de reguliere als de uitgebreide procedure is de regeling van de dwangsom bij niet tijdig beslissen uit paragraaf 4.1.3.2 Awb van toepassing. Bij overschrijding van de beslistermijn verbeurt het bestuursorgaan, nadat na een ingebrekestelling door de aanvrager alsnog veertien dagen zijn verstreken, een dwangsom.

2.2.6 Aanpassing bevoegdheidsverdeling na kabinetswisseling

Bij de kabinetswisseling in 2017 zijn bij koninklijk besluit enkele aangelegenheden op het terrein van het omgevingsrecht herverdeeld over de (nieuwe) departementen en opgedragen aan diverse Ministers.61 Ook is de benaming van enkele Ministers gewijzigd. In dit wetsvoorstel wordt de Omgevingswet hierop aangepast.

De voorstellen voor de toedeling van taken en bevoegdheden in dit wetsvoorstel volgen de verantwoordelijkheid die bij koninklijk besluit aan de betrokken Minister is toegedeeld. Daarnaast is zo veel mogelijk beleidsneutraal aansloten bij (de achtergrond van) de bestaande toedeling van taken en bevoegdheden in de Omgevingswet.62 In het artikel waarin een taak of bevoegdheid wordt toegedeeld zal de Minister met de naam van het departement genoemd worden. Dat biedt de meeste duidelijkheid. Als er meer Ministers verantwoordelijk zijn (waardoor een lange opsomming zou ontstaan) wordt kortheidshalve gesproken van Onze Minister die het aangaat. Verder wordt de aanduiding van enkele Ministers technisch aangepast aan de nieuwe benaming, bijvoorbeeld de Minister van Infrastructuur en Waterstaat, de Minister van Economische Zaken en Klimaat en de Minister van Justitie en Veiligheid.

De meeste taken en bevoegdheden op grond van de Omgevingswet sluiten direct aan bij de inhoudelijke (beleids)verantwoordelijkheid van een van de Ministers. Bij samenloop van verantwoordelijkheden is een weging gemaakt. Als er sprake is van belangrijke of gelijkwaardige verantwoordelijkheden is de medebetrokkenheid van andere bewindslieden tot uitdrukking gebracht. Elk van de Ministers draagt, binnen de grenzen van de toegedeelde taken en bevoegdheden, medeverantwoordelijkheid voor het stelsel.

Bij koninklijk besluit is de behartiging van aangelegenheden op het terrein van de Omgevingswet opgedragen aan de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties opgedragen.63 Dit leidt onder meer tot de primaire verantwoordelijkheid voor de totstandkoming (en instandhouding) van het stelsel. Dit laat onverlet dat elk van de Ministers64, binnen de grenzen van de toegedeelde taken en bevoegdheden, medeverantwoordelijkheid voor het stelsel draagt.

Vanwege het beleggen van de stelselverantwoordelijkheid bij de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties zijn enkele taken en bevoegdheden primair aan deze Minister toebedeeld. De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft onder andere een stelselverantwoordelijkheid voor de uitvoering en handhaving van de Omgevingswet. Onderdeel van de uitvoering en handhaving is het stelsel van Vergunning Toezicht en Handhaving (VTH), dat met het wetsvoorstel wordt ingevoegd in hoofdstuk 18 van de Omgevingswet. De Minister van Infrastructuur en Waterstaat blijft, net als onder het huidige recht, de beleidsverantwoordelijke Minister voor het stelsel VTH, waarvan de omgevingsdiensten, het basistakenpakket en de gegevensuitwisseling deel uitmaken. De stelselverantwoordelijkheid van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties voor uitvoering en handhaving van de Omgevingswet vervangt dus niet de beleidsverantwoordelijkheid van de Minister van Infrastructuur en Waterstaat voor het stelsel VTH.

3. Het intrekken van wetten of vervallen van onderdelen daarvan

3.1 De wetten die worden ingetrokken

In hoofdstuk 7 van de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel Omgevingswet was al een overzicht gegeven van diverse wetten of gedeelten van wetten, die bij inwerkingtreding van de Omgevingswet zullen worden ingetrokken.65

In de bijlagen 1 en 2 bij de nota naar aanleiding van het verslag is dat overzicht geactualiseerd.66 In deze paragraaf wordt een kort en waar nodig geactualiseerd overzicht gegeven. Daarnaast regelt artikel 3.1 van het wetsvoorstel de intrekking van 14 wetten, waarvan de bepalingen geheel opgaan in de Omgevingswet of de basisbesluiten. Het gaat om de volgende wetten.

Belemmeringenwet Landverdediging

Deze wet regelt onder meer gedoogplichten voor defensiewerken. Deze gedoogplichten worden opgenomen in de Omgevingswet (zie artikel 10.19a).

Belemmeringenwet Privaatrecht

Deze wet uit 1927 geeft de Minister van Infrastructuur en Waterstaat de bevoegdheid gedoogplichten op te leggen aan rechthebbenden op onroerende zaken voor de aanleg en instandhouding van werken van algemeen belang. Deze wet gaat op in de Omgevingswet, vooral in hoofdstuk 10.

Crisis- en herstelwet

Door de inwerkingtreding van de wet voor het permanent maken van de Chw67 is de werking van deze wet verlengd met onbepaalde tijd. De mogelijkheden die de Chw biedt worden voor zover nodig overgenomen door de Omgevingswet en de daarop gebaseerde uitvoeringsregelingen.

Interimwet stad- en-milieubenadering

Deze wet biedt de gemeenteraad ruimte om af te wijken van een milieukwaliteitseis voor bodem, geluid en lucht, en van de waarden en afstanden van de Wet geurhinder en veehouderij. Voor de Interimwet stad- en-milieubenadering geldt, net als voor de Chw, dat de Omgevingswet en de daarop gebaseerde uitvoeringsregelingen voorzien in de mogelijkheden die de Interimwet biedt, zodat een continuering van deze wet niet nodig is.

Ontgrondingenwet

De Ontgrondingenwet omvat een vergunningsvereiste voor ontgrondingen en een grondslag voor algemene regels. Daarnaast bevat de wet diverse procedures voor afstemming en coördinatie van besluitvorming, die niet terugkeren omdat de Omgevingswet uitgaat van geïntegreerde besluitvorming. Het vergunningenstelsel is geïntegreerd in de omgevingsvergunning. Artikel 5.23 van de Omgevingswet bepaalt dat, net als onder de Ontgrondingenwet, sprake is van een brede belangenafweging. De grondslag voor financiële voorschriften in vergunningen voor ontgrondingen zijn overgenomen in artikel 13.6 van de Omgevingswet. Algemene regels voor ontgrondingen in rijkswateren kunnen worden gebaseerd op artikel 4.3, tweede lid, aanhef en onder a, van de Omgevingswet dat een grondslag biedt voor algemene rijksregels. Voor zover er decentraal behoefte is aan algemene regels, kunnen die regels worden opgenomen in de omgevingsverordening of het omgevingsplan.

Planwet verkeer en vervoer

In het planstelsel van de Omgevingswet past geen zelfstandig strategisch plan voor verkeer en vervoer. Daar is ook geen noodzaak toe. In de praktijk ontwikkelen de betrokken overheden hun verkeers- en vervoerbeleid al steeds meer gezamenlijk, pakken opgaven gebiedsgericht op en stemmen verkeers- en vervoerbeleid en de uitvoering daarvan af op ontwikkelingen van ruimte en economie. De bestaande praktijk van de gebiedsagenda’s en het bestuurlijk overleg Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte en Transport heeft daaraan bijgedragen. Een continuering van de Planwet verkeer en vervoer is daarom niet nodig.

Spoedwet wegverbreding

De Spoedwet wegverbreding ziet toe op spoedige realisatie van een afgebakend aantal projecten. De wet kan worden ingetrokken, omdat de projecten waarop de wet ziet op het moment van de inwerkingtreding van de Omgevingswet gerealiseerd zullen zijn.

Tracéwet

De Tracéwet beschrijft een procedure voor de totstandkoming van besluiten over aanleg en wijziging van infrastructuurprojecten van nationaal belang. De Omgevingswet biedt met de regeling van het projectbesluit zo’n voorziening dat een continuering van de Tracéwet niet nodig is.

Wet algemene bepalingen omgevingsrecht

De Omgevingswet voorziet in zijn geheel in de onderwerpen die momenteel in de Wabo zijn geregeld. De Wabo kan daarom worden ingetrokken.

Wet ammoniak en veehouderij

Deze wet regelt de aanwijzing van gebieden en de bescherming daarvan tegen de depositie van ammoniak afkomstig uit stallen van veehouderijen. Het gaat om natuurgebieden die gevoelig zijn voor ammoniakdepositie en die binnen de ecologische hoofdstructuur liggen. Voor een groot deel vallen deze gebieden samen met Natura 2000-gebieden en worden deze gebieden al voldoende beschermd in het kader van de natuurbeschermingswetgeving. De bescherming van de overige natuurgebieden wordt overgelaten aan de provincies. Dit sluit aan bij het streven van de regering om bevoegdheden en verantwoordelijkheden zo veel mogelijk neer te leggen bij één bestuurslaag die opereert op een schaalgrootte die aansluit bij de problematiek en die zo dicht mogelijk bij de burgers en bedrijven staat. Op het vlak van natuurbeleid en het gebiedsgerichte beleid is dat het provinciaal bestuur. De regulering van de emissie van ammoniak uit stallen (vaststelling van emissiegrenswaarden op basis van de best beschikbare technieken) en de vaststelling van emissiefactoren van stalsystemen zullen gewijzigd worden opgenomen in de uitvoeringsregelingen van de Omgevingswet. De Wet ammoniak en veehouderij kan daarom worden ingetrokken.

Wet geurhinder en veehouderij

De Wet geurhinder en veehouderij bevat beoordelingsregels voor omgevingsvergunningen voor geuremissies uit stallen van veehouderijen. De wet stelt eisen aan de geurbelasting van geurgevoelige objecten (woningen en andere gebouwen waar mensen permanent verblijven). Geurhinder is een lokaal milieuprobleem met geen of beperkte gemeentegrensoverschrijdende gevolgen. De Wet geurhinder en veehouderij biedt daarom de mogelijkheid aan gemeenten om een eigen geurbeleid te voeren binnen de randvoorwaarden die de wet stelt. In het Besluit kwaliteit leefomgeving zal worden voorzien in normering van geur. Een continuering van deze wet is daarom niet nodig.

Wet hygiëne en veiligheid badinrichtingen en zwemgelegenheden

De Wet hygiëne en veiligheid badinrichtingen en zwemgelegenheden wordt ingetrokken, omdat de uitgangspunten van deze wet zijn ingebouwd in de Omgevingswet en zullen worden ingebouwd in de uitvoeringsregelgeving. In de Omgevingswet is de visie op sturing aanzienlijk gewijzigd, waarbij de overheid de doelen en randvoorwaarden stelt, en de verantwoordelijkheid om het doel te bereiken zo veel mogelijk bij de exploitant wordt gelegd. Daarmee wordt ook ruimte geboden om maatregelen toe te snijden op de lokale situatie en worden kansen gegeven voor innovatie.

Om de handhaafbaarheid te verbeteren, voorziet dit wetsvoorstel erin dat overtreding van de belangrijkste bepalingen strafrechtelijk handhaafbaar wordt.

Wet inzake de luchtverontreiniging

De functie van deze wet is na diverse eerdere wetswijzigingen grotendeels overgenomen door de Wm en de nog resterende functie wordt overgenomen door de Omgevingswet. Een continuering van deze wet is daarom niet nodig.

Wet ruimtelijke ordening

De functie van deze wet wordt geheel overgenomen door de Omgevingswet. Een continuering van deze wet is daarom niet nodig.

Tabellen met overzicht van wetten die (deels) opgaan in de Omgevingswet

In bijlage 2 bij deze memorie van toelichting is voor de wetten die geheel of grotendeels opgaan in de Omgevingswet aangegeven waar die artikelen terugkomen in de Omgevingswet.

3.2 Het vervallen van grotere onderdelen van bestaande wetten

Met de Omgevingswet wordt niet bereikt dat alle bestaande wetten voor de fysieke leefomgeving nu al kunnen worden ingetrokken. Voor een aantal wetten komen wel grotere onderdelen te vervallen. De belangrijkste wetten daarvan worden hieronder toegelicht.

Erfgoedwet en Monumentenwet 1988

Een aantal onderwerpen uit de Monumentenwet 1988 (hierna: Mw 1988), zoals die wet luidde voor de inwerkingtreding van de Erfgoedwet, gaat over naar de Omgevingswet. Op grond van het overgangsrecht van de Erfgoedwet (artikel 9.1) blijven de desbetreffende bepalingen van de Mw 1988 van toepassing totdat de Omgevingswet in werking treedt. Het gaat om hoofdstuk II, paragrafen 2 en 3 (het verbod tot beschadiging of vernieling van (voorbeschermde) rijksmonumenten, de instandhoudingsplicht, het verbod om zonder vergunning archeologische rijksmonumenten te verstoren, de vergunningprocedure en de schadevergoedingsbepalingen) en om hoofdstuk IV (aanwijzing van beschermde stads- en dorpsgezichten). Verder gaat het om hoofdstuk V (archeologische monumentenzorg), paragrafen 1 (verordeningen, bestemmingsplannen, omgevingsvergunningen en ontheffingen) en 9 (gedoogplicht voor archeologisch onderzoek en de bevoegdheid tot het geven van voorschriften of het stilleggen van werkzaamheden ter voorkoming van schade aan archeologische monumenten), en hoofdstuk VI (de bestuursrechtelijke handhaving van deze bepalingen) van de Mw 1988.

Dit wetsvoorstel regelt het overgangsrecht voor de meeste van bovengenoemde onderwerpen. Voor het verbod om (voorbeschermde) rijksmonumenten te beschadigen of te vernielen en voor het onthouden van noodzakelijk onderhoud aan rijksmonumenten is geen overgangsrecht vereist. Dit verbod geldt na inwerkingtreding van de Omgevingswet direct op grond van het Besluit activiteiten leefomgeving, met een grondslag in de artikelen 4.3 en 4.28, tweede lid, van de Omgevingswet. Ook wordt geen overgangsrecht opgenomen voor de gemeentelijke monumentencommissie, omdat de gemeenteraad onder de Omgevingswet de bevoegdheid krijgt om aan deze commissie een ruimere taakinvulling te geven. Het is dan ook geen vanzelfsprekendheid om op dezelfde wijze door te gaan. Om die reden vervalt met de inwerkingtreding van de Omgevingswet de gemeentelijke monumentencommissie voor nieuwe aanvragen en moet de gemeenteraad bij instellingsbesluit een commissie instellen die in ieder geval tot taak heeft te adviseren over de aanvragen om een omgevingsvergunning voor een rijksmonumentenactiviteit, voor zover het andere dan archeologische monumenten betreft (artikel 17.9, eerste lid, van de Omgevingswet). Aanvragen die onder het oude recht zijn ingediend, worden nog wel afgehandeld door de gemeentelijke monumentencommissie, die is ingesteld onder de Mw 1988.

Tot slot wordt in hoofdstuk 1 van deze wet de bijlage met begrippen bij artikel 1.1 van de Omgevingswet op een aantal punten aangepast aan de Erfgoedwet. De begrippen «cultureel erfgoed» en «voorbeschermd rijksmonument» worden inhoudelijk aangepast aan de terminologie respectievelijk de gewijzigde aanwijzingsprocedure van rijksmonumenten in de Erfgoedwet.

Mijnbouwwet

In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel voor de Omgevingswet68 is aangegeven dat de gedoogplicht (artikel 5) en de artikelen 40 en 43 van die wet omgezet worden naar de Omgevingswet. De Omgevingswet en daarop gebaseerde algemene maatregelen van bestuur voorzien al in de opvolging van die artikelen. Voorgesteld wordt ook het nieuwe artikel 7a69 om te zetten, dat bepaalt dat geen omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, Wabo wordt verleend voor het oprichten van mijnbouwwerken voor het opsporen of winnen van delfstoffen op de Waddeneilanden, in de Natura 2000-gebieden Waddenzee en Noordzeekustzone en in het werelderfgoed Waddenzee. In het gebied ten noorden van het Natura 2000-gebied Noordzeekustzone tot aan de grens van de territoriale zee (12-mijlszone) wordt een omgevingsvergunning alleen verleend als medegebruik van een bestaand mijnbouwplatform niet mogelijk is en zichthinder is geminimaliseerd.

De genoemde vergunning uit de Wabo gaat over naar de Omgevingswet als omgevingsvergunning voor de milieubelastende activiteit. Omdat deze regel ziet op het uitoefenen van een bevoegdheid op grond van de Omgevingswet, wordt voorgesteld deze regel uit de Mijnbouwwet beleidsneutraal over te hevelen naar het stelsel van de Omgevingswet. Dit in het licht van het vergroten van de inzichtelijkheid en het gebruiksgemak van het omgevingsrecht, één van de verbeterdoelen van de stelselherziening.

De regering stelt voor dit onderwerp te reguleren met de instrumenten die worden gebruikt voor vergelijkbare opgaven. Voor de Waddeneilanden en de Waddenzee is in dit wetsvoorstel geregeld dat een instructieregel over het omgevingsplan en het projectbesluit wordt gesteld, die bepaalt dat het omgevingsplan (en daarmee ook een projectbesluit) het oprichten van mijnbouwwerken voor het opsporen of winnen van delfstoffen niet toelaat. Voor het gebied ten noorden van de Waddeneilanden – dat grotendeels niet gemeentelijk is ingedeeld – is deze werkwijze bij ontstentenis van een omgevingsplan niet geschikt. Voor dat gebied wordt gebruik gemaakt van regulering als mijnbouwlocatieactiviteit (de voorgestelde nieuwe benaming voor de mijnbouwactiviteit uit de Omgevingswet, zie verder de artikelsgewijze toelichting bij de voorgestelde nieuwe begripsbepaling). In het Natura 2000-gebied Noordzeekustzone zal een verbod gelden, in het gebied ten noorden daarvan tot aan de grenzen van de territoriale zee een vergunningvereiste met een beoordelingsregel conform het huidige artikel 7a.

Dit vereist wel enkele aanpassingen in de Omgevingswet, omdat de vergunning voor de mijnbouwlocatieactiviteit een bredere toepassing krijgt dan eerder was voorzien. Het begrip is daarom ook inhoudelijk aangevuld ten opzichte van de mijnbouwactiviteit uit de Omgevingswet. Dit wetsvoorstel omvat door wijziging van de artikelen 2.28, 4.24 en 5.27 van de Omgevingswet wettelijke waarborgen voor een beleidsneutrale omzetting van artikel 7a naar het nieuwe stelsel. De uitwerking van deze wettelijke verplichte regels gebeurt door aanvulling van het Bal en het Bkl via het voorgenomen Invoeringsbesluit Omgevingswet.

In het wetsvoorstel is niet gekozen voor een-op-een-omzetting naar een beoordelingsregel voor de milieubelastende activiteit. Een dergelijke omzetting zou niet passen in het systeem van de Omgevingswet en de daarop gebaseerde algemene maatregelen van bestuur. Het oogmerk van de regels voor de milieubelastende activiteit in het stelsel van de Omgevingswet is «het waarborgen van de veiligheid en het beschermen van de gezondheid en het milieu». Het gaat daarbij om veiligheidsrisico’s en milieuverontreiniging en niet om de oogmerken die in artikel 7a van de Mijnbouwwet centraal staan, namelijk de bescherming van landschappelijke waarden, het behoud van de uitzonderlijke universele waarde van werelderfgoed en de natuurbescherming.

Waterstaatswet 1900

De functie van de Waterstaatswet 1900 is in de loop van de jaren voor een groot deel overgenomen door de Waterwet. Enkele bepalingen over gedoogplichten gaan over naar hoofdstuk 10 van de Omgevingswet. Overige bepalingen komen aan de orde bij de voorziene toekomstige integratie van de Wegenwet in de Omgevingswet.

Waterwet

Deze wet is gericht op integraal waterbeheer. De Omgevingswet biedt een generieke regeling voor nagenoeg alle onderwerpen die de Waterwet op dit moment regelt voor water, zoals het stellen van doelstellingen en normen, het maken van plannen en het reguleren van activiteiten door middel van algemene regels en vergunningen. De Omgevingswet borgt een goede integratie van besluitvorming over wateronderwerpen bij besluiten over andere onderwerpen en omgekeerd.

Gegeven de keuze voor een modulaire uitbouw van de Omgevingswet blijven enkele onderdelen van de Waterwet, die niet nodig zijn om het nieuwe stelsel te laten functioneren, vooralsnog achter in die wet. Dit betreft regelingen rond het deltaprogramma, de deltacommissaris en hoofdstuk 7 (zoals het deltafonds en financiering en bekostiging primaire waterkeringen).

Wet beheer rijkswaterstaatswerken

Sinds de inwerkingtreding van de Waterwet is deze wet uitsluitend van toepassing op «droge» rijkswaterstaatswerken. De wet voorziet in vergunningen voor het uitvoeren van werkzaamheden door derden in en nabij de infrastructuur, bijvoorbeeld het aanleggen van leidingen onder een rijksweg. De Omgevingswet regelt dat deze vergunningsregeling, inclusief de daarvoor geldende beoordelingsregels, opgaat in de omgevingsvergunning.

Hoofdstuk 2 van die wet, die betrekking heeft op de verkeersveiligheid van waterstaatswerken, is bedoeld om de EU-richtlijn over het beheer van de verkeersveiligheid van weginfrastructuur te implementeren. Het gaat over de verkeersveiligheid, maar is primair gericht tot de wegbeheerder. Dit hoofdstuk zal op een later moment worden ingebouwd in de Omgevingswet.

Wet herverdeling wegenbeheer

In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel voor de Omgevingswet70 is aangegeven dat de Wet herverdeling wegenbeheer is uitgewerkt, met uitzondering van artikel 13, tweede lid, hoofdstuk V en de artikelen 32 en 39. De overige delen van de wet kunnen vervallen zonder dat deze artikelen opvolging krijgen in de Omgevingswet. In dit wetsvoorstel is er toch voor gekozen om nog niet over te gaan tot het laten vervallen van de overige delen van de Wet herverdeling wegenbeheer, omdat voordat hiertoe wordt overgegaan nog een beleidsmatige visie is vereist. Hoofdstuk V en artikel 32, die voorzien in financiële vergoedingen, zullen worden betrokken bij de inbouw van de Wegenwet in de Omgevingswet. Zoals hiervoor al is aangegeven, zijn de artikelen 13, tweede lid, en 39 niet uitgewerkt. Deze kunnen toch vervallen, omdat de daarin opgenomen verplichtingen geen wettelijke regulering meer nodig hebben. Artikel 13, tweede lid, regelt inzage van de nieuwe wegbeheerder in archiefbescheiden van de oude wegbeheerder. Die verplichting spreekt voor zich en heeft geen wettelijke regulering nodig, gezien het in de Omgevingswet gehanteerde vertrouwensbeginsel. Artikel 39 draagt de Minister van Infrastructuur en Waterstaat de zorg op voor een adequate toedeling van het beheer van wegen van nationaal, bovenregionaal en regionaal belang. Daartoe bestaat de verplichting eens per tien jaar een nota op te stellen over de taakverdeling tussen de overheden bij het wegbeheer. Ook deze bepaling heeft niet langer een specifieke regeling nodig. De zorg voor de wetgeving en daarbij behorende taakverdeling tussen bestuursorganen is een reguliere taak van het Rijk.

Wet milieubeheer

Van de Wm komen de hoofdstukken 3 tot en met 7, 12 en 14 te vervallen. Het gaat meer specifiek om de hoofdstukken met bepalingen over milieubeleidsplannen, milieukwaliteitseisen, milieueffectrapportage en verslag-, registratie- en meetverplichtingen en de coördinatieregeling in hoofdstuk 14. De vervallen hoofdstukken 3 (Internationale zaken) en 6 (Milieuzonering) zijn momenteel nog leeg en een continuering daarvan is niet langer nodig. Verder vervallen de paragrafen 1.2, 2.4 en de titels 11.2, 17.1 en 17.1B. Het gaat onder meer om de provinciale milieuverordening en de Commissie voor de milieueffectrapportage.

Na de inwerkingtreding van de Omgevingswet zal de Wm nog bestaan uit de regelingen voor niet-plaatsgebonden handelingen en de regelingen over afvalstoffen.

Woningwet

De hoofdstukken II (Voorschriften over het bouwen, de staat van bestaande bouwwerken, het gebruik en het slopen) en VII (Voorzieningen in geval van buitengewone omstandigheden) komen helemaal te vervallen. Daarnaast komt er in andere hoofdstukken van de Woningwet nog een aantal artikelen te vervallen, omdat een regeling in de Omgevingswet daarin voorziet. Na inwerkingtreding van de Omgevingswet zal de Woningwet vooral bestaan uit de regelingen over woningcorporaties.

4. Verhouding Algemene wet bestuursrecht en Omgevingswet

4.1 Algemeen

De Omgevingswet noopt samen met de aanvullingen die dit wetsvoorstel bewerkstelligt, tot tal van aanpassingen in 64 andere wetten. Zoals hierboven al is toegelicht gaat het meer in het bijzonder om talrijke juridisch-technische aanpassingen. Het gaat daarbij om verwijzingen in die wetten naar wetgeving die met de Omgevingswet komen te vervallen en die moeten worden vervangen door verwijzingen naar de Omgevingswet. Of het gaat daarbij om een aanpassing van die wetten als gevolg van de nieuwe terminologie of instrumenten in de Omgevingswet. Zie meer uitgebreid de artikelsgewijze toelichting. De verhouding tot de Awb vergt een nadere toelichting die in de volgende paragrafen is opgenomen.

4.2 Wijzigingen die de rechtsbescherming betreffen

4.2.1 Inleiding

In hoofdstuk 6 van de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel voor de Omgevingswet71 is uitvoerig beschreven hoe de rechtsbescherming tegen besluiten op grond van de Omgevingswet wordt geregeld. De in dit wetsvoorstel opgenomen wijzigingen van bijlage 1 (Regeling rechtstreeks beroep) en bijlage 2 (Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak) Awb (zie artikel 2.2 van dit wetsvoorstel) vormen de uitwerking hiervan. In deze paragraaf wordt achtereenvolgens ingegaan op de verhouding tussen de Omgevingswet en de Awb wat betreft de bevoegdheid van de bestuursrechter en het rechtstreeks beroep (paragraaf 4.2.2), de uitgangspunten die bij het vormgeven van de rechtsbescherming zijn gehanteerd (paragraaf 4.2.3) en ten slotte de regeling van het beroep tegen besluiten op grond van de Omgevingswet (paragraaf 4.2.4).

4.2.2 Regelingen Algemene wet bestuursrecht en Omgevingswet wat betreft bevoegdheid bestuursrechter en rechtstreeks beroep

De bevoegdheid van de bestuursrechter en de gevallen van rechtstreeks beroep worden uitsluitend geregeld door de Awb. De relevante regelingen worden hier kort beschreven. Ook wordt ingegaan op de bepaling in de Omgevingswet over bundeling van beroep.

De bevoegdheid van de bestuursrechter is in de Awb als volgt geregeld. Hoofdregel is dat belanghebbenden tegen besluiten beroep kunnen instellen bij de bestuursrechter (artikel 8:1 Awb). Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling (artikel 1:3, eerste lid, Awb). Het begrip belanghebbende is gedefinieerd in artikel 1:2 Awb. Bestuursrechter is de overkoepelende term voor alle bestuursrechtelijke colleges (artikel 1:4, eerste lid, Awb); de hogerberoepsrechter valt daar ook onder.

De bevoegde bestuursrechter in eerste aanleg is de rechtbank, tenzij een andere bestuursrechter bevoegd is verklaard in hoofdstuk 2 van de Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak of een ander wettelijk voorschrift (artikel 8:6, eerste lid, Awb). Voor sommige omgevingsrechtelijke besluiten is de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in eerste en enige aanleg bevoegd verklaard. Hoger beroep tegen uitspraken van de rechtbank staat open bij de Afdeling bestuursrechtspraak, tenzij een andere hogerberoepsrechter bevoegd is op grond van hoofdstuk 4 van de Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak (artikel 8:105 Awb). De Afdeling bestuursrechtspraak is voor het omgevingsrecht de hogerberoepsrechter.

Besluiten die op de negatieve lijst staan, zijn van beroep uitgesloten. De negatieve lijst is opgenomen in artikel 1 van de Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak (artikel 8:5 Awb). Er staat ook geen beroep open tegen besluiten inhoudende een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel (artikel 8:3, eerste lid, aanhef en onder a, Awb).

Bijlage 1 bij de Awb bevat de Regeling rechtstreeks beroep. In die regeling is bepaald in welke gevallen geen bezwaar kan worden gemaakt voordat beroep wordt ingesteld bij de bestuursrechter (artikel 7:1, eerste lid, onder g, Awb). Voorafgaand aan het instellen van beroep bij de bestuursrechter vindt een bestuurlijke voorfase plaats. Als op de voorbereiding van het besluit de uniforme openbare voorbereidingsprocedure (afdeling 3.4 Awb) van toepassing is verklaard, moet die procedure eerst worden gevolgd voordat beroep openstaat bij de bestuursrechter. Afdeling 3.4 Awb houdt in dat zienswijzen naar voren kunnen worden gebracht over het ontwerpbesluit. Wanneer afdeling 3.4 Awb niet is voorgeschreven, moet voorafgaand aan beroep eerst de bezwaarschriftprocedure (afdeling 7.1 Awb) worden doorlopen. Het bestuursorgaan heroverweegt dan zijn eerder genomen besluit.

Voor besluiten waarop de bepaling over de bundeling van beroepsmogelijkheden in de Omgevingswet (artikel 16.85) van toepassing is, geldt een bijzonder regime. Die besluiten worden voor de mogelijkheid van beroep geacht deel uit te maken van het onderliggende besluit. In dit wetsvoorstel wordt een aantal wijzigingen van artikel 16.85 van de Omgevingswet voorgesteld. Daarmee rekening houdend, geldt het bijzondere regime voor een besluit tot het verlenen van een ontheffing op grond van artikel 2.32 van de Omgevingswet en voor een instructie, gegeven op grond van artikel 2.33 of 2.34 van deze wet. Het bijzondere regime geldt ook voor een besluit over instemming op grond van artikel 16.16 van de Omgevingswet. Deze besluiten volgen wat beroepsmogelijkheid en bevoegde bestuursrechter betreft de regeling van het »onderliggende» besluit. Gelet op artikel 7:1 Awb geldt dit ook voor de bezwaarmogelijkheid.

4.2.3 Uitgangspunten rechtsbescherming

Zoals ook in hoofdstuk 6 van de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel Omgevingswet is beschreven, worden bij het vormgeven van de rechtsbescherming onder de Omgevingswet de volgende uitgangspunten gehanteerd.

Geen lager beschermingsniveau

Als vertrekpunt geldt dat het beschermingsniveau, zoals dat geldt onder de huidige wetgeving op het gebied van het omgevingsrecht, niet lager mag worden.

Waar mogelijk aansluiting bij bestaande wettelijke stelsels

Een ander uitgangspunt is dat bij keuzes over onderwerpen als de bevoegde bestuursrechter en het eventueel uitsluiten van bezwaar of beroep waar mogelijk wordt aangesloten bij het bestaande wettelijke stelsel. Dit betekent dat waar bestaande beroepsmogelijkheden en procesrechtelijke voorzieningen goed werken, deze bij de Omgevingswet worden voortgezet als deze met de huidige wetgeving vergelijkbare rechtsfiguren kent. Maar het betekent ook, dat waar aanleiding is om bestaande voorzieningen te heroverwegen, in de Omgevingswet soms een andere oplossing is gekozen.

Vereenvoudiging en harmonisatie

Bij het verwerken van de inhoud van de bestaande omgevingsrechtelijke wetten in de Omgevingswet bleek ook op het terrein van het bestuursprocesrecht verdere vereenvoudiging en harmonisatie mogelijk te zijn. Onnodige verschillen tussen bestaande wetten zijn weggenomen. Hierdoor draagt de regeling van de rechtsbescherming tegen besluiten op grond van de Omgevingswet bij aan het verbeterdoel van het vergroten van de inzichtelijkheid, de voorspelbaarheid en het gebruiksgemak van het omgevingsrecht.

Beroep in twee instanties

Uitgangspunt voor de rechtsbescherming onder de Omgevingswet is de mogelijkheid van beroep in twee instanties. Dit betekent beroep in eerste aanleg bij de rechtbank met de mogelijkheid van hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Dit volgt de hoofdregel van de Awb. Argumenten voor beroep in twee instanties zijn onder andere zorgvuldigheid en kwaliteit van de rechtspraak, ruimte voor de hogere rechter om aan rechtsvorming te doen en de mogelijkheid van een herkansing voor partijen. Verder brengt het de rechtspraak dichter bij de burger. Op dit uitgangspunt wordt in een aantal gevallen een uitzondering gemaakt (zie over het beroep in eerste en enige aanleg bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State paragraaf 4.2.4).

4.2.4 Regeling van het beroep tegen besluiten op grond van de Omgevingswet

Geen beroep: algemeen verbindende voorschriften

Tegen algemene rijksregels die zijn neergelegd in, onder meer, een algemene maatregel van bestuur (afdeling 4.1 van de Omgevingswet) kan geen beroep worden ingesteld, omdat deze algemeen verbindende voorschriften behelzen (artikel 8:3, eerste lid, aanhef en onder a, Awb). Dit is naar huidig recht niet anders. In het kader van algemene regels op grond van afdeling 4.1 van de Omgevingswet kunnen soms individuele besluiten worden genomen, zoals maatwerkvoorschriften (artikel 4.5 van de Omgevingswet) en de beschikking over de gelijkwaardigheid van maatregelen (artikel 4.7 van de Omgevingswet). Hiertegen kan wel beroep worden ingesteld.

Omgevingsverordeningen en waterschapsverordeningen zijn ook niet vatbaar voor beroep bij de bestuursrechter. Het ontbreken van een beroepsmogelijkheid volgt eveneens uit de hoofdregel van de Awb dat geen beroep openstaat tegen besluiten inhoudende algemeen verbindende voorschriften (artikel 8:3, eerste lid, aanhef en onder a, Awb).

In een omgevingsverordening of een waterschapsverordening kan een (beperkingen)gebied worden aangewezen. Ook kunnen in die verordening regels worden opgenomen die het gebruik van het (beperkingen)gebied beperken. Uit de jurisprudentie valt niet eenduidig af te leiden of de aanwijzing van een (beperkingen)gebied, als deze deel uitmaakt van dezelfde verordening waarin de regels staan die het gebruik beperken, een onderdeel is van het algemeen verbindend voorschrift of dat die aanwijzing een concretiserend besluit van algemene strekking is. In tegenstelling tot een besluit inhoudende een algemeen verbindend voorschrift, staat tegen een concretiserend besluit van algemene strekking wel beroep open.

Geen beroep: besluiten op de negatieve lijst (artikel 1 van bijlage 2 Awb / Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak)

Van beroep worden uitgesloten de volgende besluiten op grond van de Omgevingswet:

  • Delegatiebesluiten op grond van artikel 2.8;

  • ministeriële regelingen waarbij beperkingengebieden worden aangewezen en geometrisch begrensd op grond van artikel 2.21, eerste lid, in samenhang met artikel 2.21a, eerste lid, voor zover daarbij de grens van het beperkingengebied, zoals die als gevolg van artikel 2.21a, tweede lid, ligt, wordt aangehouden,

  • besluiten tot indeplaatstreding op grond van artikel 2.36, tweede lid,

  • leggers,

  • omgevingsvisies,

  • programma’s, m.u.v. programma’s die een rechtstreekse titel geven voor activiteiten,

  • voorbereidingsbesluiten,

  • voorkeursbeslissingen, en

  • besluiten op grond van respectievelijk artikel 4.13a, artikel 5.16, eerste lid, artikel 5.44, tweede lid, derde zin, artikel 5.44b, eerste lid, artikel 5.48, derde lid, artikel 15.8, derde lid, artikel 16.77a, onder c.

Ook worden programma’s op de negatieve lijst opgenomen. Er staat echter wel beroep open tegen delen van programma’s met specifieke rechtsgevolgen. Dit geldt voor programma’s die een rechtstreekse titel geven voor activiteiten. Argumenten voor uitsluiting van de mogelijkheid van beroep zijn veelal de aansluiting bij de huidige situatie of het bestuurlijke karakter van de betrokken besluiten. Besluiten over redelijkerwijs in beschouwing te nemen alternatieven in een projectprocedure op grond van artikel 5.48, derde lid, dat bij amendement72 in de Omgevingswet is ingevoegd, worden op de negatieve lijst opgenomen zoals dat eerder is aangekondigd in de toelichting bij dat amendement. De negatieve lijst wordt daarnaast aangevuld met de ministeriële regeling op grond van de in artikel 4.44 van de in dit wetsvoorstel opgenomen overgangsbepaling over nog niet vastgestelde tracébesluiten. Voor een uitgebreidere toelichting op deze uitzonderingen wordt verwezen naar de toelichting op artikel 2.2.

Beroep in eerste en enige aanleg bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (artikel 2 van bijlage 2 Awb /Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak)

Zoals in paragraaf 4.2.3 is aangegeven, is de mogelijkheid van beroep in twee instanties uitgangspunt voor de rechtsbescherming onder de Omgevingswet. Maar omwille van andere belangen is het in een aantal gevallen gerechtvaardigd om van deze hoofdlijn af te wijken. Het gaat daarbij om besluiten waarvan het vaststellen van de rechtmatigheid voorwaarde is voor het vaststellen van de rechtmatigheid van andere besluiten. Materiële onzekerheid over de vervolgbesluiten moet worden voorkomen, en dit rechtvaardigt de keuze voor een snellere route, namelijk beroep in één instantie. Zo is het bijvoorbeeld wenselijk om zo snel mogelijk duidelijkheid te verkrijgen over de uitkomst van een beroep tegen een omgevingsplan, omdat op basis van dit omgevingsplan vervolgens ook omgevingsvergunningen worden verleend. Deze benadering betekent concreet voor de Omgevingswet dat is gekozen voor beroep in één instantie voor de vaststelling of wijziging van een omgevingsplan en voor projectbesluiten. Die instantie is in dit geval de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Een uitzondering op de hoofdlijn van beroep in twee instanties wordt ook gemaakt voor besluiten om een ontheffing te weigeren op grond van artikel 2.32 van de Omgevingswet en voor besluiten om instructies te geven op grond van de artikelen 2.33 en 2.34 van deze wet. De uitzondering geldt verder voor interventiebesluiten op grond van artikel 16.21 van de Omgevingswet en voor besluiten over goedkeuring van een projectbesluit van het dagelijks bestuur van het waterschap op grond van artikel 16.72 van deze wet. Ook hier geldt dat het voorkomen van materiële onzekerheid de keuze voor een snellere route rechtvaardigt. Voor de toelichting op deze uitzonderingen wordt verwezen naar de toelichting op artikel 2.2.

Beroep in twee instanties

Voor andere besluiten op grond van de Omgevingswet dan de besluiten die onder het vorige opschrift zijn besproken, geldt de hoofdregel van de Awb dat eerst beroep kan worden ingesteld bij de rechtbank waarna hoger beroep openstaat bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Beroep in twee instanties zal onder meer gelden voor de omgevingsvergunningen. Dit sluit aan bij de keuze die is gemaakt bij de invoering van de Wabo. Ook tegen peilbesluiten en handhavingsbesluiten zal beroep in twee instanties open staan. Dit sluit aan bij de regeling onder de huidige wetgeving. De hoofdregel geldt ook voor beschikkingen over gelijkwaardigheid van maatregelen (artikel 4.7, eerste lid, van de Omgevingswet) en beschikkingen tot vaststelling van maatwerkvoorschriften of vergunningvoorschriften (artikel 4.5 van de Omgevingswet). Ook dit spoort met de situatie onder de huidige wetgeving.

Rechtstreeks beroep (bijlage 1 Awb (Regeling rechtstreeks beroep))

Bij de regeling rechtstreeks beroep is er een directe beroepsmogelijkheid, zonder dat er eerst zienswijzen of bezwaren worden ingediend. Onder de regeling rechtstreeks beroep worden de volgende besluiten op grond van de Omgevingswet opgenomen: besluiten om een ontheffing te weigeren op grond van artikel 2.32 van de Omgevingswet, besluiten tot het geven van instructies op grond van de artikelen 2.33 en 2.34 en besluiten tot indeplaatstreding op grond van artikel 2.36, tweede lid, van deze wet. Ook tegen besluiten over vergoeding van kosten op grond van artikel 13.4 van de Omgevingswet en interventiebesluiten op grond van artikel 16.21 van deze wet staat rechtstreeks beroep open. Argumenten hiervoor zijn veelal de aansluiting bij de huidige situatie of het bestuurlijke karakter van de betrokken besluiten. Voor een uitgebreidere toelichting op deze uitzonderingen wordt verwezen naar de toelichting op artikel 2.2.

5. Hoofdlijnen van het overgangsrecht

5.1 Uitgangspunten overgangsrecht

Het overgangsrecht regelt de overgang van de huidige (of vanuit de Omgevingswet gedacht: de «oude») wet- en regelgeving naar het nieuwe stelsel onder de Omgevingswet. Het maakt voor burgers, bedrijven en bestuursorganen duidelijk wat de status is van onder het – dan – oude recht genomen besluiten als de Omgevingswet in werking treedt. Zonder overgangsrecht zouden vragen kunnen rijzen over de rechtsgeldigheid van besluiten, zoals omgevingsvergunningen of bestemmingsplannen, die onder de Wabo en de Wro zijn genomen. Ook regelt het overgangsrecht hoe procedures die onder het oude recht zijn gestart moeten worden afgehandeld, nadat de Omgevingswet in werking is getreden. Dit overgangsrecht zal voor een deel zijn beslag krijgen in dit wetsvoorstel en voor een deel in het voorgenomen Invoeringsbesluit Omgevingswet en de Invoeringsregeling Omgevingswet.

Het overgangsrecht kent twee soorten regels. Ten eerste omvat het regels die alleen werken op het moment dat de oude wetten vervallen en de Omgevingswet in werking treedt. Een voorbeeld is de regel dat vergunningen die onder het oude recht zijn verleend, gelden als omgevingsvergunning op grond van de Omgevingswet. Dit type regels is op het moment van inwerkingtreding van de Omgevingswet onmiddellijk uitgewerkt. Ten tweede omvat het regels voor de overgangsfase die intreedt nadat de Omgevingswet in werking is getreden. Deze blijven nog geruime tijd van belang. Een voorbeeld is de regel dat lopende procedures nog volgens oud recht worden afgewikkeld.

Bij het ontwerpen van het overgangsrecht heeft de regering de volgende zes uitgangspunten gehanteerd:

1°. Politiek-bestuurlijk draagvlak

Een belangrijk uitgangspunt is politiek-bestuurlijk draagvlak. De voorstellen voor het overgangsrecht zijn daarom in samenwerking met andere overheden voorbereid en uitgewerkt. Tijdens de consultatiefase zijn onder meer het bedrijfsleven en maatschappelijke organisaties in de gelegenheid gesteld hun reactie te geven op de voorstellen.

2°. Rechtszekerheid

Het overgangsrecht moet de rechtszekerheid borgen en voorkomen dat onduidelijkheid ontstaat over de vraag welke van de bestaande regels straks – na inwerkingtreding van de Omgevingswet – nog gelden. Enerzijds mag er geen rechtsvacuüm ontstaan tussen de huidige en de nieuwe regelgeving en anderzijds mogen er geen dubbelingen in rechtsregimes voorkomen. Dit uitgangspunt voorkomt dat bestaande rechten van burgers en bedrijven worden aangetast. Zo worden – om hun geldigheid te laten behouden – alle ontheffingen en vergunningen waarvoor de nieuwe omgevingsvergunning in de plaats komt, van rechtswege aangemerkt als omgevingsvergunning. Daarnaast voorziet dit wetsvoorstel, zoals gebruikelijk, waar mogelijk in «eerbiedigende werking» voor lopende procedures. Dit betekent dat lopende procedures volgens het oude recht worden afgehandeld. Of om een metafoor te gebruiken: de spelregels worden tijdens het spel dus niet veranderd.

3°. Uitvoerbaarheid

Het overgangsrecht moet uitvoerbaar zijn voor bestuursorganen, burgers en bedrijven en ook voor de rechterlijke macht. Het mag niet tot onevenredig hoge bestuurslasten of veel juridische procedures leiden. Ook mag het geen onevenredige hoeveelheid administratieve lasten voor burgers en bedrijven opleveren.

4°. Eenvoudig

Het overgangsrecht mag niet onnodig complex of onduidelijk zijn. Het moet zo min mogelijk rechtsvragen oproepen voor burgers, bedrijven, bestuursorganen en de rechterlijke macht.

5°. Uniform, tenzij

Het overgangsrecht is uniform ingericht, tenzij er goede redenen waren om te kiezen voor differentiatie per bestuursorgaan of per rechtsfiguur. Aspecten als complexiteit of omvang van een instrument kunnen aanleiding zijn voor differentiatie. Zo bevat de omgevingsverordening, anders dan het omgevingsplan en de waterschapsverordening, niet alleen regels gericht op burgers en bedrijven, maar ook regels gericht tot gemeenten en waterschappen.

6°. Snelle invoering

Het overgangsrecht moet een snelle invoering van de Omgevingswet bevorderen. Hiermee wordt bedoeld dat de nieuwe instrumenten zo snel als de uitvoeringspraktijk dat toestaat, daadwerkelijk gebruikt worden. Daarvoor zijn uiteraard ook goede ICT-voorzieningen en een adequate implementatiebegeleiding van groot belang.

Deze zes uitgangspunten zijn niet altijd met elkaar te verenigen. Bij de keuze voor een bepaalde vorm van overgangsrecht worden de uitgangspunten daarom tegen elkaar afgewogen. Een voorbeeld van deze afweging is de hiervoor genoemde «eerbiedigende werking» voor lopende procedures. Dat de spelregels lopende het spel niet gewijzigd worden, betekent dat de nieuwe spelregels niet al onmiddellijk gaan gelden. Het belang van rechtszekerheid (uitgangspunt 2) prevaleert hier boven het belang van een snelle invoering (uitgangspunt 6).

5.2 Overgangsfase

Niet alle rechtsfiguren zullen vanaf dag één beschikbaar zijn of meteen al voldoen aan alle eisen van het nieuwe stelsel. Het Rijk en de provincies zullen hun omgevingsvisies vastgesteld hebben, het Rijk heeft de uitvoeringsregelgeving gereed. Het streven is dat de omgevingsverordeningen op het moment van inwerkingtreding van de Omgevingswet beschikbaar zijn, zodat gemeenten en waterschappen de instructieregels in acht kunnen nemen bij het opstellen van hun omgevingsplannen en waterschapsverordeningen. Vooral voor gemeenten is het immers lastig bij het wijzigen van delen van omgevingsplannen te moeten werken met instructieregels die bedoeld zijn voor de oude instrumenten en moeten worden toegepast op de nieuwe instrumenten.

In de jaren na inwerkingtreding zullen gemeenten omgevingsvisies en omgevingsplannen, waterschappen verordeningen en alle bestuursorganen programma’s moeten vaststellen die voldoen aan de eisen van het nieuwe stelsel. Die eisen zijn:

  • Het oogmerk van de beleidsdocumenten en decentrale regelgeving is, zoals bepaald in artikel 2.1, eerste lid, van de Omgevingswet, «de doelen van de wet» (de doelen van artikel 1.3 van de Omgevingswet) en niet langer het oogmerk van de huidige regelgeving, zoals «een goede ruimtelijke ordening». Op de betekenis van de maatschappelijke doelen is ingegaan in de nota naar aanleiding van het verslag bij het wetsvoorstel Omgevingswet.73

  • De omgevingsplannen, waterschapsverordeningen en programma’s moeten voldoen aan de inhoudelijke eisen die bij Omgevingswet, algemene maatregel van bestuur (het Besluit kwaliteit leefomgeving) en omgevingsverordening bepaald worden.

  • Alle documenten moeten voldoen aan de digitale standaarden die op grond van de Omgevingswet vastgesteld zullen worden.

  • Deze paragraaf beschrijft voor de zes kerninstrumenten van de Omgevingswet en voor de instructieregels de hoofdlijnen van deze overgangsfase. Waar dat nodig is voor het begrip van de toelichting op de overgangsfase wordt in deze paragraaf op hoofdlijnen ingegaan op het overgangsrecht. Voor een nadere toelichting op de uitwerking van het overgangsrecht wordt verwezen naar de artikelsgewijze toelichting bij hoofdstuk 4 van het wetsvoorstel.

5.2.1 Omgevingsvisie

De Omgevingswet vereist dat gemeenten, provincies en het Rijk een omgevingsvisie vaststellen. De omgevingsvisie vormt het beleidsmatig kader voor de toepassing van andere bevoegdheden, zoals het vaststellen van programma’s en van regelgeving. Een omgevingsvisie bindt uitsluitend het vaststellend bestuursorgaan en bevat geen regels voor burgers, bedrijven of andere overheden. Een omgevingsvisie moet voldoen aan de inhoudelijke eisen die de Omgevingswet daaraan stelt (artikel 3.2 van de Omgevingswet, dat de inhoudsvereisten bevat, en artikel 3.3 van de Omgevingswet, dat bepaalt dat rekening moet worden gehouden met vier beginselen van het milieubeleid). Ook is een grondslag opgenomen voor het opnemen van digitale standaarden waaraan de omgevingsvisie moet voldoen, derde lid, onder c.

Verhouding met omgevingsvisies van andere overheden, overgangsrecht

Net als onder de Wro is er een scheiding tussen beleid en normstelling. De Omgevingswet voorziet niet in juridische doorwerking van de omgevingsvisie van een «hoger» bestuursorgaan naar de omgevingsvisie – of enig andere instrument – van andere bestuursorganen. Anders dan onder de voormalige Wet op de Ruimtelijke Ordening en de huidige Planwet verkeer en vervoer is er geen sprake van hiërarchie waarbij de omgevingsvisie van het Rijk respectievelijk de provincie sturend zijn voor de omgevingsvisies van de provincies en de gemeenten. Desalniettemin maken de verantwoordelijkheden en de omgevingsvisies van andere bestuursorganen deel uit van de context waarbinnen een bestuursorgaan zijn visie vaststelt. Dat blijkt ook wel uit artikel 2.2 van de Omgevingswet, dat algemene bepalingen bevat over de afstemming en samenwerking tussen bestuursorganen. Informele en formele consultatie van andere bestuursorganen is daarom van groot belang. Voor de omgevingsvisie van een gemeente zullen de provinciale en nationale omgevingsvisie van bijzondere betekenis zijn. Het kabinet is daarom van plan om voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet de nationale omgevingsvisie vast te stellen. Ook voor de provincies is het van belang om hun omgevingsvisie voldoende snel tot stand te brengen, zodat gemeenten de inhoud daarvan kunnen betrekken bij hun omgevingsvisie en waterschappen deze kunnen betrekken bij hun waterbeheerprogramma. Daarom wordt aan de provincies gevraagd zo snel mogelijk een omgevingsvisie vast te stellen en is er geen uitgestelde werking geregeld van de verplichting om een omgevingsvisie vast te stellen.

Aan gemeenten wordt een overgangstermijn gegeven voor het vaststellen van de omgevingsvisie. De verplichting voor gemeenten om een omgevingsvisie te hebben, gaat op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip gelden (zie artikel 4.9, eerste lid, met uitgestelde werking gemeentelijke omgevingsvisie). In overleg met de Vereniging van Nederlandse Gemeenten wordt gestreefd naar een overgangstermijn van 3 jaar na inwerkingtreding van de Omgevingswet. Meer dan de helft van de gemeenten is al begonnen met het maken van een omgevingsvisie. Gezien het besluit om de inwerkingtreding van de Omgevingswet te verschuiven naar 1 januari 2021 is dit een redelijke termijn. Het is van belang dat de standaarden, op basis waarvan de omgevingsvisie in het digitaal stelsel ontsloten wordt, tijdig gereed zijn. Daarnaast helpt tijdige vaststelling van de Nationale Omgevingsvisie, zodat gemeentelijke omgevingsvisies hierop aan kunnen sluiten.

Om een «beleidsvacuüm» te voorkomen bevat paragraaf 4.2.3 van dit wetsvoorstel de bepaling dat de hoofdzaken van het huidige gemeentelijke beleid, vastgelegd in het milieubeleidsplan, het verkeers- en vervoersplan en de structuurvisie blijven gelden totdat de omgevingsvisie in werking treedt. Overigens bevat die paragraaf ook een regel die het mogelijk maakt voor gemeenten om (net als de provincies en het Rijk) al vooruitlopend op de inwerkingtreding van de Omgevingswet een omgevingsvisie vast te stellen.

Het opstellen van omgevingsvisies krijgt aandacht in het implementatietraject, zodat (vooral) gemeenten zich beter gesteld zullen zien voor de opgave om een geïntegreerd beleidsdocument op te stellen.

Verhouding met decentrale regelgeving

De Omgevingswet is gebaseerd op een beleidscyclus. In die beleidscyclus staat de omgevingsvisie aan het begin. Daarbij past het als gemeenten eerst een omgevingsvisie vaststellen voordat zij systematisch onderdelen van hun huidige regelgeving gaan ombouwen naar het omgevingsplan. Een beleidsmatig kader dat de volle breedte van de fysieke leefomgeving omvat, is immers van belang bij het maken van de vereiste keuzes bij het opstellen van een omgevingsplan. Toch zal het vaak nodig zijn het omgevingsplan al te wijzigen voordat de omgevingsvisie tot stand is gekomen. Zo kunnen bijvoorbeeld wijzigingen door de uitvoering van concrete initiatieven vaak niet wachten op de integrale beleidsontwikkeling voor het grondgebied van de gehele gemeente. Ook kan wijziging van het omgevingsplan nodig zijn ter uitvoering van instructieregels, of wenselijk zijn wegens lokale of regionale doelstellingen die vooruitlopend op de omgevingsvisie al uitgewerkt zijn. Omgevingsplannen zijn dynamische documenten waarin wijzigingen in het beleid (al dan niet voor een beperkte locatie) op ieder moment kunnen worden verwerkt. Dit wetsvoorstel bevat dan ook geen regels over de volgorde waarin gemeenten de verschillende kerninstrumenten inzetten. De regering vertrouwt erop dat gemeenten daar zelf een verstandige afweging in maken.

De gemeenten en waterschappen kennen dus de kaders waarbinnen zij hun eigen regelgeving vaststellen. Dit voorkomt ingewikkeld overgangsrecht.

Omwille van de scheiding tussen beleid en normstelling wordt de doorwerking van nationaal beleid verzekerd met regelgeving, in het bijzonder het Besluit kwaliteit leefomgeving. De doorwerking van nationaal beleid naar regelgeving van andere overheden is daarom niet afhankelijk van het overgangsrecht voor visies.

5.2.2 Programma

Het overgangsrecht voor programma’s verschilt enigszins tussen de vier typen programma’s die in de Omgevingswet onderscheiden kunnen worden.

Ten eerste kent de wet verplichte programma’s die in alle gevallen vereist zijn, omdat Europeesrechtelijke verplichtingen moeten worden nageleefd. Verplichte programma’s die op grond van het oude recht zijn vastgesteld, blijven door overgangsrecht gelden onder de Omgevingswet (zie bijvoorbeeld de artikelen 4.56 en 4.57 van dit wetsvoorstel, voor het nationaal waterplan respectievelijk het regionaal waterplan). De datum waarop vernieuwing nodig is, wordt voor de waterprogramma’s en de actieplannen geluid ook door het Europese recht bepaald.

Ten tweede zijn er voorwaardelijke programma’s. Als uit de monitoring blijkt dat niet voldaan wordt aan een omgevingswaarde, of dat dreigt te gebeuren, moet het verantwoordelijke bestuursorgaan een programma opstellen. Dit is in het bijzonder van belang voor luchtkwaliteit, omdat het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit niet wordt gecontinueerd onder de Omgevingswet. Voor luchtkwaliteit stellen gemeenten programma’s vast, omdat nog alleen lokale overschrijdingen van de omgevingswaarden voor luchtkwaliteit verwacht worden. De verplichting om deze programma’s vast te stellen ontstaat zodra uit de monitoringsresultaten blijkt dat niet voldaan wordt of dreigt niet voldaan te worden aan de omgevingswaarde. Dit geldt ook als die monitoringsresultaten nog onder het oude recht tot stand zijn gekomen.

Ten derde zijn er vrijwillige programma’s. Vaak zijn vrijwillige programma’s nu buitenwettelijke figuren. De Wro biedt de mogelijkheid om naast de verplichte structuurvisie voor het hele grondgebied ook structuurvisies vast te stellen voor bijvoorbeeld een thema, project of gebied. Ook de Omgevingswet zal die mogelijkheid bieden, in de vorm van een programma. Er is geen noodzaak om voor deze vrijwillige programma’s en structuurvisies overgangsrecht vast te stellen. Er is immers geen wettelijke verplichting en – ook nu al – geen directe doorwerking naar derden. Het verlies aan juridische status wil niet zeggen dat het beleid in dergelijke documenten zijn betekenis verliest. Nog actuele onderdelen van bestaande documenten kunnen nog steeds gebruikt worden bij de onderbouwing van beleid of besluitvorming. Een bestuursorgaan kan in zijn eerste omgevingsvisie bepalen wat de betekenis voor de toekomst is van het beleid dat is opgenomen in bestaande structuurvisies voor een thema, project of gebied en andere vrijwillige beleidsdocumenten. Voor enkele structuurvisies zal via het overgangsrecht in het Invoeringsbesluit Omgevingswet worden voorzien in een overgangstermijn voor de looptijd van die visie.

Tot slot zijn er de programma’s met programmatische aanpak. De Omgevingswet zelf vereist niet dat deze tot stand komen, maar ze kunnen worden ingesteld bij omgevingsplan, omgevingsverordening of algemene maatregel van bestuur. Voorzien is dat de Programmatische Aanpak Stikstof gecontinueerd zal worden onder de Omgevingswet. De regels om deze programmatische aanpak mogelijk te maken zullen via het voorgenomen Aanvullingsbesluit natuur Omgevingswet worden ingevoegd in het Besluit kwaliteit leefomgeving. Het overgangsrecht hiervoor zal worden geregeld in de Aanvullingswet natuur Omgevingswet en dat aanvullingsbesluit.

5.2.3 Omgevingsplan

De overgangsfase voor het omgevingsplan is het meestomvattend. Gemeenten hebben nu vaak tientallen bestemmingsplannen of beheersverordeningen. Het komt regelmatig voor dat deze inhoudelijke verschillen vertonen, bijvoorbeeld in gehanteerde begrippen of formuleringen, terwijl de intentie is om onderwerpen eenduidig te regelen. Vaak heeft dat te maken met het moment van totstandkoming van het plan of de betrokkenheid van verschillende adviesbureaus. Het nieuwe stelsel gaat uit van één omgevingsplan voor het gehele gemeentelijke grondgebied, met één set begripsomschrijvingen en gelijke regels voor gelijke omstandigheden. Het omgevingsplan is meer dan een bundeling van bestemmingsplannen en beheersverordeningen: ook delen van lokale verordeningen op het gebied van de fysieke leefomgeving worden onderdeel van het omgevingsplan. Bovendien heeft de regering ervoor gekozen om als onderdeel van de stelselherziening enkele onderwerpen niet langer via algemene maatregelen van bestuur te regelen, maar via het omgevingsplan te laten regelen of over te laten aan de decentrale overheden. Het gaat bijvoorbeeld om de gevolgen van emissies van geluid, geur en trillingen door bedrijfsmatige milieubelastende activiteiten en om de regels over horeca-, recreatie- en detailhandelsactiviteiten. Dat biedt meer duidelijkheid voor burgers en bedrijven en meer gelegenheid voor regelgeving op maat door gemeenten. Tot slot moet het omgevingsplan voldoen aan de nieuwe inhoudelijke eisen en terminologie en aan de nieuwe digitale standaarden zodat de regels op eenvoudige wijze voor burgers en bedrijven raadpleegbaar zijn. Ondertussen moet «de winkel open blijven»: de gemeente blijft concrete initiatieven van burgers en bedrijven mogelijk maken, eigen beleidskeuzes doorvoeren en instructieregels en instructies van provincie en Rijk uitvoeren.

De overgang van bestemmingsplannen (inclusief beheersverordeningen) en lokale verordeningen naar samenhangende omgevingsplannen als bedoeld in artikel 2.4 van de Omgevingswet met alle regels over de fysieke leefomgeving is daarom een forse opgave. Het is van belang dat gemeenten hiermee voortvarend aan de slag gaan. Veel gemeenten doen dat ook al en zijn bijvoorbeeld op grond van de Chw aan het experimenteren met de mogelijkheden van het nieuwe stelsel (dergelijke experimenteermogelijkheden worden bijvoorbeeld geboden voor bestemmingsplannen in de artikelen 7c en 7g van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet en voor structuurvisies in artikel 7h van dat besluit). Toch zal het ombouwen veel tijd en inspanning gaan kosten, zeker in gemeenten die nog veel verschillende bestemmingsplannen en beheersverordeningen hebben, of voor locaties waar niet alleen een neutrale omzetting naar het nieuwe stelsel, maar ook een inhoudelijke wijziging nodig is die nog doordacht en afgewogen moet worden. Tijdens de overgangsfase zullen de gemeenten de tijd hebben om hun bestemmingsplannen en verordeningen volledig om te bouwen naar een omgevingsplan dat voldoet aan alle eisen van de Omgevingswet en de bijbehorende uitvoeringsregelgeving.

Situatie bij inwerkingtreding (Paragraaf 4.2.1 en hoofdstuk 22 van de Omgevingswet)

Paragraaf 4.2.1 van dit wetsvoorstel en het voorgestelde nieuwe hoofdstuk 22 van de Omgevingswet regelen dat elke gemeente bij inwerkingtreding van de Omgevingswet beschikt over een omgevingsplan. Dit omgevingsplan komt van rechtswege tot stand. Het omgevingsplan dat van rechtswege ontstaat bestaat direct bij aanvang uit een tijdelijk deel en een nieuw deel. Het tijdelijk deel is beschreven in het voorgestelde artikel 22.1 van de Omgevingswet en wordt in de eerste plaats gevormd door de besluiten die zijn aangewezen in artikel 4.6 van het voorliggende wetsvoorstel. Het gaat hier om de bestaande planologische regels, zoals bestemmingsplannen, inpassingsplannen, wijzigingsplannen, uitwerkingsplannen, beheersverordeningen, voorbereidingsbesluiten (inclusief tracébesluiten die als voorbereidingsbesluit gelden) en inpassingsplannen. Verder maken bepaalde regels uit de erfgoedverordening en de verordening (over hemelwater en grondwater) als bedoeld in artikel 10.32a Wm onderdeel uit van het tijdelijk deel van het omgevingsplan.

Daarnaast wordt het tijdelijk deel van het omgevingsplan gevormd door een deel van de regels uit de zogenoemde bruidsschat. Met dit wetsvoorstel worden deze regels in artikel 22.2 Omgevingswet aangeduid als de omgevingsplanregels van rijkswege. Deze omgevingsplanregels van rijkswege worden via het Invoeringsbesluit Omgevingswet rechtstreeks onderdeel van het omgevingsplan. Het gaat hier om de regels die het Rijk decentraliseert en nu nog zijn opgenomen in wetten, algemene maatregelen van bestuur en medewindsverordeningen. Paragraaf 5.2.5 van deze memorie van toelichting gaat in op de algemene rijksregels die vervallen. Door deze regels toe te voegen aan elk gemeentelijk omgevingsplan ontstaat een soepel overgangsrechtelijk regime.

Het uitgangspunt is dat deze omgevingsplanregels van rijkswege deel gaan uitmaken van het nieuwe deel van het omgevingsplan. Dit worden de eerste regels in het omgevingsplan die voldoen aan alle vereisten die de Omgevingswet stelt. Onderdelen van de bruidsschat die nog niet aan alle bij of krachtens de Omgevingswet gestelde vereisten kunnen voldoen, zullen worden toegevoegd aan het tijdelijke deel van het omgevingsplan. Voor deze regels geldt dat gemeenten deze binnen de overgangsfase moeten heroverwegen en naar het nieuwe deel van het omgevingsplan moeten overhevelen.

Omdat de bruidsschat moet voldoen aan de digitaliseringsvereisten die aan het omgevingsplan worden gesteld, heeft het Rijk het voornemen ervoor te zorgen dat deze regels in de geconsolideerde versies van elk omgevingsplan beschikbaar worden gesteld. Dat geldt zowel voor de regels die deel uitmaken van het nieuwe deel van het omgevingsplan als voor de bruidsschatregels die deel uitmaken van het tijdelijke deel van het omgevingsplan. Daarmee is een goede raadpleegbaarheid van de gehele bruidsschat gewaarborgd.

Zolang de planologische regels (o.a. bestemmingsplannen, beheersverordeningen, inpassingsplannen) nog deel uitmaken van het tijdelijke deel van het omgevingsplan en beschikbaar zijn gesteld op www.ruimtelijke.plannen.nl, zullen deze eveneens raadpleegbaar blijven via de zogenoemde «overbruggingsfunctie». Naast raadpleging van het nieuwe deel van het omgevingsplan, kunnen op deze wijze ook de nog bestaande regels uit het tijdelijk deel geraadpleegd worden. Bestemmingplannen en verordeningen die wel deel uitmaken van het tijdelijke deel van het omgevingsplan, maar niet digitaal beschikbaar zijn gesteld (als digitaal bestand of ingescande pdf), kunnen niet via de «overbruggingsfunctie» ontsloten worden. Het is aan gemeenten om ervoor te zorgen dat alle verordeningen en bestemmingsplannen (in pdf) beschikbaar zijn gesteld. Voor regels die uit de andere (autonome) verordeningen moeten worden overgeheveld naar het nieuwe deel van het omgevingsplan wordt in het voorgestelde artikel 22.4 Omgevingswet bepaald dat artikel 122 Gemeentewet gedurende de overgangsperiode niet geldt. De regels over de fysieke leefomgeving die op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip nog niet naar het nieuwe deel van het omgevingsplan zijn overgeheveld, maar daar krachtens artikel 2.7 van de Omgevingswet wel in hadden moeten worden opgenomen, vervallen daardoor vanaf dat tijdstip (waarop artikel 122 Gemeentewet herleeft) van rechtswege.

Het tijdelijke deel van het omgevingsplan is, zoals de naam al aangeeft, tijdelijk van aard. In het voorgestelde artikel 22.5 van de Omgevingswet is bepaald dat dit tijdelijke deel tot een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip niet hoeft te voldoen aan het vereiste van artikel 4.2 Omgevingswet (een evenwichtige toedeling van functies aan locaties). Voor de in artikel 4.17 Omgevingswet opgenomen verplichting om het omgevingsplan in overeenstemming te brengen met omgevingsvergunningen voor een omgevingsplanactiviteit wordt in artikel 22.5 van de Omgevingswet bepaald dat deze verplichting eveneens pas geldt op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip. Uit artikel 22.5 Omgevingswet vloeit de eis voort dat gemeenten vóór het bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip de regels uit het tijdelijke deel overhevelen naar het nieuwe deel. Met onder meer de VNG is afgesproken dat de overgangsfase zal lopen tot 1 januari 2029. Het voornemen is om deze datum bij het genoemde koninklijk besluit vast te stellen.

Hieronder is het omgevingsplan, zoals dat van rechtswege tot stand komt, schematisch weergegeven. Met pijlen is weergegeven hoe het omgevingsplan zich in de overgangsfase moet ontwikkelen.

Figuur 4. Schematische weergave totstandkoming omgevingsplan

Figuur 4. Schematische weergave totstandkoming omgevingsplan

Aanpak tijdens de overgangsfase (voorgesteld nieuw hoofdstuk 22 van de Omgevingswet)

De bestaande planologische regels zoals die in het tijdelijk deel van het omgevingsplan zijn opgenomen, wijzigen alleen nog door de afronding van lopende procedures, inclusief eventuele rechterlijke uitspraken (vernietiging of het zelf in de zaak voorzien). Na het vervallen van de Wro is het immers niet meer mogelijk een andere bestemming aan gronden te geven of het bestemmingsplan te wijzigen of uit te werken. Het is dus, anders dan met lopende procedures, niet mogelijk om aan het tijdelijk deel regels toe te voegen of regels in het tijdelijk deel aan te passen. Ook is het niet mogelijk om per locatie alleen een deel van de daar geldende regels van het tijdelijk deel te laten vervallen. Het tijdelijk deel van het omgevingsplan is dus als het ware bevroren en bij een vaststellingsbesluit kunnen alleen locatiegewijs (voor alle op die locatie geldende regels) delen van het tijdelijk deel vervallen. Bij een gewenste wijziging van regels in het tijdelijk deel, zullen dus alle regels voor de betrokken locatie (ook de regels die op zichzelf niet gewijzigd hoeven te worden) opnieuw vastgesteld moeten worden in het nieuwe deel van het omgevingsplan. Voor dat besluit gelden dan de vereisten die bij of krachtens de Omgevingswet zijn gesteld. Zo moeten de vast te stellen regels in het nieuwe deel voldoen aan het vereiste uit artikel 4.2 van de Omgevingswet over een evenwichtige toedeling van functies aan locaties en de vereisten die zijn gegeven bij instructieregels en instructies.

Het voorgaande betekent dat besluitvorming over nieuwe ontwikkelingen in het vervolg uitsluitend gebeurt met de nieuwe instrumenten van de Omgevingswet in het nieuwe deel van het omgevingsplan. Voor in bestemmingsplannen opgenomen wijzigingsbevoegdheden en uitwerkingsverplichtingen wordt niet in overgangsrecht voorzien. Wanneer een uitwerkingsplan of wijzigingsplan vóór inwerkingtreding van de Omgevingswet in procedure is gebracht, kan deze procedure op grond van oud recht worden voortgezet. Er kan na inwerkingtreding van de Omgevingswet met toepassing van oud recht geen nieuw bestemmingsplan, uitwerkingsplan of wijzigingsplan meer in procedure worden gebracht.

Na de inwerkingtreding van de Omgevingswet zijn er twee mogelijkheden om nieuwe ontwikkelingen mogelijk te maken die in strijd zijn met een geldend omgevingsplan. Ten eerste kunnen in het nieuwe deel van het omgevingsplan regels worden vastgesteld die de gewenste ontwikkeling mogelijk maken. Daarbij moeten wel alle regels uit het tijdelijke deel, voor zover die gelden op die locatie, worden geschrapt. Dat betekent dat als onderdeel van het vaststellingsbesluit de regels en de bestemming voor de desbetreffende locatie, zoals nog opgenomen in een bestemmingplan uit het tijdelijk deel van het omgevingsplan, moeten vervallen. Ook de regels uit het tijdelijk deel van de bruidsschat moeten voor deze locatie bij het besluit vervallen. De gehele regeling in het tijdelijk deel van het omgevingsplan voor de desbetreffende locatie vervalt hierdoor dus. In feite wordt er een stuk uit de oude verbeelding of plankaart geknipt. Niet alleen de bestemming en daarbij behorende regels voor de desbetreffende locatie worden geschrapt, maar ook de in een bestemmingsplan opgenomen algemene regels, zoals begripsomschrijvingen, wijze van meten en overgangsrechtelijke bepalingen, moeten voor die locatie vervallen. Uit een bestemmingsplan in het tijdelijk deel kunnen dus op een locatie niet alleen een deel van de daarin opgenomen regels worden geschrapt. Als regels uit het tijdelijk deel vervallen, kan dat alleen per locatie waardoor in het tijdelijk deel voor de desbetreffende locatie dus een geheel lege plek (een «witte vlek» of «zwart gat») ontstaat. Op die locatie gelden alleen nog de regels uit het nieuwe deel van het omgevingsplan. Met dit wetsvoorstel wordt dit geregeld in artikel 22.6 van de Omgevingswet.

Op deze wijze wordt het tijdelijk deel van het omgevingsplan locatiegewijs omgevormd tot het nieuwe deel van het omgevingsplan. Het nieuwe deel van het omgevingsplan ontwikkelt zich op deze manier tot «het» omgevingsplan waarin alle gemeentelijke regels over de fysieke leefomgeving samenhangend zijn gebundeld. Een ontwerpbesluit tot vaststelling van het omgevingsplan als bedoeld in artikel 2.4 kan overigens niet eerder dan de dag waarop de Omgevingswet in werking treedt, in overeenstemming met artikel 3:44, eerste lid, onder a, Awb ter inzage worden gelegd. Met dit wetsvoorstel wordt dit geregeld in artikel 22.3 van de Omgevingswet.

Een tweede mogelijkheid om nieuwe ontwikkelingen te faciliteren die in strijd zijn met het omgevingsplan, is om een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit te verlenen. Dit blijft onder de Omgevingswet, vergelijkbaar met de «buitenplanse» vergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onderdeel c, Wabo, onverminderd mogelijk. Voor activiteiten die in overeenstemming zijn met de regels voor uitwerkingsverplichtingen of wijzigingsbevoegdheden, zoals opgenomen in een van het tijdelijk deel van het omgevingsplan deel uitmakend bestemmingsplan, zal een bijzondere regeling worden getroffen. Bij wijze van overgangsrecht zal in het Invoeringsbesluit Omgevingswet voor deze activiteiten worden bepaald dat het college van burgemeester en wethouders een omgevingsvergunning kan verlenen zonder dat advies aan de gemeenteraad hoeft te worden gevraagd.

Tijdens de overgangsfase zal de gemeente voor elke locatie binnen haar grondgebied het omgevingsplan moeten aanpassen. Daarmee wordt het bestaande ruimtelijk regime – dat van rechtswege als onderdeel van het tijdelijk deel van het omgevingsplan geldt – vervangen door het nieuwe deel van het omgevingsplan dat voldoet aan de eisen van de Omgevingswet, de uitvoeringsregelgeving van die wet en eventuele provinciale instructieregels en instructies. Daartoe behoort ook het integreren van lokale verordeningen op het gebied van de fysieke leefomgeving in het omgevingsplan. Verder kan een gemeente decentrale regels vaststellen voor onderwerpen die het Rijk niet langer centraal regelt en maatwerkregels voor onderwerpen die het Rijk blijft regelen en voor zover het Rijk de mogelijk daarvoor biedt. De overgangsfase loopt tot de bij koninklijk besluit vast te stellen datum van 1 januari 2029.

De besluiten tot het vaststellen van onderdelen van het omgevingsplan moeten straks in elkaar passen. Dit is een puzzel in meerdere dimensies. Het geldende ruimtelijke regime kan alleen per locatie worden omgezet naar het nieuwe deel van het omgevingsplan. Deze locatie kan bestaan uit een specifieke locatie, zoals een perceel, maar kan ook bestaan uit een wijk of grotere delen van het gemeentelijk grondgebied. Daarbij zal voor alle locaties een aanpassing nodig zijn aan de eisen van het nieuwe stelsel, terwijl voor sommige locaties ook inhoudelijke wijzigingen wenselijk zijn in verband met lokale beleidsmatige wensen of nieuwe ontwikkelingen. Een gemeente kan er ook voor kiezen om bepaalde onderwerpen in één keer voor het gehele grondgebied om te bouwen naar het nieuwe deel van het omgevingsplan. Dat kan een werkbare aanpak zijn voor regels die nu zijn opgenomen in lokale verordeningen, bijvoorbeeld regels voor het kappen van bomen of het vaststellen van nieuwe algemene regels voor milieubelastende activiteiten die het Rijk niet langer reguleert.

Het is dus mogelijk om onderwerpen afkomstig uit verordeningen en die nog niet zijn gereguleerd in het tijdelijk deel van het omgevingsplan per locatie of in één keer voor het gehele gemeentelijke grondgebied op te nemen in het nieuwe deel van het omgevingsplan. Deze «onderwerp-gerichte» werkwijze kan alleen worden toegepast wanneer daarbij geen conflicten met de regels uit het tijdelijk deel ontstaan. Zolang het onderwerpen of thema’s betreft die in het tijdelijk deel niet zijn gereguleerd, zal het gevaar op conflicten niet bestaan. Onderwerpen kunnen dan dus aanvullend op de regels in het tijdelijke deel, geregeld worden in het nieuwe deel van het omgevingsplan. Zo kan de regeling voor gemeentelijke monumenten of de regeling voor het vellen van houtopstanden worden gereguleerd in het nieuwe deel, zonder dat dit consequenties heeft voor de regels voor bouwen en gebruik uit het tijdelijk deel. Wanneer vast te stellen regels in het nieuwe deel zouden conflicteren met de regels uit het tijdelijke deel, moet ook het tijdelijk deel bij het vaststellingsbesluit worden betrokken. De locaties waar conflicten tussen de regels zouden ontstaan, moeten in overeenstemming met de bovenbeschreven werkwijze geheel worden geschrapt uit het tijdelijke deel en zo nodig in aangepaste vorm in het nieuwe deel worden vastgesteld. Zo is het denkbaar is dat een vergunningenstelsel voor het vellen van houtopstanden conflicteert met een op een locatie geldend aanlegvergunningenstelsel voor het vellen van houtopstanden uit een bestemmingsplan. In dat geval kunnen beide regelingen niet naast elkaar bestaan en dient het vaststellingsbesluit de regels uit het tijdelijk deel voor die locatie te laten vervallen. Dat beperkt zich zoals vermeld niet alleen tot de conflicterende regels uit het tijdelijk deel, maar alle regels uit het tijdelijk deel moeten voor die locatie vervallen. Dat betekent dat dus ook de bouw- en gebruiksregels uit een bestemmingsplan en de regels uit het tijdelijk deel van de bruidsschat bij het vaststellingsbesluit, in ieder geval voor de betrokken locatie, ingepast moeten worden in het nieuwe deel van het omgevingsplan.

Regels over specifieke onderwerpen uit de bruidsschat die in het tijdelijk deel staan, kunnen overigens net als de regels over specifieke onderwerpen uit de verordeningen, ook separaat («onderwerpgewijs») worden overgezet naar het nieuwe deel van het omgevingsplan. Dit leidt immers niet tot conflicten met de regels die voor een locatie in bijvoorbeeld een bestemmingsplan in het tijdelijk deel blijven staan. Deze invulling van de overgangsfase is in figuur 5 weergegeven.

Figuur 5. Schema overgangsfase omgevingsplan

Figuur 5. Schema overgangsfase omgevingsplan

Een gemeente kan ervoor kiezen om de regels uit verordeningen onderwerpgewijs of locatiegewijs over te hevelen naar het nieuwe deel van het omgevingsplan. Dat kan, of moet in voorkomend geval ter voorkoming van conflicterende regelingen in het omgevingsplan, in samenhang met het locatiegewijs laten vervallen van het tijdelijk deel van het omgevingsplan. Verder zullen er ook gemeenten zijn die ervoor kiezen om in één keer een geheel nieuw omgevingsplan vast te stellen voor het gehele grondgebied. Bij zo’n besluit dient het geldende (uit het tijdelijk en nieuwe deel bestaande) omgevingsplan, in zijn geheel te worden ingetrokken. Vanaf dat moment geldt een geheel nieuw omgevingsplan, waar geen tijdelijk deel meer in zit.

Vóór 1 januari 2029 moet het omgevingsplan voor het gehele grondgebied van de gemeente aan de eis van artikel 4.2, eerste lid, van de Omgevingswet voldoen, en voor het hele grondgebied van de gemeente in ieder geval de regels bevatten met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Ook zal dan voor alle locaties voldaan moeten worden aan de instructieregels en instructies over omgevingsplannen in het Besluit kwaliteit leefomgeving voor zover die uitsluitend een gevolg zijn van de stelselherziening, zoals de regels over geluid en geur van bedrijfsmatige activiteiten. Verder zal dan aan de nieuwe digitale standaarden (het toepassingsprofiel) voor omgevingsplannen moeten worden voldaan. In het voorgenomen Invoeringsbesluit Omgevingswet zal worden bepaald dat niet al bij inwerkingtreding van de Omgevingswet, maar pas bij de ombouw van het desbetreffende onderdeel van het tijdelijk deel van het omgevingsplan naar het nieuwe stelsel van het omgevingsplan aan dergelijke instructieregels en instructies moet zijn voldaan.

Besluiten tot het vaststellen van een onderdeel van het omgevingsplan die worden genomen in de overgangsrechtelijke fase moeten individueel steeds wel voldoen aan de eisen die gelden voor het nieuwe deel van het omgevingsplan. Dat betekent dus dat het besluit waarbij de regels voor een locatie uit het tijdelijk deel van het omgevingsplan worden vervangen door een nieuw deel van het omgevingsplan, wordt opgesteld «met het oog op de doelen van de wet», zoals bepaald in artikel 2.1, eerste lid, van de Omgevingswet en voldoet aan de genoemde instructieregels, instructies en digitale standaarden.

De complexiteit van het overzetten zal verschillen van locatie tot locatie. Het ombouwen van het bestemmingsplan of de beheersverordening naar een nieuw deel van het omgevingsplan zal soms grotendeels een technische exercitie zijn, bijvoorbeeld voor een rustige woonwijk of buitengebied waar weinig nieuwe ontwikkelingen voorzien zijn. Wel is daarbij een uniformering van begrippen en artikelen als de wijze van meten vereist. Ook ligt het voor de hand dat gemeenten de regels voor gelijksoortige gebieden harmoniseren. Het ombouwen is bewerkelijker en vergt ook veel beleidsinhoudelijke keuzes voor andere gebieden, zoals gebieden waar zich veel bedrijven bevinden waarvan de milieugevolgen in het vervolg niet meer door algemene rijksregels, maar door regels in het omgevingsplan beheerst worden. Voor dat soort locaties zal het nieuwe deel van het omgevingsplan meer typen regels bevatten dan het bestemmingsplan. Daarnaast zullen er ook locaties zijn waar gemeenten bepaalde ontwikkelambities hebben en daarom kiezen voor een inhoudelijke vernieuwing in het nieuwe deel van het omgevingsplan. De mogelijkheden voor die vernieuwing worden met het nieuwe wettelijke stelsel vergroot en vergemakkelijkt.

Oud en nieuw regime naast elkaar

Zoals gesteld moet elk besluit tot vaststelling van het omgevingsplan voldoen aan de nieuwe regels. Tegelijkertijd zullen er nog niet vernieuwde regels uit lokale verordeningen gelden die ook belangen in de fysieke leefomgeving beschermen. Bij de vraag of voldaan wordt aan het nieuwe stelsel, kan in de overgangsfase rekening worden gehouden met de regels uit verordeningen die nog niet zijn omgebouwd. Dit is geregeld in het voorgestelde artikel 22.6 van de Omgevingswet.

Voorbeeld

Een gemeente hevelt voor een locatie het tijdelijke deel van het omgevingsplan waarin onder andere enkele gemeentelijke monumenten en monumentale bomen staan over naar het nieuwe deel van het omgevingsplan, in verband met een gewenste ontwikkeling die in strijd is met het tijdelijk deel van het omgevingsplan. De kapverordening en de monumentenverordening zijn nog niet opgenomen in het nieuwe deel van het omgevingsplan. Het is niet nodig de regels over die bomen en monumenten voor deze specifieke locatie in het nieuwe deel van het omgevingsplan mee te nemen omdat de gemeente er rekening mee mag houden dat de lokale verordeningen de monumenten en bomen nog beschermen gedurende de overgangsfase. De regels over monumenten en bomen worden enkele jaren later alsnog toegevoegd aan het nieuwe deel van het omgevingsplan.

Om dit proces beheersbaar te houden, zal de gemeente in het besluit tot het vaststellen van een onderdeel van het nieuwe deel van het omgevingsplan steeds zelf moeten bepalen welke bestaande regels uit een onderdeel van het tijdelijk deel van het omgevingsplan (het rode deel van de cilinder in figuur 5) moeten vervallen en welke regels uit een gemeentelijke verordening (de losse gele cilinder in figuur 5) moeten komen te vervallen.

Voorbeelden

  • Een gemeente die op een eerder moment voor een locatie het tijdelijk deel van het omgevingsplan voor een locatie heeft laten vervallen trekt twee jaar later de kapverordening en monumentenverordening in en vervangt deze door regels over bomen en gemeentelijke monumenten in het nieuwe deel van het omgevingsplan. Voor de genoemde locatie zijn dan alle lokale regels overgeheveld naar het nieuwe deel van het omgevingsplan. Voor andere locaties gelden de nieuwe regels over bomen en gemeentelijke monumenten in het nieuwe deel van het omgevingsplan naast het oude ruimtelijke regime dat is opgenomen in het tijdelijk deel van het omgevingsplan.

  • Een gemeente wil een nieuw onderwerp regelen dat tot dusver niet in de bestemmingsplannen werd geregeld, bijvoorbeeld parkeernormen voor de fiets, terwijl tot dusver alleen parkeernormen voor de auto gelden. De gemeente neemt hiervoor regels op in het nieuwe deel van het omgevingsplan. Deze regels gelden naast de regels uit het tijdelijk deel van het omgevingsplan.

De voorbeelden maken duidelijk dat «onderwerpgewijs» regels aan het nieuwe deel toegevoegd worden, die aanvullend gelden op het tijdelijk deel. Dat kan gaan om nieuwe onderwerpen die de regeling in het tijdelijk deel aanvullen, maar het kan ook gaan om aanvullende regels op een onderwerp dat in het tijdelijk deel al is gereguleerd. Natuurlijk moet er in zo’n laatste geval ook scherp op gelet worden dat er geen conflicten optreden met de bestaande regels in het tijdelijk deel.

Voorbeelden

  • In verband met het duurzaamheidsbeleid wil een gemeente regels aan het omgevingsplan toevoegen voor een te realiseren dakhelling zodat het rendement van zonnepanelen wordt vergroot. Een dergelijke regel kan niet aan het tijdelijk deel worden toegevoegd. Dit deel van het omgevingsplan kan immers niet worden gewijzigd. Deze regel kan echter wel in het nieuwe deel van het omgevingsplan worden opgenomen, als aanvulling op het tijdelijk deel. Voorwaarde is daarbij wel dat een aanvullende regel niet conflicteert met de regels in het tijdelijk deel. In dit geval moet worden nagegaan of sprake is van een conflict met regels over de goothoogte en nokhoogte. Dat kan het geval zijn wanneer hiervoor in het tijdelijk deel maximale hoogtematen zijn opgenomen en de maximale nokhoogte niet te realiseren is in combinatie met de maximale goothoogte en de verplicht gestelde dakhelling. Als blijkt dat sprake is van conflicterende regels dienen alle regels uit het tijdelijk deel voor de locatie te vervallen en in aangepast vorm te worden overgeheveld naar het nieuwe deel van het omgevingsplan.

  • Een gemeente wil aanvullend bij een woonbestemming op de gebruiksmogelijkheden van een bestemmingsplan, toestaan dat er ook bepaalde bedrijven aan huis zijn toegelaten. Het bestemmingsplan staat alleen de woonfunctie toe en verbiedt met een algemeen gebruiksverbod elk ander gebruik dat daarmee in strijd is. In deze situatie zal de nieuwe regeling in het tijdelijk deel gaan conflicteren met het gebruiksverbod uit het geldende bestemmingsplan. Om die reden is in zo’n situatie geen aanvulling mogelijk en zal voor de desbetreffende locatie het tijdelijk deel in zijn geheel moeten komen te vervallen.

De mogelijkheid om aanvullend op het tijdelijke deel regels te stellen in het nieuwe deel van het omgevingsplan, kan ook van belang zijn voor de uitvoering van instructieregels en instructies. Verwacht wordt dat met de inwerkingtreding van de Omgevingswet in het Besluit kwaliteit leefomgeving of in omgevingsverordeningen instructieregels opgenomen zullen zijn voor het (binnen een bepaalde termijn) borgen van specifieke nationale of provinciale doelstellingen die vereisen dat gemeenten voor bepaalde locaties bepaalde regels opnemen in het omgevingsplan, al of niet gekoppeld aan het toedelen van bepaalde functieaanduidingen voor die locatie. Bij de uitvoering van deze instructieregels of instructies op een bepaalde locatie hoeft de gemeente niet voor die locatie tot een uitputtende wijze van regelen over te gaan als bedoeld in artikel 4.2, eerste lid, die nodig is met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.

Voorbeelden

  • Een gemeente neemt in het nieuwe deel van het omgevingsplan een nieuwe functie-aanduiding op met bijbehorende regels voor de locatie van een leegstaand pand en schrapt voor die locatie alle daar geldende regels uit het tijdelijk deel van het omgevingsplan. Voor die locatie worden locatiegebonden geluidregels opgenomen conform de instructieregels, zoals die nu zijn opgenomen in het Besluit kwaliteit leefomgeving. Deze regels hebben ook betekenis voor omliggende locaties waar de bestemming ongewijzigd blijft. Voor die omliggende locaties worden in het nieuwe deel van het omgevingsplan geluidregels toegevoegd als dat nodig is om de geluidbelasting op het leegstaande pand te beheersen, terwijl voor die locaties het tijdelijk deel van het omgevingsplan blijft gelden.

  • Een provincie vervangt de direct werkende regels voor grondwaterbeschermingsgebieden door een pakket instructieregels en bepaalt dat gemeenten dit binnen twee jaar verwerken in het nieuwe deel van het omgevingsplan. Een gemeente kan deze functie en bijbehorende regels opnemen in het nieuwe deel van het omgevingsplan zonder op dat moment het tijdelijk deel van het omgevingsplan te laten vervallen. Beide delen van het omgevingsplan gelden dan naast elkaar en vullen elkaar aan. Dit is anders wanneer in het tijdelijk deel van het omgevingsplan ter plaatse van het grondwaterbeschermingsgebied gebruik wordt toegestaan dat niet verenigbaar is met het grondwaterbeschermingsgebied. In dat geval ontstaan er regelconflicten en zal het volledige pakket aan regels voor deze locaties van het tijdelijk deel moeten worden overgeheveld naar het nieuwe deel van het omgevingsplan.

  • Het Rijk introduceert in het Besluit kwaliteit leefomgeving een verplichting om een nieuw aandachtsgebied aan te duiden als brand- of explosievoorschriftengebied in het omgevingsplan. De aanwijzing betekent dat voor bouwactiviteiten extra regels gelden die de gevolgen van brand of explosie voor de gebruikers van een gebouw beperken. Ook hier kan het tijdelijk deel van het omgevingsplan blijven gelden tot het moment dat de gemeente aan vernieuwing toe is.

In deze voorbeelden wordt de volgorde van het ombouwen van het ruimtelijke regime aan de gemeente gelaten. De regels voor de locatie in het nieuwe deel gelden naast de regels uit het tijdelijk deel van het omgevingsplan. Als dat op een bepaalde locatie zou leiden tot inconsistente regelgeving of regelconflicten – bijvoorbeeld een bestemming die niet past in een grondwaterbeschermingsgebied – vormt dat inhoudelijk gezien een aanleiding om de regels voor die locatie in het tijdelijk deel van het omgevingsplan te laten te vervallen en te vervangen door een nieuw regime in het nieuwe deel van het omgevingsplan.

Het is ook denkbaar dat bepaalde instructieregels of instructies zullen vereisen dat de van rechtswege geldende regels voor bepaalde locaties wel voor 1 januari 2029 worden vervangen. Gedacht kan worden aan een instructieregel voor het «wegbestemmen» van ongebruikte kantoorlocaties in een provincie met een overschot daaraan. In dergelijke gevallen zal de gemeente voor die locaties sneller tot ombouwen naar het nieuwe deel van het omgevingsplan moeten overgaan. Ook onder het huidige stelsel had de gemeente in deze gevallen het bestemmingsplan moeten aanpassen. Of een dergelijke instructieregel wenselijk is, moet van geval tot geval worden bezien. Een belangrijk punt van overweging bij het stellen van dergelijke instructieregels vormen de bestuurslasten daarvan, gegeven de opgave waar gemeenten al voor staan en de mogelijkheden voor de provincie voor het inzetten van beschermingsregels om haar beleidsdoelen te bereiken.

De regels uit het tijdelijk deel van het omgevingsplan dienen in de overgangsfase tot 1 januari 2029 bij (appellabele) besluiten tot vaststelling van het omgevingsplan, overgeheveld te worden naar het nieuwe deel van het omgevingsplan. Tijdens de overgangsfase dienen ook de regels over de fysieke leefomgeving uit gemeentelijke verordeningen te worden overgeheveld naar het omgevingsplan. Dat gebeurt eveneens bij besluiten tot vaststelling van het omgevingsplan. Ook deze besluiten zijn in beginsel appellabel, tenzij het betreft de overheveling van al aangewezen gemeentelijke of provinciale monumenten en beschermde stads- en dorpsgezichten. Dit is geregeld in het voorgestelde artikel 22.7 Omgevingswet. Voor deze regels is een uitzondering gemaakt op de mogelijkheid hiertegen beroep in te stellen. Artikel 2.7 van de Omgevingswet bepaalt overigens dat gevallen kunnen worden aangewezen waarin regels over de fysieke leefomgeving alleen in het omgevingsplan mogen worden opgenomen. Ook kunnen gevallen worden aangewezen waarin regels over de fysieke leefomgeving niet in het omgevingsplan mogen worden opgenomen. In het Invoeringsbesluit Omgevingswet zal dit worden uitgewerkt.

Kenbaarheid tijdens de overgangsfase

Onder het huidige recht heeft een burger te maken met twee regimes die regels bevatten over zijn activiteiten: de geografisch versnipperde bestemmingsplannen en de thematisch versnipperde lokale verordeningen. In het nieuwe stelsel zal de burger te maken hebben met één regime en één document: het gemeentelijke grondgebied dekkende omgevingsplan. Daarnaast blijft er sprake van verleende vergunningen voor het afwijken van het omgevingsplan.

Om ervoor te zorgen dat het bij ontwikkelingen in de overgangsfase helder is welke regels van toepassing zijn, dient bij elk besluit tot vaststelling van het nieuwe deel van het omgevingsplan te worden aangegeven als de regels voor die locatie uit het tijdelijke deel van het omgevingsplan komen te vervallen. Bij het per locatie overhevelen van regels uit een verordening, zal aangegeven moeten worden voor welke locaties de verordening vervalt. Als een verordening in zijn geheel wordt overgeheveld naar het omgevingsplan dient deze te worden ingetrokken.

Sinds 1 januari 2010 moeten nieuwe bestemmingsplannen en beheersverordeningen voldoen aan digitale standaarden van de Wro. Er zijn nog oudere bestemmingsplannen beschikbaar in pdf-formaat. Ook deze worden met dit wetsvoorstel van rechtswege deel van het tijdelijk deel van het omgevingsplan. Dit is geregeld in artikel 4.6, eerste lid, onder f van dit wetsvoorstel. Artikel 9.1.4 van de Invoeringswet Wet ruimtelijke ordening bepaalt in het eerste lid dat een bestemmingsplan als bedoeld in artikel 10 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening wordt gelijkgesteld met een bestemmingsplan als bedoeld in artikel 3.1 Wro. Artikel 4.6, eerste lid, onder f, van dit wetsvoorstel bepaalt dat een bestemmingsplan als bedoeld in artikel 3.1, eerste lid, Wro van rechtswege als deel van het tijdelijk deel van het omgevingsplan geldt. Hiermee is geborgd dat ook bestemmingsplannen die onder de Wet op de Ruimtelijke Ordening zijn vastgesteld onder het overgangsrecht van de Omgevingswet vallen. Voor locaties binnen een gemeente waarvoor op het moment van inwerkingtreding van de Omgevingswet geen bestemmingsplannen of beheersverordeningen zijn vastgesteld, geldt wel de bruidsschat die onderdeel is van het omgevingsplan.

Bij inwerkingtreding van het wetsvoorstel Wijziging van de Wet ruimtelijke ordening en de Invoeringswet Wet ruimtelijke ordening (afschaffing actualiseringsplicht bestemmingsplannen en beheersverordeningen)74 geldt dat de actualiseringsplicht voor al deze plannen en beheersverordeningen vervalt voor zover deze elektronisch raadpleegbaar zijn op Ruimtelijkeplannen.nl.

Om de inzichtelijkheid te waarborgen zal er in het Digitaal Stelsel Omgevingswet worden voorzien in een functie waarmee zowel het tijdelijke deel als het nieuwe deel van het omgevingsplan, raadpleegbaar is. De tijdelijke delen van omgevingsplannen blijven tijdens de overgangsfase, maar ook daarna, raadpleegbaar. Na de overgangsfase is dit van belang in verband met bijvoorbeeld overgangsrechtelijke vraagstukken en gerechtelijke procedures. De toegankelijkheid van de regels blijft gewaarborgd op minimaal het huidige niveau. De lokale verordeningen blijven in de overgangsfase toegankelijk via decentraleregelgeving.overheid.nl.

Monitor implementatie Omgevingswet

De complexe ombouwoperatie die in deze paragraaf is beschreven vergt bijzondere aandacht bij de monitor van de uitvoering van de wet die in het kader van het Bestuursakkoord Implementatie Omgevingswet wordt uitgevoerd.

Handhaving omgevingsplan

De gemeente geldt vanaf de inwerkingtreding van de Omgevingswet als bevoegd gezag voor de handhaving van het omgevingsplan: zowel de delen die bestaan uit oude bestemmingsplannen, beheersverordeningen, enzovoort, als de onderwerpen die als onderdeel van de bruidsschat in het omgevingsplan zijn opgenomen. Overigens was de gemeente in het overgrote deel van de gevallen ook al het bevoegd gezag voor de handhaving van de rijksregels die als onderdeel van de bruidsschat naar het omgevingsplan zijn gedecentraliseerd. Voor deze regels wijzigt de normadressaat niet: dit blijft gelijk aan de normadressaat voor de oude rijksregels, te weten: eenieder die de activiteit verricht. Voor het overgangsrecht voor handhavend optreden tegen overtredingen wordt kortheidshalve verwezen naar de toelichting bij artikel 4.22 en 4.23 van dit wetsvoorstel.

5.2.4 Omgevingsverordening

De omgevingsverordening bevat naast burgerbindende regels ook instructieregels over de uitvoering van taken en bevoegdheden van gemeenten en waterschappen. Op grond van artikel 4.2, tweede lid, van de Omgevingswet is het in beginsel vereist om regels die functies toedelen aan locaties en de andere regels die met het oog daarop worden gesteld, vorm te geven als een instructieregel of instructie. Idealiter zijn de omgevingsverordeningen op het moment van inwerkingtreding van de Omgevingswet beschikbaar, zodat gemeenten en waterschappen de instructieregels in acht kunnen nemen bij het opstellen van hun omgevingsplannen en waterschapsverordeningen. Vooral voor gemeenten is het immers lastig bij het wijzigen van delen van omgevingsplannen te moeten werken met instructieregels die nog gebaseerd zijn op de oude wetgeving en bedoeld zijn voor de oude instrumenten, maar toegepast moeten worden op de nieuwe instrumenten.

Met de provincies is bezien of het beschikbaar hebben van een omgevingsverordening op het moment dat de Omgevingswet in werking treedt, knelpunten oplevert en of overgangsrecht hiervoor een oplossing kan bieden.

De planologische verordening op basis van artikel 4.1 Wro

Bij de overgangsrechtelijke problematiek speelt in het bijzonder de huidige planologische verordening als bedoeld in artikel 4.1 Wro een rol. De daarin krachtens artikel 4.1, eerste lid, Wro, gestelde regels over de inhoud van bestemmingsplannen en omgevingsvergunningen als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 2° en 3°, Wabo, kunnen (al dan niet aangepast aan nieuwe beleidsinzichten) worden overgenomen in de omgevingsverordening. Het karakter van instructieregel wordt op deze manier ongewijzigd voortgezet. Wanneer een omgevingsverordening gelijktijdig met de Omgevingswet in werking treedt, treedt er geen hiaat op in het regime. Bij de overgang naar het nieuwe stelsel geeft dit geen problemen en dit vraagt dan ook geen overgangsrecht.

Voor wat betreft de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, Wro, levert artikel 4.2, tweede lid, van de Omgevingswet een belemmering op. De rechtstreeks burgerbindende regels die krachtens artikel 4.1, derde lid, Wro, kunnen zijn gesteld, zullen in het algemeen aangemerkt moeten worden als regels die gesteld zijn met het oog op de toedeling van functies aan locaties. Dergelijke regels kunnen, zoals eerder vermeld, op grond van artikel 4.2, tweede lid, van de Omgevingswet, in beginsel alleen als instructieregel worden gesteld in de omgevingsverordening. Het wegvallen van de mogelijkheid deze rechtstreeks burgerbindende regels over te hevelen naar de omgevingsverordening, zou tot een hiaat in het regime kunnen leiden. Als de regels alleen als instructieregel kunnen worden gesteld, zal het immers de nodige tijd vergen voordat gemeenten de instructieregels hebben vertaald in de vorm van direct burgerbindende regels in het omgevingsplan. Het generieke instrumentarium van de Omgevingswet biedt oplossingen om in dit geval een overgangsrechtelijk hiaat te voorkomen. Enerzijds door het nemen van een voorbereidingsbesluit. Anderzijds door toch te werken met rechtstreeks burgerbindende regels in de omgevingsverordening.

Voorbereidingsbesluit

In de eerste plaats kunnen provincies met een voorbereidingsbesluit op grond van artikel 4.16, van de Omgevingswet, voorbeschermingsregels vaststellen in een gemeentelijk omgevingsplan. Deze voorbeschermingsregels gelden, net als de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, Wro, rechtstreeks burgerbindend. Net als bij laatstgenoemde regels, hebben de voorbeschermingsregels geen permanent karakter. Binnen een jaar en zes maanden na de inwerkingtreding van het voorbereidingsbesluit, moeten instructieregels die worden opgenomen in de omgevingsverordening of een instructiebesluit, met het oog waarop de voorbeschermingsregels zijn gesteld, bekend zijn gemaakt. Deze instructieregels of het instructiebesluit bevatten de opdracht aan de gemeente om het omgevingsplan binnen een daarbij aan te geven termijn aan te passen met een permanent geldend regime. Bij de inwerkingtreding van dit permanente regime, zullen de voorbeschermingsregels komen te vervallen. Als provincies een voorbereidingsbesluit gelijktijdig met de Omgevingswet in werking laten treden, ontstaat met deze oplossing geen hiaat in het regime van rechtstreeks werkende regels.

Rechtstreeks burgerbindende regels in de omgevingsverordening

In de tweede plaats kunnen provincies de regels zoals deze zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, Wro, als rechtstreeks burgerbindende regels opnemen in de omgevingsverordening. Voor zover de regels worden gesteld met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties, wat zoals eerder vermeld in het algemeen bij dergelijke planologische regels het geval zal zijn, moet hierbij gemotiveerd kunnen worden dat het doelmatiger en doeltreffender is om de regels in zo’n rechtstreeks bindende vorm te stellen en niet in de vorm van een instructieregel in combinatie met een eventueel voorbereidingsbesluit. Een belangrijke overweging daarbij is het bieden van een regime waarmee een soepele overgang naar het nieuwe stelsel wordt bewerkstelligd. Het in deze vorm stellen van de regels in de omgevingsverordening voorkomt dat veel gemeenten al direct bij de inwerkingtreding van de Omgevingswet in de omgevingsverordening gestelde instructieregels zouden moeten hebben vertaald in alle omgevingsplannen. Dat zou niet doelmatig en doeltreffend zijn en ook de overgangstermijn, die tot 1 januari 2029 loopt, doorkruisen waarin gemeenten kunnen toewerken naar een volledig en samenhangend omgevingsplan. Ook de in de eerste plaats beschreven mogelijkheid van een voorbereidingsbesluit, waarmee, in een combinatie met instructieregels of een instructie, al rechtstreeks werkende voorbeschermingsregels in een omgevingsplan kunnen worden gesteld, hoeft niet doelmatig en doeltreffend te zijn. Als het een instructieregel of instructie betreft die alleen één of enkele gemeenten betreft, verdient het onder andere uit een oogpunt van kenbaarheid en samenhang van regelgeving, de voorkeur dat gewerkt wordt met zo’n voorbereidingsbesluit. Bij de overgang naar het nieuwe stelsel, zal de noodzaak tot het stellen van rechtstreeks werkende regels zich echter niet tot één of enkele gemeenten beperken. Om te voorkomen dat provincies voor elke gemeente binnen het provinciale grondgebied een voorbereidingsbesluit moet vaststellen waarmee voorbeschermingsregels aan het desbetreffende omgevingsplan worden toegevoegd, kan het doeltreffender en doelmatiger worden geacht om de regels in één keer, in rechtstreeks werkende vorm, in de omgevingsverordening te stellen.

Voor de kenbaarheid heeft het de voorkeur dat deze rechtstreeks werkende regels uiteindelijk worden overgenomen in het omgevingsplan en daarin worden afgestemd met de andere voor de locatie geldende regels. In dat verband kan gekozen worden voor de mogelijkheid om naast de rechtstreeks werkende regels in de omgevingsverordening, eveneens instructieregels te stellen waarbij gemeenten een ruime termijn wordt gegund (bijvoorbeeld de afgesproken overgangstermijn die tot 1 januari 2029 loopt) om de regeling in het omgevingsplan op te nemen. Nadat gemeenten aan de instructieregels hebben voldaan, zijn de rechtstreeks werkende regels in de provinciale verordening overbodig geworden en kunnen deze worden ingetrokken.

Aanpak overgangsfase door de provincies

In overleg met provincies en het IPO is vastgesteld dat met de bovenbeschreven manieren het generieke instrumentarium van de Omgevingswet adequate oplossingen biedt die voorzien in een goede overgang. Provincies kunnen hier in overleg met gemeenten en waterschappen verder invulling aan geven. De voorkeur hierbij is wel dat provincies hun omgevingsverordeningen gelijktijdig met de Omgevingswet in werking laten treden. Als gekozen wordt voor de eerst beschreven variant, geldt dat ook voor het voorbereidingsbesluit waarmee voorbeschermingsregels in een gemeentelijk omgevingsplan worden gesteld. In dit verband wordt ten slotte nog gewezen op de mogelijkheid om op grond van artikel 4.15 van de Omgevingswet een voorbereidingsbesluit te nemen ter voorbereiding van een omgevingsverordening. Mocht er vertraging ontstaan in de procedure ter vaststelling van een omgevingsverordening en deze onverhoopt niet gelijktijdig in werking kan treden met de Omgevingswet, kan er een voorbereidingsbesluit worden genomen op grond waarvan per direct rechtstreeks werkende regels kunnen worden gesteld vooruitlopend op de inwerkingtreding van het besluit tot vaststelling van de verordening.

5.2.4.1 Waterschapsverordening

De waterschapsverordening bevat in ieder geval de voormalige keur van het waterschap, die regels bevat over het beheer van watersystemen, maar soms ook regels over het beheer van wegen. Ook de in een aparte verordening opgenomen regels over beheer van wegen, die op de waterwet gebaseerd zijn, gaan op in de waterschapsverordening. Regels die de keur of een andere verordening nader uitwerken maken deel uit van de waterschapsverordening. Aanvullend is de legger op grond van artikel 5.1 van de Waterwet aangewezen als onderdeel van de waterschapsverordening, voor zover daarin de ligging van een waterstaatswerk en de daaraan grenzende beschermingszone is aangegeven.

De zogenaamde onderhoudslegger (op grond van artikel 78, tweede lid, van de Waterschapswet) wordt niet in de waterschapsverordening opgenomen. De hierin opgenomen onderhoudsplichten worden gezien als een vorm van belasting en passen daarmee niet in het stelsel van de Omgevingswet.

De waterschappen geven aan dat het ombouwen van de inhoud van deze verordeningen naar een waterschapsverordening binnen maximaal twee jaar na de inwerkingtreding van de Omgevingswet kan gebeuren. Deze overgangstermijn zal bij koninklijk besluit worden vastgelegd. Deze termijn biedt waterschappen tijd om eventuele instructieregels van provincies aan de waterschappen uit de provinciale omgevingsverordening te verwerken. Ook moet het nieuwe beleid uit de waterbeheerprogramma’s, die eind 2021 worden vastgesteld, worden vertaald in regels die in de waterschapsverordening landen. Deze programma’s bevatten maatregelen voor het verbeteren van de waterkwaliteit. Onder het nieuwe recht komen bepalingen over de waterkwaliteit ook in de waterschapsverordening terecht.

Voorzien is dat voor waterschapsverordeningen, net als voor omgevingsplannen, overgangsrecht nodig zal zijn voor te decentraliseren onderwerpen. Het gaat om regels over activiteiten, zoals bepaalde lozingsactiviteiten, die onder de Waterwet centraal geregeld worden en onder de Omgevingswet via de waterschapsverordeningen geregeld zullen worden. Hierop wordt in de volgende paragraaf nader ingegaan.

Zolang een waterschap zelf geen nieuwe waterschapsverordening heeft opgesteld zullen delen van de huidige keur en andere regels die in de waterschapsverordening opgaan, van rechtswege worden aangewezen als (al dan niet tijdelijk deel van) de waterschapsverordening. Hiermee wordt een rechtsvacuüm voorkomen en wordt al zo veel mogelijk conform het nieuwe stelsel gewerkt.

5.2.5 Algemene rijksregels

Algemene rijksregels in het Besluit activiteiten leefomgeving en het Besluit bouwwerken leefomgeving gelden in beginsel direct nadat de Omgevingswet in werking treedt. Zij vervangen de bestaande regels uit vooral het Activiteitenbesluit milieubeheer en het Bouwbesluit 2012. Beschikkingen zoals maatwerkvoorschriften die in procedure zijn gebracht voor inwerkingtreding worden nog volgens oud recht afgehandeld. Als de nieuwe, geharmoniseerde, regels voor bepaalde groepen bedrijven strenger zijn dan regels of voorschriften die nu voor hen gelden zal, waar nodig, in het voorgenomen Invoeringsbesluit Omgevingswet worden voorzien in een passende overgangstermijn.

Algemene rijksregels die vervallen

Zoals blijkt uit het Besluit activiteiten leefomgeving is de regering van plan om een aantal activiteiten of gevolgen van activiteiten niet langer te regelen met algemene rijksregels, maar te laten regelen door de gemeenten en waterschappen:

  • Een aantal categorieën milieubelastende activiteiten, waaronder horeca, recreatie en detailhandel;

  • Lozingsactiviteiten in de regionale wateren, tenzij zij plaatsvinden in samenhang met milieubelastende activiteiten die het Rijk reguleert en;

  • Regels over de gevolgen van emissies van geluid, geur en trillingen door bedrijfsmatige milieubelastende activiteiten, ook waar het Rijk de preventie van deze emissies aan de bron wel blijft regelen.

Voor de twee laatste onderwerpen is de regering overigens voornemens om de waterschappen respectievelijk gemeenten wel te verplichten om deze aspecten te blijven regelen, zoals blijkt uit van het Besluit kwaliteit leefomgeving.

De regering heeft overwogen op welke wijze deze decentralisaties vorm kunnen krijgen. De volgende werkwijzen zijn bekeken:

  • De huidige rijksregels blijven gelden totdat de decentrale overheid een besluit heeft genomen over het overzetten ervan.

  • De inhoud van de huidige regels wordt opgenomen in het voorgenomen Invoeringsbesluit Omgevingswet en geldt totdat de decentrale overheid een besluit heeft genomen over het overzetten ervan.

  • De inhoud van de huidige regels wordt van rechtswege ingevoegd in de decentrale regelgeving, waarna de decentrale overheid deze naar behoefte kan wijzigen.

Bij de twee eerstgenoemde opties blijft het overgangsrecht in rijksregelgeving opgenomen. Dit roept de vraag op tot wanneer het geldt. Zodra het decentrale bestuursorgaan heeft voorzien in een eigen regeling kan het overgangsrecht immers terugtreden. Dit zal niet altijd op een eenduidig moment zijn. Vooral bij het omgevingsplan dat, zoals eerder in dit hoofdstuk beschreven, naar verwachting in veel gemeenten tot stand zal komen door een groter aantal wijzigingsbesluiten, heeft de gemeente grote vrijheid in de volgorde waarop zij verschillende locaties en onderwerpen aanpakt. Daarom kiest de regering voor de laatste optie. Het meegeven van de te decentraliseren regels in de vorm van een «bruidsschat» biedt de grootste duidelijkheid voor burgers en bedrijven en de meeste vrijheid voor decentrale overheden om de regels om te zetten op een wijze en in een volgorde die past bij hun aanpak. Dit wetsvoorstel voorziet in een grondslag voor het invoegen van bepaalde regels in de decentrale regelgeving. In het voorgenomen Invoeringsbesluit Omgevingswet zullen inhoudelijke keuzes worden gemaakt over het overgangsrecht van de te decentraliseren regels. Daartoe behoren ook regels over het overgangsrecht voor eventuele maatwerkvoorschriften en gelijkwaardigheidsbeschikkingen.

Vergunningplichten en de «bruidsschat»

Bij de «bruidsschat» gaat het zowel om onderwerpen die in het oude omgevingsrecht geheel algemeen geregeld waren, als om onderwerpen die in het oude omgevingsrecht onderdeel waren van het milieudeel van de omgevingsvergunning. Zo golden voor veel activiteiten al algemene regels voor geluid, maar hebben vergunningplichtige bedrijven ook geluidsnormen in hun lopende omgevingsvergunningen. Op grond van de Omgevingswet wordt de immisie van geluid via de route van het omgevingsplan gereguleerd, en maakt dus niet langer onderdeel uit van de algemene regels van het Rijk of de vergunningplichten uit het Besluit activiteiten leefomgeving. De overgangsregels voorzien niet alleen in vervanging voor de oude algemene regels, maar zullen ook richting geven over hoe moet worden omgegaan met de onderwerpen uit lopende omgevingsvergunningen, zoals geluid, waarvan de regulering voortaan via het omgevingsplan gaat.

In verband met de nieuwe opzet van de omgevingsvergunningplicht voor bouwactiviteiten zal ook de vergunningplicht voor het bouwen in verband met een beoordeling aan het omgevingsplan als onderdeel van de «bruidsschat» aan het omgevingsplan worden toegevoegd.

5.2.6 Vergunningen

Paragraaf 4.2.5 van dit wetsvoorstel regelt dat bestaande vergunningen en ontheffingen uit toestemmingsstelsels in bestaande wetten gelden als omgevingsvergunning onder de Omgevingswet voor zover die wetten opgaan in de Omgevingswet. Een vergunning die wordt aangevraagd na de inwerkingtreding van de Omgevingswet moet voldoen aan alle eisen van het nieuwe stelsel. Een vergunning die wordt aangevraagd voor inwerkingtreding wordt nog volgens oud recht afgehandeld en geldt daarna als omgevingsvergunning volgens nieuw recht.

Uitgangspunt voor het overgangsrecht over voorafgaand aan inwerkingtreding van de wet verleende omgevingsvergunningen is dat de initiatiefnemer onder dezelfde condities zijn activiteit moet kunnen blijven voortzetten. De formele wettelijke grondslag voor de vergunning wijzigt weliswaar, maar de voorwaarden waaronder de vergunde activiteit mag worden verricht blijven gelijk. Dat geldt zowel in situaties waarin onder het nieuwe recht de activiteit ook geheel of gedeeltelijke vergunningplichtig is, als in situaties waarin in het nieuwe recht de activiteit waarvoor voorheen een vergunning nodig was geheel of gedeeltelijk zonder vergunning mag worden uitgevoerd. Dit geldt zowel voor door het Rijk ingestelde vergunningplichten als voor decentrale vergunningplichten.

Hieronder wordt op de verschillende situaties nader ingegaan. Eerst wordt voor de door het Rijk ingestelde vergunningplichten ingegaan, daarna op de decentraal ingestelde vergunningplichten.

1. De vergunningplicht wijzigt inhoudelijk niet, alleen de grondslag verandert

Bij de totstandkoming van de wet is bij het opnemen van vergunningplichten aanzienlijk voortgebouwd op voorheen geldende wetgeving. Voor veel activiteiten wijzigt de vergunningplicht daarom inhoudelijk niet, zowel wat betreft de aanwijzing van vergunningplichtige gevallen als het beoordelingskader voor het verlenen van de vergunning. Het enige dat verandert, is de wettelijke grondslag voor de vergunning

Voorgaande geldt voor de meeste vergunningen die zijn verleend voor:

  • Lozingsactiviteiten op een oppervlaktewaterlichaam of een zuiveringtechnisch werk;

  • Wateronttrekkingsactiviteiten;

  • Mijnbouwactiviteiten;

  • Beperkingengebiedactiviteiten;

  • Ontgrondingsactiviteiten en;

  • Rijksmonumentenactiviteiten.

2. Er geldt een vergunningplicht voor een activiteit die voorheen niet vergunningplichtig was.

Voor zover er sprake is van voortzetting van dezelfde activiteit geldt van rechtswege, voor een termijn van twee jaar, een omgevingsvergunning (zie artikel 4.14 van dit wetsvoorstel). Bij algemene maatregel van bestuur kan worden vastgelegd dat voor specifieke categorieën van gevallen een langere termijn dan twee jaar geldt. Zo kan bijvoorbeeld worden aangesloten bij de vanuit Europese regels geldende revisietermijn voor een gerelateerde vergunning. Nieuwe vergunningplichten komen relatief weinig voor, omdat er bij het opstellen van de algemene maatregelen van bestuur op grond van de Omgevingswet is gestreefd naar het instellen van zo min mogelijk nieuwe vergunningplichten. Maar in specifieke gevallen kan dat wel aan de orde zijn. Zo zijn bijvoorbeeld in het Besluit activiteiten leefomgeving alle lozingsactiviteiten op een oppervlaktewaterlichaam bij complexe bedrijven voortaan vergunningplichtig, terwijl onder het voorheen geldende recht een deel van die lozingen onder algemene regels viel. Ook zijn in dat besluit bijvoorbeeld de vergunningvrije gevallen voor de ontgrondingsactiviteiten landelijk geharmoniseerd.

Deze lijn geldt ook, als niet een gehele activiteit, maar alleen een onderdeel daarvan vergunningplichtig zou worden. Voor dat gedeelte geldt dan ook van rechtswege, voor een termijn van twee jaar of zo veel langer als bij algemene maatregel van bestuur bepaald, een omgevingsvergunning.

3. De vergunningplicht vervalt volledig

In een beperkt aantal gevallen vervalt de door het Rijk ingestelde vergunningplicht volledig. Uitgangspunt van het overgangsrecht is, dat de vergunningsvoorschriften blijven gelden als een maatwerkvoorschrift, voor zover het voorschrift gaat over een onderwerp dat is aangewezen als bedoeld in artikel 4.5, eerste lid, van de Omgevingswet. Dit is bepaald in artikel 4.13, derde lid, van dit wetsvoorstel.

Het vervallen van de vergunning kan twee oorzaken hebben:

  • a) De activiteit blijft door het Rijk geregeld, maar er wordt geen vergunningplicht meer noodzakelijk geacht. Algemene regels met maatwerk volstaan. Dit is bijvoorbeeld het geval bij een aanleg van kabels en leidingen in het beperkingengebied van een rijksweg, of bij een deel van de wateractiviteiten. De algemene regels die in plaats van de vergunningplicht gelden bieden dan een mogelijkheid om maatwerkvoorschriften te stellen, waardoor de voorschriften van de vervallen vergunning als maatwerkvoorschrift blijven gelden.

  • b) De activiteit wordt niet meer door het Rijk geregeld. Dit geldt bijvoorbeeld voor bepaalde lozingsactiviteiten op een oppervlaktewaterlichaam in beheer bij het waterschap en voor activiteiten op gesloten stortplaatsen. Als de decentrale regels dan een vergunningplicht inhouden (die eventueel via de «bruidsschat» wordt ingebouwd zoals beschreven in paragraaf 5.2.5 van deze toelichting), geldt de onder rijksregels verleende vergunning verder als onder de desbetreffende decentrale regel verleende vergunning. Als decentraal geen vergunningplicht geldt, maar een algemene regel met een mogelijkheid om maatwerkvoorschriften te stellen (die eventueel via de «bruidsschat» wordt ingebouwd zoals beschreven in paragraaf 5.2.5 van deze toelichting), blijven de voorschriften van de vervallen vergunning als decentraal maatwerkvoorschrift gelden.

4. Overgangsrecht vergunningplicht: van inrichting naar activiteiten

In de Omgevingswet wordt de vergunningplicht voor milieubelastende activiteiten niet langer gekoppeld aan het begrip inrichting, zoals in de Wabo het geval was. Hierdoor kan het voorkomen dat een bedrijf, dat geheel vergunningplichtig was op grond van de Wabo, op grond van het Besluit activiteiten leefomgeving (hierna: Bal) alleen voor een deel van zijn activiteiten vergunningplichtig zal zijn, terwijl voor een ander deel van zijn activiteiten algemene rijksregels of decentrale regels op basis van het omgevingsplan(vergunningplicht of algemene regels) zullen gelden. In dergelijke gevallen, waarbij een voorheen geheel vergunningplichtige activiteit na inwerkingtreding van de Omgevingswet alleen gedeeltelijk vergunningplichtig wordt, geldt het volgende:

  • Voor het deel van de activiteit dat ook na inwerkingtreding van de wet vergunningplichtig is, blijven de voorschriften van de vergunning gelden, voor zover ze betrekking hadden op dat vergunningplichtige deel.

  • Voor het deel van de activiteiten van het bedrijf dat na inwerkingtreding van de Omgevingswet onder algemene rijksregels of decentrale regels valt, worden de voorschriften gezien als maatwerkvoorschriften op grond van het Bal of op grond van het omgevingsplan. In onderstaand kader wordt dit aan de hand van voorbeelden toegelicht.

Voorbeelden:

De Raad van State heeft in haar advisering gevraagd om aan de hand van voorbeelden meer duidelijkheid te verschaffen over de overgang van voorschriften voor een inrichting naar voorschriften voor activiteiten. Ook het IPO heeft daar in haar consultatie-reactie aandacht voor gevraagd. Hieronder wordt daarom nader ingegaan op in dat kader veel voorkomende situaties.

Voorbeeld 1: De begrenzing van de vergunningplichtige inrichting komt overeen met de begrenzing van de milieubelastende activiteit en die komt overeen met de begrenzing van de vergunningplicht milieubelastende activiteit.

Dit kan bijvoorbeeld aan de orde zijn bij een bedrijf binnen de basischemie, waarbinnen een activiteit wordt verricht als bedoeld in artikel 3.72, eerste lid, onder a, Bal en andere milieubelastende activiteiten op dezelfde locatie die deze activiteit functioneel ondersteunen, zoals aangegeven in het tweede lid van dat artikel. De vergunningplichtig volgt uit artikel 3.73, eerste lid Bal. Vergunningplicht onder de Wabo volgde uit artikel 2.1, tweede lid van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor).

Omdat de begrenzing van de activiteit en ook van de vergunningplicht niet wijzigt, leidt artikel 4.13, eerste lid, van dit wetsvoorstel ertoe dat de vergunning voor de inrichting geldt als een omgevingsvergunning voor de milieubelastende activiteit. Er hoeven geen vergunningvoorschriften als maatwerkvoorschriften te gaan gelden.

Voorbeeld 2: De begrenzing van de vergunningplichtige inrichting komt overeen met de begrenzing van de milieubelastende activiteit. De begrenzing van de vergunningplicht is kleiner.

Dit kan bijvoorbeeld aan de orde zijn bij een vergunningplichtige inrichting in de papierindustrie, waarbinnen karton wordt gemaakt als bedoel in artikel 3.122, eerste lid, onder c, Bal en andere milieubelastende activiteiten op dezelfde locatie die deze activiteit functioneel ondersteunen zoals aangegeven in het tweede lid van dat artikel. De vergunningplicht volgt uit artikel 3.125, eerste lid, onder a, en geldt voor de milieubelastende installatie voor het maken van karton. Vergunningplicht onder de Wabo volgt uit bijlage 1, onderdeel C, cat. 16.4, tweede lid Bor.

Wat betreft de voorschriften van de inrichtingsvergunning kunnen er verschillende situaties aan de orde zijn:

  • 1. Voorschrift van de inrichtingsvergunning gaat alleen over het vergunningplichtige deel van de milieubelastende activiteit. Dat voorschrift wordt onderdeel van de door overgangsrecht ontstane vergunning voor de milieubelastende activiteit.

  • 2. Voorschrift van de inrichtingsvergunning gaat alleen over het niet vergunningplichtige deel van de milieubelastende activiteit. Op dat deel van de milieubelastende activiteit geldt geen verbodsbepaling onder de Omgevingswet, en het vergunningvoorschrift geldt dus gelet op het derde lid van artikel 4.13 van dit wetsvoorstel niet als vergunningvoorschrift, maar als maatwerkvoorschrift op basis van de specifieke zorgplicht uit het Bal. Voorwaarde is wel dat het Bal het stellen van een dergelijk maatwerkvoorschrift mogelijk maakt, maar gelet op de manier waarop Bal met maatwerk omgaat zal dat meestal het geval zijn. Mocht dat niet het geval zijn, vervalt het voorschrift.

  • 3. Voorschrift geldt voor de gehele inrichting/ milieubelastende activiteit, dus zowel voor het onder Bal vergunningplichtige deel als het deel dat alleen onder algemene rijksregels van het Bal valt. Het voorschrift is inhoudelijk «deelbaar». Bijvoorbeeld een bepaling dat regenwater van daken niet in het vuilwaterriool wordt geloosd. Het hierboven in 1) omschreven deel geldt voor het vergunningplichtige deel (als dat een dak heeft). Het hierboven in 2) omschreven deel geldt voor (daken van) het niet vergunningplichtige deel.

  • 4. Voorschrift gaat over de gehele inrichting/ milieubelastende activiteit, dus zowel over het vergunningplichtige deel als het deel dat alleen onder algemene regels valt, en is inhoudelijk niet «deelbaar». Bijvoorbeeld een bepaling dat de totale hoeveelheid afvalwater uit de inrichting/ milieubelastende activiteit maximaal X m3 mag bedragen. Dat voorschrift kan niet via overgangsrecht worden gekoppeld aan het vergunningplichtige deel, want het gaat niet alleen over de vergunningplichtige activiteit, maar over de gehele milieubelastende activiteit. Dit voorschrift geldt als maatwerkvoorschrift voor de gehele milieubelastende activiteit (inclusief het vergunningplichtige deel). Het voorschrift kan dan worden gezien als maatwerkvoorschrift op basis van de specifieke zorgplicht uit het Bal. Die zorgplicht geldt zowel voor het vergunningplichtige als niet vergunningplichtige deel van de milieubelastende activiteit.

Voorbeeld 3: De begrenzing van de inrichting is ruimer dan de begrenzing van de milieubelastende activiteit.

De begrenzing van de vergunningplicht is kleiner dan de begrenzing van de milieubelastende activiteit.

Dit kan bijvoorbeeld aan de orde zijn bij een openluchtattractiepark dat jaarlijks meer dan 500.000 bezoekers trekt, waarbinnen een openlucht-kartbaan ligt als bedoeld in artikel 3.304, eerste lid Bal en activiteiten die deze kartbaan functioneel ondersteunen zoals aangegeven in het tweede lid van dat artikel. De vergunningplicht voor de kartbaan volgt uit artikel 3.305 Bal, en is beperkt tot die kartbaan. Vergunningplicht onder de Wabo volgt uit bijlage 1, onderdeel C, cat. 19.4, onder a, Bor.

Wat betreft het verbinden van voorschriften aan de vergunning verschilt dit voorbeeld niet van voorbeeld 2. Een voorschrift dat aan de milieubelastende activiteit vergunning kan worden verbonden zou bijvoorbeeld een voorschrift kunnen zijn dat bepaalt dat na 19.00u geen karten meer mag plaatsvinden. Dit voorschrift is inhoudelijk alleen relevant voor het vergunningplichtige deel van de milieubelastende activiteit. Een voorschrift dat als maatwerkvoorschrift voor de milieubelastende activiteit kan gaan gelden zou bijvoorbeeld een voorschrift kunnen zijn waarin is bepaald dat het regenwater van de kartbaan en daarbij behorende installatie voor kleinschalig tanken wordt geleid door een gezamenlijke olie-afscheider.

Als een «inhoudelijk ondeelbaar» voorschrift gold voor de gehele inrichting kan het via artikel 4.12, vierde lidvan dit wetsvoorstel ook niet worden omgezet naar maatwerkvoorschrift voor de milieubelastende activiteit zoals in het Bal aangewezen. Deze milieubelastende activiteit vormt immers alleen een deel van de oude inrichting samen met activiteiten die nu in het omgevingsplan geregeld worden. Het vergunningvoorschrift voor de inrichting wordt omgezet in een maatwerkvoorschrift op grond van het omgevingsplan. Dit omgevingsplan is immers het niveau waar over alle onderdelen van de milieubelastende activiteit eisen gesteld kunnen worden (maatwerkeisen op centraal geregelde regels) en omgevingsplan regels over onderwerpen waar centraal geen regels voor gelden. De mogelijkheid om op grond van het omgevingsplan een dergelijk maatwerkvoorschrift te stellen wordt via bruidsschat in het omgevingsplan ingebouwd. Dit zou bijvoorbeeld kunnen gaan om een voorschrift in de huidige inrichtingsvergunning waarin is bepaald dat de totale hoeveelheid afvalwater dat vanuit het attractiepark op het openbaar vuilwaterriool wordt geloosd, begrenst.

Voorbeeld 4: De begrenzing van de inrichting is ruimer dan de begrenzing van de milieubelastende activiteit.

De begrenzing van de milieubelastende activiteit komt overeen met de begrenzing van de vergunningplicht milieubelastende activiteit.

Dit kan bijvoorbeeld aan de orde zijn bij een inrichting waarbinnen een zelfstandige afvalwaterzuivering als bedoeld in artikel 3.41, eerste lid onder a Bal is gelegen, en waarbij binnen de inrichting ook die installatie functioneel ondersteunende activiteiten plaatsvinden. Tot de milieubelastende activiteit behoren die ondersteunende activiteiten niet. De milieubelastende activiteit is gelet op artikel 3.42, eerste lid, in het geheel vergunningplichtig. Vergunningplicht onder de Wabo volgt uit bijlage 1, onderdeel C, cat. 27.4, Bor.

Wat betreft het verbinden van voorschriften aan de vergunning verschilt dit voorbeeld niet van voorbeeld 2.

Er is geen gedeelte van de inrichting dat onder het Bal een niet-vergunningplichtig deel van een milieubelastende activiteit zou zijn. Wel een deel van de inrichting dat geheel buiten het Bal valt. Een «ondeelbaar» vergunningvoorschrift dat voor de gehele inrichting geldt wordt omgezet in een maatwerkvoorschrift op grond van het omgevingsplan.

5.2.7 Projectbesluit

Elk projectbesluit dat onder de Omgevingswet in procedure wordt gebracht moet voldoen aan de eisen van de Omgevingswet en zijn uitvoeringsregelgeving. Een van die eisen is neergelegd in artikel 5.52, eerste lid, van de Omgevingswet. Op grond van die bepaling geldt dat een projectbesluit indien nodig het omgevingsplan wijzigt met regels die nodig zijn voor het uitvoeren en het in werking hebben of in stand houden van dat project. Hiertoe kan het projectbesluit dus bestaan uit een besluitonderdeel dat voorziet in het wijzigen van één of meer omgevingsplannen om de regels aan te passen. Als in de overgangsfase sprake is van een omgevingsplan, dat op de betreffende locatie nog bestaat uit een bestemmingsplan, zou het projectbesluit voor de desbetreffende locatie moeten voorzien in een geheel nieuw regime. Na de inwerkingtreding van de Omgevingswet kunnen namelijk geen partiële wijzigingen meer worden doorgevoerd in de regels uit het oude regime. Alle regels voor de desbetreffende locatie zullen in dat geval moeten worden aangepast aan de vereisten die de Omgevingswet daaraan stelt. Dat zou betekenen dat een projectbesluit ook regels zou moeten wijzigen uit het omgevingsplan waar een bestemmingsplan nog deel van uitmaakt, die helemaal niet in de weg staan aan het uitvoeren, in werking hebben of in stand houden van het project. Denk hierbij bijvoorbeeld aan algemene regels uit een bestemmingsplan zoals begripsomschrijvingen, wijze van meten en overgangsrechtelijke bepalingen. Om te voorkomen dat een projectbesluit zou worden belast met de noodzaak om dergelijke regels over te hevelen naar het nieuwe stelsel, is als overgangsregel in artikel 22.16 van de Omgevingswet bepaald dat een projectbesluit in de overgangsfase nog niet hoeft te voldoen aan artikel 5.52, eerste lid van de Omgevingswet en dat het projectbesluit, voor zover het in strijd is met het omgevingsplan, geldt als een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit. De gemeente kan het omgevingsplan dan in de loop van de overgangsfase in overeenstemming te brengen met die vergunning, zo volgt uit het tweede lid van artikel 22.16.

Voorgangers van het projectbesluit

Het projectbesluit heeft weliswaar voorgangers, maar die hebben een andere juridische werking dan het projectbesluit.

Een inpassingsplan op grond van de Wro vervangt (delen van) het bestemmingsplan, of vult dat aan, maar wijzigt het niet zoals een projectbesluit dat straks bij het omgevingsplan doet. Een inpassingsplan gaat op in het omgevingsplan, en als het nog in procedure is, gebeurt dat alsnog op het moment dat het inpassingsplan van kracht wordt. Een gemeente is wel bevoegd een omgevingsplan vast te stellen voor de locatie waarvoor een inpassingsplan is vastgesteld. Wanneer deze bevoegdheid door middel van overgangsrecht zou worden ontnomen, zou dit de overgang naar het nieuwe stelsel die is beschreven in paragraaf 5.2.3 van deze toelichting belemmeren. Uitgangspunt voor gemeenten bij het omzetten van een inpassingsplan in een (deel van het) omgevingsplan zal uiteraard moeten zijn dat het resultaat dat met het inpassingplan wordt beoogd, wordt gerespecteerd. Waar nodig kunnen het Rijk en de provincies hun instructiebevoegdheden gebruiken voor het beschermen van het resultaat van een inpassingsplan.

Een tracébesluit op grond van de Tracéwet geldt als omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan en die status wordt uiteraard gecontinueerd. Ook de andere rechtsgevolgen die de Tracéwet aan een tracébesluit toekent (zoals de voorbescherming en het niet van toepassing zijn van regels over de natuurtoets) zullen behouden blijven (zie paragraaf 4.3.9 van dit wetsvoorstel). De Tracéwet instrueert de gemeente verder het bestemmingsplan aan te passen aan het tracébesluit binnen één jaar. Die verplichting om het omgevingsplan te wijzigen blijft bestaan, ook als het tracébesluit pas onherroepelijk wordt na inwerkingtreding van de Omgevingswet. Wel wordt voor de termijn waarbinnen dat moet gebeuren, aangesloten bij de termijn die de gemeente krijgt om zijn bestemmingsplannen om te bouwen naar een omgevingsplan dat voldoet aan alle eisen. Hierdoor wordt dat proces, en de keuzes die de gemeente daarin maakt, niet door deze verplichting verstoord. De procedure die in de Omgevingswet is voorgeschreven en die voorafgaat aan de vaststelling van een ontwerpprojectbesluit, komt in hoge mate overeen met de procedure die in de Tracéwet is voorgeschreven voor het tracébesluit. Daarom worden de startbeslissing en de structuurvisie die zijn genomen, respectievelijk vastgesteld op grond van de Tracéwet gelijkgesteld met het voornemen, respectievelijk de voorkeursbeslissing uit de Omgevingswet. Dat betekent dat op de procedures waarin alleen nog deze stappen – die gericht zijn op probleemverkenning en trechtering van oplossingen voorafgaand aan het opstellen van een ontwerpbesluit – zijn gezet, na de inwerkingtreding van de Omgevingswet het nieuwe recht van toepassing zal zijn. Dat is anders als eenmaal een ontwerptracébesluit ter inzage is gelegd. Omdat het tracébesluit een andere juridische werking heeft dan het projectbesluit blijft voor de procedure en het besluit zelf het oude recht van toepassing.

De huidige regelgeving kent nog twee andere figuren die in naam en werking enige overeenkomst vertonen met een projectbesluit: het projectuitvoeringsbesluit van de Chw en het projectplan van de Waterwet. Beide figuren worden op grond van dit wetsvoorstel in het kader van het overgangsrecht aangemerkt als omgevingsvergunning en niet als projectbesluit. Kortheidshalve wordt verwezen naar de artikelsgewijze toelichting bij die overgangsbepalingen.

5.2.8 Instructieregels

Voor instructieregels kent dit wetsvoorstel bewust geen overgangsrecht. Alle bestaande instructieregels van het Rijk en de provincies verliezen hun rechtskracht, behalve voor het afronden van lopende procedures. Daarom is het van belang dat het Rijk – in het Besluit kwaliteit leefomgeving – en de provincies – in hun omgevingsverordeningen – de instructieregels die zij willen behouden opnieuw vaststellen voor inwerkingtreding van de Omgevingswet. De nieuwe regels moeten uiteraard toegespitst zijn op de werking van het nieuwe stelsel. Deze aanpak voorkomt dat bestuursorganen de oude instructieregels moeten toepassen op nieuwe instrumenten, wat gezien de aard van veel van deze regels zal leiden tot veel hoofdbrekens voor ambtenaren en rechters.

Voor instructieregels zijn drie situaties te onderscheiden:

  • De instructieregel is inhoudelijk ongewijzigd. Zo zullen veel instructieregels met een Europeesrechtelijke achtergrond weliswaar opnieuw geformuleerd worden, maar toch wat inhoud betreft niet veranderen. De uitvoering van taken en bevoegdheden blijft op dezelfde wijze plaatsvinden als onder het huidige recht.

  • De instructieregel is nieuw of gewijzigd in verband met de stelselherziening. Denk bijvoorbeeld aan de nieuwe regels voor geluid en geur van activiteiten. Dergelijke instructieregels worden bij de eerstvolgende vaststelling van een beleidsdocument of besluit uitgevoerd. Daarop is paragraaf 5.2.3 van deze toelichting ingegaan. In het voorgenomen Invoeringsbesluit Omgevingswet zal worden voorzien in het hiervoor benodigde overgangsrecht.

  • De instructieregel is nieuw of gewijzigd met een beleidsmatige achtergrond en alleen in de tijd gekoppeld aan stelselherziening. Om het gewijzigd beleid snel te kunnen laten doorwerken kan bij dergelijke regels bepaald worden dat bestuursorganen in bepaalde omstandigheden een besluit moeten nemen of wijzigen. Uiteraard wordt daarbij rekening gehouden met de bestuurslasten.

5.2.9 Samenvattende weergave

Enkele hoofdlijnen uit de bovenstaande paragrafen zijn in onderstaande tabel samengevat.

Tabel 1. Samenvattende weergave van de overgangsfase

Direct na inwerkingtreding

Eerste jaren na inwerkingtreding

5 jaar na inwerkingtreding

10 jaar na inwerkingtreding

• Gemeenten hebben omgevingsplan van rechtswege.

• Digitaal stelsel in de lucht voor nieuw stelsel met behoud van huidige mogelijkheden.

• Alle nieuwe besluiten volgens nieuw recht.

• Veel provincies hebben in beginsel een omgevingsverordening, mogelijk komt er deels overgangsrecht.

• Nieuwe uitvoeringsregelgeving Rijk in werking.

• Rijk heeft nationale omgevingsvisie.

• Decentrale overheden zijn bezig met beleidsvorming en nieuwe regelgeving.

• Afronding besluitvorming en beroepsprocedures volgens oud recht.

• Ook de gemeenten hebben omgevingsvisies.

• Digitaal stelsel verder uitgebouwd met nieuwe mogelijkheden.

• Oud recht en oude rechtsfiguren spelen bijna geen rol meer.

• Alleen gemeenten werken nog door aan ombouwen omgevingsplannen.

• Stelsel volledig in werking.

• De overgangsfase is afgerond en het overgangsrecht speelt geen rol meer.

5.2.10 Overgangsrecht Digitaal Stelsel Omgevingswet

In de voorgaande paragrafen is weergegeven op welke wijze het overgangsrecht wordt vormgegeven voor de oude instrumenten en regels. Niet alle verplichtingen op grond van de Omgevingswet zullen direct met de inwerkingtreding gaan gelden. Er zijn overgangstermijnen voor het opstellen van bijvoorbeeld de gemeentelijke omgevingsvisie en omgevingsplannen. Ook zullen al voor inwerkingtreding van de Omgevingswet gestarte procedures onder het oude recht worden afgehandeld. Deze overgangsperiode stelt eisen aan de vormgeving van het Digitaal Stelsel Omgevingswet (hierna: DSO).

Het omzetten van de oude instrumenten naar volwaardige nieuwe instrumenten vergt tijd. Tot die tijd moet het oude recht ontsloten worden op een manier die gelijkwaardig is aan het huidige dienstverleningsniveau, als het overgangsrecht daarnaar verwijst. In de overgangstermijn worden via het DSO de regels uit oude ruimtelijke instrumenten en informatie uit de nieuwe instrumenten ontsloten om inzicht te bieden wat kan en mag op een locatie. De regels uit oude gemeentelijke en waterschapsverordeningen worden ontsloten via www.overheid.nl

Met het overgangsrecht is ook gewaarborgd dat na de inwerkingtreding van de wet de oude digitale voorzieningen nog enige tijd beschikbaar blijven voor het wijzigen van besluiten die nog in procedure of onder de rechter zijn. Die tijd zal bij koninklijk besluit worden bepaald en zal voor de afzonderlijke instrumenten kunnen verschillen. Het tempo bij de verschillende instrumenten zal worden gemonitord om het juiste tijdstip te kunnen bepalen waarop voorzieningen kunnen worden uitgefaseerd en om eventueel gerichte invoeringsbegeleiding te kunnen bieden om het tempo te versnellen (zie ook paragraaf 6.1 van deze memorie van toelichting).

Uiteraard zullen de gebruikerstoepassingen in het DSO voor het aanvragen van vergunningen en het doen van meldingen op grond van de Omgevingswet gereed zijn als de wet in werking treedt. Maar voor de vóór inwerkingtreding van de Omgevingswet ingediende aanvragen voor vergunningen geldt nog de Wabo, de Waterwet of een andere wet op grond van het overgangsrecht. Dus gedurende een bij koninklijk besluit te bepalen tijd zullen voor inwerkingtreding ingediende vergunningaanvragen op Omgevingsloket.nl door initiatiefnemers nog moeten kunnen worden ingezien en gewijzigd. Bijvoorbeeld voor het geval een bevoegd gezag of de rechter heeft geoordeeld dat aanvullend onderzoek nodig is. Hierin zal het overgangsrecht voorzien tot een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip.

De landelijke voorziening voor het indienen van meldingen onder het oude recht zal ten hoogste zes maanden beschikbaar blijven zodat al gedane meldingen nog kunnen worden behandeld. Dit hoeft niet in het overgangsrecht te worden geregeld, omdat voor het Activiteitenbesluit Internetmodule geen wettelijke regeling van toepassing is. Met invoeringsbegeleiding wordt ervoor gezorgd dat de overgang zowel voor initiatiefnemers als het bevoegde gezag soepel verloopt.

Dit wetsvoorstel bevat een aantal bepalingen die hiervoor relevant zijn en die nader worden uitgewerkt in uitwerkingsregelgeving, zoals in paragraaf 2.1.4 van deze memorie van toelichting is opgenomen.

5.3 Opbouw en indeling regels overgangsrecht

In hoofdstuk 4 van dit wetsvoorstel is het overgangsrecht opgenomen dat nodig is voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet. Dit «overgangsrecht» ziet vooral op het «omklapmoment» van de inwerkingtreding van het nieuwe stelsel.

In afdeling 4.1 van dit wetsvoorstel zijn algemene bepalingen opgenomen voor het overgangsrecht van op het moment van inwerkingtreding lopende totstandkomings- of rechtsbeschermingsprocedures voor besluiten. Deze bepalingen gelden voor alle besluiten op grond van de in artikel 4.1 van het wetsvoorstel opgesomde wetten of onderdelen daarvan en de in artikel 4.2 bedoelde besluiten tot oplegging van een gedoogplicht. Afdeling 4.1 van dit wetsvoorstel is ook van toepassing op besluiten waarvoor overgangsrechtelijke bepalingen elders in hoofdstuk 4 van dit wetsvoorstel zijn opgenomen, tenzij in de andere afdelingen van dit hoofdstuk een bijzondere regeling is getroffen. Als dat het geval is, wordt dat bij die bijzondere bepalingen uitdrukkelijk vermeld en toegelicht.

In afdeling 4.2 van dit wetsvoorstel is het overgangsrecht opgenomen voor enkele onderwerpen van de Omgevingswet. Het gaat om het overgangsrecht voor omgevingsplannen, omgevingsvisies, omgevingsvergunningen, het DSO, gedoogplichtbeschikkingen, nadeelcompensatie en bestuursrechtelijke sanctiebesluiten. Voor bundeling van het overgangsrecht over deze onderwerpen is gekozen, omdat de overgangsbepalingen zien op rechtsfiguren uit verschillende wetten. Bundeling maakt afzonderlijk overgangsrecht per in te trekken wet voor deze rechtsfiguren overbodig, bewerkstelligt eenheid in het overgangsrecht voor die rechtsfiguren en maakt het overgangsrecht beter toegankelijk.

Voor zover het overgangsrecht voor besluiten of instrumenten niet geregeld is in afdeling 4.1 of afdeling 4.2, is overgangsrecht opgenomen in afdeling 4.3 van dit wetsvoorstel. Deze afdeling bevat overgangsbepalingen per ingetrokken of gewijzigde wet.

Naast de in hoofdstuk 4 van dit wetsvoorstel opgenomen overgangsbepalingen, zijn er overgangsbepalingen die ook na de inwerkingtreding van het nieuwe stelsel langdurig relevant zijn voor de toepassing van het nieuwe instrumentarium. Voor de kenbaarheid zijn die bepalingen in de Omgevingswet zelf opgenomen, in het voor overgangsrecht gereserveerde hoofdstuk 22.

6. Invoering Omgevingswet

6.1 Invoeringsbegeleiding

Implementatieprogramma

Tijdens de voorbereiding van het wetsvoorstel is een implementatieprogramma met alle overheden opgesteld. Dit programma heeft een duidelijke focus op de benodigde cultuurverandering. De Omgevingswet heeft immers grote gevolgen voor de uitvoeringspraktijk. Iedereen moet straks naar letter en geest van de wet kunnen werken. Dit is een grote veranderopgave voor de bestuursorganen, burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties. De eerste stap hierin is de stap van bewustwording. Het implementatieprogramma voorziet hierin door het organiseren van onder meer «roadshows», pilots en experimenten om ervaring op de doen met het werken met de Omgevingswet. Daarnaast zijn ondersteuningsmiddelen ontwikkeld waarbij de nieuwe manier van denken centraal staat, zoals handleidingen, colleges en praktijkdagen. De precieze vorm en invulling van de producten zijn op basis van de behoefte bij de bestuursorganen en de gebruikers bepaald.

Implementatiemonitor

Tijdens de voorbereiding van het wetsvoorstel hebben Rijkswaterstaat samen met VNG, UvW en IPO en de betrokken ministeries ook een meerjarige implementatiemonitor opgesteld. Het doel hiervan is het verbeteren van het toepassen van de Omgevingswet door middel van in een leerproces stelselmatig verzamelen en benutten van ervaringen uit de uitvoeringspraktijk. De monitor meet voor de gehele implementatieperiode de voortgang van de mate waarin het nieuwe wettelijke stelsel wordt geïmplementeerd. Ook het doelbereik van het implementatieprogramma wordt gemeten. Het gaat hierbij bijvoorbeeld om de vraag of bestuursorganen voldoende ondersteund worden door het implementatieprogramma en dit hen helpt tijdig klaar te zijn voor de Omgevingswet. Verder wordt de toepasbaarheid van de nieuwe regelgeving in de dagelijkse praktijk gemeten. Deze informatie wordt enerzijds benut bij het vormgeven van het jaarlijkse implementatieprogramma. Anderzijds worden praktische knelpunten, afhankelijk van het stadium waarin de ontwerp wet- en regelgeving zich bevindt en de ruimte die dat biedt, meegenomen bij het ontwerp van die regelgeving.

Na inwerkingtreding van het nieuwe wettelijk stelsel wordt in ieder geval de voortgang van de mate waarin de verbeterdoelen van de stelselherziening worden behaald gemeten.

7. Gevolgen van het wetsvoorstel

7.1 Algemeen

De regering heeft een aantal toetsen laten uitvoeren om een inschatting te kunnen maken van de gevolgen van dit wetsvoorstel voor de samenleving. Die toetsen betroffen vooral de nieuwe elementen die dit wetsvoorstel aan de Omgevingswet toevoegt, maar ook het overgangsrecht dat burgers, bedrijven en overheden werk uit handen neemt. Het gaat om de volgende toetsen en adviezen:

  • De Actal-toets (Adviescollege toetsing administratieve lasten, tegenwoordig ATR);

  • Onderzoek naar financiële effecten/bedrijfseffectentoets Omgevingswet (SIRA);

  • Advies van de Raad voor de rechtspraak en;

  • Advies van de Afdeling bestuursrechtspraak Raad van State.

Er heeft geen onderzoek naar de effecten op het milieu plaatsgevonden. De reden hiervoor is dat de Invoeringswet ten opzichte van de Omgevingswet, geen voor de milieueffecten relevante wijzigingen of aanvulling bevat. De Invoeringswet zal daarom niet zal leiden tot extra of andere milieueffecten dan die het PBL eerder in haar onderzoek naar de effecten van de Omgevingswet onderkende.

Dit hoofdstuk geeft een overzicht van de effecten die de nieuwe elementen van de Omgevingswet, die met het wetsvoorstel worden ingevoegd, naar verwachting op de Nederlandse samenleving zal hebben voor wat betreft bedrijfseffecten inclusief regeldruk, financiële effecten voor medeoverheden en effecten op de rechtspraak. In het hoofdstuk is niet ingegaan op de adviezen van het Actal en de RvS. Beide adviezen en de reactie hierop zijn op diverse andere plaatsen in deze memorie van toelichting verwoord.

7.2 Gevolgen voor administratieve lasten van burgers en bedrijven en bestuurlijke lasten voor overheden

Het onderzoeksbureau SIRA Consulting heeft onderzoek gedaan naar de financiële effecten van de Invoeringswet voor burgers, bedrijven en overheden en heeft ook de bedrijfseffectentoets uitgevoerd. Het gaat daarbij om de administratieve lasten (zoals de kosten van het invullen van formulieren), de «inhoudelijke nalevingskosten» (zoals de kosten van het lekdicht maken van een vloer) en om de financiële kosten (daarbij kan vooral gedacht worden aan leges). Deze drie kostensoorten vormen samen de nalevingskosten. De vaak gebruikte term regeldruk betreft alleen de administratieve lasten en «inhoudelijke nalevingskosten». Daarnaast heeft SIRA gekeken naar de bestuurlijke lasten, de kosten die overheden maken om regelgeving uit te voeren.

De Invoeringswet leidt voor alle hierboven genoemde belanghebbenden tot een vermindering van kosten. De kostendaling is vooral het gevolg van het «opknippen» van de vergunning voor bouwactiviteiten. Daarnaast geven ook de veranderingen voor het onderdeel nadeelcompensatie een significant effect. Voor de medeoverheden geldt dat de kostendaling deels gecompenseerd wordt doordat de vermindering van de bestuurlijke lasten ook leidt tot minder inkomsten uit leges.

Voor bedrijven en burgers worden de effecten ingeschat op een jaarlijks bedrag van € 29 à 63 miljoen aan reductie van administratieve lasten en € 17 à 36 miljoen aan jaarlijkse reductie van financiële kosten (minder leges).

Voor de medeoverheden gaat het om een reductie van bestuurslasten van € 24 à 55 miljoen per jaar en om minder legesinkomsten van € 16 à 34 miljoen per jaar. Het gaat hierbij vooral om effecten bij gemeenten.

Voor gemeenten leidt de Invoeringswet tot extra eenmalige kosten. Dit komt omdat in de gemeentelijke omgevingsplannen moet worden opgenomen voor welke situaties een vergunning nodig is voor de ruimtelijke toetsing van bouwactiviteiten. Het gaat hierbij om een bedrag van € 4,7 à 8,0 miljoen aan eenmalige kosten.

De genoemde financiële effecten kunnen nog wijzigen wanneer nadere regelgeving bekend is. Dit is vooral relevant voor de effecten van nieuwe regelgeving over de ruimtelijke toetsing van bouwactiviteiten. De specifieke regelgeving wordt later vastgelegd in het Invoeringsbesluit Omgevingswet. Vooral het regeldrukonderzoek naar de effecten van het Invoeringsbesluit Omgevingswet kan daarom nog tot aangepaste inzichten leiden. Van belang is verder dat het daadwerkelijke effect ook afhangt van de keuzes die gemeenten zullen maken over het vergunningvrij bouwen. De wet legt de keuzes hierover bij de gemeenten neer. De aanzienlijke voordelen die de Omgevingswet burgers en bedrijven op dit punt kan bieden (en die kunnen oplopen tot bijna 100 miljoen euro per jaar) treden alleen op als er een categorie bouwwerken vergelijkbaar met de huidige situatie vergunningvrij blijft.

In dit wetsvoorstel wordt de basis gelegd voor het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO). Deze juridische basis is nodig om de processen onder de Omgevingswet digitaal te kunnen ondersteunen. Deze juridische basis is echter niet bepalend voor de invulling van het DSO en daarmee ook niet voor de financiële effecten daarvan. Over de feitelijke invulling en daarmee uiteindelijk ook de financiële effecten, wordt besloten in interbestuurlijke besluitvorming waarbij naast het Rijk, de VNG, het IPO en de Unie van Waterschappen de betrokken partijen zijn.

In het Hoofdlijnenakkoord financiële afspraken stelselherziening omgevingsrecht hebben Rijk, provincies, gemeenten en waterschappen financiële afspraken gemaakt over de investerings- en de uitvoeringskosten van het digitaal stelsel. Deze afspraken zijn gebaseerd op een financieel onderzoek. In dat onderzoek zijn de verwachte besparingen en kosten conservatief ingeschat. Door een stapsgewijze aanpak en adequate monitoring worden de risico’s beheerst.

7.3 Bedrijfseffectentoets

Dit wetsvoorstel leidt niet tot andere inzichten voor wat betreft de bedrijfseffecten zoals die eerder onderzocht zijn in het kader van de Omgevingswet en de vier basisbesluiten. In principe hebben alle bedrijven in Nederland in meer of minder mate te maken met de Omgevingswet en de onderliggende regelgeving. De bedrijfseffecten hiervan zijn positief. De bedrijfseffectentoets van dit wetsvoorstel zoals die door SIRA is uitgevoerd voegt hier nog een element aan toe. Eerder is niet gekeken naar het mogelijke effect van de stelselherziening op innovatie.

Voor de gehele stelselherziening geldt dat er bredere mogelijkheden ontstaan voor het toepassen van experimenteerbepalingen. Hierdoor krijgen overheden, burgers en bedrijven meer mogelijkheden om innovaties in de praktijk uit te testen en te bezien of de alternatieven voldoende de publieke belangen kunnen waarborgen. Daarnaast wordt het starten van nieuwe innovatieve initiatieven gestimuleerd doordat de Omgevingswet hiervoor belemmeringen wegneemt. Procedures worden eenvoudiger en korter en planvorming wordt globaler waardoor nieuwe ideeën makkelijker en sneller zijn in te passen.

7.4 Gevolgen voor de rechtspraak

De Raad voor de Rechtspraak heeft advies uitgebracht over de effecten voor de rechtspraak en de gevolgen voor de organisatie en de werklast.

Met de invoering van de Omgevingswet verschuift het accent op vergunningverlening naar algemene regels. Verder zullen, meer dan onder de Wabo het geval is, afzonderlijke besluiten straks in één omgevingsvergunning worden opgenomen. Beide ontwikkelingen betekenen naar het oordeel van de Raad dat ten gevolge van de Omgevingswet minder vergunningen worden verleend, dat die vergunningen inhoudelijk breder zijn en dat handhaving van de algemene regels en verzoeken om maatwerkvoorschriften frequenter zullen voorkomen.

In het eerste jaar na invoering wordt extra ingezet op het opleiden van rechters en juridisch ondersteunende medewerkers. Het aantal zaken over vergunningen zal dalen. Het aantal zaken over handhaving, maatwerkvoorschriften en met name nadeelcompensatie zullen naar verwachting stijgen. De Raad verwacht dat de gemiddelde behandeltijd per zaak toeneemt. Daarbij zullen omgevingsrechtelijke zaken vaker meervoudig worden behandeld dan in de huidige situatie.

Alle factoren in aanmerking nemende, verwacht de Raad voor de Rechtspraak dat de invoering van de Omgevingswet leidt tot een structurele toename van werklast in financiële zin van jaarlijks € 2,1 miljoen. In het eerste jaar is de toename in werklast € 5,8 miljoen. Die gevolgen nemen door de jaren heen af tot de structurele toename in werklast van jaarlijks € 2,1 miljoen is bereikt. De Raad voor de Rechtspraak geeft aan in een botsproef nader te willen verkennen wat de kosten van aanpassingen van de digitale systemen voor gegevensverwerking van de gerechten zullen zijn.

Met de Raad wordt geconstateerd dat door de integratie van wettelijke kaders in de Omgevingswet, diverse vergunningplichten uit geldende wetgeving in de vergunningplicht van de Omgevingswet worden ondergebracht (omgevingsvergunning). Dat hoeft op zich niet te leiden tot een vermindering van het aantal vergunningen dat jaarlijks wordt verleend. De bestaande vergunningplichten zijn in artikel 5.1 Omgevingswet via diverse activiteiten onder de vergunningplicht van de Omgevingswet gebracht, terwijl naar keuze van de aanvrager, los of gelijktijdig de activiteiten kunnen worden aangevraagd. Wel bevat de Omgevingswet de mogelijkheid om meer met algemene regels te werken dan met vergunningplichten dan onder de geldende wetgeving het geval is. Gedacht kan worden aan de eerder genoemde knip tussen de technische en ruimtelijke bouwactiviteit. Dat hoeft echter niet noodzakelijk tot meer handhavingsprocedures te leiden. Op grond van ervaringen met wetgevingstrajecten uit het verleden (onder meer de vervanging van de milieuvergunningplicht door algemene regels, ingezet vanaf 1994) blijkt dat de tendens van het aantal zaken bij verschuiving van vergunningplicht naar algemene regels juist tegenovergesteld is. Per saldo leidt een dergelijke beweging juist tot een afname van het aantal zaken die aan de rechtspraak worden voorgelegd. De introductie van nieuwe wetgeving leidt voor de rechtspraktijk altijd enige tijd tot een zekere verzwaring van de werklast. De regering verwacht dat de rechtspraak in staat zal zijn om deze tijdelijke werklastverzwaring in haar bedrijfsvoering kan op te vangen. Daarna verwacht de regering geen structurele werklastverzwaring. Tenslotte stelt de Raad vooral over nadeelcompensatie een toename van het aantal zaken te verwachten. De Raad baseerde zich daarbij nog op de situatie waarin het forfait ten minste 5% bedroeg. De regering verwacht dat de keuze voor een vast forfait van 5% en de verschuiving van het aangrijpingspunt voor schade naar de daadwerkelijke realisatie van activiteiten per saldo tot minder zaken leiden. Het SIRA onderzoek ondersteunt dit.

7.5 PIA onderzoek informatieverstrekking uitvoering en handhaving

In het kader van de Wet VTH heeft een PIA onderzoek plaatsgevonden naar de informatieverstrekking over uitvoering en handhaving. Voor de Omgevingswet heeft met betrekking hiertoe geen aanvullend onderzoek meer plaatsgevonden en wordt naar dat onderzoek verwezen. Dit is een ander PIA onderzoek dan het PIA onderzoek in relatie tot het DSO.

7.6 Evaluatie

De omgevingswet bevat een evaluatie bepaling in artikel 23.9 waarin staat dat de Omgevingswet elke vijf jaar geëvalueerd wordt op de doeltreffendheid en de effecten van deze wet in de praktijk. Om een goed beeld te krijgen van de werking van het stelsel, ligt het in de rede om alle onderdelen van het stelsel te evalueren. Onderstaande punten zullen daarbij in ieder geval aan de orde komen:

  • De vraag of een gelijkwaardige bescherming van de fysieke leefomgeving en een gelijkwaardige rechtsbescherming wordt bereikt;

  • De wijze waarop de verschillende overheidslagen hun taken uitvoeren en de samenhang daarin;

  • De vraag of de uitvoeringspraktijk adequaat is, met inbegrip van de rol die de Omgevingsdiensten spelen en;

  • De vraag of de globale en flexibele omgevingsplannen, de toenemende betekenis van algemene en specifieke zorgplichten en het nieuwe systeem van nadeelcompensatie voldoende houvast bieden aan initiatiefnemer, burger, bestuurder en rechter.

Bij de evaluatie zal uitdrukkelijk de vraag worden betrokken of de balans tussen beschermen en benutten niet doorslaat naar benutten, noch naar beschermen. Daarbij kan gebruik gemaakt worden van de implementatiemonitor waarin naar aanleiding van motie-Çegerek/Veldman de toepassing van de afwegingsruimte van de decentrale overheden voor het beschermingsniveau en de regeldruk voor bedrijven onderdeel zijn worden opgenomen. De regering zal de maatwerkmogelijkheden in de Omgevingswet goed monitoren om zo passend te kunnen reageren als toepassing van maatwerk onevenredige ongewenste effecten heeft. Dit wordt meegenomen als onderdeel van de implementatie-monitor.

Bij de evaluatie zal ook gekeken worden naar de werking van instrumenten van het nieuwe stelsel, met bijzondere aandacht voor de zes kerninstrumenten, maar ook voor regels die de toepassing van deze instrumenten aansturen, zoals omgevingswaarden en instructieregels. Deze instrumenten en regels zijn immers van belang voor de werking van het stelsel en kunnen niet los gezien worden van de balans tussen beschermen en benutten.

8. Advisering en consultatie

8.1 Algemeen

Dit wetsvoorstel is begin 2017 in consultatie gebracht en voor advisering aangeboden aan diverse adviesorganen. In dit hoofdstuk worden de hoofdlijnen van de uitkomsten van die adviezen en consultatie-reacties beschreven. Bij de algemene en artikelsgewijze toelichting wordt gerichter op de verwerking van de adviezen ingegaan.

8.2 Advisering

Er zijn adviezen uitgebracht door:

  • De Adviescommissie Omgevingswet;

  • Actal (Adviescollege toetsing regeldruk);

  • De Autoriteit persoonsgegevens;

  • De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State;

  • De Raad voor de Rechtspraak.

Ook hebben ILT, ProRail en Rijkswaterstaat uitvoerings- en handhaafbaarheidstoetsen uitgevoerd.

8.3 Consultatie

Begin 2017 is de (internet)consultatie gestart van dit wetsvoorstel. Er is een groot aantal reacties ontvangen van burgers, bedrijven en belangenorganisaties zoals het Interprovinciaal Overleg (IPO), de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), de Unie van Waterschappen (UvW), VNO-NCW en de Stichting Natuur & Milieu in samenwerking met andere milieuorganisaties. In totaal zo’n 1600 verschillende punten. Deze reacties hebben geleid tot een aantal aanpassingen en verduidelijkingen in de voorliggende wetsteksten en toelichting. Onderstaand wordt voor de hoofdonderwerpen uit dit wetsvoorstel beschreven welke aanpassingen gedaan zijn.

Nadeelcompensatie

In diverse botsproeven met partijen uit het veld is de voorgestelde nadeelcompensatieregeling getoetst. Om een beter (cijfermatig) beeld te krijgen over de behandeling van verzoeken om planschade en nadeelcompensatie in de praktijk, is op 7 februari 2017 een enquête uitgezet onder gemeenten, provincies en waterschappen. Van de in totaal 423 benaderde organisaties hebben 203 hierop gereageerd. De resultaten hiervan zijn meegenomen bij de uitwerking van de nadeelcompensatieregeling.

De consultatiereacties en de bevindingen uit de botsproeven geven steun voor het verleggen van het aangrijpingspunt voor schadevergoeding naar het moment waarop een vergunning wordt verleend of een activiteit start. Wel vragen partijen zich af hoe dit in de praktijk gaat werken. Dit is verduidelijkt in de algemene en artikelsgewijze toelichting.

Normaal maatschappelijk risico

In het wetsvoorstel was een forfait opgenomen waarmee de eerste 5% van directe en indirecte schade niet wordt vergoed. Deze schade valt onder het normaal maatschappelijk risico. Argument voor deze regeling voor directe en indirecte schade is dat schade in de vorm van waardevermindering van onroerende zaken uniform wordt behandeld.

Om tegemoet te komen aan het advies van de adviescommissie Omgevingswet en de consultatiereactie van onder andere VNO-NCW en diverse marktpartijen is het forfait van 5% voor normaal maatschappelijk risico voor directe schade uit het wetsvoorstel gehaald. Belangrijkste motivatie is dat het niet redelijk is dat een eigenaar die schade ondervindt een deel van die schade zelf moet betalen.

Schaduwschade

Diverse partijen vonden dat schaduwschade ook geregeld moet worden vooral voor schrijnende gevallen. De VNG vindt dit niet noodzakelijk. In het wetsvoorstel is niet gekozen voor een schaduwschaderegeling omdat blijkt dat de schrijnende gevallen in de praktijk meestal worden opgelost. Voor schaduwschade moet de oplossing in de eerste plaats worden gezocht in beter omgevingsmanagement en snellere besluitvorming.

Automatisch toekennen schadevergoeding

Actal vraagt om het verkrijgen van schadevergoeding eenvoudiger te maken door deze automatisch toe te kennen. Het is altijd mogelijk om als projectontwikkelaar een schadevergoedingsregeling te treffen met omwonenden. Het is niet mogelijk dit wettelijk vast te leggen omdat dit niet past binnen de A.

Schadevergoeding bij gedoogplichten

De UvW, IPO en de adviescommissie Omgevingswet kunnen zich niet vinden in het voorstel in de Invoeringswet om de schadeloosstelling voor alle gedoogplichten door de civiele rechter te laten vaststellen in plaats van door de bestuursrechter. Zij vrezen dat dit een drempel opwerpt voor burgers door hogere kosten en de verplichte procesvertegenwoordiging door een advocaat en willen daarom dat in ieder geval voor de gedoogplichten in het waterdomein de bestuursrechter bevoegd blijft. Er is in het wetsvoorstel voor de civiele rechter gekozen omdat dit de rechter is die voor het merendeel van de huidige gedoogplichten de bevoegde rechter is en vanuit de wens om de rechtsgang bij alle gedoogplichten te uniformeren.

Knip tussen bouwtechnische en ruimtelijke regels voor de bouw

De meeste partijen reageren positief op de voorgestelde «knip» omdat het aantal vergunningen hierdoor afneemt. De adviescommissie Omgevingswet is positief over de knip, maar vindt dat er geen nadere rijksregels moeten volgen voor een vergunningvrije categorie omdat dit het «decentraal, tenzij» principe van de wet doorkruist.

Zoals aangekondigd in de memorie van toelichting bij dit wetsvoorstel zal de regering in het voorgenomen Invoeringsbesluit Omgevingswet inzetten op het vergunningvrij houden van de huidige vergunningvrije bouwwerken uit het bouwbesluit (zoals een dakkapel aan de achterzijde of een uitbouw) om de positieve effecten van de knip te maximaliseren. Actal beveelt dit ook aan. VNG en de G4 vragen hier wel de mogelijkheid om in bepaalde gevallen af te wijken van een vergunningvrije categorie. Bij de invulling van het voorgenomen Invoeringbesluit Omgevingswet zal hier het gesprek met de gemeenten over worden gevoerd.

Omgevingsplan en omgevingsplanactiviteit

Rondom de werking van het omgevingsplan en de omgevingsplanactiviteit zijn veel vragen gesteld. Insprekers vragen zich af welke zaken in het omgevingsplan moeten, kunnen en niet mogen. Ook wil men weten hoe de inspraak georganiseerd is.

Over de omgevingsplanactiviteit die niet binnen het omgevingsplan past geven verschillende partijen en ook de Adviescommissie omgevingsrecht aan dat ze terug willen naar de term afwijkactiviteit en dat deze activiteit kenbaar moet zijn in het DSO. Deze vergunning betekent immers dat op een bepaalde locatie iets anders geldt dan in het omgevingsplan staat. De regering heeft ervoor gekozen om de term buitenplanse omgevingsplanactiviteit te hanteren voor die activiteiten die worden toegestaan die in strijd zijn met het omgevingsplan.

Reguliere of uitgebreide voorbereidingsprocedure Algemene wet bestuursrecht

In het wetsvoorstel is opgenomen dat aanvragers kunnen verzoeken om toepassing van de uitgebreide voorbereidingsprocedure (Awb 3.4). De bestuurlijke partners willen graag zelf de mogelijkheid hebben om de uitgebreide voorbereidingsprocedure toe te passen. Ook de adviescommissie Omgevingswet raadt dit aan omdat ze vindt dat het openbaar bestuur moet bepalen hoe de burger in de procedure wordt betrokken. De regering houdt vast aan het beperkt toepassen van de uitgebreide procedure omdat verkorting van de doorlooptijd van procedures een belangrijke pijler in de stelselherziening is. Wel is naar aanleiding van de motie-Meijer c.s.75 in de Eerste Kamer tijdens het debat over de ontwerpen van de algemene maatregelen van bestuur de mogelijkheid opgenomen dat het bevoegd gezag met instemming van de aanvrager de uitgebreide voorbereidingsprocedure toepast.

Voorbeschermingsregels

In dit wetsvoorstel is opgenomen dat voorbeschermingsregels voortaan in het omgevingsplan worden opgenomen. Hier is brede steun voor. Provincies hadden vragen over de praktische uitvoering omdat deze regels vaak in veel gemeenten gelden en dus in veel plannen moeten landen. Er is hiervoor een wetstechnische oplossing bedacht zodat een provincie niet al die omgevingsplannen hoeft aan te passen om de voorbescherming te laten werken. Deze wordt in deze memorie van toelichting toegelicht.

DSO

IPO en VNG spreken zich positief uit over de regeling van het DSO in dit wetsvoorstel. IPO acht de Omgevingswet niet uitvoerbaar zonder een goed werkend DSO. VNG en de UvW missen het belang van interbestuurlijke samenwerking in de memorie van toelichting. Alle partijen en de adviescommissie Omgevingswet benadrukken het tijdig gereed komen van standaarden. Dit wetsvoorstel biedt de grondslag om deze standaarden vast te leggen bij ministeriële regeling. De adviescommissie pleit voor realistische ambities bij de start van het DSO (handhaven huidige dienstverlening) en strakke inrichting van het DSO als ICT project met een aparte Deltacommissaris. De autoriteit persoonsgegevens heeft met behulp van een privacy impact assessment het wetsvoorstel beoordeeld. Hoe deze opmerkingen verwerkt zijn wordt toegelicht in de algemene toelichting over het DSO.

In de memorie van toelichting bij dit wetsvoorstel is meer benadrukt dat het DSO een gezamenlijke inspanning van alle bestuurlijke partners vergt. In het kader van het DSO wordt aan standaarden voor het uitwisselen en vergelijken van gegevens gewerkt. De aanwijzing van het DSO als groot project komt tegemoet aan de wens van de adviescommissie van een strakke vormgeving van het DSO als ICT project.

Wet VTH en punitieve handhaving/bestuurlijke boete

IPO en VNG pleiten voor een bredere inzet van het instrument van de bestuurlijke boete. In opdracht van het toenmalige Ministerie van Justitie en Veiligheid is een evaluatie Wet OM-afdoening uitgevoerd. De onderzoeksresultaten worden deze zomer openbaar gemaakt. Het kabinetsstandpunt over het ongevraagd advies van de Afdeling Advisering van de Raad van State over rechtsbescherming voor burgers bij de oplegging van punitieve sancties is 14 mei 2018 naar de Tweede Kamer gestuurd.76 Het debat hierover met de Tweede Kamer is gaande. De uitkomst van het debat zal worden betrokken bij de verdere ontwikkelingen rond de bestuurlijke boete. Het overleg met IPO, VNG en de Unie van Waterschappen wordt gecontinueerd.

Overgangsrecht

Op hoofdlijnen kan het overgangsrecht op steun rekenen. Er leefden vragen over de uitwerking in specifieke gevallen vooral over de overgang van bestemmingsplan naar omgevingsplan en de overgang van inrichting naar activiteiten. In de memorie van toelichting bij dit wetsvoorstel is op deze vragen ingegaan.

VNO-NCW vindt de in de consultatieversie van de Invoeringswet voorgestelde overgangstermijn van tien jaar voor omgevingsplannen te lang. Deze lange overgangstermijn zou leiden tot een onoverzichtelijk en duur stelsel en onvoldoende prikkels geven om aan de slag te gaan met de Omgevingswet, wat leidt tot uitstel van de positieve effecten van de Omgevingswet. VNG en de adviescommissie Omgevingswet geven juist aan tien jaar een redelijk termijn te vinden voor de circa 50.000 bestemmingsplannen die moeten worden omgezet. De adviescommissie ziet een implementatie met verschillende snelheden voor zich, geen big bang. Deze spreiding geeft volgens de adviescommissie ruimte voor een effectieve inzet van mensen en middelen. Bestuurlijk heeft het kabinet met de VNG de afspraak gemaakt dat gemeenten tot 2.029 jaar de tijd hebben om hun bestemmingsplannen om te zetten. Door het verschuiven van de inwerkingtredingsdatum naar 1 januari 2021 is de termijn vanaf de inwerkingtredingsdatum korter geworden. Om de overgang soepel te laten verlopen wordt de initiatiefnemer in de overgangsperiode via het DSO naar de juiste regelgeving geleid. In de sfeer van implementatieondersteuning zullen gemeenten gestimuleerd worden om voortvarend aan de slag te gaan met de ombouw van hun bestemmingsplannen naar omgevingsplannen.

II. DE ARTIKELEN

HOOFDSTUK 1 AANVULLING EN WIJZIGING OMGEVINGSWET

Artikel 1.1 (Omgevingswet)

Onderdeel A (artikel 1.1 Omgevingswet)

Als gevolg van het voorgestelde tweede lid van artikel 1.1 van de Omgevingswet, zullen de definities die in algemene maatregelen van bestuur op grond van de Omgevingswet zijn opgenomen, ook gelden voor ministeriële regelingen waarvoor de bevoegdheid om regels te stellen rechtstreeks uit de Omgevingswet voortvloeit. De voorgestelde bepaling biedt echter ruimte om in de ministeriële regeling hiervan af te wijken. De definities die zijn opgenomen in het Omgevingsbesluit, het Besluit activiteiten leefomgeving, het Besluit bouwwerken leefomgeving en het Besluit kwaliteit leefomgeving zullen dus ook van toepassing zijn op de voorgenomen Omgevingsregeling, tenzij hiervan in die regeling expliciet zal worden afgeweken. Dit biedt flexibiliteit om waar nodig op het niveau van een ministeriële regeling een afwijkende definitie op te nemen.

Onderdeel B (artikel 1.5 Omgevingswet)

De verwijzingen in artikel 1.5 naar artikel 5.1 van de Omgevingswet worden technisch aangepast aan de wijzigingen die met dit wetsvoorstel in artikel 5.1 worden aangebracht.

Artikel 1.5 heeft betrekking op de toepassing van de Omgevingswet in de exclusieve economische zone (hierna: EEZ) en op in Nederland geregistreerde vaartuigen en luchtvaartuigen die zich buiten Nederland en de EEZ bevinden. Dit artikel verwijst naar bepaalde vergunningplichtige activiteiten als bedoeld in artikel 5.1.

Verder wordt een wetssystematische aanpassing voorgesteld van artikel 1.5, derde lid. Met dit artikellid is beoogd om alle regels op grond van de Omgevingswet over de stortingsactiviteit op zee, dus ook de regels die bij algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling zijn gesteld, ook van toepassing te verklaren op in Nederland geregistreerde vaartuigen en luchtvaartuigen die zich buiten Nederland en de EEZ bevinden. De regels over de stortingsactiviteit op zee op grond van de Omgevingswet, met inbegrip van artikel 1.5, derde lid, betreffen implementatie van het Londen-protocol. De enkele verwijzing in artikel 1.5, derde lid, naar het verbod uit artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder d (nieuw), is onvoldoende om het van toepassing zijn van het gehele pakket aan regels over de stortingsactiviteit op zee op in Nederland geregistreerde vaartuigen en luchtvaartuigen die zich buiten Nederland en de EEZ bevinden te bereiken. Met de voorgestelde wijziging wordt hierin alsnog voorzien.

Onderdeel C (artikel 1.7a (nieuw) Omgevingswet)

Het voorgestelde artikel 1.7a bevat een strafrechtelijk handhaafbaar verbod om een activiteit te verrichten of na te laten als daardoor aanzienlijke nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving ontstaan of dreigen te ontstaan. Het artikel is een vangnet: de toepassing is begrensd tot gevallen die niet onder meer specifieke regels vallen (artikel 1.8, tweede lid). Het gaat niet om handelen of nalaten met beperkte gevolgen voor de fysieke leefomgeving. Er moet sprake zijn van aanzienlijke nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving. Gedacht kan worden aan milieuverontreiniging die aanzienlijke schade aan de kwaliteit van lucht, bodem of water veroorzaakt. Bij algemene maatregel van bestuur zal de omvang van deze gevolgen nader worden geduid. Artikel 1.7a vormt ook het sluitstuk van de nationale regelgeving ter implementatie van de richtlijn milieustrafrecht77. Bij algemene maatregel van bestuur zullen gevallen worden aangewezen die met het wettelijke verbod worden geïmplementeerd. Dit betreft onder meer een voortzetting van enkele gevallen die nu onder de zorgplicht van artikel 13 van de Wet bodembescherming vallen.

Artikel 1.7a biedt een uniforme bepaling die voor heel Nederland geldt. De toepassing daarvan is niet afhankelijk van de vraag of er sprake is van een nationaal of decentraal belang. Daarom wordt voorgesteld deze bepaling, net als de algemene zorgplichten, in hoofdstuk 1 van de Omgevingswet op te nemen. Daarmee wordt voor heel Nederland gewaarborgd dat tegen verwijtbaar handelen of nalaten dat leidt tot aanzienlijke nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving zo nodig strafrechtelijk kan worden opgetreden, als over die activiteit of dat nalaten geen specifieke regels zijn gesteld.

Richtlijn milieustrafrecht

De richtlijn milieustrafrecht verplicht de lidstaten in hun nationale wetgeving strafrechtelijke sancties op te nemen voor ernstige overtredingen van bepalingen in het Gemeenschapsrecht inzake milieubescherming (overweging 10). De doelstelling van de richtlijn is het garanderen van een doeltreffender bescherming van het milieu (artikel 1). Achtergrond van de richtlijn is vooral de behoefte aan meer afschrikkende sancties voor activiteiten die schadelijk zijn voor het milieu (overweging 5). De strafbaar te stellen handelingen moeten wederrechtelijk en opzettelijk of ten minste uit grove nalatigheid zijn begaan (artikel 3, aanhef). Die handelingen zijn volgens artikel 3 onder meer: het lozen, uitstoten of anderszins brengen van een hoeveelheid materie of ioniserende straling in de lucht, de grond of het water, waardoor de dood van of ernstig letsel aan personen of aanzienlijke schade aan de kwaliteit van lucht, grond of water of aan dieren of planten wordt veroorzaakt of dreigt te worden veroorzaakt (onderdeel a), het exploiteren van een bedrijf waar een gevaarlijke activiteit wordt verricht of waar gevaarlijke stoffen of preparaten worden opgeslagen of gebruikt, waardoor buiten dat bedrijf de dood van of ernstig letsel aan personen of aanzienlijke schade als boven beschreven wordt veroorzaakt of dreigt te worden veroorzaakt (onderdeel d) en elke gedraging die aanzienlijke schade toebrengt aan een beschermde habitat (onderdeel h). De delicten moeten strafbaar worden gesteld met doeltreffende, evenredige en afschrikkende strafrechtelijke sancties (artikel 5). Waar de richtlijn spreekt over handelingen, is in de terminologie van de Omgevingswet sprake van activiteiten. Materieel is dit hetzelfde.

Het element «wederrechtelijk» betekent: in strijd met wettelijke bepalingen of een besluit van een bestuursorgaan ter uitvoering van de Europeesrechtelijke (en internationaalrechtelijke) wetgeving, opgenomen in de bijlagen bij de richtlijn (artikel 2). Bijlage A bevat 69 richtlijnen en verordeningen op het gebied van de fysieke leefomgeving. Het betreft naast brede richtlijnen zoals de richtlijn industriële emissies en de kaderrichtlijn water ook sectorale richtlijnen zoals de richtlijn stedelijk afvalwater, de zwemwaterrichtlijn, de grondwaterrichtlijn, de richtlijn autowrakken, de richtlijn gevaarlijke stoffen in de lucht, de richtlijn winningsafval en de habitatrichtlijn.

In de huidige Nederlandse wetgeving is de richtlijn milieustrafrecht geïmplementeerd via enerzijds strafbaarstelling in sectorale omgevingsrechtelijke regelgeving in samenhang met artikel 1a Wedvan inbreuken op die regelgeving, en anderzijds strafbaarstelling van gemeengevaarlijke milieu-inbreuken in het Wetboek van Strafrecht.78 Wat betreft het Wetboek van Strafrecht kan worden gewezen op de artikelen 173a en 173b. Die artikelen zien op het wederrechtelijk brengen van een stof op of in de bodem, in de lucht of in het oppervlaktewater als sprake is van opzet of schuld, onder meer als daarvan gevaar voor de openbare gezondheid of levensgevaar voor een ander te duchten is. Als het feit iemands dood ten gevolge heeft, geldt een hoger strafmaximum. Ook de artikelen 161quater en 161quinquies van het Wetboek van Strafrecht strekken mede ter implementatie van de richtlijn milieustrafrecht. Die artikelen betreffen het blootstellen van mensen, dieren, planten of goederen aan ioniserende stralen en het besmetten van mensen, dieren, planten, goederen, bodem, water of lucht met radioactieve stoffen. De huidige omgevingsrechtelijke wetten waarin de richtlijn milieustrafrecht is geïmplementeerd, zijn onder meer de Wabo, de Wet milieubeheer, de Waterwet, de Wet inzake de luchtverontreiniging, de Wet bodembescherming, de Meststoffenwet, de Wet natuurbescherming, de Wet vervoer gevaarlijke stoffen en de Kernenergiewet. Het gaat hierbij veelal om verboden om zonder vergunning een bepaalde activiteit te verrichten of om algemene regels over activiteiten. Van deze omgevingsrechtelijke regelgeving gaat het merendeel geheel of gedeeltelijk op in de Omgevingswet en de daarop gebaseerde uitvoeringsregelgeving.

Momenteel is ook met meer algemene bepalingen uitvoering gegeven aan de richtlijn. Dit betreft onder meer de zorgplicht van artikel 13 van de Wet bodembescherming en artikel 10.1 Wm. Deze kunnen ook een verbod inhouden om bepaalde activiteiten met een aanzienlijk nadelig effect op de fysieke leefomgeving te verrichten. Die gevallen vallen – voor zover niet in rijksregels of decentrale regels geregeld – in het vervolg onder de werking van het nieuwe artikel 1.7a. Dit artikel waarborgt daarmee de volledige implementatie van de richtlijn milieustrafrecht. De gevallen waarin dat aan de orde is, zullen bij algemene maatregel van bestuur worden geëxpliciteerd, zodat die voor eenieder kenbaar zijn.

Vangnet

Artikel 1.7a vervult de functie van vangnet voor activiteiten die niet op grond van andere hoofdstukken van de Omgevingswet geregeld zijn in rijksregelgeving of decentrale regelgeving. Het wettelijke stelsel van de Omgevingswet biedt deze voorziening nu nog niet. Artikel 1.7a is een vangnet, geen zorgplicht. De bepaling bevat geen algemeen geformuleerde zorgverplichting die de normadressaat ruimte laat voor een variëteit in gedragsalternatieven. Het bevat een verbod op het verrichten of nalaten van bepaalde activiteiten, die aanzienlijke nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving hebben of dreigen te hebben.

De meeste regels op grond van de Omgevingswet worden gesteld om veel voorkomende activiteiten te reguleren. Niettemin zullen zich altijd andere situaties kunnen voordoen waarin schade wordt toegebracht aan de fysieke leefomgeving. Deze activiteiten vallen meestal onder een specifieke bepaling, bijvoorbeeld een bepaling over het lozen of storten van afvalstoffen of over een beperkingengebiedactiviteit. Voor zover het echter gaat om onvoorziene gevolgen van bedoelde activiteiten of om nieuwe activiteiten, biedt artikel 1.7a een mogelijkheid om op te treden met het oog op de bescherming van de fysieke leefomgeving.

De vangnetfunctie van artikel 1.7a ziet ook op het nalaten van activiteiten. Zoals ook blijkt uit artikel 1.2, derde lid, van de Omgevingswet, kunnen gevolgen voor de fysieke leefomgeving niet alleen voortvloeien uit een «doen», maar ook uit een «niet doen». Ook in de richtlijn milieustrafrecht wordt het uitblijven van een handeling gelijkgesteld met een actieve handeling omdat beide hetzelfde effect kunnen hebben. Daarom is het nalaten van een activiteit opgenomen in artikel 1.7a, gekoppeld aan dezelfde condities als het verrichten van een activiteit. Nalaten is over het algemeen nauwelijks geregeld. Een voorbeeld van nalaten waarvoor artikel 1.7a ingezet zou kunnen worden, is de situatie dat bij het transport van bodembedreigende stoffen over de weg of het spoor aanzienlijke nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving ontstaan. Stel dat bij het transport met een tankauto gevaarlijke stoffen vrijkomen en in de bodem, het (grond- en oppervlakte)water of de lucht terechtkomen en de bestuurder geen maatregelen treft die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevraagd om de nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving te beperken. Denk aan maatregelen zoals het inzetten van absorptiemiddelen. Dit kan, afhankelijk van de omstandigheden, worden gekwalificeerd als grove nalatigheid met als gevolg dat de verontreiniging of aantasting van de fysieke leefomgeving wordt vergroot of de veiligheid in het geding is, bijvoorbeeld bij ontvlambare of ontplofbare stoffen.

Soms doet zich bij een activiteit een gebeurtenis voor die afwijkt van het normale verloop van die activiteit, zoals een storing, ongeluk of calamiteit, waardoor significante nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving ontstaan of dreigen te ontstaan. Dan is sprake van een ongewoon voorval. Denk aan een plotselinge grote brandstoflekkage vanuit een installatie. Voor dergelijke gevallen bevat afdeling 19.1 van de Omgevingswet een speciale regeling. Deze regeling is in eerste instantie gericht tot het bevoegd gezag, dat moet optreden en de veroorzaker moet verplichten tot het treffen van maatregelen. Als bijvoorbeeld een dergelijke beslissing tot het treffen van maatregelen is genomen, is sprake van specifieke regels in de zin van artikel 1.8, tweede lid, waarvoor het verbod van artikel 1.7a wijkt.

Daarnaast kan artikel 1.7a als vangnet betekenis hebben bij onvoorziene activiteiten waarbij bij het centraal en decentraal stellen van regels op grond van de Omgevingswet geen rekening is gehouden of bij het nalaten van activiteiten waardoor aanzienlijke nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving kunnen ontstaan. Dat bepaalde activiteiten niet te voorzien zijn, is onvermijdelijk in een maatschappelijke werkelijkheid die divers en dynamisch is. Als gevolg van bijvoorbeeld technische ontwikkelingen kunnen activiteiten en de daaruit voortvloeiende gevolgen voor de fysieke leefomgeving snel wijzigen of kunnen nieuwe activiteiten ontstaan. Het vangnetartikel voorkomt dat op het moment van het opstellen van de wet- en regelgeving onvoorziene activiteiten die aanzienlijke nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving hebben of dreigen te hebben, buiten het toepassingsbereik van de regelgeving vallen. Uiteraard geldt hierbij dat voor de toepassing relevant is of er sprake is van verwijtbaar handelen of nalaten. Daarbij is onder meer relevant of de overtreder wist of had moeten weten dat er daardoor aanzienlijke nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving (zouden kunnen) ontstaan.

Het verbod van het voorgestelde artikel 1.7a draagt bij aan de verwezenlijking van de doelen van de Omgevingswet, bijvoorbeeld wanneer de veiligheid of de gezondheid in gevaar komt (zie in dit verband ook artikel 1.2, vierde lid, van de Omgevingswet). Daarnaast biedt artikel 1.7 een zorgplicht die betrekking heeft op (het voorkomen of beperken van) activiteiten met nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving. Anders dan bij artikel 1.7a geldt daarvoor niet het criterium «aanzienlijke» en is er ook geen concretisering bij algemene maatregel van bestuur. Artikel 1.7 kan uitsluitend bestuursrechtelijk gehandhaafd worden. Hierbij wordt nog opgemerkt dat de zorgplicht van artikel 1.7 onverkort geldt voor degene die een activiteit verricht, en daarbij nalaat dat te doen wat nodig is om gevolgen voor de fysieke leefomgeving te voorkomen, te beperken of ongedaan te maken. Een voorbeeld is het nalaten van veiligheidsmaatregelen bij een installatie. Artikel 1.7 staat dan ook naast artikel 1.7a; het geldt niet als een specifieke bepaling waarvoor artikel 1.7a terugtreedt als bedoeld in artikel 1.8, tweede lid.

Toepassing begrensd en nader geduid

In lijn met de richtlijn milieustrafrecht is artikel 1.7a beperkt tot activiteiten met (dreigende) aanzienlijke nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving. Dit maakt helder dat het moet gaan om activiteiten met (dreigende) aanzienlijke gevolgen. Gedacht kan worden aan het verontreinigen, aantasten en beschadigen van onderdelen van de fysieke leefomgeving. Het kan hierbij gaan om het toebrengen van onherstelbare (of tegen zeer hoge (maatschappelijke) kosten te herstellen) schade aan de fysieke leefomgeving of aan een onderdeel daarvan. Beperkte gevolgen vallen er in elk geval niet onder. Als er geen sprake is van aanzienlijke nadelige gevolgen, is strafrechtelijke handhaving niet aan de orde. Eventueel kan wel bestuursrechtelijk worden opgetreden op grond van artikel 1.7. De nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving moeten zijn ontstaan of, als dat nog niet het geval is, moeten dergelijke gevolgen dreigen te ontstaan. Het element van dreiging is een hogere drempel dan de enkele waarschijnlijkheid dat het gevolg zal intreden. Het voorgaande geldt niet alleen voor het verrichten, maar ook voor het nalaten van een activiteit.

Het tweede lid bepaalt dat bij algemene maatregel van bestuur de toepassing van het eerste lid wordt uitgewerkt of begrensd, in ieder geval ter uitvoering van de richtlijn milieustrafrecht. In die regels zal een duiding worden gegeven wanneer sprake is van aanzienlijke gevolgen (onderdeel a). Deze duiding is van belang voor de kenbaarheid en toepasbaarheid van de bepaling en daarmee voor de rechtszekerheid. Er zijn twee belangrijke verschillen tussen deze bij algemene maatregel van bestuur te stellen regels en de regels die worden gesteld op grond van artikel 4.3 van de Omgevingswet (uitgewerkt in het Besluit activiteiten leefomgeving en het Besluit bouwwerken leefomgeving). Ten eerste gaat artikel 1.7a uit van de strafbaarheid van onbenoemde activiteiten met aanzienlijke nadelige gevolgen, terwijl op grond van artikel 4.3 regels worden gesteld over concrete activiteiten. Ten tweede gelden de grenzen van artikel 2.3, tweede en derde lid, hier niet, waardoor het verbod ook van toepassing is op activiteiten die in beginsel niet voor regulering op nationaal niveau in aanmerking komen (zie verder hierna onder: «Regeling op nationaal niveau»).

Daarnaast bevat het tweede lid een grondslag om bij algemene maatregel van bestuur een nadere duiding te geven van de gevallen die onder artikel 1.7a vallen (onderdeel b). Bij algemene maatregel van bestuur zullen, in ieder geval ter uitvoering van de richtlijn milieustrafrecht, gevallen worden aangewezen die onder het bereik van het artikel vallen. Dit betreft onder meer de gevallen, waaraan nu via artikel 13 van de Wet bodembescherming uitvoering aan de richtlijn wordt gegeven. Hiermee wordt in de regelgeving nader houvast geboden voor de gelding en toepassing van dit artikel.

De richtlijn milieustrafrecht verplicht de lidstaten ertoe de in artikel 3 van de richtlijn genoemde handelingen strafbaar te stellen als zij opzettelijk of ten minste uit grove nalatigheid worden begaan. De Nederlandse strafwetgeving werkt met de bestanddelen opzet en schuld. Het element van opzet is verdisconteerd in de toepassing van de Wed. Met grove nalatigheid gepleegde delicten zitten tussen opzetdelicten en schulddelicten in. Met grove nalatigheid gepleegde delicten vallen in de Nederlandse strafwetgeving onder het bereik van de schulddelicten.79 De richtlijn laat de lidstaten uitdrukkelijk ruimte voor deze wijze van implementatie. De richtlijn voorziet namelijk in minimumregels; het staat de lidstaten vrij om strengere maatregelen vast te stellen (zie overweging 12 van de richtlijn). Daarmee wordt de bestaande lijn van implementatie van de richtlijn milieustrafrecht voortgezet. Behalve strafrechtelijk, kan artikel 1.7a ook bestuursrechtelijk worden gehandhaafd. Bij bestuursrechtelijke handhaving kan deze bepaling ook worden toegepast als geen sprake is van opzet.

Verder zorgt artikel 1.8, tweede lid, voor de afgrenzing van het verbod uit artikel 1.7a ten opzichte van activiteiten die zijn toegestaan of gereguleerd op grond van de Omgevingswet. Dit maakt helder dat activiteiten die overeenkomstig de gestelde regels of vergunningvoorschriften (dus rechtmatig) worden verricht, niet onder de werking van artikel 1.7a vallen, bijvoorbeeld wanneer een activiteit conform een verkregen vergunning wordt verricht. Ook geldt dat als er een specifieke wettelijke bepaling op centraal of decentraal niveau is die wordt overtreden, bijvoorbeeld het verbod om zonder vergunning een activiteit te verrichten als bedoeld in artikel 5.1 van de Omgevingswet, (het bestraffen op grond van) die bepaling voorgaat. In beide gevallen is het verbod van artikel 1.7a dus niet van toepassing. In de door de richtlijn milieustrafrecht vereiste strafrechtelijke handhaving is dan dus al op andere wijze voorzien. Ook activiteiten die op grond van andere hoofdstukken van de Omgevingswet zijn geregeld, kunnen uiteraard op grond van de desbetreffende bepalingen worden gehandhaafd. Dit kan bestuursrechtelijk en vaak ook strafrechtelijk. De bepalingen die op grond van artikel 4.3 van de Omgevingswet in het Besluit activiteiten leefomgeving zullen worden opgenomen zijn hiervan een voorbeeld. In dit verband is het ook van belang dat voor de meeste activiteiten die op grond van de Omgevingswet gereguleerd zijn een specifieke zorgplicht zal gelden voor degene die de activiteit verricht. Als zich bij een gereguleerde activiteit gevolgen voor de fysieke leefomgeving voordoen waarin de vergunningvoorschriften op grond van artikel 5.34 of de concrete algemene regels op grond van artikel 4.3 niet voorzien, kan op grond van de specifieke zorgplicht gehandhaafd worden en is artikel 1.7a dus niet van toepassing.

Regeling op nationaal niveau

Voorgesteld wordt in hoofdstuk 1 van de Omgevingswet een uniforme bepaling op te nemen die voor heel Nederland geldt. Bij de totstandkoming van het wetsvoorstel Omgevingswet was voorzien alle strafrechtelijk handhaafbare burgerbindende regels van het Rijk op te nemen in de algemene maatregelen van bestuur, in het bijzonder in het Besluit activiteiten leefomgeving. Bij nader inzien blijkt het beter deze regel op te nemen op wetsniveau. Het onvoorziene karakter van de activiteiten was een van de redenen waarom opname van een bepaling in het Besluit activiteiten leefomgeving met de strekking van artikel 1.7a niet mogelijk bleek. Het Besluit activiteiten leefomgeving bevat algemene regels voor onder meer milieubelastende activiteiten en lozingsactiviteiten die in dat besluit zijn benoemd. Voor die activiteiten bevat dat besluit een specifieke zorgplicht, die bestuurs- en strafrechtelijk handhaafbaar is. Activiteiten die niet zijn opgenomen in het Besluit activiteiten leefomgeving vallen dus ook niet onder de werking van die specifieke zorgplicht. Het omvormen van dat besluit om ook niet-benoemde activiteiten te accommoderen zou leiden tot een forse systeembreuk binnen de op de Omgevingswet gebaseerde uitvoeringsregelgeving.

De regering stelt daarom voor om het strafrechtelijk handhaafbare verbod op rijksniveau te regelen en vast te leggen in de wet. De voorgestelde bepaling ziet ook op activiteiten die in beginsel niet voor regelgeving door het Rijk in aanmerking komen, gegeven het subsidiariteits- en proportionaliteitsbeginsel dat is verankerd in artikel 2.3 van de Omgevingswet. Het is doelmatig en doeltreffend om te voorzien in een landelijke uniforme regel, ook omdat er sprake is van implementatie van een EU-richtlijn. Dit is een omstandigheid die in artikel 2.3, derde lid, afzonderlijk wordt genoemd als argument voor regelgevend optreden door het Rijk. Met het nieuwe artikel wordt voorzien in een landelijk uniforme bescherming en een gelijkwaardig niveau van strafbaarstelling. Ook komt dit ten goede aan de eenheid in de toepassing en uitvoering door openbaar ministerie en strafrechter.

Strafbaarstelling en uitvoering

Aangezien het gaat om aanzienlijke nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving, wordt voorgesteld de overtreding van artikel 1.7a op te nemen in categorie 1 van artikel 1a Wed. De hoge strafbedreiging wordt gerechtvaardigd door de vaak hoge maatschappelijke kosten voor het tenietdoen van de gevolgen voor de fysieke leefomgeving. Soms zijn de gevolgen voor de fysieke leefomgeving onherstelbaar. Een passende afschrikwekkende en punitieve sanctie is dan op zijn plaats met het oog op de beoogde preventieve werking van het verbod. Opname in de Wet op de economische delicten zorgt er verder voor dat eventuele recidive leidt tot een verhoging van de strafmaat. Uiteraard geldt dat het hier gaat om maximale straffen. De rechter zal bij een veroordeling per geval een afweging maken over het opleggen van een straf en de zwaarte daarvan.

Gelet op het uitgangspunt van vertrouwen dat aan de stelselherziening van het omgevingsrecht ten grondslag ligt en gezien de visie van de regering op handhaving van het nieuwe omgevingsrecht, mag worden aangenomen dat het openbaar ministerie en de strafrechter op gepaste wijze zullen omgaan met het inroepen van artikel 1.7a en het bestraffen van overtreding van dat verbod. Een dergelijk verbod is ook niet geheel nieuw. Er is over een periode van jaren in het omgevingsrecht ervaring opgedaan met uiteenlopende algemene (zorgplicht)bepalingen in de bestaande wet- en regelgeving, zoals artikel 13 van de Wet bodembescherming. De handhavingsinterventie moet zijn afgestemd op de aard, zwaarte en oorzaken van de overtreding en het verwachte effect van de interventie. Wanneer de gevolgen van een overtreding beperkt zijn en de overtreder normaal gesproken de regels naleeft en de betreffende overtreding onbedoeld heeft begaan, zal kunnen worden volstaan met een lichte interventie. Zijn de gevolgen van een overtreding echter aanzienlijk of onomkeerbaar en is sprake van bewuste en structurele niet-naleving, dan moeten ter zake doende (bestuursrechtelijke en) strafrechtelijke sancties worden toegepast.

Onderdeel D (artikel 1.8 Omgevingswet)

Het voorgestelde tweede lid van artikel 1.8 lid zorgt voor de afgrenzing van het verbod uit artikel 1.7a ten opzichte van activiteiten die zijn gereguleerd op grond van de Omgevingswet (met inbegrip van decentrale regelgeving). Als er een specifieke bepaling is, gaat die voor.

Deze afgrenzing maakt helder dat niet elke wijziging van de fysieke leefomgeving onder het verbod valt. Een wijziging van een bouwwerk door de eigenaar kan aanzienlijke gevolgen hebben voor dat onderdeel van de fysieke leefomgeving, maar valt niet onder artikel 1.7a als hierop andere regels van toepassing zijn, bijvoorbeeld regels met het oog op het behoud van cultureel erfgoed. In een dergelijk geval zijn die regels bepalend en niet het voorgestelde artikel 1.7a. Voor een verdere toelichting wordt verwezen naar de toelichting op artikel 1.7a.

Onderdeel E (artikel 2.1 Omgevingswet)

De wijziging in het derde lid hangt samen met de wijziging van artikel 4.2. Kortheidshalve wordt verwezen naar paragraaf 2.2.1.1 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting.

Het vierde lid is bij amendement aan artikel 2.1 toegevoegd.80 Daarbij is de verhouding tussen het derde en vierde lid niet expliciet geregeld. Met deze wijziging wordt dat alsnog gedaan.

Het derde lid van artikel 2.1 borgt onder meer dat de doelen van de Omgevingswet zoals aangegeven in artikel 1.3 van die wet kunnen worden toegesneden op specifieke oogmerken, waaronder het belang van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. De betekenis en de functies van dit lid zijn nader verduidelijkt in de memorie van antwoord.81 In het vierde lid wordt geregeld dat bij een evenwichtige toedeling van functies aan locaties in ieder geval rekening wordt gehouden met het belang van het beschermen van de gezondheid. Dat belang wordt eveneens in het derde lid genoemd.

Voorgesteld wordt om het verband tussen het derde en vierde lid in de tekst van het artikel tot uitdrukking te brengen. Met de toevoeging «Onverminderd het derde lid» wordt tot uitdrukking gebracht dat het vierde lid niet los staat van het derde lid of een beperking daarvan is. De mogelijkheden om in de regels op grond van deze wet de belangen uit te werken of te begrenzen, bijvoorbeeld door die toe te snijden op specifieke gevallen, locaties of gebieden, blijven bestaan. De bescherming van de gezondheid vraagt immers wat anders op industrieterreinen dan in natuurgebieden. Het blijft dan ook mogelijk om bij de borging daarvan rekening te houden met de relevante aspecten en de lokale situatie, kortom om maatwerk te leveren. Ook de uitwerking of concretisering van dit belang in concrete regels of voorschriften blijft mogelijk, wat dikwijls ook vereist is op grond van internationale en Europese voorschriften.

Onderdeel F (artikel 2.2 Omgevingswet)

In artikel 22 wordt een technische verbetering aangebracht.

Onderdeel G (artikel 2.7 Omgevingswet)

Deze voorgestelde wijziging geeft uitvoering aan de in paragraaf 2.2.1 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting toegelichte nadere duiding van de reikwijdte van de verplichting om regels in het omgevingsplan op te nemen. Door het voorstel ontstaan drie categorieën regels: regels die in het omgevingsplan moeten worden opgenomen, regels die daarin kunnen worden opgenomen worden en regels die niet daarin mogen worden opgenomen. Het eerste artikellid (nieuw) voorziet in een grondslag om bij algemene maatregel van bestuur gevallen aan te wijzen waarin regels over de fysieke leefomgeving, als het bevoegd gezag die wil stellen, alleen in het omgevingsplan, de waterschapsverordening of de omgevingsverordening mogen worden opgenomen. De Omgevingswet voorziet in artikel 2.7 al in een grondslag om bij algemene maatregel van bestuur gevallen aan te wijzen waarin regels niet in het omgevingsplan, de waterschapsverordening of provinciale verordening mogen worden opgenomen. Die bepaling wordt vernummerd tot tweede lid. Door te onderscheiden in gevallen waarin regels in het omgevingsplan moeten worden opgenomen en gevallen waarin regels daarin niet mogen worden opgenomen, ontstaat als vanzelf een categorie regels die in het omgevingsplan kunnen worden opgenomen. Het artikel vormt hiermee een concretisering van de artikelen 2.4, 2.5 en 2.6 van de Omgevingswet, waarin is bepaald dat het bevoegd gezag een omgevingsplan, waterschapsverordening, respectievelijk omgevingsverordening vaststelt waarin regels over de fysieke leefomgeving worden opgenomen. Het risico dat regels door de rechter onverbindend worden geacht omdat ze ten onrechte wel, of juist niet in het omgevingsplan, de waterschapsverordening of de omgevingsverordening zijn opgenomen, wordt met deze driedeling aanzienlijk verminderd.

Het artikel ziet alleen op regels die kunnen, maar niet hoeven te worden gesteld, («kan-grondslagen» om regels te stellen, zoals de artikelen 2.11, eerste lid, en 4.1, eerste lid). Bij grondslagen die verplichten om regels te stellen («moet-grondslagen», zoals artikel 4.2, eerste lid), volgt al uit de redactie van het desbetreffende artikel dat opname in het omgevingsplan, de waterschapsverordening of de omgevingsverordening verplicht is en dat een dergelijke regel (dus) niet daarbuiten in een autonome verordening kan worden opgenomen. Zo luidt artikel 4.2, eerste lid: «Het omgevingsplan bevat voor het gehele grondgebied van de gemeente in ieder geval de regels die nodig zijn met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.» Deze redactie sluit de mogelijkheid uit dergelijke regels op te nemen in een verordening als bedoeld in artikel 149 van de Gemeentewet.

Voor de gemeente wordt door het nieuwe eerste lid, in samenhang met de op grond daarvan bij algemene maatregel van bestuur te stellen regels, verduidelijkt welke algemene regels alleen in een omgevingsplan mogen worden opgenomen. Artikel 2.7, eerste lid, verplicht niet tot het op decentraal niveau stellen van regels over de in de algemene maatregel bestuur op te nemen gevallen, maar verduidelijkt dat als dergelijke regels worden gesteld, zij in het omgevingsplan, de waterschapsverordening of de omgevingsverordening moeten worden opgenomen.

Het huidige artikel 2.7, dat wordt opgenomen in het tweede lid, blijft bestaan. Dat artikellid biedt de grondslag om bij algemene maatregel van bestuur gevallen aan te wijzen waarvoor regels niet mogen worden opgenomen in het omgevingsplan, de waterschapsverordening of de omgevingsverordening. Van deze mogelijkheid zal sporadisch gebruikt gemaakt worden. Er zijn ook andere regels die niet in het omgevingsplan mogen worden opgenomen, zoals regels die uitsluitend gaan over het gedrag van personen in de openbare ruimte of regels die hun grondslag vinden in een exclusief wettelijk kader buiten de Omgevingswet. Het is echter niet nodig deze categorieën van regels bij algemene maatregel van bestuur te benoemen, ofwel omdat ze een ander onderwerp of motief kennen dan de fysieke leefomgeving, zodat de Omgevingswet daarop niet van toepassing is, ofwel omdat een andere wet regulering in het omgevingsplan uitsluit.

De derde categorie regels, de regels die ter vrije keuze opgenomen kunnen worden in het omgevingsplan, de waterschapsverordening of de omgevingsverordening, behoeft in de nieuwe systematiek geen verdere regeling. Na doorvoering van deze wijziging kan de decentrale regelgever er vrij voor kiezen deze categorie regels hetzij te stellen door gebruik te maken van de in de Omgevingswet opgenomen grondslagen (zoals artikel 4.1 dat een kan-grondslag biedt om regels over activiteiten te stellen, of de artikelen 2.11 en 2.12, die een kan-grondslag bieden om omgevingswaarden te stellen), hetzij onder toepassing van de autonome verordenende bevoegdheid regels te stellen in een separate autonome verordening. Voor de goede orde wordt nog opgemerkt dat het instrumentarium van de Omgevingswet uiteraard niet van toepassing is op deze in separate autonome verordeningen vastgestelde regels.

Onderdeel H (artikel 2.10 Omgevingswet)

Het eerste lid, onder b, van artikel 2.10 bepaalt dat bij de vaststelling van een omgevingswaarde het tijdstip of de termijn wordt bepaald waarbinnen de omgevingswaarde moet zijn behaald. Voorgesteld wordt om van de verplichting om een termijn te stellen een mogelijkheid te maken. Het Besluit kwaliteit leefomgeving bevat verschillende omgevingswaarden die ook in het huidige recht al gelden (bijvoorbeeld als milieukwaliteitseis). Voor de voortzetting van dergelijke milieukwaliteitseisen is het niet zinvol om een termijn te stellen waarbinnen de omgevingswaarde moet zijn behaald; de omgevingswaarde moet feitelijk op het moment van inwerkingtreding van het besluit zijn behaald. Dezelfde lijn wordt voorgesteld bij de voortzetting van instructieregels in het nieuwe stelsel van het omgevingsrecht (zie de voorgestelde wijziging van de artikelen 2.23 en 2.25). In het voorgestelde onderdeel b (nieuw) is aangesloten bij de formulering van artikel 2.23, vierde lid, en artikel 2.25, vierde lid, door alleen de mogelijkheid van het stellen van een termijn te noemen en niet langer het vaststellen van een tijdstip. Een tijdstip kan immers ook als termijn worden geformuleerd.

Onderdeel I (artikel 2.13 Omgevingswet)

Het eerste lid, onder b, van artikel 2.13 heeft betrekking op omgevingswaarden voor de berging- en afvoercapaciteit van regionale wateren. Om het onderscheid met omgevingswaarden voor primaire waterkeringen te benadrukken, wordt «overstromingskans» in dit onderdeel vervangen door: kans op overstroming. Dit is in lijn met de recente wijziging van de Waterwet (zie artikel I, onder G, van de Wet van 2 november 2016 tot wijziging van de Waterwet en enkele andere wetten (nieuwe normering primaire waterkeringen) (Stb. 2016, 431). Het begrip «overstromingskans» wordt gereserveerd voor de omgevingswaarden voor primaire waterkeringen.

Onderdeel J (artikel 2.15 Omgevingswet)

In het eerste lid, onder d, worden de zinsneden over het aanwijzen bij algemene maatregel van bestuur geschrapt. De primaire waterkeringen hoeven niet bij algemene maatregel te worden aangewezen, gelet op de definitie van primaire waterkering die aan de bijlage bij de Omgevingswet wordt toegevoegd. Ook het vaststellen van omgevingswaarden per aangewezen dijktraject hoeft niet expliciet te worden benoemd, omdat de grondslag in de aanhef daar al ruimte voor biedt. Het is de bedoeling om ook voor andere dan primaire waterkeringen, die in beheer zijn bij het Rijk, omgevingswaarden per dijktraject vast te stellen. Het ontbreken van een expliciete aanduiding van die mogelijkheid in onderdeel e zou tot ongewenste a-contrario-redeneringen kunnen leiden. De voorgestelde wijziging zorgt ervoor dat de onderdelen d en e goed op elkaar aansluiten.

In het tweede lid wordt beter omschreven waarover de bij ministeriële regeling te stellen regels gaan. Dit betreft ten eerste regels over de methode om de hydraulische belasting van waterkeringen te bepalen en ten tweede regels over de bepaling van de sterkte van die keringen. Deze regels geven verder invulling aan de omgevingswaarde voor de veiligheid van waterkeringen. Daarnaast worden bij ministeriële regeling de procedurele stappen voor het beoordelen van waterkeringen vastgesteld. Dit is een onderdeel van de monitoring van omgevingswaarden. Regels over monitoring worden gebaseerd op artikel 20.3 van de Omgevingswet.

Onderdelen K, T, U, AX en BU (artikelen 2.18, 2.27, 2.28, 4.11 en 5.10 Omgevingswet)

De wijziging van artikel 2.18, eerste lid, onder c, is een redactionele wijziging.

In artikel 2.18, eerste lid, onder d, onderdeel 3°, is het nemen van beheersmaatregelen als bedoeld in artikel 2, zevende lid, van de zwemwaterrichtlijn als taak van de provincies aangewezen. Veel maatregelen die tot doel hebben om de zwemwaterkwaliteit te behouden of te verbeteren, worden echter door de waterschappen en het Rijk genomen. Ook gemeenten kunnen verantwoordelijk zijn voor dergelijke beheersmaatregelen, als zij in de omgevingsverordening of bij ministeriële regeling als bedoeld in artikel 2.20, derde lid, als beheerder van oppervlaktewaterlichamen zijn aangewezen. Zonder verdere afbakening is onduidelijk wat nu precies de taken van de provincie zijn met betrekking tot het zwemwaterbeheer. De voorgestelde wijziging van dit onderdeel zorgt voor deze verduidelijking. De provincie heeft niet tot taak om beheersmaatregelen te nemen in watersystemen die bij andere overheden in beheer zijn. Dat laat onverlet dat de provincie belangrijke taken heeft met betrekking tot het zwemwaterbeheer. Onder meer het aanwijzen van zwemlocaties, het afgeven van een negatief zwemadvies en het instellen van een zwemverbod zijn taken die uitsluitend door de provincies worden uitgeoefend. Voor deze taak wordt, in lijn met artikel 11, eerste lid, van de zwemwaterrichtlijn, de term «beheer van de zwemwaterkwaliteit» gebruikt. Daarbij wordt opgemerkt dat het begrip «beheersmaatregelen» in de zwemwaterrichtlijn een ruime strekking heeft: ook het vaststellen van zwemwaterprofielen, de indeling van het zwemwater en het verstrekken van informatie aan het publiek vallen onder dit begrip. Met het voorstel tot wijziging van dit onderdeel is geen verandering van de taken van de provincies beoogd, alleen een verduidelijking. Voor een nadere toelichting wordt verwezen naar de toelichting op de provinciale taken voor watersystemen in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel Omgevingswet (Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, blz. 417–418).

De wijziging van artikel 2.18, tweede lid, houdt verband met het volgende. De provincies delen het beheer van regionale wateren in principe aan de waterschappen toe via het waterschapsreglement (een provinciale verordening op grond van artikel 2, eerste lid, van de Waterschapswet). Een aantal provincies heeft in de huidige praktijk echter een specifieke regeling voor vaarwegen gemaakt, waarbij het beheer van die vaarwegen (die ook regionale wateren zijn) deels aan de provincie, deels aan de gemeente en deels aan het waterschap wordt opgedragen. Het beheer van vaarwegen is in die gevallen vaak in een andere verordening opgenomen: de provinciale waterverordeningen of de vaarwegenverordening. Artikel 3.2, eerste lid, van de Waterwet maakt dat mogelijk. Een reden hiervoor is bijvoorbeeld de wens om alle bepalingen over het beheer van vaarwegen in één verordening te concentreren. Daarnaast verschilt de wijze waarop de provincies de aanwijzing van waterschappen als vaarwegbeheerder hebben vormgegeven per provincie. Dat houdt verband met de gemaakte afspraken tussen de provincies en de waterschappen over de vergoeding van de kosten van het beheer van vaarwegen. Dat heeft ertoe geleid dat er bij interprovinciale waterschappen verschillende uitwerkingen zijn binnen één waterschap. Gelet daarop was de toedeling van het beheer van vaarwegen in de waterverordening of vaarwegverordening een logische keuze, omdat deze verordeningen door iedere provincie afzonderlijk worden vastgesteld (in tegenstelling tot het waterschapsreglement, dat bij interprovinciale waterschappen een gemeenschappelijk besluit van verschillende provincies is).

De waterverordening of vaarwegverordening wordt onder de Omgevingswet geïntegreerd in de omgevingsverordening. De Omgevingswet biedt nu nog niet de mogelijkheid om het beheer van vaarwegen via een andere verordening dan het waterschapsreglement aan een waterschap toe te delen. Het is echter niet de bedoeling geweest om de bestaande praktijk onmogelijk te maken. Daarom wordt voorgesteld om in het tweede lid toe te voegen dat in afwijking van de genoemde hoofdregel het beheer van vaarwegen ook bij omgevingsverordening aan een waterschap kan worden toegedeeld. Daarbij wordt ook verduidelijkt dat de toedeling van het beheer van regionale wateren aan andere openbare lichamen een bevoegdheid is, geen verplichting.

Verder wordt voorgesteld om het derde lid van artikel 2.18 te laten vervallen. Dit lid maakt het mogelijk om binnen regionale wateren zogeheten drogere oevergebieden aan te wijzen. Drogere oevergebieden zijn gebieden die deel uitmaken van het oppervlaktewaterlichaam, maar die in de praktijk vrijwel altijd droog staan. In de aangewezen drogere oevergebieden gelden de regels over lozingsactiviteiten op een oppervlaktewaterlichaam niet (op grond van de definitie van die activiteit). In de praktijk blijkt echter geen behoefte te bestaan aan het aanwijzen van drogere oevergebieden in regionale wateren. Tot op heden is van de vergelijkbare bevoegdheid in artikel 3.2, derde lid, van de Waterwet geen gebruik gemaakt. Ook voor de rijkswateren is het aanwijzen van drogere oevergebieden niet langer nodig (zie de toelichting op de wijziging van artikel 2.21). De begripsomschrijving van lozingsactiviteit op een oppervlaktewaterlichaam wordt in verband hiermee ook aangepast.

De artikelen 2.18, 2.27, 2.28, 4.11 en 5.10 van de Omgevingswet en artikel 12 van de Wet lokaal spoor regelen de taak- en bevoegdheidstoedeling rond lokale spoorwegen. Tegelijk met de parlementaire behandeling van het voorstel voor de Omgevingswet was het voorstel voor de Wet afschaffing plusregio’s aanhangig.82 Die plusregio’s zouden taken en bevoegdheden krijgen op grond van het toen nog niet in werking getreden artikel 12 van de Wet lokaal spoor. Als gevolg van de op 1 januari 2015 in werking getreden Wet afschaffing plusregio’s zijn de taken en bevoegdheden bij de provincie komen te liggen, behalve in twee vervoerregio’s waar een bij gemeenschappelijke regeling ingesteld openbaar lichaam de verantwoordelijkheid voor het lokale spoor heeft gekregen. Onder de Wet lokaal spoor zijn de dagelijkse besturen van deze bij gemeenschappelijke regeling ingestelde openbare lichamen verantwoordelijk voor de vergunningverlening, het vaststellen en begrenzen van gebieden waar de vergunning vereist is en het vergunningvrij maken van categorieën gevallen. De samenloop van verschillende wetswijzigingen was aanleiding voor de regering om noch de plusregio’s, noch de vervoerregio’s als beoogd opvolgers, in het voorstel voor de Omgevingswet op te nemen. Wel is in deze memorie van toelichting bij het voorstel voor de Omgevingswet (blz. 328) aangekondigd dat de eventueel noodzakelijke aanpassingen op een later moment zouden worden doorgevoerd. De voorgestelde wijzigingen van de artikelen 2.18, 2.27, 2.28 en 5.10 geven invulling aan die aankondiging. Ook wordt een wijziging van artikel 4.11 voorgesteld omdat anders dan eerst was voorzien op grond van artikel 4.3 van de Omgevingswet in het Besluit activiteiten leefomgeving een beperkt aantal algemene regels over beperkingengebiedactiviteiten met betrekking tot lokale spoorwegen zal worden gesteld.

Het voorgestelde derde lid (nieuw) van artikel 2.18 zorgt ervoor dat de taak om de staat en werking van de lokale spoorwegen te behoeden voor nadelige gevolgen van activiteiten voor het grondgebied van de vervoerregio’s niet bij de provincie ligt, maar bij het dagelijks bestuur van het betreffende openbaar lichaam. Ook de wijziging in artikel 2.27 beperkt de taak van de provincie tot de gebieden buiten de vervoerregio’s.

De voorgestelde wijziging van artikel 2.28 (toevoeging van een nieuw onderdeel f) dient ertoe om duidelijk te maken dat de gemeenten in de vervoerregio tot taak zullen hebben om regels te stellen voor het behoeden van de staat en werking van de lokale spoorweginfrastructuur. Die verplichting geldt voor alle gemeenten op het grondgebied van de vervoerregio, onafhankelijk van de vraag of de gemeente deelneemt aan de gemeenschappelijke regeling. Dat waarborgt dat de ligging van het beperkingengebied met betrekking tot lokale spoorwegen en de regels die in dat beperkingengebied gelden overal kenbaar zijn voor de burger.

Artikel 4.11 wordt aldus gewijzigd dat de beperkingengebiedactiviteiten met betrekking tot lokale spoorwegen worden toegevoegd aan het eerste lid van dat artikel. Dit bevat een opsomming van de activiteiten waarvoor gedeputeerde staten bij het Besluit activiteiten leefomgeving als bevoegd gezag voor de rijksregels worden aangewezen. Vervolgens wordt in een nieuw toegevoegd derde lid bepaald dat in afwijking daarvan in de gebieden van de vervoerregio’s het dagelijks bestuur van het hiervoor bedoelde openbaar lichaam als bevoegd gezag voor de desbetreffende rijksregels wordt aangewezen.

Artikel 5.10, dat betrekking heeft op de gevallen waarin gedeputeerde staten als bevoegd gezag worden aangewezen om te beslissen op een enkelvoudige aanvraag om een omgevingsvergunning, gaat uit van eenzelfde constructie als artikel 4.11. In artikel 5.10, eerste lid, aanhef en onder d, is al geregeld dat gedeputeerde staten in het Omgevingsbesluit zullen worden aangewezen als bevoegd gezag om te beslissen op een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een beperkingengebiedactiviteit met betrekking tot een lokale spoorweg. In verband met de vervoerregio’s wordt bij dit wetsvoorstel een nieuw lid toegevoegd dat het mogelijk maakt om in afwijking van het eerste lid het dagelijks bestuur van het hiervoor bedoelde openbaar lichaam in het Omgevingsbesluit aan te wijzen als bevoegd gezag om te beslissen op een enkelvoudige aanvraag om een omgevingsvergunning voor een beperkingengebiedactiviteit met betrekking tot een lokale spoorweg.

Daarnaast wordt artikel 12 van de Wet lokaal spoor aangepast. Voor de toelichting op die wijziging wordt verwezen naar de toelichting op artikel 2.43 van dit wetsvoorstel.

Onderdeel L (artikel 2.19 Omgevingswet)

De zinsnede «die op grond van artikel 2.20, tweede lid, onder a, zijn aangewezen» in onderdeel a van het tweede lid wordt geschrapt. Dit suggereert dat er ook rijkswateren zijn die niet op grond van dat artikel worden aangewezen, wat niet het geval is.

In onderdeel b van het derde lid wordt «landsverdediging» vervangen door: defensie. Defensie omvat in eerste instantie landsverdediging, zijnde het beschermen van het Nederlandse grondgebied tegen andere strijdmachten. Defensie kent daarnaast internationale aspecten, zoals de verdediging van NAVO-territoir of internationale missies waarvoor de voorbereidingen in Nederland plaatsvinden.

Voorgesteld wordt om een lid toe te voegen waarin het houden van toezicht op de uitoefening van de taken voor het digitale stelsel van het omgevingsrecht door de waterschappen als taak bij de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties wordt belegd. Dit is nodig om het goede functioneren van het digitale stelsel te kunnen borgen. In aansluiting op de toezichtstaak wordt in artikel 2.36 de bevoegdheid tot indeplaatstreding op dit onderwerp geboden.

Onderdelen M, N en O (artikelen 2.20, 2.21 en 2.21a (nieuw) Omgevingswet)

In artikel 2.20 van de Omgevingswet is een grondslag opgenomen voor de aanwijzing door het Rijk van locaties die nodig zijn voor de toepassing van die wet. Dit betreft bijvoorbeeld de aanwijzing van oppervlaktewaterlichamen en waterkeringen of onderdelen daarvan die in beheer zijn bij het Rijk (de rijkswateren) en de aanwijzing van verschillende beperkingengebieden. In artikel 2.21 van de Omgevingswet is vervolgens een grondslag opgenomen om de aangewezen locaties bij ministeriële regeling geometrisch te begrenzen. Bij het opstellen van het ontwerp van het Omgevingsbesluit is gebleken dat het aanwijzen en geometrisch begrenzen van gebieden op verschillende niveaus tot complicaties leidt. De aanwijzing in de algemene maatregel van bestuur zou namelijk hetzelfde detailniveau moeten krijgen als de geometrische begrenzing in de ministeriële regeling, wat het onderscheid tussen twee niveaus zinloos zou maken en bovendien zou leiden tot een algemene maatregel van bestuur met veel technische bijlagen die frequent gewijzigd moeten worden. Er is daarom behoefte aan een systematiek die enerzijds voorziet in een duidelijke richtlijn voor de aanwijzing van vooral beperkingengebieden en anderzijds de nodige flexibiliteit biedt bij de geometrische begrenzing van die gebieden.

Om deze reden wordt voorgesteld om het aanwijzen en geometrisch begrenzen van locaties op grond van de artikelen 2.20 en 2.21 van de Omgevingswet te wijzigen. De aanwijzing van locaties bij algemene maatregel van bestuur wordt beperkt tot de aanwijzing van de rijkswateren (de watersystemen die in beheer zijn bij het Rijk). Deze aanwijzing houdt in dat in het Omgevingsbesluit lijsten zullen worden opgenomen van de oppervlaktewaterlichamen en waterkeringen die de Minister van Infrastructuur en Waterstaat beheert. Het is voor de toedeling van de beheertaak voldoende om deze oppervlaktewaterlichamen en waterkeringen in het Omgevingsbesluit bij naam te noemen, zonder dat daarbij precies wordt aangegeven wat de begrenzing van die oppervlaktewaterlichamen en waterkeringen is. Het gaat er om dat voor iedereen duidelijk is dat bijvoorbeeld de Afsluitdijk en het IJsselmeer onder beheer van het Rijk vallen en dus niet door een waterschap worden beheerd. Ook onder de huidige Waterwet is dat zo geregeld.

Het voorgestelde tweede lid van artikel 2.20 bepaalt dat bij ministeriële regeling de geometrische begrenzing van de oppervlaktewaterlichamen of onderdelen daarvan die op grond van het eerste lid zijn aangewezen, wordt vastgelegd. Uit de geometrische begrenzing blijkt in detail waar het Rijk het beheer van oppervlaktewaterlichamen voert en waar niet. Dit is onder meer van belang voor de vraag waar de Minister van Infrastructuur en Waterstaat gedoogplichten kan opleggen. Aan een geometrische begrenzing van waterkeringen in beheer bij het Rijk is, net als onder het huidige recht, geen behoefte. De beperkingengebieden met betrekking tot de waterkeringen in beheer bij het Rijk zullen vanzelfsprekend wel geometrisch worden begrensd.

Voor de aanwijzing en geometrische begrenzing van andere locaties dan de waterkeringen en oppervlaktewaterlichamen die in beheer zijn bij het Rijk, biedt artikel 2.21 (na wijziging door dit wetsvoorstel) een grondslag. Dit kunnen bijvoorbeeld locaties zijn die van belang zijn voor de aanwijzing van vergunningvrije of vergunningplichtige gevallen bij algemene maatregel van bestuur op grond van artikel 5.1. De aanwijzing, en zo nodig de geometrische begrenzing, van de in artikel 2.21 bedoelde locaties zullen bij ministeriële regeling plaatsvinden. Door zowel de aanwijzing als de geometrische begrenzing van die locaties in dezelfde regeling op te nemen, worden de eerder beschreven complicaties door de samenhang tussen aanwijzen en begrenzen vermeden. Aan het eerste lid van artikel 2.21 wordt toegevoegd dat bij het aanwijzen en begrenzen van locaties bij ministeriële regeling ook de beginselen van subsidiariteit en proportionaliteit, zoals verwoord in artikel 2.3, derde lid, in acht moeten worden genomen. Het ontbreken hiervan zou, in vergelijking met artikel 2.20, de indruk kunnen wekken dat deze beginselen alleen gelden bij de aanwijzing van de locaties bij algemene maatregel van bestuur. Dat is niet beoogd. Overigens heeft de opname van een geometrische begrenzing niet altijd toegevoegde waarde bij het aanduiden van een locatie. In die gevallen kan volstaan worden met de aanwijzing van de betreffende locatie. Een voorbeeld daarvan is de aanwijzing van stroomgebiedsdistricten als bedoeld in de kaderrichtlijn water en zones en agglomeraties als bedoeld in de richtlijn omgevingslawaai. Omdat hieraan geen burgerbindende regels worden verbonden, maar uitsluitend bestuurlijke taken, is een aanwijzing zonder geometrische begrenzing voldoende.

In het eerste lid van artikel 2.21 wordt «van Onze Minister of Onze Minister die het aangaat» vervangen door «ministeriële regeling». Bij ministeriële regeling worden de in artikel 2.21 bedoelde locaties aangewezen en zo nodig geometrisch begrensd. Met deze wijziging wordt aansluiting gezocht bij andere formuleringen, zoals in artikel 2.15, tweede lid.

De voorgestelde toevoeging van de namen van de vier stroomgebiedsdistricten in artikel 2.21, tweede lid, onder a, verbetert de aansluiting van dit onderdeel op artikel 3.9.

Artikel 2.21, tweede lid, onder b, vervalt. Bij nader inzien zal de aanwijzing van de gebieden binnen rijkswateren waaruit water voor de bereiding van voor menselijke consumptie bestemd water wordt gewonnen (waterwinlocaties) niet plaatsvinden bij ministeriële regeling, maar in een waterprogramma. Dit is een voortzetting van de wijze van regulering in het Besluit kwaliteitseisen en monitoring water 2009. In het Besluit kwaliteit leefomgeving zullen daartoe regels worden opgenomen, die ertoe strekken dat de aanwijzing van deze waterwinlocaties voor rijkswateren zal plaatsvinden in het nationale waterprogramma. Dit sluit ook aan bij de regels voor regionale wateren en grondwater: de aanwijzing van waterwinlocaties in deze wateren zal plaatsvinden in het regionale waterprogramma.

Ook de bevoegdheid van artikel 2.21, derde lid, om binnen de oppervlaktewaterlichamen die in beheer zijn bij het Rijk drogere oevergebieden aan te wijzen, vervalt. Drogere oevergebieden zijn in de Waterwet geïntroduceerd om gebieden aan te duiden die slechts zelden onder water staan. Deze gebieden behoren wel tot het oppervlaktewaterlichaam (en dus tot het waterstaatswerk), maar de regels over lozingsactiviteiten op een oppervlaktewaterlichaam gelden er niet. Eventuele lozingen die plaatsvinden in drogere oevergebieden zijn dus lozingen in de landbodem. De taken en bevoegdheden van de waterbeheerder voor het beheer van waterstaatswerken zijn in die drogere oevergebieden echter wel van toepassing. Bij de uitwerking van de regels over lozingsactiviteiten op een oppervlaktewaterlichaam in het Besluit activiteiten leefomgeving is gebleken dat het niet nodig is om de uitzondering op het toepassingsbereik van die regels vorm te geven via de aanwijzing van drogere oevergebieden. Dat vloeit voort uit de wijze waarop de toedeling van het beheer van watersystemen aan het Rijk plaatsvindt. Net als onder de Waterwet, zal in de regeling op grond van artikel 2.20, tweede lid, onderscheid gemaakt worden in drie vormen van beheer: waterkwaliteitsbeheer, waterkwantiteitsbeheer en waterstaatskundig beheer. Het volstaat om de regels over lozingsactiviteiten in het Besluit activiteiten leefomgeving te koppelen aan de oppervlaktewaterlichamen die het Rijk in waterkwaliteitsbeheer heeft (dus exclusief de gebieden die als drogere oevergebieden zouden worden aangewezen). De taken voor het actieve beheer van oppervlaktewaterlichamen, die voortvloeien uit artikel 2.19, tweede lid, zijn van toepassing op de oppervlaktewaterlichamen die in waterstaatkundig beheer zijn (dus met inbegrip van de gebieden die als drogere oevergebieden zouden worden aangewezen). De afzonderlijke aanwijzing van drogere oevergebieden – die feitelijk het verschil vormen tussen de begrenzing van oppervlaktewaterlichamen in waterkwaliteitsbeheer en oppervlaktewaterlichamen in waterstaatkundig beheer – kan hierdoor eenvoudigweg gemist worden. Dit leidt tot vereenvoudiging van de toedeling van het beheer van watersystemen aan het Rijk en tot een duidelijkere definitie van lozingsactiviteiten op een oppervlaktewaterlichaam.

De aanwijzing en geometrische begrenzing van beperkingengebieden door het Rijk vindt ook plaats op grond van artikel 2.21. In het voorgestelde artikel 2.21a zijn hiervoor aanvullende regels opgenomen, die de gewenste richtlijnen en flexibiliteit bevatten. Het voorgestelde eerste lid bepaalt welke beperkingengebieden in ieder geval moeten worden aangewezen en geometrisch begrensd. Het voorgestelde tweede lid regelt dat het beperkingengebied, zo lang de aanwijzing en geometrische begrenzing nog niet heeft plaatsgevonden, van rechtswege de locatie van het werk of object omvat. Bij algemene maatregel van bestuur zal per beperkingengebied worden bepaald welke andere locaties van rechtswege tot het beperkingengebied behoren, in de vorm van een afstand vanuit het werk of object waarvoor het beperkingengebied wordt ingesteld. Deze afstand kan ook nul zijn; in dat geval valt het beperkingengebied samen met het werk of het object.

Het tweede lid waarborgt, waar nodig, bescherming van werken en objecten tegen de gevolgen van activiteiten van derden in de fase tussen het aanleggen van het werk of het plaatsen van het object en het aanwijzen en geometrisch begrenzen van het beperkingengebied bij ministeriële regeling. De afstanden die bij algemene maatregel van bestuur worden vastgesteld, zijn in veel gevallen de afstanden die ook bij de daadwerkelijke aanwijzing en geometrische begrenzing zullen worden gehanteerd. De Minister heeft op grond van artikel 2.21, eerste lid, echter de ruimte om het beperkingengebied bij de aanwijzing en geometrische begrenzing te beperken of uit te breiden ten opzichte van die afstand. Dit was al in de Omgevingswet geregeld voor beperkingengebieden met betrekking tot een waterstaatswerk in beheer bij het Rijk, in het vierde lid van artikel 2.21. Voorgesteld wordt dat lid te laten vervallen, omdat het via dit wetsvoorstel gewijzigde artikel 2.21 hierin al voorziet.

Deze regeling kan in de uitvoeringsregelgeving op drie wijzen toegepast worden:

  • a. Er wordt in het geheel niet afgeweken van de bij algemene maatregel van bestuur bepaalde afstand.

  • b. Er wordt slechts afgeweken van de voorgeschreven afstand in bijzondere lokale omstandigheden, die het rechtvaardigen dat het beperkingengebied een groter of juist kleiner gebied omvat dan voortvloeit uit de voorgeschreven afstand.

  • c. Er wordt in de ministeriële regeling systematisch een beperkingengebied op maat vastgesteld. Dat sluit aan op de praktijk onder de Waterwet, waarin beschermingszones eveneens op maat worden vastgesteld in de legger. Met name langs de grote rivieren komt het daarbij ook voor dat het beperkingengebied kleiner is dan het waterstaatswerk zelf. Bepaalde hooggelegen delen van de uiterwaarden, die al op grote schaal gebruikt worden voor activiteiten, dragen niet meer bij aan de bergings- en afvoercapaciteit van de rivieren, zodat er geen beschermende regels nodig zijn.

Nadat de ministeriële regeling voor het eerst is vastgesteld, kunnen er wijzigingen van het werk of object plaatsvinden. Zo lang die wijzigingen er niet toe leiden dat er een nieuw werk of object ontstaat, blijft de aanwijzing en begrenzing van het beperkingengebied met betrekking tot dat werk of object in de ministeriële regeling van kracht. Een voorbeeld hiervan is een wegverbreding, waarbij een extra rijstrook aan een rijksweg wordt toegevoegd. Het werk blijft in aangepaste vorm bestaan en daarmee ook het voor dat werk bij ministeriële regeling begrensde beperkingengebied. De begrenzing van het beperkingengebied kan worden aangepast door wijziging van de ministeriële regeling. Maar zo lang dat niet is gebeurd, blijft de oorspronkelijke begrenzing van het beperkingengebied van kracht en heeft de bij algemene maatregel van bestuur bepaalde afstand geen betekenis. Alleen als er sprake is van een zodanige wijziging van het werk of object, dat dit als een nieuw werk of object moet worden beschouwd, ontstaat weer een beperkingengebied van rechtswege op basis van de krachtens het tweede lid bepaalde afstand. Voor het nieuwe werk of object heeft immers nog geen begrenzing plaatsvonden. Een voorbeeld hiervan is de vervanging van een brug in een rijksweg door een brug op enkele honderden meters afstand, waarna de oude brug wordt verwijderd. De verlegging van de rijksweg naar de nieuwe brug is een nieuw werk, waarvoor van rechtswege een beperkingengebied ontstaat. Pas als de begrenzing van het beperkingengebied van de rijksweg naar de nieuwe brug in de ministeriële regeling is aangepast, zal dat beperkingengebied op basis van de in de algemene maategel van bestuur bepaalde afstand zijn gelding verliezen.

Het derde lid van artikel 2.21a bevat een specifieke regeling voor de aanwijzing van beperkingengebieden met betrekking tot een mijnbouwinstallatie in een waterstaatswerk. In de definitie van veiligheidszone in artikel 2, onder 26, van de richtlijn offshore veiligheid is bepaald dat die veiligheidszone maximaal 500 meter van enig onderdeel van de installatie is. In lijn met de voorgestelde regeling voor de andere beperkingengebiedactiviteiten, wordt deze afstand bij algemene maatregel van bestuur vastgelegd. Er is voor mijnbouwinstallaties in een waterstaatswerk echter geen behoefte aan een nadere geometrische begrenzing bij ministeriële regeling, waarbij afgeweken kan worden van die afstand. Het beperkingengebied met betrekking tot mijnbouwinstallaties in een waterstaatswerk ontstaat op grond van dit lid daarom van rechtswege.

De voorgestelde regeling is ook van belang voor de beroepsmogelijkheden. Zie daarover artikel 2.2.

Onderdeel P (artikel 2.22 Omgevingswet)

Artikel 2.6 van de Omgevingswet verplicht de provincie om alle regels over de fysieke leefomgeving op te nemen in de omgevingsverordening, maar artikel 2.22, tweede lid, van de Omgevingswet biedt ook de mogelijkheid om de uitvoeringsregels bij provinciale instructieregels te stellen bij afzonderlijk besluit van gedeputeerde staten. Dit lid roept onbedoeld de mogelijkheid op van het stellen van regels buiten de omgevingsverordening. Met de voorgestelde wijziging van de redactie wordt dit voorkomen. De mogelijkheid om de in de onderdelen a en b van dit lid bedoelde uitvoeringsregels over provinciale instructieregels door gedeputeerde staten te stellen blijft behouden, maar dit gebeurt in de omgevingsverordening. Er is daarvoor geen delegatiebesluit op grond van artikel 2.8 van de Omgevingswet nodig.

Onderdelen Q en R (artikelen 2.23 en 2.25 Omgevingswet)

De artikelen 2.23 en 2.25 bevatten de algemene grondslag voor instructieregels van provincies en het Rijk. Deze artikelen worden aangevuld ter uitvoering van een motie van de leden Veldman en Çegerek.83 In de artikelen 2.23, derde lid, onder c, onder 3°, en 2.25, derde lid, onder c, onder 6°, wordt bepaald dat instructieregels ook betrekking kunnen hebben op regels over monitoring als bedoeld in de artikelen 20.1 en 20.2 en gegevensverzameling als bedoeld in artikel 20.6. Dit betreft monitoring van omgevingswaarden of andere parameters voor de kwaliteit van de fysieke leefomgeving die bij omgevingsplan of omgevingsverordening worden vastgesteld en andere gegevensverzameling die bij omgevingsverordening wordt geregeld. De reden om instructieregels over deze monitoring en gegevensverzameling mogelijk te maken is de wens om te borgen dat dergelijke gegevens kwalitatief en organisatorisch van voldoende kwaliteit zijn.

Artikel 2.25 wordt ook aangevuld met de mogelijkheid om instructieregels te stellen over een monitoringsprogramma. Hierop wordt ingegaan in de toelichting op de wijziging van artikel 20.2, vierde lid (nieuw). Kortheidshalve wordt hiernaar verwezen.

Verder wordt voorgesteld om in de artikelen 2.23 en 2.25 enkele verbeteringen aan te brengen. Ten eerste wordt aan het eerste lid, onder a, van artikel 2.23 toegevoegd dat de provincies instructieregels kunnen stellen over maatwerkvoorschriften. Deze bevoegdheid was al aan het Rijk gegeven, maar moet ook voor de provincies beschikbaar zijn in verband met bijvoorbeeld de taak om de kwaliteit van het grondwater in grondwaterbeschermingsgebieden te beschermen. In het eerste lid, onder a, van artikel 2.23 en 2.25 wordt bij het projectbesluit de verwijzing naar de artikelen 5.44 en 5.46, tweede lid, geschrapt. Deze verwijzing is overbodig, omdat in de begripsomschrijving van projectbesluit al een verwijzing is opgenomen naar afdeling 5.2. Naar aanleiding van het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State wordt verder voorgesteld dat ook instructieregels gesteld kunnen worden over het besluit op grond van artikel 5.53, derde en vierde lid, waarmee gedeputeerde staten en Ministers de regels van een gemeente, waterschap of – voor Ministers – provincie buiten toepassing kunnen laten als deze de uitvoering van een door hen vastgesteld projectbesluit onevenredig zouden belemmeren. Dit dicht – zoals nader toegelicht in het nader rapport onder punt 6 – een potentieel «gat» in de implementatie van Europese en internationaalrechtelijke verplichtingen die zijn uitgewerkt in de regels van een gemeente, waterschap of provincie. Verder wordt in de aanhef van het derde lid van beide artikelen, in het verlengde van het eerste lid, onder a, ter verduidelijking toegevoegd dat de hier bedoelde instructieregels betrekking kunnen hebben op de inhoud of toelichting van een omgevingsplan of waterschapsverordening (en, in artikel 2.25, de omgevingsverordening). Het derde lid beperkt de bevoegdheid van het eerste lid. Door de huidige formulering in de Omgevingswet zou de indruk kunnen ontstaan dat instructieregels alleen betrekking mogen hebben op de inhoud van deze besluiten. Dat is niet bedoeld. Voor de volledigheid wordt daarom herhaald dat de instructieregels zowel over de inhoud als de toelichting kunnen gaan. Daarnaast wordt, eveneens ter verduidelijking, in onderdeel c van het derde lid van beide artikelen toegevoegd dat de instructieregels zowel kunnen gaan over te stellen regels als over al gestelde regels. Dit sluit aan bij de formulering van onderdeel a van dat lid over op te nemen of opgenomen omgevingswaarden. In verband met deze wijziging worden de onderdelen van het derde lid na onderdeel c tot subonderdelen van onderdeel c gemaakt.

De verwijzing in artikel 2.23, derde lid, onder c, en artikel 2.25, derde lid, onder d (oud; in dit wetsvoorstel artikel 2.25, derde lid, onder c, onder 2°), naar artikel 5.19, eerste lid, vervalt vanwege de wijziging van dat artikel. Instructieregels over de beoordelingsregels voor omgevingsvergunningen voor een omgevingsplanactiviteit blijven overigens wel mogelijk, omdat dat regels zijn die met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties nodig zijn.

Aan artikel 2.25, derde lid, wordt toegevoegd dat het Rijk ook instructieregels kan stellen over de regels in de omgevingsverordening over de voorschriften die aan een omgevingsvergunning voor onder meer een milieubelastende activiteit moeten worden verbonden (onderdeel c, onder 1°), over de regels in het omgevingsplan over bouwactiviteiten (onderdeel c, onder 3°) en over de regels in het omgevingsplan over indieningsvereisten voor de aanvraag om een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit (onderdeel c, onder 4°). De toevoeging van de mogelijkheid van instructieregels over bouwactiviteiten hangt samen met het schrappen van het begrip «locatieontwikkelingsregels» in het wetsvoorstel Omgevingswet naar aanleiding van het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State (Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 4, blz. 98). De definitie van «locatieontwikkelingsregels» in het ontwerp van de Omgevingswet zoals dat is voorgelegd aan de Afdeling advisering luidde: «regels over de toedeling van functies aan locaties, met inbegrip van de met het oog daarop gestelde regels waarvan de werking door een geometrische plaatsbepaling beperkt is tot die locaties, en overige regels over bouwactiviteiten». Door de wijziging van artikel 4.2 en de verwijzing naar dat artikel in artikel 2.25 is de mogelijkheid tot het stellen van instructieregels over bouwactiviteiten onbedoeld weggevallen. De regulering van bouwactiviteiten behoort sinds de Woningwet van 1901 volledig tot de gemeentelijke medebewindstaken en daarbij past een mogelijkheid om daarover instructieregels te kunnen geven. Aan het stellen van dergelijke regels zou behoefte kunnen bestaan in verband met de voorgestelde «knip» (zie het algemeen deel van deze memorie van toelichting, paragraaf 2.2.1.4).

Ook wordt in het vierde lid van de artikelen 2.23 en 2.25 de verplichting om bij het stellen van instructieregels een termijn te noemen waarbinnen die regels moeten zijn opgevolgd, omgezet in een mogelijkheid. Bij instructieregels die een voortzetting zijn van bestaand beleid (en die dus al zijn uitgewerkt in de betreffende besluiten) of die slechts van toepassing zijn op het moment dat een besluit wordt gewijzigd, is een termijn immers overbodig. Bij andere instructieregels zal vanzelfsprekend wel een termijn worden genoemd.

Tot slot wordt in de artikelen 2.23, eerste en derde lid, en 2.25, eerste en derde lid, een wijziging doorgevoerd om de tekst beter te laten aansluiten op de nieuwe instrumenten van de Omgevingswet. In de aanhef van de genoemde leden is geregeld dat instructieregels kunnen worden gesteld over de inhoud, toelichting of motivering van diverse instrumenten op grond van de Omgevingswet. De toelichting vormt echter geen verplicht afzonderlijk onderdeel van die instrumenten. Daaraan worden dan ook in het Besluit kwaliteit leefomgeving geen afzonderlijke eisen gesteld. Het is ook niet nodig om daarover instructies te geven of provinciale instructie(regel)s te stellen. De grondslag om regels te stellen (en instructies te geven) over de inhoud en motivering van die instrumenten volstaat. Daarom worden deze artikelen hierop aangepast.

Onderdeel S (artikel 2.26 Omgevingswet)

Ter implementatie van de kaderrichtlijn maritieme ruimtelijke planning wordt voorgesteld om het maritieme ruimtelijke plan als verplicht programma toe te voegen (in artikel 3.9, tweede lid, Omgevingswet). Aan dit programma is in deze Europese richtlijn ook een aantal inhoudelijke eisen gesteld. Deze eisen zijn per 1 juli 2016 opgenomen in het Waterbesluit (via een wijziging van het Waterbesluit, Stb. 2016, 99). Als voortzetting daarvan zullen deze eisen in het Besluit kwaliteit leefomgeving aan het maritiem ruimtelijk plan worden gesteld. Aan de opsomming in artikel 2.26, derde lid, van de Omgevingswet, wordt om die reden ook de kaderrichtlijn maritieme ruimtelijke planning toegevoegd.

Voorgesteld wordt om de herziene nec-richtlijn te implementeren in het stelsel van de Omgevingswet (zie ook paragraaf 2.1.5 van deze memorie van toelichting). Deze richtlijn kent de verplichting tot het vaststellen, uitvoeren en zo nodig herzien van een nationaal programma. Voorgesteld wordt om dat programma als nationaal nec-programma toe te voegen in artikel 3.9, eerste lid, Omgevingswet. De richtlijn stelt een aantal inhoudelijke en procedurele eisen aan dit programma. Deze eisen zullen, in lijn met die voor de andere programma’s, worden opgenomen in het Besluit kwaliteit leefomgeving respectievelijk het Omgevingsbesluit. Daarom wordt deze richtlijn met de voorgestelde wijziging in de opsomming van artikel 2.26, derde lid, van de Omgevingswet opgenomen.

Voorgesteld wordt verder om de zwemwaterrichtlijn te schrappen uit het derde lid. Deze richtlijn kent geen programmaverplichting en noodzaakt niet tot het geven van instructieregels over een programma. In verband met de beoogde lastenluwe implementatie van EU-regelgeving is het niet wenselijk om dan toch nationale instructieregels hierover te stellen.

Onderdeel T (artikel 2.27 Omgevingswet)

Op de wijziging van onderdeel e van dit artikel met betrekking tot lokale spoorweginfrastructuur is ingegaan in de toelichting op de wijziging van artikel 2.18.

De voorgestelde wijziging van artikel 2.27, onder e, ziet op het schrappen van de verplichting voor het Rijk om instructieregels te stellen over het behoeden van de staat en werking van wegen in beheer bij de provincie voor nadelige gevolgen van activiteiten op of rond die wegen. Bij de uitwerking van de instructieregels en na overleg met het Interprovinciaal Overleg daarover bleek dat aan dergelijke regels, gezien het aan deze stelselherziening ten grondslag liggende uitgangspunt van vertrouwen, geen behoefte bestaat. Ook in het huidige recht wordt deze zorg overgelaten aan de provincies zonder dat hierover instructieregels worden gesteld.

Bij het uitwerken van de uitvoeringsregelgeving is geconstateerd dat de regeling in de Omgevingswet voor de luchthavens van regionale betekenis niet helemaal aansluit bij de wijze waarop luchthavenbesluiten tot stand komen. Er was uitgegaan van een uniforme set instructieregels voor alle burgerluchthavens in het hele land, waaronder luchthavens van regionale betekenis. In de praktijk zijn er echter inhoudelijke verschillen tussen de instructieregels voor verschillende luchthavens, afhankelijk van het moment van vaststelling van het luchthavenbesluit (met inbegrip van mer, zienswijzenprocedure en voorhang). In het luchthavenbesluit worden het toegestane luchtverkeer rond de luchthavens en de daaruit voortvloeiende beperkingengebieden vastgelegd. Nieuw beleid of nieuwe internationale regelgeving worden pas concreet toegepast op het moment dat voor een luchthaven een nieuw luchthavenbesluit vastgesteld wordt. Daardoor ontstaan verschillen in de geldende instructieregels, waardoor bijvoorbeeld een nieuwe instructieregel die is gesteld met het oog op de vliegveiligheid al wel geldt voor de beperkingengebieden van luchthavens met een recent luchthavenbesluit en nog niet voor beperkingengebieden van luchthavens met een al wat ouder luchthavenbesluit. Om dit mogelijk te maken, zullen in het Besluit kwaliteit leefomgeving voor Schiphol en andere luchthavens van nationale betekenis afwijkende instructieregels opgenomen worden. Deze wijze van variëren in instructieregels is echter niet passend voor luchthavens van regionale betekenis omdat de luchthavenbesluiten voor die luchthavens niet door het Rijk, maar door de provincies worden vastgesteld. Voorgesteld wordt om de instructieregels over de in het omgevingsplan op te nemen regels in de beperkingengebieden van dergelijke luchthavens op te nemen in de omgevingsverordening. In het Besluit kwaliteit leefomgeving kunnen vervolgens instructieregels opgenomen worden over de inhoud van instructieregels in de omgevingsverordening voor de beperkingengebieden van luchthavens van regionale betekenis (zogenoemd «getrapte» instructieregels). De voorgestelde wijziging maakt continuering van de bestaande praktijk op dit punt mogelijk.

Onderdeel U (artikel 2.28 Omgevingswet)

Op de wijziging van onderdeel f van dit artikel is ingegaan in de toelichting op de wijziging van artikel 2.18. Voor de toelichting op het nieuw voorgestelde onderdeel h wordt verwezen naar paragraaf 3.2 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting over de omzetting van artikel 7a van de Mijnbouwwet.

Onderdeel V (artikel 2.29 Omgevingswet)

De wijziging in het eerste lid hangt samen met de wijziging van artikel 4.2. Kortheidshalve wordt verwezen naar paragraaf 2.2.1.1 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting.

De wijziging van het tweede lid, onder a, hangt samen met de wijziging van artikel 2.27. In verband met deze wijziging wordt in artikel 2.29, tweede lid, onder a, onder 2°, de opdracht tot het stellen van instructieregels bij algemene maatregel van bestuur over burgerluchthavens van regionale betekenis in omgevingsplannen en projectbesluiten geschrapt. De wijziging van de onderdelen b en d van het tweede lid is redactioneel.

Onderdeel W (artikel 2.30 Omgevingswet)

In onderdeel a van dit artikel wordt voorgesteld om het huidige getrapte systeem van aanwijzing van zwemlocaties te vereenvoudigen. Er wordt geen lijst meer wordt opgesteld met plaatsen waar naar het oordeel van gedeputeerde staten door een groot aantal personen wordt gezwommen. In plaats daarvan wijzen gedeputeerde staten direct, in overeenstemming met de beheerders van de oppervlaktewaterlichamen, de zwemlocaties aan. Het schrappen van het getrapte systeem heeft tot gevolg dat de term zwemwater in onderdeel b overbodig wordt. Er wordt immers geen lijst meer opgesteld met plaatsen waarin naar het oordeel van de gedeputeerde staten door een groot aantal personen wordt gezwommen. Die term wordt daarom geschrapt. De wijziging van onderdeel c betreft een technische aanpassing van een verwijzing naar de zwemwaterrichtlijn.

Onderdeel X (artikel 2.32 Omgevingswet)

Het nieuwe derde lid bevat de mogelijkheid om in de rijksinstructieregels in het Besluit kwaliteit leefomgeving te bepalen dat gedeputeerde staten ontheffing kunnen verlenen van die regels. Dit is aan de orde bij instructieregels waarvoor een bestuursorgaan van de provincie een besluit moet nemen tot aanwijzing of begrenzing van het gebied waarvoor dergelijke instructieregels gelden. Bij het uitwerken van de algemene maatregelen van bestuur is gebleken dat een dergelijke optie nodig is voor het continueren van de huidige werkwijze bij de beperkingengebieden met betrekking tot luchthavens van regionale betekenis.

Onderdelen Y en Z (artikelen 2.33 en 2.34 Omgevingswet)

In artikel 2.34 wordt onderdeel a van het tweede lid geschrapt en als nieuw derde lid gevoegd in artikel 2.34. Deze aanpassing houdt verband met het feit dat de bevoegdheid om een instructie te geven aan het provinciebestuur of het waterschapsbestuur ten aanzien van de uitvoering van een taak of bevoegdheid op het gebied van het beheer van watersystemen of het waterketenbeheer binnen het beleidsterrein van de Minister van Infrastructuur en Waterstaat valt.

De verwijzing in de artikelen 2.33, tweede lid, onder a, en 2.34, tweede lid, onder c, naar artikel 5.19, eerste lid, vervalt vanwege de wijziging van dat artikel. Instructies aan de gemeenteraad over de beoordelingsregels voor omgevingsvergunningen voor een omgevingsplanactiviteit blijven overigens wel mogelijk, omdat dat regels zijn die met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties nodig zijn. Ook de verwijzing in artikel 2.34, tweede lid, onder a, naar artikel 5.19, tweede lid, vervalt vanwege de wijziging van dat artikel. Instructies van het Rijk over provinciale instructieregels over de beoordelingsregels voor een omgevingsplanactiviteit blijven mogelijk, omdat die provinciale instructieregels zijn gebaseerd op artikel 2.22 en dat artikel ook is genoemd in het tweede lid, onder a. Daarnaast wordt voorgesteld om in het tweede lid, onder a, de verwijzing naar artikel 4.2, tweede lid, te vervangen door een verwijzing naar artikel 4.1, om «doorverwijzing» te voorkomen. Artikel 4.2, tweede lid, verwijst (na wijziging door dit wetsvoorstel) immers naar regels als bedoeld in artikel 4.1. Voor nadere toelichting op deze wijziging wordt verwezen naar paragraaf 2.2.1.1 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting.

Verder wordt voorgesteld om in artikel 2.33, tweede lid, onder c, en artikel 2.34, tweede lid, onder b en d, de verwijzing naar de artikelen 5.44 en 5.46, tweede lid, te schrappen. Deze verwijzingen zijn overbodig omdat in de begripsomschrijving van projectbesluit al een verwijzing naar afdeling 5.2 is opgenomen.

Onderdeel AA

De wijziging van artikel 2.35, eerste lid, is redactioneel.

Onderdelen AB en AC (artikelen 2.36 en 2.37 Omgevingswet)

In de artikelen 2.36, eerste en tweede lid, en 2.37, eerste lid, worden onderdelen toegevoegd die verband houden met de invoeging in de Omgevingswet van afdeling 18.3 (kwaliteitsbevordering en afstemming uitvoering en handhaving) en afdeling 20.5 (digitaal stelsel Omgevingswet).

In de artikelen 2.36 en 2.37 van de Omgevingsrecht is het generieke toezicht op het waterschapsbestuur in de Omgevingswet geregeld. Deze artikelen worden uitgebreid met onderdelen die verband houden met de uitbreiding van de taken van het waterschapsbestuur als gevolg van het invoegen van delen uit de Wabo in afdeling 18.3 van de Omgevingswet (onderdeel uitvoering en handhaving) en met de nieuwe artikelen over het digitale stelsel in afdeling 20.5 van de Omgevingswet (zie voor deze invoegingen meer uitgebreid het algemeen deel van deze memorie van toelichting).

De eerste twee leden van 5.2a Wabo betroffen de taakverwaarlozingsregeling en zijn overgeheveld naar artikel 2.36. Artikel 5.2a, eerste lid, is omgezet naar artikel 2.36, tweede lid, aanhef en onder b. Artikel 5.2a, tweede lid, is omgezet naar artikel 2.36, eerste lid, aanhef en onder b. Artikel 5.2a, derde en vierde lid, over de regeling van schorsing en vernietiging van besluiten, is opgenomen in artikel 2.37, eerste lid, aanhef en onder b.

Het voorgestelde artikel 2.36, tweede lid, onder c, is nieuw en houdt verband met de taken van het waterschapsbestuur op grond van afdeling 20.5 van de Omgevingswet, het digitaal stelsel Omgevingswet. Met de aanpassing van (de bijlage bij) artikel 124 van de Gemeentewet (in hoofdstuk 2 van dit wetsvoorstel) wordt het toezicht op het gemeentebestuur voor zover het de taken op grond van afdeling 20.5 van de Omgevingswet betreft, geconcentreerd bij de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, gezien diens verantwoordelijkheid voor het digitaal stelsel als geheel.

Onderdeel AD (artikel 2.38 Omgevingswet)

In verband met de voorgestelde wijziging van artikel 2.30, waarbij het getrapte systeem van aanwijzing van zwemlocaties wordt vereenvoudigd, wordt de zinsnede «zwemwateren of zwemlocaties» vervangen door «oppervlaktewaterlichamen». De wijziging heeft geen materiële gevolgen voor de bevoegdheid van gedeputeerde staten om een negatief zwemadvies te geven of een zwemverbod in te stellen.

Onderdeel AE (artikel 2.40 Omgevingswet)

Voorgesteld wordt om in het tweede lid de zinsnede vanaf «tenzij» te schrappen. Deze zinsnede was bedoeld om toepassing van het eerste lid (weer) mogelijk te maken voor gebruik door het openbaar verkeer in beperkingengebieden met betrekking tot installaties in de EEZ of in de territoriale zee. Deze mogelijkheid is echter overbodig, omdat de Omgevingswet al een vergunningenstelsel kent voor beperkingengebiedactiviteiten met betrekking tot installaties in een waterstaatswerk (zie artikel 5.1, tweede lid, onder f, onder 5°, van de Omgevingswet). Het reguleren van de toegang tot deze beperkingengebieden loopt via dat artikel. Het toegangsverbod van het eerste lid van artikel 2.40 kan daarom in die gevallen gemist worden.

Onderdelen AF en AG (artikelen 2.41 en 3.1 Omgevingswet)

De wijzigingen in artikel 2.41 en 3.1 houden verband met de herverdeling van enkele aangelegenheden op het terrein van het omgevingsrecht over de (nieuwe) departementen in verband met de kabinetswisseling in 2017.

Onderdelen AH, AJ en AM (artikelen 3.4, 3.7 en 3.10 Omgevingswet)

In de artikelen 3.4, 3.7 en 3.10 is de bevoegdheid tot vaststelling van (waterbeheer-) programma’s toegekend aan het dagelijks bestuur van het waterschap. Door de voorgestelde wijzigingen in deze artikelen wordt deze bevoegdheid toegekend aan het algemeen bestuur van het waterschap. Het laten vaststellen van (waterbeheer-)programma’s door het algemeen bestuur sluit beter aan bij de werkwijze binnen waterschappen en bij artikel 83, tweede lid, onder g, van de Waterschapswet. Op grond van deze bepaling in de Waterschapswet mag de bevoegdheid tot vaststelling van plannen krachtens bijzondere wetten niet door het algemeen bestuur worden overgedragen aan het dagelijks bestuur. Tot deze plannen behoort ook het waterbeheerplan op grond van hoofdstuk 4 van de Waterwet, dat in de Omgevingswet is vervangen door het waterbeheerprogramma.

Daarnaast bevat artikel 3.10, tweede lid, een redactionele wijziging.

Onderdeel AI (artikel 3.6, eerste lid, Omgevingswet)

Met de wijziging van artikel 3.6, eerste lid, onder a en b, wordt beoogd beter bij de richtlijn omgevingslawaai aan te sluiten. Deze richtlijn eist dat «afzonderlijke strategische geluidbelastingkaarten worden opgemaakt voor wegverkeerslawaai, spoorweglawaai, vliegtuiglawaai en industrielawaai» (bijlage IV, onder 8, bij de richtlijn omgevingslawaai). Omdat voor wegverkeerslawaai aldus een aparte kaart wordt gemaakt, ligt het niet voor de hand om geluid van sporen die onderdeel van wegen zijn, uit te zonderen. De oorspronkelijke redactie van onderdelen a en b zou daartoe wel aanleiding geven (artikel 20.17 verwijst namelijk terug naar artikel 3.6).

Het artikel vormt met de voorgestelde wijzigingen een voortzetting van de huidige implementatie in artikel 11.6, vierde lid, onder a en b, Wm.

Met de wijziging in het eerste lid, onder c, wordt de implementatie van de richtlijn omgevingslawaai verbeterd. De richtlijn eist dat geluidbelastingkaarten voor agglomeraties op luchtverkeerslawaai binnen agglomeraties zien. Dat lawaai kan ook worden veroorzaakt door luchthavens die niet als belangrijk in de zin van artikel 3 van de richtlijn gelden, zoals door militaire luchthavens. Om die reden moet de aanduiding worden verbreed tot «luchthavens».

Onderdeel AK (artikel 3.8, eerste en tweede lid, Omgevingswet)

Eerste lid

De wijziging in artikel 3.8, eerste lid, onder a, beoogt de implementatie van de richtlijn omgevingslawaai te verbeteren. Hiertoe is de categorie wegen waarvoor gedeputeerde staten actieplannen (en geluidbelastingkaarten) moeten opstellen, verruimd naar alle wegen die belangrijk zijn en die niet in beheer zijn bij het Rijk. De reden hiervan is dat naast de wegen in beheer bij provincies, ook wegen in beheer bij waterschappen kunnen gelden als «belangrijk» in de zin van artikel 3 van de richtlijn omgevingslawaai.

De wijziging in het eerste lid, onder b, is redactioneel van aard en beoogt aan te sluiten bij het gewijzigde onderdeel a.

De wijziging in het eerste lid, onder c, beoogt de implementatie van de richtlijn te verbeteren. Belangrijke luchthavens zijn volgens artikel 3 van de richtlijn omgevingslawaai namelijk steeds burgerluchthavens met een bepaalde verkeersintensiteit.

Tweede lid

In artikel 3.8, tweede lid, vervalt aan het slot de zinsnede «, waarin het provinciale waterbeleid is opgenomen». Het provinciale waterbeleid wordt immers op grond van artikel 3.1, tweede lid, in samenhang met artikel 3.2 van de Omgevingswet primair opgenomen in de provinciale omgevingsvisie. De voorgestelde wijziging beoogt dubbelingen in de omgevingsvisie en het regionale waterprogramma uit te sluiten. Deze technische wijziging heeft geen betrekking op de mogelijkheden of de beleidsvrijheid van de provincie om regionale waterprogramma's vast te stellen. Het strategische beleid zal in de provinciale omgevingsvisie worden opgenomen, de uitwerking van dat beleid in de regionale waterprogramma’s conform artikel 3.5 van de Omgevingswet. Uit de toelichting op artikel 3.8, tweede lid, blijkt dat het regionale waterprogramma niet beperkt is tot de uitvoering van EU-richtlijnen. Het programma kan ook het provinciale beleid bevatten voor zover dat niet in de omgevingsvisie is opgenomen. De wijziging heeft geen gevolgen voor de in artikel 3.7, tweede lid, van de Omgevingswet opgenomen verplichting. Die verplichting houdt in dat waterschappen met het oog op de verplichtingen uit de EU-waterrichtlijnen, voor zover deze betrekking heeft op hun taken, bij het opstellen van hun waterbeheerprogramma’s rekening houden met het regionale waterprogramma. Voor de bestaande programma's is voorzien in overgangsrecht in artikel 4.57 (regionaal waterplan) van dit wetsvoorstel. In artikel 3.9 is eenzelfde technische wijziging opgenomen voor het nationale waterprogramma.

Onderdeel AL (artikel 3.9, eerste, tweede en vierde lid, Omgevingswet)

Eerste lid

Voor de implementatie van de herziene nec-richtlijn (zie ook paragraaf 2.1.5 van deze memorie van toelichting) wordt voorgesteld om het nationaal nec-programma als verplicht programma toe te voegen (in artikel 3.9, eerste lid, Omgevingswet). Dit programma bevat de wijze waarop de in de richtlijn genoemde en in het Besluit kwaliteit leefomgeving op te nemen emissiereductiedoelstellingen verwezenlijkt zullen worden. Deze richtlijn stelt ook een aantal inhoudelijke en procedurele eisen aan dit programma. Deze eisen zullen, in lijn met die voor de andere programma’s, worden opgenomen in het Besluit kwaliteit leefomgeving en het Omgevingsbesluit. In het kader van dit programma is niet voorzien in verdergaande eisen dan die Europees verplicht zijn.

De wijziging in het eerste lid, onder c, beoogt de implementatie van de richtlijn te verbeteren. Volgens artikel 3 van de richtlijn omgevingslawaai zijn belangrijke luchthavens namelijk steeds burgerluchthavens met een bepaalde verkeersintensiteit.

Tweede lid

Met de voorgestelde redactionele wijziging in artikel 3.9, tweede lid, onder a, wordt beoogd beter aan te sluiten op de redactie van artikel 2.21, tweede lid, onder a. In beide bepalingen worden namelijk dezelfde Nederlandse delen van de genoemde stroomgebiedsdistricten bedoeld.

Voorgesteld wordt de verwijzing naar de kaderrichtlijn mariene strategie in artikel 3.9, tweede lid, onder c, aan te passen.

Beoogd is te verduidelijken welk onderdeel van het actieplan mariene strategie, bedoeld in artikel 5 van de kaderrichtlijn mariene strategie, een programma is als bedoeld in hoofdstuk 3 van de Omgevingswet. Op grond van artikel 5 van de kaderrichtlijn mariene strategie ontwikkelen lidstaten voor hun mariene wateren een mariene strategie volgens het actieplan mariene strategie. Dat actieplan bestaat uit de volgende onderdelen:

  • i. een initiële beoordeling van de huidige milieutoestand van de betrokken wateren en de milieueffecten van menselijke activiteiten daarop,

  • ii. omschrijving van de goede milieutoestand van de betrokken wateren,

  • iii. vaststelling van een reeks milieudoelen en daarmee samenhangende indicatoren,

  • iv. vaststelling en uitvoering van een monitoringprogramma voor voortgaande beoordeling en periodieke actualisering van de doelen, en

  • v. programma’s van maatregelen gericht op het bereiken of behouden van een goede milieutoestand.

Het programma van maatregelen betreft een programma als bedoeld in hoofdstuk 3 van de Omgevingswet.

Daarnaast wordt voorgesteld om in artikel 3.9, tweede lid, onder d, een verwijzing naar de kaderrichtlijn maritieme ruimtelijke planning op te nemen. Artikel 4, eerste lid, van de kaderrichtlijn maritieme ruimtelijke planning bepaalt dat elke lidstaat een maritiem ruimtelijk plan voor haar mariene wateren vaststelt en uitvoert. Onder maritieme ruimtelijke planning wordt in de richtlijn verstaan het proces in het kader waarvan de autoriteiten van een lidstaat menselijke activiteiten in mariene gebieden analyseren en organiseren om ecologische, economische en sociale doelstellingen te bereiken. Dat proces bestaat uit een cyclus van tenminste de volgende stappen: het vaststellen van problemen en mogelijkheden, het vergaren van informatie, het vaststellen van plannen, besluitvorming, herziening of actualisering en het bewaken van de uitvoering. Bij het proces moet rekening worden gehouden met de wisselwerking tussen land en zee. Maritieme ruimtelijke planning ziet op mariene wateren van de lidstaat. De lidstaten moeten ervoor zorgen dat de maritieme ruimtelijke planning resulteert in een of meer maritieme ruimtelijke plannen (artikel 4, derde lid, van de kaderrichtlijn). De grondslag daarvoor is opgenomen in onderdeel d. Net zoals dat geldt voor een andere departementsoverstijgende rijksprogramma’s in artikel 3.9, wordt ook het maritiem ruimtelijk plan vastgesteld door de Minister van Infrastructuur en Waterstaat in overeenstemming met de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit. Het plan kan desgewenst deel uitmaken van een ander programma, zoals het nationaal waterprogramma. De inhoudelijke eisen die op grond van de richtlijn gelden voor dit programma worden, in lijn met de andere programma’s, op amvb-niveau opgenomen in het Besluit kwaliteit leefomgeving.

In artikel 3.9, tweede lid, onder e, vervalt aan het slot, de zinsnede «waarin het nationale waterbeleid is opgenomen». Het nationale waterbeleid moet immers op grond van artikel 3.1, derde lid, in samenhang met artikel 3.2 van de Omgevingswet primair worden opgenomen in de nationale omgevingsvisie. Het strategische beleid zal in de nationale omgevingsvisie worden opgenomen, de uitwerking van dat beleid in het nationale waterprogramma. De voorgestelde wijziging beoogt dubbelingen in de omgevingsvisie en het nationaal waterprogramma uit te sluiten. Zie hiervoor ook de toelichting op de vergelijkbare wijziging in artikel 3.8.

Derde lid

De voorgestelde wijziging is opgenomen naar aanleiding van de inspraakreacties op de consultatieversie van het aanvullingswetsvoorstel natuur. Met die aanvullingswet zal de Wet natuurbescherming overgaan naar het stelsel van de Omgevingswet. Uitgangspunt van dit aanvullingswetsvoorstel is dat de verdeling van bevoegdheden tussen bestuursorganen op dit punt beleidsneutraal zal worden ingebouwd. De voorgestelde formulering sluit nauwer aan bij de formulering van de Wet natuurbescherming.

Onderdeel AN (artikel 3.12 Omgevingswet)

De wijziging van artikel 3.12 is redactioneel.

Onderdeel AO (artikel 3.15 Omgevingswet)

Met de voorgestelde wijzigingen wordt nader verduidelijkt dat het van het bestuursniveau waarop een omgevingswaarde of een andere doelstelling voor de fysieke leefomgeving wordt vastgesteld afhangt of daarvoor een programma met programmatische aanpak kan worden vastgesteld. Het bestuursorgaan dat een omgevingswaarde vaststelt of een andere doelstelling voor de fysieke leefomgeving wil bereiken, kan ervoor kiezen om voor die omgevingswaarde of die andere doelstelling de programmatische aanpak toe te passen. Voor rijksomgevingswaarden betekent dit dat bij algemene maatregel van bestuur moet worden bepaald dat de programmatische aanpak van toepassing is. Voor provinciale omgevingswaarden en gemeentelijke omgevingswaarden wordt dit in de omgevingsverordening respectievelijk het omgevingsplan bepaald. Decentrale overheden kunnen niet op eigen initiatief programma’s met een programmatische aanpak vaststellen voor het voldoen aan omgevingswaarden of het bereiken van andere doelstellingen voor de fysieke leefomgeving die op een hoger bestuursniveau zijn vastgesteld. Om eventuele onduidelijkheid weg te nemen wordt voorgesteld om de inhoud van het tweede lid te verdelen over drie leden.

Onderdeel AP (artikel 3.16, tweede lid, Omgevingswet)

De wijzigingen in artikel 3.16, tweede lid, houden verband met de in dit wetsvoorstel voorziene wijziging van de omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit in een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit. Zie paragraaf 2.2.1 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting.

Onderdeel AQ (artikel 4.1 Omgevingswet)

De voorgestelde wijzigingen van het eerste lid zijn wijzigingen van technische aard waarbij wordt aangesloten bij de vaste formule volgens de Aanwijzingen voor de regelgeving en de systematiek in de rest van de Omgevingswet. Er zijn twee gevallen te onderscheiden: als verwezen wordt naar het omgevingsplan, de waterschapsverordening en de omgevingsverordening op vergelijkbare wijze als in een delegatiegrondslag voor een algemene maatregel van bestuur dan wordt het woord «bij» gebruikt. Als het gaat om het aanduiden van de inhoud van het omgevingsplan, de waterschapsverordening en de omgevingsverordening dan worden de woorden «in het» gebruikt. In het eerste lid van artikel 4.1 is sprake van een delegatiegrondslag.

Het voorgestelde tweede lid maakt het mogelijk om bij ministeriële regeling meet- en rekenvoorschriften te stellen voor bepalingen die zijn opgenomen in decentrale regelgeving. Het voorstel dient ter uitvoering van een motie van de leden Veldman en Çegerek84. Het tweede lid wordt genummerd tot het derde lid en aangevuld om zo te waarborgen dat de Minister bij het stellen van dergelijke regels de grenzen van artikel 2.3, derde lid, in acht neemt. Regeling moet dus nodig zijn in verband met een nationaal belang dat niet doelmatig en doeltreffend door de decentrale overheden kan worden behartigd, de doelmatige en doeltreffende uitvoering van de taken en bevoegdheden op grond van de Omgevingswet of een internationale verplichting.

De belangrijkste aanleiding voor de motie is dat lokale verschillen op het gebied van meet- en rekenmethoden onnodig belastend zijn voor het bedrijfsleven, waaronder de adviesbranche. Maar ook voor gemeenten zou het zeer belastend zijn als zij voor elke regel de meetmethoden zouden moeten voorschrijven. Omdat in het nieuwe stelsel bijvoorbeeld de geluidregels in omgevingsplannen opgenomen worden, zou – zonder deze toevoeging – elk omgevingsplan moeten bepalen hoe geluidmetingen uitgevoerd moeten worden. En nadat nieuwe meetmethoden beschikbaar komen, zou elk omgevingsplan daarop aangepast moeten worden. Een landelijke regeling hierover is dan doelmatiger en doeltreffender.

Onderdeel AR (artikel 4.2 Omgevingswet)

De tekst van dit artikel is redactioneel gewijzigd ter verduidelijking. Voor verdere toelichting wordt verwezen naar paragraaf 2.2.1.1 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting.

Onderdelen AS, AY, BL, BO, BV en CJ (artikelen 4.3, 4.12, 4.24, 5.1, 5.11 en 5.27 Omgevingswet)

In het verlengde van het voorstel om het begrip «mijnbouwactiviteit» te wijzigen («mijnbouwactiviteit» wordt «mijnbouwlocatieactiviteit»; zie voor de achtergrond de artikelsgewijze toelichting op de betrokken wijziging van de bijlage bij de Omgevingswet) wordt voorgesteld om in deze artikelen, voor zover van toepassing met inbegrip van het opschrift daarvan, de verwijzing naar het begrip «mijnbouwactiviteit» te wijzigen in: mijnbouwlocatieactiviteit.

Onderdeel AT (artikel 4.4 Omgevingswet)

In de eerste plaats wordt voorgesteld om artikel 4.4, tweede lid, te wijzigen. Deze wijziging bestaat uit het toevoegen van het omgevingsplan aan dat artikellid, naast de al genoemde waterschapsverordening en omgevingsverordening. Hiermee wordt de grondslag geboden om ook in het omgevingsplan een expliciet geformuleerd vergunningenstelsel op te nemen. In paragraaf 2.2.1.2 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting is al nader ingegaan op de achtergrond van dit wijzigingsvoorstel. Voor de goede orde wordt hierbij opgemerkt dat de grondslag om een vergunningenstelsel op te nemen uit de aard der zaak ook impliceert de grondslag om regels te stellen met betrekking tot de voorwaarden waaronder de vergunning al dan niet kan worden verleend. Dit wordt daarom voor zowel het omgevingsplan, de waterschapsverordening als de omgevingsverordening, niet afzonderlijk geregeld.

Omwille van het voorkomen van procedurele stapeling tussen binnenplanse en buitenplanse omgevingsvergunningen, zoals onder de Wabo in samenhang met de Wro het geval is, is eerder afgezien van een grondslag voor het opnemen van een vergunningenstelsel in het omgevingsplan. De voorgestelde wijziging van artikel 4.4, tweede lid, brengt niet mee dat die procedurele stapeling nu toch ontstaat. Dit houdt verband met het feit dat het nieuwe begrip «omgevingsplanactiviteit» een brede strekking heeft. Gelet daarop wordt een procedurele stapeling voorkomen; er blijft één procedure waarmee voor zowel de met het omgevingsplan voorziene als de niet-voorziene activiteiten vergunning kan worden verleend. Zie over het nieuwe begrip «omgevingsplanactiviteit», alsmede over het daarmee samenhangende nieuwe begrip «buitenplanse omgevingsplanactiviteit», eveneens paragraaf 2.2.1.2 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting.

Verder wordt voorgesteld om het opschrift van artikel 4.4 nader te concretiseren door het in lijn met de opschriften van de overige artikelen in paragraaf 4.1.2 te voorzien van een meer inhoudelijk opschrift, te weten «melding of omgevingsvergunning». Dit betekent overigens niet dat de in het eerste en tweede lid bedoelde algemene regels alleen een verbod om zonder voorafgaande melding respectievelijk zonder omgevingsvergunning een activiteit te verrichten kunnen inhouden. De bevoegdheid om algemene regels te stellen op grond van paragraaf 4.1.1 is breed en maakt een diversiteit aan regels mogelijk. Voor zover het betreft verboden kan een algemene regel naast een verbod om zonder voorafgaande melding een activiteit te verrichten of een verbod om zonder omgevingsvergunning een activiteit te verrichten ook inhouden een (absoluut) verbod om een activiteit te verrichten. Deze verboden kunnen ook betrekking hebben op een activiteit als bedoeld in artikel 5.1, eerste, tweede of derde lid, van de Omgevingswet. In algemene zin wordt bij decentrale algemene regels de ruimte om regels te stellen begrensd door de ongeschreven rechtsregel dat een lagere regeling niet in strijd mag zijn met een hogere regeling. Als een hogere regeling een bepaalde gedraging vanwege een bepaald oogmerk reguleert, is het niet toegestaan diezelfde gedraging met hetzelfde oogmerk in een lagere regeling te reguleren, tenzij die hogere regeling niet uitputtend is bedoeld. Daarom is met het oog op de toepassing voor de praktijk in de nota’s van toelichting bij het Besluit activiteiten leefomgeving en het Besluit bouwwerken leefomgeving voor elke activiteit waarvoor daarbij algemene regels worden gesteld en vergunningplichtige of vergunningvrije gevallen worden aangewezen, ingegaan op de vraag in hoeverre die regels uitputtend zijn bedoeld. Die toelichting maakt duidelijk in hoeverre decentrale overheden ruimte hebben voor het reguleren van bijvoorbeeld milieubelastende activiteiten of beperkingengebiedactiviteiten in aanvulling op de regeling die het Rijk biedt.

Onderdelen AU en CN (artikelen 4.5 en 5.35 Omgevingswet)

De voor artikel 4.5 voorgestelde wijzigingen houden mede verband met het voorstel om artikel 5.35 te laten vervallen. Artikel 4.5 bevat de grondslag om bij algemene regels op centraal en decentraal niveau onderwerpen aan te wijzen waarvoor maatwerkvoorschriften kunnen worden gesteld. Maatwerkvoorschriften kunnen inhouden een nadere detaillering, aanvulling of andere afwijking van de algemene regel, voor zover afwijking bij de betreffende algemene regel mogelijk is gemaakt.

Maatwerkvoorschriften zijn in de eerste plaats van belang voor activiteiten die volledig onder algemene regels vallen, maar kunnen ook aan de orde zijn als voor de activiteit waarvoor de algemene regel geldt ook een omgevingsvergunning is vereist. In dat geval komt de vraag op hoe maatwerkvoorschriften zich verhouden tot de vergunning en de vergunningvoorschriften. Daarbij kan voor verschillende modaliteiten worden gekozen. De artikelen 4.5, derde lid, en 5.35, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingswet hebben hierop betrekking. In artikel 4.5, derde lid, is bepaald dat voor zover op een activiteit niet alleen regels als bedoeld in artikel 4.3 van toepassing zijn, maar daarvoor ook een omgevingsvergunning is vereist, bij die regels kan worden bepaald dat de maatwerkvoorschriften aan de omgevingsvergunning worden verbonden. In artikel 5.35, eerste lid, aanhef en onder a, is in het verlengde daarvan bepaald dat bij vergunningvoorschriften van rijksregels kan worden afgeweken, voor zover dat op grond van regels als bedoeld in artikel 4.5, derde lid, is toegestaan. Deze artikelonderdelen, in onderlinge samenhang bezien, blijken tot misverstanden aanleiding te geven. Artikel 5.35 benoemt de hier bedoelde voorschriften tot vergunningvoorschriften en artikel 4.5, derde lid, tot maatwerkvoorschriften. Beide begrippen lopen hier door elkaar, wat onder andere vragen oproept met betrekking tot de beoordelingsregels die van toepassing zijn.

Om het beoogde systeem te verduidelijken wordt in de eerste plaats voorgesteld om in artikel 4.5, eerste lid, eerste zin, en tweede lid, eerste zin, aan de grondslag om maatwerkvoorschriften te kunnen stellen en de grondslag om bij maatwerkvoorschriften te kunnen afwijken van de algemene regels telkens toe te voegen dat het daarbij ook kan gaan om vergunningvoorschriften. Hiermee wordt hetzelfde geregeld als nu met artikel 4.5, derde lid, en artikel 5.35, eerste lid, aanhef en onder a, maar dan meer in samenhang met elkaar. Verder verduidelijken deze wijzigingen dat afwijkingen van de algemene regels voor vergunningplichtige activiteiten ook mogelijk zijn bij vergunningvoorschrift en niet alleen bij maatwerkvoorschrift. Het voorgaande geldt voor alle algemene regels, centraal en decentraal. Er is geen reden om daartussen een onderscheid aan te brengen. Aan de tweede zin van artikel 4.5, eerste lid, is niet toegevoegd dat het ook om vergunningvoorschriften kan gaan. Het daarin genoemde beoordelingskader blijft uitdrukkelijk beperkt tot maatwerkvoorschriften. Voor vergunningvoorschriften is het beoordelingskader immers artikel 5.34.

In verband met de hiervoor genoemde wijzigingen is artikel 4.5, derde lid, niet langer nodig. Wel wordt het bij nader inzien nodig geacht een bepaling toe te voegen die de grondslag biedt om te bepalen dat bij algemene regels kan worden bepaald dat een maatwerkvoorschrift niet kan worden gesteld als over een onderwerp een voorschrift aan een omgevingsvergunning kan worden verbonden. Hiermee kan worden bereikt dat voor die activiteiten waarvoor het van belang is dat de activiteit als geheel integraal wordt beoordeeld, elke nadere detaillering, aanvulling of andere afwijking van de algemene regels als vergunningvoorschrift in de omgevingsvergunning terecht komt. Dit zorgt ervoor dat het maatwerk optimaal kan worden afgestemd op de andere vergunningvoorschriften die geen verband houden met algemene regels. Bovendien leidt dit voor degene die de activiteit verricht tot concentratie van de voorschriften in één document; er ontstaat geen stapeling van de omgevingsvergunning met losse maatwerkvoorschriften.

Het voorgestelde artikel 4.5, derde lid (nieuw), zoals hiervoor toegelicht, kan gevolgen hebben voor de voorbereidingsprocedure voor een besluit tot wijziging van de vergunningvoorschriften, als voor een activiteit toepassing is gegeven aan artikel 4.5, derde lid. Bij een besluit tot wijziging van de vergunningvoorschriften kan op grond van artikel 16.65 van de Omgevingswet afdeling 3.4 Awb van toepassing zijn, omdat die procedure ook van toepassing is geweest op het besluit tot verlening van de vergunning zelf, terwijl bij het alternatief van de route van wijziging van de voorschriften als maatwerkvoorschrift, dat de reguliere procedure uit hoofdstuk 4 Awb zou zijn. Hierbij is van belang dat het de bedoeling is dat in het Omgevingsbesluit bij de op artikel 16.65, voornoemd, gebaseerde aanwijzing van gevallen waarin afdeling 3.4 Awb van toepassing is, een uitzonderingsclausule zal worden opgenomen voor de aangewezen gevallen als sprake is van, kort samengevat, een niet-belangrijke wijziging van de activiteit. Welke voorbereidingsprocedure op een besluit tot wijziging van de vergunningvoorschriften van toepassing is, als sprake is van een activiteit waarvoor toepassing is gegeven aan zowel artikel 4.5, eerste lid, als artikel 16.65, eerste lid, zal aan de hand van dit criterium moeten worden beoordeeld.

Tot slot wordt ook voorgesteld om artikel 5.35, eerste lid, onder b, en tweede lid, te laten vervallen. Het eerste lid, onder b, kan vervallen omdat op de afwijkingen van de rijksregels in de hier bedoelde situatie, mede als gevolg van de hiervoor toegelichte wijzigingen, de regels van toepassing zijn die gelden voor het verbinden van voorschriften aan de omgevingsvergunning. In die regels is het in artikel 5.35, eerste lid, onder b, genoemde principe al voldoende verwerkt.

Artikel 5.35, tweede lid, kan vervallen omdat, net als bij de beoordelingsregels, geen aanleiding wordt gezien bij het verbinden van voorschriften aan de omgevingsvergunning onderscheid te maken tussen ippc-installaties en Seveso-inrichtingen enerzijds en andere milieubelastende activiteiten of lozingsactiviteiten anderzijds.

Onderdeel AV (artikel 4.7 Omgevingswet)

Deze wijziging betreft een redactionele verbetering. Het eerste lid spreekt van «het treffen van een gelijkwaardige maatregel». Omwille van de consistentie moet dat woord in het tweede en derde lid ook gebruikt worden.

Onderdeel AW (artikel 4.10 Omgevingswet)

De voorgestelde wijziging betreft de vervanging van «in het belang van» door: met het oog op. Dit is een redactionele wijziging die ermee verband houdt dat het hier in de terminologie van de Omgevingswet niet om een belang, maar om een oogmerk gaat.

Onderdeel AX (artikel 4.11 Omgevingswet)

Artikel 4.11 bevat de activiteiten waarvoor gedeputeerde staten bij het Besluit activiteiten leefomgeving worden aangewezen als bevoegd gezag voor de algemene regels voor die activiteiten. Voorgesteld wordt om de formulering van de activiteit in het eerste lid, onder b («het brengen van stoffen in het grondwater»), te wijzigen in: milieubelastende activiteiten die gevolgen hebben of kunnen hebben voor het grondwater. Bij het nader uitwerken van deze activiteiten in het Besluit activiteiten leefomgeving is gebleken dat het nodig is om de huidige formulering te verbreden op de nu voorgestelde wijze. Deze wijziging moet worden gelezen in samenhang met de voorgestelde wijziging van artikel 5.10, eerste lid, onder c, onder 3°. Op grond van dat artikelonderdeel worden gedeputeerde staten in het Omgevingsbesluit als bevoegd gezag aangewezen om te beslissen op de enkelvoudige aanvraag om een omgevingsvergunning voor milieubelastende activiteiten met betrekking tot het brengen van stoffen in het grondwater. Voor dat artikelonderdeel wordt een vergelijkbare wijziging voorgesteld, onder vernummering van dat onderdeel tot onderdeel 4°.

Verder wordt voorgesteld om aan artikel 4.11, eerste lid, een nieuw onderdeel c toe te voegen en om een derde lid aan het artikel toe te voegen. Beide wijzigingen hebben betrekking op de aanwijzing van het bevoegd gezag voor rijksregels over beperkingengebiedactiviteiten met betrekking tot lokale spoorwegen. Bevoegd gezag zijn ofwel op grond van het eerste lid, onder c, gedeputeerde staten, ofwel op grond van het derde lid het dagelijks bestuur van het openbaar lichaam dat in een vervoerregio verantwoordelijk is voor het lokaal spoor in dat gebied. Op de achtergrond van deze wijziging is al ingegaan bij de wijziging van artikel 2.18. Volstaan wordt met een verwijzing hiernaar.

Onderdeel AY (artikel 4.12, eerste lid, Omgevingswet)

Artikel 4.12, eerste lid, van de Omgevingswet bevat een opsomming van activiteiten waarvoor een Minister bij het Besluit activiteiten leefomgeving wordt aangewezen als bevoegd gezag voor de algemene rijksregels voor die activiteiten.

Voor dit artikellid wordt naast de hiervoor al eerder toegelichte wijziging van «mijnbouwactiviteit» in: mijnbouwlocatieactiviteit, voorgesteld om aan de omschrijving van de milieubelastende activiteiten in onderdeel a, onder 2, de zinsnede toe te voegen: of andere nationale vitale belangen. Deze wijziging moet worden gelezen in samenhang met de voorgestelde, vergelijkbare wijziging van artikel 5.11, eerste lid, onder d, onder 2 (nieuw), van de Omgevingswet. Voor een nadere toelichting wordt verwezen naar de artikelsgewijze toelichting bij die wijziging.

Onderdelen AZ, BS en BU (artikelen 4.13, 5.7 en 5.10 Omgevingswet)

Deze artikelen bevatten alle een verwijzing naar een ippc-installatie in de vorm van de volgende zinsnede: installatie als bedoeld in bijlage I bij de richtlijn industriële emissies. In dit wetsvoorstel wordt voorgesteld om een begripsomschrijving voor «ippc-installatie» op te nemen. Dit betekent voor de hier bedoelde artikelen dat de genoemde zinsnede kan worden vervangen door: ippc-installatie.

Onderdeel BA (artikel 4.13a (nieuw) Omgevingswet)

De Omgevingswet biedt voor de omgevingsvergunning een flexibiliteitsregeling voor het bevoegd gezag in artikel 5.16. Voorgesteld wordt om ook een flexibiliteitsregeling voor het bevoegd gezag voor algemene regels in de Omgevingswet op te nemen. Gebleken is namelijk dat de argumenten die hebben geleid tot opname van de flexibiliteitsregeling voor de omgevingsvergunning van overeenkomstige toepassing zijn op algemene regels. Ook voor algemene regels kan het om efficiencyredenen nuttig zijn de bevoegdheid een melding in ontvangst te nemen, een maatwerkvoorschrift te stellen of toestemming te verlenen tot het treffen van een gelijkwaardige maatregel, te kunnen overdragen aan een ander bestuursorgaan. Voor algemene regels geldt, net als voor de omgevingsvergunning, dat de wettelijke bevoegdheidstoedeling in het algemeen passend is, maar dat niet op voorhand kan worden uitgesloten dat het in een concreet geval efficiënter is dat een ander bestuursorgaan het bevoegd gezag is. De nu voorgestelde flexibiliteitsregeling maakt dit mogelijk.

De redactie van dit artikel is ontleend aan artikel 5.16 van de Omgevingswet, zodat voor een toelichting wordt verwezen naar de bij dat artikel behorende artikelsgewijze toelichting85.

Onderdelen BB, BC en BD (artikelen 4.14, 4.15 en 4.16 Omgevingswet)

Voor de achtergrond van de bij deze artikelen voorgestelde wijzigingen wordt verwezen naar paragraaf 2.2.1.3 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting. Daar is nader ingegaan op het voornemen om de samenhang tussen het omgevingsplan en het voorbereidingsbesluit te vergroten, onder andere door de figuur van de «voorbeschermingsregels». Dit voornemen is tot uitdrukking gebracht in de artikelen 4.14, 4.15 en 4.16.

In aanvulling op voornoemde paragraaf 2.2.1.3 wordt er hier op gewezen dat bij het nemen van een voorbereidingsbesluit als bedoeld in de artikelen 4.15 en 4.16 de van belang zijnde onderdelen van artikel 2.3 in acht moeten worden genomen. In de huidige tekst van de artikelen 4.15 en 4.16 is dat nog niet uitdrukkelijk bepaald. Onderdeel van de voorgestelde wijzigingen van deze artikelen is om dat nu wel te doen.

Voor de toevoeging van de zinsnede «of wijziging» aan artikel 4.14, vierde lid, wordt verwezen naar paragraaf 2.2.3 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting. Met betrekking tot artikel 4.15 (voorbereidingsbesluit omgevingsverordening) wordt benadrukt dat het hier gaat om een voorbereidingsbesluit van provinciale staten dat de omgevingsverordening, en niet het omgevingsplan, wijzigt met voorbeschermingsregels. Door het in artikel 4.15, derde lid, van overeenkomstige toepassing verklaren van artikel 4.14, derde en vierde lid, zou hierover verwarring kunnen ontstaan. Om die reden wordt voorgesteld om aan artikel 4.15, derde lid, de zinsnede toe te voegen dat bij die van overeenkomstige toepassing onder «omgevingsplan» steeds «omgevingsverordening» moet worden gelezen. Voor artikel 4.16 wordt voorgesteld om aan het opschrift van het artikel de zinsnede «instructieregels» toe te voegen om daarmee te verduidelijken dat het artikel niet alleen ziet op een voorbereidingsbesluit in verband met een projectbesluit of instructies, maar ook in verband met instructieregels. Ook wordt in dit verband uitdrukkelijk gewezen op de voorgestelde wijziging van artikel 4.16, vijfde lid. Voor de termijn van het vervallen van de voorbeschermingsregels in het omgevingsplan waarvan in de voorgestelde nieuwe systematiek op grond van artikel 4.16 sprake kan zijn, wordt nu net als in artikel 4.14, vierde lid, aangesloten bij de bekendmaking van het projectbesluit, de instructieregel of de instructie, en dus niet langer bij de inwerkingtreding daarvan. Gebleken is dat het verschil tussen beide bepalingen is terug te voeren op een verschil in werking van vergelijkbare instrumenten onder de Wro. Onder de Omgevingswet doet dit verschil zich echter niet meer voor. Daarmee kan artikel 4.16, vijfde lid, gelijkluidend worden aan artikel 4.14, vierde lid. In beide artikelleden wordt verder de termijn van anderhalf jaar waarbinnen de bekendmaking van het omgevingsplan respectievelijk het projectbesluit, de instructieregel of de instructie moet hebben plaatsgevonden, om wetstechnische redenen gewijzigd in: een jaar en zes maanden.

In het tweede lid van artikel 4.16 wordt de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties mede betrokken gemaakt bij de Minister die het aangaat met betrekking tot het nemen van een voorbereidingsbesluit met het oog op de voorbereiding van een projectbesluit, een instructieregel of een instructie. Deze medebetrokkenheid vloeit voort uit de stelselverantwoordelijkheid en de inhoudelijke verantwoordelijkheid van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. In de toelichting bij de wijziging van artikel 2.34 wordt uitgebreider ingegaan op de stelselverantwoordelijkheid en de inhoudelijke verantwoordelijkheid van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

Op grond van artikel 5.44, tweede lid, is voor het vaststellen van een projectbesluit niet in alle gevallen overeenstemming met de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties vereist. Die regel over de bevoegdheidstoedeling werkt uiteraard door in de andere bepalingen over het projectbesluit in afdeling 5.2, maar is logischerwijs ook van belang voor artikel 4.16, tweede lid, waar het gaat om het nemen van een voorbereidingsbesluit met het oog op de voorbereiding van een projectbesluit: als voor het projectbesluit krachtens artikel 5.44, tweede lid, geen overeenstemming vereist is, geldt dat ook voor het «bijbehorende» voorbereidingsbesluit. Omdat een voorbereidingsbesluit een ander instrument is dan een projectbesluit en artikel 4.16 deel uitmaakt van een ander hoofdstuk van de Omgevingswet dan de artikelen over het projectbesluit, is voor alle duidelijkheid in artikel 4.16, tweede lid, een zin met die strekking toegevoegd.

Onderdeel BE (artikel 4.17 Omgevingswet)

In de eerste plaats wordt voorgesteld dit artikel te wijzigen in verband met de vervanging van de term «afwijkactiviteit» door het nieuwe begrip «omgevingsplanactiviteit» en meer in het bijzonder de introductie van het daaraan gekoppelde begrip «buitenplanse omgevingsplanactiviteit». Voor de achtergrond van deze wijziging en een nadere toelichting op deze nieuwe begrippen wordt verwezen naar paragraaf 2.2.1.2 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting. Op de betekenis van «buitenplanse omgevingsplanactiviteit» in de context van dit artikel zal hierna worden ingegaan.

Verder wordt voorgesteld de reikwijdte van de in het artikel opgenomen actualiseringsplicht voor het omgevingsplan te verduidelijken. Het uitgangspunt is en blijft dat gemeenten ervoor zorgen dat een omgevingsplan actueel is. Daarbij is het, zoals al in de toelichting op dit artikel bij het wetsvoorstel Omgevingswet zelf is opgemerkt,86 primair aan het gemeentebestuur om verleende omgevingsvergunningen om van het omgevingsplan af te wijken op een geschikt en doelmatig moment in te passen in het omgevingsplan. Dat speelt alleen voor omgevingsplanactiviteiten waarmee een blijvende inbreuk op het omgevingsplan wordt gemaakt. Zoals in bovengenoemde passage uit de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel Omgevingswet al is opgemerkt, gaat het daarbij om activiteiten met een zodanige inbreuk op het omgevingsplan dat het noodzakelijk is dat regels met het oog op een aan een locatie toegedeelde functie worden gewijzigd of een in het omgevingsplan aan een locatie toegedeelde functie wordt gewijzigd. Of met andere woorden: een zinvolle toepassing van de desbetreffende onderdelen van het omgevingsplan is zonder het omgevingsplan te wijzigen niet meer mogelijk. Dit zal hoe dan ook niet aan de orde zijn bij activiteiten die slechts tijdelijk van aard zijn. Die behoeven daarom, zoals nu al in artikel 4.17 is bepaald, niet in het plan te worden ingepast.

Een verdere precisering van de activiteiten waarom het hier kan gaan, is dat het buitenplanse omgevingsplanactiviteiten moeten zijn. Dit zijn activiteiten waarbij buiten het omgevingsplan om wordt afgeweken van het omgevingsplan. Dit kunnen zijn activiteiten waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te verrichten en die in strijd zijn met het omgevingsplan – dit is het geval als de omgevingsvergunning voor de activiteit op grond van de in het omgevingsplan gestelde beoordelingsregels niet kan worden verleend – of andere activiteiten die in strijd zijn met het omgevingsplan. Daarmee vallen omgevingsvergunningen voor omgevingsplanactiviteiten die een activiteit inhouden waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te verrichten en die zijn verleend met toepassing van de daarvoor in het omgevingsplan gestelde regels buiten de actualiseringsplicht.

Het gemeentebestuur zal van geval tot geval moeten bezien of sprake is van een blijvende inbreuk op het omgevingsplan zoals hiervoor beschreven. Om daarbij nadere richting te bieden wordt voorgesteld om aan de in artikel 4.17 opgenomen verplichting om binnen vijf jaar het omgevingsplan te actualiseren toe te voegen dat het daarbij in ieder geval moet gaan om een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit bestaande uit het in stand houden van een bouwwerk, of om andere omgevingsplanactiviteiten als die niet in overeenstemming zijn met een aan een locatie toegedeelde functie. Gedoeld wordt hier op een in het omgevingsplan voor een locatie aangeduide functie, waar de activiteit waarvoor een vergunning is verleend zich niet mee verdraagt. De betekenis van de eerstgenoemde omgevingsplanactiviteiten is uiteengezet in de paragrafen 2.2.1.4 en 2.2.1.5 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting, waarin is ingegaan op de splitsing van de bouwactiviteit in een bouwactiviteit voor de technische beoordeling en een bouwactiviteit voor de toets aan het omgevingsplan. Ook voor andere omgevingsvergunningen voor buitenplanse omgevingsplanactiviteiten die voldoen aan het gestelde criterium van «niet tijdelijk» kan actualisering van het omgevingsplan aangewezen zijn, maar die gevallen laten zich op voorhand niet omschrijven, gelet op de brede strekking die het omgevingsplan heeft.

Onderdeel BF (artikel 4.19 Omgevingswet)

Artikel 4.19 bevat de verplichting voor de gemeenteraad om beleidsregels vast te stellen voor de beoordeling van een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit, als in het omgevingsplan regels zijn opgenomen over het uiterlijk van bouwwerken en de toepassing daarvan uitleg behoeft. Voorgesteld wordt om de reikwijdte van het artikel uit te breiden door te bepalen dat er beleidsregels moeten worden vastgesteld ingeval het (in algemene zin) gaat om de beoordeling of een bouwwerk aan de regels over het uiterlijk van bouwwerken uit het omgevingsplan voldoet. Hierdoor wordt de verplichting om beleidsregels vast te stellen niet alleen van toepassing voor de gevallen waarin het gaat om het beoordelen van een aanvraag om een omgevingsvergunning (waarbij het uit de aard der zaak gaat om regels over het uiterlijk van nieuw te bouwen bouwwerken) maar ook als het gaat om de beoordeling of er aanleiding is om op te treden vanwege het uiterlijk van bestaande bouwwerken (repressief welstandstoezicht).

Voor de regels met betrekking tot het uiterlijk van bestaande bouwwerken geldt, net zoals bij nieuwe bouwwerken, dat gemeenten er uiteraard voor kunnen kiezen om de regels in het omgevingsplan zoveel mogelijk te objectiveren en toe te spitsen op de onderscheiden locaties en bouwwerken. In die gevallen zullen de regels geen interpretatieruimte geven en heeft artikel 4.19 geen betekenis. Een gemeente kan echter ook werken met een generieke open norm zoals de regel dat het uiterlijk van bestaande bouwwerken in het algemeen niet ernstig in strijd mag zijn met redelijke eisen van welstand. De voorgestelde wijziging brengt mee dat een dergelijk open geformuleerde regel, net zoals dat nu onder de Woningwet is vereist, door de gemeenteraad moet worden geconcretiseerd in beleidsregels. Die beleidsregels moeten de criteria bevatten op grond waarvan de beoordeling kan plaatsvinden of het uiterlijk van een bestaand bouwwerk ernstig in strijd is met redelijke eisen van welstand. Deze beleidsregels moeten zoveel mogelijk zijn toegesneden op de te onderscheiden bouwwerken. Het bevoegd gezag zal bij de uitoefening van een bevoegdheid, zoals bij de vergunningverlening of de handhaving, de regels uit het omgevingsplan moeten uitleggen aan de hand van de daarbij gestelde beleidsregels. Dat bevordert een consistente uitoefening van de bevoegdheid. Beleidsregels zijn niet burgerbindend en richten zich alleen tot het bevoegd gezag. Toch kan ook een eigenaar aan de hand van de beleidsregels een beter inzicht krijgen in hoe de regels van een omgevingsplan worden uitgelegd in een concrete situatie. Daarmee wordt het dus beter voorspelbaar onder welke omstandigheden het uiterlijk van zijn bouwwerk niet (meer) voldoet aan de eisen over dat uiterlijk.

Bij open geformuleerde regels is er sprake van een mate van beslissingsruimte. Ondanks dat er mogelijk beleidsregels zijn vastgesteld, blijft het een consequentie van die beslissingsruimte dat zich bij rechtstreeks burgerbindende regels de situatie kan voordoen dat een burger in redelijkheid niet hoeft te beseffen dat hij een in zo’n regel vastgelegde norm overtreedt. Dat kan een goede handhaafbaarheid belemmeren. De in artikel 4.5 van de Omgevingswet geboden grondslag om in een omgevingsplan te werken met een bevoegdheid tot het stellen van een maatwerkvoorschrift, kan hierin een oplossing bieden. Deze bevoegdheid kan op dezelfde manier worden uitgeoefend als de in artikel 13a van de Woningwet opgenomen bevoegdheid tot het opleggen van een verplichting tot naleving van de in artikel 12, eerste lid, van de Woningwet geformuleerde regel dat het uiterlijk van een bestaand bouwwerk niet ernstig in strijd mag zijn met redelijke eisen van welstand. Een vergelijkbare opzet kan vorm worden gegeven door in het omgevingsplan te bepalen dat een maatwerkvoorschrift kan worden gesteld ten aanzien van het uiterlijk van een bouwwerk als dat ernstig in strijd is met redelijke eisen van welstand, met als doel om maatregelen te treffen die die strijd wegnemen. Met het stellen van het maatwerkvoorschrift kan worden geconcretiseerd welke specifieke aanpassingen aan het uiterlijk van het bouwwerk moeten plaatsvinden. Net als een last onder bestuursdwang of dwangsom, wordt een maatwerkvoorschrift gesteld bij een appellabel besluit. De belanghebbende kan daar dus in bezwaar en beroep tegen opkomen. Bij het maatwerkvoorschrift wordt een termijn gesteld waarbinnen de verlangde maatregelen getroffen moeten zijn. Als niet tijdig aan het opgelegde maatwerkvoorschrift wordt voldaan, is er sprake van een overtreding en kan het bevoegd gezag handhavend optreden. De situatie waarin ten aanzien van een bouwwerk een mogelijkheid bestaat om een maatwerkvoorschrift te stellen is dus op zichzelf nog geen overtreding, maar het niet nakomen van het maatwerkvoorschrift vormt eerst de overtreding ten aanzien waarvan handhavend kan worden opgetreden. Overigens geldt bij dergelijke besluiten altijd dat er eerst contact is met een gebouweigenaar, die op grond van artikel 4:8 Awb een zienswijze naar voren kan brengen over het voornemen om een maatwerkvoorschrift op te leggen. Naar aanleiding van dat contact kan een gebouweigenaar ook vrijwillig besluiten om bepaalde maatregelen te treffen, zodat het niet nodig is verdere actie te ondernemen.

Onderdeel BG (artikel 4.19a (nieuw) Omgevingswet)

In artikel 16.74 van de Omgevingswet is een regeling opgenomen die ertoe strekt dat een gemeente of waterschap de regels in het omgevingsplan, die daarin zijn opgenomen op grond van een projectbesluit van provincie of Rijk, niet zodanig mag wijzigen dat de uitvoering, werking en instandhouding van het project van provincie of Rijk wordt belemmerd. Evenmin mag een provincie de regels die afkomstig zijn van het Rijk op zodanige manier wijzigen. Bij nader inzien voldoet deze regeling niet helemaal. Enerzijds omdat ze niet voorziet in een mogelijkheid om de regels van het omgevingsplan te wijzigen als een – latere – instructie(regel) dat voorschrijft. Anderzijds omdat met dit wetsvoorstel een wijziging wordt voorgesteld met betrekking tot het voorbereidingsbesluit die aanleiding geeft om de regeling te veranderen. Daarom wordt voorgesteld artikel 16.74 te schrappen en te vervangen door twee nieuwe regels: artikel 4.19a en artikel 5.53a.

Eerste en tweede lid

Voorgesteld wordt om in dit artikel, in plaats van in artikel 16.74 van de Omgevingswet, te regelen dat in het omgevingsplan geen regels mogen worden opgenomen die de uitvoering van een project waarvoor een projectbesluit is vastgesteld door een provincie of het Rijk belemmeren. Ook wordt bepaald dat geen regels mogen worden gesteld die in strijd zijn met regels die in het omgevingsplan zijn opgenomen op grond van een voorbereidingsbesluit van provincie of Rijk. Door deze regeling wordt geborgd dat de realisatie van een project van een provincie of van het Rijk niet wordt belemmerd door een latere wijziging van het omgevingsplan door de gemeente en dat voorbereidingsregels van provincie of Rijk hun beschermende werking niet verliezen door een dergelijke wijziging.

Derde lid

Op grond van het derde lid moet in het projectbesluit een termijn worden opgenomen voor de toepassing van het eerste lid. Dit is nodig omdat in de Omgevingswet, anders dan voorheen in de Wro, geen termijn is opgenomen waarbinnen een omgevingsplan geactualiseerd moet worden. Daardoor zou zonder termijnstelling tot in lengte van dagen het deel van het omgevingsplan dat zijn grondslag vindt in een projectbesluit niet meer gewijzigd kunnen worden door de gemeentelijke bestuursorganen, terwijl die juist primair verantwoordelijk zijn voor het opstellen en actueel houden van een omgevingsplan dat voorziet in een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Dat zou onwenselijk zijn, omdat veranderende omstandigheden of inzichten mee kunnen brengen dat wijziging wenselijk of geboden is. Zo is denkbaar dat een vaar- of autoweg op termijn zijn gebruiksfunctie verliest als elders een nieuwe verbinding wordt verwezenlijkt. In dat geval kan het nodig zijn dat het omgevingsplan ter plaatse van de oude vaar- of autoweg wordt gewijzigd om in de gewijzigde situatie weer te voorzien in een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.

Dit betekent niet dat de in het projectbesluit opgenomen termijn moet gelden voor de gehele periode gedurende welke het project naar verwachting in stand zal worden gehouden, omdat die termijn in beginsel van lange duur zal zijn en daardoor moeilijk zal kunnen worden ingeschat. De gedachte is dat kan worden aangesloten bij de termijn die het bevoegd gezag verwacht maximaal nodig te hebben om het project te verwezenlijken. Als een project eenmaal is verwezenlijkt, ligt het «wegbestemmen» daarvan immers niet voor de hand – alleen al gelet op de forse nadeelcompensatie waarmee dat gepaard zou gaan. Bij de huidige infrastructurele projecten die met rijksinpassingsplannen op grond van de Wro worden verwezenlijkt, wordt de termijn als bedoeld in artikel 3.28, vijfde lid, van die wet – dat een vergelijkbare strekking heeft als dit artikellid – dan ook zo gesteld dat deze duurt totdat het project is verwezenlijkt. Hierbij is ook van belang dat voor de locaties van bepaalde projecten – zoals rijks(vaar)wegen – in het Besluit kwaliteit leefomgeving instructieregels zijn gesteld om de belemmering van de instandhouding en het in werking hebben daarvan te waarborgen. Dergelijke «beschermende» instructieregels kan de provincie voor haar projecten opnemen in de omgevingsverordening. Daardoor heeft de regeling in dit artikel voor die projecten na realisatie geen toegevoegde waarde meer.

Om nadelige gevolgen van een te kort ingeschatte termijn te voorkomen, kan de termijn eenmalig worden verlengd.

Een voorbereidingsbesluit hoeft op grond van dit artikel geen termijn te bevatten omdat de werkingsduur daarvan is bepaald in de artikelen 4.14, 4.15 en 4.16 van de Omgevingswet.

Vierde en vijfde lid

Het voorgestelde vierde lid is opgenomen omdat de gemeente in voorkomend geval gevolg zal moeten geven aan een instructieregel of een instructie van het Rijk, ook als dat betekent dat delen van het omgevingsplan die hun grondslag vinden in een projectbesluit van een provincie moeten worden gewijzigd. Het derde lid regelt dat ook gevolg kan worden gegeven aan een instructieregel of een instructie van de provincie, tenzij het gaat om regels die op grond van een projectbesluit of voorbereidingsbesluit van het Rijk in het omgevingsplan zijn opgenomen. Het gaat hier logischerwijs om instructie(regel)s die zijn vastgesteld na het betrokken projectbesluit, dus om instructie(regel)s die op dat besluit niet van toepassing waren.

Een vergelijkbare regeling geldt niet voor de regels die op grond van een voorbereidingsbesluit in het omgevingsplan zijn opgenomen omdat de werkingsduur van die regels beperkt is. Voor zover het gaat om voorbereidingsregels die in het omgevingsplan zijn opgenomen met het oog op de voorbereiding van een projectbesluit, kunnen nieuwe instructie(regel)s – voor zover van toepassing – worden meegenomen bij de vaststelling van het projectbesluit of – mocht dat aan de orde zijn – in het omgevingsplan worden verwerkt nadat dat is gewijzigd door het projectbesluit.

Zesde lid

Het zesde lid heeft betrekking op regels over activiteiten met gevolgen voor de fysieke leefomgeving die op grond van artikel 4.2, tweede lid, van de Omgevingswet in de omgevingsverordening kunnen worden gesteld met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Hierop wordt het voorgestelde artikel 5.53a, tweede en vierde lid, van toepassing verklaard. Daaruit volgt dat in een omgevingsverordening niet dergelijke regels mogen worden opgenomen als die de uitvoering van een project waarvoor een projectbesluit is vastgesteld door het Rijk belemmeren of in strijd zijn met regels die op grond van een voorbereidingsbesluit van het Rijk in het omgevingsplan zijn opgenomen, tenzij een instructie(regel) van het Rijk daartoe noopt.

Onderdeel BH (artikel 4.20 Omgevingswet)

Voorgesteld wordt om aan de opsomming van internationaalrechtelijke regelingen in dit artikel het VN-Gehandicaptenverdrag toe te voegen. Dit verdrag, dat betrekking heeft op de rechten van personen met een handicap, is inmiddels voor Nederland in werking getreden (Stb. 2016, 182). Hiermee is ook voldaan aan de bij de behandeling van het wetsvoorstel Omgevingswet hierover aangenomen motie van de leden De Vries en Dik-Faber87.

Onderdeel BI (artikel 4.21, tweede lid, Omgevingswet)

In de eerste plaats wordt voorgesteld wordt om in artikel 4.21, tweede lid, onder c, «het belang van» te laten vervallen. Het gebruik van «het belang van» op de wijze zoals in het artikelonderdeel is niet alleen in strijd met de terminologie van de Omgevingswet, maar de zinsnede kan ook worden gemist.

Verder wordt voorgesteld om aan artikel 4.21, tweede lid, een onderdeel toe te voegen met betrekking tot regels voor energielabels en airconditioningssystemen. Het gaat hier om regels over het gebruik van bouwwerken met het oog op duurzaamheid. Deze regels zijn naar huidig recht opgenomen in het Besluit energieprestatie gebouwen en de Regeling energieprestatie gebouwen. Tot die regels behoren onder andere regels over de vereiste deskundigheid van degene die gegevens controleert en certificeert op grond waarvan een energielabel voor een woning wordt vastgesteld of die een airconditioningsysteem keurt. Het toegevoegde onderdeel regelt dat de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties bevoegd is om de examens vast te stellen die in verband hiermee moeten worden afgelegd, alsmede om de instellingen voor het afnemen van die examens aan te wijzen.

Onderdeel BJ (artikel 4.22, eerste lid, Omgevingswet)

De voorgestelde wijziging van artikel 4.22, eerste lid, onder c, strekt tot het toevoegen van «verbeteren» aan de omschrijving van de voorbeelden in dat artikelonderdeel van wat kan worden verstaan onder het «beschermen van het milieu». Deze toevoeging houdt verband met de in dit wetsvoorstel opgenomen wijziging van het in de begrippenlijst van de Omgevingswet opgenomen begrip «beschermen» in «beschermen van het milieu». Voor een nadere toelichting hierop wordt verwezen naar de artikelsgewijze toelichting bij die wijziging.

Onderdeel BK (artikel 4.23 Omgevingswet)

Artikel 4.23, eerste lid, bevat voor een aantal nader genoemde wateractiviteiten de oogmerken van de algemene rijksregels die voor die activiteiten in het Besluit activiteiten leefomgeving worden gesteld. In de opsomming ontbreekt de beperkingengebiedactiviteit met betrekking tot een installatie, niet zijnde een mijnbouwinstallatie, in een waterstaatswerk. Deze activiteit is gebracht onder artikel 4.26, dat in algemene zin ziet op de oogmerken van de algemene rijksregels voor de beperkingengebiedactiviteiten met betrekking tot een installatie in een waterstaatswerk. Op de beperkingengebiedactiviteiten met betrekking tot een installatie, niet zijnde een mijnbouwinstallatie, in een waterstaatswerk, moeten vanwege de kwalificatie van die activiteiten als wateractiviteit (zie hiervoor de begripsomschrijving in de bijlage bij de Omgevingswet) echter de oogmerken van artikel 4.23, eerste lid, van toepassing zijn. Om die reden wordt nu voorgesteld om in de aanhef van artikel 4.23, eerste lid, de opsomming van de nader genoemde wateractiviteiten uit te breiden met de beperkingengebiedactiviteiten met betrekking tot een installatie, niet zijnde een mijnbouwinstallatie, in een waterstaatswerk. Hierdoor komen ook deze beperkingengebiedactiviteiten onder artikel 4.23, eerste lid, te vallen. Hiermee komt dit artikellid ook in lijn met het samenhangende artikel 5.24, eerste lid, dat de oogmerken bevat voor de beoordelingsregels in het Besluit kwaliteit leefomgeving voor aanvragen om een omgevingsvergunning voor wateractiviteiten, waaronder de beperkingengebiedactiviteiten met betrekking tot een installatie, niet zijnde een mijnbouwinstallatie, in een waterstaatswerk. In verband met deze wijziging wordt bij dit wetsvoorstel ook voorgesteld artikel 4.26 aan te passen, omdat als gevolg van de deze wijziging alleen nog de beperkingengebiedactiviteiten met betrekking tot een mijnbouwinstallatie in een waterstaatswerk onder de werkingssfeer van die bepaling zullen vallen.

De voor artikel 4.23, eerste lid, onder c, voorgestelde wijziging moet worden gelezen in samenhang met de voorgestelde wijziging voor het hiermee samenhangende artikel 5.24, eerste lid, onder c. Voor een verdere toelichting wordt verwezen naar de artikelsgewijze toelichting bijdie wijziging.

Tot slot wordt voorgesteld om aan artikel 4.23 een derde lid toe te voegen, op grond waarvan voor de algemene rijksregels in het Besluit activiteiten leefomgeving over beperkingengebiedactiviteiten met betrekking tot een waterstaatswerk die plaatsvinden buiten het provinciaal en gemeentelijk ingedeelde gebied, in afwijking van het eerste lid, het brede oogmerk «de doelen van de wet» van toepassing zal zijn. Ook met deze wijziging komt artikel 4.23 in lijn met het samenhangende artikel 5.24, dat in het vierde lid een vergelijkbare bepaling bevat. Het gaat bij beide bepalingen om een voortzetting van artikel 6.11, eerste lid, van de Waterwet.

Onderdeel BL (artikel 4.24 Omgevingswet)

Naast de hiervoor al eerder toegelichte wijziging van «mijnbouwactiviteit» in «mijnbouwlocatieactiviteit» wordt voor het eerste en tweede lid ook een aantal andere wijzigingen voorgesteld en wordt voorgesteld een derde lid toe te voegen.

In het eerste lid, onder b, wordt «de evenwichtige toedeling van functies aan locaties» gewijzigd in «een evenwichtige toedeling van functies aan locaties». Hiermee wordt de omschrijving van dit oogmerk wetstechnisch in overeenstemming gebracht met de omschrijving daarvan in artikel 2.1, derde lid, onder k, van de Omgevingswet zoals dit onderdeel bij dit wetsvoorstel luidt. Deze wijziging van artikel 2.1 houdt op haar beurt verband met de wijziging van artikel 4.2, zoals voorgesteld bij dit wetsvoorstel.

Het tweede lid omschrijft nader de strekking van de algemene regels in het Besluit activiteiten leefomgeving over de mijnbouwlocatieactiviteit. Voorgesteld wordt om aan het tweede lid een onderdeel toe te voegen. In dit nieuwe onderdeel c wordt tot uitdrukking gebracht dat de algemene regels in het Besluit activiteiten leefomgeving over mijnbouwlocatieactiviteiten er in ieder geval ook toe zullen strekken dat de belangen van de elektriciteitsopwekking met behulp van wind in een windpark en van de veiligheid van een dergelijk windpark zijn gewaarborgd. Dit belangenkader is verankerd in het ontheffingenstelsel in artikel 45a van het Mijnbouwbesluit voor het plaatsen van een mijnbouwinstallatie in de nabijheid van de locatie voor een windpark. Dit ontheffingenstelsel is opgenomen vanwege de Wet windenergie op zee en is vergelijkbaar met de al langer bestaande ontheffingenstelsels in het Mijnbouwbesluit voor het plaatsen van mijnbouwinstallaties in druk bevaren scheepvaartroutes en oefen- en schietgebieden van defensie. Deze ontheffingenstelsels hebben betrekking op de in het tweede lid, onder a en b, genoemde belangen. Bij de totstandkoming van de Omgevingswet kon met het belangenkader dat ten grondslag ligt aan artikel 45a van het Mijnbouwbesluit nog geen rekening worden gehouden, omdat de betreffende wijziging van het Mijnbouwbesluit dateert van enige tijd daarna88. Met het voorgestelde onderdeel c wordt dit belangenkader alsnog meegenomen. Met deze wijziging wordt buiten twijfel gesteld dat de in het nieuwe onderdeel genoemde belangen zullen doorwerken naar de algemene regels die in het Besluit activiteiten leefomgeving voor de mijnbouwlocatieactiviteit zullen worden gesteld. Hierbij kan in het bijzonder worden gedacht aan de specifieke zorgplicht. De vertaling naar de Omgevingswet van het ontheffingenstelsel zal gebeuren op grond van artikel 5.1, tweede lid, onder e, door het verrichten van een mijnbouwlocatieactiviteit in de nabijheid van de locatie van een windpark in het Besluit activiteiten leefomgeving aan te wijzen als vergunningplichtig geval. Beide wijzigingen – de doorvertaling naar de algemene regels en de aanwijzing als vergunningplichtig geval – zullen bij het voorgenomen Invoeringsbesluit Omgevingswet aan het Besluit activiteiten leefomgeving worden toegevoegd.

In het tweede lid wordt verder voorgesteld om de onderdelen a en b redactioneel aan te passen en in lijn te brengen met de formulering van het vergelijkbare onderdeel c (nieuw). Ook deze wijzigingen zijn een gevolg van de hiervoor genoemde wijziging van het Mijnbouwbesluit, waarbij het belang van de veiligheid duidelijker in het bij de betreffende ontheffingenstelsels mee te wegen belangenkader is gepositioneerd. Verder wordt in onderdeel b voorgesteld om de verwijzing naar het belang van de landsverdediging te verruimen naar het belang van de uitoefening van defensietaken. Dit sluit aan bij de bredere taken dan alleen de landsverdediging die de krijgsmacht op grond van artikel 97 van de Grondwet

Tot slot wordt voorgesteld om een derde lid toe te voegen waarin in aanvulling op het tweede lid een tweetal specifieke strekkingen van de algemene regels in het Besluit activiteiten leefomgeving over de mijnbouwlocatieactivieit wordt omschreven. Omdat de achtergrond van die strekkingen een andere is dan de strekkingen uit het tweede lid, zijn die in een apart lid opgenomen. De onderdelen a en b uit het derde lid hebben betrekking op het toestaan van mijnbouwinstallaties voor het opsporen of winnen van delfstoffen in het Natura 2000-gebied Noordzeekustzone respectievelijk in de territoriale zee ten noorden van dat gebied. In het eerste geval zijn de betreffende mijnbouwinstallaties in het geheel niet toegestaan. Dit zal via het voorgenomen Invoeringsbesluit Omgevingswet als (absoluut) verbod worden opgenomen in het Besluit activiteiten leefomgeving. In het laatste geval zijn mijnbouwinstallaties in beperkte mate toegestaan. Daarom zal dit – via het voorgenomen Invoeringsbesluit Omgevingswet – in het Besluit activiteiten leefomgeving worden vertaald in de aanwijzing als vergunningplichtig geval voor de mijnbouwlocatieactiviteit op grond van artikel 5.1, tweede lid, onder e, van de Omgevingswet. Qua algemene regels is het Besluit activiteiten leefomgeving ook hier vooral van belang met het oog op het reguleren van de specifieke zorgplicht voor de activiteit. Ook dat zal bij het voorgenomen Invoeringsbesluit Omgevingswet gebeuren. De nieuwe onderdelen a en b vloeien voort uit de omzetting van artikel 7a van de Mijnbouwwet naar het stelsel van de Omgevingswet. Op de wijze waarop aan die omzetting bij dit wetsvoorstel invulling is gegeven, is al nader ingegaan in paragraaf 3.2 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting. Volstaan wordt verder met een verwijzing daarnaar.

Onderdeel BM (artikel 4.26 Omgevingswet)

Dit artikel heeft betrekking op het oogmerk en de strekking van de algemene rijksregels voor beperkingengebiedactiviteiten met betrekking tot een installatie in een waterstaatswerk in het Besluit activiteiten leefomgeving. Voorgesteld wordt om de reikwijdte van dit artikel te beperken tot beperkingengebiedactiviteiten met betrekking tot een mijnbouwinstallatie in een waterstaatswerk. Op de achtergrond van deze wijziging is al ingegaan bij de voor artikel 4.23 voorgestelde wijzigingen. In verband met de beperking van de werkingssfeer is het oogmerk ook inhoudelijk aangepast. Voorgesteld wordt om dat in lijn te brengen met het oogmerk in artikel 5.28 voor de beoordelingsregels voor een aanvraag om een omgevingsvergunning voor beperkingengebiedactiviteiten anders dan een wateractiviteit. Dit betekent dat het bij de toepassing van artikel 4.26 moet gaan om het behoeden van de staat en werking van een mijnbouwinstallatie voor nadelige gevolgen van activiteiten op of rond die installatie.

Onderdeel BN (artikel 4.28, tweede lid, Omgevingswet)

Deze wijziging betreft een redactionele verbetering.

Onderdeel BO (artikel 5.1, eerste en tweede lid, Omgevingswet)

De voorgestelde wijzigingen in artikel 5.1 betreffen in de eerste plaats het verplaatsen van de bouwactiviteit van het eerste lid, onder a, naar het tweede lid, onder a, en het wijzigen van de afwijkactiviteit in omgevingsplanactiviteit in het eerste lid, onder b. Eerstgenoemde wijziging hangt samen met het voorstel om de bouwactiviteit te splitsen in een bouwactiviteit voor de technische beoordeling en een bouwactiviteit voor de toets aan het omgevingsplan, zoals nader toegelicht in paragraaf 2.2.1.4 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting. Deze wijziging brengt mee dat de bouwactiviteit niet langer een activiteit is waarvoor vergunningvrije gevallen worden aangewezen (artikel 5.1, eerste lid), maar juist een activiteit waarvoor vergunningplichtige gevallen worden aangewezen (artikel 5.1, tweede lid). Voor de achtergrond van de wijziging van de afwijkactiviteit in omgevingsplanactiviteit wordt verwezen naar paragraaf 2.2.1.2 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting.

Wat betreft de wijzigingen van artikel 5.1, tweede lid, wordt verder voorgesteld om, in vervolg op wat daarover al is opgemerkt in de brief van de toenmalige Minister van Infrastructuur en Milieu van 18 februari 2015,89 daarin de aanwijzing van de brandveilig gebruiksactiviteit te laten vervallen. Op grond van de Wabo is in bepaalde gevallen een omgevingsvergunning voor deze activiteit vereist. Die gevallen betreffen het bedrijfsmatig of in het kader van verzorging bieden van nachtverblijf aan meer dan 10 personen, of dagverblijf aan meer dan 10 kinderen tot 12 jaar of lichamelijk of verstandelijk gehandicapten. Ziekenhuizen, hotels en basisscholen zijn hiervan een voorbeeld. In opdracht van de toenmalige Minister voor Wonen en Rijksdienst is een onderzoek uitgevoerd om de toegevoegde waarde van een vergunning ten opzichte van een melding voor deze activiteit te bezien. In samenspraak met het Overlegplatform bouwregelgeving is op basis van dit onderzoek besloten om niet langer een vergunning te eisen. De beperkte toegevoegde waarde van de vergunning (in de praktijk voornamelijk informatievoorziening voor het bevoegd gezag en de brandweer) rechtvaardigt niet het in stand houden van een vergunningplicht. Een meldingsplicht in combinatie met algemene rijksregels die maatwerk in het individuele geval mogelijk maken, waarborgt in voldoende mate het belang van brandveiligheid. Deze verschuiving van vergunningplicht naar meldingsplicht draagt bij aan de snelheid van procedures en de vermindering van de lastendruk en is daarmee in lijn met de doelen van de stelselherziening. In het Besluit bouwwerken leefomgeving zullen de eisen die aan de melding worden gesteld verder worden uitgewerkt. De aan te leveren informatie over het brandveilig gebruik van het gebouw zal eenduidig moeten zijn en moeten voldoen aan de behoefte aan informatie van het bevoegd gezag en de brandweer. Waar nodig zullen de eisen aan de aan te leveren informatie hiervoor worden aangescherpt.

Tot slot wordt voorgesteld om in artikel 5.1, tweede lid, onder f, onderdeel 4°, na de al genoemde hoofdspoorweg en lokale spoorweg, ook de bijzondere spoorweg toe te voegen. Bij de totstandkoming van de Omgevingswet liet het zich aanvankelijk aanzien dat er, gelet op de inzichten van dat moment, met betrekking tot bijzondere spoorwegen geen behoefte zou bestaan aan een vergunningplicht voor activiteiten in een beperkingengebied rondom die spoorwegen, en dat zou kunnen worden volstaan met algemene regels. Die inzichten zijn inmiddels gewijzigd. De aanwijzing van vergunningplichtige gevallen, op te nemen in het Besluit activiteiten leefomgeving, zal in het Invoeringsbesluit Omgevingswet nader worden uitgewerkt.

Onderdeel BP (artikel 5.2 Omgevingswet)

De voorgestelde wijziging in artikel 5.2, eerste lid, betreft het laten vervallen van de brandveilig gebruiksactiviteit in onderdeel b. Dit is een wetstechnische wijziging die samenhangt met het voornemen de brandveilig gebruiksactiviteit te laten vervallen als activiteit waarvoor op grond van artikel 5.1, tweede lid, vergunningplichtige gevallen kunnen worden aangewezen. Voor de achtergrond daarvan wordt verwezen naar de artikelsgewijze toelichting bij de wijzigingen van artikel 5.1.

Verder wordt voorgesteld om aan artikel 5.2 een artikellid toe te voegen waarin de bestaande praktijk wordt vastgelegd dat bij het aanwijzingsbesluit van een archeologisch monument als rijksmonument, voor dat concrete archeologische rijksmonument vergunningvrije gevallen worden aangewezen. Deze mogelijkheid geldt naast de mogelijkheid om voor de rijksmonumentenactiviteit op grond van artikel 5.1, eerste lid, bij algemene maatregel van bestuur categorieën van vergunningvrije gevallen aan te wijzen. Die laatste mogelijkheid geldt onder de Erfgoedwet in samenhang met de Monumentenwet 1988 voor archeologische rijksmonumenten nog niet. Bij het Besluit activiteiten leefomgeving zal in die generieke aanwijzing worden voorzien, maar dit laat onverlet de behoefte om in een concreet geval voor een archeologisch rijksmonument afzonderlijke, op maat gesneden, vergunningvrije gevallen te kunnen aanwijzen.

Voor een voorbeeld van de op dit punt bestaande praktijk wordt verwezen naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 2 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2392. Bij een aanwijzing van een archeologisch monument als rijksmonument is het gebruikelijk om – waar mogelijk – een diepte te benoemen waarbinnen activiteiten in de bodem van het archeologische rijksmonument, dat altijd een terrein in zijn geheel beslaat, vergunningvrij zijn. Dit omdat op voorhand duidelijk is dat binnen die diepte geen beschermingswaardige archeologische waarden meer aanwezig zijn, bijvoorbeeld als gevolg van eerdere verstoringen. Welke werkzaamheden het in een concreet geval precies betreft, zal blijken uit het aanwijzingsbesluit. Overigens valt onder meer het verlagen, verhogen of egaliseren van het terrein niet onder deze vergunningvrije gevallen. Het gaat hierbij om werkzaamheden die de maaiveldhoogte wijzigen en daardoor ook consequenties zullen hebben voor de diepte die verantwoord kan worden vrijgegeven in het aanwijzingsbesluit. Bovendien kunnen dergelijke werkzaamheden van invloed zijn op de uiterlijke kenmerken van het archeologische monument, voor zover het zich aan de oppervlakte van het terrein manifesteert.

Onderdeel BQ (artikel 5.5 Omgevingswet)

Met het oog op de indeling en leesbaarheid van artikel 1a Wed, waarin (sinds 1 april 1994) de economische delicten uit de milieuwetgeving zijn gebundeld en qua strafmaat zijn gerubriceerd, wordt voorgesteld het algemene verbod van artikel 5.5 onder te verdelen in vier afzonderlijke leden. De voorgestelde onderverdeling van artikel 5.5 sluit aan bij de in artikel 2.47 van dit wetsvoorstel voorgestelde indeling in artikel 1a Wed van overtreding van het verbod zonder omgevingsvergunning een activiteit te verrichten (artikel 5.1) voor de verschillende typen activiteiten. Voorgesteld wordt in artikel 2.47 van dit wetsvoorstel om de huidige indeling van artikel 1a Wed te continueren, zodat sprake zal zijn van een (goeddeels) beleidsneutrale overzetting90 van de strafbaarstelling van de huidige wet- en regelgeving naar de Omgevingswet. Bij de onderverdeling in artikel 5.5 is per lid qua volgorde van de opsomming van activiteiten aangesloten bij de volgorde van artikel 5.1. Voor een nadere toelichting op de indeling van artikel 1a Wed wordt kortheidshalve verwezen naar de toelichting op artikel 2.47 van dit wetsvoorstel.

Onderdeel BR (artikel 5.6 Omgevingswet)

In verband met het voornemen om de bouwactiviteit te splitsen in een bouwactiviteit voor de technische beoordeling en een bouwactiviteit voor de toets aan het omgevingsplan (zie paragraaf 2.2.1.4 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting), wordt voorgesteld om de in artikel 5.6, eerste lid, opgenomen verwijzing naar de omgevingsvergunning betrekking te laten hebben op zowel de omgevingsvergunning voor de (technische) bouwactiviteit als de omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit bestaande uit een bouwactiviteit. Voor deze activiteiten blijft het in dit artikellid opgenomen verbod om een bouwwerk of deel daarvan dat is gebouwd zonder omgevingsvergunning in stand te laten, onverkort van belang. Dit verbod maakt het mogelijk om met bestuursrechtelijke of strafrechtelijke sancties op te treden tegen een opvolgend eigenaar die het bouwwerk niet heeft gebouwd. Er is geen noodzaak om het verbod ook betrekking te laten hebben op de binnen de nieuwe systematiek te onderscheiden categorie «omgevingsplanactiviteiten bestaande uit het in stand houden van een bouwwerk» (zie hierover paragraaf 2.2.1.5 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting). Onder welke omstandigheden het in stand houden van een bouwwerk niet is toegestaan, moet door het omgevingsplan zelf worden geregeld.

In verband met de hiervoor toegelichte wijzigingen wordt voorgesteld het tweede lid te laten vervallen. De eerste zin van dat lid is in het eerste lid verwerkt door aan «zonder omgevingsvergunning» toe te voegen: «de daarvoor vereiste». Daarbij gaat het uiteraard om «vereist» op het moment van het bouwen, want dat is de activiteit die door de desbetreffende omgevingsvergunningplicht wordt gereguleerd.

De tweede zin van het tweede lid kan geheel vervallen. Die zin is opgenomen om voor bouwwerken die alleen voor een bepaalde periode als vergunningvrij zijn aangewezen de toets aan het omgevingsplan achterwege te kunnen laten, zoals een bouwkeet voor een tijdelijke werkzaamheid in de grond-, weg- of waterbouw (zie voor de toets aan het bestemmingsplan onder het huidige recht in dat verband artikel 2, onderdeel 20, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht). Nu als gevolg van de wijziging van het eerste lid de omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit bestaande uit het in stand houden van een bouwwerk buiten de reikwijdte van artikel 5.6 valt, kan ook de tweede zin van het tweede lid vervallen.

Onderdeel BS (artikel 5.7 Omgevingswet)

De voorgestelde wijziging in het tweede lid betreft de vervanging van «in het belang van» door: met het oog op. Dit is een redactionele wijziging die ermee verband houdt dat het hier in de terminologie van de Omgevingswet niet om een belang, maar om een oogmerk gaat.

De voorgestelde wijziging van het derde lid strekt ertoe om naast de hiervoor al eerder toegelichte wijziging in verband met de voorgestelde toevoeging van de begripsomschrijving voor «ippc-installatie», de Omgevingswet in overeenstemming te brengen met een reparatie van de Waterwet en de Wabo, die met ingang van 1 januari 2015 in werking is getreden. Hiervoor wordt verwezen naar de artikelen XV, onderdeel D, en XVIIIa van de Reparatiewet infrastructuur en milieu 2014 (hierna: de Reparatiewet). Voor de achtergrond van deze wijziging wordt verwezen naar de nota van wijziging bij het wetsvoorstel voor de Reparatiewet.91

Hieruit blijkt dat aan die wijziging een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State92 ten grondslag heeft gelegen, waarin de Afdeling heeft geconcludeerd dat bepaalde verplichtingen die voor Nederland voortvloeien uit de op het betrokken geschil van toepassing zijnde ippc-richtlijn93 met artikel 6.27 van de Waterwet zoals dat artikel toen luidde onvolledig zijn geïmplementeerd. Deze conclusie geldt in gelijke mate voor de opvolger van de ippc-richtlijn, de tegenwoordig geldende richtlijn industriële emissies. Uit beide richtlijnen volgt dat bij toestemmingverlening voor een ippc-installatie een integrale beoordeling van de milieugevolgen is vereist. Als hiervoor meer dan één toestemmingsbesluit is vereist, moet de voorbereiding van die besluiten gecoördineerd plaatsvinden. Artikel 6.27 van de Waterwet, zoals dat artikel eerst luidde, verplichtte tot coördinatie tussen enerzijds de milieuomgevingsvergunning voor een ippc-installatie op grond van de Wabo, en anderzijds de watervergunning voor het lozen. Uit de uitspraak van de Afdeling volgt evenwel dat bij een ippc-installatie ook voor watervergunningen voor het onttrekken van grondwater of het infiltreren van water de coördinatieplicht van de richtlijn industriële emissies geldt. Naar aanleiding van de uitspraak van de Afdeling is bij de Reparatiewet de reikwijdte van artikel 6.27, eerste lid, van de Waterwet verbreed tot alle watervergunningen, met uitzondering van een krachtens artikel 6.5, aanhef en onder c, van de Waterwet of op grond van een verordening als bedoeld in artikel 6.13 van de Waterwet vereiste vergunning voor het gebruik van een waterstaatswerk of een bijbehorende beschermingszone. Omgezet naar de systematiek van de Omgevingswet betreft dit de omgevingsvergunning voor alle wateractiviteiten, met uitzondering van een als wateractiviteit aan te merken beperkingengebiedactiviteit. Die uitzondering geldt ook voor de beperkingengebiedactiviteit met betrekking tot een installatie in een waterstaatswerk voor zover die als wateractiviteit is aan te merken. Dit houdt verband met het feit dat de vergunningplicht voor die beperkingengebiedactiviteit juist ziet op het beschermen van de desbetreffende installatie, en niet op het voorkomen van emissies vanuit die installatie. Voor de toepassing van de richtlijn industriële emissies is deze vergunningplicht dus niet van belang.

Inhoudelijke afstemming tussen beide vergunningen kan in de eerste plaats worden bereikt door het coördinerend bestuursorgaan in het kader van de op grond van artikel 3:23 Awb op hem rustende verplichting een doelmatige en samenhangende besluitvorming te bevorderen. Voor een verdergaande inhoudelijke afstemming waarbij het ene bevoegd gezag ook feitelijk de inhoud van het door het andere bevoegd gezag te nemen besluit kan beïnvloeden, kunnen de daarvoor in de artikelen 16.13 en 16.14 van de Omgevingswet opgenomen instructiebevoegdheden worden uitgeoefend.

Onderdeel BT (artikel 5.9 Omgevingswet)

De voorgestelde wijziging in het tweede lid betreft de vervanging van «in het belang van» door: met het oog op. Dit is een redactionele wijziging die ermee verband houdt dat het hier in de terminologie van de Omgevingswet niet om een belang, maar om een oogmerk gaat.

Onderdeel BU (artikel 5.10 Omgevingswet)

De voorgestelde wijzigingen voor artikel 5.10, eerste lid, betreffen in de eerste plaats de wijziging van «afwijkactiviteit» in «omgevingsplanactiviteit» in onderdeel a. Voor de achtergrond van deze wijziging wordt verwezen naar paragraaf 2.2.1.2 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting.

Voor de wijziging van de omschrijving van «ippc-installatie» in artikel 5.10, eerste lid, onder c, wordt verwezen naar de toelichting op de wijziging van artikel 4.13.

Verder wordt voorgesteld om in artikel 5.10, eerste lid, onder c, de omschrijving van gevallen van milieubelastende activiteiten waarvoor gedeputeerde staten bij algemene maatregel van bestuur als bevoegd gezag zullen worden aangewezen voor een aanvraag om een omgevingsvergunning voor alleen die milieubelastende activiteit, op twee onderdelen te wijzigen. Achtergrond van deze wijzigingen is dat bij het nader uitwerken van de regeling voor het bevoegd gezag voor de omgevingsvergunning in het Omgevingsbesluit is gebleken dat deze onderdelen niet alle activiteiten omvatten waarvoor het wenselijk is dat gedeputeerde staten bij aanvragen als hier bedoeld, bevoegd gezag zijn.

De eerste voorgestelde wijziging is de toevoeging van een nieuw onderdeel 2° waarin milieubelastende activiteiten met betrekking tot een andere milieubelastende installatie worden aangewezen. In verband hiermee wordt ook voorgesteld om voor dit begrip een begripsomschrijving op te nemen.

Het gaat hier om een andere milieubelastende installatie dan bedoeld in onderdeel 1°. Dat onderdeel betreft ippc-installaties. Bij het nader uitwerken van de bevoegd gezag regeling voor de omgevingsvergunning in het Omgevingsbesluit is gebleken dat de onderdelen 1° tot en met 3° van artikel 5.10, eerste lid, onder c, een voldoende grondslag bieden voor het merendeel van de milieubelastende activiteiten waarvoor het binnen de grenzen van artikel 2.3, tweede lid, van de Omgevingswet wenselijk is gedeputeerde staten als bevoegd gezag aan te wijzen. Voor een beperkt deel van die milieubelastende activiteiten is die grondslag echter niet toereikend. Het gaat daarbij in alle gevallen om milieubelastende activiteiten die in het Besluit activiteiten leefomgeving om andere redenen dan Europese regels als vergunningplichtig worden aangewezen en waarvoor de vergunningplicht wordt gekoppeld aan een installatiebegrip dat vergelijkbaar is met het installatiebegrip uit de richtlijn industriële emissies. Voor zover het gaat om gevallen waarvoor het wenselijk is om gedeputeerde staten gelet op artikel 2.3, tweede lid, van de Omgevingswet als bevoegd gezag aan te wijzen, moet daarvoor nog een wettelijke grondslag in artikel 5.10, eerste lid, onder c, worden gecreëerd. De voorgestelde wijziging voorziet daarin. Voorbeelden van gevallen waarvoor het voornemen bestaat toepassing te geven aan de voorgestelde nieuwe grondslag, zijn andere milieubelastende installaties waarin dezelfde activiteiten worden verricht als in ippc-installaties waarvoor gedeputeerde staten als bevoegd gezag zullen worden aangewezen, maar die beneden de drempelwaarden vallen vanaf waar de richtlijn industriële emissies van toepassing is. Dit zijn de zogeheten complementaire bedrijven. Voor een nadere toelichting op het begrip «andere milieubelastende installatie» wordt verwezen naar de toelichting op de begripsomschrijving.

De tweede voorgestelde wijziging betreft een herformulering van het huidige onderdeel 3 van artikel 5.10, eerste lid, onder c, in dit wetsvoorstel genummerd als onderdeel 4. Dit onderdeel strekt ertoe het mogelijk te maken dat gedeputeerde staten als bevoegd gezag zullen worden aangewezen voor aanvragen om een omgevingsvergunning die betrekking hebben op milieubelastende activiteiten met betrekking tot het brengen van stoffen in het grondwater. De milieubelastende activiteiten waar het hier om gaat, zijn in het Besluit activiteiten leefomgeving zodanig geformuleerd, dat het nodig is dit onderdeel te verbreden tot «milieubelastende activiteiten die gevolgen hebben of kunnen hebben voor het grondwater».

Met betrekking tot artikel 5.10, eerste lid, wordt verder voorgesteld onderdeel g te laten vervallen. Dit onderdeel biedt de grondslag om gedeputeerde staten als bevoegd gezag aan te wijzen voor aanvragen om een omgevingsvergunning die betrekking hebben op één activiteit, voor zover het gaat om activiteiten waarvoor gedeputeerde staten niet anderszins al als bevoegd gezag zijn aangewezen, zoals een bouwactiviteit, en die plaatsvinden op een locatie waar de in artikel 8.49 Wm bedoelde zorg voor een gesloten stortplaats wordt uitgevoerd. In overleg met het Interprovinciaal Overleg is geconcludeerd dat het binnen de systematiek van de Omgevingswet wenselijk is om het reguleren van dergelijke activiteiten, waaronder ook de vraag of daarvoor een omgevingsvergunning is vereist of niet, aan de provincies zelf over te laten. Dit biedt ook ruimte voor een gedifferentieerde provinciale praktijk. Eventuele vergunningplichten vallen daarmee onder artikel 5.4 van de Omgevingswet, waarvoor in artikel 5.10, eerste lid, onderdeel f, al een grondslag is opgenomen om gedeputeerde staten in het Omgevingsbesluit als bevoegd gezag aan te wijzen. Onderdeel g kan daarom vervallen.

Tot slot is aan artikel 5.10 een nieuw derde lid toegevoegd. De voorgestelde wijziging van artikel 5.10 maakt het mogelijk dat bij algemene maatregel van bestuur zal worden geregeld dat in gebieden als bedoeld in artikel 20, derde lid, van de Wet personenvervoer 2000 het dagelijks bestuur van het openbaar lichaam, bedoeld in dat lid, bevoegd zal zijn voor de enkelvoudige aanvraag om een omgevingsvergunning voor een beperkingengebiedactiviteit met betrekking tot een lokale spoorweg. Bij meervoudige aanvragen die mede betrekking hebben op deze activiteit beslist het dagelijks bestuur van het openbaar lichaam niet. Dan is een algemeen bestuursorgaan altijd bevoegd gezag en krijgt het dagelijks bestuur van het openbaar lichaam het recht van advies en instemming. Dat vereist verder geen regeling op wetsniveau, maar zal worden geregeld in het Omgevingsbesluit. Voor de achtergrond van deze wijziging wordt verder verwezen naar de artikelsgewijze toelichting op de wijziging van artikel 2.18.

Onderdeel BV (artikel 5.11 Omgevingswet)

Artikel 5.11 van de Omgevingswet bevat een opsomming van activiteiten waarvoor een Minister bij een enkelvoudige aanvraag om een omgevingsvergunning voor één van die activiteiten in bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen gevallen als bevoegd gezag zal worden aangewezen.

Voor dit artikel worden, naast de hiervoor al eerder toegelichte wijziging van «mijnbouwactiviteit» in «mijnbouwlocatieactiviteit», de volgende wijzigingen voorgesteld.

Afwijkactiviteit/omgevingsplanactiviteit (artikel 5.11, eerste lid, onder a)

Voor de achtergrond van de wijziging van «afwijkactiviteit» in «omgevingsplanactiviteit» in onderdeel a van het artikellid wordt verwezen naar paragraaf 2.2.1.2 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting.

Rijksmonumentenactiviteit met betrekking tot een archeologisch monument (artikel 5.11, eerste lid, onder b, nieuw)

Voorgesteld wordt om aan de opsomming van activiteiten toe te voegen «rijksmonumentenactiviteiten met betrekking tot een archeologisch monument». Gelet op de definitie van rijksmonumentenactiviteit kan het daarbij niet alleen gaan om een archeologisch monument dat al als rijksmonument is beschermd, maar ook om een archeologisch monument dat de status heeft van voorbeschermd rijksmonument. Het gaat hier om activiteiten waarvoor de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap naar huidig recht op grond van het overgangsrecht in artikel 9.1 van de Erfgoedwet in samenhang met artikel 14 van de Monumentenwet 1988 als bevoegd gezag is aangewezen. Bij deze bevoegdheidsverdeling zal bij de nadere uitwerking van artikel 5.11 in het Omgevingsbesluit, worden aangesloten.

In de regeling zoals die aanvankelijk is voorzien, was het de bedoeling dat de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap zowel bij enkelvoudige als bij meervoudige aanvragen om een omgevingsvergunning waarvan een rijksmonumentenactiviteit met betrekking tot een archeologisch monument onderdeel is, het recht van advies met instemming zou worden toegekend voor zover het betreft de beslissing op de aanvraag voor die activiteit. Conform de hoofdregel van artikel 5.8 van de Omgevingswet zou het college van burgemeester en wethouders bevoegd gezag worden om te beslissen op de enkelvoudige aanvraag om een omgevingsvergunning voor die activiteit.

Dit laatste blijkt echter bij nader inzien niet goed te passen in de wijze waarop in het Omgevingsbesluit de toedeling van bevoegd gezag en de daarmee samenhangende regeling voor advies en advies met instemming nader vorm worden gegeven. Het Omgevingsbesluit wijst voor vergunningplichten afkomstig uit sectorspecifieke wetten zoals hier aan de orde, juist het sectoraal bevoegd gezag – in dit geval zou dat de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap zijn – aan als bevoegd gezag voor de enkelvoudige aanvraag om een omgevingsvergunning voor de activiteit. Als de activiteit dan vervolgens niet is aangewezen als «magneetactiviteit»,94 dan is voor een meervoudige aanvraag om een omgevingsvergunning die mede betrekking heeft op die activiteit in beginsel het college van burgemeester en wethouders bevoegd gezag. Het sectoraal bevoegd gezag krijgt in dat geval het recht van advies met instemming voor zover de meervoudige aanvraag «zijn» activiteit betreft.

Zoals hiervoor al opgemerkt, was het in de regeling zoals die aanvankelijk voor de rijksmonumentenactiviteit met betrekking tot een archeologisch monument was voorzien, de bedoeling dat niet alleen bij een meervoudige aanvraag die mede ziet op die activiteit, maar ook bij een enkelvoudige aanvraag om een omgevingsvergunning voor die activiteit, aan de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap het recht van advies met instemming zou worden toegekend. Dit zou betekenen dat in de situatie van een enkelvoudige aanvraag het college van burgemeester en wethouders als bevoegd gezag geen enkele «eigen beoordeling» meer te maken heeft; er zijn dan immers ook geen andere activiteiten in de aanvraag begrepen. Het toedelen van het bevoegd gezag voor enkelvoudige aanvragen aan het college van burgemeester en wethouders is onder die omstandigheden niet meer van praktisch belang. Met de voorgestelde wijziging wordt de grondslag gecreëerd om de bevoegdheidstoedeling voor enkelvoudige aanvragen onder de Omgevingswet te laten zoals die is naar huidig recht.

In het Omgevingsbesluit zal de aanvraag om een omgevingsvergunning die geheel of gedeeltelijk betrekking heeft op een rijksmonumentenactiviteit met betrekking tot een archeologisch monument, worden aangewezen als geval waarop afdeling 3.4 Awb van toepassing is, uiteraard met inbegrip van de generieke aanvullende bepalingen die daarvoor in de Omgevingswet zijn opgenomen (zie de paragrafen 16.3.1 en 16.5.3 van de Omgevingswet). Volledigheidshalve wordt er daarbij op gewezen dat de specifieke procedureregeling voor zulke aanvragen op grond van het overgangsrecht in artikel 9.1 van de Erfgoedwet in samenhang met artikel 14a van de Monumentenwet 1988, waarbij het college van burgemeester en wethouders enkele formele stappen in de voorbereidingsprocedure uitvoert, niet terugkeert onder de Omgevingswet. Een dergelijk op één activiteit betrekking hebbende specifieke regeling past niet bij het uitgangspunt van de Omgevingswet om een helder en uniform stelsel van procedures te bieden.

Overigens wordt niet voorzien in een vergelijkbare toevoeging van de rijksmonumentenactiviteit met betrekking tot een archeologisch monument aan artikel 4.12 van de Omgevingswet, dat de grondslag bevat om een Minister aan te wijzen als bevoegd gezag voor algemene rijksregels voor de in dat artikel nader genoemde activiteiten. De achtergrond hiervan is dat er in het Besluit activiteiten leefomgeving slechts één algemene rijksregel is opgenomen voor de rijksmonumentenactiviteit, te weten de specifieke zorgplicht. Het bevoegd gezag daarvoor kan conform de hoofdregel in artikel 4.9 van de Omgevingswet blijven bij het college van burgemeester en wethouders, temeer daar het college ook bevoegd gezag is voor het handhaven van het in het Besluit activiteiten leefomgeving opgenomen verbod tot het beschadigen of vernielen van een rijksmonument of voorbeschermd rijksmonument. Deze activiteit is in de terminologie van de Omgevingswet geen rijksmonumentenactiviteit, maar een «andere activiteit die een rijksmonument of een voorbeschermd rijksmonument betreft». In het kader van het Invoeringsbesluit Omgevingswet zal nog worden bezien of de voor artikel 5.11, eerste lid, voorgestelde wijziging aanleiding is om de toedeling van het bevoegd gezag voor algemene rijksregels voor zover die betrekking hebben op archeologische rijksmonumenten in de territoriale zee buiten een gemeente of provincie te wijzigen. In het Besluit activiteiten leefomgeving is daarvoor in beginsel de Minister van Infrastructuur en Waterstaat aangewezen. Bezien zal worden of met betrekking tot archeologische rijksmonumenten aanwijzing van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap wenselijk is. Artikel 4.12, eerste lid, onder e, biedt daarvoor de grondslag.

Milieubelastende activiteiten waarbij nationale veiligheidsbelangen of andere nationale vitale belangen zijn betrokken (artikel 5.11, eerste lid, onder d, onder 2°, nieuw)

Dit onderdeel biedt de grondslag om een Minister aan te wijzen als bevoegd gezag voor een enkelvoudige aanvraag om een omgevingsvergunning voor een milieubelastende activiteit waarbij nationale veiligheidsbelangen zijn betrokken. Met het oog op voor de nabije toekomst voorziene nieuwe ontwikkelingen op het gebied van de productie en levering van energie uit hernieuwbare bronnen, zoals de komst van de zogeheten «stopcontacten op zee» (voorzieningen op zee voor de grootschalige opslag van energie uit windparken), is het wenselijk de zinsnede «nationale veiligheidsbelangen» uit te breiden met «of andere nationale vitale belangen». Overigens kunnen hieronder naast nationale belangen die zien op vitale energie-infrastructuur uiteraard ook andere nationale vitale belangen worden verstaan, bijvoorbeeld nationale belangen die zien op vitale telecommunicatie-infrastructuur. Het gaat hier om zodanige wezenlijke voorzieningen dat bij het uitvallen daarvan sprake kan zijn van ernstige maatschappelijke ontwrichting.

Beperkingenbiedactiviteit met betrekking tot hoofdspoorwegen en bijzondere spoorwegen (artikel 5.11, eerste lid, onder f, onder 3°, nieuw)

Voor de achtergrond van de voorgestelde wijziging voor onderdeel 3°, onder f, van het artikellid – de toevoeging van «bijzondere spoorwegen» – wordt verwezen naar de artikelsgewijze toelichting bij de voorgestelde wijziging van artikel 5.1, tweede lid, onder f, onderdeel 4°. Die strekt ertoe het mogelijk te maken om bij het Besluit activiteiten leefomgeving ook vergunningplichtige gevallen aan te wijzen van beperkingengebiedactiviteiten met betrekking tot bijzondere spoorwegen. Omdat de verantwoordelijkheid voor de bijzondere spoorweginfrastructuur ligt bij de Minister van Infrastructuur en Waterstaat (artikel 2.19, derde lid, onder a, onderdeel 2°, van de Omgevingswet), moet er ook een basis zijn om die Minister als bevoegd gezag aan te wijzen voor aanvragen om een omgevingsvergunning voor één activiteit, die betrekking hebben op een vergunningplichtige beperkingengebiedactiviteit met betrekking tot een bijzondere spoorweg.

Nationale veiligheidsbelangen of andere nationale vitale belangen (artikel 5.11, derde lid)

In het verlengde van de voorgestelde toevoeging aan artikel 5.11, eerste lid, onder d, onder 2°, wordt voorgesteld om de zinsnede «of andere nationale vitale belangen» ook toe te voegen aan artikel 5.11, derde lid. Dit artikellid bevat de mogelijkheid voor de Minister van Infrastructuur en Waterstaat om in andere gevallen dan bedoeld in het eerste lid, onder d, onder 2°, bijvoorbeeld bij een enkelvoudige aanvraag om een omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit, de bevoegdheid om op de aanvraag te beslissen aan zich te trekken als dat nodig is voor nationale veiligheidsbelangen. Het gaat hier om incidentele, niet-voorziene gevallen waarin de in het artikellid genoemde belangen ertoe nopen dat op de aanvraag niet door het reguliere bevoegd gezag, maar door de Minister van Infrastructuur en Waterstaat wordt beslist. Voor een nadere toelichting op de zinsnede «andere nationale vitale belangen» wordt verwezen naar de artikelsgewijze toelichting op de wijziging van artikel 5.11, eerste lid, onder d (nieuw).

Onderdeel BW (artikel 5.12 Omgevingswet)

Artikel 5.12 bevat de regeling voor de aanwijzing van het bevoegd gezag om te beslissen op een aanvraag om een omgevingsvergunning voor meer dan één activiteit (meervoudige aanvraag). Voorgesteld wordt om het artikel op twee onderdelen te wijzigen.

Dit betreft in de eerste plaats de toevoeging van een tweede zin aan het derde lid. Achtergrond hiervan is het volgende. Op grond van artikel 5.12, eerste lid, is uitgangspunt dat op een meervoudige aanvraag wordt beslist door een van de bij de aanvraag betrokken bestuursorganen. Dat zijn de bestuursorganen die bevoegd gezag zouden zijn als de activiteiten waarop de meervoudige aanvraag betrekking heeft, los, bij een enkelvoudige aanvraag, zouden worden aangevraagd. Als het college van burgemeester en wethouders behoort tot de betrokken bestuursorganen dan is het college op basis van het «decentraal, tenzij» principe waar in de bevoegd gezag toedeling vanuit wordt gegaan in beginsel bevoegd gezag voor de meervoudige aanvraag, tenzij bij het Omgevingsbesluit een ander bestuursorgaan is aangewezen (tweede lid). Bij die aanwijzing wordt het subsidiariteitsbeginsel uit artikel 2.3 van de Omgevingswet in acht genomen. In het Omgevingsbesluit is hieraan invulling gegeven door de provincie of een Minister alleen als bevoegd gezag voor de meervoudige aanvraag aan te wijzen als voor een van de samenstellende activiteiten geldt dat het bevoegd gezag niet bij de gemeente kan worden neergelegd, wegens doelmatigheid gelet op bovenlokale gevolgen of wegens een provinciaal of nationaal belang dat een afweging op regionaal of nationaal niveau vereist. Deze activiteiten gelden als zogenaamde «magneetactiviteiten». Dit betekent dat zij alle andere daarmee in combinatie aangevraagde activiteiten naar het bevoegd gezag voor de magneetactiviteit (provincie of een Minister) toe trekken. Wanneer een vergunning wordt aangevraagd voor een magneetactiviteit in combinatie met een andere activiteit, beslist het bevoegd gezag voor de magneetactiviteit altijd op de aanvraag.

De regeling voor de magneetactiviteiten biedt geen oplossing voor de situatie waarin er sprake is van een meervoudige aanvraag met meer dan één magneetactiviteit van verschillende bestuursorganen, of een meervoudige aanvraag waarin magneetactiviteiten ontbreken en het college van burgemeester en wethouders niet tot de bij de aanvraag betrokken bestuursorganen behoort. Voor deze situaties, waarop het derde lid betrekking heeft, is het niet goed mogelijk om op voorhand te bepalen welk belang de doorslag moet geven bij de aanwijzing van het bevoegd gezag. In het Omgevingsbesluit wordt daarom in die gevallen de pragmatische regel «hoogst bevoegd gezag beslist» als uitgangspunt voor de toedeling van bevoegd gezag gehanteerd. Het is echter duidelijk dat ingeval er meer dan één minster behoort tot de bij de aanvraag betrokken bestuursorganen, ook dit principe geen uitkomst biedt. Voor deze tamelijk uitzonderlijke combinaties van activiteiten, die naar verwachting niet vaak zullen voorkomen, is in het Omgevingsbesluit de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties als bevoegd gezag voor de meervoudige aanvraag aangewezen, uit hoofde van zijn stelselverantwoordelijkheid voor het omgevingsrecht. Daarbij kan het ook gaan om gevallen waarin deze Minister niet behoort tot de bij de aanvraag betrokken bestuursorganen, omdat er geen activiteit onderdeel is van de meervoudige aanvraag waarvoor hij bij een enkelvoudige aanvraag voor de activiteit bevoegd gezag zou zijn. Gebleken is dat artikel 5.12, derde lid, in die gevallen voor de aanwijzing van de Minister als bevoegd gezag geen toereikende grondslag biedt. Met de voorgestelde wijziging wordt hierin voorzien.

Ook wordt voorgesteld artikel 5.12, vierde lid, te wijzigen. Net als artikel 5.11, derde lid, voor een enkelvoudige aanvraag om een omgevingsvergunning, voorziet artikel 5.12, vierde lid, in de mogelijkheid voor de Minister van Infrastructuur en Waterstaat om de bevoegdheid om te beslissen op een meervoudige aanvraag om een omgevingsvergunning in incidentele, niet-voorziene gevallen aan zich te trekken als dat nodig is voor nationale veiligheidsbelangen. Voorgesteld wordt om aan artikel 5.12, vierde lid, net zoals aan artikel 5.11, derde lid, de zinsnede «of andere nationale vitale belangen» toe te voegen. Voor een nadere toelichting bij deze wijziging wordt verwezen naar de artikelsgewijze toelichting bij de voorgestelde wijziging van artikel 5.11, derde lid.

Onderdeel BX (artikel 5.13, eerste lid, Omgevingswet)

Dit artikel heeft betrekking op de zogeheten «eens bevoegd gezag, altijd bevoegd gezag regeling». De voorgestelde wijziging is van redactionele aard. Deze strekt ertoe te verduidelijken dat het bij de uitwerking van dit artikel in het Omgevingsbesluit niet gaat om het aan te wijzen bevoegd gezag – dat volgt als zodanig immers al uit artikel 5.13 zelf – maar om de aan te wijzen gevallen waarin de regeling van toepassing is.

Onderdeel BY (artikel 5.14 Omgevingswet)

Dit artikel bevat de bevoegd gezag regeling voor een grondgebiedoverstijgende aanvraag om een omgevingsvergunning. Daarvan is sprake als een aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op een activiteit of activiteiten die op het grondgebied van meer dan één gemeente, waterschap of provincie plaatsvinden. In het artikel wordt uitdrukkelijk gesproken over «een activiteit of activiteiten» om daarmee tot uitdrukking te brengen dat de bepaling ziet op zowel enkelvoudige als meervoudige aanvragen om een omgevingsvergunning. Bij nader inzien wordt het expliciet benoemen van zowel het enkelvoud als het meervoud hier niet nodig geacht omdat onder een in enkelvoud gebruikt begrip wetstechnisch gezien ook het meervoud moet worden verstaan. Het in dit artikel expliciet benoemen van zowel enkel- als meervoud zou bovendien voor andere artikelen waar dit niet wordt gedaan tot onwenselijke a contrario redeneringen kunnen leiden. Om die reden wordt voorgesteld de zinsnede «of activiteiten» te schrappen en het artikel in verband daarmee redactioneel aan te passen.

Voor de aanwijzing van het bevoegd gezag voor een grondgebiedoverstijgende aanvraag als hier aan de orde, is in het artikel het criterium «het aangewezen bestuursorgaan van de gemeente, het waterschap of de provincie waar de activiteit of activiteiten geheel of in hoofdzaak plaatsvinden» opgenomen. Van «geheel» plaatsvinden kan bij een grondgebiedoverstijgende aanvraag uit de aard der zaak echter nooit sprake zijn. Aan «geheel» komt binnen het artikel dus geen enkele betekenis toe. Daarom wordt ook voorgesteld om «geheel» uit het artikel te schrappen.

Onderdeel BZ (artikel 5.16, tweede lid, Omgevingswet)

Dit artikel betreft de zogeheten flexibilteitsregeling voor het bevoegd gezag voor (aanvragen om) omgevingsvergunningen. Het tweede lid van dit artikel bevat de mogelijkheid om bij of krachtens algemene maatregel van bestuur over de toepassing van die regeling regels te stellen. Bij de uitwerking van het tweede lid in het Omgevingsbesluit is gebleken dat aan het opnemen van regels in een ministeriële regeling geen behoefte bestaat. Voorgesteld wordt daarom om de delegatiegrondslag in het tweede lid te beperken tot de mogelijkheid om bij algemene maatregel van bestuur regels te stellen.

Onderdeel CA (artikel 5.17 Omgevingswet)

In dit artikel is de regel opgenomen dat een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit onder omstandigheden van rechtswege ook wordt aangemerkt als een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit.

Voorgesteld wordt om dit artikel te laten vervallen. Als gevolg van de splitsing van de bouwactiviteit in een bouwactiviteit voor de technische beoordeling en een bouwactiviteit voor de toets aan het omgevingsplan, zoals nader toegelicht in paragraaf 2.2.1.4 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting, is geen behoefte meer aan deze conversieregel.

Onderdeel CB (artikel 5.18, derde lid, Omgevingswet)

Deze wetstechnische wijziging volgt uit de bij dit wetsvoorstel gewijzigde nummering van de leden van artikel 2.32.

Onderdeel CC (artikel 5.19 Omgevingswet)

De voorgestelde wijzigingen van artikel 5.19 betreffen in de eerste plaats het laten vervallen van het eerste lid. In dat artikellid is de grondslag opgenomen om in het omgevingsplan regels te stellen die ertoe strekken dat de omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit in ieder geval wordt verleend voor zover aan die regels is voldaan.

Achtergrond van dit artikellid is nog de systematiek die ervan uitgaat dat het in het omgevingsplan niet mogelijk is om daarin een verbod op te nemen een activiteit zonder omgevingsvergunning te verrichten. Zoals toegelicht in paragraaf 2.2.1.2 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting, wordt bij dit wetsvoorstel voorgesteld deze systematiek los te laten en ook in het omgevingsplan het opnemen van een verbod als hiervoor bedoeld mogelijk te maken. De grondslag om een vergunningenstelsel op te nemen omvat uit de aard der zaak ook de grondslag om voor het verlenen of weigeren van die vergunning gronden op te nemen. Dat behoeft geen uitdrukkelijke regeling. Daarom hoeft artikel 5.19, eerste lid, niet te worden gewijzigd met het oog op de nieuwe systematiek en kan het artikellid vervallen.

In verband met het vervallen van artikel 5.19, eerste lid, wordt de nummering van de resterende leden van het artikel aangepast. In artikel 5.19, eerste lid (nieuw) wordt voorgesteld de mogelijkheid om in de omgevingsverordening regels te stellen over het verlenen of weigeren van een omgevingsvergunning voor afwijkactiviteiten (in de terminologie van dit wetsvoorstel: omgevingsplanactiviteiten) die betrekking hebben op regels als bedoeld in artikel 4.2, eerste lid, van de Omgevingswet, te laten vervallen. In aanvulling op paragraaf 2.2.1.1 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting wordt hierover het volgende opgemerkt. Bij de totstandkoming van de Omgevingswet is uitgangspunt geweest dat er ruimte zou moeten zijn om bepaalde situaties niet bij het omgevingsplan, maar wel bij een omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit mogelijk te maken. Vandaar dat in artikel 5.19, eerste lid, de mogelijkheid is opgenomen voor de provincie om – los van de instructieregels voor omgevingsplannen – in de omgevingsverordening afzonderlijk beoordelingsregels voor aanvragen om een omgevingsvergunning voor bepaalde afwijkactiviteiten (omgevingsplanactiviteiten) te stellen. Inmiddels is geconcludeerd dat er geen reden is dat de provincie of het Rijk hun instructieregels zo vormgeven dat gemeenten bepaalde activiteiten niet langs de weg van het omgevingsplan, maar wel langs de weg van een omgevingsvergunning zouden mogen toestaan. Een instructieregel beperkt de gemeente inhoudelijk, maar is geen middel om de gemeentelijke instrumentkeuze te sturen. Om die reden wordt voorgesteld in artikel 5.19, eerste lid, de mogelijkheid van het stellen van afzonderlijke beoordelingsregels door de provincie voor een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit (omgevingsplanactiviteit) te laten vervallen. De bedoeling is dat door een van overeenkomstige toepassing verklaring van de door de provincie gestelde instructieregels voor omgevingsplannen, deze instructieregels ook als beoordelingsregels voor de aanvraag om een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit zullen gelden (zie hierover nader de wijzigingen van artikel 5.21, tweede lid, onder c, van de Omgevingswet die worden voorgesteld in dit wetsvoorstel).

In artikel 5.19, eerste lid (nieuw), wordt verder voorgesteld om van de mogelijkheid om in de omgevingsverordening regels te stellen over het verlenen of weigeren van een omgevingsvergunning voor een milieubelastende activiteit uit te zonderen de op grond van artikel 5.26, vierde lid (nieuw), aangewezen gevallen van die activiteit. Zoals toegelicht in de artikelsgewijze toelichting bij de wijziging van artikel 5.26, gaat het daarbij om gevallen waarvoor de beoordelingsregels er alleen toe zullen strekken dat de beoordeling of sprake is van aanzienlijke milieueffecten, bedoeld in artikel 16.43, tweede lid, van de Omgevingswet, plaatsvindt. Uitsluitend om die reden zal het Rijk deze gevallen als vergunningplichtig aanwijzen. Daarmee is niet te verenigen dat ook in de omgevingsverordening regels kunnen worden gesteld over het verlenen of weigeren van de omgevingsvergunning voor die gevallen.

Onderdeel CD (artikel 5.20 Omgevingswet)

De voorgestelde wijzigingen in het eerste lid van dit artikel houden verband met de splitsing van de bouwactiviteit in een bouwactiviteit voor de technische beoordeling en een bouwactiviteit voor de toets aan het omgevingsplan, zoals nader toegelicht in paragraaf 2.2.1.4 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting.

In de voorgestelde nieuwe systematiek heeft dit artikel alleen betrekking op een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit waarvoor de vergunningplicht geldt vanwege de noodzaak voor een technische beoordeling. Een dergelijke aanvraag zal alleen worden getoetst aan de regels voor de technische bouwkwaliteit zoals gesteld bij het Besluit bouwwerken leefomgeving of daarover gestelde maatwerkregels, of de regels voor de technische bouwkwaliteit zoals gesteld bij ministeriële regeling. Dit is tot uitdrukking gebracht door in het eerste lid voor het benoemen van de oogmerken waarmee de beoordelingsregels voor de bouwactiviteit zullen worden gesteld, aan te sluiten bij dezelfde oogmerken als die in artikel 4.21 zijn omschreven voor de regels uit het hiervoor genoemde besluit c.q. de regels uit de ministeriële regeling. Deze oogmerken zijn op grond van artikel 4.6, tweede lid, van overeenkomstige toepassing op het stellen van maatwerkregels over die regels.

In het tweede lid is in samenhang met de wijzigingen in het eerste lid de strekking van de beoordelingsregels beperkt tot een toets aan de regels over bouwactiviteiten uit het Besluit bouwwerken leefomgeving of daarover gestelde maatwerkregels, en de bij ministeriële regeling gestelde regels over bouwactiviteiten. In vergelijking met de huidige tekst van het artikellid wordt daarbij voorgesteld om uit te gaan van de formulering «wordt alleen verleend als» aan de betreffende regels wordt voldaan, in plaats van «wordt geweigerd als» niet aan de betreffende regels wordt voldaan. De nu voorgestelde formulering sluit beter aan bij de systematiek van de beoordelingsregels zoals die in het Besluit kwaliteit leefomgeving heeft vorm gekregen. Verder wordt in het tweede lid voorgesteld om terug te keren naar de «aannemelijkheidstoets» zoals die bij de wet van 21 december 2006, houdende wijziging van de Woningwet en enkele andere wetten (verbetering naleving, handhaafbaarheid en handhaving bouwregelgeving) (Stb. 2007, 27), in het beoordelingkader van de aanvraag om een bouwvergunning is geëxpliciteerd. Deze maatstaf is later ook overgenomen in artikel 2.10 van de Wabo in het beoordelingskader voor een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit. De Omgevingswet heeft niet beoogd hierin enige verandering te brengen. De huidige tekst van het artikellid wekt echter wel die indruk. Die wordt met de voorgestelde wijziging weggenomen.

Onderdeel CE (artikel 5.21 Omgevingswet)

Artikel 5.21 bevat de invulling van de beoordelingsregels die bij het Besluit kwaliteit leefomgeving zullen worden gesteld voor de aanvraag om een omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit. Zoals is toegelicht in paragraaf 2.2.1.2 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting, wordt bij dit wetsvoorstel voorgesteld een grondslag te creëren om ook in het omgevingsplan een verbod op te nemen om een activiteit te verrichten zonder omgevingsvergunning, naast de hiervoor al bestaande mogelijkheid voor de waterschapsverordening en de omgevingsverordening. In samenhang daarmee wordt voorgesteld het begrip «afwijkactiviteit» door «omgevingsplanactiviteit» te vervangen. In verband met deze beoogde nieuwe systematiek is artikel 5.21 geherformuleerd.

Zoals in het voorgestelde eerste lid tot uitdrukking wordt gebracht, zijn de doelen van de wet in algemene zin leidend als oogmerk voor de invulling van de beoordelingsregels voor de aanvraag om een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit. Dit sluit aan bij het in artikel 4.1, eerste lid, opgenomen oogmerk voor het stellen van regels over activiteiten in het omgevingsplan.

Vervolgens wordt in het tweede lid nader ingevuld waartoe de te stellen beoordelingsregels in ieder geval zullen strekken. Daarbij worden in onderdeel a, als sprake is van een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te verrichten, de in het omgevingsplan zelf opgenomen «binnenplanse» beoordelingsregels vooropgesteld. Deze binnenplanse beoordelingsregels kunnen de vorm hebben van verlenings- of weigeringsgronden – een gemeente is hierin vrij – en zullen bepalend zijn voor het kunnen en onder omstandigheden moeten verlenen van een vergunning. Als er geen ruimte is om de vergunning op grond van de in het omgevingsplan gestelde regels te weigeren, dan moet de vergunning worden verleend. In die zin is sprake van een limitatief stelsel en kunnen er geen andere «buitenplanse» gronden worden aangewend om een vergunning te weigeren.

Anders is het als vergunningverlening met toepassing van de in het omgevingsplan opgenomen beoordelingsregels niet mogelijk is of als er voor de betrokken activiteit geen beoordelingsregels in het omgevingsplan zijn gesteld. In dat laatste geval gaat het om met het omgevingsplan strijdige activiteiten waarvoor in het omgevingsplan niet in de mogelijkheid van een omgevingsvergunning is voorzien. In beide gevallen zullen de beoordelingsregels er op grond van onderdeel b toe strekken dat de omgevingsvergunning («buitenplans») kan worden verleend met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Gekozen is voor dit criterium, dat zijn oorsprong vindt in artikel 4.2, eerste lid, van de Omgevingswet, en niet voor het criterium «doelen van de wet», dat is opgenomen in artikel 4.1, eerste lid, van de Omgevingswet als oogmerk voor het stellen van regels over activiteiten in het omgevingsplan. Met deze keuze wordt tot uitdrukking gebracht dat het bij het «buitenplans» verlenen van de omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit altijd moet gaan om een aanleiding die ligt in een evenwichtige toedeling van functies aan locaties, ook als de regels van het omgevingsplan waarvan wordt afgeweken mede of uitsluitend regels betreffen die niet met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties zijn gesteld. Als er voor het «buitenplans» afwijken van deze laatste categorie regels geen aanleiding kan worden gevonden in een evenwichtige toedeling van functies aan locaties, maar daartoe wel op andere gronden binnen de doelen van de wet aanleiding wordt gezien, dan moet het omgevingsplan zelf worden gewijzigd en is afwijking van het omgevingsplan door het «buitenplans» verlenen van een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit in dat geval niet de geëigende weg.

Onderdeel c, onder 1°, verduidelijkt dat bij de invulling van de beoordelingsregels in het Besluit kwaliteit leefomgeving van overeenkomstige toepassing zullen worden verklaard de op grond van de artikelen 2.22 en 2.24 gestelde instructieregels over omgevingsplannen van zowel provincie als Rijk. Hierop is met betrekking tot de instructieregels van de provincie al ingegaan in de artikelsgewijze toelichting bij artikel 5.19. Anders dan wat in de huidige tekst van artikel 5.21, tweede lid, is bepaald over de instructieregels van het Rijk, wordt niet meer voorzien in een uitzonderingsmogelijkheid voor het van overeenkomstige toepassing verklaren van de instructieregels. Verwezen wordt naar wat over het vervallen van deze uitzonderingsmogelijkheid al is opgemerkt in de artikelsgewijze toelichting bij artikel 5.19 en paragraaf 2.2.1.2 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting. Voor de werking van provinciale instructieregels als beoordelingsregels is ook het nieuw voorgestelde derde lid van belang. Op grond van dat artikellid zal bij de invulling van de beoordelingsregels in het Besluit kwaliteit leefomgeving worden bepaald dat als een provinciale instructieregel een mogelijkheid bevat voor gedeputeerde staten om ontheffing van die instructieregel te verlenen als bedoeld in artikel 2.32, eerste lid, een verzoek om die ontheffing, dat op grond van dat artikellid alleen door een bestuursorgaan van een gemeente of waterschap kan worden gedaan, ook door Onze Minister die het aangaat kan worden gedaan. Aan de beperking tot bestuursorganen van een gemeente of waterschap in artikel 2.32, eerste lid, ligt ten grondslag dat instructieregels van de provincie het Rijk niet binden. Beoordelingsregels, ook al zijn dat van overeenkomstige toepassing verklaarde instructieregels, binden het Rijk echter wel. Daarom moet ook een Minister als die bevoegd gezag is om op de aanvraag om een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit te beslissen, ontheffing van die beoordelingsregel kunnen vragen aan gedeputeerde staten. Een vergelijkbare bepaling is opgenomen in artikel 5.19, tweede lid, voor de in dat artikel bedoelde beoordelingsregels.

Onderdeel c, onder 1°, verduidelijkt verder dat, doordat het onderdeel uitsluitend betrekking heeft op gevallen als bedoeld in het tweede lid, onder b, dat de (van overeenkomstige toepassing verklaarde) instructieregels van provincie en Rijk, alleen onderdeel van de beoordelingsregels zullen zijn als het gaat om de vraag of de omgevingsvergunning «buitenplans» kan worden verleend. In aanvulling op paragraaf 2.2.1.2 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting wordt daarover het volgende opgemerkt. Deze mate van doorwerking van instructieregels naar beslissingen op een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit (omgevingsplanactiviteit) is geheel in overeenstemming met het huidig recht (de Wro en de Wabo). De provincie en het Rijk hebben al vanwege hun bevoegdheid om instructieregels voor omgevingsplannen te stellen voldoende beïnvloedingsmogelijkheden met betrekking tot in het omgevingsplan opgenomen «binnenplanse» vergunningenstelsels. Omgevingsplannen, met inbegrip van de daarin opgenomen vergunningenstelsels, moeten waarborgen dat er geen activiteiten kunnen worden verricht die in strijd zijn met instructieregels van provincie of Rijk. Dit betekent overigens ook dat er op grond van die instructieregels grenzen zijn te stellen aan de mate waarin «binnenplanse» beoordelingsregels een open karakter kunnen hebben. Verder is in dit kader van belang, dat de provincie bovendien op grond van artikel 16.21 beschikt over de reactieve interventiebevoegdheid bij omgevingsplannen.

Wel nieuw ten opzichte van het huidig recht, is dat in onderdeel c, onder 2°, ook wordt voorgesteld om bij de invulling van de beoordelingsregels in het Besluit kwaliteit leefomgeving de op grond van de artikelen 2.33 en 2.34 gegeven instructies over omgevingsplannen van zowel provincie als Rijk van overeenkomstige toepassing te verklaren. Onder de Wro en de Wabo is dit voor de voorganger van de instructie, de (proactieve) aanwijzing uit de artikelen 4.2 en 4.4 Wro, niet het geval. Voorgesteld wordt om dit verschil met de instructieregels in het stelsel van de Omgevingswet op te heffen, omdat het effect van beide instrumenten voor het omgevingsplan onder de werking van de Omgevingswet gelijk is. Zowel een instructieregel als een instructie kan betrekking hebben op het stellen van regels in het omgevingsplan. Dan valt niet in te zien waarom met de instructieregel wel rekening zou moeten worden gehouden bij de beslissing op een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een «buitenplanse» omgevingsplanactiviteit, en met een instructie niet. Verschil tussen een instructieregel en een instructie is wel dat van een instructieregel ontheffing kan worden verleend, voor zover dat in de desbetreffende instructieregel is bepaald. In dat verband wordt verwezen naar artikel 2.32 van de Omgevingswet, waarop hiervoor in relatie tot de provinciale instructieregels al is ingegaan. Voor de instructie bestaat die mogelijkheid niet. Dit betekent dat als een instructie na verloop van tijd als te beperkend wordt ervaren, deze alleen kan worden gewijzigd of ingetrokken. Hierop is al in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel Omgevingswet ingegaan95. Het bevoegd gezag voor een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit, kan het bestuursorgaan dat de instructie heeft gegeven hierom uiteraard ook verzoeken.

Het tweede lid bevat de algemene uitgangspunten aan de hand waarvan de beoordelingsregels voor een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit in het Besluit kwaliteit leefomgeving zullen worden ingevuld. Gelet op de zinsnede «in ieder geval» is dit echter geen uitputtende opsomming. Dit biedt de ruimte om voor een aantal specifieke situaties afzonderlijke beoordelingsregels te stellen. De noodzaak daartoe zal bij de invulling van de beoordelingsregels nader worden bezien. Daarbij kan in de eerste plaats worden gedacht aan beoordelingsregels die zien op een situatie waarin de omgevingsplanactiviteit conflicteert met een projectbesluit of voorbereidingsbesluit van de provincie of het Rijk. Voor het stellen van regels in het omgevingsplan in een dergelijke situatie bevat het bij dit wetsvoorstel voorgestelde artikel 4.19a van de Omgevingswet een regeling. Verder zullen er mogelijk afzonderlijke beoordelingsregels worden gesteld voor omgevingsplanactiviteiten die betrekking hebben op een maatwerkregel, omdat bij het afwijken van een maatwerkregel ook belang toekomt aan de regels die van toepassing zijn op het stellen van de maatwerkregel. Omdat naar verwachting voor deze laatste categorie beoordelingsregels afwijking van de algemene uitgangspunten voor de invulling van de beoordelingsregels uit het tweede lid nodig zal zijn, is hiervoor in het vierde lid een grondslag gecreëerd.

Onderdeel CF (artikel 5.22 Omgevingswet)

Omdat de Monumentenwet 1988 is ingetrokken, wordt artikel 5.22 technisch aangepast waardoor dit aansluit op de Erfgoedwet.

In onderdeel a wordt «rijksmonumenten» vervangen door: monumenten en archeologische monumenten. Hiermee wordt voorkomen dat er geen grondslag zou bestaan voor vaststelling van beoordelingsregels voor rijksmonumentenactiviteiten met betrekking tot voorbeschermde rijksmonumenten. Ook wordt zo duidelijker dat dit onderdeel ook betrekking heeft op archeologische monumenten, zoals hunebedden of de archeologische resten van een bouwwerk.

In onderdeel b wordt «rijksmonumenten» vervangen door: monumenten. Dit onderdeel dient namelijk ook te gelden voor voorbeschermde rijksmonumenten en heeft bovendien alleen betrekking op gebouwd erfgoed.

Onderdeel CG (artikel 5.24 Omgevingswet)

Naar aanleiding van het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State zijn in de Omgevingswet oogmerken opgenomen voor verschillende regels die bij algemene maatregel van bestuur gesteld zullen worden. In artikel 4.23 is het oogmerk opgenomen van de algemene regels over wateractiviteiten. Artikel 5.24 bevat het oogmerk van de beoordelingsregels voor omgevingsvergunningen voor wateractiviteiten. Het oogmerk is gebaseerd op de definitie van «beheer van watersystemen». Het oogmerk is in die definitie uitgesplitst in drie onderdelen:

beheer van watersystemen: samenstel van aan watersystemen verbonden taken, gericht op het voorkomen en waar nodig beperken van overstromingen, wateroverlast en waterschaarste, in samenhang met het beschermen en verbeteren van de chemische en ecologische kwaliteit van die watersystemen en de vervulling van de op grond van deze wet aan die watersystemen toegekende maatschappelijke functies.

De formulering van het onderdeel «de op grond van deze wet aan die watersystemen toegekende maatschappelijke functies» is in deze definitie een bewuste aanscherping ten opzichte van de doelstellingen die zijn opgenomen in artikel 2.1 van de Waterwet. Hiermee is beoogd tot uitdrukking te brengen dat de uitoefening van de beheertaak voor watersystemen, die op grond van paragraaf 2.4.1 van de Omgevingswet wordt toegedeeld aan overheden, primair gericht is op maatschappelijke functies die worden toegekend in de waterprogramma’s die op grond van afdeling 3.2 van de Omgevingswet worden vastgesteld en niet op andere functies zoals louter feitelijk aanwezige functies of buiten de waterprogramma’s toegekende functies (al kan met die functies overigens wel rekening worden gehouden). Voor de regionale wateren zijn in het bijzonder het waterbeheerprogramma van het waterschap en het regionaal waterprogramma van de provincie van belang, voor de rijkswateren in het bijzonder het nationale waterprogramma.

Beoogd was dat deze aanscherping ziet op het actieve beheer, conform artikel 5.3 van de Waterwet. Bij het uitwerken van de uitvoeringsregelgeving is geconstateerd dat het overnemen van de aangescherpte formulering in artikel 5.24 leidt tot een onbedoelde versmalling – ten opzichte van de Waterwet – van het passieve beheer, te weten het beoordelingskader voor de omgevingsvergunning voor wateractiviteiten. De van de definitie van «beheer van watersystemen» afgeleide formulering van de grondslag voor de beoordelingsregels in de Omgevingswet maakt het onmogelijk dat het bevoegd gezag in zijn passieve beheer rekening houdt met de belangen van een functie die feitelijk aanwezig is, maar die niet op grond van de wet is toegekend. Zou bijvoorbeeld in het programma niet zijn opgenomen dat een bepaalde vaarweg ook een recreatieve functie heeft als viswater, dan mag bij het beoordelen van een vergunningaanvraag voor een vissteiger voor gehandicapten geen acht worden geslagen op die functie. Deze beperking tot toegekende functies is niet beoogd en komt ook niet overeen met de lijn die de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft gekozen, namelijk dat gekeken wordt naar welke functies feitelijk aanwezig zijn om te bepalen welke de mee te wegen belangen zijn bij de beslissing om een vergunning al dan niet te weigeren. De Afdeling onderkent hiermee het maatschappelijk belang dat gediend wordt met het meewegen van feitelijk aanwezige functies. Behoud van de huidige formulering zou vereisen dat in de waterprogramma’s actief en gedetailleerd op deze functietoekenning gestuurd wordt. Daarmee zouden deze programma’s als het ware een «blauw omgevingsplan» worden en zou niet de gemeente, maar de waterbeheerder de functies aldaar toekennen. Een dergelijke taakverdeling is niet gekozen in de Omgevingswet.96

Tegelijkertijd zou de formulering «de op grond van de wet toegekende maatschappelijke functies» zo uitgelegd kunnen worden dat de waterbeheerder verplicht zou zijn bij de vergunningverlening alle op grond van de wet vastgestelde functies in acht te nemen, bijvoorbeeld ook de functies die in het omgevingsplan of via een vergunning voor een omgevingsplanactiviteit zijn toegedeeld. Een dergelijke formele koppeling tussen de toegedeelde functie en de besluitvorming over de vergunningen voor wateractiviteiten bestond tot op heden niet en de stelselherziening geeft geen aanleiding deze nu tot stand te brengen.

De huidige redactie van het artikel beperkt dus de bestuurlijke afwegingsruimte voor het bevoegd gezag en blijkt daarmee in strijd met een van de verbeterdoelen van de stelselherziening. Met de voorgestelde wijziging worden de onbedoelde gevolgen van de redactie van het artikel ongedaan gemaakt en wordt teruggekeerd naar de formulering uit de Waterwet.

De overige wijzigingen die voor artikel 5.24 worden voorgesteld zijn redactioneel van aard en strekken er mede toe om het artikel in overeenstemming te brengen met het samenhangende artikel met de oogmerken en strekking van de algemene rijksregels over wateractiviteiten (artikel 4.23) en de bij dit wetsvoorstel voorgestelde splitsing van het begrip «lozingsactiviteit op een oppervlaktewaterlichaam of een zuiveringtechnisch werk» in twee afzonderlijke begrippen. Daarbij spreekt het voor de oogmerken in artikel 5.24, eerste lid, voor zich dat die alleen van toepassing zijn op het type wateractiviteit waarvoor het desbetreffende oogmerk ook feitelijk van belang kan zijn. De in artikel 5.24, eerste lid, onder d, opgenomen clausulering tot «lozingsactiviteit op een oppervlaktewaterlichaam of een zuiveringtechnisch werk» kan om die reden worden gemist. Daarmee is artikel 5.24, eerste lid, ook in lijn met artikel 4.23, eerste lid, waarin die clausulering van meet af aan al niet is opgenomen geweest.

Onderdeel CH (artikel 5.25 Omgevingswet)

Dit artikel bevat de invulling van de beoordelingsregels voor een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een brandveilig gebruiksactiviteit. Voorgesteld wordt om dit artikel te laten vervallen. Nu er niet langer vergunningplichtige gevallen voor de brandveilig gebruiksactiviteit zullen worden aangewezen (zie de voorgestelde wijzigingen voor artikel 5.1, tweede lid), hoeven hiervoor ook geen beoordelingsregels meer te worden gesteld.

Onderdeel CI (artikel 5.26 Omgevingswet)

Voorgesteld wordt om aan dit artikel een tweetal nieuwe leden toe te voegen.

In het voorgestelde derde lid wordt verduidelijkt dat tot de bij het Besluit kwaliteit leefomgeving te stellen beoordelingsregels voor een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een milieubelastende activiteit ook zal behoren de regel dat op de beslissing op de aanvraag van toepassing zijn de daarvoor op grond van artikel 5.19, eerste lid (nieuw), in de omgevingsverordening gestelde beoordelingsregels. Artikel 5.19 bevat weliswaar voor het stellen van die regels de grondslag maar dat maakt nog niet dat die regels ook direct onderdeel van de beoordelingsregels zijn. Hiervoor is het, gelet op artikel 5.18, nodig dat deze regels uit de omgevingsverordening in het Besluit kwaliteit leefomgeving als onderdeel van de beoordelingsregels worden aangewezen.

Het voorgestelde vierde lid bevat voor bepaalde bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen een beperking op de in het tweede lid neergelegde (brede) strekking van de beoordelingsregels voor de aanvraag om een omgevingsvergunning voor een milieubelastende activiteit. Voor die aan te wijzen gevallen zullen de beoordelingsregels er alleen toe strekken dat de beoordeling of sprake is van aanzienlijke milieueffecten, bedoeld in artikel 16.43, tweede lid, van de Omgevingswet, plaatsvindt. Bij de vormgeving van het Besluit kwaliteit leefomgeving, dat de beoordelingsregels voor de aanvraag om een omgevingsvergunning zal bevatten, is deze wijziging noodzakelijk gebleken om een vergelijkbare inperking van het beoordelingskader als onder het huidig recht aan te brengen voor de milieubelastende activiteiten die onder dat recht bekend zijn als de gevallen waarvoor een zogeheten omgevingsvergunning beperkte milieutoets (hierna: OBM) vereist is in het kader van de milieueffectrapportage. Voor deze categorie milieubelastende activiteiten wordt door het Rijk alleen een vergunningplicht aangewezen vanwege de verplichting op grond van de mer-richtlijn om een voorafgaande mer-beoordeling uit te voeren. Bij deze categorie beoordeelt het bevoegd gezag alleen of de aangevraagde activiteit aanzienlijke milieugevolgen kan hebben, op grond van de criteria in bijlage III bij de mer-richtlijn. Voor deze milieubelastende activiteiten is het vanuit een oogpunt van administratieve en bestuurlijke lasten te ingrijpend gebleken als daarop het algemene, brede beoordelingskader voor de milieubelastende activiteit van toepassing wordt. Voor de overige activiteiten waarvoor naar huidig recht een OBM is vereist, wordt onder de Omgevingswet per geval bezien of die vergunningvrij kunnen worden of (volledig) vergunningplichtig. Dit zal worden geregeld in het Besluit activiteiten leefomgeving.

In het verlengde van het voorstel voor de onderhavige wijziging wordt bij dit wetsvoorstel ook voorgesteld om in artikel 5.38 van de Omgevingswet (de actualiseringsplicht voor een omgevingsvergunning) voor de hier bedoelde milieubelastende activiteiten een beperking van de reikwijdte van de bepaling aan te brengen. Voor het overige kunnen de noodzakelijke beperkingen (bijvoorbeeld met betrekking tot het verbinden van voorschriften, het wijzigen en intrekken van de vergunning) op het niveau van het Besluit kwaliteit leefomgeving worden aangebracht. Tot slot wordt benadrukt dat het bij de hier bedoelde activiteiten binnen het stelsel van de Omgevingswet nog steeds gaat om milieubelastende activiteiten. Anders dan onder het huidige recht, is er geen aparte grondslag nodig om deze activiteiten binnen het stelsel een plaats te geven. In dat verband wordt verwezen naar wat hierover is opgemerkt in de artikelsgewijze toelichting bijartikel 5.1 van de Omgevingswet.97 Het stelsel blijft daardoor inzichtelijk.

Onderdeel CJ (artikel 5.27 Omgevingswet)

Voor zover het betreft de wijziging van «mijnbouwactiviteit» in «mijnbouwlocatieactiviteit» wordt verwezen naar de toelichting op de wijziging van artikel 4.3 van de Omgevingswet.

Ten aanzien van de bestaande tekst wordt voorgesteld om «de evenwichtige toedeling van functies aan locaties» te wijzigen in «een evenwichtige toedeling van functies aan locaties». Hiermee wordt de omschrijving van dit oogmerk wetstechnisch in overeenstemming gebracht met de omschrijving daarvan in artikel 2.1, derde lid, onder k, van de Omgevingswet zoals dit onderdeel bij dit wetsvoorstel luidt. Deze wijziging van artikel 2.1 houdt op haar beurt verband met de wijziging van artikel 4.2, zoals voorgesteld bij dit wetsvoorstel.

Verder wordt voorgesteld een tweede lid aan het artikel toe te voegen. In dat lid wordt, zoals ook in een aantal andere artikelen in paragraaf 5.1.3 is gedaan, de bepaling met de strekkingen van de algemene rijksregels voor de mijnbouwlocatieactiviteit in het Besluit activiteiten leefomgeving van overeenkomstige toepassing verklaard op de beoordelingsregels in het Besluit kwaliteit leefomgeving voor aanvragen om een omgevingsvergunning voor een mijnbouwlocatieactiviteit. Dit uiteraard voor zover die strekkingsbepaling ook feitelijk relevant is voor de beoordelingsregels. Bij de strekkingsbepaling in artikel 4.24, derde lid, onder a, is dat niet het geval. Dit onderdeel is daarom buiten de verwijzing in artikel 5.27, tweede lid (nieuw), gelaten.

Onderdeel CK (artikel 5.31 Omgevingswet)

Artikel 5.31 van de Omgevingswet wijst de omgevingsvergunningplichtige activiteiten aan waarbij het bevoegd gezag de vergunning kan weigeren in het geval en onder de voorwaarden, bedoeld in artikel 3 Wet bibob. De voorgestelde wijzigingen van het artikel houden in de eerste plaats verband met de splitsing van de bouwactiviteit in een bouwactiviteit voor de technische beoordeling en een bouwactiviteit voor de toets aan het omgevingsplan, zoals nader toegelicht in de paragrafen 2.2.1.4 en 2.2.1.5 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting. Met het oog op die splitsing wordt voorgesteld aan de opsomming van activiteiten in het eerste lid de omgevingsplanactiviteit bestaande uit een bouwactiviteit of het in stand houden van een bouwwerk toe te voegen. Zoals toegelicht in de hiervoor genoemde paragrafen, vormen deze activiteiten het tweede deel van de splitsing van de bouwactiviteit. Het eerste deel, de bouwactiviteit voor de technische beoordeling, blijft vervat onder de al bestaande verwijzing naar de (enkele) bouwactiviteit in artikel 5.31, eerste lid.

Verder wordt voorgesteld om ook andere omgevingsplanactiviteiten aan het eerste lid toe te voegen, als die worden verricht in het kader van de uitoefening van een inrichting of bedrijf als bedoeld in artikel 7 Wet bibob. In het eerste lid van dat artikel is bepaald dat een gemeentelijke vergunning die op grond van een verordening verplicht is gesteld voor een inrichting of bedrijf, door het college van burgemeester en wethouders respectievelijk de burgemeester op de bibob-gronden uit artikel 3 Wet bibob kan worden geweigerd. De komst van het omgevingsplan als integraal instrument waarin alle regels met betrekking tot de fysieke leefomgeving in een gemeente moeten worden opgenomen, zal tot gevolg hebben dat regels met betrekking tot onderwerpen uit afzonderlijke gemeentelijke verordeningen die uitsluitend of mede de fysieke leefomgeving als motief hebben, in het omgevingsplan opgaan. Daarbij kan het ook gaan om vergunningenstelsels voor een inrichting of bedrijf, die naar huidig recht onder artikel 7 Wet bibob vallen. Het nieuwe onderdeel van artikel 5.31, eerste lid, voorziet erin dat bij overheveling van die vergunningenstelsels uit de gemeentelijke verordeningen naar het omgevingsplan de mogelijkheid behouden blijft om de vergunning te weigeren op de bibob-gronden.

De overige wijzigingen die worden voorgesteld zijn redactioneel van aard en strekken ertoe het artikel na toevoeging van de hiervoor toegelichte wijzigingen beter leesbaar te maken.

Onderdeel CL (artikel 5.33 Omgevingswet)

Bij de uitwerking van de bepalingen over instemming in het Omgevingsbesluit is gebleken dat artikel 5.33 in zijn huidige formulering te beperkt is. In verband hiermee wordt voorgesteld het artikel te wijzigen en ook het opschrift van het artikel aan te passen.

Artikel 5.33 bepaalt nu alleen dat voor zover een aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op een activiteit waarvoor het verlenen van de omgevingsvergunning instemming van een ander bestuursorgaan behoeft, de omgevingsvergunning voor die activiteit moet worden geweigerd als de instemming is onthouden. Het artikel houdt echter geen rekening met de situatie waarin de voorgenomen beslissing op de aanvraag strekt tot het weigeren van de omgevingsvergunning voor de activiteit. Hoe de beslissing op de aanvraag in dat geval moet luiden, afhankelijk van de vraag of het instemmingsorgaan de instemming verleent of onthoudt, is daardoor niet duidelijk. Om die reden wordt aanleiding gezien het artikel te verduidelijken. Hierbij is ook betrokken de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 6 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:921.

In dat verband moet worden vooropgesteld dat in die gevallen waarin voor zowel de voorgenomen verlening van de omgevingsvergunning voor een activiteit als de voorgenomen weigering is voorgeschreven dat instemming is vereist, 98 de uiteindelijke beslissing over de vergunbaarheid van de activiteit is voorbehouden aan het instemmingsorgaan. Ook ingeval van een voorgenomen weigering van de omgevingsvergunning geldt het vereiste van instemming, omdat ook met een voorgenomen weigering het beleid van het instemmingsorgaan kan worden doorkruist. De Omgevingswet gaat op dit punt uit van dezelfde systematiek als die van de Wabo, zoals door de Afdeling bestuursrechtspraak in de hiervoor genoemde uitspraak nader uitgelegd. Daarbij geldt onder de Omgevingswet uiteraard dat, zeker gezien de fase van advies die vooraf gaat aan het voorleggen voor instemming, de besluitvorming door het bevoegd gezag en het instemmingsorgaan in nauwe samenspraak moet gebeuren. Zij behoren niet door elkaars beslissingen te worden overvallen. Dit laat echter onverlet het uitgangspunt dat het instemmingsorgaan het laatste woord heeft voor zover het betreft de verlening of de weigering van de vergunning voor de activiteit waarop het vereiste van instemming betrekking heeft.

Op grond hiervan wordt voorgesteld om in artikel 5.33 te bepalen dat voor zover de aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op een activiteit waarvoor de beslissing op de aanvraag op grond van artikel 16.16 instemming van een ander bestuursorgaan behoeft, de omgevingsvergunning wordt verleend of geweigerd met inachtneming van het besluit over de instemming. Met deze formulering worden alle variaties ondervangen die zich hierbij kunnen voordoen. Bij een voorgenomen beslissing tot verlening van de omgevingsvergunning voor de activiteit moet de vergunning worden verleend als instemming wordt verleend, en geweigerd als instemming wordt onthouden. Bij een voorgenomen beslissing tot weigering van de omgevingsvergunning voor de activiteit moet de vergunning juist worden geweigerd als de instemming wordt verleend, en verleend als de instemming wordt onthouden. Daarbij geldt uiteraard voor alle gevallen dat het instemmingsorgaan zijn besluit deugdelijk moet motiveren (dit volgt al uit artikel 3:46 Awb). Daarnaast kan het afhankelijk van de omstandigheden van het geval en voor zover dit al niet eerder is gebeurd in de fase van het advies, op de weg van het instemmingsorgaan liggen om het bevoegd gezag te voorzien van informatie over de voorschriften die aan de omgevingsvergunning voor de activiteit moeten worden verbonden.

Onderdeel CM (artikel 5.34 Omgevingswet)

In het tweede lid van artikel 5.34 is uitdrukkelijk bepaald dat naast artikel 5.34 ook op grond van onder meer artikel 13.5, eerste tot en met vijfde lid, van de Omgevingswet voorschriften aan de omgevingsvergunning kunnen worden verbonden. Met dit onderdeel wordt artikel 5.34, tweede lid, gewijzigd. Aangezien wordt voorgesteld om in artikel 13.5 een aantal leden in te voegen, is vernummering noodzakelijk.

De voorgestelde wijzigingen van het derde en vierde lid betreffen in de eerste plaats de herformulering van die artikelleden, in verband met een aantal wijzigingen in de omschrijving van de daarin genoemde activiteiten, in de vorm van de samenvoeging tot één lid, het derde lid. In dat lid is nu voor zowel het omgevingsplan, de waterschapsverordening als de omgevingsverordening bepaald voor welke activiteiten er daarin regels over het verbinden van voorschriften aan de omgevingsvergunning kunnen worden gesteld. In het verlengde van deze wijzigingen is in het voorgestelde vierde lid een bepaling opgenomen die betrekking heeft op de toepassing van het derde lid (nieuw).

De hiervoor bedoelde wijzigingen in de omschrijving van activiteiten houden voor het omgevingsplan in dat de bouwactiviteit vervalt en «afwijkactiviteit» wordt vervangen door «omgevingsplanactiviteit». Voor de achtergrond van laatstgenoemde wijziging wordt verwezen naar paragraaf 2.2.1.2 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting. Het laten vervallen van de bouwactiviteit houdt verband met de splitsing van de bouwactiviteit in een bouwactiviteit voor de technische beoordeling en een bouwactiviteit voor de toets aan het omgevingsplan, zoals nader toegelicht in de paragrafen 2.2.1.4 en 2.2.1.5 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting. De omgevingsplanactiviteit bestaande uit een bouwactiviteit of het in stand houden van een bouwwerk, die het deel van deze splitsing met betrekking tot het omgevingsplan vormt, valt al onder de omgevingsplanactiviteit in algemene zin en hoeft dus niet afzonderlijk aangewezen te worden. Omdat de vergunningplicht voor het verrichten van een «technische» bouwactiviteit alleen verband houdt met de toetsing of wordt voldaan aan de regels voor de technische bouwkwaliteit in het Besluit bouwwerken leefomgeving en dus niet met de regulering van activiteiten in het omgevingsplan, is er geen aanleiding meer om de mogelijkheid tot het stellen van regels over het verbinden van vergunningvoorschriften in het omgevingsplan ook betrekking te laten hebben op de bouwactiviteit.

Voor de omgevingsverordening houden bovengenoemde wijzigingen in de omschrijving van activiteiten in dat het nu mogelijk wordt om niet alleen voor activiteiten als bedoeld in artikel 5.4 (activiteiten waarvoor in de omgevingsverordening het verbod is opgenomen deze zonder omgevingsvergunning te verrichten) regels over het verbinden van vergunningvoorschriften in de omgevingsverordening te stellen, maar ook voor een milieubelastende activiteit, met uitzondering van de op grond van artikel 5.26, vierde lid, aangewezen gevallen van die activiteit. De toevoeging van de milieubelastende activiteit houdt verband met artikel 5.19 waarin voor deze activiteit de grondslag is opgenomen om regels te stellen over het verlenen of weigeren van een omgevingsvergunning voor die activiteit. Gegeven die grondslag, is het wenselijk dat in samenhang daarmee in de omgevingsverordening ook regels over het verbinden van voorschriften aan een omgevingsvergunning voor die activiteit kunnen worden gesteld. In artikel 5.34, derde lid, onder c (nieuw), wordt de omgevingsplanactiviteit niet genoemd, ook al heeft de bevoegdheid van de provincie om regels te stellen over het verlenen of weigeren van een omgevingsvergunning in de huidige tekst van artikel 5.19 ook op bepaalde gevallen van die activiteit betrekking. Hieraan ligt ten grondslag dat bij dit wetsvoorstel wordt voorgesteld om die bevoegdheid te laten vervallen. Hiervoor wordt verwezen naar de artikelsgewijze toelichting bij de voor artikel 5.19 voorgestelde wijzigingen. Hierdoor is het niet meer nodig om artikel 5.34, derde lid, onder c (nieuw), mede op de omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit betrekking te laten hebben. Het voorgestelde vierde lid bepaalt dat bij het stellen van regels in de omgevingsverordening over het verbinden van voorschriften aan de omgevingsvergunning artikel 2.3, tweede lid, van de Omgevingswet in acht moet worden genomen. Deze bepaling is ontleend aan artikel 5.19, tweede lid (nieuw). Het voorgestelde vierde lid heeft overigens betrekking op alle activiteiten die worden genoemd in artikel 5.34, derde lid, onder c. Dat behelst dus niet alleen de in artikel 5.19 genoemde milieubelastende activiteit, maar ook de activiteit, bedoeld in artikel 5.4 van de Omgevingswet, waaraan in de omgevingsverordening zelf het vereiste van een omgevingsvergunning is verbonden. Ook voor een dergelijke activiteit ligt bij het stellen van regels over voorschriften in de omgevingsverordening toepassing van artikel 2.3, tweede lid, in de rede, in lijn met artikel 4.1, tweede lid, van de Omgevingswet. In dat artikellid is bepaald dat bij het stellen van algemene regels over activiteiten in de omgevingsverordening artikel 2.3, tweede lid, in acht moet worden genomen.

De omschrijving van de activiteiten waarvoor in de waterschapsverordening regels over het verbinden van vergunningvoorschriften kunnen worden gesteld, is niet gewijzigd.

Onderdeel CN (artikel 5.35 Omgevingswet)

Voorgesteld wordt om dit artikel te laten vervallen. Dit hangt samen met de voorgestelde wijzigingen voor artikel 4.5. Verwezen wordt naar de artikelsgewijze toelichting op de wijziging van dat artikel.

Onderdeel CO (artikel 5.36 Omgevingswet)

Voorgesteld wordt om het tweede lid van artikel 5.36 te wijzigen en het derde lid te verplaatsen naar een nieuw toe te voegen artikel, artikel 5.36a, waarbij ook enige wijzigingen zullen worden voorgesteld. Die zullen hierna bij artikel 5.36a worden toegelicht.

De wijziging van het tweede lid betreft het laten vervallen van de tweede zin. De daarin opgenomen uitzonderingsbepaling voor de mijnbouwactiviteit die betrekking heeft op het plaatsen van een mijnbouwinstallatie, is bij nader inzien onjuist gebleken. Gelet op doel en strekking van deze activiteit is deze niet aan te merken als een aflopende activiteit als bedoeld in artikel 5.36, tweede lid, maar als een voortdurende activiteit als bedoeld in artikel 5.36, eerste lid. Overigens geldt de reden waarom destijds deze uitzonderingsbepaling is opgenomen – de paragrafen 5.2.3 en 5.2.4 van het Mijnbouwbesluit bevatten een bijzondere regeling voor het verwijderen van mijnbouwinstallaties die van toepassing blijft – nog onverkort. Nu op de mijnbouwactiviteit als hiervoor bedoeld bij nader inzien niet artikel 5.36, tweede lid, maar artikel 5.36, eerste lid, van toepassing is, waarin anders dan in het tweede lid geen eigen regeling op grond van de Omgevingswet wordt gegeven voor de verplichting tot «herstel in oude toestand», volgt al voldoende duidelijk uit artikel 1.4 van de Omgevingswet dat de bijzondere regeling uit het Mijnbouwbesluit van toepassing blijft en hoeft voor het eerste lid niet in een vervangende uitzonderingsbepaling te worden voorzien. Overigens wordt bij dit wetsvoorstel ook voorgesteld om het begrip «mijnbouwactiviteit» te wijzigen in «mijnbouwlocatieactiviteit», maar deze wijziging doet niet af aan de noodzaak van de onderhavige wijziging van artikel 5.36, tweede lid.

Onderdeel CP (artikel 5.36a (nieuw) Omgevingswet)

Zoals hiervoor al toegelicht bij artikel 5.36, bestaat het voorgestelde nieuwe artikel 5.36a in de eerste plaats uit artikel 5.36, derde lid (oud). Dit artikellid bevat een specifieke regeling voor seizoensgebonden bouwwerken, zoals strandpaviljoens. Met deze regeling wordt voorkomen dat vanwege het feit dat de bouwactiviteit een aflopende activiteit is, elke keer wanneer het seizoensgebonden bouwwerk weer wordt opgebouwd een nieuwe omgevingsvergunning aangevraagd zou moeten worden. Dit zou onnodige administratieve lasten tot gevolg hebben.

Artikel 2.24a Wabo is als onderdeel van de Wet verduidelijking voorschriften woonboten aan de Wabo toegevoegd. De Wet verduidelijking voorschriften woonboten is met ingang van 1 januari 2018 in werking getreden en wordt bij dit wetsvoorstel omgezet naar het stelsel van de Omgevingswet. Artikel 2.24a Wabo bevat een regeling voor het op basis van dezelfde omgevingsvergunning kunnen verplaatsen en weer terugplaatsen op dezelfde locatie van een drijvend bouwwerk. Aan deze regeling ligt hetzelfde principe ten grondslag als bij het seizoensgebonden bouwwerk, te weten het voorkomen dat voor hetzelfde bouwwerk na een verplaatsing opnieuw een omgevingsvergunning moet worden aangevraagd. Om die reden wordt nu voorgesteld om de regeling voor het seizoensgebonden bouwwerk en het drijvende bouwwerk in één afzonderlijk artikel, artikel 5.36a, op te nemen.

De regeling voor de seizoensgebonden bouwwerken is opgenomen in artikel 5.36a, eerste lid. Ten opzichte van artikel 5.36, derde lid (oud), wordt een beperkt aantal wijzigingen voorgesteld. Achtergrond van die wijzigingen is de splitsing van de bouwactiviteit in een bouwactiviteit voor de technische beoordeling en een bouwactiviteit voor de toets aan het omgevingsplan. In verband daarmee wordt voorgesteld om te verduidelijken dat het bij de toepassing van de regeling voor de seizoensgebonden bouwwerken kan gaan om een omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit of voor een omgevingsplanactiviteit bestaande uit een bouwactiviteit. Het is niet nodig om de omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit bestaande uit het in stand houden van een seizoensgebonden bouwwerk ook onder de reikwijdte van artikel 5.36a, eerste lid, te brengen. Het in stand houden van een bouwwerk wordt binnen de voorgestelde nieuwe systematiek na voornoemde splitsing geheel bestreken door het omgevingsplan. Naar zijn aard betreft het hier een zogeheten voortdurende activiteit. Dat voorschriften als bedoeld in het eerste lid aan een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit bestaande uit het in stand houden van een seizoensgebonden bouwwerk kunnen worden verbonden, volgt al uit het systeem van de Omgevingswet. In verband hiermee kan in de onderdelen a en b van het eerste lid ook «gebruik» respectievelijk «gebruiken» vervallen.

In het voorgestelde artikel 5.36a, tweede en derde lid, is de uit artikel 2.24a Wabo afkomstige regeling voor de drijvende bouwwerken opgenomen. Beide artikelleden hebben net zoals het eerste lid betrekking op zowel de omgevingsvergunning voor de bouwactiviteit als de omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit bestaande uit een bouwactiviteit. Op grond van artikel 5.36a, tweede lid, omvatten die omgevingsvergunningen voor een drijvend bouwwerk ook de toestemming om het bouwwerk in verband met werkzaamheden te verplaatsen en op dezelfde locatie terug te plaatsen. Dit geldt dus van rechtswege op grond van artikel 5.36a, tweede lid, zonder dat het bevoegd gezag dit in de omgevingsvergunning hoeft te bepalen. Bij de werkzaamheden kan het zowel gaan om werkzaamheden in de nabijheid van de ligplaats van het drijvend bouwwerk, zoals baggeren, als om werkzaamheden aan het drijvend bouwwerk zelf, zoals bijvoorbeeld onderhoud. Bij elk drijvend bouwwerk zullen deze werkzaamheden op enig moment aan de orde zijn. Er zijn echter ook andere gevallen denkbaar waarin het wenselijk is dat een drijvend bouwwerk op basis van dezelfde omgevingsvergunning kan worden verplaatst en op dezelfde locatie kan worden teruggeplaatst. Met het oog op die gevallen is voor het bevoegd gezag een discretionaire bevoegdheid opgenomen om dat in de omgevingsvergunning te bepalen. Uiteraard kan het bevoegd gezag dit alleen doen met inachtneming van het algemene bestuursrechtelijke beginsel dat beslist wordt op grondslag van de aanvraag.

Onderdeel CQ (artikel 5.37 Omgevingswet)

Voorgesteld wordt om artikel 5.37 op diverse onderdelen te wijzigen.

De wijzigingen in het eerste lid strekken ertoe de betekenis van dat lid te verduidelijken, mede naar aanleiding van daarover in de literatuur gerezen vragen.99 In verband hiermee wordt ook het opschrift van het artikel aangepast. De verduidelijking van het eerste lid bestaat eruit, dat een tekstuele verbinding wordt aangebracht tussen de eerste en de tweede zin van dat lid. Duidelijk wordt gemaakt dat «degene die de activiteit verricht» uit de eerste zin, die het in beginsel zaaksgebonden karakter van de omgevingsvergunning tot uitdrukking brengt, de «vergunninghouder» is uit de tweede zin, die zorg dient te dragen voor de naleving van de vergunningvoorschriften. Dit is in overeenstemming met de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State100 en wordt nu gecodificeerd. Onder «degene die de activiteit verricht» moet worden verstaan degene die voor het verrichten van de activiteit (eind)verantwoordelijk is. Dit kan degene zijn die de activiteit feitelijk verricht, maar dat hoeft niet.

Bij de toepassing van het eerste lid kan het gaan om meer dan één activiteit en om meer dan één vergunninghouder, ook al komen daarin louter enkelvoudsvormen voor («degene die», «activiteit», «vergunninghouder»). Het expliciet benoemen van zowel het enkelvoud als het meervoud is wetstechnisch niet nodig omdat onder een in enkelvoud gebruikt begrip wetstechnisch gezien ook het meervoud moet worden verstaan. Nu het om één omgevingsvergunning gaat, ligt in het artikellid het uitgangspunt besloten dat als er meer vergunninghouders zijn, deze een gezamenlijke verantwoordelijkheid dragen voor de naleving van de vergunningvoorschriften, ongeacht of de omgevingsvergunning ziet op één of op meer activiteiten. Die gezamenlijke verantwoordelijkheid van alle vergunninghouders brengt ook mee dat in beginsel tegen elke vergunninghouder handhavend kan worden opgetreden bij het niet-naleven van vergunningvoorschriften, voor zover uiteraard in het concrete geval wordt voldaan aan de eisen die de Awb stelt aan het zijn van overtreder.

De voor het tweede lid voorgestelde wijzigingen betreffen in de eerste plaats de vervanging van de in dat lid opgenomen meldplicht door een informatieverplichting. Deze wijziging vloeit voort uit de systematiek met betrekking tot meldingen en informatieverplichtingen zoals die onder de Omgevingswet wordt gehanteerd. Van een melding is alleen sprake als deze is gekoppeld aan het verbod om de activiteit te verrichten zonder voorafgaande melding. In andere gevallen is sprake van een informatieverplichting. Deze laatste situatie doet zich hier voor. De voorgestelde wijziging doet overigens niet af aan de mogelijkheid om overtreding van het tweede lid op grond van de Wed strafrechtelijk te handhaven. De kwalificatie als melding of als informatieverplichting is daarvoor niet van belang. In de tweede plaats wordt voorgesteld «een maand» te vervangen door «vier weken». Het is gebruikelijk dergelijke relatief kortdurende termijnen in weken en niet in maanden uit te drukken. Tot slot wordt voorgesteld om in het tweede lid «algemene maatregel van bestuur» te vervangen door «ministeriële regeling» als instrument waarbij regels zullen worden gesteld over de gegevens die moeten worden verstrekt bij de melding aan het bevoegd gezag van de overgang van de omgevingsvergunning. Dit is in lijn met andere regels over gegevensverstrekking met betrekking tot de omgevingsvergunning, zoals gegevensverstrekking bij de aanvraag, die ook op het niveau van een ministeriële regeling zullen worden gesteld.

De wijziging van het derde lid betreft de wijze waarop uitzonderingen mogelijk worden gemaakt op het in het eerste lid van het artikel neergelegde uitgangspunt dat de omgevingsvergunning een zaaksgebonden karakter heeft. Voorgesteld wordt om niet langer bij algemene maatregel van bestuur categoriaal gevallen aan te wijzen waarin een omgevingsvergunning persoonsgebonden kan worden verleend, maar om dit ter beoordeling van het bevoegd gezag te laten. Achtergrond hiervan is dat het bij de aanvankelijk beoogde uitwerking in het Omgevingsbesluit niet haalbaar is gebleken om op voorhand concrete gevallen aan te wijzen waarin de vergunning in afwijking van de hoofdregel een persoonsgebonden karakter moet hebben. Dat houdt vooral verband met het brede karakter van de omgevingsplanactiviteit, die ook activiteiten zal kunnen bestrijken waarvoor de vergunning nu op grond van gemeentelijke verordeningen een persoonsgebonden karakter heeft, zoals een ligplaatsvergunning of een terrasvergunning. Bij een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit kan het zich verder voordoen dat het bevoegd gezag door deze een persoonsgebonden karakter te geven, tot uitdrukking wil brengen dat het hier om een «uitsterfregime» gaat. Een voorbeeld hiervan is het permanent bewonen van recreatiewoningen in strijd met het omgevingsplan. In artikel 5.18 van het Besluit omgevingsrecht is de omgevingsvergunning voor deze activiteit nu het enige aangewezen categoriale geval waarvoor is bepaald dat de omgevingsvergunning, als aan een aantal nadere voorwaarden is voldaan, een persoonsgebonden karakter heeft. Onder de nu voorgestelde wijzigingen van artikel 5.37, derde lid, kan die lijn zonder meer worden voortgezet, waarbij bovendien de ruimte ontstaat om die ook toe te passen bij andere omgevingsplanactiviteiten waarbij een uitsterfsituatie aan de orde is. De vrijheid van het bevoegd gezag om de omgevingsvergunning een persoonsgebonden karakter te geven, is niet onbeperkt. Daarom wordt bepaald dat het bevoegd gezag daartoe kan besluiten «als de persoon van de vergunninghouder van belang is voor de toepassing van de regels over het verlenen of weigeren van de omgevingsvergunning». Deze clausulering maakt dat er geen structurele toepassing kan worden gegeven aan de bepaling. De toepassing van de beoordelingsregels voor de aanvraag om een omgevingsvergunning moet het persoonsgebonden maken van de omgevingsvergunning in het concrete geval rechtvaardigen. Verder zal toepassing van de bepaling dus altijd moeten worden gemotiveerd in het licht van de beoordelingsregels die op de desbetreffende aanvraag van toepassing zijn. Dit biedt voldoende waarborgen tegen het lichtvaardig toepassen van de bepaling. Daarbij wordt erop gewezen dat toepassing van de bepaling ook in het voordeel van een aanvrager kan werken. Het gevolg van de bepaling kan immers zijn dat anders dan nu, de omgevingsvergunning niet hoeft te worden geweigerd, maar toch kan worden verleend mits deze persoonsgebonden is.

Onderdeel CR (artikel 5.37a (nieuw) Omgevingswet)

Op grond van artikel 5.37, eerste lid, eerste zin, zoals bij dit wetsvoorstel wordt voorgesteld die zin te wijzigen, geldt een omgevingsvergunning voor degene die de activiteit verricht waarop zij betrekking heeft. Met andere woorden: de omgevingsvergunning is gekoppeld aan een bepaalde set activiteiten en heeft daarmee een zaaksgebonden karakter. Dit is alleen anders als artikel 5.37, derde lid, is toegepast: dit artikellid, zoals bij dit wetsvoorstel wordt voorgesteld dat te wijzigen, biedt de mogelijkheid voor het bevoegd gezag om de omgevingsvergunning persoonsgebonden te maken. Als er meer exploitanten zijn van één installatie of meer initiatiefnemers voor één activiteit, dan zijn deze exploitanten of initiatiefnemers allemaal vergunninghouder en dienen gelet daarop op grond van artikel 5.37, eerste lid, tweede zin, zorg te dragen voor de naleving van de vergunningvoorschriften. Er zijn echter ook andere mogelijkheden, zo kan ervoor worden gekozen om één exploitant als vergunninghouder te benoemen in de vergunning. Ook kan ervoor worden gekozen om een rechtspersoon op te richten die als vergunninghouder van een koepelvergunning voor alle deelnemende bedrijven optreedt. Het kan daarbij gaan om grote industriële complexen of andere situaties waarin bedrijven ervoor hebben gekozen gezamenlijk één vergunning aan te vragen.

Artikel 5.37 van de Omgevingswet biedt hiermee al mogelijkheden voor een op de concrete situatie toegesneden benadering met betrekking tot de vraag voor welke activiteiten van welke initiatiefnemers de omgevingsvergunning van toepassing is. De Omgevingswet biedt echter geen ruimte voor initiatiefnemers van milieubelastende activiteiten met technische, milieuhygiënische en functionele bindingen om een eigen, afzonderlijke omgevingsvergunning aan te vragen voor deelactiviteiten. Het gaat hier bijvoorbeeld om initiatiefnemers die ieder een onderdeel van een ippc-installatie exploiteren. Artikel 4, derde lid, van de richtlijn industriële emissies bevat de optie voor lidstaten om verdeling van verantwoordelijkheden tussen deelexploitanten van een ippc-installatie binnen één vergunning mogelijk te maken. Zoals in paragraaf 2.2.4 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting is uitgelegd, is ervoor gekozen om artikel 4, derde lid, van de richtlijn industriële emissies te implementeren. Dit gebeurt in het nieuw voorgestelde artikel 5.37a.

Eerste lid

Het bevoegd gezag kan op grond van het eerste lid een verantwoordelijkheidsverdeling opnemen in de omgevingsvergunning voor zover de activiteit of de onderdelen van de activiteit voor de naleving en handhaving helder en werkbaar te onderscheiden zijn. Dit betekent dat er voor de vergunningplichtige activiteit waar het om gaat meer vergunninghouders zijn, en dat in de omgevingsvergunning wordt bepaald welke «deelvergunninghouder» verantwoordelijkheid draagt voor de naleving van welke onderdelen daarvan. Hierbij is het mogelijk om de verantwoordelijkheid voor de naleving van een vergunning in haar geheel te verdelen over de verschillende vergunninghouders, maar er kan ook voor worden gekozen om de verantwoordelijkheid voor de naleving voor slechts een deel van de vergunning te splitsen en een ander deel, dat bijvoorbeeld ziet op een gezamenlijke voorziening als een afvalwaterzuiveringsinstallatie, niet. Uiteraard moet het eerste lid worden toegepast binnen het algemene bestuursrechtelijke beginsel dat beslist wordt op grondslag van de aanvraag. Het bevoegd gezag kan dus niet ambtshalve maar alleen op verzoek of met instemming van aanvragers verantwoordelijkheden voor de naleving toedelen in de vergunning.

Hoewel de regeling haar oorsprong vindt in artikel 4, derde lid, van de richtlijn industriële emissies, wordt in het eerste lid voorgesteld om de regeling een brede, generieke strekking te geven en ook betrekking te laten hebben op andere activiteiten dan milieubelastende activiteiten en wateractiviteiten met betrekking tot ippc-installaties. Dit draagt bij aan de eenheid binnen het stelsel van de Omgevingswet. Wel wordt zekerheidshalve voorgesteld om in het eerste lid de grondslag op te nemen om bij algemene maatregel van bestuur gevallen aan te wijzen waarvoor het eerste lid niet geldt. Zie verder wat hierover eerder is opgemerkt in paragraaf 2.2.4 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting.

Tweede lid

Het tweede lid van dit artikel bevat een grondslag om bij algemene maatregel van bestuur nadere regels te stellen over de toepassing van de bevoegdheid om een verantwoordelijkheidsverdeling op de nemen in de omgevingsvergunning. Deze grondslag voor nadere procedurele regels is facultatief, waarbij het uitgangspunt is dat de «normale» regels van vergunningverlening gelden. Naar verwachting zijn met het oog op de toepassing van artikel 5.37a geen aanvullende regels nodig. Nu het hier gaat om een nieuwe figuur in het omgevingsrecht wordt de grondslag daarvoor echter zekerheidshalve toch opgenomen om zo nodig te kunnen inspelen op de ervaringen van de uitvoeringspraktijk bij toepassing van de nieuwe figuur.

Onderdeel CS (artikel 5.38, eerste lid, Omgevingswet)

Het eerste lid van dit artikel bevat de zogeheten actualiseringsplicht voor de omgevingsvergunning. Deze plicht geldt onder meer voor de omgevingsvergunning voor een milieubelastende activiteit. Voorgesteld wordt om hierin een uitzondering op te nemen voor de op grond van artikel 5.26, vierde lid, aangewezen gevallen van die activiteit. Voor de achtergrond van deze wijziging wordt verwezen naar de toelichting op bovengenoemd artikellid.

Het is nodig om de hier bedoelde categorie milieubelastende activiteiten uit te zonderen van de actualiseringsplicht. Anders dan onder het huidig recht, zullen aan de omgevingsvergunning voor deze milieubelastende activiteiten met het oog op de beoordeling of er al dan niet sprake is van aanzienlijke milieueffecten, bedoeld in artikel 16.43, tweede lid, wel voorschriften aan de omgevingsvergunning kunnen worden verbonden. Dit zal nader worden geregeld bij het Besluit kwaliteit leefomgeving. Hierdoor valt de omgevingsvergunning voor deze activiteiten binnen de reikwijdte van artikel 5.38, eerste lid, omdat de vergunningvoorschriften het aangrijppunt voor de actualiseringsplicht zijn. Echter, gelet op het beperktere beoordelingskader dat van toepassing zal zijn, verdraagt het karakter dat de omgevingsvergunning voor deze activiteiten zal hebben, met inbegrip van de aan de vergunning verbonden voorschriften, zich niet met de actualiseringsplicht. Als na verloop van tijd de effecten van een milieubelastende activiteit als hier bedoeld, anders dan uit de eerdere beoordeling is gevolgd, wel als «aanzienlijke milieueffecten» als bedoeld in artikel 16.43, tweede lid, moeten worden aangemerkt, zal dat erin resulteren dat die activiteit volledig vergunningplichtig wordt. Het betrokken bedrijf zal de dan vereiste vergunning moeten aanvragen. De toepassing van de actualiseringsplicht is hiervoor niet de geëigende weg.

Onderdeel CT (artikel 5.40, tweede lid, Omgevingswet)

De voor het tweede lid voorgestelde wijzigingen zijn technisch van aard. Voor onderdeel d betreft het de uitbreiding van de verwijzing naar artikel 5.31, tweede lid, met een verwijzing naar het derde lid van dat artikel. Deze wijziging hangt samen met de voorgestelde wijziging van artikel 5.31. Voor onderdeel e betreft het de vervanging van «lozingsactiviteit op een oppervlaktewaterlichaam of een zuiveringtechnisch werk» en «lozingsactiviteit», door: wateractiviteit. Deze wijzigingen hangen samen met de wijziging van artikel 5.7, derde lid, en de daarmee verband houdende technische wijziging van artikel 16.7, eerste lid, onder b.

Onderdeel CU (artikel 5.41 Omgevingswet)

In het verlengde van de bij dit wetsvoorstel voorgestelde wijzigingen van artikel 18.3 van de Omgevingswet wordt voorgesteld om in artikel 5.41 nader te verduidelijken wanneer een verzoek van een instemmingsorgaan tot wijziging van de voorschriften van een omgevingsvergunning of intrekking van een omgevingsvergunning aan de orde kan zijn. Geëxpliciteerd wordt dat het moet gaan om een instemmingsorgaan dat ook werkelijk over instemming heeft beslist. Net zoals bij artikel 18.3 is daarbij uitdrukkelijk bepaald dat het ook kan gaan om gevallen waarin met toepassing van artikel 16.16, derde of vierde lid, is bepaald dat instemming niet is vereist. Zie voor een nadere toelichting hierop de artikelsgewijze toelichting bij artikel 18.3. Met de voorgestelde wijzigingen worden de artikelen 5.41 en 18.3 met elkaar in lijn gebracht.

Onderdeel CV (artikel 5.42, eerste lid, Omgevingswet)

De voor het eerste lid van dit artikel voorgestelde wijziging is wetstechnisch van aard.

Onderdeel CW (artikel 5.43 Omgevingswet)

Artikel 5.43 van de Omgevingswet heeft betrekking op de revisievergunning. De revisievergunning is louter een administratieve samenvoeging van een stapeling van van kracht zijnde, gerelateerde omgevingsvergunningen en moet als zelfstandige figuur worden onderscheiden van de aanvraag om een nieuwe omgevingsvergunning of de wijziging van de voorschriften van een van kracht zijnde omgevingsvergunning of de intrekking van een van kracht zijnde omgevingsvergunning. Om dit helder te maken kent de Omgevingswet alleen nog de ambtshalve door het bevoegd gezag te verlenen revisievergunning en niet langer de revisievergunning op aanvraag101.

Het vorenstaande neemt niet weg dat het vanuit praktisch oogpunt wenselijk is dat de verlening van een ambtshalve revisievergunning kan samengaan met het beslissen op de aanvraag om een nieuwe omgevingsvergunning of het wijzigen van de voorschriften van een van kracht zijnde omgevingsvergunning of het intrekken van een van kracht zijnde omgevingsvergunning. Dit is op dit moment al bepaald in artikel 5.43, eerste en derde lid.

Naar aanleiding van de consultatieversie van dit wetsvoorstel zijn inspraakreacties ontvangen over de procedure die op het verlenen van een revisievergunning van toepassing is. Mede gelet op die inspraakreacties wordt voorgesteld om beide hiervoor bedoelde samenloopsituaties in één lid, het derde lid, te regelen. Op het moment dat één van die samenloopsituaties aan de orde is, is één procedure van toepassing. Of dit de reguliere voorbereidingsprocedure is of de uitgebreide voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 Awb, volgt uit de artikelen 16.62 en 16.65 van de Omgevingswet, in onderlinge samenhang bezien. Daarbij geldt dat de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing is als de aangevraagde nieuwe omgevingsvergunning of een van kracht zijnde omgevingsvergunning waarvoor het voornemen bestaat de voorschriften te wijzigen of deze in te trekken betrekking heeft op een bij algemene maatregel van bestuur daartoe aangewezen geval of, in overige gevallen, als dit is op verzoek of met instemming van de aanvrager. Deze laatste mogelijkheid betreft een wijziging van artikel 16.65, eerste lid, van de Omgevingswet die bij dit wetsvoorstel wordt voorgesteld. Als geen van de hiervoor bedoelde samenloopsituaties aan de orde is en dus uitsluitend sprake is van een «kale» revisievergunning, is op de beslissing noch artikel 16.62, noch artikel 16.65 van de Omgevingswet van toepassing en is de procedure in die zin vormvrij. De beslistermijn uit artikel 4:13 Awb is in dat geval evenmin van toepassing omdat geen sprake is van een besluit op aanvraag. Gelet op het karakter van een «kale» revisievergunning (louter een administratieve samenvoeging) ligt het niet voor de hand dat het bevoegd gezag in die situatie zelf tot toepassing van afdeling 3.4 Awb zal besluiten.

Onderdeel CX (artikel 5.44 Omgevingswet)

Artikel 5.44 regelt welk bestuursorgaan bevoegd gezag is voor het vaststellen van een projectbesluit. Dit artikel wordt op een aantal onderdelen gewijzigd. Dat heeft tevens geleid tot een verdeling van de regeling over twee bepalingen.

Het nieuwe eerste lid van artikel 5.44 voorziet erin dat als een projectbesluit wordt vastgesteld door de Minister die het aangaat, dat in overeenstemming met de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties moet gebeuren. Dat een projectbesluit wordt vastgesteld «in overeenstemming met» de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties betekent dat er sprake is van een gedeelde verantwoordelijkheid voor dat besluit. De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties wordt betrokken bij de vaststelling van een projectbesluit door een andere Minister, omdat de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties beleidsverantwoordelijkheid draagt voor de ruimtelijke ontwikkeling en de ruimtelijke ordening en daarnaast vanwege zijn verantwoordelijkheid om het stelsel van de omgevingswetgeving te laten functioneren. Aan deze verantwoordelijkheden wordt in dit artikel gestalte gegeven in de vorm van medebetrokkenheid bij het vaststellen van een projectbesluit. De beleidsverantwoordelijkheid voor ruimtelijke ontwikkeling en ruimtelijke ordening krijgt met name vorm bij projectbesluiten voor complexe, integrale projecten met grote implicaties voor de fysieke leefomgeving (bijvoorbeeld de aanleg van een windpark of van een nieuwe rijksweg).

In een nieuw tweede lid worden twee categorieën projectbesluiten op voorhand uitgezonderd van formele medebetrokkenheid van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties bij de besluitvorming, namelijk de uitwerking en de wijziging van een projectbesluit. Bij de uitwerking van het projectbesluit gaat het om een technische uitwerking van onderdelen van het project waarvan globaal al wel duidelijk is hoe de oplossing eruit komt te zien, maar waarbij de exacte invulling pas op een later moment duidelijk wordt. In dat geval bevat het projectbesluit de randvoorwaarden voor de uitwerking, die op een later moment concreet wordt ingevuld. Ook een wijziging van het projectbesluit moet passen binnen de hoofdkeuzes voor het project die in de procedure die tot vaststelling van het projectbesluit heeft geleid, hebben voorgelegen. Deze twee categorieën besluiten zijn in de Omgevingswet (artikel 5.50) ook van een aantal andere procedurele vereisten uitgezonderd. De ruimtelijke ordenings- en stelselbetrokkenheid van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties is bij dit soort besluiten al bij het nemen van het oorspronkelijke besluit voldoende geborgd.

Daarnaast wordt in dit artikellid de grondslag opgenomen om in een ministeriële regeling categorieën projecten op voorhand van formele medebetrokkenheid van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties bij het vaststellen van een projectbesluit uit te zonderen. Deze ministeriële regeling zal door de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties worden vastgesteld in overeenstemming met de ministers die het aangaat. Gedacht kan worden aan categorieën projecten waarvoor de ruimtelijke afweging al eerder expliciet heeft plaatsgevonden (in bijvoorbeeld de NOVI of MIRT-trajecten) of waarvan de ruimtelijke consequenties onvoldoende groot of geheel afwezig zijn, zodat daarbij formele medebetrokkenheid van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties niet nodig wordt geacht.

Tenslotte voorziet dit artikellid in een bevoegdheid voor de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties om in een concreet geval te bepalen dat voor het vaststellen van een projectbesluit geen overeenstemming is vereist. Een dergelijk besluit wordt genomen in overeenstemming met de Minister die het aangaat.

De mogelijkheid om af te zien van formele medebetrokkenheid van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties in deze bepaling werkt door in de andere bepalingen van de projectprocedure. Dat betekent bijvoorbeeld dat als het Rijk en een of meer provincies en/of waterschappen gezamenlijk een project willen uitvoeren overeenstemming niet is vereist als het gaat om een projectbesluit dat valt onder een in het tweede lid aangewezen categorie of om een project dat valt onder een bij ministeriële regeling aangewezen categorie. Ook voor de toepassing van de flexibiliteitsregeling van artikel 5.44b is geen overeenstemming vereist als het gaat om een projectbesluit dat valt onder een in het tweede lid aangewezen categorie of om een project dat valt onder een bij ministeriële regeling aangewezen categorie, of als de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties dat in een concreet geval in overeenstemming met de Minister die het aangaat heeft bepaald.

In het derde lid wordt «Onze Minister of Onze Minister die het aangaat» verkort tot «Onze Minister die het aangaat» ter vereenvoudiging. Dit levert geen inhoudelijk verschil op.

Het derde lid van artikel 5.44 wordt vernummerd tot vierde lid, maar ondergaat geen wijziging.

Onderdeel CY (artikelen 5.44a (nieuw) en 5.44b (nieuw) Omgevingswet)

Artikel 5.44a (nieuw) Omgevingswet

Het nieuwe artikel 5.44a voorziet in een regeling door in gevallen waarin meerdere bestuursorganen als bevoegd gezag voor het projectbesluit zouden zijn aan te wijzen, te bepalen aan welk van die bestuursorganen de bevoegdheid wordt toegewezen.

Het eerste lid van artikel 5.44a bevat de tekst van artikel 5.44, vierde lid, van de Omgevingswet.

In het tweede lid wordt voor projecten van waterschappen die zich uitstrekken over het grondgebied van meerdere waterschappen een vergelijkbare bevoegdheidstoedeling opgenomen als in het eerste lid. Voor een dergelijk project is het dagelijks bestuur van het waterschap waar het project in hoofdzaak wordt uitgevoerd, bevoegd om het projectbesluit vast te stellen.

Het derde lid regelt dat gedeputeerde staten het bevoegd gezag zijn als het waterschap, of meerdere waterschappen, en een provincie samen een project uitvoeren. Bij een project waarbij ook meerdere provincies betrokken zijn, ligt de bevoegdheid om het projectbesluit vast te stellen, in lijn met het eerste lid, bij gedeputeerde staten van de provincie waar het project in hoofdzaak wordt uitgevoerd.

Het vierde lid vervangt het oorspronkelijke vijfde lid van artikel 5.44. Die bepaling zag op de situatie waarbij het Rijk en de provincie gezamenlijk een project willen uitvoeren. Het kan echter ook voorkomen dat een project wordt uitgevoerd door het Rijk of de provincie samen met het waterschap, of door het Rijk, provincie en waterschap samen. Met deze wijziging van artikel 5.44 wordt ook voor deze situaties voorzien in een bevoegdheidstoedeling. Bij een project van het Rijk samen met een of meer provincies en/of waterschappen ligt de bevoegdheid bij het Rijk.

Artikel 5.44b (nieuw) Omgevingswet

In de Omgevingswet en in de Elektriciteitswet 1998, de Gaswet en de Mijnbouwwet, zoals die komen te luiden als gevolg van dit wetsvoorstel, worden projecten aangewezen waarvoor de Minister van Infrastructuur en Waterstaat, respectievelijk de Minister van Economische Zaken en Klimaat, in overeenstemming met de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, een projectbesluit dient vast te stellen (voor wat betreft het overeenstemmingsvereiste behoudens het bepaalde in en op grond van artikel 5.44, tweede lid). De verplichting geldt voor projecten waarvoor op grond van het huidige recht een tracébesluit moet worden genomen of de rijkscoördinatieregeling moet worden toegepast. De Elektriciteitswet 1998, de Gaswet en de Mijnbouwwet bieden de mogelijkheid om de rijkscoördinatieregeling niet of gedeeltelijk toe te passen in gevallen waarin coördinatie niet opportuun is. In de praktijk wordt van deze mogelijkheid (ook) gebruik gemaakt in gevallen waarin het mogelijk en wenselijk is de besluitvorming over een project over te laten aan de betrokken provincie. Omdat deze werkwijze aansluit bij de uitgangspunten van de Omgevingswet, zoals het uitgangspunt dat de besluitvorming decentraal plaatsvindt als dat kan, wordt voorgesteld door toevoeging van dit artikel voortzetting van deze praktijk onder de Omgevingswet mogelijk te maken. Gekozen is voor een algemene regeling, omdat niet valt uit te sluiten dat ook voor de projecten waarvoor op grond van artikel 5.46 van de Omgevingswet in ieder geval een projectbesluit wordt genomen, delegatie aan de betrokken provincie wenselijk kan zijn. Uiteraard is delegatie alleen mogelijk als de betrokken provincie daarmee instemt.

Als het projectbesluit op grond van artikel 5.44 wordt genomen door de Minister die het aangaat in overeenstemming met de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, geldt dat ook voor het besluit om de bevoegdheid over te dragen. Als op grond van het bepaalde in of op grond van artikel 5.44, tweede lid, geen overeenstemming is vereist voor het nemen van het projectbesluit, is ook geen overstemming vereist voor het overdragen.

Onderdeel CZ (artikel 5.45, vierde lid, Omgevingswet)

Artikel 5.45, vierde lid, onder b, brengt tot uitdrukking dat de Minister die het aangaat optreedt als coördinerend bestuursorgaan, waarbij «overeenstemming met Onze Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties» niet vereist is. Ook in de gevallen waarin het projectbesluit in overeenstemming met deze Minister tot stand is gekomen, is zijn betrokkenheid bij de uitvoeringsbesluiten niet nodig.

Onderdeel DA (artikel 5.46, eerste lid, Omgevingswet)

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties wordt betrokken bij de besluitvorming over projectbesluiten voor hoofdinfrastructuur en primaire waterkeringen vanwege zijn stelselverantwoordelijkheid en inhoudelijke verantwoordelijkheid. In de toelichting op de wijziging van artikel 5.44 van de Omgevingswet wordt deze verantwoordelijkheidsrol dieper uitgelicht. Op grond van artikel 5.44, tweede lid, kan gelden dat alleen de Minister van Infrastructuur en Waterstaat het bevoegd gezag is.

Onderdeel DB (artikel 5.47, tweede lid, Omgevingswet)

Met het tweede lid van artikel 5.47 van de Omgevingswet wordt beoogd het bevoegd gezag de mogelijkheid te geven om – los van een concreet project – gevallen of categorieën van gevallen aan te wijzen waarin in ieder geval een voorkeursbeslissing zal worden genomen. Het gaat hier om een bevoegdheid, niet om een verplichting. Dat is verduidelijkt in de tekst van het tweede lid. Ten overvloede wordt opgemerkt dat ook als gebruik is gemaakt van de bevoegdheid, uit het eerste lid volgt dat bij de kennisgeving van het voornemen om een verkenning uit te voeren ten behoeve van een concreet project wordt vermeld dat een voorkeursbeslissing zal worden genomen.

Onderdeel DC (artikel 5.49 Omgevingswet)

Dit betreft een wetstechnische verbetering.

Onderdeel DD (artikel 5.52 Omgevingswet)

Een projectbesluit wijzigt, net als een voorbereidingsbesluit als gevolg van dit wetsvoorstel, het omgevingsplan of de omgevingsplannen waarbinnen het project wordt uitgevoerd en in werking is of in stand wordt gehouden. Met de aanpassingen die bij het voorbereidingsbesluit zijn doorgevoerd, is ook de redactie van artikel 5.52 tegen het licht gehouden en met dit wetsvoorstel verduidelijkt. Kennelijk leefden er vragen over de wijze waarop, wanneer en door welk orgaan het omgevingsplan wordt gewijzigd, als een project met het oog waarop een projectbesluit is vastgesteld, niet in het ter plaatse geldende omgevingsplan past. De gewijzigde redactie verduidelijkt dat het bestuursorgaan dat het projectbesluit vaststelt, als onderdeel van dat besluit ook het omgevingsplan direct wijzigt voor zover dat nodig is voor het uitvoeren en het in werking hebben of in stand houden van het project. Het omgevingsplan hoeft dus na de vaststelling van een projectbesluit niet door de gemeenteraad te worden gewijzigd. Als een project zich over meerdere gemeenten uitstrekt bevat een projectbesluit meerdere separate wijzigingen van de betrokken omgevingsplannen. Naast het feit dat het projectbesluit, voor zover daarin uitdrukkelijk bepaald, geldt als omgevingsvergunning en andere bij algemene maatregel van bestuur aangewezen besluiten, bevat het projectbesluit dus de wijziging van de omgevingsplannen van de gemeenten waarbinnen het project plaatsvindt. De wijzigingen die met het projectbesluit worden aangebracht beperken zich tot het mogelijk maken van het project. Het projectbesluit zal de regels van het omgevingsplan dan ook niet verder wijzigen dan voor het uitvoeren, in werking hebben en in stand houden van het project noodzakelijk is. Met de nieuwe redactie van het artikel is ook verduidelijkt dat het hierbij niet alleen kan gaan om het schrappen of wijzigen van regels die met het project in strijd zijn, maar ook om het toevoegen van regels die nodig zijn voor het project. Zo kan een regel die een bouwverbod inhoudt worden geschrapt en worden vervangen door een regel die het bouwen van een bouwwerk toelaat en bijvoorbeeld een maximale bouwhoogte bevat. Daarnaast kan een regel worden toegevoegd die activiteiten die het in werking hebben van het project kunnen belemmeren, uitsluiten of aan voorwaarden verbinden.

De hoofdregel is dat een projectbesluit voorziet in de wijziging van het omgevingsplan zodat het project, zonder dat er nog een omgevingsvergunning nodig is om van het omgevingsplan af te wijken, kan worden uitgevoerd, in stand kan worden gehouden of in werking kan zijn. Onder omstandigheden is het mogelijk dat toch als onderdeel van het projectbesluit een omgevingsvergunning wordt verleend voor een omgevingsplanactiviteit. Te denken valt aan een tijdelijke bouwweg die noodzakelijk is voor het verwezenlijken van een bepaald project. Een dergelijke tijdelijke voorziening behoeft niet in het omgevingsplan te worden ingepast, maar kan efficiënter met een tijdelijke omgevingsvergunning worden toegestaan.

Artikel 5.52, tweede lid, onder b, ziet op de mogelijkheid om in het Omgevingsbesluit andere besluiten dan omgevingsvergunningen aan te wijzen die in het projectbesluit kunnen worden meegenomen als het bevoegd gezag dat in het projectbesluit expliciet aangeeft. Ook zogeheten «externe besluiten» kunnen in het Omgevingsbesluit worden aangewezen. Dit zijn besluiten die niet op grond van de Omgevingswet worden genomen, maar waarvan het wel wenselijk is dat ze meegenomen kunnen worden in het projectbesluit. Met artikel 5.52 was beoogd te regelen dat de bepalingen uit de oorspronkelijke regeling op grond waarvan het externe besluit kan worden genomen, niet automatisch van toepassing zouden zijn. De regels die wel van toepassing zouden moeten zijn, moeten expliciet worden aangewezen in de algemene maatregel van bestuur. Om dit te verduidelijken, is dit uitgewerkt en opgenomen in het derde lid.

Onderdeel DE (artikel 5.53 Omgevingswet)

Artikel 5.53, tweede lid is aangepast omdat daarin sprake was van overlap met artikel 5.52, tweede lid, onder b.

In artikel 5.53, derde en vierde lid, is ter verduidelijking expliciet opgenomen dat deze bepalingen geen betrekking hebben op regels die zijn gesteld in een omgevingsplan. Het projectbesluit wijzigt immers het omgevingsplan, waarna er in beginsel geen regels meer in het omgevingsplan opgenomen zullen zijn die de uitvoering van het project belemmeren. Bovendien is het voor een gemeente op grond van artikel 4.19a, zoals opgenomen in dit wetsvoorstel, niet mogelijk om in het omgevingsplan regels op te nemen die in strijd zijn met regels die op grond van een projectbesluit in het omgevingsplan zijn opgenomen. Mocht een gemeente toch een nieuwe regel in het omgevingsplan opnemen die de uitvoering van het project belemmert – denk aan een nieuwe algemene regel die toevallig ook het project raakt – dan kan het bevoegd gezag voor het projectbesluit zo nodig een omgevingsvergunning voor een «buitenplanse» omgevingsplanactiviteit aanvragen. Die kan altijd verleend worden met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Mocht de gemeente de uitvoering van het projectbesluit niet als een evenwichtige toedeling van functies aan locaties beschouwen, dan kan het bevoegd gezag voor het projectbesluit gebruik maken van de mogelijkheden van de coördinatieregeling in de Awb. Aan de toets of er sprake is van een onevenredige belemmering wordt dus niet toegekomen. Artikel 5.53, derde en vierde lid, is daarom alleen van belang voor het afwijken van regels die zijn gesteld bij een andere gemeentelijke verordening dan het omgevingsplan, of bij een waterschapsverordening of andere verordening van een waterschap, of bij een omgevingsverordening of een andere provinciale verordening.

De wijziging van de vermelde Minister in artikel 5.53, vierde lid, borduurt voort op de wijzigingen in artikel 5.44 en is ook bedoeld als verduidelijking. Als de bevoegdheid om regels buiten toepassing te laten wordt toegepast bij het projectbesluit, komt de bevoegdheid toe aan de Minister die het aangaat in overeenstemming met de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, of aan de Minister die het aangaat als dat voortvloeit uit artikel 5.44, tweede lid. Dat bij de uitoefening van de bevoegdheid bij besluiten ter uitvoering van een projectbesluit geen overeenstemming is vereist, is in overeenstemming met artikel 5.45, vierde lid, onder b.

Onderdeel DF (artikel 5.53a (nieuw) Omgevingswet)

Net als het voorgestelde artikel 4.19a strekt dit artikel tot vervanging van artikel 16.74 van de Omgevingswet, waarbij ook wordt voorzien in een aanvulling in verband met de voorgestelde wijziging van het voorbereidingsbesluit en in een aanvulling in verband met het uitvoering kunnen geven aan instructieregels als bedoeld in artikel 2.22 of 2.24 en instructies als bedoeld in artikel 2.33 of 2.34 van de Omgevingswet.

In het eerste lid wordt artikel 4.19a, eerste, derde en vierde lid, van overeenkomstige toepassing verklaard op een projectbesluit dat wordt vastgesteld door het dagelijks bestuur van een waterschap. Hierdoor kunnen ook in een projectbesluit van een waterschap geen regels worden gesteld die de uitvoering van een project waarvoor een projectbesluit is vastgesteld door een provincie of het Rijk belemmeren of die in strijd zijn met een voorbereidingsbesluit van de provincie of van het Rijk.

Het tweede, derde en vierde lid gelden voor projectbesluiten en voorbereidingsbesluiten van de provincie en voorzien in een regeling die vergelijkbaar is met die in artikel 4.19a. Voor een toelichting wordt verwezen naar de toelichting bij dat artikel.

Onderdeel DG (artikel 5.55 Omgevingswet)

De redactie van dit artikel is gewijzigd om beter tot uitdrukking te brengen dat het niet gaat om het aanwijzen van het bevoegd gezag voor het opnemen van regels in het omgevingsplan ten behoeve van een project van publiek belang – dat kan, gelet op artikel 2.8 van de Omgevingswet, ook het college van burgmeester en wethouders zijn – maar om het van overeenkomstige toepassing verklaren van artikel 16.87 als daarbij de in het artikel genoemde procedureregels zijn gevolgd.

Onderdeel DH (artikel 10.1a (nieuw) Omgevingswet)

Artikel 10.26 regelt de toegang tot de onroerende zaak van de initiatiefnemer of diens gemachtigde voor de werkzaamheden genoemd in een gedoogplichtbeschikking. Ook voor de uitvoering van werkzaamheden en activiteiten vanwege wettelijke gedoogplichten is soms toegang tot de onroerende zaak noodzakelijk. Om dit laatste expliciet in de wettekst tot uitdrukking te laten komen, wordt artikel 10.26 verplaatst naar artikel 10.1a en technisch zo aangepast dat het artikel ziet op zowel wettelijke gedoogplichten als gedoogplichten die bij beschikking zijn opgelegd.

Onderdelen DI, DK, DR en DS (artikelen 10.4, 10.6, 10.17 Omgevingswet)

Met de vervanging van het begrip «werkzaamheden» door «activiteiten» wordt aangesloten bij het begrippenkader dat in de Omgevingswet wordt gehanteerd. Onder de Omgevingswet vormt het begrip activiteit een centraal aanknopingspunt. Daarom is het wenselijk dat niet onnodig synoniemen worden gebruikt voor het begrip activiteit.

Onderdeel DJ (artikel 10.5, tweede lid, Omgevingswet)

De wijziging in het tweede lid betreft een technische verbetering.

Onderdelen DL en DM (artikelen 10.7 en 10.8 Omgevingswet)

In de artikelen 10.7 en 10.8 zijn enkele technische aanpassingen doorgevoerd die verband houden met de verwijzing naar wetten buiten de Omgevingswet.

Onderdeel DN (artikel 10.13 Omgevingswet)

De Wet bereikbaarheid en mobiliteit is, met de inwerkingtreding op 15 maart 2016 van de Wet tijdelijke tolheffing Blankenburgverbinding en ViA15, ingetrokken. Om die reden kan onderdeel a van het eerste lid, van artikel 10.13 vervallen.

Daarnaast is er een tweede lid toegevoegd, ter vervanging van wat geregeld was in het eerste lid, onder c, voor zover het een projectbesluit van het dagelijks bestuur van een waterschap betreft. In de redactie zoals die luidde zou een dergelijke gedoogplicht door de Minister van Infrastructuur en Waterstaat worden opgelegd, wat niet nodig is; die bevoegdheid wordt nu toebedeeld aan het dagelijks bestuur van het waterschap.

Daarnaast is het tweede lid vervallen. De daarin geregelde situatie, dat een ander dan de Minister van Infrastructuur en Waterstaat coördinerend bestuursorgaan is voor besluiten ter uitvoering van een projectbesluit, kan zich niet voordoen. Op grond van de Omgevingswet is het steeds de Minister van Infrastructuur en Waterstaat die voor de projectbesluiten waarop de gedoogplicht ziet het coördinerend bestuursorgaan is.

Onderdeel DO (artikel 10.13a (nieuw) Omgevingswet)

Dit artikel bevat de toevoeging aan hoofdstuk 10 van de gedoogplicht uit artikel 15 van het Stortbesluit bodembescherming. Onder aanpassing van de terminologie aan die van de Omgevingswet wordt die gedoogplicht overgezet naar de Omgevingswet. Zo komt de in artikel 15 van het Stortbesluit bodembescherming opgenomen zinsnede «aan de rechthebbenden ten aanzien van het gedeelte van de bodem waar het onderzoek wordt ingesteld» niet als zodanig terug. Dit volgt namelijk al uit de definitie van «rechthebbende» in samenhang met de definitie «werk van algemeen belang» zoals die gelden voor hoofdstuk 10 van de Omgevingswet. Het eerste lid bevat de inhoud van artikel 15 van het Stortbesluit bodembescherming. Het tweede lid bevat de uitzonderingen op het eerste lid, die volgen uit artikel 2, eerste, tweede en derde lid, van het Stortbesluit bodembescherming. Aan de bijlage bij de Omgevingswet zijn vanwege dit artikel begripsbepalingen voor «storten», «stortplaats», «winningsafvalvoorziening» en «winningsafvalstoffen» toegevoegd.

Onderdeel DP (artikel 10.14 Omgevingswet)

In onderdeel a van artikel 10.14 wordt na «net» ingevoegd de zinsnede «of een windpark met een capaciteit van ten minste 5 MW». Door deze wijziging is de tekst van dit onderdeel in overeenstemming met de huidige tekst van artikel 9g van de Elektriciteitswet 1998. Op grond van dit artikel van de Elektriciteitswet 1998 wordt een windpark met een capaciteit van ten minste 5 MW aangemerkt als een openbaar werk van algemeen nut.

Onderdeel DQ (artikel 10.15 Omgevingswet)

De wijziging in dit artikel met betrekking tot het verduidelijken welke Minister bevoegd is een gedoogplicht op te leggen, borduurt voort op de wijziging in artikel 10.14.

Onderdeel DT (artikel 10.18 Omgevingswet)

De wijziging in artikel 10.18 verband met de herverdeling van enkele aangelegenheden op het terrein van het omgevingsrecht over de (nieuwe) departementen in verband met de kabinetswisseling in 2017.

Onderdeel DU (artikel 10.19 Omgevingswet)

Voor de achtergrond van de wijziging van «afwijkactiviteit» in «omgevingsplanactiviteit» in het tweede lid, wordt verwezen naar paragraaf 2.2.1.2 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting.

Onderdeel DV (artikel 10.19a (nieuw) Omgevingswet)

Deze gedoogplicht heeft betrekking op werken voor de uitoefening van defensietaken. Gezien artikel 97 Grondwet zijn dat taken ten behoeve van de verdediging en ter bescherming van de belangen van het Koninkrijk en taken ten behoeve van de handhaving en bevordering van de internationale rechtsorde. Het «tot stand brengen» van zodanig defensiewerk omvat het ontwikkelen, aanleggen, in stand houden, vernieuwen, herstellen, onderhouden, wijzigen, uitbreiden, verplaatsen of uitvoeren ervan (artikel 10.1, onder b, Omgevingswet en de artikelsgewijze toelichting daarbij). Het gebruik valt daar ook onder, als onlosmakelijk verbonden met het in stand houden. Het «opruimen» van een defensiewerk omvat ook het ontmantelen, verwijderen en buiten gebruik stellen ervan.

Artikel 10.19a van de Omgevingswet vormt de kern van de voormalige Belemmeringenwet Landsverdediging uit 1951, die in overeenstemming met de Minister van Defensie wordt ingetrokken met artikel 3.1 van dit wetsvoorstel. De gedoogplicht die de Minister van Defensie op grond van de Belemmeringenwet Landsverdediging bij beschikking kon opleggen, is met name toegepast op pijpleidingen die zijn aangelegd en onderhouden om aan NAVO-verplichtingen te voldoen. Een gedoogplichtbeschikking als bedoeld in artikel 5 van de Belemmeringenwet landsverdediging die onherroepelijk is, geldt als een gedoogplichtbeschikking als bedoeld in artikel 10.19a van de Omgevingswet (artikel 4.16).

Onderdeel DW (artikel 10.20 Omgevingswet)

De wijziging in artikel 10.20 houdt verband met de herverdeling van enkele aangelegenheden op het terrein van het omgevingsrecht over de (nieuwe) departementen in verband met de kabinetswisseling in 2017.

Onderdeel DX (artikel 10.21 Omgevingswet)

Deze wijziging hangt samen met het nieuwe artikel 10.19a van de Omgevingswet.

Onderdeel DY (artikel 10.23, eerste lid, Omgevingswet)

Dit onderdeel voorziet in een technische verbetering van artikel 10.23, eerste lid.

Onderdeel DZ (artikel 10.24 Omgevingswet)

Dit onderdeel voorziet in een technische verbetering van artikel 10.24.

Onderdeel EA (artikel 10.26 Omgevingswet)

Zie de toelichting op artikel 10.1a Omgevingswet.

Onderdeel EB (afdeling 10.4 Omgevingswet)

De inhoud van deze afdeling is opgenomen in de nieuwe afdeling 15.2 (schadevergoeding bij gedoogplichten) van de Omgevingswet.

Onderdelen EC, ED en EF (artikelen 12.1, 12.3 en 12.6 Omgevingswet)

Deze artikelen zijn technisch aangepast aan de splitsing van de vergunningplicht voor de bouwactiviteit in een technische vergunning en een vergunning voor een omgevingsplanactiviteit. Zie voor de achtergronden hierbij paragraaf 2.2.1.4 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting.

Onderdeel EE (artikel 12.5 Omgevingswet)

Bij het opstellen van het Omgevingsbesluit is gebleken dat de delegatieopdrachten uit artikel 12.5, derde lid, onder c (het stellen van eisen aan het overleggen van gegevens) en d (de uitvoering en uitvoerbaarheid van de exploitatieregels en de exploitatievoorschriften) niet nodig zijn voor de uitwerking van de regeling van kostenverhaal in het Omgevingsbesluit. Daarom kunnen de grondslagen vervallen en is artikel 12.5 daaraan aangepast.

Onderdeel EG (artikel 12.8 Omgevingswet)

Met deze wijziging wordt mogelijk gemaakt dat de verschuldigde kosten op een andere wijze dan via de omgevingvergunning worden verhaald. Zo wordt het mogelijk de kosten via een afzonderlijke beschikking te verhalen. Dat is van belang voor die situaties waarin bouwactiviteiten plaatsvinden waarvoor geen vergunning is vereist, maar waarvoor kostenverhaal wel een vereiste is. Voor de gevallen waarin het niet lukt om het kostenverhaal via een overeenkomst te verzekeren, geldt de wettelijke regeling van de Omgevingswet. Er zal dan een beschikking moeten worden gegeven waardoor de initiatiefnemer een geldsom vanwege het kostenverhaal is verschuldigd. Op die beschikking is de regeling van bestuursrechtelijke geldschulden van de Awb (titel 4.4) van toepassing is. De beschikking kan zowel ambtshalve als op verzoek van de schuldenaar worden vastgesteld.

Onderdeel EH (artikel 12.9, tweede lid, Omgevingswet)

Dit betreft een terminologische verduidelijking.

Onderdeel EI (artikel 12.11 Omgevingswet)

De kosten worden verhaald bij de initiatiefnemer van de kostenverhaalplichtige activiteit. De verschuldigde kosten moeten worden betaald voorafgaand aan de start van de activiteit. Als die betaling niet plaatsvindt, is het verboden de activiteit te verrichten. Op grond van artikel 4:87 Awb moet de betaling binnen zes weken na bekendmaking van de beschikking hebben plaatsgevonden.

Het tweede lid geeft het bevoegd gezag de mogelijkheid om in de beschikking specifieke afspraken te maken over de betaling. Die afspraken kunnen ertoe leiden dat betaling toch geheel of gedeeltelijk na start van de activiteit plaatsheeft. Het in het eerste lid genoemde verbod is in een dergelijk geval niet van toepassing.

Het derde lid geeft op grond van artikel 4:115 Awb de mogelijkheid aan het bevoegd gezag om de verschuldigde kosten bij dwangbevel in te vorderen. Gelet op het verbod in het eerste lid, is deze bevoegdheid alleen van toepassing wanneer betaling uitblijft in de situatie, bedoeld in het tweede lid.

Onderdeel EJ (artikel 13.1 Omgevingswet)

In het eerste lid van artikel 13.1 wordt verduidelijkt dat rechten kunnen worden geheven voor alle op aanvraag genomen besluiten. Dit betreft dus ook een aanvraag tot wijzing of intrekking van een besluit.

In het tweede lid wordt onder a (nieuw) verduidelijkt dat bij ministeriële regeling de besluiten worden aangewezen waarvoor rechten worden geheven.

Onderdeel EK (afdeling 13.2 Omgevingswet)

Het opschrift van afdeling 13.2 wordt in overeenstemming gebracht met de inhoud van de voorgestelde wijziging van artikel 13.3 en de voorgestelde artikelen 13.3a tot en met 13.3d. Hierdoor krijgt afdeling 13.2 een bredere reikwijdte.

Onderdeel EL (artikel 13.3 Omgevingswet)

Eerste lid

De artikelen 13.3 en 13.4 van de Omgevingswet voorzien in een regeling voor vergoeding van kosten die de gemeente maakt als gevolg van een regel in een omgevingsplan of een vergunning voor een omgevingsplanactiviteit op een verzoek van een ander openbaar lichaam of op grond van een wettelijk voorschrift. Deze regeling vindt haar oorsprong in de artikelen 6.8 en 6.9 Wro. Die laatste artikelen waren weer een voortzetting van de artikelen 31a en 31b van de Wet op de Ruimtelijke Ordening. Het toepassingsbereik van de huidige artikelen 13.3 en 13.4 in de Omgevingswet sluiten bij nader inzien onvoldoende aan op de geldende wetgeving. Ook andere bestuursorganen dan de gemeentelijke kunnen zich voor kosten gesteld zien. Een aantal wetten die opgaan in de Omgevingswet bevat mogelijkheden om kosten te verhalen op een ander bestuursorgaan, zoals artikel 27 van de Ontgrondingenwet, artikel 7.17 van de Waterwet en artikel 4.3 Wabo (als de Minister heeft ingestemd met het toekennen van nadeelcompensatie). Het gaat in die gevallen vrijwel steeds om de mogelijkheid om nadeelcompensatie te verhalen die is uitgekeerd door een ander bestuursorgaan in verband met de noodzakelijke behartiging van een (openbaar) belang waarvan de behartiging niet tot de taak van dat andere bestuursorgaan behoort. Het huidige artikel 13.3 voorziet niet in de voortzetting van de mogelijkheden in deze geldende wetten.

De wijziging van artikel 13.3 biedt daarom ook aan andere bestuursorganen dan het college van burgemeester en wethouders de mogelijkheid om een verzoek om vergoeding van gemaakte kosten in te dienen. Tegelijkertijd wordt de reikwijdte beperkt door alleen voor specifieke verzoeken, instructies of instructieregels van een ander bestuursorgaan die betrekking hebben op de toedeling van functies aan specifieke locaties of besluiten over de verlening van instemming, de mogelijkheid te openen om een verzoek tot kostenvergoeding in te dienen. Daarmee zal het gewijzigde artikel 13.3 meer zijn toegesneden op de Omgevingswet. Het gaat daarbij om extra kosten die zijn gemaakt ten behoeve van belangen van een ander bestuursorgaan die in redelijkheid niet voor rekening van de rechtspersoon waartoe het betrokken bestuursorgaan behoort, behoren te blijven. De inhoudelijke voorwaarden die worden gesteld aan de mogelijkheid om de kosten te vergoeden door een ander bestuursorgaan, zijn gelijk gebleven ten opzichte van het huidige artikel 13.3 (zie daarvoor ook het tweede lid). Het bestuursorgaan dat wordt geconfronteerd met de extra kosten zal bijvoorbeeld eerst in overleg moeten treden met dat andere bestuursorgaan om tot overeenstemming over de vergoeding van de hoogte van de kosten te komen, voordat het een verzoek tot kostenvergoeding indient. Verwacht mag worden dat overheden daarbij goed in staat zijn om de kosten die zij gezamenlijk maken in onderling overleg adequaat te verdelen.

Extra kosten als bedoeld in artikel 13.3, eerste lid, die voor vergoeding in aanmerking komen, kunnen het gevolg zijn van een verzoek van een ander bestuursorgaan om een besluit te nemen of een maatregel te treffen zoals is opgenomen in artikel 15.1, eerste lid, onder a tot en met m, van de Omgevingswet. In artikel 15.1 van de Omgevingswet zijn de schadeoorzaken voor het toekennen van nadeelcompensatie opgenomen. Het gaat steeds om besluiten of regels die rechtsgevolgen hebben voor burgers of bedrijven. Het kan, net als het geval was onder de Wro, bijvoorbeeld gaan om een verzoek van de Minister van Infrastructuur en Waterstaat om besluiten te nemen die verband houden met de aanleg van een weg of een verzoek van een waterschap om een omgevingsvergunning te verlenen voor een omgevingsplanactiviteit voor een hoogwaterkering.

De gemaakte kosten als bedoeld in artikel 13.3, eerste lid, kunnen ook het gevolg zijn van een instructie of instructieregel over de toedeling van een functie aan een specifieke locatie. Daarbij geldt dat de instructie of instructieregel zelf betrekking moet hebben op een specifieke locatie, zoals een instructieregel die opdraagt om voor bepaalde locaties de uitbreidingsmogelijkheden van intensieve veehouderijen in een omgevingsplan te beperken. Een dergelijke regel kan tot schade leiden bij een veehouderij nadat deze is verwerkt in een omgevingsplan. De veehouder kan de gemeente verzoeken om nadeelcompensatie. Als dat verzoek tot uitkering van nadeelcompensatie leidt, kan de gemeente bij de provincie een verzoek doen om een kostenvergoeding, voor zover de uitgekeerde schadevergoeding het gevolg is van de in het omgevingsplan verwerkte instructieregel. Andere instructies of instructieregels waaraan kan worden gedacht, zijn de instructie om in een omgevingsplan een regel op te nemen in verband met de aanleg van een rijksweg, of de aanwijzing van een gebied in een omgevingsverordening tot natuurgebied die wordt verwerkt in een omgevingsplan.

Instructieregels waarbij het bevoegd gezag in algemene zin wordt opgedragen om een bepaald aspect van de fysieke leefomgeving te reguleren, zoals de opdracht aan de gemeenteraad om voor het aspect geluid regels in het omgevingsplan op te nemen of om in het omgevingsplan rekening te houden met cultureel erfgoed en daarvoor beschermende regels op te nemen, zijn geen grond voor een verzoek om vergoeding van de gemaakte kosten.

De door een bestuursorgaan gemaakte kosten kunnen ook het gevolg zijn van een besluit over de verlening van instemming van een ander bestuursorgaan. Gedacht kan bijvoorbeeld worden aan de instemming van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap voor een omgevingsvergunning voor een rijksmonumentenactiviteit met betrekking tot een archeologisch rijksmonument, in de gevallen dat op grond van het Omgevingsbesluit niet de Minister maar een ander bestuursorgaan het bevoegd gezag is. Als een besluit over instemming leidt tot schade, kan degene die de schade lijdt het bevoegd gezag verzoeken om schadevergoeding op grond van artikel 4:126 Awb in samenhang met afdeling 15.1 van de Omgevingswet. Het bevoegd gezag dat de schadevergoeding langs die weg heeft toegekend, heeft de mogelijkheid om het instemmend orgaan te verzoeken de uitgekeerde schadevergoeding te vergoeden. Dit betreft uiteraard alleen de vergoeding van het deel van de schade die het gevolg is van het besluit omtrent de instemming. Daarnaast moeten de kosten zijn gemaakt ten behoeve van belangen van het andere bestuursorgaan. Zowel de kosten van de behandeling van de vergunningaanvraag als de kosten van de behandeling van het verzoek om schadevergoeding, komen niet voor vergoeding in aanmerking. Deze kosten worden geacht te zijn gedekt door de leges die het bevoegd gezag kan heffen van de aanvrager van de omgevingsvergunning.

Net als het huidige artikel 13.3 regelt de voorgestelde tekst voor wijziging van artikel 13.3 dat alleen «extra» kosten voor vergoeding in aanmerking komen die een bestuursorgaan maakt ter behartiging van een belang van dat andere bestuursorgaan. De kosten die bijvoorbeeld verband houden met het maken van het omgevingsplan, waaronder deskundigenkosten, apparaatskosten, reguliere onderzoekskosten, kosten die gemoeid zijn met het nemen van een besluit op een aanvraag om een omgevingsvergunning of eventuele procedurekosten komen niet voor vergoeding in aanmerking. Vaak zullen deze kosten anderszins zijn verzekerd, bijvoorbeeld door een reguliere uitkering uit het gemeente- of provinciefonds, of worden gedekt door de voldoening van leges door de aanvrager van een omgevingsvergunning. Onder extra kosten als bedoeld in artikel 13.3 wordt ook verstaan een uitgekeerde schadevergoeding op grond van artikel 4:126 Awb in samenhang met afdeling 15.1 van de Omgevingswet.

Verder komen alleen kosten voor vergoeding in aanmerking, voor zover ze redelijkerwijs niet ten laste van rechtspersoon behoren te blijven waartoe het bestuursorgaan behoort. Als het bevoegd gezag meer kosten maakt of meer nadeelcompensatie toekent dan nodig is om de belangen van het andere orgaan naar behoren te behartigen, komen deze kosten niet voor vergoeding in aanmerking. Verder komen op grond van het tweede lid alleen kosten voor vergoeding in aanmerking als ze redelijkerwijs niet ten laste van de rechtspersoon behoren te blijven waartoe het bevoegd gezag behoort, de vergoeding niet anderszins is verzekerd en een wettelijk voorschrift niet aan vergoeding in de weg staat. Als een bevoegd gezag bijvoorbeeld kosten maakt als gevolg van een instructie van een ander bestuursorgaan die is opgelegd vanwege verwaarlozing van een taak of bevoegdheid, behoren deze kosten redelijkerwijs ten laste te blijven van de rechtspersoon waartoe het bevoegd gezag behoort.

Het huidige artikel 13.3, eerste lid, regelt dat een gemeente zich tot gedeputeerde staten wendt met het verzoek in de zaak te bemiddelen, en zo nodig vast te stellen welke kosten dat andere bestuursorgaan dient te betalen, als tussen de gemeente en een andere rechtspersoon een meningsverschil bestaat over de hoogte van de te vergoeden kosten. Een bijzondere regeling is bij nader inzien niet nodig, omdat de bemiddelende rol al voortvloeit uit artikel 174 van de Provinciewet. Die bepaling geeft gedeputeerde staten een bemiddelende rol in conflicten tussen gemeenten, waterschappen en openbare lichamen ingesteld bij gemeenschappelijke regeling binnen hun provincie.

Tweede, derde en vierde lid (oud)

Het verzoek tot vergoeding van de gemaakte kosten kan op grond van het eerste lid (nieuw) door het andere bestuursorgaan worden toegekend. De wijzigingen in het tweede lid, onder a, en het laten vervallen van het derde en vierde lid, moeten in samenhang worden gezien met de aanpassing van artikel 13.3 van de Omgevingswet. Een termijn voor het indienen van een verzoek tot vergoeding van de kosten wordt bij nader inzien niet gesteld. Het is niet nodig dat uitdrukkelijk te regelen. Het moment van indienen is ter beoordeling aan het verzoekende bestuursorgaan. Logischerwijs wacht het bestuursorgaan hiermee tot de (omvang van de) volledige kosten bekend zijn.

Onderdeel EM (nieuwe artikelen 13.3a, 13.3b, 13.3c en 13.3d Omgevingswet)

Artikel 13.3a (nieuw) Omgevingswet

Eerste lid

In het nieuwe artikel 13.3a is in het eerste lid een grondslag opgenomen om bij algemene maatregel van bestuur gevallen aan te wijzen, waarbij de kosten als gevolg van verontreiniging, aantasting, verstoring of beschadiging die door de overheid zijn gemaakt verhaald kunnen worden op de veroorzaker ervan. Door het opnemen van deze grondslag kan kostenverhaal door een bestuursorgaan bij bijvoorbeeld historische verontreiniging of aantasting van landbodems en waterbodems mogelijk worden gemaakt, zoals op dit moment is geregeld in artikel 75 van de Wet bodembescherming en artikel 7.22 van de Waterwet. Het gaat hierbij bij uitstek om historische verontreinigingen veroorzaakt ná 1 januari 1975 (aldus: Hoge Raad, 24 april 1992, NJ 1993, 643 en 644). Voor historische verontreinigingen die vóór 1975 hebben plaatsgevonden geldt een verzwaard regime dat is opgenomen in het derde en vierde lid. Het is wenselijk om de mogelijkheid van kostenverhaal voor historische verontreinigingen van de bodem op grond van een bijzondere grondslag – waaronder ook de grondslag voor het verzwaard regime – te behouden. Het betreft gevallen waarin voor inwerkingtreding van de Omgevingswet nog geen vordering is ingesteld en die niet via het overgangsrecht onder de Wet bodembescherming of Waterwet blijven vallen. Het instrument in artikel 19.6 van de Omgevingswet is niet toereikend, aangezien de regelingen tot kostenverhaal in de Waterwet en de Wet bodembescherming niet alleen betrekking hebben op verontreinigingen of aantastingen die het gevolg zijn van ongewone voorvallen. Bovendien omvat artikel 13.3a de criteria voor het verzwaard regime als de verontreiniging vóór 1975 heeft plaatsgevonden. Daarom wordt de mogelijkheid geboden om hier bij algemene maatregel van bestuur in te voorzien. De reikwijdte van deze bepaling sluit aan bij artikel 1.7a van de Omgevingswet. Via het Invoeringsbesluit Omgevingswet zal in ieder geval kostenverhaal door een bestuursorgaan bij historische verontreiniging of aantasting van bodems mogelijk worden gemaakt.

De kosten die bijvoorbeeld kunnen worden verhaald zijn kosten van onderzoek en kosten die gemoeid zijn met getroffen maatregelen in verband met de verontreiniging, aantasting, verstoring of beschadiging van de fysieke leefomgeving.

Dit artikel omvat een verwijzing naar aansprakelijkheid op grond van onrechtmatige daad. Per concreet geval van verontreiniging, aantasting, verstoring of beschadiging zal op grond van artikel 13.3a in samenhang met artikel 6:162 van het Burgerlijk wetboek dus worden getracht de met de verontreiniging, aantasting, verstoring of beschadiging gemoeide kosten op de veroorzaker te verhalen. Door de formulering «anders op grond van burgerlijk recht buiten overeenkomst», wordt ook de mogelijkheid geboden om de kosten te verhalen in geval van risicoaansprakelijkheid. Aan dit artikel komt overigens geen exclusieve werking toe; zie hierbij het arrest van de Hoge Raad (9 januari 2015, NJ 2015, 26). De overheid kan als eigenaar van de verontreinigde grond – net zoals onder het huidige recht het geval is – de gemaakte kosten langs twee wegen op de veroorzaker verhalen: dit «specifieke» artikel in samenhang met de via het Invoeringsbesluit Omgevingswet op te nemen bijzondere grondslag en het «gewone» artikel 6:162 van het Burgerlijk Wetboek.

Tweede lid

Op grond van het tweede lid kunnen de kosten ook worden verhaald op degene die ongerechtvaardigd is verrijkt door bijvoorbeeld het onderzoek of de getroffen maatregelen van de overheid. De mogelijkheid van onderhavige publiekrechtelijke grondslag in combinatie met een actie uit ongerechtvaardigde verrijking staat naast de verhaalsmogelijkheid op grond van onrechtmatige daad of op andere grond (eerste lid). Daarbij mag het gebruik maken van meerdere verhaalsmogelijkheden er in een bepaald geval uiteraard niet toe leiden dat een bedrag wordt verhaald dat hoger is dan de verhaalbare kosten.

Derde en vierde lid

Het derde en vierde lid voorzien in een grondslag om vast te leggen dat de door de publiekrechtelijke rechtspersonen gemaakte kosten onder voorwaarden toch verhaald kunnen worden op de veroorzaker, omdat hij door het verontreinigen, aantasten, verstoren of beschadigen niet tegenover de overheid onrechtmatig handelde. De criteria genoemd in het derde lid die hun oorsprong vinden in artikel 75, vijfde lid, van de Wet bodembescherming, artikel 7.22, vijfde lid, van de Waterwet gelden zowel voor particulieren als bedrijven. Het meest elementaire criterium uit het derde lid is dat de veroorzaker op de hoogte was of behoorde te zijn van de ernstige gevaren van wat heeft geleid tot de verontreiniging, aantasting, verstoring of beschadiging. Deze kenbaarheid vormt immers een belangrijke indicatie voor de wijze waarop men met de activiteit had moeten omgaan. De veroorzaker is verplicht om maatregelen te nemen om de nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving te voorkomen. Dit volgt ook uit artikel 1.7 van de Omgevingswet. Vervolgens dient te worden vastgesteld dat de veroorzaker ernstig verwijtbaar heeft gehandeld, doordat hij de gedragingen die de verontreiniging, aantasting, verstoring of beschadiging hebben veroorzaakt niet achterwege heeft gelaten, vanwege het gevaar van de activiteit.

In het vierde lid zijn twee criteria opgenomen waarop in het bijzonder acht moet worden geslagen als de activiteit bij het uitoefenen van beroep of bedrijf is verricht. Wat betreft de ernstige verwijtbaarheid worden op grond van het vierde lid bij activiteiten die bij het uitoefenen van een beroep of bedrijf zijn verricht die de verontreiniging, aantasting, verstoring of beschadiging hebben veroorzaakt, de gelijksoortige bedrijfsvoering met betrekking tot de activiteit en de bestaande toepasbare alternatieve mogelijkheden in aanmerking genomen.

Artikel 13.3b (nieuw) Omgevingswet

Dit artikel geeft een regeling voor verhaal van kosten bij beschadiging van waterstaatswerken en zuiveringtechnische werken in beheer bij een gemeente, provincie of waterschap of bij het Rijk. Bij schade toegebracht door vaartuigen kan een door de beheerder daartoe aangewezen ambtenaar een proces-verbaal opmaken. Deze raamt het bedrag van de schade en zorgt ervoor dat dit bedrag bij wijze van zekerheidstelling wordt betaald, of dat er hiervoor financiële zekerheid wordt gesteld. Als het geraamde bedrag aan de betrokken ambtenaar niet wordt be