34 543 Regels tot uitvoering van het antidopingbeleid en tot instelling van de Dopingautoriteit (Wet uitvoering antidopingbeleid)

C MEMORIE VAN ANTWOORD

Ontvangen 5 april 2018

Met interesse heb ik kennis genomen van de vragen die door de fracties van de VVD en het CDA zijn gesteld over het hierboven genoemde wetsvoorstel. Ik dank de leden van deze fracties voor hun inbreng.

Omwille van de leesbaarheid van deze memorie van antwoord zijn de vragen genummerd. De vragen zijn beantwoord in de volgorde waarin ze zijn gesteld.

1. Het voorstel voorziet in het instellen van de Dopingautoriteit als zelfstandig bestuursorgaan, dat doping bestrijdt, dopingcontroles uitvoert, informatie over dopingovertredingen verzamelt en onderzoekt en voorlichting over doping geeft. De leden van de VVD-fractie vragen of het wenselijk is dat de Minister verantwoordelijk is voor beleid dat binnen een internationale privaatrechtelijk context tot stand komt.

De uitvoering en handhaving van het antidopingbeleid ligt primair bij de sportsector en zij baseert zich daarbij op internationale privaatrechtelijke regels zoals de Wereld Anti-Doping Code. Het zijn sportorganisaties (in Nederland NOC*NSF en de Dopingautoriteit) die direct gebonden zijn aan de Wereld Anti-Doping Code. De Nederlandse overheid is niet gebonden aan de Wereld Anti-Doping Code; in plaats daarvan heeft Nederland de UNESCO Conventie tegen doping in sport geratificeerd. In deze conventie zijn de principes achter de Wereld Anti-Doping Code publiekrechtelijk vastgelegd en onderschreven.

Het privaatrechtelijke en het publiekrechtelijke kader komen bij elkaar bij de Dopingautoriteit, die met dit wetsvoorstel een zelfstandig bestuursorgaan wordt. Dat is nodig omdat voor dopingcontroles het noodzakelijk is om persoonsgegevens te verzamelen en te verwerken. Dat doet de Nederlandse Dopingautoriteit op basis van toestemming van de sporter. Ik zie echter een juridisch risico, net als onder meer de Raad van State en de Autoriteit Persoonsgegevens, dat toestemming van de sporter onvoldoende grondslag biedt voor verwerking van deze persoonsgegevens. Om dit risico weg te nemen vind ik het noodzakelijk om de Dopingautoriteit een wettelijke taak te geven en daarmee de uitvoering van dopingcontroles in een publiekrechtelijk kader te plaatsen. Zoals hierna in het antwoord op vraag 11 wordt aangegeven, wordt hiermee ook voorzien in de op grond van het EVRM en de Grondwet vereiste wettelijke basis voor de hiermee gemoeide inbreuken op de betrokken grondrechten.

2. De leden van deze fractie vragen of de Minister voldoende sturingsinstrumenten heeft om de verantwoordelijkheid voor de taakuitoefening door de Dopingautoriteit als zelfstandig bestuursorgaan in de praktijk te effectueren.

Op het zelfstandig bestuursorgaan (zbo) Dopingautoriteit is de Kaderwet zbo’s van toepassing, op grond waarvan ik diverse sturingsinstrumenten tot mijn beschikking heb. Denk aan het goedkeuren van de tarieven die de Dopingautoriteit zal rekenen, het jaarlijks goedkeuren van de begroting, maar ook het zo nodig vaststellen van beleidsregels over het uitoefenen van de bevoegdheden die de Dopingautoriteit krijgt. Ik kan inzage vragen in alle zakelijke gegevens en bescheiden die nodig zijn voor het toezicht op het functioneren van het zbo. Als er sprake zou zijn van taakverwaarlozing kan ik de nodige voorzieningen treffen. Uit de Kaderwet zbo’s in combinatie met het wetsvoorstel volgt voorts dat ik een rol heb bij het opstellen van functieprofielen voor de leden van het zbo en in de benoeming en het ontslag van die leden. Alles bijeengenomen zijn dit voldoende sturingsinstrumenten om toezicht te houden op het functioneren van het zbo.

3. Het is de leden van de CDA-fractie niet duidelijk welk probleem met dit wetsvoorstel wordt opgelost.

Zoals ik in het antwoord op vraag 1 heb aangegeven heeft onder meer de Autoriteit Persoonsgegevens het risico gesignaleerd dat toestemming van de sporter onvoldoende grondslag biedt voor verwerking van deze persoonsgegevens. Dat risico wordt met dit wetsvoorstel weggenomen. Ook wordt voorzien in de door het EVRM en de Grondwet vereiste wettelijke regeling, waarop in het antwoord op vraag 11 wordt ingegaan.

4. Zij vragen of dopinggebruik en het toedienen van doping niet in de eerste plaats een internationaal vraagstuk is dat om een zowel Europese als mondiale aanpak vraagt.

Die vraag kan ik bevestigend beantwoorden. De Europese en mondiale aanpak ziet er als volgt uit. De Overeenkomst ter bestrijding van doping in de sport is een verdrag van de Raad van Europa. Op mondiaal niveau bestaan de UNESCO Conventie ter bestrijding van doping in de sport en de Wereld Anti-Doping Code van het Wereld Anti-Doping Agentschap. Zowel op Europees als internationaal niveau zijn er bijeenkomsten waar door het ministerie en de Dopingautoriteit met andere overheden en antidoping organisaties gesproken wordt. De afspraken die worden gemaakt worden ook toegepast in het nationale antidopingbeleid. Het nationale antidopingbeleid bestaat onder meer uit dopingcontroles in nationale competities en uit voorlichting aan talentvolle amateursporters waarbij de nieuwste inzichten meegenomen worden. Met het oog op het level playing field is zowel de internationale aanpak als de nationale inzet onmisbaar.

5. De leden van deze fractie vragen wat het beoogde effect van het wetsvoorstel is, en of nader kan worden ingegaan op de vraag of het voorstel daadwerkelijk bijdraagt aan een effectievere aanpak van dopinggebruik.

Het beoogde effect van het wetsvoorstel is tweeledig. Allereerst is beoogd de continuïteit van het dopingcontroleproces te waarborgen door het creëren van een wettelijke grondslag voor gegevensverwerking. Effectieve dopingcontrole is niet mogelijk zonder daarbij persoonsgegevens over sporters te verzamelen en verwerken. Zie daarvoor ook mijn antwoord op vraag 1.

Verder is beoogd dat door de positionering van de Dopingautoriteit als zbo meer samenwerking gaat plaatsvinden met andere instanties. Op grond van het wetsvoorstel kunnen met de NVWA, de douane en de IGJ i.o. gegevens worden uitgewisseld, bijvoorbeeld over de herkomst en bestemming van aangetroffen dopinggeduide middelen. Daarnaast zal nadere samenwerking met de FIOD, de Politie en het OM worden ontwikkeld. Ik verwacht dat deze versterkte samenwerking zal bijdragen aan een effectievere aanpak van dopinggebruik en dopinghandel.

6. De leden vragen waarom niet wordt ingegaan op de rol van anderen die betrokkenen kunnen zijn bij het beschikbaar stellen en/of toedienen van dopinggeduide middelen. Sporters hebben vaak trainers, coaches, managers, artsen en andere begeleiders in hun omgeving, die vaak langer binnen een tak van sport actief zijn dan de individuele sporters. Deze leden vragen uitvoerig op dit aspect in te gaan.

Als het gaat om het beschikbaar stellen en toedienen van dopinggeduide middelen, valt dit al onder de reikwijdte van diverse regels. Voor zover het gaat om dopinggeduide middelen die tevens een geneesmiddel zijn, is de Geneesmiddelenwet van toepassing. Daarin worden regels gesteld aan wie, en onder welke voorwaarde, geneesmiddelen mag voorschrijven, verstrekken of verhandelen. Daarnaast zijn regels uit de Algemene douanewet van toepassing, die zien op de import en export van (illegale) middelen waaronder dopinggeduide middelen. Wangedrag van (sport-)artsen kan onder een medische tuchtnorm vallen. Zoals ik in het antwoord op vraag 5 heb aangegeven is een van de beoogde doelen van het wetsvoorstel gericht op nadere samenwerking om de aanpak van het beschikbaar stellen en toedienen van dopinggeduide middelen te versterken. Het gaat hierbij om samenwerking tussen de Dopingautoriteit en de instanties die de hierboven genoemde wettelijke regels handhaven.

Als het gaat om personen in de directe omgeving van sporters, zoals coaches en ouders, wordt actief ingezet op voorlichting om de risico’s van dopinggebruik kenbaar te maken en het gebruik van doping te ontmoedigen. De huidige voorlichtingsprogramma’s richten zich dan ook niet alleen (jeugdige) sporters, maar bijvoorbeeld ook op coaches en ouders. Het geven van voorlichting is in het wetsvoorstel ook aangemerkt als een van de wettelijke taken van het zbo Dopingautoriteit. In het Actieplan Doping wordt nader ingegaan op de inzet van voorlichting aan personen in de directe omgeving van sporters.

Ik heb aan de Tweede Kamer toegezegd een analyse te maken welke regelgevende kaders van toepassing zijn op de rol die de entourage van de sporter kan hebben bij dopinggebruik, en welke overlap of mogelijke gaten er daarbij zijn. Daarbij zal er ook gekeken worden of er aanvullende beleidsinzet op dit thema nodig is. Een en ander zal vervat worden in het Actieplan Doping, dat ik voor de zomer wil afronden.

7. De leden van de CDA-fractie vragen waarom in het wetsvoorstel niet wordt ingegaan op dopinggebruik en het toedienen van dopinggeduide middelen buiten de georganiseerde sport.

Zoals in het antwoord hiervoor aangegeven wordt het geven van voorlichting een van de wettelijke taken van de Dopingautoriteit. De Dopingautoriteit dient voorlichting in zowel de georganiseerde als de ongeorganiseerde sport in te zetten. Het is namelijk voor alle sporters van belang om te weten wat de (gezondheids)risico’s van het gebruik van doping zijn. Zo wordt in samenwerking met de fitnessbranche voorlichting gegeven in sportscholen, via sociale media en in lesstof voor fitnessinstructeurs. Die activiteiten worden voortgezet.

Het inzetten van dopingcontroles buiten de georganiseerde sport is niet mogelijk, omdat zij dienen tot het vaststellen of er sprake is van overtredingen van de dopingregels zoals vastgelegd in het Nationaal Dopingreglement van NOC*NSF. Sporters in de ongeorganiseerde sport, zoals mensen die trainen in een sportschool of individueel een rondje hardlopen in het bos, zijn geen lid van een sportbond of sportvereniging. Zij vallen daarmee buiten de reikwijdte van het Nationaal Dopingreglement. Juist daarom is het belangrijk dat het zbo Dopingautoriteit naast het uitvoeren van dopingcontroles nog andere wettelijke taken heeft, zoals het geven van voorlichting.

8. De leden van deze fractie vragen of de Dopingautoriteit ook mogelijkheden krijgt om andere vormen van competitievervalsing tegen te gaan of te voorkomen. Denk bijvoorbeeld aan match-fixing, oneerlijke competitie door het gebruik van verschillend materiaal of doping bij dieren. Zo nee, waarom niet en zo ja, waar wordt dan aan gedacht, zo vragen zij.

Het wetsvoorstel komt tegemoet aan een specifiek probleem van de huidige dopingbestrijding en ik acht het niet het geëigende instrument om andere vormen van competitievervalsing in de sport aan te pakken. Zo wordt voor de aanpak van matchfixing al nauw samengewerkt met de betrokken sectoren: sport, kansspelen en opsporing/rechtshandhaving. De aanpak van mechanische fraude betreft de uitvoering van sportspecifieke spelregels en is daarmee een eigen verantwoordelijkheid van sportbonden. En voor doping in de paardensport, tot slot, bestaat niet eenzelfde aanleiding om tot een wettelijk systeem te komen als voor de verwerking van persoonsgegevens door de Dopingautoriteit ten behoeve van dopingcontroles, waardoor ook dit onderwerp voor het wetsvoorstel buiten beschouwing is gelaten.

9. De leden vragen of de wet ook van toepassing is op Nederlanders die in het buitenland woonachtig zijn, op Nederlanders die op een niet door Nederland afgegeven licentie actief zijn in de sport en op niet-Nederlanders die in Nederland wonen en/of sporten. Zij vragen voorts of de wet geldt voor sporters die een andere nationaliteit dan de Nederlandse hebben, maar lid zijn van een Nederlandse vereniging of organisatie. Ook vragen de leden in hoeverre sprake is van rechtsongelijkheid tussen sporters die in Nederland wonen of Nederlandse sporters die in het buitenland wonen.

Het wetsvoorstel ziet op taken en bevoegdheden van het zbo Dopingautoriteit. Doorslaggevend voor het toepassingsbereik van deze taken is of sporters gebonden zijn aan een dopingreglement door middel van lidmaatschap van een vereniging of bond, een licentie of via een andere overeenkomst. Sporters die daaraan gebonden zijn via een Nederlandse of buitenlandse vereniging of sportbond kunnen op de naleving ervan worden gecontroleerd door de Dopingautoriteit. Voor de binding aan een dopingreglement is het niet relevant of sporters in Nederland of elders woonachtig zijn, en of zij de Nederlandse of een andere nationaliteit hebben. Onder deze sporters bestaat dus geen rechtsongelijkheid.

10. De leden vragen of de regering erkent dat hybride stelsel van publiekrechtelijke en privaatrechtelijke regels dat ontstaat kan leiden tot verwarring en grond biedt voor juridische procedures.

De publiekrechtelijke regels uit de Wet uitvoering antidopingbeleid (Wuab) en de privaatrechtelijke regels uit onder andere het Nationaal Dopingreglement vullen elkaar aan. De Wuab stelt het zbo Dopingautoriteit in en geeft het zbo publiekrechtelijke taken, bevoegdheden en verplichtingen; het Nationaal Dopingreglement stelt privaatrechtelijke regels waar onder meer sporters zich aan moeten houden en die de Dopingautoriteit handhaaft.

Ook op dit moment bestaan er in de sportwereld meerdere stelsels naast elkaar; sporters kunnen zich wenden tot de sporttuchtrechter en kunnen daarnaast naar de burgerlijk rechter stappen. Omdat de Dopingautoriteit na inwerkingtreding van de Wuab onder het bestuursrecht komt te vallen, zullen de bestuursrechtelijke besluiten die de Dopingautoriteit neemt aan de Algemene wet bestuursrecht (Awb) moeten voldoen. Voor de sporter betekent dit dat zij of hij ten aanzien van die besluiten straks een beroep kan doen op de bestuursrechter in plaats van de civiele rechter. Een stijging in het aantal juridische procedures vanwege het hybride karakter van het stelsel verwacht ik niet. Overigens vind ik het belangrijk dat betrokkenen goed geïnformeerd worden over de nieuwe rechtsposities en procedures om eventuele verwarring te voorkomen.

11. De leden vragen in hoeverre hier sprake is van aantasting van een grondrecht en strijdigheid met het EVRM nu op basis van het voorliggende wetsvoorstel sporters worden verplicht mee te werken aan controles, uitgevoerd door de Nederlandse Dopingautoriteit. Zij vragen hoe de regering het ziet dat het verplicht meewerken aan de zogenaamde whereabouts wordt gezien als een beperking van het recht op privacy.

Aan dopingcontroles zijn onlosmakelijk inbreuken op grondrechten verbonden, van strijdigheid met het EVRM of de Grondwet is naar mijn inzicht evenwel geen sprake.

Ook voor sporters is de ontastbaarheid van hun lichaam een grondrecht. In de memorie van toelichting op het wetsvoorstel gaf ik aan dat dit recht inhoudt dat de taakuitvoering door de Dopingautoriteit in geen enkel geval ertoe kan leiden dat een persoon met fysieke dwang wordt bewogen tot het dulden van het afnemen en verzamelen van een lichaamsmonster bij hem of haar. Een sporter die zich verzet tegen het afnemen van lichaamsmonsters aanvaardt daarmee wel de mogelijke sporttuchtrechtelijke consequenties, zoals een schorsing. Een weigering van een sporter om mee te werken aan de afname of verzameling van een lichaamsmonster zal namelijk worden gezien als een dopingovertreding. Daardoor is er, ondanks het recht op verzet van de sporter, sprake van een beperking van het recht op lichamelijke integriteit.

Dit recht op onaantastbaarheid van het lichaam kan volgens de Grondwet alleen worden beperkt door bij of krachtens de wet te stellen beperkingen. In dit geval is de beperking een in het wetsvoorstel aan de Dopingautoriteit opgedragen taak. Hiermee is voldaan aan het vereiste van artikel 11 van de Grondwet. De beperking voldoet ook aan artikel 8 van het EVRM. Het legitieme doel is de bescherming van de gezondheid of de goede zeden. Deze beperking is noodzakelijk in een democratische samenleving: de vereiste dringende maatschappelijke behoefte bestaat uit het belang dat wordt gehecht aan een dopingvrije sport, niet in de laatste plaats vanwege de voorbeeldfunctie van topsporters en hun invloed op de jeugd. Tot slot acht ik de beperking van het grondrecht op lichamelijke integriteit door monsters af te nemen proportioneel. Naar de huidige stand van de techniek kan een mogelijke dopingovertreding niet op een andere, minder vergaande manier worden vastgesteld.

Ook als geen lichaamsmonsters worden afgenomen kan sprake zijn van een inbreuk op de privacy van de sporters, een voorbeeld is het whereabouts-regime. Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens heeft in een recente uitspraak over het whereabouts-regime in Frankrijk bevestigd dat dit regime weliswaar een evidente inbreuk op het recht op privacy en familieleven vormt, maar dat dopingbestrijding ten behoeve van het algemene belang «gezondheidsbescherming» en «de bescherming van rechten en vrijheden van anderen» (zoals jeugdige sporters) deze inbreuk rechtvaardigt.¹

Dat het verzamelen en verwerken van gegevens een stevige beperking van de bewegingsvrijheid en de persoonlijke levenssfeer van een sporter kan zijn staat niet ter discussie. Ook in Nederland moet een dergelijke beperking voldoen aan artikel 8 EVRM. Een van de eisen die er aan een beperking van dit grondwetsartikel worden gesteld, is de «voorzienbaarheid bij wet». De beperking is voorzienbaar bij wet, nu er in het wetsvoorstel een grondslag voor gegevensverzameling en -verwerking opgenomen is. Het legitieme doel en de noodzakelijkheid in een democratische samenleving zijn, net zoals hierboven beschreven, gelegen in de bescherming van de gezondheid of de goede zeden, en het zwaarwegende maatschappelijk belang dat wordt gehecht aan een dopingvrije sport. Nu het dopingcontroleproces niet kan bestaan zonder gegevens te verwerken, en uitsluitend die gegevens die nodig zijn om het dopingcontroleproces uit te voeren worden verwerkt, is naar mijn mening ook aan de eis van proportionaliteit voldaan.

12. De leden van de CDA-fractie vragen om een nadere toelichting op waarom een zbo moet worden opgericht om te komen tot een effectievere bestrijding van doping en dopinggebruik.

Voor het antwoord op deze vraag verwijs ik de leden naar het antwoord op vraag 5.

13. Voorts vragen zij om een nadere toelichting op het kosteneffect zal zijn voor bonden en/of individuele sporters.

Het antidopingbeleid in Nederland wordt door de bonden (verenigd in NOC*NSF) en het Ministerie van VWS gezamenlijk gefinancierd. NOC*NSF financiert de dopingcontroles van het Nationale Controleprogramma uit middelen afkomstig van de Nederlandse Loterij. Het ministerie financiert de apparaatkosten van de organisatie die deze dopingcontroles uitvoert: de Dopingautoriteit. Dat blijft in de nieuwe situatie waarin de Dopingautoriteit een zbo is hetzelfde.

Naast de controles die onderdeel zijn van het Nationale Controleprogramma kunnen bonden extra dopingcontroles inkopen. Voor die controles betalen zij zelf. Het uitgangspunt van de transitie van de stichting Dopingautoriteit naar een zbo is dat dit zo min mogelijk gevolgen moet hebben voor de kostprijs van dopingcontroles.

Een kosteneffect voor individuele sporters wordt niet voorzien, omdat zij niet rechtstreeks bijdragen aan de financiering van de Dopingautoriteit.

14. Zij vragen hoe de voorgenomen wet zich verhoudt tot de bevoegdheden die de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) heeft.

De Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) is toezichthouder op diverse terreinen; voor de sportwereld is onder andere de Warenwet van belang. De Warenwet stelt eisen aan de productie en veiligheid van voedingsmiddelen, waaronder voedingssupplementen. Belangrijk bij deze producten is dat op het etiket staat wat er in zit, en omgekeerd dat er in zit wat er op het etiket staat.

Het gebruik van veelvoorkomende (sport)voedingssupplementen zoals supplementen die creatine bevatten of eiwitshakes, is niet in strijd met de dopingregels omdat deze stoffen niet op de dopinglijst staan. Er zijn echter ook voedingssupplementen die wel stoffen bevatten die op de dopinglijst staan. Bij een dopingcontrole zal gebruik daarvan aan het licht komen.

Op dit raakvlak is het toezicht van de NVWA op voedingssupplementen van belang voor het tegengaan van dopinghandel en dopinggebruik. In de voorgenomen wet is een grondslag opgenomen om hierover gegevens (met uitzondering van gegevens over gezondheid) tussen de NVWA en de Dopingautoriteit uit te wisselen. Hierdoor kan de Dopingautoriteit op de hoogte worden gebracht van bijvoorbeeld grote hoeveelheden aangetroffen voedingssupplementen die dopinggeduide stoffen bevatten en daarom niet aan de Warenwet-eisen voldoen.

15. Voorts vragen de leden van de CDA-fractie of het dopinggebruik en/of het toedienen van dopinggeduide middelen niet effectiever en stringenter kan worden aangepakt door het toepassen van privaatrechtelijke regelgeving vanuit de sportbonden, zowel nationaal als internationaal.

Om dopinggebruik in Nederland aan te pakken wordt het Nationaal Dopingreglement toegepast. Dat zijn privaatrechtelijke regels van de sportbonden (verenigd in NOC*NSF). Daarnaast wordt voorlichting ingezet om dopinggebruik te voorkomen. Dit blijft het uitgangspunt, ook na inwerkingtreding van het wetsvoorstel.

Een aanpak van doping in de sport waarbij uitsluitend gebruik gemaakt wordt van privaatrechtelijke regelgeving vanuit sportbonden zie ik niet als mogelijkheid, omdat bij dopingcontroles persoonsgegevens verzameld en verwerkt worden. Onder meer de Autoriteit Persoonsgegevens heeft het risico gesignaleerd dat toestemming van de sporter onvoldoende grondslag biedt voor verwerking van deze persoonsgegevens. Zoals ik in het antwoord op vraag 11 heb aangegeven, zijn aan dopingcontroles onlosmakelijk inbreuken verbonden op grondrechten, zoals de bescherming van de lichamelijke integriteit. Ik vind het daarom noodzakelijk dat de Dopingautoriteit een wettelijke taak krijgt, zodat er een grondslag is voor gegevensverwerking bij dopingcontroles en voorzien wordt in de vereiste wettelijke basis voor deze inbreuken. Daarmee is een deels publiekrechtelijke inkadering nodig en is de Wuab een noodzakelijke aanvulling op de private regelgeving waarmee doping is gereguleerd.

16. Tot slot vragen de leden van de CDA-fractie of met een combinatie van het antidopingbeleid van de sportbonden, een strikte(re) toepassing van (onder meer) de Wet op de economische delicten en de Geneesmiddelenwet en meer controle en handhaving, niet effectiever kan worden opgetreden tegen de handel in en/of het toedienen van dopinggeduide middelen, dan met het nu voorliggende kader tot uitvoering van het antidopingbeleid? Zo nee, waarom is de regering een andere mening toegedaan, zo vragen zij.

De instrumenten en wetten zijn reeds onderdeel van de uitvoering van het antidopingbeleid, en worden ook als zodanig ingezet. In het antwoord op vraag 5 ben ik daar op ingegaan.

Het wetsvoorstel stelt een zbo in en geeft die taken, bevoegdheden en plichten. Andere wetgeving, zoals de Geneesmiddelenwet maar ook de Opiumwet en de Algemene douanewet, gelden onverminderd. Ik ben van plan om in het Actieplan Doping in te gaan op de inzet van deze instrumenten in de nieuwe context, evenals op de samenwerking met andere instanties die toezien op deze regelgeving.

De Minister voor Medische Zorg, B.J. Bruins

---

1 EHRM 18 januari 2018, 48151/11 77769/13, Affaire Fédération nationale des associations et des syndicats sportifs (FNASS) et autres c. France.