Vergaderjaar 2024-2025
Tweede Kamer der Staten-Generaal
2
Kamerstukken
34 145

Wijziging van de Advocatenwet, de Gerechtsdeurwaarderswet en de Wet op het notarisambt in verband met het doorberekenen van de kosten van toezicht en tuchtrechtspraak aan de beroepsgroepen (Wet doorberekening kosten toezicht en tuchtrecht juridische beroepen)
Nr. 23

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 18 april 2025
In oktober 2023 is het evaluatierapport van de Wet doorberekening kosten toezicht en tuchtrecht juridische beroepen (hierna: Wet doorberekening) opgeleverd.
1
Wijziging van de Advocatenwet, de Gerechtsdeurwaarderswet en de Wet op het notarisambt in verband met het doorberekenen van de kosten van toezicht en tuchtrechtspraak aan de beroepsgroepen (Wet doorberekening kosten toezicht en tuchtrecht juridische beroepen) | Tweede Kamer der Staten-Generaal
Het WODC heeft Cebeon gevraagd de evaluatie uit te voeren. Op 31 oktober 2023 is het rapport aan uw Kamer toegestuurd en is u toegezegd een reactie op dit rapport te sturen in samenhang met de verkenning naar de civiele invorderingsketen die op 28 juni 2024 aan uw Kamer is aangeboden.
2
Kamerstuk II 2023/24, 34 145, nr. 22.
De verkenning is meegenomen in de kabinetsreactie op het IBO-rapport,
3
Kamerstuk II, 2024/25, 24 515, nr. 770
waarna ik de reactie op dit WODC-rapport heb uitgewerkt.
De Wet doorberekening is op 1 januari 2018 in werking getreden. Sindsdien worden de volledige kosten van het toezicht en het tuchtrecht van de juridische beroepen
4
Het betreft de klassieke juridische beroepen: de advocatuur, het notariaat en de gerechtsdeurwaarders
door de beroepsgroepen zelf betaald. Dit gebeurt door middel van een doorbelasting vanuit het ministerie aan de betreffende publiekrechtelijke beroepsorganisaties (Pbo’s). De inwerkingtreding van deze wet in samenhang met de praktische uitvoering heeft voor veel onrust gezorgd bij de beroepsgroepen, maar ook bij de toezichthouders en tuchtcolleges. In de praktijk wordt de wet in het algemeen als complex en tijdrovend ervaren. Hierdoor is besloten de wet al na vier jaar te evalueren.
Iedere beroepsgroep heeft een eigen toezichthouder en er is voor iedere beroepsgroep voorzien in een tuchtinstantie in eerste aanleg en hoger beroep.
Beroepsgroep | Tuchtcollege eerste aanleg | Tuchtcollege hoger beroep | Toezichthouder
Notariaat | Kamers voor het notariaat | Hof Amsterdam Notaris- en Gerechtsdeurwaarders kamer | Bureau Financieel Toezicht
Gerechtsdeurwaarders | Kamer voor gerechtsdeurwaarders | Hof Amsterdam Notaris- en Gerechtsdeurwaarders kamer | Bureau Financieel Toezicht
Advocatuur | Raden van Discipline | Hof van Discipline | Lokale Dekens
Hoewel er overlap bestaat tussen de drie juridische beroepsgroepen in systematiek en inrichting van het toezicht en tuchtrecht, zijn er ook duidelijke verschillen waardoor niet alle aanbevelingen van toepassing zijn op alle beroepsgroepen. Daar ga ik later in deze brief op in. De aanbevelingen die Cebeon doet zijn als volgt:
In deze brief zal ik eerst ingaan op de aanbevelingen die voor alle betrokken en belanghebbenden gelijke opvolging krijgen. Dat is onder meer de vierde aanbeveling. Daarna wordt per beroepsgroep ingaan op de verschillende aanbevelingen. Daarbij wordt een uitsplitsing gemaakt in toezicht, tuchtrecht eerste aanleg en tuchtrecht in hoger beroep. De aanbevelingen die door de onderzoekers zijn gedaan, betreffen
5
Cebeon, Evaluatie Wet doorberekening kosten toezicht en tuchtrecht juridische beroepen, p.9, 2023
:
- 1.
Vervang de systematiek van «zienswijzen op begrotingen» door een andere systematiek; om de uitvoeringskosten te verlagen, de onvrede over de afwezigheid van een financieel effect en de strijdigheid met de onafhankelijkheid van organisaties op te lossen, kan worden onderzocht of een andere systematiek van doorberekening voor alle partijen goedkoper en minder belastend is.
- 2.
Laat het ministerie een meer sturende rol op zich nemen; de regiefunctie van het ministerie verder ontwikkelen, transparante toetsingscriteria hanteren en duidelijke richtlijnen opstellen voor begroten en afrekenen en bemiddelen waar spanning tussen organisaties optreedt.
- 3.
Maak doorberekening naar opdrachtgevers/ klanten ook mogelijk voor gerechtsdeurwaarders; in tegenstelling tot notarissen en advocaten kunnen gerechtsdeurwaarders de kosten niet doorbelasten. Hierdoor drukt de Wet doorberekening op het bedrijfsresultaat van gerechtsdeurwaarders.
- 4.
Onderzoek de positieve en negatieve effecten van griffierecht en van proceskostenveroordeling; uit het onderzoek hebben de onderzoekers indicaties meegekregen dat de mitigerende maatregelen tot ongewenste effecten voor het (lerend vermogen van) het tuchtrecht hebben geleid, maar erkennen daarbij dat op basis van het voorliggende onderzoek dit niet is vastgesteld. Omdat dat op basis van het voorliggende onderzoek niet is vast te stellen, wordt aanbevolen hier nader onderzoek naar te doen.
Algemeen
Zoals later in deze brief ook zal blijken zijn er veel partijen betrokken bij de uitvoering van de Wet doorberekening. Iedere beroepsgroep, toezichthouder of tuchtcollege heeft een eigen standpunt, eigen wensen rondom het proces, maar er spelen ook verschillende belangen en iedere beroepsgroep legt op een ander onderdeel een eigen focus. Dat maakt de uitvoering van de Wet doorberekening complex en bewerkelijk. Naast de betrokken publiekrechtelijke beroepsorganisaties (hierna: pbo’s), te weten de Koninklijke Notariële Beroepsorganisatie (KNB), de Koninklijke Beroepsorganisatie voor Gerechtsdeurwaarders (KBvG) en de Nederlandse Orde van Advocaten (NOvA) zijn er verschillende toezichthouders en tuchtcolleges betrokken, namelijk het Bureau Financieel Toezicht als toezichthouder op onder andere de gerechtsdeurwaarders en notarissen (BFT), de lokale Dekens als toezichthouder op de advocatuur, de kamer voor gerechtsdeurwaarders, de kamers voor het notariaat, de Raden van Discipline, het Hof Amsterdam en het Hof van Discipline.
De onderzoekers hebben, naast de aanbevelingen voor verbetering van de wet, meegegeven dat kan worden overwogen een nieuwe afweging te maken over de mate van doorberekening.
6
Cebeon, Evaluatie Wet doorberekening kosten toezicht en tuchtrecht juridische beroepen, p.9, 2023
Hoewel ik het met de onderzoekers en betrokkenen eens ben dat, met name in de beginjaren, de Wet doorberekening voor veel extra (administratieve) lasten heeft gezorgd ben ik van mening dat er de afgelopen jaren verbeteringen zichtbaar zijn in het proces waardoor deze lasten zijn afgenomen. Dit komt doordat het proces aan de zijde van het ministerie meer gestroomlijnd is en er onder andere tijdschrijfonderzoeken zijn uitgevoerd. Daarnaast zijn er meerdere toezichthouders die eveneens de kosten van het toezicht doorberekenen.
De ratio achter de doorbelasting van de kosten aan de beroepsgroepen zelf was tweeledig. In de eerste plaats geldt het zogenaamde «profijtbeginsel». De beroepsregulering stelt de beroepsgroepen in staat om een inkomen te verwerven vanuit werkzaamheden die zij met uitsluiting van anderen mogen verrichten. De bijzondere positie van een gerechtsdeurwaarder, advocaat en notaris, en de daaraan verbonden privileges, brengt de noodzaak van toezicht mee waarbij er onder meer op wordt toegezien dat de bevoegdheden van de beroepsbeoefenaren uitsluitend worden gebruikt waarvoor deze zijn toegekend. Het tuchtrecht heeft als doel de kwaliteit en integriteit van de beroepsgroep te bewaken en te bevorderen. Daarbij steun ik de ratio achter het profijtbeginsel en ben ik, in aansluiting op het kabinetsstandpunt bij het indienen van de wet, van mening dat de markt zelf de kosten draagt voor publieke voorzieningen die zien op bewaking en bevordering van de kwaliteit van de beroepsgroep en het toezicht daarop.
7
Rapport «Maat houden», raadpleegbaar op https://www.kcwj.nl/sites/default/files/ rapport_maat_houden_2014_doorberekening_van_handhavingskosten.pdf
Inmiddels is bijvoorbeeld in de Wet kwaliteit incassodienstverlening eveneens aangesloten bij dit kabinetsbeleid.
8
Artikel 20 Wet kwaliteit incassodienstverlening
Ten tweede moet de doorbelasting zorgen voor een financiële prikkel om een efficiënte wijze van inrichting van de kwaliteits- en integriteitsbewaking binnen de beroepsgroepen zelf te realiseren.
9
Kamerstuk II 2014/15, 34 145, nr. 3, p.1–2
In het Regeerakkoord 2010 is ervoor gekozen om met dit wetsvoorstel een bezuiniging op de begroting van het Ministerie van Veiligheid en Justitie te realiseren, hetgeen gerealiseerd werd met de implementatie van de Wet doorberekening. In 2024 is er een bedrag van bijna € 8,5 miljoen doorberekend aan de drie juridische beroepen.
Alle betrokkenen zijn gevraagd om input te geven op de vier aanbevelingen uit de evaluatie. Deze reacties zijn betrokken bij de uitwerking van de aanbevelingen zoals deze hierna worden toegelicht. De standpunten van de betrokkenen liggen op sommige aanbevelingen eveneens uiteen.
Er is wisselend gereageerd op de vierde aanbeveling om nader te onderzoeken wat de positieve en negatieve effecten van griffierecht en van de proceskostenveroordeling zijn. De onderzoekers hebben gedurende het onderzoek indicaties ontvangen dat deze mitigerende maatregelen tot ongewenste effecten voor het (lerend vermogen van) het tuchtrecht hebben geleid, maar erkennen daarbij ook dat op basis van het voorliggende onderzoek dit niet is vastgesteld. Sinds de invoering van het griffierecht is er een daling waarneembaar in het aantal tuchtzaken, maar er lijkt geen sprake te zijn van een daling van de kwaliteit van de uitoefening van de beroepsgroepen. Daarbij geven sommige partijen aan dat het goed is dat er een drempel is voor het indienen van een tuchtklacht ter voorkoming of beperking van de bagatelklachten. Daarom zal ik geen opvolging geven aan deze aanbeveling en geen nader onderzoek laten uitvoeren.
Gerechtsdeurwaarders
De KBvG is als Pbo betrokken bij de Wet doorberekening kosten toezicht en tuchtrecht en het BFT is betrokken als toezichthouder. Het BFT is tevens de toezichthouder op het notariaat. De kamer voor gerechtsdeurwaarders behandelt het tuchtrecht in eerste aanleg en de Notaris- en Gerechtsdeurwaarderskamer van het Hof Amsterdam behandelt de tuchtzaken in hoger beroep. Gerechtsdeurwaarders zijn van de drie beroepsgroepen de kleinste beroepsgroep, en worden per beroepsbeoefenaar financieel het hardst geraakt door de Wet doorberekening, zo is uit de evaluatie gebleken.
10
Gerechtsdeurwaarders betaalde in 2021 € 2.877,– per beroepsbeoefenaar aan de Wet doorberekening terwijl notarissen € 1.467,– betalen en advocaten € 79,– betalen.
De hiervoor genoemde vier aanbevelingen zijn allemaal van toepassing op de gerechtsdeurwaarders. Als eerste ga ik in op de eerste twee aanbevelingen uit het rapport, namelijk de aanbeveling om de huidige systematiek van zienswijzen te vervangen door een andere systematiek en de aanbeveling om het ministerie hierbij een meer sturende rol op zich te laten nemen. Tot slot ga ik in op de aanbeveling om doorberekening naar opdrachtgevers/klanten mogelijk te maken voor gerechtsdeurwaarders.
Vervang de systematiek van «zienswijzen op begrotingen» door een andere systematiek en laat het ministerie een meer sturende rol op zich nemen
De onderzoekers hebben twee verbetersuggesties aangedragen voor de huidige systematiek van zienswijzen bij de doorberekening van kosten. Het eerste is het bepalen van een meerjarig budget waarbij in een afspraak tussen het Ministerie van Justitie en Veiligheid en de beroepsorganisatie van tevoren voor meer dan één jaar een budget kan worden bepaald. Het alternatief is het overgaan op een bijdrageregeling waarbij jaarlijks een bepaald vooraf bekend bedrag wordt afgedragen. De begroting kan vervolgens door mij worden vastgesteld.
Doordat er vooraf een bedrag wordt vastgesteld heeft de betalende partij (de beroepsgroep) hierbij in het geheel geen invloed op de hoogte van de doorbelaste kosten. Dit terwijl gedurende de vastgestelde periode het toezicht, mede vanwege enkele incidenten, juist geïntensiveerd moet worden of juist afgeschaald moet worden door de kleinere omvang van de beroepsgroep. Aan de hand van deze aspecten en de impact die dit zal hebben op de beroepsgroep acht ik deze optie niet opportuun. De beroepsgroep van gerechtsdeurwaarders krimpt al jaren en daarmee stijgt ook de financiële druk op de beroepsgroep.
11
In 2010 had de KBvG nog 960 leden in 2021 is dat gedaald met bijna 30% naar 675 leden. In 2024 zijn er nog 601 leden.
Gerechtsdeurwaarders hebben wel een monopoliepositie om een uitspraak te kunnen effectueren door middel van het beslag- en executierecht. Deze positie moet gewaarborgd blijven. Daarom is het onwenselijk dat er vanuit de beroepsgroep geen enkele invloed op de kosten van toezicht of tuchtrecht kan worden uitgeoefend. Tijdens de behandeling van de wet is juist ook het belang van een goede zienswijze op toezicht en tuchtrecht onderschreven, omdat het belangrijk is dat de beroepsgroepen inspraak hebben in hetgeen waarvoor ze moeten betalen.
12
Kamerstuk II 2015/16, 34 145, nr. 6.
Door de onzekerheid over de omvang van de beroepsgroep is een meerjarige begroting over meerdere jaren ook niet wenselijk. Wanneer een begroting voor vijf jaar wordt vastgesteld, maar de beroepsgroep na een aantal jaar fors gekrompen is, kan het vastgestelde bedrag onbedoeld (te) hoog zijn. Vanwege de onzekerheid rondom de omvang van de beroepsgroep en het gegeven dat de betalende partij beperkte invloed heeft op de hoogte van de doorbelaste kosten, zal de aanbeveling van een meerjarige begroting niet volledig worden overgenomen, ook al kan de systematiek van zienswijzen complexe procedures zijn. Wel wordt bezien of de gesprekken over het toezicht met de beroepsgroepen en het BFT op een ander moment kunnen plaatsvinden dan wanneer de begroting moet worden vastgesteld. Hierover ga ik nader in gesprek met het BFT en de beroepsorganisaties. De contacten tussen het BFT en de beroepsorganisaties zijn de afgelopen jaren sterk verbeterd. Ik constateer dat het onderlinge contact in aanloop naar de begroting is toegenomen en dit is een ontwikkeling die ik toejuich.
Daarnaast zal ik voor de kamer voor gerechtsdeurwaarders iedere drie jaar een tijdschrijfonderzoek laten uitvoeren om de onderbouwing van de begroting transparant te maken. Voor de kamers van gerechtsdeurwaarders heeft een dergelijk onderzoek reeds in 2021 plaatsgevonden, wat als positief is ervaren en de gesprekken over de zienswijzen op de begroting ten goede is gekomen. Een dergelijk tijdschrijfonderzoek is niet passend bij het hoger beroep, nu de Notaris- en gerechtsdeurwaarderskamer onderdeel is van het Hof Amsterdam en daarmee onderdeel van de Rechtspraak. Wel is het van belang dat voor dit onderdeel een jaarplan en -verslag opgemaakt wordt.
13
Zoals bedoeld in artikel 102 lid 2 Ro en artikel 104 lid 2 Ro.
Maak doorberekening mogelijk aan opdrachtgevers/ klanten voor gerechtsdeurwaarders
In tegenstelling tot het notariaat en de advocatuur hebben gerechtsdeurwaarders deels te maken met vastgestelde tarieven, namelijk de tarieven voor ambtshandelingen die in rekening kunnen worden gebracht bij schuldenaren. Richting opdrachtgevers is er sprake van volledige marktwerking zolang het geen kosten van derden betreft die een gerechtsdeurwaarder moet voorfinancieren. Daarom is in de wetsevaluatie de aanbeveling gedaan om voor gerechtsdeurwaarders de doorbelasting naar opdrachtgevers mogelijk te maken. Een notaris of advocaat kan relatief makkelijk de kosten voor toezicht en tuchtrecht doorberekenen aan een klant. Bij de totstandkoming van de Wet doorberekening was de verwachting dat deze kosten door gerechtsdeurwaarders aan opdrachtgevers zouden worden doorbelast, maar in de praktijk blijkt dit onvoldoende tot stand te zijn gekomen. De reden hiervan is dat opdrachtgevers hier maar in beperkte mate voor open staan, waardoor het ten koste gaat van de prijzen die bedoeld zijn voor de uitvoering van de werkzaamheden van een gerechtsdeurwaarder. Dit komt de onafhankelijke positie van een gerechtsdeurwaarder ten opzichte van een opdrachtgever – en daarmee een concurrerende markt – niet ten goede. In 2023 is reeds door SEO-onderzoek gedaan naar de wenselijkheid en invulling van een kwaliteitsfonds voor gerechtsdeurwaarders.
14
Kwaliteitsfonds gerechtsdeurwaarders Wenselijkheid en invulling | Rapport | Rijksoverheid.nl
Het SEO-onderzoek heeft inzichtelijk gemaakt aan welke eisen de invulling van een kwaliteitsfonds moet voldoen. Daarbij is nadrukkelijk ook gekeken naar het kwaliteitsfonds dat reeds door het notariaat is ingevoerd.
Op dit moment werk ik aan een zorgplicht bij gerechtsdeurwaarders, waarbij ook wordt nagedacht over een passende financiering.
15
TK 2024/25, 24 515, nr. 770
Deze twee elementen zal ik nader bij elkaar brengen en uitwerken vanuit de gedachte van een kwaliteitsfonds. Over deze maatregel wordt rond het meireces nader geïnformeerd.
Notariaat
Zoals al eerder aangegeven is het BFT tevens de toezichthouder op het notariaat. Voor het tuchtrecht zijn er vier kamers voor het notariaat en het hoger beroep is belegd bij de Notaris- en gerechtsdeurwaarderskamer van het Hof Amsterdam. Met de implementatie van artikel 88a Wet op het notarisambt is voorzien in een opslag per gepasseerde akte ten behoeve van het kwaliteitsfonds, waarmee onder andere de kosten van de Wet doorberekening worden betaald. Voor wat betreft het notariaat zal ik ingaan op de eerste twee aanbevelingen uit het rapport, namelijk (i) het vervangen van de zienswijzen op begrotingen door een andere systematiek en (ii) het ministerie een meer sturende rol op zich te laten nemen.
Vervang de systematiek van «zienswijzen op begrotingen» door een andere systematiek en laat het ministerie een meer sturende rol op zich nemen
Zoals hiervoor bij de gerechtsdeurwaarders aangegeven zal de aanbeveling met betrekking tot een meerjarige begroting van het BFT niet worden opgevolgd. In aanvulling op de hiervoor opgenomen redenering rond de gerechtsdeurwaarders op dit onderdeel, heeft de KNB aangegeven graag de huidige cyclus te willen continueren. Wel kan een meerjarige begroting worden toegevoegd om de bestedingsvoornemens op (midden)lange termijn inzichtelijk te maken. Hierover zal ik het gesprek continueren, tezamen met het voornemen om de gesprekken over het toezicht los te koppelen van de begroting zelf. De kosten van het BFT worden aan de beroepsgroepen doorbelast op basis van een verdeelsleutel van de werkzaamheden van het BFT. Op dit moment vindt er een evaluatie van deze verdeelsleutel plaats waarmee bezien wordt of de verdeling nog actueel is – de laatste monitor dateert van 2021. De resultaten van deze evaluatie worden in de tweede helft van 2025 verwacht.
Op dit moment hebben er geen tijdschrijfonderzoeken plaatsgevonden bij de kamers voor het notariaat. In de gesprekken met de kamers en de KNB ga ik verder onderzoeken of tijdschrijfonderzoeken voor deze beroepsgroepen mogelijk zijn en of dit door de betrokkenen als wenselijk wordt ervaren. Hoewel er op dit moment geen onduidelijkheden zijn over de begrotingen is de KNB wel geïnteresseerd in hoe het tijdschrijven bij de andere beroepsgroepen uitpakt. Daarover zullen wij in gesprek gaan met de KNB.
Advocatuur
Door de grote omvang van de beroepsgroep zijn de financiële gevolgen van de Wet doorberekening op de advocatuur voor de individuele beroepsbeoefenaar beperkt. Daarbij komt dat de tarieven richting opdrachtgevers door advocaten veelal zelf kunnen worden bepaald.
16
Met uitzondering van zaken op toevoegingsbasis (gesubsidieerde zaken); daarvoor gelden vaste uurtarieven en forfaitaire vergoedingen.
Op dit moment wordt er gewerkt aan het wijzigen van de Advocatenwet in verband met het versterken van het toezicht. Ik verwacht u in het najaar over de voortgang van dit wetstraject te berichten.
17
TK 2024/25, 29 279, nr. 926
Dit wetsvoorstel regelt onder andere de komst van één landelijke toezichthouder voor de advocaten (de «onafhankelijke toezichthouder advocatuur» (OTA)). De aanbevelingen zal ik daarom betrekken bij de uitwerking van de OTA. In deze brief ga ik wel in op de eerste twee aanbevelingen, namelijk (i) het vervangen van de zienswijzen op begrotingen door een andere systematiek en (ii) het ministerie een meer sturende rol op zich laten nemen, voor wat betreft het tuchtrecht van de advocatuur.
Vervang de systematiek van «zienswijzen op begrotingen» door een andere systematiek en laat het ministerie een meer sturende rol op zich nemen
Op verzoek van het ministerie, de NOvA en het Hof van Discipline heeft in het voorjaar van 2024 een tijdschrijfonderzoek bij het Hof van Discipline plaatsgevonden. Het eindrapport van dit onderzoek is op 1 april jl. vastgesteld. Tevens acht de NOvA het juist niet wenselijk wanneer het ministerie in dezen een meer sturende rol op zich neemt, omdat de beroepsgroep zelf de kosten draagt. De NOvA ziet daarom juist een grotere regierol voor de beroepsgroep zelf. Dit mede in het licht van de onafhankelijke positie van de advocatuur.
Tot slot
Betrokken partijen hebben zich in het verleden kritisch betoond over het instrument van doorberekening kosten van het toezicht en tuchtrecht. Ik kan me voorstellen dat zij het niet intrekken van de wet niet wenselijk vinden nu uit alle reacties blijkt dat zij een overheidsbijdrage aan het toezicht en tuchtrecht passend vinden. Ik wil daarentegen wel opvolging geven aan een aantal aanbevelingen, zoals: het voor gerechtsdeurwaarders mogelijk maken van de doorberekening van kosten richting opdrachtgevers en het als ministerie meer regie houden op het proces. Ik heb er daarbij vertrouwen in dat het proces rondom de Wet doorberekening positiever wordt ervaren dan voorheen, doordat er juist de afgelopen periode verbeteringen zichtbaar zijn. In de eerste jaren na inwerkintreding van de Wet doorberekening was het wennen aan de nieuwe systematiek, waardoor het proces niet altijd even soepel is gelopen.
Het ministerie heeft daar een rol in gehad, omdat de systematiek van doorberekening ook voor het ministerie nieuw was. Met de ontwikkelingen van de laatste paar jaar en de verdere opvolging van de aanbevelingen uit de evaluatie wordt dit verder geoptimaliseerd waardoor het een steeds beter gestroomlijnd proces zal zijn.
De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
T.H.D.
Struycken