Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 13 januari 2014 en het nader rapport d.d. 16 juni 2014, aangeboden aan de Koning
door de Minister van Infrastructuur en Milieu, mede namens de Staatssecretaris van
Economische Zaken, de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, de Minister
voor Wonen en Rijksdienst, de Minister van Veiligheid en Justitie en de Minister van
Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. Het advies van de Afdeling advisering van de Raad
van State is cursief afgedrukt.
Bij Kabinetsmissive van 22 juli 2013, no. 13.001568, heeft Uwe Majesteit, op voordracht
van de Minister van Infrastructuur en Milieu, mede namens de Minister van Economische
Zaken, de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, de Minister van
Veiligheid en Justitie en de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, bij de
Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel
van wet houdende regels over het beschermen en benutten van de fysieke leefomgeving
(Omgevingswet), met memorie van toelichting.
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 22 juli 2013, nr. 13.001568,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij en in afschrift aan de Staatssecretaris
van Economische Zaken, de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
de Minister voor Wonen en Rijksdienst, de Minister van Veiligheid en Justitie en de
Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap te doen toekomen. Dit advies, gedateerd
13 januari 2014, nr. W14.13.0235/IV bied ik U hierbij aan.
De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het voorstel van
wet niet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal dan nadat met haar opmerkingen
rekening zal zijn gehouden. Op de opmerkingen van de Afdeling ga ik mede namens de
hiervoor genoemde bewindspersonen in het navolgende in.
Inhoudsopgave
Deel A
|
10
|
1.
|
Inleiding
|
10
|
2.
|
Beoordeling doelstellingen voorstel
|
12
|
Deel B
|
54
|
3.
|
Internationaal- en Europeesrechtelijke aspecten
|
54
|
4.
|
Instrumenten
|
73
|
5.
|
Taken en bevoegdheden van bestuursorganen
|
105
|
6.
|
Handhaving
|
127
|
7.
|
Rechtsbescherming
|
135
|
8.
|
Overige onderwerpen
|
145
|
Deel C
|
151
|
9.
|
Wetstechnische opmerkingen
|
151
|
Redactionele bijlage
|
171
|
Samenvatting hoofdpunten advies
Eerder heeft de Afdeling een voorlichting uitgebracht over de beleidsvoornemens van
de regering voor een herziening van het omgevingsrecht2. Daarin is ingegaan op de aanpak van een dergelijk omvangrijk wetgevingsproject en
de noodzaak van daaraan voorafgaande probleemanalyse en onderzoek. Kortheidshalve
wordt naar de voorlichting verwezen.
De regering heeft gekozen voor een volledige en integrale herziening van het omgevingsrecht.
De Afdeling onderkent de behoefte aan een samenhangende benadering en de noodzaak
van vereenvoudiging van wetgeving. Zij heeft onderzocht hoe de regering het maatschappelijk
doel en de verbeterdoelstellingen van het voorstel wil bereiken. Daarbij gaat zij
in op de verhouding van de gekozen ontwerpprincipes tot kwaliteitseisen waaraan een
wet moet voldoen. In deze samenvatting staan de belangrijkste bevindingen.
De regering heeft gekozen voor een zodanig brede aanpak van de herziening dat de voorgestelde
bepalingen weinig houvast zullen bieden bij een integrale afweging van belangen in
concrete gevallen, zoals dit beoogd wordt. De regeling van het materiële omgevingsrecht
zal vrijwel geheel plaats vinden in uitvoeringsregelingen. De regering kiest met het
voorliggend voorstel vooral voor het verruimen van bestuurlijke afweging door ruime
bevoegdheden toe te kennen aan (decentrale) bestuursorganen. Daarbij krijgen zij ook
een groot aantal instrumenten om van algemeen verbindende voorschriften af te wijken.
Hoewel de mate van flexibiliteit nog precies uit de uitvoeringsregelingen zal moeten
blijken, moet nu al worden vastgesteld dat als op grote schaal van deze afwijkingsmogelijkheden
gebruik wordt gemaakt, de uitvoeringspraktijk minder inzichtelijk en minder voorspelbaar
wordt. Uit een oogpunt van rechtszekerheid is dit ongewenst; dan gaat flexibiliteit
voor rechtszekerheid. Bovendien is het, gelet op de geldende Europese richtlijnen,
niet mogelijk om op alle beoogde terreinen flexibiliteit te bieden.
De vaststelling bij wet van algemene uitgangspunten, zoals beginselen en toetsingskaders
aan de hand waarvan nadere materiële normen worden vastgesteld of waaraan een vergunningaanvraag
wordt getoetst, geeft richting aan de uitleg en toepassing van regels door bestuursorganen
en rechters. Het leidt tot harmonisering van beleid en uitvoering en draagt bij aan
de voorspelbaarheid van het overheidsoptreden. Alleen al om die reden ligt verankering
van deze uitgangspunten in de wet in formele zin in de rede.
Het voorstel doet onvoldoende recht aan de medewetgevende rol van het parlement. Het
vaststellen van ingrijpende algemeen verbindende voorschriften door regering en Staten-Generaal
gezamenlijk als wetgever, is een belangrijke verworvenheid van de parlementaire democratie
in Nederland. Ook om die reden zouden essentiële normen en een zorgvuldige begrenzing
van de aan het bestuur gedelegeerde regelgevende bevoegdheid in de wet in formele
zin neergelegd moeten worden. Het omgevingsrecht bevat immers belangrijke, bindende
voorschriften die ingrijpen in het dagelijks leven van burgers en de activiteiten
van bedrijven.
De Afdeling constateert voorts dat het oogmerk dat het voorgestelde wettelijk stelsel
een gelijkwaardig niveau van rechtsbescherming zal bieden aan het huidige, niet overal
wordt gerealiseerd. Belangrijke voorschriften inzake handhaving zullen pas in uitvoeringsregelingen
worden opgenomen.
De Afdeling adviseert derhalve om onder meer de EU-beginselen die het nationale beleid
en regelgeving richting geven en de toetsingskaders op basis waarvan nadere materiële
normen worden gesteld of vergunningaanvragen worden getoetst, in het voorstel op te
nemen. Ook zouden waar mogelijk materiële normen en de voorschriften ter zake van
handhaving en rechtsbescherming daarin moeten worden vastgelegd. Voorts adviseert
de Afdeling om nader te onderzoeken welke andere materiële normen, waaronder omgevingswaarden
en grenswaarden, zich ervoor lenen om in het voorstel te worden vastgelegd. De hercodificatie
van het omgevingsrecht, die via het voorstel en de daarop gebaseerde uitvoeringsregelingen
plaatsvindt, kan worden benut om bestendige normen te identificeren en deze mede door
de Staten-Generaal te laten vaststellen. Ten slotte zou onderzocht moet worden of
alle afwijkingsmogelijkheden die thans in het voorstel over de volle breedte van het
omgevingsrecht worden toegekend ook werkelijk noodzakelijk zijn. Het voorstel zou
materiële en procedurele waarborgen moeten omvatten die de zorgvuldige toepassing
van afwijkingsmogelijkheden garandeert.
In het voorgestelde wettelijk stelsel worden de bestuursorganen van alle bestuurslagen
belast met de zorg voor de fysieke leefomgeving. De daadwerkelijke verdeling van taken
en bevoegdheden zal pas blijken uit de uitvoeringsregelingen. Uit de wet zelf zou
echter moeten blijken welke overheidsinstantie waartoe en onder welke voorwaarden
bevoegd is. Nu lijkt het voorstel op uiteenlopende en – althans zo lijkt het – deels
tegengestelde uitgangspunten te zijn gebaseerd voor zover het de taak- en bevoegdheidsverdeling
over de verschillende bestuursniveaus betreft. Soms wordt uitgegaan van het adagium:
decentraal wat kan, centraal wat moet, op andere onderdelen is er sprake van een specifieke
taaktoedeling en op nog weer andere onderdelen lijkt de benadering uit te gaan van
normstelling op rijksniveau.
Het voorstel biedt vooralsnog onvoldoende houvast voor de beoogde integrale afweging
van belangen. Veelal is niet duidelijk wie waartoe bevoegd is en welke instrumenten
onder welke voorwaarden wel of niet mogen worden ingezet. Pas in de uitvoeringsregelingen
zal die duidelijkheid kunnen worden geboden. De vraag in hoeverre de voorgestelde
regeling zal bijdragen aan de verwerkelijking van de maatschappelijke doelstelling
en de verbeterdoelstellingen, kan nu dan ook nog niet worden beantwoord. De Afdeling
onderkent dat een groot project als de Omgevingswet slechts gefaseerd kan worden gerealiseerd.
Toch zal op enig moment moeten kunnen worden beoordeeld of het nieuwe stelsel van
het omgevingsrecht beantwoordt aan de doelstellingen van het voorstel. Daarom adviseert
de Afdeling om gelijktijdig met het voorstel voor de invoeringswet de ontwerpamvb’s
voor advies aan de Afdeling voor te leggen. Op dat moment kan dan beter worden beoordeeld
welke andere elementen dan de reeds hiervoor genoemde, eventueel alsnog in de Omgevingswet
zouden moeten worden geregeld.
Tegen de achtergrond van deze overwegingen komt de Afdeling tot het oordeel dat het
voorstel in verband met de gemaakte opmerkingen nader dient te worden overwogen.
1. Op weg naar een nieuw stelsel van omgevingsrecht
Het kabinet werkt, samen met bestuurlijke partners en maatschappelijke organisaties,
aan een nieuw stelsel van regels voor de fysieke leefomgeving. Dit nieuwe stelsel
beoogt te voorzien in overzichtelijke, samenhangende en efficiënte regels voor een
duurzame ontwikkeling van de leefomgeving. Het vormt het wettelijk fundament voor
een maatschappelijke beweging die nu al is ingezet. Een beweging naar duurzame ontwikkeling,
waarvoor veel partijen in ons land zich verantwoordelijk voelen. Een beweging die
economische ontwikkeling verbindt met een veilige en gezonde leefomgeving en een goede
kwaliteit van de leefomgeving. In het nieuwe stelsel staan de te bereiken doelen in
de leefomgeving centraal en bieden de regels ruimte en houvast om die doelen te realiseren.
Met het nieuwe stelsel kan ook sneller worden ingespeeld op ontwikkelingen als transformatie
van de woningmarkt, krimp en leegstand. Ook nieuwe opgaven, die bijvoorbeeld voortvloeien
uit het Energieakkoord, kunnen sneller en beter worden opgepakt, onder meer door een
samenhangende benadering en door belanghebbenden vroegtijdig te betrekken bij de besluitvorming
over projecten. Per saldo moet het nieuwe stelsel leiden tot een stevige vermindering
van de regeldruk.
De aanpak is erop gericht dat het nieuwe stelsel van het omgevingsrecht eenvoudiger
en beter wordt dan het huidige doordat het:
-
– de inzichtelijkheid, de voorspelbaarheid en het gebruiksgemak van het omgevingsrecht
vergroot,
-
– uitgaat van een samenhangende benadering van de leefomgeving in beleid, besluitvorming
en regelgeving; het stimuleert innovatie en een actieve aanpak om kwaliteitsdoelen
voor de leefomgeving te halen; en het maakt het mogelijk om succesvolle instrumenten,
zoals een programmatische aanpak, op meer terreinen in te zetten als dat wenselijk
is,
-
– de bestuurlijke afwegingsruimte vergroot door een actieve en flexibele aanpak mogelijk
te maken voor het bereiken van doelen voor de leefomgeving; door – waar dat kan –
ruimte te bieden voor gebiedsgericht maatwerk en te zorgen voor duidelijkheid en landelijke
uniformiteit, waar dat efficiënt is of moet,
-
– de besluitvorming versnelt en verbetert over activiteiten en projecten in de leefomgeving;
het legt de basis voor een vermindering van de onderzoekslasten voor plannen, activiteiten
en projecten, deelt bevoegdheden helder toe en zorgt voor duidelijke procedures met
waarborgen voor effectieve inspraak en rechtsbescherming.
Het nieuwe stelsel gaat uit van een paradigmaverschuiving: van een traditionele bescherming
van de leefomgeving via een werende benadering van activiteiten in de leefomgeving,
naar een beleidscyclus waar de continue zorg voor de kwaliteit van de leefomgeving
centraal staat en ruimte ontstaat voor ontwikkeling. De nieuwe benadering gaat uit
van vertrouwen, waarbij er snel en adequaat kan worden opgetreden als dat nodig is.
Dit sluit aan bij de dynamiek in de leefomgeving en de samenleving. Dat vraagt, naast
landelijke normen, om regels die bestuursorganen in staat stellen om besluiten te
nemen die voorzien in samenhangende en gebiedsgerichte oplossingen.
Het stelsel van regels schept daarvoor de juridische mogelijkheden, de stimulansen
en de randvoorwaarden. De doelen en effecten zullen vooral gestalte moeten krijgen
in de praktijk. Essentieel is immers de wijze waarop in de dagelijkse praktijk met
het instrumentarium wordt omgegaan. Bij de toepassing zullen de uitgangspunten van
de stelselherziening en de hierboven geschetste benadering centraal moeten staan.
Dat zal bij bestuursorganen, zowel op bestuurlijk als op ambtelijk niveau, tot een
verandering in houding en gedrag leiden.
Belangrijk is ook de bredere toepassing van ICT, waardoor het eenvoudiger en goedkoper
wordt om kennis te nemen van de geldende regels, om digitaal aanvragen of meldingen
te doen en gebruik te maken van beschikbare gegevens over onderzoek en monitoring
van (onderdelen van) de leefomgeving. Daarnaast werkt het kabinet aan de verbetering
en professionalisering van uitvoering, toezicht en handhaving door overheden. Ook
die elementen dragen bij aan een duurzame ontwikkeling van de leefomgeving en minder
lasten voor burgers, bedrijven en overheden.
2. Een samenhangend, eenduidig en inzichtelijk stelsel
Het bestaande omgevingsrecht is niet als stelsel ontworpen. Voor diverse onderdelen
van de leefomgeving zijn in de loop van de tijd afzonderlijke beleidskaders en regels
vastgesteld. Zo ontstonden aparte stelsels voor het bouwen, de ruimtelijke ordening,
de aanpak van water-, bodem- en luchtverontreiniging, het aanleggen of beheren van
infrastructuur en de bescherming van zaken, infrastructuur, dieren, planten of gebieden.
Ook voor belangen als veiligheid, hinder of gezondheid zijn specifieke stelsels ontworpen,
bijvoorbeeld voor geluid en externe veiligheid. Al die verschillende stelsels richten
zich op een specifiek deel, facet of belang van de leefomgeving. Ook de omvangrijke
Europese wetgeving, die met regelmaat wordt herzien en moet worden geïmplementeerd
in nationale regelgeving, is overwegend sectoraal opgebouwd.
Veel onderdelen van de leefomgeving zijn echter nauw met elkaar verweven. Zeker in
een klein en dichtbevolkt land als Nederland – met veel uiteenlopende activiteiten,
functies en kwetsbare belangen – blijkt die verwevenheid keer op keer, bij iedere
beslissing die wordt genomen. Afwegingen die moeten worden gemaakt zijn dan ook lastig
en vereisen veel juridisch inzicht en bestuurskracht. Via de ruimtelijke ordeningswetgeving
is de beschikbare ruimte steeds opnieuw verdeeld. Voor de ontwikkeling van gebieden
en een effectieve aanpak van problemen blijkt steeds meer het belang om zowel op lokaal,
rijks- als Europees niveau de zaken meer in samenhang te bezien en kaders te integreren
dan wel in betere harmonie te ontwerpen.
Ondanks veel kleine verbeteringen op deelterreinen is en blijft het bestaande omgevingsrecht
tot nu toe sterk versnipperd. Hierdoor gelden verschillende normen, die vanuit verschillende
doelen zijn gesteld en die in een concrete casus bij elkaar komen, bijvoorbeeld bij
het bouwen van energiezuinige woningen aan de rand van de stad, in de nabijheid van
wegen, water en natuur. Het samenspel van die verschillende kaders en regels leidt
in de praktijk vaak tot suboptimale oplossingen. Ook zijn vergelijkbare stelsels soms
op verschillende wijze vormgegeven. De geldende regels zijn bijvoorbeeld verspreid
over meerdere niveaus van regelgeving: soms op wetsniveau, dan weer op amvb-niveau,
soms op het niveau van ministeriële regelingen en soms in lokale verordeningen en
plannen. Dit betekent dat gebruikers vaak meerdere bronnen naast elkaar moeten raadplegen
om een compleet beeld van de toepasselijke eisen te krijgen. Deze verschillen maken
de regels niet inzichtelijk en de toepassing ingewikkeld. Die complexiteit werkt door
in besluitvorming, uitvoering, handhaving en ook in de mate van maatschappelijk initiatief
en innovatie. Doelen worden niet of niet efficiënt bereikt. Het begrip voor gestelde
normen en het draagvlak voor naleving kan zelfs onder druk komen te staan. Dit leidt
tot maatschappelijke verstarring.
Het bestaande omgevingsrecht is omvangrijk. Alleen al op rijksniveau gaat het om meer
dan 4700 artikelen verspreid over meer dan 35 wetten, 120 algemene maatregelen van
bestuur en 120 ministeriële regelingen. Een eenduidig en inzichtelijk stelsel vraagt
dan ook om een heldere ordening. In het voorgestelde stelsel bevat één wet de hoofdelementen
en de ordenende, structurele elementen. De wet vormt daarmee de basis voor de opbouw
van een bestendig stelsel. De uitwerking van de materiële normstelling wordt, om redenen
van toegankelijkheid en samenhang, aan de amvb-wetgever opgedragen door middel van
duidelijke inhoudelijke opdrachten op wetsniveau. Op die manier zorgt de wet voor
overzicht en sturing en wordt onnodige differentiatie en gelaagdheid van normstelling
voorkomen. Daarnaast vereenvoudigt dit een goede en tijdige implementatie van Europese
en internationale verplichtingen. Dit is voor het omgevingsrecht van wezenlijk belang
vanwege de vele Europese en internationale regels die hieraan ten grondslag liggen.
Op instrumentniveau beperkt het nieuwe stelsel zich tot zes kerninstrumenten voor
het reguleren van activiteiten van burgers, bedrijven en overheden. Dit om de inzichtelijkheid
en samenhang te vergroten en als steun voor de bestuurskracht op lokaal niveau.
3. Verwerking van het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
Het wetsvoorstel legt het fundament voor de stelselherziening. Naar aanleiding van
het advies van de Afdeling zijn het wetsvoorstel en de memorie van toelichting op
diverse punten versterkt en aangevuld. Hieronder worden kort de belangrijkste veranderingen
geschetst. In paragraaf 2.7.3 van het nader rapport is een opsomming daarvan opgenomen.
Met deze veranderingen is het sturend karakter van het wetsvoorstel verstevigd en
worden de kenbaarheid en procedurele waarborgen vergroot.
3.1 Sterkere sturing door wet en parlement
Parlementaire betrokkenheid
In het voorgestelde stelsel heeft het parlement een belangrijke en stevige rol, zowel
als medewetgever als bij de democratische controle op de regering. Het belang van
parlementaire betrokkenheid geldt zowel bij de nationale regelgeving als bij de totstandkoming
van Europese en internationale regelgeving. Het primaat is op deelterreinen, zoals
milieu en natuur, de afgelopen 30 jaar voor een belangrijk deel verschoven naar de
Europese en internationale regelgever. Het is dan ook van belang dat het parlement
al in de fase van de totstandkoming van de Europese of internationale regelgeving
invloed kan uitoefenen. Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is een waarborg
voor parlementaire betrokkenheid opgenomen bij de uitwerking van de normstelling,
in de vorm van een voorhangprocedure bij beide Kamers der Staten-Generaal. Met die
voorhangprocedure heeft het parlement de mogelijkheid om, naast de sturing op de hoofdlijnen
van de wet, vroegtijdig invloed uit te oefenen op de uitwerking van tot bestuursorganen,
burgers en bedrijven gerichte regels op het gebied van de leefomgeving. Via de Invoeringswet
Omgevingswet en parallelle wetsvoorstellen tot aanvulling van de Omgevingswet heeft
het parlement directe zeggenschap over onder meer regels over geluid, bodem, onteigening
en herverkaveling. Dat geldt ook voor de lopende herziening van waterveiligheidsnormen
in het kader van het Deltaprogramma, die ook in het nieuwe stelsel zullen worden geborgd.
Het parlement heeft daardoor op verschillende momenten inzicht in en controle op de
vormgeving van essentiële onderdelen van de stelselherziening.
Inhoudelijke begrenzing van delegatiegrondslagen en bevoegdheden
Het wetsvoorstel stelt regels met het oog op het beschermen en benutten van de leefomgeving.
Niet alle regels zijn op deze algemene doelen van de wet gericht. Vaak dienen ze een
specifiek doel, zoals het beschermen van de gezondheid. Naar aanleiding van het advies
van de Afdeling is een groot aantal artikelen met het specifieke doel aangevuld waarvoor
die regels kunnen of moeten worden gesteld. Hierdoor wordt direct uit de wet duidelijk
waarop die regels zijn gericht en wordt de grondslag begrensd. Er mogen immers geen
regels worden gesteld die niet zien op het gemarkeerde specifieke doel. Ook is de
algemene grondslag om regels te stellen voor activiteiten in de fysieke leefomgeving
vervangen door specifieke grondslagen. Daarnaast zijn enkele artikelen aangevuld met
specifieke Europese of internationale beginselen, zoals «geen achteruitgang», waarmee
rekening moet worden gehouden bij het opstellen van regels of programma’s.
Inhoudelijke normering van besluitvorming
Naar aanleiding van het advies van de Afdeling zijn de regels over de beoordeling
van besluiten over vergunningen en maatwerkvoorschriften meer inhoudelijk genormeerd.
Per activiteit wordt in de wet aangegeven met het oog op welk specifiek doel of belang
concrete regels worden gegeven over het nemen van besluiten, zoals het verlenen of
weigeren van een vergunning. Die regels dragen bij aan de rechtszekerheid en voorspelbaarheid
voor de aanvrager en derden, en aan de beperking van de bestuurslasten voor het bevoegd
gezag. Ook wordt hierdoor uit de wet al helder dat voor relatief eenvoudige beschikkingen
geen integraal toetsingskader zal gelden. Om versnippering en gelaagdheid van het
stelsel te voorkomen, heeft het kabinet er niet voor gekozen om deze beslisregels
in het wetsvoorstel op te nemen. Wel is voor specifieke activiteiten de toepassing
van belangrijke beginselen of uitgangspunten, zoals de toepassing van beste beschikbare
technieken, in het wetsvoorstel verankerd.
Een goede uitvoering van Europese en internationale regels
Het omgevingsrecht wordt in belangrijke mate bepaald door Europese en internationale
regelgeving. Een volledige en tijdige omzetting van internationaal recht is dan ook
van groot belang. Nederland is daartoe, als lidstaat, ook op grond van het EU-verdrag
gehouden. Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is op wetsniveau bij diverse
bepalingen expliciet tot uitdrukking gebracht ter uitvoering van welke concrete Europese
richtlijnen of internationale verdragen regels moeten worden gesteld. Daarmee wordt
het belang van een goede uitvoering van die Europese of internationale verplichtingen
wettelijk verankerd. Tegelijk biedt het wetsvoorstel daarmee ook meer zicht op de
inhoud van de uitvoeringsregelgeving.
Verhouding tussen bestuursorganen en bevoegdheidsverdeling
Het wetsvoorstel en de memorie van toelichting geven meer inzicht in de verhoudingen
tussen bestuursorganen en de bevoegdheidsverdeling. In de memorie van toelichting
is de sturingsfilosofie nader uiteengezet. Daarnaast zijn de uitgangspunten «decentraal,
tenzij» en subsidiariteit in de wet verankerd. Dit betekent dat bevoegdheden in beginsel
aan gemeente of waterschap worden toegedeeld, tenzij het doelmatiger of doeltreffender
is die bij bestuursorganen van de provincie of het Rijk te beleggen. Ook zijn instructiebevoegdheden
en enkele andere bevoegdheden begrensd die van invloed zijn op de verhouding tussen
bestuursorganen.
Daarnaast bevat het wetsvoorstel de hoofdlijnen voor de toedeling van bevoegdheden
voor vergunningverlening, algemene regels en de handhaving. Voor de omgevingsvergunning
is de hoofdregel dat de gemeente bevoegd gezag is. Voor enkelvoudige aanvragen zijn
de uitzonderingen daarop limitatief in het voorstel opgesomd, zoals de bevoegdheden
van waterbeheerders voor wateractiviteiten of provincies voor enkele milieubelastende
activiteiten. Deze worden bij algemene maatregel van bestuur geconcretiseerd. Ook
voor meervoudige aanvragen zijn de hoofdregel en de uitzonderingen daarop nader omschreven.
Dit zorgt voor een goede balans tussen het bieden van zekerheid en inzichtelijkheid
op wetsniveau en uitwerking op maat.
3.2 Vergroten kenbaarheid en procedurele waarborgen
Flexibiliteit
Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is de toepassing van specifieke flexibiliteitsinstrumenten,
zoals gelijkwaardigheid en de experimenteerbepaling, wettelijk ingekaderd. Hierbij
blijft de functionaliteit behouden en wordt de kenbaarheid vergroot.
Bij het stellen van algemene regels is het van belang dat een regeling op maat mogelijk
blijft, onder meer om ruimte te bieden aan innovatie of gelijkwaardige oplossingen.
De regeling over gelijkwaardigheid biedt burgers en bedrijven de mogelijkheid om op
andere manieren aan de gestelde regels te voldoen. Dit bevordert de toepassing van
nieuwe technieken. De regeling is voorzien van een procedurele waarborg van voorafgaande
toestemming van het bevoegd gezag. De toepassing daarvan kan bij algemene maatregel
van bestuur worden gericht op gevallen waarin die de meeste toegevoegde waarde heeft.
Verder is voor het stellen van maatwerkvoorschriften en maatwerkregels bij algemene
rijksregels expliciet geregeld dat daarvoor dezelfde begrenzingen gelden als bij het
stellen van de algemene regels.
Een andere regeling die ruimte biedt aan innovatie is de experimenteerbepaling. Het
gaat daarbij om toekomstige ontwikkelingen, technieken en praktijken waarin de bestaande
regelgeving niet kan voorzien. De experimenteerbepaling maakt (tijdelijke) afwijking
van bestaande regels mogelijk. Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is deze
bepaling verduidelijkt en zijn de procedurele en materiële waarborgen versterkt: zo
moet de duur van de toegestane afwijkingen worden bepaald, moet worden aangegeven
welke afwijkingen na afloop van het experiment zijn toegestaan en hoe het experiment
wordt gemonitord en geëvalueerd.
Tot slot is in het wetsvoorstel gewaarborgd dat bij (project)besluiten tot het buiten
toepassing laten van regels altijd de waarborgen van afdeling 3.4 van de Algemene
wet bestuursrecht en beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak openstaan.
Uniforme regels voor omgevingsplan
Het omgevingsplan bouwt voort op het bestemmingsplan en diverse bestaande gemeentelijke
verordeningen over onderdelen van de leefomgeving, zoals de monumentenverordening.
Deze bestaande regelingen kennen nu een verschillend regime voor ontheffing, inspraak
en beroep. In het oorspronkelijke voorstel voor de Omgevingswet was daarom onderscheid
gemaakt tussen locatieontwikkelings- en andere regels. Naar aanleiding van het advies
van de Afdeling is in het wetsvoorstel voorzien in een uniform wettelijk regime voor
regels binnen het omgevingsplan. Alle regels in het omgevingsplan worden hierdoor
appellabel. Dat is aantrekkelijk in zijn eenvoud en draagt bij aan een inzichtelijk
en gebruiksvriendelijk omgevingsrecht. Hierdoor worden de rechtsbescherming en de
rechtszekerheid voor burgers, bedrijven en overheden versterkt. Het voorkomt formele
juridische disputen over de vraag of een regel terecht is aangemerkt als locatieontwikkelingsregel
of niet. Ook worden verschillende beroepsgangen (bij de civiele en bestuursrechter)
voor regels binnen het omgevingsplan voorkomen. Deze voordelen wegen naar het oordeel
van het kabinet op tegen de mogelijke extra beroepen bij de bestuursrechter. Verder
vergroot het de duidelijkheid en flexibiliteit voor initiatiefnemers omdat voortaan
voor alle regels in het omgevingsplan een vergunning tot afwijken kan worden gevraagd.
Door het verdwijnen van het onderscheid neemt de complexiteit bij de uitvoering door
gemeenten af en wordt de digitale ontsluiting eenvoudiger.
Het wetsvoorstel bepaalt dat in beginsel gemeentelijke regels over de fysieke leefomgeving
in het omgevingsplan moeten worden opgenomen, tenzij bij amvb wordt bepaald, dat bepaalde
regels uitgesloten zijn van deze verplichte opname. Daarbij kan gedacht worden aan
regels die over de fysieke leefomgeving gaan, maar waarvoor opname niet of minder
voor de hand ligt, zoals bijvoorbeeld een legesverordening. In overleg met de VNG
wordt een adequaat overgangsregime bepaald om onnodige lasten voor de gemeente bij
de integratie van bestemmingsplannen en verordeningen in één omgevingsplan te voorkomen.
Inwerkingtreding en rechtsbescherming
In het wetsvoorstel is voorzien in regels op maat voor de inwerkingtreding van een
omgevingsvergunning en voor het omgevingsplan en projectbesluit. Daarbij is de rechtsbescherming
bij omgevingsvergunningen vergroot door te bepalen dat als een verzoek om een voorlopige
voorziening is gedaan, de werking van het besluit van rechtswege wordt opgeschort
totdat op het verzoek is beslist. Om maatwerk mogelijk te maken en onnodige belemmeringen
te voorkomen, kunnen belanghebbenden de rechter verzoeken om de schorsing op te heffen
of te wijzigen. Voor omgevingsplannen en projectbesluiten is naar aanleiding van het
advies de termijn voor inwerkingtreding verlengd. Verder zijn de verschillende beroepsregelingen
voor de ontheffing van een instructieregel, de instructie en de instemming vervangen
door één uniforme regeling.
Uniforme regels voor tijdige besluitvorming
Het wetsvoorstel gaat uit van een uniforme regeling voor tijdige besluitvorming. Dit
betreft de algemene regeling van dwangsom en beroep uit de Algemene wet bestuursrecht.
De regeling voor vergunningverlening van rechtswege bij termijnoverschrijding (lex
silencio positivo) is geschrapt. Hiermee wordt tegemoetgekomen aan het advies van
de Afdeling.
De lex silencio positivo is een belangrijk instrument voor tijdige besluitvorming.
Dit instrument past echter minder goed bij enkele ontwikkelingen bij de vergunningverlening,
zoals de versnelling van besluitvorming en een verschuiving van vergunningplicht naar
algemene regels. Door in alle gevallen een voorafgaande beoordeling te borgen, wordt
het mogelijk om meer vergunningaanvragen af te handelen binnen de reguliere voorbereidingsprocedure.
Daarmee wordt de besluitvorming versneld. Verder is, anders dan bij de toepassing
van de lex silencio positivo, een samenhangende beoordeling mogelijk. Door de expliciete
beoordeling van de aanvraag krijgen zowel initiatiefnemers als derden meer duidelijkheid
over wat wel of niet is toegestaan. De nieuwe regeling biedt dan ook zowel voor de
initiatiefnemer als voor derden meer duidelijkheid en rechtszekerheid.
4. Vervolg
In het vervolg van het nader rapport wordt uitgebreid ingegaan op het advies van de
Afdeling. Met de vele aanpassingen naar aanleiding van het advies is het wetsvoorstel
op diverse punten versterkt. Zoals hierboven is weergegeven leiden die tot:
-
– een sterkere sturing door wet en parlement, en
-
– het vergroten van de kenbaarheid en de procedurele waarborgen.
Het gewijzigde wetsvoorstel biedt daarmee naar het oordeel van het kabinet een bestendige
en duurzame basis voor het nieuwe stelsel van omgevingsrecht. De indiening van het
wetsvoorstel gaat vergezeld van een brief over de voortgang van de stelselherziening,
met inbegrip van de uitvoeringsregelgeving. Dit biedt de gelegenheid om vroegtijdig
en in samenhang met de behandeling van het wetsvoorstel van gedachten te wisselen
over de totstandkoming van die regels. Het kabinet ziet uit naar een vruchtbare voortzetting
van het overleg en de samenwerking met het parlement en de maatschappelijke partners.
Leeswijzer
In het vervolg van het nader rapport wordt de indeling van het advies gevolgd. De
meeste inleidende passages in het advies bevatten een feitelijke beschrijving en behoeven
geen reactie. Dat is voor de duidelijkheid telkens bij het betreffende onderdeel in
het nader rapport vermeld.
In de beantwoording wordt, tenzij anders is aangegeven, verwezen naar de nummering
van het aangepaste wetsvoorstel. In de bijlage bij dit nader rapport is een transponeringstabel
opgenomen, waarbij voor de artikelen van het voorstel zoals dat aan de Afdeling voor
advies is voorgelegd, de nieuwe nummering is aangegeven.
DEEL A
1. Inleiding
1.1 Het voorstel
Het voorstel beoogt het omgevingsrecht te bundelen in één Omgevingswet. De gebiedsgerichte
onderdelen van de huidige wetten worden in één wet geïntegreerd met één samenhangend
stelsel van planning, besluitvorming en procedures. Het voorstel beoogt daarmee betere
mogelijkheden voor een integraal beleid te bieden, evenals een betere bruikbaarheid
van het omgevingsrecht en een substantiële vereenvoudiging in het omgevingsrecht.
Het toepassingsgebied van het voorstel is «de fysieke leefomgeving». Het voorstel
definieert het begrip niet, maar benoemt verschillende aspecten die in ieder geval
tot de fysieke leefomgeving behoren. Het gaat om bouwwerken, infrastructuur, watersystemen,
water, bodem, lucht, landschappen, natuur en cultureel erfgoed.
Maatschappelijke doelstelling van de Omgevingswet is om, met oog voor duurzame ontwikkeling
en in onderlinge samenhang: (a) bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde
fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit en (b) op een doelmatige wijze
beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van maatschappelijke
functies.
Een belangrijk uitgangspunt van het voorstel is de eigen verantwoordelijkheid van
een ieder. Deze komt tot uitdrukking in een algemene zorgplicht, inhoudende dat een
ieder voldoende zorg voor de fysieke leefomgeving in acht neemt, nadelige gevolgen
voorkomt, beperkt of ongedaan maakt, en achterwege laat voor zover dat redelijkerwijs
van hem kan worden gevergd.
Het voorstel kent taken en bevoegdheden toe aan organen van de gemeenten, de provincies,
de waterschappen en het Rijk, die zij kunnen en moeten uitoefenen met het oog op de
maatschappelijke doelen van de wet. Bestuursorganen dienen daarbij rekening te houden
met de samenhang van de relevante onderdelen en aspecten van de fysieke leefomgeving
en met de rechtsreeks daarbij betrokken belangen.
De maatschappelijke doelstelling wordt door het Rijk, de provincies en de gemeenten
onder meer uitgewerkt in omgevingswaarden. Het gaat om maatstaven voor de staat of
kwaliteit van de fysieke leefomgeving die primair zijn gericht tot de overheid.
Het voorstel stelt de betrokken bestuursorganen instrumenten ter beschikking waarmee
zij aan de maatschappelijke doelen en de omgevingswaarden invulling kunnen geven.
Om het omgevingsrecht eenvoudiger te maken biedt het voorstel zes kerninstrumenten.
1. De omgevingsvisie
De omgevingsvisie is een integrale langetermijnvisie van een bestuursorgaan over de
noodzakelijke en de gewenste ontwikkelingen van de fysieke leefomgeving in zijn bestuursgebied.
Het is een politiek-bestuurlijk document dat alleen het vaststellend orgaan bindt.
Rijk en provincie moeten elk een omgevingsvisie vaststellen. Voor gemeenten is dit
vrijwillig.
2. Het programma
Een programma bevat maatregelen voor bescherming, beheer, gebruik en ontwikkeling
van de fysieke leefomgeving. Onder omstandigheden, in het bijzonder wanneer niet wordt
voldaan aan omgevingswaarden, kan een programma ook gebruikt worden om regie te voeren
over activiteiten die een negatief effect hebben op het voldoen aan omgevingswaarden.
Dit wordt programmatische aanpak genoemd.
3. Decentrale regelgeving
Het wetsvoorstel heeft als uitgangspunt dat decentrale organen hun regels over de
fysieke leefomgeving bijeenbrengen in één gebiedsdekkende regeling. Voor gemeenten
betreft dit het omgevingsplan, voor provincies de omgevingsverordening.
4. Algemene regels voor activiteiten in de leefomgeving
Wanneer het uit het oogpunt van de bescherming van de fysieke leefomgeving gewenst
is nationale regels te stellen voor activiteiten van burgers en bedrijven, kan het
Rijk die bij amvb vaststellen.
5. De omgevingsvergunning
De omgevingsvergunning is een instrument waarbij vooraf wordt getoetst of bepaalde
activiteiten kunnen worden ontplooid en onder welke voorwaarden.
6. Het projectbesluit
Het projectbesluit omvat een uniforme procedure voor ontwikkelingen in de fysieke
leefomgeving die voortvloeien uit de verantwoordelijkheid van het Rijk, een provincie
of een waterschap.
Het voorstel biedt tot slot ruime mogelijkheden tot afwijking van de krachtens de
wet gestelde regels. Bijvoorbeeld op basis van de experimenteerbepaling, maar ook
op basis van artikelen die ruimte laten voor afwijking in maatwerkregels en -voorschriften,
of in concrete besluiten, zoals een projectbesluit, een programma, een ontheffing,
een vrijstelling of een omgevingsverordening.
1.2 Leeswijzer
Het advies van de Afdeling bestaat drie delen, A, B en C, die zijn onderverdeeld in
hoofdstukken. In deel A is de beoordeling van het voorstel als geheel opgenomen, in
deel B maakt de Afdeling opmerkingen over specifieke onderdelen van het voorstel en
zij maakt in deel C artikelsgewijze opmerkingen.
In hoofdstuk 2 is de beoordeling van het voorstel in het licht van zijn maatschappelijke
doelstelling en verbeterdoelstellingen opgenomen. Enkele internationaal- en Europeesrechtelijke
(hierna: EU) aspecten van het voorstel komen in hoofdstuk 3 aan de orde. In de daarop
volgende hoofdstukken 4 tot en met 7 worden inhoudelijke opmerkingen gemaakt over
de instrumenten, de taken en bevoegdheden van bestuursorganen, de handhaving en de
rechtsbescherming. Diverse overige onderwerpen staan in hoofdstuk 8. Tot slot staan
in hoofdstuk 9 de wetssystematische en -technische opmerkingen van de Afdeling, die
inhoudelijker van aard zijn dan de redactionele kanttekeningen, die in de bijlage
staan vermeld.
1. Inleiding
Hoofdstuk 1 van het advies bevat een inleiding met een beschrijving van het voorstel
en een leeswijzer. Deze onderdelen behoeven geen reactie.
2. Beoordeling doelstellingen voorstel
2.1 Inleiding
Eerder heeft de Afdeling een voorlichting uitgebracht over de beleidsvoornemens van
de regering met betrekking tot de herziening van het omgevingsrecht.3 In het voorlichtingsverzoek stond centraal hoe tot een brede Omgevingswet zou kunnen
worden gekomen. Voor haar opvatting hierover verwijst de Afdeling naar deze voorlichting.
Het voorstel strekt er, aldus de toelichting, toe om actuele knelpunten in het omgevingsrecht
weg te nemen.4 De Afdeling stelt vast dat aan het voorstel vooral de wens ten grondslag ligt om
tot een meer samenhangende wijze van besluitvorming in het omgevingsrecht te komen
in plaats van de huidige gefragmenteerde benadering vanuit de verschillende sectorale
(deel)belangen.
De regering kiest voor een volledige herziening van het gebiedsgerelateerde omgevingsrecht.
Dit omgevingsrecht moet opgaan in één wettelijk stelsel. De toelichting geeft aan
dat een verdergaande optimalisatie van het huidige stelsel geen werkbare aanpak is
gegeven de ontwikkelingen in de samenleving en de knelpunten in het huidige omgevingsrecht.
De maatschappij verwacht een samenhangende benadering van de opgaven en een vergaande
reductie van de complexiteit van wetgeving.5
Daarbij schetst de toelichting vier verbeterdoelstellingen:
-
I. het vergroten van de inzichtelijkheid, de voorspelbaarheid en het gebruiksgemak van
het omgevingsrecht;
-
II. het bewerkstelligen van een samenhangende benadering van de fysieke leefomgeving in
beleid, besluitvorming en regelgeving;
-
III. het vergroten van de bestuurlijke afwegingsruimte door een actieve en flexibele aanpak
mogelijk te maken voor het bereiken van doelen voor de fysieke leefomgeving;
-
IV. het versnellen en verbeteren van besluitvorming over projecten in de fysieke leefomgeving.6
In dit advies gaat de Afdeling uit van de keuze die de regering heeft gemaakt en de
doelstellingen die haar voor ogen staan. Het stelsel van de nieuwe Omgevingswet vervangt
enkele tientallen wetten, meer dan honderdtwintig amvb’s en enkele honderden ministeriële
regelingen.7 Daarbij is de bedoeling dat ten aanzien van de belangen die thans door deze regelingen
worden beschermd een beschermingsniveau komt te gelden dat gelijkwaardig is aan het
huidige.8 De Afdeling onderkent de behoefte aan een samenhangende benadering en de noodzaak
tot een vergaande reductie van de complexiteit van wetgeving. Zij onderkent eveneens
de noodzaak om voor de betrokken belangen het thans geldende beschermingsniveau te
continueren. Verdragen en EU-regels nopen daartoe, evenals de motieven die eerder
aanleiding vormden om door middel van nationale regels bescherming te bieden aan specifieke
belangen, zoals de (volks)gezondheid. Alle belangen die door het omgevingsrecht worden
beschermd, hebben daarmee zelfstandige betekenis.
Niettemin wijst de Afdeling op twee risico’s die aan de opzet van het voorstel kleven.
Het eerste risico behelst de wel zeer brede aanpak die de regering heeft gekozen.
Het voorstel heeft betrekking op een breed terrein van overheidszorg en kent gelet
op de gehanteerde definities slechts weinig begrenzing. Het gaat daarbij om verschillende
beleidsterreinen met elk een eigen wijze van sturing en regulering. Deze omstandigheden
leggen beperkingen op aan het streven om de complexiteit van wetgeving te verminderen.
Het tweede risico komt voort uit het streven om in concrete gevallen tot een integrale
afweging van belangen te komen. De belangen die het voorstel beoogt te beschermen
liggen onder meer op het terrein van de ruimtelijke ordening, de bouwveiligheid, de
waterkwaliteit, de monumentenbescherming, het milieu. Daarbij dienen tevens de belangen
te worden betrokken die verband houden met de bestaande dan wel nieuw te ontplooien
activiteiten in de openbare ruimte. Aangezien het gaat om ongelijksoortige belangen
en elk belang vanwege de bescherming die het heeft gekregen zelfstandige betekenis
heeft, is het moeilijk om tegelijkertijd alle betrokken belangen ten opzichte van
elkaar af te wegen. De integrale belangenafweging krijgt hierdoor veeleer het karakter
van passen en meten op zodanige wijze dat aan ieder van die belangen recht wordt gedaan.
Dit zal al snel uitmonden in een zeer gedetailleerde beschrijving van het gebied waar
een bepaalde activiteit mogelijk wordt gemaakt met meer voorwaarden en gebruiksvoorschriften
dan uit het oogpunt van vermindering van complexiteit van wetgeving wenselijk wordt
gevonden. De Afdeling wijst erop dat dit tot op zekere hoogte onvermijdelijk is in
een klein, dichtbevolkt land dat gelijktijdig plaats moet bieden aan een groot aantal
en soms met elkaar conflicterende activiteiten en functies.
Tegen deze achtergrond valt op dat het voorstel geen houvast biedt voor een integrale
afweging van belangen. Volstaan wordt met het aangeven van de bevoegde overheidsorganen
en de instrumenten die zij kunnen hanteren om de maatschappelijke doelen van de Omgevingswet
te realiseren. Niet duidelijk is wie welke instrumenten wanneer mag inzetten en onder
welke voorwaarden. Duidelijkheid wordt eerst gegeven in de amvb’s en de daarin opgenomen
instructieregels. Hierdoor kan de vraag in hoeverre het voorstel bijdraagt aan de
verwerkelijking van het maatschappelijke doelen de geformuleerde verbeterdoelstellingen
nu niet worden beantwoord.
De Afdeling kan het billijken dat een groot project als de Omgevingswet slechts gefaseerd
kan worden gerealiseerd. Op enig moment echter zal moeten kunnen worden beoordeeld
of het nieuwe stelsel van het omgevingsrecht redelijkerwijs zal beantwoorden aan de
doelstellingen van het voorstel. Daarom dienen naar het oordeel van de Afdeling de
belangrijkste ontwerpamvb’s gelijktijdig met het voorstel voor de invoeringswet bekend
te worden gemaakt.
De Afdeling adviseert om gelijktijdig met het voorstel voor de invoeringswet de ontwerpamvb’s
voor advies aan de Afdeling voor te leggen.
Onverminderd het voorgaande heeft de Afdeling onderzocht hoe de regering via het voorstel
het maatschappelijk doel en de bovengenoemde verbeterdoelstellingen van het voorstel
wil bereiken. De doelstellingen van de regering hebben geresulteerd in een aantal
ontwerpprincipes. Waar de regering in de toelichting vooral ingaat op de mate waarin
deze ontwerpprincipes bijdragen aan haar doelstellingen, gaat de Afdeling ook in op
de verhouding van deze ontwerpprincipes tot de kwaliteitseisen waaraan een wet moet
voldoen, in het bijzonder die met betrekking tot de rechtszekerheid.
2.2 Maatschappelijk doel: balans tussen bescherming van de fysieke leefomgeving én
de versterking van de economie
2.2.1 Inleiding
Het maatschappelijk doel van de wet is het «met het oog op duurzame ontwikkeling en
in onderlinge samenhang: (a) bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde
fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit en (b) doelmatig beheren, gebruiken
en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit ter vervulling
van maatschappelijke functies.»9 Het voorstel draagt zo bij aan de versterking van de economie én aan de kwaliteit
van de fysieke leefomgeving in ons land, aldus de toelichting. Het beoogt een betere
balans te brengen tussen beide doelen door enerzijds een meer samenhangende afweging
van belangen op gebiedsniveau mogelijk te maken en anderzijds de fysieke leefomgeving
te verbeteren waar de kwaliteit tekort schiet.10
In verband met deze doelstelling vraagt de Afdeling aandacht voor de reikwijdte van
het voorstel en de beleidscyclus die aan het voorstel ten grondslag ligt.
2.2.2 De reikwijdte van het voorstel
Het voorstel kent geen definitie of afbakening van het begrip «de fysieke leefomgeving»,
maar slechts een duiding daarvan.11 Daardoor is niet duidelijk tot waar de verplichtingen van burgers en bedrijven (kunnen)
reiken en waartoe de algemene bevoegdheden van de overheid gehanteerd mogen worden;
de rechten en plichten van burgers zijn niet goed kenbaar, wat ten koste gaat van
de rechtszekerheid.
In dit verband wijst de Afdeling er in het bijzonder op dat het voorstel door middel
van een zorgplicht voorschrijft dat eenieder zorg dient te dragen voor de fysieke
leefomgeving.12 Het risico van zeer algemeen geformuleerde zorgplichten is dat deze afbreuk kunnen
doen aan de rechtszekerheid en de handhaafbaarheid. Burgers en bedrijven zijn niet
steeds zelf in staat adequate gedragsregels te formuleren. Bij het toezicht en de
handhaving kan onenigheid ontstaan over de vraag of een handeling of juist het nalaten
van een handeling een overtreding van de zorgplicht behelst en welke maatregelen al
dan niet zouden moeten worden genomen om de feitelijke situatie in overeenstemming
te brengen met het recht. Daarom zou ten minste de reikwijdte van de zorgplicht, in
het bijzonder de reikwijdte van het begrip «fysieke leefomgeving», moeten worden afgebakend
zodat daarover in ieder geval geen misverstand kan rijzen.
De Afdeling adviseert de reikwijdte van de zorgplicht, in het bijzonder de reikwijdte
van het begrip «fysieke leefomgeving» af te bakenen.
2.2.3 De beleidscyclus
Het doel van de wet is een balans te vinden tussen de kwaliteit van de natuurlijke
leefomgeving en de (economisch) noodzakelijke benutting daarvan. Deze balans dient
te worden gevonden «met het oog op duurzame ontwikkeling». Onder duurzame ontwikkeling
verstaat het voorstel ontwikkeling die voorziet in de behoeften van de huidige generatie
zonder de mogelijkheden voor toekomstige generaties om in hun eigen behoeften te voorzien
in gevaar te brengen.13 De toelichting merkt op dat duurzame ontwikkeling vraagt om rekening te houden met
relaties tussen menselijk handelen en de (sectorale) kwaliteiten die gezamenlijk de
fysieke leefomgeving vormen. Hiervoor is het nodig om vooruit te denken, te anticiperen
op toekomstige ontwikkelingen en opgaven in samenhang te benaderen.14 Naar het oordeel van de Afdeling dient bij de uitvoering van de wet in nadere regelingen
en besluiten dit oogmerk nadrukkelijk voor ogen te worden gehouden. Het omgevingsrecht
dient het belang van duurzame ontwikkeling.15
Dit maatschappelijk doel wordt, zo blijkt uit de toelichting, in belangrijke mate
gewaarborgd door de in de toelichting omschreven beleidscyclus.16 Deze beleidscyclus is overgenomen uit EU-richtlijnen op het gebied van milieu en
water en behelst een zich herhalend patroon van beleidsontwikkeling, beleidsdoorwerking,
uitvoering en terugkoppeling. De cyclische aanpak is, aldus de toelichting, een uiting
van een beweging van behoud en bescherming, naar een actieve aanpak om voortdurend
te werken aan een goede kwaliteit van de fysieke leefomgeving.17
Het voorstel voorziet erin dat de beleidscyclus van rechtswege werkt over alle onderwerpen
waarvoor omgevingswaarden worden gesteld.18 Omgevingswaarden kunnen gezien worden als een wettelijke concretisering van de maatschappelijke
doelen van het voorstel.19 Na vaststelling van een omgevingswaarde moet via een systeem van monitoring worden
bewaakt of aan de omgevingswaarde wordt voldaan.20 Als aannemelijk is dat niet wordt voldaan of niet zal worden voldaan aan een omgevingswaarde
dient een programma te worden vastgesteld gericht op het kunnen voldoen aan die omgevingswaarde.21
De Afdeling wijst erop dat de beleidscyclus op zich geen garantie vormt voor duurzame
ontwikkeling. Dat hangt af van de inhoud die de beleidscyclus krijgt. Vooralsnog voorziet
het voorstel er niet in dat voor alle onderdelen van de fysieke leefomgeving omgevingswaarden
worden vastgesteld.22 Het verplicht slechts tot het vaststellen van omgevingswaarden voor luchtkwaliteit,
waterkwaliteit en waterveiligheid. Voor andere aspecten geldt geen verplichting. Hierdoor
is onzeker in welke mate voor die aspecten de beleidscyclus functioneert en het maatschappelijk
doel van de wet wordt gewaarborgd.
2.3 Verbeterdoel I: Het vergroten van de inzichtelijkheid, de voorspelbaarheid en
het gebruiksgemak van het omgevingsrecht
2.3.1 Inleiding
Bij de uitvoering van de wet staan, aldus de toelichting, de gebruikers voorop. De
Omgevingswet moet het voor de initiatiefnemer gemakkelijker maken om kennis te nemen
van zijn rechtspositie. Het recht moet voor de gebruikers inzichtelijk en voorspelbaar
zijn. Voor de meeste activiteiten volstaan algemene regels als kader voor het handelen.
Waar wel vergunningen nodig zijn, geldt als uitgangspunt: één loket, één bevoegd gezag
en één besluit. Om het omgevingsrecht eenvoudiger te maken biedt het wetsvoorstel
zes kerninstrumenten met elk een onderscheiden beleidsmatige of juridische functie.23
De Afdeling maakt hierna opmerkingen over het nagenoeg ontbreken van materiële normen
in het voorstel (§ 2.3.2) en de introductie van nieuwe (kern)instrumenten (§ 2.3.3).
2.3.2 Materiële normen
Het voorstel bevat slechts een beperkt aantal materiële normen. Zo is de maatschappelijke
doelstelling van de wet in het voorstel vastgelegd24 en is een beperkt aantal richtinggevende uitgangspunten opgenomen bij de grondslagen
voor de rijksregels voor bouwen, milieu en watersystemen.25 Regulering van het materiële omgevingsrecht vindt derhalve bijna volledig plaats
in de uitvoeringsregelingen. Voor een aantal, nu op wetsniveau geregelde onderwerpen
leidt dit tot een verschuiving in niveau.26 Dit betreft bijvoorbeeld de toetsingskaders voor vergunningverlening, zoals het limitatieve
imperatieve stelsel van de omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit.27
De Afdeling onderkent dat het uit het oogpunt van inzichtelijkheid voordelen kan bieden
om materiële normen zoveel mogelijk te bundelen. Bovendien kunnen flexibiliteit en
snelheid redenen zijn voor bundeling in uitvoeringsregelingen. Ook uit het oogpunt
van tijdige implementatie van Europese regelgeving kan er reden zijn om bepaalde regels
niet in de wet, maar op een lager regelgevingsniveau vast te stellen. Dit betekent
niet dat daarom geheel moet worden afgezien van de vaststelling van materiële normen
in de wet in formele zin. Algemene uitgangspunten van de wet, zoals beginselen, en
toetsingskaders aan de hand waarvan nadere materiële normen worden vastgesteld of
waaraan een vergunningaanvraag wordt getoetst, zijn in het algemeen aan weinig verandering
onderhevig. Zij geven richting aan de uitleg en toepassing van de regels en de discretionaire
bevoegdheden die in het voorstel zijn opgenomen en bieden een leidraad aan bestuursorganen
en rechters bij de toepassing ervan. Van uitgangspunten en toetsingskaders gaat een
ordenende en harmoniserende werking uit. Zij dragen bij aan de voorspelbaarheid van
het overheidsoptreden. Daarom ligt verankering daarvan op het niveau van wet in formele
zin in de rede. Aldus is gewaarborgd dat de volksvertegenwoordiging betrokken is bij
de vaststelling van de belangrijkste voorschriften die burgers binden. De hercodificatie
van het omgevingsrecht, die via het voorstel en de daarop gebaseerde uitvoeringsregelingen
plaatsvindt, kan worden benut om bestendige normen te identificeren en deze mede door
de Staten-Generaal te laten vaststellen.
De Afdeling meent dan ook dat bijvoorbeeld de thans in de Wabo opgenomen toetsingskaders
voor vergunningverlening in het voorstel zouden moeten worden opgenomen. Ook een aantal
beginselen leent zich ervoor om in het voorstel te worden opgenomen. Dit betreft in
het bijzonder de uit het EU-recht afkomstige milieubeginselen die het nationale beleid
en de nationale regelgeving richting geven, zoals het voorzorgsbeginsel en het standstillbeginsel.28 Hoofdstuk 3 van het advies gaat hierop nader in. Tot slot lenen bepaalde omgevingswaarden
zich ervoor om in het voorstel te worden opgenomen. Hoofdstuk 4 van het advies gaat
hierop nader in.
Voor andere materiële normen, zoals grenswaarden, is niet in algemene zin aan te geven
op welk niveau die moeten worden vastgesteld. Hiervoor is onder meer van belang hoe
gedetailleerd zij zijn en of zij vaak worden gewijzigd. De normen die thans zijn te
vinden in bijvoorbeeld de Wet geluidhinder en de Wet geurhinder en veehouderijen lenen
zich mogelijk voor regulering in het voorstel.29
De Afdeling adviseert, met inachtneming van het bovenstaande, te bezien welke materiële
normen alsnog in het voorstel kunnen worden opgenomen.
2.3.3 De (kern)instrumenten van het voorstel
Het voorstel kent zes kerninstrumenten: de omgevingsvisie, het programma, decentrale
regelgeving, algemene regels voor activiteiten in de leefomgeving, de omgevingsvergunning
en het projectbesluit. Deze kerninstrumenten beperken de verscheidenheid van het instrumentarium
van het omgevingsrecht en kunnen zo bijdragen aan de eenvoud en inzichtelijkheid daarvan.
Bovendien bundelen zij verschillende onderdelen van het omgevingsrecht, waardoor de
samenhang van het omgevingsrecht ook binnen de kerninstrumenten zichtbaar wordt.
Hierbij kunnen de volgende kanttekeningen worden geplaatst.
a. Onderlinge verhouding kerninstrumenten
Het voorstel kent aan bestuursorganen in de vorm van bepaalde bevoegdheden kerninstrumenten
toe. Of en in hoeverre een bestuursorgaan hiervan gebruik maakt of kan maken is mede
afhankelijk van de mate waarin een ander bestuursorgaan van zijn bevoegdheid gebruik
heeft gemaakt. Zo kan door vaststelling van instructieregels of de burgers bindende
voorschriften op centraal niveau het gebruik van de instrumenten op decentraal niveau
worden begrensd. Op basis van het voorstel is derhalve niet op voorhand sprake van
een kenbare verdeling en afbakening van bevoegdheden, waar dat van een wet wel wordt
verwacht.
Een voorbeeld kan dit verduidelijken. Op grond van het voorstel is het verboden om
zonder omgevingsvergunning een bouwactiviteit te verrichten, tenzij het betreft een
bij amvb aangewezen geval.30 Deze vergunning voor bouwen kan alleen worden verleend of geweigerd op de gronden
die bij amvb zijn gegeven.31 Bij amvb worden voorschriften gesteld over de minimumkwaliteit van bestaande en te
bouwen bouwwerken.32 Bij deze regels kan worden aangegeven in hoeverre bij het omgevingsplan, de waterschapsverordening
of de omgevingsverordening aanvullende regels kunnen worden gesteld.33 Ook kan worden bepaald dat maatwerkregels kunnen worden gesteld in het omgevingsplan,
de omgevingsverordening of de waterschapsverordening.34 Bij amvb en bij omgevingsverordening kunnen bovendien instructieregels gesteld worden
over de inhoud van onder meer het omgevingsplan en de omgevingsverordening.35
Hieruit blijkt dat er veel grondslagen zijn die regulering van bouwactiviteiten mogelijk
maken, maar dat het voorstel geen duidelijkheid biedt over de onderlinge verhouding.
Zo kan op basis van het voorstel niet worden vastgesteld op welke gronden een omgevingsvergunning
voor bouwen moet worden verleend of geweigerd en of op decentraal niveau nog (technische)
bouwvoorschriften kunnen worden gesteld. De toepassing van de kerninstrumenten en
daarmee hun onderlinge verhouding krijgt grotendeels pas vorm bij vaststelling van
de uitvoeringsregelingen.
b. Diversiteit kerninstrumenten
Vervolgens kan binnen een bepaald type kerninstrument grote variatie bestaan. Ten
eerste verschilt de juridische werking per type instrument. Sommige programma’s zijn
alleen bindend voor het vaststellend bestuursorgaan, andere programma’s (die met een
programmatische aanpak) binden ook anderen. Sommige voorschriften laten uitzonderingen
toe, andere niet. Daarnaast bevat het voorstel allerlei andere instrumenten (of reguleringswijzen)
die niet als kerninstrument zijn geduid, maar wel in sterke mate de inhoud van het
nieuwe omgevingsrecht zullen bepalen. Uit het voorstel blijkt bijvoorbeeld dat een
omgevingsplan de volgende regels kan bevatten: locatieontwikkelingsregels, regels
niet zijnde locatieontwikkelingsregels, mededelingsplichten, meldingsplichten, een
verbod om een activiteit te verrichten, een verbod om een activiteit zonder omgevingsvergunning
te verrichten, de bevoegdheid om maatwerkvoorschriften te stellen, de plicht om bepaalde
maatregelen te stellen en de mogelijkheid om een andere maatregel te treffen dan de
voorgeschreven regel, omdat die andere maatregel gelijkwaardig is.
c. Noodzaak brede toepasbaarheid in omgevingsrecht
Kerninstrumenten en variaties daarop, zijn ontleend aan bepaalde delen van het huidige
omgevingsrecht. Op grond van het voorstel kunnen zij op veel meer onderdelen van het
omgevingsrecht worden toegepast dan nu het geval is. Het wetsvoorstel biedt zo een
gereedschapskist met verschillende soorten gereedschap dat kan worden toegepast binnen
de brede maatschappelijke doelstelling van de wet. Het gereedschap van het voorstel
kan worden toegepast op onderdelen van het omgevingsrecht waarvoor het altijd al werd
gebruikt en op onderdelen waar het tot dusver nooit werd gebruikt. Ook kan ervoor
worden gekozen de instrumenten juist niet te gebruiken daar waar zij tot nu toe wel
werden gebruikt. De Afdeling is niet overtuigd van de noodzaak en de wenselijkheid
om mogelijk te maken dat (kern)instrumenten in beginsel op alle terreinen van het
omgevingsrecht kunnen worden toegepast.
Een voorbeeld kan dit illustreren. De meldingsplicht en maatwerkvoorschriften zijn
afkomstig uit het milieurecht. De voorgestelde integratie maakt deze instrumenten
ook toepasbaar in andere delen van het omgevingsrecht. De toelichting gaat niet in
op de gevolgen van de verruiming van de toepassingsmogelijkheden van deze instrumenten.
Zo is niet duidelijk welke functie maatwerkvoorschriften kunnen hebben voor bouwen
en gebruik. Komen deze in de plaats van de huidige mogelijkheid om op grond van het
bestemmingsplan nadere eisen te stellen?36 Onder welke omstandigheden kunnen deze maatwerkvoorschriften worden gehanteerd? Voorts
wordt niet inzichtelijk gemaakt in hoeverre de – met de keuze voor instrumenten als
de mededelings- en meldingsplichten samenhangende – verschuiving van een preventieve
naar een repressieve toetsing beoogd en gewenst is.
Zo ook roept de nieuwe algemene toepassing van de gelijkwaardigheidsbepaling, die
tot nu toe wordt gehanteerd in het milieurecht en het bouwrecht, of de algemene toepasbaarheid
van de instructieregel – die nu vooral in het ruimtelijk ordeningsrecht voorkomt –
vragen op. Is het wel wenselijk dat burgers op elk deelterrein van de fysieke leefomgeving
gelijkwaardige maar andere maatregelen kunnen nemen, dan die welke expliciet bij wettelijk
voorschrift zijn voorgeschreven? Ontstaat daardoor niet een voortdurende discussie
tussen burgers, derden en handhavende instanties of al dan niet aan het doel van het
wettelijk voorschrift wordt voldaan? Is het wel wenselijk en noodzakelijk dat het
Rijk door op allerlei terreinen instructieregels te stellen in vergaande mate invloed
kan krijgen op de bevoegdheidsuitoefening van decentrale bestuursorganen?
Kortom, de opbouw van het voorstel aan de hand van een aantal kerninstrumenten en
andere instrumenten leidt nog niet per se tot een vereenvoudiging van het omgevingsrecht.
In het voorstel wordt slechts een beperkt aantal keuzes gemaakt betreffende de inrichting
van het nieuwe stelsel. Het voorstel heeft daardoor slechts een beperkte ordenende
functie. De keuze welke (kern)instrumenten op welke (deel)terrein worden toegepast,
wordt in hoge mate overgelaten aan de regering, de Minister en de bestuursorganen
van provincies, waterschappen en gemeenten. Of die keuzes bijdragen aan de inzichtelijkheid,
voorspelbaarheid en het gebruiksgemak van het stelsel van het omgevingsrecht kan op
grond van het voorstel zelf niet worden vastgesteld.
De Afdeling adviseert het toepassingsbereik en de onderlinge verhouding tussen (kern)instrumenten
nader te bezien en zo nodig aan te passen.
2.4 Verbeterdoel II: Het bewerkstelligen van een samenhangende benadering van de fysieke
leefomgeving in beleid, besluitvorming en regelgeving
2.4.1 Inleiding
Centraal in het voorstel staat, aldus de toelichting, een samenhangende zorg voor
de fysieke leefomgeving. Door de instrumenten daar op in te richten geeft de wet een
inhoudelijke impuls gericht op het vroegtijdig betrekken van alle relevante belangen
bij besluitvormingsprocessen. Dit bevordert integrale oplossingen die bij een sectorale
aanpak buiten beeld blijven. Uitgangspunt is dat besluiten op grond van de Omgevingswet
zoveel mogelijk integraal zijn, zodat alle belangen die aan de orde zijn in de fysieke
leefomgeving meegewogen worden. Tegelijkertijd wordt het uit het oogpunt van rechtszekerheid
niet wenselijk geacht dat na een integrale afweging op hoofdlijnen opnieuw een brede
belangenafweging plaatsvindt bij een meer op de uitvoering gericht besluit.37 Daarom blijven er ook onder het voorstel besluiten voorkomen waarvoor een beperkt
toetsingskader bestaat.
In het licht van deze doelstelling vraagt de Afdeling aandacht voor de bestuurlijke
taakverdeling (§ 2.4.2) en de integraliteit van de besluitvorming (§ 2.4.3).
2.4.2 De bestuurlijke taakverdeling
Binnen het voorgestelde wettelijk stelsel worden de bestuursorganen van alle bestuurslagen
belast met de zorg voor de fysieke leefomgeving. Er is daarbij – volgens de toelichting
– niet zozeer sprake van exclusieve taakbehartiging, maar veel meer van complementaire
taakbehartiging (co-actorschap).38 Om de samenhang in taakbehartiging tussen de verschillende bestuurslagen te bewerkstelligen,
bepaalt het voorstel dat een bestuursorgaan bij de uitoefening van zijn taken en bevoegdheden
op grond van deze wet rekening houdt met de taken en bevoegdheden van andere bestuursorganen
en dat bestuursorganen taken en bevoegdheden gezamenlijk kunnen uitoefenen.39
Het voorstel is, volgens de toelichting, gebaseerd op het uitgangspunt dat de beleidsbepaling
en -uitvoering geschiedt door het daarvoor meest geschikte overheidsorgaan. Het meest
geschikte orgaan is in beginsel de gemeente waar het gaat om ontwikkelingen die passen
bij de aard en de schaal van de gemeente. Rijk en provincie respecteren dit door uit
te gaan van het ordeningsbeginsel «decentraal wat kan, centraal wat moet». Dit betekent
dat de gemeente als eerste «aan de lat staat» bij het (doen) realiseren van de maatschappelijke
doelen van het voorstel.40
Het voorstel geeft geen uitputtende regeling voor de vraag welk overheidsniveau voor
welk deel van de overheidszorg verantwoordelijk is, welke taken daarvoor moeten worden
verricht of welke bevoegdheden daarvoor moeten worden aangewend. Daar waar sprake
is van gedeelde verantwoordelijkheden van gemeenten, waterschappen, provincies en
het Rijk biedt het subsidiariteitsbeginsel een richtsnoer. Dit betekent dat de provincie
en het Rijk zich niet moeten inlaten met overheidszorg voor de fysieke leefomgeving
voor zover het gaat om zaken die heel goed op gemeentelijk niveau kunnen worden afgehandeld.
Wanneer het onderwerp van zorg niet op doelmatige of doeltreffende wijze door de gemeente
kan worden behartigd gezien de aard van de taak, of de schaal waarop een aangelegenheid
moet worden geregeld, of als dat voor een goede uitvoering van internationaalrechtelijke
verplichtingen noodzakelijk is, kan de provincie haar bevoegdheden aanwenden. Dat
geldt ook voor het Rijk. In het wetsvoorstel is dit vastgelegd in artikel 2.3:
Een bestuursorgaan van een provincie oefent, ingevolge het voorstel, een taak of bevoegdheid
op grond van deze wet, als dat bij de regeling daarvan is bepaald, alleen uit:
-
a. met het oog op een gemeenteoverstijgend belang of een regio-overstijgend belang, tenzij
die taak of bevoegdheid met het oog op dat regio-overstijgend belang wordt uitgeoefend
door een bestuursorgaan van het Rijk, of
-
b. als dat nodig is voor een doelmatige of doeltreffende uitoefening van de taken en
bevoegdheden op grond van deze wet of de uitvoering van een internationaalrechtelijke
verplichting (eerste lid).
Een bestuursorgaan van het Rijk oefent, ingevolge het voorstel, een taak of bevoegdheid
op grond van deze wet, als dat bij de regeling daarvan is bepaald, alleen uit:
-
a. met het oog op een regio-overstijgend belang, of
-
b. als dat nodig is voor een doelmatige of doeltreffende uitoefening van de taken en
bevoegdheden op grond van deze wet of de uitvoering van een internationaalrechtelijke
verplichting (tweede lid).41
Naast de terreinen waar sprake is van gedeelde verantwoordelijkheden vindt in het
voorstel zelf ook een concrete toedeling van een aantal taken en bevoegdheden plaats
aan de verschillende openbare lichamen (gemeente, waterschap, provincie en Rijk).
In afdeling 2.3, paragraaf 2.3.1, deelt het voorstel enkele specifieke taken toe aan
daarbij aangewezen bestuursorganen. Het betreft hier uitvoerings- en beheertaken waarvan
de regering zeker wil stellen, dat hierover onder de nieuwe Omgevingswet geen onduidelijkheden
over competenties en verantwoordelijkheden zouden ontstaan. Ook andere onderdelen
van het voorstel delen taken toe aan bestuursorganen in de vorm van concrete opdrachten.
Zo bepalen enkele artikelen van afdeling 2.2 dat het Rijk en de provincie bepaalde
omgevingswaarden moeten vaststellen, dient het Rijk op basis van paragraaf 2.3 een
aantal specifieke instructieregels te stellen en moet het Rijk ingevolge paragraaf
4.6.2 op een aantal onderwerpen regels voor activiteiten vastleggen.
Over deze taakverdeling maakt de Afdeling de volgende opmerkingen.
Het is de Afdeling op basis van het voorstel en de toelichting onvoldoende duidelijk
welke verdeling van taken en bevoegdheden wordt voorgesteld en welke rol het subsidiariteitbeginsel
daarin speelt. Het uitgangspunt van «decentraal tenzij», zoals dat in de toelichting
van het voorstel wordt benoemd, lijkt gebaseerd op het stelsel van de huidige Wet
ruimtelijke ordening (hierna: Wro). In de sturingsfilosofie van die wet is primair
de gemeente verantwoordelijk en bevoegd voor de ruimtelijke ordening en beschikken
het Rijk en de provincie slechts over bevoegdheden voor de behartiging van rijksbelangen
respectievelijk provinciale belangen. Het voorstel volgt die sturingsfilosofie echter
niet wat betreft de algemene zorgbepaling en de toedeling van taken en bevoegdheden.
De voorgestelde subsidiariteitsbepaling bindt het Rijk en de provincie alleen bij
de uitoefening van taken en bevoegdheden, nadat de toedeling daarvan al heeft plaatsgevonden.
In zoverre houdt het voorgestelde subsidiariteitsbeginsel uitsluitend een bijzonder
motiveringsvereiste in. De toelichting maakt niet helder of hier de sturingsfilosofie
van de Wro tot uitgangspunt is genomen, dan wel een andere sturingsfilosofie wordt
gevolgd.
Belangrijk is in dit verband dat het voorstel aan provincie en gemeenten, anders dan
aan het Rijk, geen algemene bevoegdheid toekent om regels te stellen voor activiteiten
in de fysieke leefomgeving. De bevoegdheid van gemeenten om regels ten aanzien van
burgers te stellen, is op grond van het voorstel beperkt tot de zogenoemde locatieontwikkelingsregels.42 Voor die onderdelen van het voorstel die buiten de specifieke bevoegdheidsgrondslagen
van decentrale overheden vallen, is het uitgangspunt «decentraal wat kan, centraal
wat moet» niet gevolgd.
Wel biedt het voorstel, waar het Rijk bij amvb regels vaststelt, de mogelijkheid om
te bepalen in hoeverre bij het omgevingsplan, de waterschapsverordening of de omgevingsverordening
aanvullende regels kunnen worden gesteld.43 Daarmee lijkt het voorstel wat betreft de mogelijkheid om de burgers bindende voorschriften
te stellen veeleer uit te gaan van het principe «centraal wat kan, decentraal wat
moet». In hoeverre decentrale overheden ook de bevoegdheid hebben de burgers bindende
voorschriften vast te stellen is hier afhankelijk gesteld van de vraag of de regering
dit noodzakelijk acht. Hierbij gaat de Afdeling er – gelet op artikel 124, eerste
lid, van de Grondwet – overigens van uit dat niet is beoogd de uitoefening van de
autonome regelgevende bevoegdheden door provincies en gemeenten onmogelijk te maken.
Het voorstel is met andere woorden gebaseerd op uiteenlopende en – zo lijkt het –
deels tegengestelde uitgangspunten voor de taakverdeling over de verschillende bestuursniveaus.
Soms wordt uitgegaan van het adagium: decentraal wat kan, centraal wat moet, op andere
onderdelen is er sprake van een specifieke taaktoedeling en op nog weer andere onderdelen
lijkt de benadering uit te gaan van normstelling op rijksniveau. Mede als gevolg van
deze wijze van reguleren is onduidelijk tot welke verdeling van bevoegdheden het voorstel
uiteindelijk leidt. Het voorstel kan erin resulteren dat decentrale overheden ruime
bevoegdheden hebben en nadrukkelijk zelf een beleid kunnen voeren met betrekking tot
fysieke leefomgeving. De bevoegdheden van decentrale overheden kunnen echter ook in
sterke mate worden beperkt, wat zou leiden tot een situatie van mechanisch medebewind.
Hoe de verdeling van taken en bevoegdheden uitpakt, zal pas blijken uit de uitvoeringsregelingen
die op grond van het voorstel worden vastgesteld. Eerst dan kan worden beoordeeld
of de taak- en bevoegdheidstoedelingen van het voorstel en de uitvoeringsregelingen
samen een logisch samenhangend geheel vormen.
De Afdeling adviseert de aan de bestuursorganen van de verschillende bestuursniveaus
toe te kennen bevoegdheden beter af te bakenen, ook ten opzichte van elkaar.
2.4.3 Integratie
In beginsel worden in het huidige omgevingsrecht aan bestuursorganen specifieke bevoegdheden
toegekend voor specifieke doeleinden. De onderverdeling van de overheid in bestuursorganen
met specifieke bevoegdheden leidt ertoe dat voor activiteiten die burgers, bedrijven
en overheden willen ondernemen, mogelijk verschillende besluiten moeten worden genomen
en verschillende wettelijke kaders moeten worden toegepast. Dit kan complexe en langdurige
besluitvormingstrajecten meebrengen waarvan de uiteindelijke uitkomst moeilijk kan
worden voorspeld.
Uitgangspunt van het voorstel is een samenhangende verdeling van taken en bevoegdheden
over de verschillende bestuursniveaus en een samenhangende uitoefening daarvan door
de betrokken bestuursorganen. Ten einde deze samenhang te bewerkstelligen is gekozen
voor integratie. In essentie is bij integratie de vraag aan de orde op welk bestuursniveau
een knoop wordt doorgehakt in geval van verschillende (soms tegenstrijdige) door de
overheid te behartigen belangen.
Twee vormen van integratie laten zich onderscheiden: procedurele en materiële integratie.
a. Procedurele integratie
Procedurele integratie behelst de samenvoeging van procedures die betrekking hebben
op deelaspecten en leiden tot verschillende (deel)besluiten. Door deze samenvoeging
heeft men nog maar één besluit nodig om een ontwikkeling of activiteit mogelijk te
maken. Bij de inrichting van procedurele integratie dient aan de orde te komen of
en onder welke randvoorwaarden het wenselijk wordt geacht dat bevoegdheden van het
ene bestuursorgaan uitgeoefend worden door het andere bestuursorgaan. Het kan bijvoorbeeld
aangewezen zijn dat een instemmingsbevoegdheid wordt voorbehouden om recht te doen
aan de bredere verantwoordelijkheid, de directe democratische legitimatie of de specifieke
deskundigheid van het oorspronkelijk bevoegde orgaan. De benodigde afstemming van
verschillende verantwoordelijkheden kan achter het ene overheidsloket tot uitvoeringsproblemen
leiden.
Het voorstel gaat nadrukkelijk door op de weg van procedurele integratie die met de
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) is ingezet. Dit komt vooral
tot uitdrukking in de procedurele samenvoeging van verschillende besluiten die thans
nog afzonderlijk worden genomen in de omgevingsvergunning. Het is niet duidelijk of
dit ook voorziet in een in de praktijk levende behoefte. De praktijk onder de Wabo
leert dat voor complexe activiteiten vaak nog steeds verschillende vergunningen gefaseerd
worden aangevraagd. Ook het voorstel biedt aanvragers volledige keuzevrijheid om voor
elke activiteit afzonderlijk een omgevingsvergunning aan te vragen of voor verschillende
activiteiten samen.44
b. Materiële integratie
Materiële integratie behelst het afwegen van alle betrokken belangen in één besluit.
Materiële integratie impliceert dat voor de bescherming van verschillende belangen
(milieu, natuur, ruimtelijke ordening, monumenten) of compartimenten (water, lucht,
bodem) dezelfde (of uitwisselbare) toetsingscriteria moeten gaan gelden. Zolang immers
de wettelijke criteria die gelden voor de verschillende belangen en compartimenten
van elkaar verschillen, is het onmogelijk om – zonder buiten die criteria te treden
– het ene belang (bijvoorbeeld bodembescherming) tegen het andere (bijvoorbeeld monumentenbescherming)
af te wegen. Verschillende regels of toetsingskaders dienen derhalve te worden samengesmolten
tot één.45 Dit is in feite alleen mogelijk als wordt uitgegaan van meer abstracte overkoepelende
normen, zoals een «goede fysieke leefomgeving».
Daarnaast vergt materieel geïntegreerde besluitvorming dat eerder genomen besluiten
en door andere bestuursorganen genomen besluiten niet in de weg staan aan het nieuw
te nemen besluit. Als nieuwe besluiten dienen te worden genomen met inachtneming van
eerdere besluiten, beperkt dat immers de ruimte voor een integrale afweging.
Materiële integratie kan daarmee ten koste gaan van de rechtszekerheid. Vaststelling
van meer abstracte normen kan minder voorspelbaar maken of een bepaalde activiteit
al dan niet door de regels wordt toegestaan of in aanmerking komt voor een vergunning.
De effectiviteit van het bestuur en de rechtszekerheid worden bovendien verminderd
indien eenmaal genomen besluiten in het licht van nieuwe besluitvormingsprocessen
voortdurend en op verschillende niveaus van het openbaar bestuur zouden kunnen worden
heroverwogen.
Daarnaast dient te worden bedacht dat de mogelijkheden tot materiële integratie sterk
worden beperkt door het EU-recht. Een deel van het nationale omgevingsrecht behelst
de uitvoering en implementatie van EU-wetgeving. De EU- wetgever heeft slechts op
deelterreinen wetgeving vastgesteld. Er is derhalve geen integraal omgevingsrecht
op EU-niveau. Het EU-recht vereist echter wel dat de EU-richtlijnen volledig en correct
worden geïmplementeerd in de nationale regelgeving en EU-verordeningen worden uitgevoerd.
Voor zover de EU-wetgeving regels stelt, zal materiële integratie daarom nauwelijks
mogelijk zijn.
Uit het voorstel blijkt niet in welke mate de regering naast procedurele integratie
ook materiële integratie beoogt. Mede gelet op het de systematiek van het voorstel
– het nog goeddeels ontbreken van materiële normen in de wet en de toedeling van ruime
bevoegdheden tot regulering (in het bijzonder wat betreft het Rijk) – kan niet worden
beoordeeld in welke mate het nieuwe stelsel van het omgevingsrecht zal bewerkstelligen
dat in de besluitvorming – in het bijzonder die van decentrale bestuursorganen – verschillende
belangen en onderdelen meer integraal kunnen worden afgewogen. Dit zal pas op grond
van de uitvoeringsregelingen duidelijk worden.
Ook is niet duidelijk voor welke besluiten specifieke toetsingskaders blijven gelden.
Het bestuursorgaan dient ingevolge het voorstel rekening te houden met de samenhang
van de relevante onderdelen en aspecten van de fysieke leefomgeving en met de rechtstreeks
daarbij betrokken belangen.46 Bij of krachtens amvb kunnen echter de onderdelen, aspecten of belangen die deel
uitmaken van een (integrale) afweging worden uitgewerkt of begrensd met het oog op:
-
– de toedeling van functies aan de fysieke leefomgeving;
-
– de kwaliteit van bouwwerken;
-
– de staat en werking van infrastructuur;
-
– het beheer van watersystemen;
-
– de bescherming en verbetering van het milieu;
-
– de bescherming van landschappelijke, natuurlijke en stedenbouwkundige waarden;
-
– het bereiken en behouden van een gunstige staat van instandhouding van soorten en
habitats;
-
– het behoud van cultureel erfgoed.
Volgens de toelichting zal deze grondslag worden benut voor de in de huidige wetgeving
geregelde onderwerpen en doeleinden. Niet elke taak- of bevoegdheidsuitoefening is
immers per definitie op alle onderdelen of aspecten van de fysieke leefomgeving gericht.
Met de regeling wordt, aldus de toelichting, continuïteit beoogd voor de bestaande
bestuurlijke praktijk en rechtspraktijk.47 Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan het limitatief-imperatieve stelsel van
de verlening van een omgevingsvergunning van bouwen in de Wabo, dat uitgaande van
de toelichting, zal worden gecontinueerd.
De toelichting wekt hier de indruk dat bij amvb en ministeriële regeling toetsingskaders
worden vastgelegd die zijn opgezet vanuit de verschillende sectorale benaderingen.
Dit beperkt de materiële integratie. Bovengenoemde grondslag voorziet evenwel slechts
in de mogelijkheid om afwegingskaders uit te werken of te begrenzen. Deze grondslag
hoeft niet per se (veelvuldig) te worden gebruikt. Bovendien hoeft dit, ook wanneer
deze grondslag wel wordt gebruikt, niet te betekenen dat dezelfde afwegingskaders
worden gehanteerd als thans in de Wabo zijn vastgelegd. Er kan derhalve op grond van
het voorstel ook materieel een meer integrale benadering worden gevolgd, voor zover
de bij of krachtens het voorstel vastgestelde regels daar ruimte voor laten.
De keuzes om binnen het nieuwe stelsel van omgevingsrecht al dan niet tot een meer
integrale belangenafweging te komen worden dus pas bij vaststelling van de uitvoeringsregelingen
gemaakt.
2.5 Verbeterdoel III: Het vergroten van de bestuurlijke afwegingsruimte door een actieve
en flexibele aanpak mogelijk te maken voor het bereiken van doelen voor de fysieke
leefomgeving
2.5.1 Inleiding
Uit het stelsel van Grondwet, Gemeentewet en Provinciewet volgt, aldus de toelichting,
dat, wanneer taken goed op decentraal niveau kunnen worden behartigd, deze ook aan
dat niveau behoren te worden overgelaten. Meer beslisruimte geeft meer ruimte voor
ontwikkeling van innovatieve en duurzame projecten die nu soms gehinderd worden door
(verouderde) regels. Dit stelt hoge eisen aan de normstelling: die moet meer flexibiliteit
bieden zonder aan kwaliteit in te boeten.48
De Afdeling vraagt aandacht voor de mogelijkheden en wenselijke randvoorwaarden voor
flexibilisering.
2.5.2 Mogelijkheden tot flexibilisering
Het streven naar flexibiliteit moet vorm krijgen door verschillende benaderingen:
-
– de wijze van normstelling;
-
– de toedeling van (integrale) bevoegdheden aan decentrale bestuursorganen;
-
– het waarborgen van beleidsruimte voor die bestuursorganen;
-
– het scheppen van mogelijkheden tot afwijking van de geldende regels.
Wat betreft de eerste drie benaderingen wijkt het concept flexibilisering niet wezenlijk
af van het concept (materiële) integratie. Het voorstel deelt zeer ruime bevoegdheden
toe. Dit biedt mogelijkheden voor een grotere flexibiliteit. De afwegingsmogelijkheden
op decentraal bestuursniveau worden echter begrensd door de mate waarin en de wijze
waarop op centraal bestuursniveau van bevoegdheden gebruik is gemaakt. Door minder
regels te stellen of door een ander type regels te stellen kan op decentraal niveau
meer beleidsruimte overblijven om verschillende facetten van de fysieke leefomgeving
bij de besluitvorming te betrekken en de daaraan gerelateerde belangen af te wegen.
Uit de bespreking van het streven naar (materiële) integratie blijkt echter dat de
mogelijkheden tot meer algemene normstelling en integrale belangenafweging beperkt
zijn. Een te abstract toetsingskader gaat ten koste van de rechtszekerheid, de slagkracht
van bestuursorganen en de handhaafbaarheid van de regulering op het terrein van de
fysieke leefomgeving. Bovendien stellen EU- en internationaalrechtelijke regelingen
grenzen aan de mogelijkheden tot flexibilisering.
Om toch tegemoet te komen aan de wens van samenhangende en integrale besluitvorming
kunnen in wetgeving mogelijkheden worden geboden om in bepaalde gevallen af te wijken
van algemeen geldende voorschriften. Het voorstel biedt hiertoe verschillende mogelijkheden:
-
– de mogelijkheid om van omgevingswaarden af te wijken;
-
– uitzonderingen in instructieregels;
-
– programmatische aanpak;
-
– saldering en compensatie;
-
– bij lagere regelgeving afwijken van hogere regelgeving;
-
– maatwerkregels en maatwerkvoorschriften;
-
– een generieke gelijkwaardigheidsbepaling;
-
– een experimenteerbepaling.49
De toepassing van deze instrumenten, en zeker van een combinatie daarvan, leidt tot
grote flexibiliteit.
Het voorstel stelt bijvoorbeeld dat de gemeenteraad een omgevingsplan vaststelt waarin
de bij of krachtens de wet van het gemeentebestuur gevorderde regels worden opgenomen.50 Het Rijk en de provincie kunnen instructieregels vaststellen over de inhoud van het
omgevingsplan. Die regels kunnen inhouden dat in het omgevingsplan van die instructieregels
kan worden afgeweken.51 Het Rijk en de provincie kunnen bovendien ook zelf regels stellen ten aanzien van
activiteiten in de fysieke leefomgeving. In die regels kan worden bepaald dat bij
omgevingsplan maatwerkregels kunnen worden gesteld. De maatwerkregels kunnen afwijken
van de in de amvb’s en omgevingsverordening gestelde regels, als dat bij die regels
is bepaald.52 In het omgevingsplan kan worden opgenomen dat het verboden is om bepaalde activiteiten
te verrichten, tenzij daarvoor een omgevingsvergunning is verleend.53 In het omgevingsplan kunnen ook onderwerpen worden aangewezen waarvoor het bevoegd
gezag bij beschikking maatwerkvoorschriften kan vaststellen. Deze kunnen afwijken
van het omgevingsplan, als dat bij die regels is bepaald. Ook kan daarbij worden bepaald
in welke mate of hoe lang kan worden afgeweken.54 In het omgevingsplan kan voorts worden bepaald dat in plaats van een daarbij gestelde
plicht om een maatregel te treffen een andere maatregel kan worden getroffen, als
daarmee ten minste hetzelfde doel wordt bereikt als met de voorgeschreven maatregel
wordt nagestreefd. Ten slotte kan in het omgevingsplan worden bepaald dat toepassing
van een gelijkwaardige maatregel alleen is toegestaan als de voorgenomen toepassing
bij het bevoegd gezag is gemeld of het bevoegd gezag aan de hand van de overgelegde
gegevens bij beschikking met de gelijkwaardigheid heeft ingestemd.55
Uit het vorenstaande blijkt dat het voorstel flexibiliteit schept voor de regels uit
het omgevingsplan. De regels van het omgevingsplan mogen soms afwijken van hogere
regels. Bij lagere regels kan bovendien worden afgeweken van de regels in het omgevingsplan.
Ook door middel van een gelijkwaardigheidsbepaling kan worden afgeweken van de regels
van het omgevingsplan.
In beginsel zijn al deze afwijkingsmogelijkheden afgeleid van de bestaande sectorale
regelgeving op het terrein van de fysieke leefomgeving. Het gaat dus niet, of althans
niet steeds, om nieuwe verschijnselen. Wel nieuw is dat het voorstel mogelijk maakt
om de afwijkingsmogelijkheden op bredere schaal toe te passen. Bovendien zijn de afwijkingsmogelijkheden
vaak ongeclausuleerd. De regeling met betrekking tot de programmatische aanpak geeft
bijvoorbeeld de mogelijkheid om instructieregels en het toetsingskader voor omgevingsvergunningen
buiten toepassing te laten.56 Daaraan worden in de wet geen grenzen gesteld, evenmin als aan de duur van de afwijking.57
Een ander voorbeeld van flexibilisering betreft de experimenteerbepaling. Het voorstel
maakt mogelijk dat bij amvb, met inachtneming van internationaalrechtelijke verplichtingen,
bij wijze van experiment kan worden afgeweken van het bepaalde in de Omgevingswet,
de Elektriciteitswet 1998, de Warmtewet, de Wet bodembescherming, de Wet geluidhinder,
de Wet milieubeheer (hierna: Wm) en de Wet natuurbescherming. Een experiment wordt
aangewezen als dit beoogt bij te dragen aan het bereiken en in stand houden van een
veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit, waaronder
de kwaliteit van de fysieke leefomgeving of de besluitvorming daarover. Bij amvb wordt
in ieder geval bepaald wat het doel is van het experiment, welk bestuursorgaan verantwoordelijk
is voor de uitvoering ervan, welke afwijkingen voor welke gevallen zijn toegestaan,
voor welk gebied of voor welke besluiten die afwijkingen zijn toegestaan en hoe lang
die afwijkingen zijn toegestaan met een maximum van tien jaar.58 Deze experimenteerbepaling maakt mogelijk dat voor lange tijd kan worden afgeweken
van bepalingen die bij of krachtens de Omgevingswet en andere genoemde wetten zijn
gesteld. Deze afwijkingen moeten de door het voorstel te beschermen belangen dienen.
Daar ook hier de afweging plaatsvindt binnen de brede maatschappelijke doelstelling
van de wet, is vooraf niet duidelijk welke sectorale belangen zouden worden gediend
en ten koste van welke sectorale belangen dat gaat. De wet vereist enkel dat het doel,
het bevoegde bestuursorgaan en de reikwijdte van het experiment worden aangeduid en
dat internationaalrechtelijke verplichtingen in acht worden genomen. Het voorstel
stelt geen procedurele waarborgen, noch voorwaarden die dienen te waarborgen dat het
verloop van het experiment wordt bewaakt en het doel van het experiment wordt bereikt.59
2.5.3 Gevolgen en randvoorwaarden
De Afdeling stelt op basis van het voorstel en de toelichting vast dat de regering
een substantieel aantal instrumenten wil bieden voor flexibilisering. Als op grote
schaal van deze mogelijkheden gebruik wordt gemaakt, wordt de regelgeving minder inzichtelijk
en voorspelbaar. In het stelsel waarin slechts een beperkt aantal kerninstrumenten
wordt gehanteerd, kan aldus grote differentiatie ontstaan. Bedrijven en burgers kunnen
geconfronteerd worden met rechtsonzekerheid, doordat in verschillende provincies of
gemeenten uiteenlopende voorschriften worden vastgesteld. Bestuursorganen kunnen met
extra bestuurslasten te maken krijgen doordat hen wordt gevraagd om meer variëteit
mogelijk te maken.
Extra bestuurslasten kunnen ook voortkomen uit de mogelijkheid dat burgers en bedrijven
een beroep doen op gelijkwaardigheidsbepalingen. Door de toepassing van gelijkwaardigheidsclausules
kunnen de handhavingslasten toenemen en kan de handhaafbaarheid in het geding komen.
Niet steeds zal immers duidelijk zijn of sprake is van een gelijkwaardige maatregel.
Zo kan ook de rechtszekerheid van derden worden aangetast. Juridisering ligt op de
loer, omdat vaker discussie zal ontstaan over de vraag of de besluitvorming en naleving
nog in overeenstemming zijn met de wettelijke kaders.
Tot slot bestaat nadrukkelijk het risico dat de mogelijkheden tot flexibilisering
leiden tot een complex van regels dat voor betrokkenen moeilijk inzichtelijk en voorspelbaar
zal zijn. Als voor elke situatie specifieke voorschriften kunnen worden gesteld, zullen
daarover ook weer vragen rijzen en nadere regels kunnen worden gesteld.
Daar het voorstel vooral mogelijkheden tot flexibilisering biedt, zal pas uit de uitvoeringsregelingen
blijken welke mate van flexibiliteit wordt geboden. De Afdeling acht dit, gelet op
de nadelen die flexibilisering met zich kan brengen, niet wenselijk. Daar komt bij
dat – gelet op de geldende EU-richtlijnen – vaststaat dat op een aantal terreinen
geen flexibiliteit kan worden geboden. Reeds in het kader van het voorstel zou moeten
worden bezien aan welke vormen van flexibilisering in welke situaties behoefte bestaat
en in welke mate deze flexibiliteit kan worden geboden. De mogelijkheden tot flexibilisering
zouden in het voorstel moeten worden geclausuleerd, zodat geen mogelijkheden worden
geboden die in beginsel ongewenst worden geacht. Bovendien zou het voorstel, waar
dat gelet op de aard van het instrument in de rede ligt, procedurele waarborgen moeten
omvatten die de zorgvuldige toepassing van afwijkingsmogelijkheden garanderen.
De Afdeling adviseert nader te bezien of alle geboden mogelijkheden tot afwijking
van algemeen verbindende voorschriften (flexibilisering) noodzakelijk zijn en in het
voorstel materiële en procedurele waarborgen op te nemen die de zorgvuldige toepassing
van afwijkingsmogelijkheden garandeert.
2.6 Verbeterdoel IV: Het versnellen en verbeteren van besluitvorming over projecten
in de fysieke leefomgeving
2.6.1 Inleiding
Het samenvoegen van sectorale besluitvormingsprocedures voorkomt, aldus de toelichting,
dat voor één project in dezelfde fase meerdere besluiten nodig zijn. De aanvrager
kan met zijn aanvragen voor vergunningen steeds bij één (elektronisch) loket terecht.
Het wetsvoorstel verankert de «sneller en beter»-aanpak in het brede fysieke domein.
De herziening van het omgevingsrecht is ook gericht op doelmatiger onderbouwend onderzoek
voor de besluitvoorbereiding. Onderzoek is geen doel op zich, maar staat ten dienste
van zorgvuldige besluitvorming. Daarom zullen enkele onderzoeksverplichtingen en adviesverplichtingen
worden geschrapt.60
De Afdeling vraagt in het licht van deze doelstelling aandacht voor de verminderde
toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure.
2.6.2 Verminderde toepassing uniforme openbare voorbereidingsprocedure
Voor omgevingsvergunningen kent het voorstel de reguliere procedure en de uitgebreide
procedure. De reguliere procedure volgt uit hoofdstuk 4 van de Algemene wet bestuursrecht
(hierna: Awb). De uitgebreide procedure, die nauw aansluit op de uniforme openbare
voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Awb, houdt kort gezegd in dat de overheid
een ontwerpbesluit neemt en ter inzage legt waarop een ieder kan reageren door het
indienen van zienswijzen.
De hoofdregel van het voorstel is dat omgevingsvergunningen worden voorbereid met
toepassing van de reguliere voorbereidingsprocedure.61 Voor een aantal gevallen, beperkter dan onder de huidige wetgeving het geval is62, zal de uitgebreide voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Awb gelden. Deze
gevallen zullen bij amvb worden aangewezen.63 In hoofdzaak betreft het activiteiten waarvoor het op grond van internationaalrechtelijke
verplichtingen noodzakelijk is dat in de voorbereidingsprocedure een geformaliseerde
mogelijkheid is opgenomen tot het indienen van zienswijzen door een ieder. Dit geldt
thans bijvoorbeeld voor de omgevingsvergunning voor milieuactiviteiten met aanzienlijke
gevolgen voor de fysieke leefomgeving.
Waar in plaats van de uitgebreide uniforme voorbereidingsprocedure de reguliere voorbereidingsprocedure
zal worden gevolgd, zal de beslistermijn worden verkort van zes maanden naar acht
weken, met een mogelijkheid van verlenging met zes weken.64 Hierover kunnen de volgende opmerkingen worden gemaakt.
Gelet op het Verdrag van Aarhus65 dienen ten minste de vergunningplichtige activiteiten die worden aangewezen in bijlage
I bij het Verdrag onder de uitgebreide voorbereidingsprocedure te worden gebracht.
De verplichting tot het garanderen van inspraak voor bepaalde projecten66 beperkt de mogelijkheid om voor bepaalde activiteiten afdeling 3.4 van de Awb niet
van toepassing te verklaren.
Een vermindering van het gebruik van afdeling 3.4 van de Awb kan ten koste gaan van
de zorgvuldigheid van besluitvorming. Voor veel eenvoudige vergunningen zal een termijn
van acht weken voldoende zijn. Het is echter zeer de vraag of een termijn van acht
weken respectievelijk veertien weken voldoende is voor complexere vergunningen, zoals
die vergunningen waarbij afgeweken wordt van het reguliere toetsingskader (de omgevingsvergunning
voor locatie-ontwikkelingsactiviteiten).67 Dit vereist dat bestuursorganen beschikken over voldoende capaciteit in de zin van
menskracht en kennis om steeds op korte termijn over alle complexe vergunningaanvragen
te beslissen.68 Burgers en bedrijven kunnen per saldo worden benadeeld door kortere en minder zorgvuldige
procedures.69
Een ander gevolg van een breder gebruik van de reguliere procedure is dat het bij
veel meer categorieën vergunningaanvragen dan nu vergunningen van rechtswege zullen
worden verleend (dit als gevolg van de zogeheten lex silencio positivo).70 De Afdeling acht dit niet wenselijk. Ten eerste wordt de rechtspraak nu al regelmatig
geconfronteerd met rechtsvragen die betrekking hebben op het al dan niet verstreken
zijn van de beslistermijn. Ten tweede kan uitbreiding van het toepassingsbereik van
de vergunning van rechtswege over aanvragen die afwijken van het geldende toetsingskader
(de omgevingsvergunning voor de locatieontwikkelingsactiviteit) ertoe leiden dat van
rechtswege toestemming wordt verleend voor activiteiten die ingrijpende gevolgen voor
de fysieke leefomgeving hebben. Ten derde kan vergunningverlening van rechtswege in
sommige gevallen ook strategisch gedrag uitlokken waarbij het bestuur de beslistermijn
bewust laat verstrijken. Het verdient aanbeveling deze invoering van de vergunning
van rechtswege over vrijwel de volle breedte van het omgevingsrecht te heroverwegen.71
De Afdeling adviseert het voorstel op dit punt nader te bezien en zo nodig aan te
passen.
2.7 Conclusies, slotbeschouwing en verbetermogelijkheden
2.7.1 Conclusies
In dit hoofdstuk is bezien hoe de maatschappelijke doelstelling en de verbeterdoelstellingen
zijn uitgewerkt in het voorstel. Op grond daarvan kan het volgende worden geconstateerd.
Het voorstel kent geen definitie of afbakening van het begrip «de fysieke leefomgeving»,
maar slechts een duiding daarvan. Daardoor blijkt uit het voorstel niet tot waar de
verplichtingen van burgers (kunnen) reiken en waartoe de algemene bevoegdheden van
de overheid gehanteerd mogen worden.
Het maatschappelijk doel van het voorstel zal in belangrijke mate dienen te worden
gerealiseerd door de in de toelichting omschreven beleidscyclus. Deze beleidscyclus
werkt van rechtswege over alle onderwerpen waarvoor omgevingswaarden worden gesteld.
Het voorstel voorziet er echter niet in dat voor alle onderdelen van de fysieke leefomgeving
omgevingswaarden worden vastgesteld.
Het voorstel bevat slechts een beperkt aantal materiële normen. Regulering van het
materiële omgevingsrecht vindt bijna volledig plaats in de uitvoeringsregelingen.
Voor een aantal, nu op wetsniveau geregelde onderwerpen leidt dit tot een verschuiving
van niveau. Algemene uitgangspunten van de wet (beginselen) en toetsingskaders aan
de hand waarvan nadere materiële normen worden vastgesteld of waaraan een vergunningaanvraag
wordt getoetst, geven richting aan de uitleg en toepassing van de regels en de discretionaire
bevoegdheden die in het voorstel zijn opgenomen en bieden een leidraad aan bestuursorganen
en rechters bij de toepassing ervan. Daarom ligt verankering daarvan op het niveau
van wet in formele zin in de rede. De hercodificatie van het omgevingsrecht, die via
het voorstel en de daarop gebaseerde uitvoeringsregelingen plaatsvindt, kan worden
benut om bestendige normen te identificeren en deze mede door de Staten-Generaal te
laten vaststellen. Tevens zouden voorschriften die handhavingsbevoegdheden normeren
alsmede regels die zien op rechtsbescherming moeten worden opgenomen in de wet in
formele zin.
Het voorstel creëert als het ware een gereedschapskist. Het gereedschap – de (kern)instrumenten
– zijn ontleend aan bepaalde onderdelen van het vigerende omgevingsrecht. Het voorstel
laat grotendeels vrij op welke terreinen welke instrumenten moeten worden toegepast.
Zij kunnen worden toegepast op onderdelen van het omgevingsrecht waarvoor zij altijd
al werden gebruikt en op onderdelen waar zij tot dusver niet werden gebruikt. Ook
kan ervoor worden gekozen de instrumenten juist niet te gebruiken op die onderdelen
waar zij tot nu toe werden gebruikt. Deze keuzes worden in belangrijke mate overgelaten
aan de regering en de bestuursorganen van provincies, waterschappen en gemeenten.
Of de uiteindelijke toepassing tegemoet komt aan de eenvoud en de voorspelbaarheid
van het omgevingsrecht kan op grond van het voorstel niet worden vastgesteld.
Wat betreft de toedeling van taken en bevoegdheden over de verschillende bestuursniveaus
lijkt het voorstel uit te gaan van uiteenlopende en deels tegengestelde uitgangspunten.
Mede als gevolg van deze wijze van reguleren is onduidelijk tot welke verdeling van
bevoegdheden het voorstel uiteindelijk leidt. Het voorstel kan erin resulteren dat
decentrale overheden ruime bevoegdheden hebben en nadrukkelijk zelf een beleid kunnen
voeren met betrekking tot fysieke leefomgeving. De bevoegdheden van decentrale overheden
kunnen ook in sterke mate worden beperkt, wat zou leiden tot een situatie van mechanisch
medebewind. Hoe de verdeling van taken en bevoegdheden uitpakt, zal pas blijken uit
de uitvoeringsregelingen die op grond van het voorstel worden vastgesteld.
Het voorstel gaat door op de weg van procedurele integratie die met de Wabo is ingeslagen.
Voor materiële integratie lijkt gelet op de juridische complicaties weinig ruimte.
Het voorstel sluit echter niet uit dat zal worden gepoogd in de uitvoeringsregelingen
een zekere mate van materiële integratie te bereiken.
Het voorstel bevat een substantieel aantal instrumenten dat afwijking van de algemene
regels mogelijk maakt. Het voorstel biedt nauwelijks materiële grenzen of procedurele
randvoorwaarden voor de toepassing van deze instrumenten. Als in uitvoeringsregelingen
aan deze mogelijkheden tot flexibilisering op grote schaal toepassing wordt gegeven,
heeft dit nadelige gevolgen voor de eenvoud, voorspelbaarheid, uitvoerbaarheid en
handhaafbaarheid van het voorstel.
Ook een aantal procedurele aspecten van het omgevingsrecht zal bij amvb worden geregeld.
Zo zal bij amvb worden vastgesteld voor welke vergunningplichtige activiteiten niet
de reguliere voorbereidingsprocedure, maar de uitgebreide voorbereidingsprocedure
van afdeling 3.4 van de Awb zal gelden. De Afdeling wijst erop dat de verplichtingen
uit het Verdrag van Aarhus vergen dat voor een aantal activiteiten de uitgebreide
voorbereidingsprocedure zal worden toegepast. Bovendien kan een te ruim gebruik van
de reguliere procedure leiden tot onzorgvuldige besluitvorming en tot toepassing van
de lex silencio positivo in gevallen waarbij dat, gelet op de ingrijpende gevolgen
voor de fysieke leefomgeving, niet wenselijk is.
2.7.2 Slotbeschouwing
a. Flexibiliteit vóór rechtszekerheid
De Afdeling constateert dat het voorstel de basis kan vormen voor een inzichtelijk,
samenhangend, flexibel en efficiënt stelsel van omgevingsrecht, maar dat de verwezenlijking
daarvan afhankelijk is van de inhoud en opbouw van de uitvoeringsregelingen. Het voorstel
zelf geeft in beperkte mate sturing aan de vormgeving van het omgevingsrecht wat betreft
de materiële normstelling, de verdeling van taken en bevoegdheden en de te volgen
procedures. Dit brengt ook mee dat de wet zelf weinig houvast biedt voor de rechtspraktijk.
Het voorstel biedt in beginsel veel beleidsruimte en flexibiliteit. Het ontbreekt
evenwel aan een kader voor de wijze van uitvoering of handhaving van de wet of – als
daar problemen mee zijn – voor de rechterlijke toetsing daarvan. Hierdoor kleeft aan
het voorstel het risico dat de inzichtelijkheid van het stelsel van het omgevingsrecht
juist vermindert en de complexiteit wordt versterkt.
Het toekomstig stelsel van het omgevingsrecht zal grotendeels worden vorm gegeven
door middel van uitvoeringsregelingen die krachtens het voorstel worden vastgesteld.
Pas dan zal blijken hoe de overheid ten aanzien van welke specifieke belangen zal
interveniëren, welke mate van flexibiliteit wordt geboden en welke grenzen daarbij
in acht worden genomen. Eerst dan ook zal blijken of het nieuwe stelsel van het omgevingsrecht
tegemoet komt aan de verbeterdoelstellingen uit de toelichting. Op basis van het voorstel,
zoals dat thans voorligt, kan dit niet worden beoordeeld.
Ook in vergelijking met bestaande kaderwetten is het voorstel verstrekkend. Het voorstel
kent – in het bijzonder wat de bevoegdheid van de regering betreft – ruime grondslagen
van regulering die ten aanzien van alle onderdelen van de fysieke leefomgeving kunnen
worden toegepast. Door het ontbreken van een normatieve inkadering en het deels ontbreken
van een sectorale afbakening is de beleidsruimte van het bestuur ongekend groot. Daarenboven
biedt het voorstel ruime mogelijkheden om van (hogere) regels af te wijken. Hierdoor
kan ook het waarborgkarakter van eenmaal krachtens de wet gestelde regels afnemen.
Het voorstel zet daarmee in op flexibiliteit, wat ten koste kan gaan van de rechtszekerheid
en rechtsbescherming.
b. De medewetgevende taak van de Staten-Generaal
Het voorstel doet op deze wijze onvoldoende recht aan de medewetgevende taak van de
Staten-Generaal. Het vaststellen van algemene verbindende voorschriften door de regering
en Staten-Generaal gezamenlijk als wetgever, behoort tot een belangrijke verworvenheid
van de parlementaire democratie in Nederland.72
Algemene verbindende voorschriften grijpen immers in in het dagelijks leven van burgers
en de activiteiten van bedrijven.
Vanzelfsprekend kan het parlement niet bij de vaststelling van alle algemeen verbindende
voorschriften worden betrokken. Veelal zal de bevoegdheid om bepaalde onderdelen van
de wetgeving vast te stellen aan het bestuur moeten worden gedelegeerd. De essentie
van een wettelijke regeling dient echter mede door het parlement te worden vastgesteld.
Het gaat dan om:
-
– de reikwijdte van de wet;
-
– de structurele elementen van wettelijke regeling;73
-
– de voornaamste duurzame normen.74
De verantwoordelijkheid van het parlement om de essentie van de wettelijke regeling
vast te stellen brengt bovendien met zich dat de regelgevende bevoegdheid die de wetgever
aan het bestuur delegeert, waar mogelijk wordt begrensd. Op deze wijze neemt het parlement
medeverantwoordelijkheid voor de beslissing op grond van welk belang verplichtingen
worden gesteld aan burgers, wat de globale inhoud is van deze verplichtingen, wat
de materiële grenzen zijn van deze verplichtingen en welke instanties op grond van
welke bevoegdheden de verplichtingen (eventueel) nader specificeren, uitvoeren en
handhaven.
Daarbij merkt de Afdeling – wellicht ten overvloede – op dat een wet niet alleen als
grondslag dient voor de instrumenten die de overheid kan inzetten om publieke belangen
te verwezenlijken, maar ook de legitimatie en begrenzing vormt van de interventies
van de overheid in de samenleving. Daarbij dient een evenwicht te worden gevonden
tussen de noodzaak om ten behoeve van het publieke belang te interveniëren enerzijds
en de rechten van de betrokken burgers anderzijds. De betrokkenheid van de volksvertegenwoordiging
is daarbij essentieel. Het totstandkomingsproces van de wet in formele zin dwingt
bovendien tot een uitvoerige openbare behandeling en daardoor mogelijk tot een zorgvuldigere
afweging.
Een aantal bevoegdheidsgrondslagen van het voorstel is zo open geformuleerd dat een
optimale bewegingsruimte aan het bestuur – in het bijzonder de regering – wordt geboden;
bijna alles is mogelijk. Deze flexibiliteit heeft tot gevolg dat de noodzakelijke
legitimatie en begrenzing van de (mogelijke) interventies van de overheid naar de
achtergrond zijn verdwenen.
c. De positie van de rechter
Daar het voorstel zelf weinig sturing geeft, zal het in hoge mate van de inhoud van
de uitvoeringsregelingen afhangen of het toekomstige stelsel van het omgevingsrecht
inzichtelijk en voorspelbaar zal zijn. Waar deze duidelijkheid niet door de uitvoeringsregelingen
wordt geboden, zal de bestuursrechter veelal gevraagd worden om alsnog die duidelijkheid
te scheppen. De bestuursrechter echter zal, gelet op het voorstel, weinig handvatten
hebben om het recht nader te duiden en de rechtmatigheid van besluiten te beoordelen.
Hierdoor bestaat het risico dat ook rechterlijke beslissingen minder voorspelbaar
worden.
2.7.3 Verbetermogelijkheden
Het voorstel kan aanmerkelijk worden verbeterd door daarin:
-
– het begrip «fysieke leefomgeving» en daarmee de reikwijdte van het voorstel beter
af te bakenen;75
-
– uit het EU-recht afkomstige beginselen op te nemen, die het nationale beleid en de
nationale regelgeving richting geven;
-
– toetsingskaders voor bepaalde soorten besluiten, zoals de verlening van omgevingsvergunningen,
op te nemen, zoals dat is gedaan in de Wabo;
-
– meer materiële normen, zoals bepaalde omgevingswaarden en grenswaarden op te nemen;
-
– de aan de bestuursorganen van de verschillende bestuursniveaus toe te kennen bevoegdheden
beter af te bakenen, ook ten opzichte van elkaar;76
-
– de mogelijkheden tot afwijking van algemeen verbindende voorschriften (flexibilisering)
te begrenzen;
-
– meer voorschriften op te nemen over de rechtsbescherming en de handhaving.77
In haar voorlichting over de herziening van het Omgevingsrecht gaf de Afdeling nadrukkelijk
aan dat fasering van de herziening van het Omgevingsrecht niet zou mogen leiden tot
een «lege» kaderwet.78 In dit verband is van belang dat 2018 wordt genoemd als datum voor inwerkingtreding
van de Omgevingswet. Als dit het beoogde tijdstip van inwerkingtreding is, staat niets
eraan in de weg om de wet en de onderliggende regelgeving meer parallel en in nauwer
onderling verband tot stand te brengen en voor advies voor te leggen aan de Afdeling.
Daarmee kan worden bewerkstelligd dat de wet zelf meer materiële kaders bevat die
op basis van geclausuleerde bevoegdheden nader kunnen worden uitgewerkt in lagere
regelgeving. Onverminderd de adviesopmerkingen die de Afdeling over het voorstel maakt,
meent zij dat ook de invoeringswet nog zou kunnen worden benut om alsnog de noodzakelijke
wijzigingen in de Omgevingswet aan te brengen.
De Afdeling adviseert in het licht van het bovenstaande het voorstel aan te vullen
en aan te passen.
2. Beoordeling doelstellingen voorstel
2.1 Inleiding
Afbakening
De Afdeling onderkent de behoefte aan een samenhangende benadering en de noodzaak
tot een vergaande reductie van de complexiteit van wetgeving. De Afdeling wijst daarbij
op het risico van de brede aanpak. Het wetsvoorstel heeft inderdaad betrekking op
een breed en niet altijd precies af te bakenen terrein van overheidszorg. Op dat terrein
moeten verschillende onderwerpen worden geregeld. De Afdeling constateert terecht
dat dit beperkingen met zich brengt bij het streven naar vermindering van complexiteit
van wetgeving. Ze vormen echter geen onoverkomelijke obstakels voor een vereenvoudiging
van het omgevingsrecht. Bestaande verschillen in de wijze van regulering hebben niet
altijd een beleidsinhoudelijke achtergrond. Soms zijn het zelfs meer optische verschillen,
waarbij instrumenten met een gelijke werking een andere naam hebben. Verschillen in
instrumentatie zijn vaak ook bepaald door de omstandigheden van het moment. Met het
uniformeren van instrumenten en procedures zoals opgenomen in dit wetsvoorstel wordt
belangrijke winst geboekt. Meer uniform opgebouwde wetgeving vergroot de inzichtelijkheid,
de voorspelbaarheid en het gebruiksgemak van het omgevingsrecht. Dat helpt bij het
in samenhang aanpakken van opgaven voor de fysieke leefomgeving in samenhang en draagt
bij aan de snelheid en kwaliteit van besluitvorming.
Het huidige omgevingsrecht kent verschillende sturingsstijlen. Die hebben niet altijd
een beleidsinhoudelijke achtergrond, maar vaak wel. De sturingstijlen zijn gekozen
bij de verschillende opgaven in de fysieke leefomgeving. Het uniformeren daarvan zou
leiden tot een minder doelmatige en doeltreffende aanpak van opgaven in de fysieke
leefomgeving. Dit betekent dat het wetsvoorstel voor verschillende opgaven verschillende
sturingsstijlen ondersteunt. In paragraaf 2.4.2 van dit nader rapport wordt hier nader
op ingegaan.
Integrale afweging van belangen
De Afdeling merkt op dat het voorstel geen houvast biedt voor een integrale afweging
van belangen. Hierdoor kan de vraag in hoeverre het voorstel bijdraagt aan de verwerkelijking
van het maatschappelijke doelen en de verbeterdoelstellingen naar het oordeel van
de Afdeling nu niet worden beantwoord.
Vooropgesteld moet worden dat de verbeterdoelen van de stelselherziening niet spreken
van een integrale afweging van belangen. Die is ook zeker niet bij alle onderdelen of instrumenten
van het wetsvoorstel beoogd. In bepaalde gevallen is de rechtszekerheid en hanteerbaarheid
voor de praktijk gediend met een concreet en gespecificeerd belangenkader, bijvoorbeeld
bij de beslissing over een vergunning. Ook daar zal het wetsvoorstel in voorzien.
Het wetsvoorstel streeft daarom naar een samenhangende benadering van de leefomgeving. Daarbij is er afhankelijk van het onderwerp meer of minder ruimte
voor een brede belangenafweging.
Bij enkele instrumenten van het wetsvoorstel, zoals de omgevingvisie, de besluitvorming
over omgevingsplannen en projectbesluiten is een brede belangenafweging aan de orde.
Dit is voor bestuursorganen niet nieuw. Een centrale bepaling in het Nederlandse bestuursrecht,
vastgelegd in artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht, is dat een bestuursorgaan
een evenredige belangenafweging maakt. In de praktijk van bijvoorbeeld de Wet ruimtelijke
ordening is niet het maken van die belangenafweging het probleem voor de gemeente,
maar worden juist de beperkingen en eisen die daaraan zijn gesteld als probleem ervaren.
Vanuit diverse belangen worden eisen gesteld aan de te maken afweging, waardoor uiteindelijk
soms weinig beslisruimte overblijft. Een van de verbeterdoelstellingen van de stelselwijzigingen
is om meer afwegingsruimte te geven aan het bevoegd gezag bij beslissingen.
Niettemin zullen, zoals het wetsvoorstel laat zien, de regelgevers beperkingen blijven
stellen aan de bevoegdheidsuitoefening door bestuursorganen. Deze beperkingen kunnen
de vorm hebben van instructie(regel)s en beoordelingsregels voor vergunningen, bijvoorbeeld
om omgevingswaarden te verwezenlijken. Het wetsvoorstel biedt de grondslagen om die
beperkingen te stellen bij algemene maatregel van bestuur en bevat voor diverse onderwerpen
de verplichting om van die grondslag gebruik te maken. Ook nu zijn algemene maatregelen
van bestuur vaak het niveau waarin dergelijke beperkingen opgenomen zijn, bijvoorbeeld
in de algemene maatregelen van bestuur krachtens artikel 4.3 Wet ruimtelijke ordening,
artikel 5.2 van de Wet milieubeheer en afdeling 8.2 van de Wet luchtvaart. In het
huidige omgevingsrecht zijn er ook nog bepalingen opgenomen op wetsniveau, bijvoorbeeld
artikel 5.16 van de Wet milieubeheer (luchtkwaliteit) en in de Wet geluidhinder. Die
verschillen worden met dit wetsvoorstel weggenomen. Paragraaf 5.13 van het algemeen
deel van de memorie van toelichting gaat in op de uitgangspunten die bij de harmonisatie
zijn gehanteerd.
In algemene zin is de houvast die het wetsvoorstel biedt niet minder dan die van bijvoorbeeld
de huidige Wet ruimtelijke ordening. Die wet deelt, net als het voorstel voor de Omgevingswet,
bevoegdheden op hoofdlijnen toe en gaat in beginsel uit van het maken van een samenhangende
afweging. Via instructieregels in algemene maatregelen van bestuur of provinciale
verordeningen wordt de belangenafweging ingekaderd of gestuurd. De Afdeling stelt
dat geen antwoord mogelijk is op de vraag of het voorstel bijdraagt aan de verwerkelijking
van de maatschappelijke doelen en de verbeterdoelen. Op de bijdrage van het wetsvoorstel
aan zijn maatschappelijke doelen zal ik in onderdeel 2.2.3 van het nader rapport ingaan.
De mate waarin het wetsvoorstel bijdraagt aan de verbeterdoelen is zichtbaar in de
memorie van toelichting, waarin aan het slot van elke paragraaf van hoofdstuk 4 is
aangegeven in hoeverre de gemaakte keuzes bijdragen aan de verbeterdoelen. Het wetsvoorstel
legt het daarmee het fundament voor de stelselherziening. De uitvoeringsregelgeving
van de Omgevingswet bouwt daarop voort. Het totaal van die regels zal vervolgens een
belangrijke bijdrage leveren aan de verbeterdoelen van de stelselherziening. Daarnaast
is, zoals in paragraaf 1 van de samenvatting al is aangegeven, een goede uitvoering
in de praktijk essentieel om de doelen van de stelselherziening te bereiken. Het faciliteren
daarvan, onder andere door professionalisering van toezicht en handhaving en de bredere
toepassing van ICT, vormt dan ook een belangrijk aanvulling op de wettelijke stelselherziening.
Fasering
De in- en uitvoeringsregelgeving completeren de stelselherziening. De nieuwe in- en
uitvoeringsregelgeving zal parallel worden voorbereid. Het proces wordt daarmee zo
vormgegeven dat er in verschillende stadia van de voorbereidingsprocedure zo veel
mogelijk inzicht is in de stelselherziening als geheel. Daarbij streeft het kabinet
ernaar de ontwerpen van de algemene maatregelen van bestuur en het wetsvoorstel Invoeringswet
Omgevingswet, conform het advies, gelijktijdig aan de Afdeling voor te leggen. Uiteraard
zal de in- en uitvoeringsregelgeving op één moment in werking treden.
2.2 Maatschappelijk doel: balans tussen bescherming van de fysieke leefomgeving én
de versterking van de economie
2.2.1 Inleiding
Dit onderdeel bevat een feitelijke beschrijving en behoeft geen reactie.
2.2.2 De reikwijdte van het voorstel
Overwogen is om te komen tot een begripsbepaling van het begrip «fysieke leefomgeving»
in de wet. Hiervoor is niet gekozen. Het begrip «fysieke leefomgeving» is door de
wettelijke opsomming van alle belangrijke onderdelen die er toe behoren in grote mate
ingekleurd. Daardoor is in het merendeel van de gevallen duidelijk of iets tot de
fysieke leefomgeving behoort. Uiteraard blijft er een zeer beperkte categorie van
gevallen bestaan waarbij er discussie zou kunnen ontstaan, maar die zou er ook zijn
als er wel een wettelijke begripsbepaling zou zijn, zoals blijkt uit de ervaringen
op andere terreinen.
In de memorie van toelichting is ingegaan op de beperkingen aan de handhaafbaarheid
van de algemene zorgplicht. De zeer algemene formulering van de zorgplicht dwingt
het bevoegd gezag tot terughoudend gebruik van de handhavende bevoegdheden bij schending
van de zorgplicht. Dit sluit aan bij de jurisprudentie waaruit blijkt dat het bevoegd
gezag geen gebruik kan maken van handhavende bevoegdheden bij dergelijke algemene
zorgplichten, tenzij er sprake is van onmiskenbare strijd met de zorgplicht. Slechts
in dergelijke gevallen zal een bestuursorgaan direct handhavend kunnen optreden op
grond van artikel 1.7. In andere gevallen zal het bestuursorgaan eerst met de betrokken
burgers en bedrijven in overleg moeten treden over adequate gedragregels en zal handhaving
pas aan de orde kunnen zijn als die niet nageleefd worden. De algemene zorgplicht
vormt, zoals beschreven in paragraaf 4.1.4 van de memorie van toelichting, een vangnet
voor onvoorziene activiteiten of onvoorziene gevolgen van activiteiten. Dat leidt
ertoe dat niet voorafgaand zekerheid kan worden geboden over de vraag of en in welke
omstandigheden er sprake is van een overtreding. Vanzelfsprekend kan ook over de vereiste
maatregelen geen zekerheid worden geboden. Om die reden is, mede naar aanleiding van
de opmerking van Afdeling, in artikel 1.8 duidelijk gemaakt dat de wettelijke zorgplicht
terugtreedt voor zover nadere regels of voorschriften voor die activiteit gelden.
Dit geeft houvast bij de toepassing van de zorgplicht en andere artikelen van het
wetsvoorstel. Daarnaast is de toelichting aangevuld om zo het begrip «fysieke leefomgeving»
en de reikwijdte daarvan te verduidelijken en meer richting te geven aan de toepassing
in de praktijk.
2.2.3 De beleidscyclus
In het wetsvoorstel zoals dat aan de Afdeling is aangeboden was op één centrale plaats
– artikel 2.1 – aangegeven dat bestuursorganen hun taken en bevoegdheden op grond
van het wetsvoorstel uitoefenen met het oog op de doelen van artikel 1.3. Naar aanleiding
van het advies van de Afdeling is in het wetsvoorstel op veel plaatsen vastgelegd
en ingekaderd dat taken en bevoegdheden worden toegepast «met het oog op de doelen
van de wet» dan wel op specifieke doelen die volgen uit die hoofddoelen. Dit is in
paragraaf 5.13 van het algemeen deel van de memorie van toelichting beschreven. Door
die formuleringen wordt expliciet verwezen naar de twee doelen van de wet in artikel
1.3, onder a en b, en het verbindende thema «duurzame ontwikkeling». Deze aanscherping
onderstreept dat het oogmerk «duurzame ontwikkeling» voor ogen wordt gehouden bij
het vaststellen van uitvoeringsregelgeving en het nemen van besluiten.
De beleidscyclus is het beleidsmatige denkmodel dat ten grondslag ligt aan de inrichting
van het wetsvoorstel. Door de werking van de beleidscyclus en de toepassing van de
wettelijke instrumenten met het oog op het bereiken van de doelen van de wet, speelt
de Omgevingswet zijn rol bij de duurzame ontwikkeling van de fysieke leefomgeving.
De mate waarin de fysieke leefomgeving in Nederland zich duurzaam ontwikkelt, wordt
echter niet alleen bepaald door wetgeving, maar door een samenspel van internationale,
nationale en decentrale regelgeving, beleid, beschikkingen en feitelijk gedrag van
burgers en bedrijven. Elementen als de bestuurscultuur en bedrijfscultuur zijn daarbij
ook van wezenlijk belang.
Het functioneren van de beleidscyclus hangt niet alleen af van juridische koppelingen
van de verschillende onderdelen van de cyclus. De beleidscyclus is bij het ontwerp
van het wettelijk stelsel gebruikt om te duiden welke instrumenten bestuursorganen
in de diverse fasen van de cyclus tot hun beschikking moeten hebben. Daarbij is gekeken
hoe bestuursorganen zich tot elkaar verhouden en hoe bestuursorganen zich verhouden
tot burgers en bedrijven. Soms is gekozen voor juridische koppelingen tussen instrumenten,
maar dat is niet in alle gevallen geschikt of wenselijk voor het goed functioneren
van de beleidscyclus en daarmee voor het bereiken van een goede kwaliteit van de fysieke
leefomgeving.
De Afdeling refereert specifiek aan de juridische koppeling van omgevingswaarden aan
programma’s en monitoring. Zij geeft aan dat nu maar voor een beperkt aantal terreinen
omgevingswaarden worden vastgesteld en dat daardoor het realiseren van andere omgevingskwaliteiten
niet wordt gegarandeerd. Het is inderdaad juist dat niet alle doelen voor de fysieke
leefomgeving in omgevingswaarden worden vastgelegd. Naar mijn mening is dat ook niet
wenselijk en ook niet mogelijk. Niet alle onderwerpen lenen zich voor vastlegging
in omgevingswaarden. Omgevingswaarden werken voor meet- of berekenbare doelstellingen.
Voor niet-meetbare doelstellingen op terreinen als stedelijke vernieuwing of uitbreiding,
het beschermen van het landschap, het behoud van het cultureel erfgoed en het behoeden
van infrastructuur kunnen Rijk en provincie bijvoorbeeld instructieregels geven gericht
tot andere (decentrale) bestuursorganen of algemene regels op grond van hoofdstuk
4 stellen. De kwaliteit van de fysieke leefomgeving hangt dus niet alleen af van omgevingswaarden
en de koppeling aan programma’s en monitoring, maar kan ook door inzet van andere
instrumenten worden bereikt. Dit punt is verduidelijkt in de memorie van toelichting.
2.3 Verbeterdoel I: Het vergroten van de inzichtelijkheid, de voorspelbaarheid en
het gebruiksgemak van het omgevingsrecht
2.3.1 Inleiding
Dit onderdeel bevat een feitelijke beschrijving en behoeft geen reactie.
2.3.2 Materiële normen
Zoals ik hierboven in paragraaf 2 van de samenvatting heb aangegeven, zal de materiële
normstelling, waaronder de vaststelling van omgevingswaarden, door middel van een
beperkt aantal algemene maatregelen van bestuur gestalte krijgen.
Een belangrijke reden daarvoor is de omvang van de bestaande regels. Alleen al op
rijksniveau gaat het om meer dan 4700 artikelen verspreid over meer dan 35 wetten,
circa 120 algemene maatregelen van bestuur en een vergelijkbaar aantal ministeriële
regelingen. Een eenduidig en inzichtelijk stelsel vraagt dan ook om een heldere ordening.
In het voorgestelde stelsel bevat één wet de hoofdelementen en de ordenende, structurele
elementen. De wet vormt daarmee de basis voor de opbouw van een bestendig stelsel.
Zowel om redenen van inzichtelijkheid, zoals de Afdeling terecht vermeldt, als om
redenen van inhoudelijke samenhang, uniformiteit en het vermijden van versnipperde
regelgeving. In de lijn van het advies van de Afdeling is het wetsvoorstel zo aangepast
dat het wetsvoorstel nu duidelijke inhoudelijke opdrachten bevat voor de wijze waarop
de regelstellende bevoegdheid wordt aangewend en ingevuld. Op deze wijze biedt het
wetsvoorstel voor de praktijk duidelijkheid waarop die regels zijn gericht en wordt
de grondslag begrensd. Daarbij is ook aangegeven of normen verplicht moeten worden
gesteld en zijn diverse onderwerpen benoemd waarover in ieder geval regels zullen
worden gesteld. Hiermee geeft het wetsvoorstel sturing aan de totstandkoming van de
materiële normstelling.
Een tweede belangrijke reden voor de voorgestelde inrichting van het stelsel is dat
de uitwerking van de normstelling bij algemene maatregel van bestuur een goede en
tijdige implementatie van Europese en internationale verplichtingen eenvoudiger mogelijk
maakt. Dit is voor het omgevingsrecht van wezenlijk belang vanwege de vele Europese
en internationale regels die hieraan ten grondslag liggen. Om dat belang te benadrukken
is bij belangrijke delegatiegrondslagen vermeld ter uitvoering van welke concrete
EU-richtlijnen of verdragen in ieder geval regels zullen worden gesteld. Ook hiermee
is de sturing versterkt.
Binnen het voorgestelde wettelijk systeem is het uitgangspunt om vergelijkbare regels
op hetzelfde niveau te regelen. Per onderwerp is een afweging gemaakt over het niveau
waarop de regels worden gesteld. Bij harmonisatie doen zich onvermijdelijk ook verschuivingen
voor. Dit kunnen zowel verschuivingen naar een hoger als naar een lager niveau zijn.
Voor het niveau waarop regels worden gesteld sluit het wetsvoorstel per onderwerp
zo veel mogelijk aan bij de grootste gemene deler in de bestaande omgevingswetten.
Harmonisatie betekent dus uitdrukkelijk niet dat de uitzondering (bijvoorbeeld het
laagste niveau) de regel wordt. Gezien de aard en de omvang van de omgevingsrechtelijke
regels is het niveau van een algemene maatregel van bestuur het meest geschikt. Dit
biedt de nodige waarborgen voor kwaliteit en biedt de mogelijkheid om maatwerk te
kunnen leveren. De keuze voor de algemene maatregel van bestuur als «basisniveau»
biedt onder meer de waarborg van betrokkenheid van de ministerraad en advisering door
de Afdeling advisering van de Raad van State. Deze systeemkeuze sluit aan bij bestaande
regelgeving, waar op het domein van de fysieke leefomgeving momenteel een groot aantal
algemene maatregelen van bestuur bestaan, waaronder voor de uitvoeringspraktijk zeer
betekenisvolle, zoals het Activiteitenbesluit milieubeheer en het Bouwbesluit 2012.
Op basis van het bovenstaande meen ik dat het verstandig is de uitwerking van «beoordelingskaders»
voor vergunningverlening aan de amvb-wetgever over te laten. De gronden waarop tot
het verlenen of weigeren van omgevingsvergunningen kan worden besloten en de daaraan
te verbinden voorschriften, hangen ten nauwste samen met de gronden waarop een besluit
tot wijziging van een omgevingsplan of het vaststellen van een projectbesluit moet
worden beoordeeld. In paragraaf 2.4.3 ga ik op dit element van het advies nog nader
in.
Voor de beantwoording van de opmerkingen van de Afdeling over het opnemen van beginselen
wordt verwezen naar paragraaf 3.2.3.
De uitgangspunten van de keuzes voor de vormgeving van wettelijk systeem en de materiële
normstelling zijn beschreven in hoofdstuk 2 en in paragraaf 5.13 van het algemeen
deel van de memorie van toelichting. Deze onderdelen zijn naar aanleiding van het
advies van de Afdeling aangevuld. In paragraaf 5.13 wordt ook ingegaan op de betrokkenheid
van de Staten-Generaal bij de vaststelling van de materiële normen. De waarborgen
daarvoor zijn eveneens in paragraaf 3.1 van de samenvatting en in paragraaf 2.7.2,
onder b, van het nader rapport beschreven.
2.3.3 De (kern)instrumenten van het voorstel
Het huidige omgevingsrecht kent een veelheid aan verschillende instrumenten die niet
altijd goed op elkaar aansluiten. De bestaande wet- en regelgeving is in de afgelopen
decennia vanuit verschillende beleidssectoren ontwikkeld, waardoor gelijksoortige
instrumenten soms verschillende juridische kenmerken hebben. Die verschillen zijn
niet altijd verklaarbaar of noodzakelijk vanuit de specifieke omstandigheden binnen
de betreffende sector. Naar mijn mening kan niet meer worden volstaan met de sectoraal
ontstane wet- en regelgeving. Wettelijke instrumenten moeten niet langer alleen vanuit
het perspectief van behartiging van sectorale belangen worden vormgeven, maar vanuit
het perspectief van de initiatieven of ontwikkelingen in de fysieke leefomgeving zelf.
Dat maakt het mogelijk om deze vanuit de diverse sectoren in samenhang te beschouwen.
Deze samenhangende benadering zie ik als een van de wezenlijke hervormingen binnen
de stelselherziening. De kwaliteit van de fysieke leefomgeving als geheel komt zo
immers meer centraal te staan. Bovendien vind ik het van belang burgers en initiatiefnemers
niet meer te confronteren met een gefragmenteerde overheid. De ontwikkeling die met
de Wabo al is ingezet – waarbij één omgevingsloket werd geïntroduceerd – wil ik dan
ook verder doorzetten.
Bij de voorbereiding van dit wetsvoorstel zijn in verband hiermee de bestaande instrumenten
geanalyseerd. Het bleek mogelijk het instrumentenpalet terug te brengen tot een beperkt
aantal op elkaar aansluitende instrumenten. Met de zes kerninstrumenten kunnen de
activiteiten van burgers, bedrijven en overheden zodanig worden gereguleerd, dat ruimte
ontstaat voor ontwikkelingen die bijdragen aan de kwaliteit van de fysieke leefomgeving.
Ook kunnen eventuele kwaliteitstekorten adequaat worden aangepakt. De aanvullende
instrumenten spelen daarbij een overheidsinterne rol, zijn «opties» bij de kerninstrumenten
of zijn van belang in specifieke, minder vaak voorkomende, situaties.
De mate waarin de doelstellingen van de stelselherziening worden bereikt hangt overigens
niet alleen af van het wettelijk stelsel zelf, maar ook van de bestuurscultuur bij
de diverse overheden en de kennis en kunde van diegenen die uitvoering geven aan de
wet.
Bij het programma, de omgevingsvergunning en het projectbesluit is het inhoudelijke
toepassingsbereik vergelijkbaar met de huidige instrumenten. De omgevingsvisie beslaat
het terrein van de gehele fysieke leefomgeving en heeft juist de functie om opgaven
en vraagstukken op de diverse deelterreinen bijeen te brengen en te vertalen in één
integraal ontwikkelingsbeeld. Het omgevingsplan heeft een ruimer inhoudelijk toepassingsbereik
gekregen dan het bestemmingsplan, omdat het begrip «ruimtelijke ordening» soms knelde
bij de toedeling van functies aan de fysieke leefomgeving. Dit is nader toegelicht
in paragraaf 4.4.3 van de memorie van toelichting. Bij algemene rijksregels was –
in de versie van het wetsvoorstel die voor advies was aangeboden – inderdaad gekozen
voor een sterke verbreding van het toepassingsbereik.
Terecht constateert de Afdeling dat de toepasbaarheid van de aanvullende instrumenten
vaak breder is dan in het huidige recht. Dat biedt de mogelijkheid om ze in te zetten
buiten het domein waar ze oorspronkelijk ontwikkeld zijn. Dat is nu juist ook de bedoeling
van het wetsvoorstel, dat een samenhangend stelsel voor de gehele fysieke leefomgeving
zal bieden. Instrumenten die in één domein van het omgevingsrecht ontwikkeld zijn
kunnen ook kansrijk zijn in een ander domein. Dit is vooral van belang bij nieuwe
beleidsonderwerpen of bestaande onderwerpen die opnieuw worden geïnstrumenteerd. De
uitbreiding van mogelijkheden stimuleert om verder te kijken dan de in een domein
bestaande wetgevingstradities. Zo kan de bevoegdheid tot het stellen van maatwerkvoorschriften,
die is ontwikkeld in het milieudomein, ook bruikbaar zijn in andere domeinen waar
vergunningen worden vervangen door algemene regels.
De brede toepasbaarheid van instrumenten wordt in de praktijk overigens sterk begrensd
door de context waarin deze worden ingezet:
-
– Het wetsvoorstel biedt soms de mogelijkheid om hetzelfde resultaat te bereiken met
verschillende instrumenten. Waar dit zo is, is daar bewust voor gekozen omdat in uitvoeringspraktijk
behoefte bestaat aan toegespitste instrumenten voor verschillende omstandigheden.
Een voorbeeld is de mogelijkheid voor besluitvorming over projecten via een omgevingsvergunning,
een projectbesluit, of het wijzigen van het omgevingsplan, zie paragraaf 5.4 van de
memorie van toelichting.
-
– Het wetsvoorstel spreekt voor veel situaties een duidelijke voorkeur uit voor de in
te zetten instrumenten. Zo bevat het bijvoorbeeld verplichtingen om voor bepaalde
onderwerpen «in ieder geval» regels te stellen of een plan vast te stellen, waarmee
duidelijk is dat een bepaald beleidsonderwerp langs die route geïnstrumenteerd wordt.
Een voorbeeld daarvan is het vaststellen van omgevingswaarden voor de veiligheid van
primaire waterkeringen.
Het wetsvoorstel zal aan de hand van de voorgestelde bepalingen en de geformuleerde
verbeterdoelen verder worden uitgewerkt in de uitvoeringsregelgeving. De voorgenomen
uitwerking daarvan zal ook aan het parlement worden voorgelegd. Daarnaast zal het
stelsel worden gecompleteerd door uitwerking in decentrale regels en besluiten zoals
de provinciale omgevingsverordening en het gemeentelijke omgevingsplan. Ook bij de
uitwerking op decentraal niveau spelen vertegenwoordigende organen een rol. Met deze
verdere uitwerking wordt op een steeds concreter niveau houvast geboden voor de uitvoerings
praktijk.
Naar aanleiding van het advies is desalniettemin nader bezien of de eerder door het
kabinet voorziene verbreding van het toepassingsbereik in alle gevallen noodzakelijk
is voor het bereiken van de doelen van het wetsvoorstel en de verbeterdoelen van de
stelselherziening. Daarbij is in het bijzonder gekeken naar de drie instrumenten die
de Afdeling noemt in dit deel van het advies: ten eerste algemene rijksregels en de
daarbij bestaande aanvullende bevoegdheden voor nadere regelgeving, ten tweede gelijkwaardigheid
en ten derde instructieregels. Ook voor enkele specifieke bevoegdheden is de reikwijdte
ingeperkt naar aanleiding van het advies van de Afdeling. Voorbeelden daarvan zijn
de bevoegdheden in bijzondere omstandigheden (zie paragraaf 5.5.1 van dit nader rapport)
en de bevoegdheid tot binnentreden (zie paragraaf 6.3 van dit nader rapport).
Naar aanleiding van het advies is de regeling van algemene rijksregels ingekaderd
en aangescherpt. De algemene bevoegdheid voor het Rijk om algemene regels te stellen
over de fysieke leefomgeving is geschrapt. Daarmee wordt duidelijker voor welke onderdelen
van de fysieke leefomgeving het Rijk het primaat heeft om regels te stellen en voor
welke onderdelen dit aan de decentrale overheden wordt gelaten. Die bevoegdheid is
nu ingeperkt tot de volgende onderwerpen:
-
– Bouwactiviteiten, milieuactiviteiten, lozingsactiviteiten op een oppervlaktewaterlichaam
of een zuiveringstechnisch werk, zwemmen en baden: hiervoor worden (net als onder
het huidige recht) landelijk uniforme rijksregels gesteld omwille van een gelijk speelveld
voor het bedrijfsleven of een gelijk beschermingsniveau van de burger, of een combinatie
van die belangen.
-
– Activiteiten in of bij onderdelen van de fysieke leefomgeving waarvoor het Rijk een
bijzondere verantwoordelijkheid draagt (zoals beheer): hiervan wordt in het huidige
recht beperkt gebruik gemaakt van algemene regels, maar er lijken mogelijkheden voor
vervanging van vergunningen door algemene regels.
Het directe gevolg hiervan is dat de verdeling van bevoegdheden tussen het Rijk en
de decentrale overheden beter kenbaar wordt op wetsniveau.
Gelet op het advies is ook in paragraaf 4.4 van de memorie van toelichting duidelijker
gemaakt op welke wijze gebruik zal worden gemaakt van aanvullende bevoegdheden bij
algemene regels zoals maatwerkvoorschriften, maatwerkregels en de uitsluiting van
het gelijkwaardigheidsbeginsel. Naar aanleiding van de opmerkingen van de Afdeling
over gelijkwaardigheid heb ik besloten om het vereiste van een instemmende beschikking
als uitgangspunt te nemen. Bij omgevingsplan, omgevingsverordening, waterschapsverordening
of rijksregels kan worden bepaald dat van daarbij aangegeven regels van dit uitgangspunt
kan worden afgeweken. In de memorie van toelichting is tevens ingegaan op de door
de Afdeling gestelde vragen over de regeling van gelijkwaardigheid.
Gelet op het advies heb ik het instrument mededeling nader bezien en besloten dit
instrument niet zelfstandig in de wet te benoemen. Een verplichting om mededeling
te doen van het uitvoeren van een activiteit is niet voldoende onderscheidend van
andere algemene regels die gesteld kunnen worden op grond van paragraaf 4.1.1 van
de wet. Dergelijke regels kunnen namelijk, net als onder de bestaande regelgeving,
ook administratieve- of informatieverplichtingen omvatten. Een verplichting tot het
mededelen van het starten van een activiteit is zowel een administratief voorschrift
als een informatieverplichting. Expliciete vermelding van de mededeling in de wet
kan, zo bezien, mogelijk tot verwarring leiden. Een melding verdient daarentegen wel
een expliciete vermelding in de wet, vanwege het aan de melding gekoppelde verbod
de activiteit te verrichten voordat de melding is gedaan.
De Afdeling gaat ook in op de instructieregels. Regels over de uitoefening van taken
of bevoegdheden zijn welbekend uit de ruimtelijke ordening. Naast instructieregels
voor bestemmingsplannen op grond van Wet ruimtelijke ordening zelf zijn er instructieregels
gesteld in de Wet geluidhinder en op grond van de Wet luchtvaart en de Wet milieubeheer.
Het toepassingsbereik van dit instrument is echter breder: instructieregels zijn ook
te vinden in de andere onderdelen van het omgevingsrecht. Steeds is er sprake van
uitvoering van een taak of bevoegdheid binnen randvoorwaarden. Zo bevatten de Waterwet
en de daarop gebaseerde uitvoeringsregels uitgebreide instructieregels over planvormen,
bevat de Wet milieubeheer instructieregels over plannen en provinciale verordeningen,
bevat de Wet hygiëne en veiligheid badinrichtingen en zwemgelegenheden instructieregels
over taken en de Wet lokaal spoor over het aanwijzen van beperkingengebieden. De bevoegdheid
tot het stellen van instructieregels door Rijk en provincies is naar aanleiding van
het advies in het wetsvoorstel ingeperkt tot:
-
– specifieke taken en bevoegdheden van het wetsvoorstel (artikel 2.23 en artikel 2.25;
een instructieregel kan decentrale overheden niet verplichten om regels te stellen
over onderwerpen die geheel of gedeeltelijk aan andere overheden zijn overgelaten),
-
– onderwerpen van provinciaal respectievelijk nationaal belang (artikel 2.22, tweede
lid en artikel 2.24, tweede lid).
Deze stevige randvoorwaarden maken het niet mogelijk voor het Rijk en de provincie
om op allerlei nieuwe terreinen instructieregels te stellen. Daarnaast zijn er zoals
beschreven meer contextuele beperkingen voor het gebruik van instructieregels: deze
zullen weinig bijdragen in domeinen die uitputtend zijn geregeld via vergunningstelsels
en algemene rijksregels. Verder heb ik naar aanleiding van het advies van de Afdeling
de reikwijdte van de mogelijkheden voor instructieregels verduidelijkt. Ook de bevoegdheid
voor het geven van instructies is beperkt. Ten slotte heb ik in het wetsvoorstel het
oogmerk van de verplichte instructieregels en instructies opgenomen en heb ik de besluiten
benoemd waartoe de instructieregels en instructies zich richten. Daarbij is de noodzaak
nog opnieuw kritisch bezien. Dit heeft ertoe geleid dat er geen instructieregels kunnen
worden gesteld over een omgevingsvisie of een onverplicht programma. Daarmee is de
beleidsvrijheid van het vaststellend orgaan verder benadrukt. Tot slot is in de wettekst
tot uitdrukking gebracht dat het provinciale of nationale belang waarvoor de instructie
wordt gegeven kenbaar dient te worden uit een openbaar document. Hiermee wordt benadrukt
dat niet lichtvaardig tot het geven van een instructie kan worden overgegaan.
Het wetsvoorstel maakt naar mijn mening een gebalanceerde inzet van het instrumentarium
mogelijk. De juridische werking van de diverse instrumenten is in het wetsvoorstel
bewust gedifferentieerd, en de begrenzing van de werking van de diverse instrumenten
is weloverwogen gekozen. Daarbij is gekeken naar de verhoudingen tussen de bestuursorganen
onderling en de steeds belangrijker wordende rol van andere stakeholders bij ontwikkelingen
in de fysieke leefomgeving. Het wettelijk instrumentarium wordt daarom in het wetsvoorstel
– meer dan nu het geval is – vormgegeven vanuit het perspectief van de opgaven en
initiatieven in de fysieke leefomgeving zelf (en niet vanuit een sectoraal overheidsperspectief).
Zo kan beter worden gestuurd op de kwaliteit van de fysieke leefomgeving. Dit wetsvoorstel
biedt bestuursorganen de mogelijkheid om de complexe opgaven in de fysieke leefomgeving
op een adequate en bij de omstandigheden passende wijze het hoofd te bieden. Het voorgestelde
stelsel is naar mijn mening robuust en goed toepasbaar voor de opgaven in de fysieke
leefomgeving in de komende decennia.
2.4 Verbeterdoel II: Het bewerkstelligen van een samenhangende benadering van de fysieke
leefomgeving in beleid, besluitvorming en regelgeving
2.4.1 Inleiding
Dit onderdeel bevat een feitelijke beschrijving en behoeft geen reactie.
2.4.2 De bestuurlijke taakverdeling
De afdeling adviseert de aan de bestuursorganen van de verschillende bestuursniveaus
toe te kennen bevoegdheden beter af te bakenen. Naar aanleiding van de opmerking van
de Afdeling is artikel 4.1 toegevoegd, dat buiten twijfel stelt dat het omgevingsplan,
de omgevingsverordening en de waterschapsverordening ook regels kunnen bevatten over
activiteiten in de fysieke leefomgeving. Dat maakt duidelijk dat deze bevoegdheid
breder is dan het toekennen van functies aan locaties en met het oog daarop stellen
van regels, en het vaststellen van maatwerkregels. Ook is verduidelijkt, dat voor
het stellen van regels over activiteiten het uitgangspunt «decentraal wat kan, centraal
wat moet» geldt.
Het wetsvoorstel bouwt niet uitsluitend voort op de Wet ruimtelijke ordening. In het
wetsvoorstel zijn ook sturingslijnen terug te vinden uit de Wet milieubeheer, de Waterwet,
de Woningwet en andere wetten die geheel of gedeeltelijk opgaan in het wetsvoorstel.
De verdeling van taken en bevoegdheden volgt dan ook niet alleen de Wet ruimtelijke
ordening. Ook in het wetsvoorstel ligt de zorg bij de gemeenten en waterschappen,
tenzij deze bestuursorganen de zorg niet op doelmatige en doeltreffende wijze kunnen vervullen. Dit is onder meer in artikel 2.3 tot uitdrukking gebracht.
In de praktijk blijkt het voor een aantal onderwerpen nodig dat Rijk of provincies
randvoorwaarden stellen aan de gemeentelijke zorg voor de leefomgeving of de zorg
overnemen. Het voorstel voor de Omgevingswet gaat daarom uit van vier organieke overheden
die elk een eigen rol op het terrein van de fysieke leefomgeving hebben. Deze rol
is deels wettelijk toegedeeld door de in hoofdstuk 2 toegedeelde specifieke (beheer)taken.
Daarnaast kunnen algemene bestuursorganen uit eigen beweging de zorg voor onderdelen
of aspecten van de fysieke leefomgeving op zich nemen, rekening houdend met het subsidiariteitsbeginsel.
Elk van die bestuurslagen moet haar eigen opgaven zo doelmatig en doeltreffend mogelijk
kunnen uitvoeren, rekening houdend met de opgaven van de andere bestuurslagen. Die
vier bestuurslagen komen elkaar bij hun taakuitvoering continu tegen (dit is nader
uitgewerkt in de passage «Bestuursorganen werken samen» in paragraaf 4.2.2 van de
memorie van toelichting). Burgers en bedrijven moeten de overheid echter als één geheel
kunnen ervaren.
Het kabinet heeft niet gekozen voor een verschuiving in de bestuurlijke taakverdeling.
Daarvan is niet alleen afgezien omdat grootschalige verschuivingen in bestuurlijke
taken, met bijbehorende politieke discussies, zouden afleiden van de opgaven waarvoor
we staan, maar ook omdat de huidige bestuurlijke taak- en verantwoordelijkheidsverdeling
voor de fysieke leefomgeving goed past bij de opgaven. Aanpassen aan een uniform concept
zou leiden tot een minder doelmatige en doeltreffende taakuitvoering. In het wetsvoorstel
is verschuiving van specifieke bevoegdheden soms wel aan de orde, vooral omdat bijvoorbeeld
na het samenvoegen van vergunningen tot één omgevingsvergunning slechts één bestuursorgaan
het bevoegd gezag kan zijn. De tekst van de memorie van toelichting is op dit punt
verduidelijkt.
2.4.3 Integratie
a. Procedurele integratie
De Afdeling omschrijft procedurele integratie als de samenvoeging van procedures die
betrekking hebben op deelaspecten waardoor men nog maar één besluit nodig heeft om
een ontwikkeling of activiteit mogelijk te maken. Ik onderschrijf deze benadering.
Met de Wabo zijn belangrijke stappen gezet met het vormgeven van de procedurele integratie.
Desondanks kennen we nu nog ruim tien andere rijksvergunningen en -ontheffingen op
het gebied van de fysieke leefomgeving zoals die voor water, ontgrondingen, archeologische
rijksmonumenten en voor werkzaamheden aan en rond spoor en wegen. Vijf wetten kennen
(onderling afwijkende) procedures om besluitvorming over projecten gecoördineerd te
laten verlopen. De verdere procedurele integratie van vergunningstelsels die in het
wetsvoorstel is vervat, bewerkstelligt meer gebruiksgemak voor aanvragers en ligt
in de lijn van eerdere suggesties van de Afdeling die waren opgenomen in de over de
stelselherziening uitgebrachte voorlichting. Bovendien draagt deze integratie bij
aan een lastenreductie voor initiatiefnemers.
b. Materiële integratie
Met de term materiële integratie wordt doorgaans gedoeld op het samenvoegen van op
zichzelf staande delen tot een nieuw samenhangend geheel. Eén van de breed – ook door
de Afdeling – gedragen motieven voor de stelselherziening is de constatering dat de
op zichzelf staande delen van het huidige complexe wettelijke stelsel elk voor zich
mogelijk goed functioneren maar dat die afzonderlijke onderdelen niet in een zodanige
samenhang zijn gebracht dat daarmee het systeem optimaal functioneert.
De Afdeling merkt op dat materiële integratie tot gevolg heeft dat op de omgevingsrechtelijke
deelterreinen dezelfde of uitwisselbare toetsingscriteria (moeten) gaan gelden en
dat die integratie het afwegen van alle betrokken belangen in één besluit behelst.
Die opmerking zou juist zijn indien de integratie van de huidige wet- en regelgeving
binnen één wet ook onvermijdelijk zou moeten leiden tot telkens een integrale afweging
van alle belangen bij alle besluiten krachtens die wet. Tot die consequentie behoeft
een integratie van wettelijke regelingen in mijn ogen niet te leiden. Het wetsvoorstel
continueert de met de Wabo ingezette procedurele integratie en bewerkstelligt een
samenvoeging van de huidige afzonderlijke wettelijke regelingen tot een nieuw, meer
samenhangend en inzichtelijk wettelijk stelsel («de som is meer dan de delen»). Die
samenvoeging kan worden aangeduid als functionele integratie. Hiermee bedoel ik dat op zichzelf staande werkzame onderdelen worden samengevoegd
in een nieuw samenhangend functioneel geheel. Het volgende kan dat wellicht verduidelijken.
Op dit moment gelden er talloze regels die elk vanuit één specifiek aspect of belang
besluitvorming van uitvoerende bestuursorganen sturen en inkaderen. Het samenvoegen
van die wettelijke regels in één nieuwe wettelijke regeling hoeft er niet toe te leiden
dat de verschillende aspecten of te wegen belangen worden vervangen door één heel
algemeen te benoemen belang of toetsingskader. Zouden we die keuze maken dan zal die
– zoals de Afdeling terecht opmerkt – kunnen leiden tot een ongewenste teruggang van
de rechtszekerheid. Maar met een uitgekiende vorm van functionele integratie in het
beoogde Besluit kwaliteit leefomgeving kunnen die belangen tot uitdrukking blijven
komen (bijvoorbeeld het beschermen van de gezondheid, het waarborgen van de veiligheid,
het behoud van cultureel erfgoed). Door de beoordelingskaders in één besluit bij elkaar
te brengen worden de huidige functionaliteiten bewaard maar ook in samenhang bij elkaar
gebracht. De effectiviteit van het bestuur en de rechtszekerheid worden daarmee gediend.
Bij de vormgeving van het genoemde besluit zal ik wel zorgvuldig bezien op welke wijze
de tekortkomingen van het huidige sectorale stelsel kunnen worden weggenomen en meer
ruimte kan worden geboden voor een samenhangende besluitvorming over door het verantwoordelijke
bestuursorgaan. Naar de mogelijkheden daartoe wordt momenteel onderzoek verricht.
Om tot uitdrukking te brengen dat het wetsvoorstel primair een functionele integratie
bewerkstelligt, is de memorie van toelichting op enkele plaatsen aangepast om onduidelijkheid
over de vorm van integratie weg te nemen.
Ik ben het eens met de Afdeling dat de mogelijkheden tot materiële integratie (zoals
de Afdeling die vorm omschrijft) voor deelterreinen worden beperkt door het EU-recht.
Voor delen van het omgevingsrecht waar dat niet aan de orde is kan Nederland die vorm
van integratie wel bewerkstelligen. Dat is bijvoorbeeld aan de orde bij de samenvoeging
van de plan- en visiefiguren tot de omgevingsvisie. Dat is bijvoorbeeld ook aan de
orde bij de samenvoeging van het bestemmingsplan en het exploitatieplan. Het wetsvoorstel
voorziet, zoals de Afdeling beschrijft, in een grondslag die de mogelijkheid biedt
om bij algemene maatregel van bestuur afwegingskaders uit te werken of te begrenzen.
Dat zal met name gestalte krijgen in het beoogde Besluit kwaliteit leefomgeving. Dat
zal ook de beoordelingsregels («toetsingskaders») gaan omvatten die voor de te onderscheiden
besluiten zullen gaan gelden. De regels die mogelijkheden of beperkingen bepalen voor
de vaststelling van een omgevingsplan zullen van een andere inhoud zijn dan de regels
die gelden voor het verlenen of weigeren van een omgevingsvergunning. De beoordelingskaders
van een omgevingsvergunning zullen afhankelijk zijn van de activiteit waarvoor de
vergunning wordt aangevraagd. Het is volstrekt logisch dat een omgevingsvergunning
voor een boortoren in de Noordzee een ander beoordelingskader zal hebben dan een ontgrondingsactiviteit
in een rivierbed. Waar dat in het licht van het EU-recht mogelijk is, zal bij het
stellen van die regels in materiële zin een meer samenhangende benadering worden nagestreefd.
De uitwerking van het bovenstaande zal niet leiden tot zodanig strakke regels dat
een «mechanisch medebewind» wordt bewerkstelligd. Dat zou ook niet passen in de doelen
die aan het wetsvoorstel ten grondslag liggen. Dat brengt mij op het volgende onderdeel
van het advies van de Afdeling.
2.5 Verbeterdoel III: Het vergroten van de bestuurlijke afwegingsruimte door een actieve
en flexibele aanpak mogelijk te maken voor het bereiken van doelen voor de fysieke
leefomgeving
2.5.1 Inleiding
Dit onderdeel bevat een feitelijke beschrijving en behoeft geen reactie.
2.5.2 Mogelijkheden tot flexibilisering
Dit onderdeel bevat een feitelijke beschrijving en behoeft geen reactie.
2.5.3 Gevolgen en randvoorwaarden
De Afdeling constateert in paragraaf 2.5.2 van het advies dat het wetsvoorstel door
toekenning van ruime bevoegdheden en breed toepasbare, vaak ongeclausuleerde afwijkingsmogelijkheden,
mogelijkheden voor een grotere flexibiliteit biedt. Zij wijst er in paragraaf 2.5.3
(en paragraaf 2.7.2) op dat die flexibilisering ook nadelen met zich kan brengen zoals
het minder inzichtelijk en voorspelbaar worden van de regelgeving, rechtsonzekerheid
voor burgers en bedrijven en extra bestuurslasten voor bestuursorganen. Zij acht het
niet wenselijk dat pas uit de uitvoeringsregelgeving zal blijken welke mate van flexibiliteit
wordt geboden.
Of de door de Afdeling genoemde gevolgen zich daadwerkelijk voordoen, hangt voor een
belangrijk deel af van de uitwerking die in de uitvoeringsregelgeving wordt gegeven.
Bij het opstellen van die regelgeving wordt niet alleen uitwerking gegeven aan verbeterdoelstelling
3 (het vergroten van de bestuurlijke afwegingsruimte door een actieve en flexibele
aanpak mogelijk te maken voor het bereiken van doelen voor de fysieke leefomgeving)
maar ook aan verbeterdoelstelling 1 (het vergroten van de inzichtelijkheid, de voorspelbaarheid
en het gebruiksgemak van het omgevingsrecht). Daarbij wordt in de voorschriften een
verantwoord evenwicht tussen beide verbeterdoelen aangebracht. Verbeterdoelstelling
3 heeft geen groter gewicht dan verbeterdoelstelling 1. De door de Afdeling geschetste
nadelen van flexibilisering zullen zich dan ook niet per definitie gaan voordoen.
Dat neemt niet weg dat ik naar aanleiding van het advies ten behoeve van de duidelijkheid
nader heb bezien of alle geboden mogelijkheden tot afwijking van algemeen verbindende
voorschriften noodzakelijk zijn.
In het verlengde daarvan zijn aan het wetsvoorstel materiële en procedurele waarborgen
toegevoegd die zorgvuldige toepassing van afwijkingsmogelijkheden garanderen. Deze
zijn hierboven in paragraaf 3.2 van de samenvatting onder het kopje flexibiliteit
op hoofdlijnen beschreven.
Er zijn verschillende instrumenten waarbij de flexibileitsmogelijkheden van het nieuwe
stelsel naar voren komen. Die zijn omkleed met procedurele waarborgen. Naar aanleiding
van het advies van de Afdeling is in paragraaf 2.4 van de memorie van toelichting
onder het nieuwe kopje »Afwegingsruimte en maatwerkmogelijkheden» een uiteenzetting
op hoofdlijnen van de inhoudelijke en procedurele inkadering van de flexibiliteitsmogelijkheden
opgenomen. Die inkadering is (mede aan de hand van concrete voorbeelden) nader toegelicht
in paragraaf 5.3 «Flexibiliteit» van de memorie van toelichting. Daarnaast is in de
toelichting op de hoofdstukken 2, 4 en 5 van het wetsvoorstel expliciet ingegaan op
de inbedding of inkadering van de flexibiliteitsmogelijkheden die in die hoofdstukken
zijn opgenomen. Ook is in diverse onderdelen van het nader rapport op verschillende
plaatsen ingegaan op de flexibiliteitsmogelijkheden en de begrenzing daarvan. Zie
daartoe de paragrafen 2.7.2, onder a, 4.3.1 (flexibiliteit voor rechtszekerheid),
4.3.2 (afwijkingsmogelijkheden bij algemene regels), 4.1.2 (afwijkingsmogelijkheden
bij omgevingswaarden/instructieregels), 4.2.2 (afwijkingsmogelijkheden bij een programmatische
aanpak), 4.3.2 (gelijkwaardigheid), 4.5.1 tot en met 4.5.3, onder a (projectbesluit)
en 8.4 (experimenteerbepaling).
Door alle bovengenoemde wijzigingen van het wetsvoorstel en de memorie van toelichting
is tegemoet gekomen aan de opmerkingen van de Afdeling over de in het wetsvoorstel
opgenomen afwijkingsmogelijkheden en is een zorgvuldige toepassing van die mogelijkheden
gegarandeerd.
2.6 Verbeterdoel IV: Het versnellen en verbeteren van besluitvorming over projecten
in de fysieke leefomgeving
2.6.1 Inleiding
Dit onderdeel bevat een feitelijke beschrijving en behoeft geen reactie.
2.6.2 Verminderde toepassing uniforme openbare voorbereidingsprocedure
Voor de voorbereiding van de beslissing op een aanvraag om omgevingsvergunning bevat
het wetsvoorstel, net als de Wabo, een tweetal voorbereidingsprocedures. Er is voorzien
in een uitgebreide voorbereidingsprocedure, waarvoor afdeling 3.4 Awb van toepassing
is verklaard. Daarnaast is een reguliere voorbereidingsprocedure opgenomen, die zoveel
mogelijk aansluit op de standaardregeling uit de Awb. Als hoofdregel geldt de reguliere
voorbereidingsprocedure. Bij algemene maatregel van bestuur zullen activiteiten worden
aangewezen waarvoor afdeling 3.4 Awb wordt toegepast. In de memorie van toelichting
bij het wetsvoorstel, zoals dat aan de Afdeling is aangeboden, is aangegeven dat afdeling
3.4 Awb voor slechts een beperkt aantal activiteiten zal worden aangewezen. In hoofdzaak
zal het daarbij gaan om activiteiten waarvoor het op grond van internationaalrechtelijke
verplichtingen noodzakelijk is dat er een geformaliseerde mogelijkheid is opgenomen
tot het indienen van zienswijzen voorafgaand aan het nemen van de beslissing op de
aanvraag. Het betreft hier bijvoorbeeld de activiteiten die worden aangewezen in bijlage
I bij het verdrag van Aarhus.
De Afdeling heeft gewezen op de zorgvuldigheid van besluitvorming en betwijfelt daarnaast
of de beslistermijn van de reguliere procedure toereikend is voor complexere vergunningen.
Voorts ziet de Afdeling er bezwaar in dat bij een ruimere toepassing van de reguliere
voorbereidingsprocedure voor meer categorieën vergunningaanvragen vergunningen van
rechtswege zullen worden verleend (dit als gevolg van de zogeheten lex silencio positivo).
Ten aanzien van het laatste bezwaar is het wetsvoorstel aangepast. Niet langer zal
voor de reguliere beslistermijn het regime van de vergunning van rechtswege van toepassing
zijn. Dit laat onverlet dat de lex silencio positivo een geschikt instrument kan zijn
om tijdige besluitvorming te bevorderen. De redenen om dit instrument niet van toepassing
te laten zijn op aanvragen om een omgevingsvergunning, houden verband met de vernieuwingen
die met het wetsvoorstel worden beoogd. Ten opzichte van de Wabo zullen immers meer
activiteiten in het stelsel van de omgevingsvergunning opgaan. Binnen één aanvraag
kan daardoor de combinatie van mogelijke activiteiten groter zijn. Tegelijkertijd
zullen voor categorieën van die activiteiten vaker algemene regels van toepassing
zijn. Dat betekent dat, meer dan voorheen, de vergunningplicht van toepassing zal
zijn voor grootschaliger activiteiten van meer ingrijpende aard en omvang. Bovendien
geldt dat onder de Omgevingswet de toetsingskaders waar mogelijk meer afwegingsruimte
zullen bieden. Dat vergroot de beslisruimte voor het bevoegd gezag en maakt de beoordeling
van aanvragen aan de betrokken toetsingskaders minder «mechanisch» van aard. Om deze
redenen is besloten niet langer te werken met de regeling van de zogenoemde de lex
silencio positivo. Voordeel hiervan is dat hierdoor procedures verder worden geharmoniseerd.
Voor zowel de reguliere als de uitgebreide voorbereidingsprocedure zal de in de Awb
opgenomen regeling voor de dwangsom bij niet tijdig beslissen van toepassing zijn.
Ten aanzien van de door de Afdeling gemaakte opmerkingen over de zorgvuldigheid van
besluitvorming en de mogelijkheden tot vroegtijdige inspraak van belanghebbenden,
wil ik het volgende opmerken. Er bestaat naar mijn oordeel geen reden om aan te nemen
dat besluiten met de reguliere voorbereidingsprocedure minder zorgvuldig worden voorbereid.
Bij de reguliere procedure kan weliswaar pas nadat het besluit is genomen, in de bezwaarfase
door derdebelanghebbenden tegen het besluit worden opgekomen. Deze bezwaarfase biedt
echter wel de nodige waarborgen. In het kader van de behandeling van een bezwaarschrift
bestaat de plicht om het genomen besluit volledig te heroverwegen. Daarbij geldt in
beginsel ook het vereiste van een hoorzitting. Op elk bezwaarschrift volgt een gemotiveerd
besluit, waarbij zo nodig het primaire besluit wordt herroepen of aangepast. Tegen
het besluit op het bezwaarschrift kan beroep worden ingesteld. Ten aanzien van het
moment waarop inspraak kan plaatsvinden heeft de procedure uit afdeling 3.4 Awb meerwaarde.
Maar in laatstbedoelde procedure kunnen zienswijzen ook pas worden ingediend op het
moment waarop de aanvraag al is ingediend en het bevoegd gezag daarop een ontwerpbesluit
heeft genomen. Mede op basis van de ingediende zienswijzen wordt er een definitief
besluit op de aanvraag genomen. Zonder dat daarna nog een bezwaarfase volgt, kan direct
tegen dat besluit beroep worden ingesteld. Er geldt niet het vereiste van een hoorzitting
en evenmin dient er per zienswijze een gemotiveerd besluit te worden genomen. Zo bezien
biedt de reguliere voorbereidingsprocedure extra waarborgen voor een mondelinge gedachtewisseling
en een motivering van de reactie op een ingebracht bezwaar. Zo kan worden gewezen
op de artikelen uit hoofdstuk 4 Awb over het horen van belanghebbenden. Voor een effectief
moment van inspraak in een vroeg stadium kan echter ook gedacht worden aan een benadering
waarin de initiatiefnemer zijn plannen ontvouwt voor het moment waarop zijn plan definitief
in een aanvraag wordt vastgelegd. Op zo’n vroegtijdig moment wordt het mogelijk dat
de initiatiefnemer bij de verdere detaillering van zijn plannen serieus rekening kan
houden met de inspraak. Voor deze vorm van vroegtijdige inspraak kunnen bevoegd gezag
en initiatiefnemer in onderlinge afstemming zelf kiezen. Hier behoeft geen wettelijke
regeling voor te worden gegeven. Tevens is vanwege een opmerking van de Afdeling in
de memorie van toelichting verduidelijkt dat het enkele feit dat een aanvrager weigert
om mee werken aan een dergelijk inspraakmoment voorafgaand aan het indienen van een
aanvraag, op zichzelf geen reden kan zijn om een vergunning te weigeren. Naar aanleiding
van de opmerking van de Afdeling dat in de praktijk nog maar weinig toepassing wordt
gegeven aan de mogelijkheid van vroegtijdige inspraak zoals hierboven bedoeld, zal
ik bezien of aan deze mogelijkheid meer bekendheid kan worden gegeven door middel
van voorlichting en een handreiking.
Ten aanzien van de opmerking van de Afdeling over de beslistermijn in relatie tot
de complexiteit van de aanvraag merk ik allereerst op dat mede naar aanleiding van
de opmerkingen van de Afdeling de beslistermijn van de reguliere procedure is aangepast
ingeval er tevens instemming is vereist van een ander bestuursorgaan. De regeling
houdt in dat de beslistermijn voor de reguliere procedure met vier weken wordt verlengd
ingeval er tevens instemming is vereist van een ander bestuursorgaan. Daarnaast zal
bij de uitwerking van de regeling bij amvb ook worden gekeken naar de uitvoerbaarheid
van de regeling. Ik ben dan ook voornemens om vast te houden aan het uitgangspunt
om slechts in een zo beperkt mogelijk aantal gevallen de procedure uit afdeling 3.4
Awb aan te wijzen.
Omdat een deel van de omgevingsvergunningen is aan te merken als vergunning in de
zin van de dienstenrichtlijn, is in deze heroverweging tevens meegenomen of een uitzondering
op de toepassing van de lex silencio positivo gerechtvaardigd is in het licht van
artikel 13, vierde lid, van richtlijn nr. 2006/123/EG van het Europees parlement en
de Raad van de Europese Unie van 12 december 2006 betreffende de diensten op de interne
markt (PbEU L 376). De conclusie is dat dit het geval is. In paragraaf 4.16.3 van
de memorie van toelichting is dit nader onderbouwd. Gelet op artikel 28 van de Dienstenwet
zijn in artikel 16.62 de omgevingsvergunningen die onder de reguliere voorbereidingsprocedure
worden gebracht, uitgezonderd van de lex silencio positivo.
2.7 Conclusies, slotbeschouwing en verbetermogelijkheden
2.7.1 Conclusies
Dit onderdeel van het advies bevat een samenvatting van de voorafgaande delen. In
de beantwoording hiervoor is op de verschillende onderwerpen al ingegaan. Kortheidshalve
wordt hieronder voor de verschillende onderwerpen verwezen naar de betrokken onderdelen
van het nader rapport.
Geconcludeerd kan worden dat naar aanleiding van het advies het wetsvoorstel en de
memorie van toelichting op een groot aantal punten zijn aangevuld. In de samenvatting
bij dit advies is het doel van die wijzigingen samengevat onder de noemers:
Daaronder kan een reeks van wijzigingen worden geschaard. De wijzigingen die direct
samenhangen met de in dit onderdeel van het advies genoemde punten worden hieronder
kort aangestipt, zonder daarbij volledig te willen zijn. Een aantal punten zal in
het vervolg van het nader rapport nog aan de orde komen.
Zoals in paragraaf 2.2.2 is beschreven, is de inhoud van het begrip fysieke leefomgeving
nader geduid in de memorie van toelichting. In paragraaf 2.2.3 is ingegaan op de relatie
tussen de beleidscyclus en omgevingswaarden. In paragraaf 3.2.3 is ingegaan op de
rol van beginselen. In het wetsvoorstel zijn enkele relevante beginselen genoemd,
onder meer in artikel 2.26, tweede lid (geen achteruitgang), 4.22, tweede lid, 4.23,
tweede lid, 5.23, tweede lid, 5.25, tweede lid, (preventie en beste beschikbare technieken)
en 5.21 (behoud gaat voor vernieuwing, behoud door gebruik en ontwikkeling, behoud
in situ).
Ook zijn naar aanleiding van het advies de artikelen 5.17 t/m 5.29 nader ingekleurd.
Daarmee wordt per activiteit in het wetsvoorstel aangegeven met het oog op welk specifiek
doel of belang concrete regels worden gegeven over het nemen van besluiten, zoals
het verlenen of weigeren van een vergunning. Ook wordt hierdoor uit de wet al helder
dat voor relatief eenvoudige beschikkingen geen integraal toetsingskader zal gelden.
Die regels dragen bij aan de rechtszekerheid en voorspelbaarheid voor de aanvrager
en derden, en aan de beperking van de bestuurslasten voor het bevoegd gezag. Verder
is voor maatwerkregels en maatwerkvoorschriften ook expliciet geregeld welke belangenkaders
bij de vaststelling daarvan aan de orde zijn. Dit is geregeld in de artikelen 4.5
en 4.6.
Verder zijn artikelen over taken en bevoegdheden (delegatiegrondslagen) begrensd door
daarbij het specifieke belangenkader te benoemen. Voorbeelden daarvan zijn de artikelen:
2.1, 2.9, 2.13, 2.15, 2.26 t/m 2.31, 2.33 en 2.34, 4.1, 4.3, 4.20 t/m 4.29. Ook de
bevoegdheden om bij algemene maatregel van bestuur materiële normen te stellen zijn
duidelijker ingekaderd. Voorbeelden daarvan zijn de artikelen 2.22 t/m 2.25 en 4.3.
Hiermee wordt op wetsniveau sturing gegeven aan de toepassing van de wettelijke instrumenten.
De uitwerking en concretisering geschieden omwille van harmonisatie en bundeling bij
algemene maatregel van bestuur, zoals voor een groot deel van de bestaande regels
al gebruikelijk is. Dit ook vanwege het feit dat een groot deel van de normen een
Europeesrechtelijke herkomst heeft. Niettemin zal bij de herziening van de normen
en de voorbereiding van de ontwerpbesluiten en de invoeringswetgeving worden bezien
welke regels aanvullend op wetsniveau geregeld kunnen worden. Dat geldt onder meer
voor de door de Afdeling genoemde normen op het gebied van de handhaving.
In paragraaf 4.4.2 van de memorie van toelichting is verduidelijkt wat de leidende
uitgangspunten zijn voor de toedeling van taken en bevoegdheden en de verhouding tussen
bestuurslagen (de sturingsfilosofie) binnen de wet. Daartoe is ook artikel 2.3 van
het wetsvoorstel (subsidiariteit) naar aanleiding van het advies aangepast. Hiermee
is het uitgangspunt «decentraal, tenzij» ook in de wettekst nog duidelijker tot uitdrukking
gekomen. In aanvulling daarop zijn de bevoegdheidsregelingen in de artikelen 4.8 t/m
4.14 (algemene regels), 5.8 t/m 5.15 (vergunningen) en 18.2 (handhaving) op wetsniveau
verder uitgewerkt. Dat geldt ook voor enkele bevoegdheden in bijzondere omstandigheden.
Met deze aanpassingen en aanvullingen wordt tevens richting gegeven aan de bevoegdheidsverdeling
bij de verdere uitwerking van de uitvoeringsregelgeving. Bij de uitwerking daarvan
zijn naast de wettelijke bepalingen de doelen van de stelselherziening leidend.
In paragraaf 2.4.3 is ingegaan op de mogelijkheden van functionele integratie. Dat
maakt duidelijk dat er bij de stelselherziening geen sprake is van zuiver procedurele
of volledig materiële integratie. Juist door uit te gaan van gerichte keuzes en maatwerk
kunnen de kansen van de stelselherziening worden benut. Dat zorgt er ook voor dat
het nieuwe stelsel geen theoretisch model of keurslijf wordt maar nauw aansluit op
de uitvoeringspraktijk.
Voor wat betreft de toepassing van instrumenten wordt verwezen naar paragrafen 2.3.3
en 2.5.3. Naar aanleiding van het advies zijn onder meer de regeling voor gelijkwaardigheid
en de experimenteerbepaling nader ingekaderd. Daarmee worden onder meer procedurele
waarborgen geboden, zonder af te doen aan het doel en de effectiviteit van de regeling.
Het wetsvoorstel kent in hoofdstuk 16 een uitgebreide regeling van de procedures.
Die bevat de hoofdelementen en de belangrijkste procedurele waarborgen. Voor de beantwoording
van de opmerkingen van de Afdeling over de voorbereidingsprocedure wordt verwezen
naar de reactie op paragraaf 2.6.2 van het advies. Daarbij is een belangrijk door
de Afdeling geschetst risico van ongewenste toepassing van de lex silencio positivo
weggenomen door de regeling van vergunningverlening van rechtswege te schrappen.
2.7.2 Slotbeschouwing
a. Flexibiliteit
De afdeling stelt dat het stelsel in beperkte mate sturing geeft aan de vormgeving
van het omgevingsrecht wat betreft de materiële normstelling, de verdeling van taken
en bevoegdheden en de te volgen procedures. Zoals in de vorige paragraaf is onderbouwd
is de sturing vanuit de wet op diverse punten vergroot. Het totale stelsel wordt gevormd
door de wet en de uitvoeringsregelgeving. De materiële normstelling wordt voor een
belangrijk deel uitgewerkt in de uitvoeringsregelgeving, maar ook in de provinciale
omgevingsverordening en het gemeentelijke omgevingsplan. De bij de stelselherziening
beoogde flexibiliteit krijgt bij die uitwerking vorm, waarbij bandbreedten in de materiële
normstelling nader worden gedefinieerd, zoals de Afdeling ook zelf constateert. Bij
de uitwerking daarvan spelen vertegenwoordigende organen een rol. Met de uitwerking
van dergelijke regels wordt houvast geboden voor de uitvoerings- en de rechterlijke
praktijk. Verder zijn bij diverse instrumenten die invulling geven aan flexibiliteit,
zoals de toepassing van gelijkwaardigheid, de experimenteerbepaling de procedurele
en materiële waarborgen versterkt. In paragraaf 5.3 van de algemene memorie van toelichting
worden de mogelijkheden en beperkingen ten aanzien van flexibiliteit toegelicht.
b. De medewetgevende taak van de Staten-Generaal
De Afdeling benadrukt het belang van de rol van het parlement bij de totstandkoming
van regelgeving, mede vanwege het belang van democratische legitimatie en begrenzing
van overheidbevoegdheden. Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is het voorstel
op diverse punten aangepast. Zoals hiervoor is beschreven zijn bevoegdheden ingekaderd
en inhoudelijk begrensd. Voorbeelden hiervan zijn het schrappen van de open bevoegdheid
om algemene rijksregels te stellen over activiteiten met gevolgen voor de leefomgeving
en de binding van een groot aantal taken en bevoegdheden aan een specifiek doel voor
de leefomgeving. Op die manier stelt het voorstel het parlement in staat om over de
hoofdlijnen te beslissen en sturing te geven aan de verdere uitwerking.
Zoals de Afdeling ook opmerkt zal veelal de bevoegdheid om bepaalde onderwerpen te
regelen aan het bestuur moeten worden gedelegeerd. Dit is ook in het bestaande omgevingsrecht
gebruikelijk. De belangrijkste redenen zijn daarvoor de enorme omvangen de mogelijkheid
om tijdig te voorzien in de omzetting van Europese verplichtingen. Om ook te voorzien
in de parlementaire betrokkenheid bij de uitwerking van de wettelijke regels is in
het wetsvoorstel een voorhangprocedure opgenomen. Dat betekent dat ontwerpen van algemene
maatregelen van bestuur eerst aan het parlement worden voorgelegd, voordat die aan
de Afdeling voor advies worden voorgelegd. Dit is in het bestaande omgevingsrecht
op veel terreinen de praktijk. Op die manier wordt het voor het parlement vroegtijdig
mogelijk om de democratische controle uit te oefenen. Samen met de in het wetsvoorstel
opgenomen internetconsultatie, waarbij een ieder de mogelijkheid krijgt om zich over
de ontwerpregelgeving uit te spreken, wordt hiermee ook een brede maatschappelijke
discussie en openbaar debat mogelijk. De verwerking van de resultaten daarvan kunnen
ook worden betrokken in de advisering door de Afdeling.
Een groot deel van de normen binnen het omgevingsrecht, met name op gebied van milieu,
water en natuur, kent een Europeesrechtelijke herkomst. Voor die onderdelen is de
parlementaire betrokkenheid bij de totstandkoming van de Europese regels van belang.
Dat geldt zeker voor Europese verordeningen, maar ook bij Europese richtlijnen staan
op het moment van implementatie in de Nederlandse wet- en regelgeving doorgaans de
hoofdelementen vast. Voor een goede betrokkenheid van het nationale parlement is het
van belang dat het al invloed kan uitoefenen in de fase van de totstandkoming van
de Europese of internationale regelgeving (sturing aan de voorkant). Ook kunnen dan
al voorbereidingen worden getroffen ten behoeve van de implementatiefase. Hiervoor
bestaan momenteel diverse voorzieningen, zoals de BNC-fiches bij de totstandkoming
van Europese of internationale ontwerpregelgeving, en de versterkte vorm van betrokkenheid
van het parlement sinds het verdrag van Lissabon. Gebruikelijk is verder dat de agenda’s
van de milieu en transportraad met het parlement vooraf worden besproken. Uiteraard
is democratische legitimatie van EU-regelgeving verder gewaarborgd via het Europees
parlement en democratische legitimatie van verdragen door de parlementaire goedkeuring
voorafgaand aan ratificatie.
c. positie van de rechter
De Afdeling wijst op het risico dat als de inhoud van de uitvoeringsregelingen niet
voldoende duidelijk is, de rechterlijke beslissingen minder voorspelbaar zullen zijn.
Dit risico zou zich uiteraard kunnen voordoen. Er is echter op dit moment geen aanleiding
om daarvan uit te gaan. De uitvoeringsregelgeving beoogt kaders te bieden voor een
goede toepassing in de praktijk, waaronder ook toepassing door de bestuursrechter.
Met de harmonisatie van het bestaande omgevingsrecht en het tegengaan van versnippering
wordt juist beoogd om meer duidelijkheid te scheppen. Dit kan tevens een harmoniserend
effect hebben op jurisprudentie en de rechtsontwikkeling.
2.7.3 Verbetermogelijkheden
Deze paragraaf van het advies bevat enkele aanbevelingen van de Afdeling om het wetsvoorstel
te versterken. Op de diverse punten is of wordt in andere onderdelen van het advies
nader ingegaan. Daar is ook onderbouwd waarom een aantal concrete aanbevelingen niet
is gevolgd. Hieronder wordt volstaan met een opsomming van de belangrijkste aanpassingen
die naar aanleiding van het advies zijn aangebracht. Met die aanpassingen wordt, met
behoud van de doelen van de stelselherziening, op diverse punten ook tegemoetgekomen
aan de strekking van de aanbevelingen van de Afdeling.
I. Meer inhoudelijke sturing door wet en het parlement
Normering van regelgevende bevoegdheden
-
– bevoegdheden zijn inhoudelijk begrensd door specifieke belangenkaders en beginselen,
o.a. bij toetsingskaders vergunningverlening en algemene regels,
-
– regels die moeten worden gesteld ter uitvoering van internationale voorschriften zijn
zichtbaar in het wetsvoorstel,
-
– parlementaire betrokkenheid is gewaarborgd via een voorhangprocedure.
Meer inzicht in verhoudingen bestuursorganen en bevoegdheidsverdeling
-
– uitgangspunten «decentraal, tenzij» en «subsidiariteit» zijn in het wetsvoorstel verankerd,
-
– bevoegdheden voor instructieregels en instructies zijn inhoudelijk begrensd,
-
– instructiebevoegdheid is procedureel begrensd,
-
– het wetsvoorstel bevat de hoofdlijnen voor de toedeling van het bevoegd gezag voor
algemene regels, vergunningverlening en handhaving.
II. Vergroten kenbaarheid en procedurele waarborgen
Behoud van flexibiliteit, met waarborgen
-
– maatwerkregels en maatwerkvoorschriften zijn voor rijksregels gekoppeld aan specifieke
belangenkaders,
-
– gelijkwaardigheid: voorafgaande toestemming is uitgangspunt,
-
– waarborgen bij experimenten (o.a. monitoring en maximumtermijn).
Versterking procedurele waarborgen en rechtsbescherming
-
– uniforme procedure bij termijnoverschrijding door de overheid (geen lex silencio positivo
meer),
-
– aangepaste regeling voor inwerkingtreding,
-
– onderzoek naar regeling van de bestuurlijke boete (het resultaat wordt betrokken bij
de invoeringswet),
-
– begrenzing van de bevoegdheid tot binnentreden,
-
– uniforme procedure regels van het omgevingsplan (inclusief de regeling van beroep),
-
– uniforme regeling van beroep tegen ontheffing van instructieregels, instructies en
instemming.
Daarnaast zijn het wetsvoorstel en de memorie van toelichting naar aanleiding van
het advies op een groot aantal punten verduidelijkt en aangevuld. Dat geldt ook voor
de verhouding tot de Wet natuurbescherming. Het kabinet heeft – mede gelet op het
advies – het voornemen om de integratie van de Wet natuurbescherming in de Omgevingswet
te laten plaatsvinden op het moment van inwerkingtreding van de Omgevingswet.
Verder zijn enkele additionele wijzigingen aangebracht, zoals de participatiemogelijkheid
voor iedereen om bij publieke projecten in de verkenningsfase mogelijke oplossingen
voor te dragen. Hiermee wordt uitvoering gegeven aan de motie Dik-Faber/Van Veldhoven
(Kamerstukken II 2013/14, 29 385, nr. 77). Daarnaast is voorzien in een procedure voor gemeentelijke projecten van publiek
belang. Het wordt daarmee voor gemeenten mogelijk om gebruik te maken van de «sneller
en beter»-aanpak. Deze wijzigingen zijn in de laatste paragraaf van het nader rapport
beschreven.
Tot slot streeft het kabinet er naar om, conform het advies van de Afdeling, de ontwerpen
van de belangrijkste algemene maatregelen van bestuur en het ontwerp van de Invoeringswet
Omgevingswet tegelijk voor advies aan de Afdeling voor te leggen. Bij de herziening
van de normen en de voorbereiding van de ontwerpamvb’s en de invoeringswetgeving zal
ook worden bezien welke onderwerpen aanvullend op wetsniveau geregeld kunnen worden.
DEEL B
3. Internationaal- en Europeesrechtelijke aspecten
3.1 Inleiding
Een aantal van de in het voorstel geïntegreerde beleidsterreinen en wetten wordt in
meer of mindere mate beheerst door EU-regelgeving, zoals die inzake milieu, water,
natuur, bouw, infrastructuur en cultureel erfgoed. Op deze terreinen gelden verdragen,
EU-richtlijnen en -verordeningen. In de toelichting wordt gesteld dat deze EU- en
internationale verplichtingen voor Nederland als uitgangspunt zijn genomen in het
voorstel.79 Daarom is voor de opzet van het voorstel aangesloten bij de ordening die afgeleid
kan worden uit de EU-richtlijnen op het gebied van onder meer milieu en water.80 Voorts wordt in de toelichting opgemerkt dat het uitgangspunt is dat niets anders
of méér wordt vastgelegd dan hetgeen de EU-richtlijnen voorschrijven. Ten slotte vermeldt
de toelichting dat de definities en rechtsfiguren uit de EU-wetgeving als uitgangspunt
zijn genomen.81
Bestudering van het voorstel en een steekproefsgewijze beoordeling van het voorstel
aan de hand van een aantal verdragen, EU-richtlijnen en -verordeningen geeft aanleiding
tot het maken van enige opmerkingen.
3.2 Implementeren van EU-richtlijnen
3.2.1 Inleiding
Aan het voorstel liggen enkele tientallen EU-richtlijnen ten grondslag. Deze richtlijnen
zijn reeds geïmplementeerd in de geldende wetgeving. Daar waar het voorstel voorziet
in intrekking van deze wetgeving, zal het voorstel tevens moeten voorzien in een juiste
en volledige implementatie van de toepasselijke richtlijnen dan wel in een voldoende
grondslag daarvoor. Eerder in het advies is uitgebreid ingegaan op de keuze van de
wetgever om de inhoudelijke normstelling niet in het voorliggende voorstel, maar bij
of krachtens amvb te regelen.82 Vanwege die keuze voorziet het voorstel zelf nauwelijks in materiële bepalingen ter
(her)implementatie van de EU-richtlijnen. Deze implementatie bij of krachtens amvb
zal uiteraard moeten voldoen aan alle door de EU-wetgever en het Hof van Justitie
van de Europese Unie (hierna: Hof van Justitie) gestelde vereisten. De Afdeling wijst
in dit verband onder meer op de verdragsverplichtingen inzake vrij verkeer, mededinging
en staatssteun en op de verplichting om nieuwe en aangepaste nationale technische
voorschriften aan te melden bij de EU-Commissie.83 Tevens wijst de Afdeling op de verplichting om relevante EU-verordeningen uitvoerbaar
te maken door bevoegde instanties aan te wijzen en sancties vast stellen. Voorts mag
het voorstel en de daarop gebaseerde regelingen de uitvoering van deze EU-verordeningen
niet in de weg staan.
Wat betreft de implementatie van EU-richtlijnen geeft het voorstel aanleiding tot
het maken van opmerkingen betreffende de rechtsgrondslagen (§ 3.2.2), de EU-milieubeginselen
(§ 3.2.3), het niveau van regelgeving (§ 3.2.4), de terminologie (§ 3.2.5) en de niet-sectorale
EU-richtlijnen (§ 3.2.6).
3.2.2 Rechtsgrondslagen
Het gevolg van de keuze om bij amvb te voorzien in de omzetting van de toepasselijke
EU-richtlijnen is dat thans niet of nauwelijks kan worden beoordeeld of sprake is
van een juiste en volledige implementatie van de EU-richtlijnen. Deze vraag kan pas
worden beantwoord als alle uitvoeringsregels zijn vastgesteld. Op dit moment kan de
Afdeling slechts beoordelen of het voorstel voldoende rechtsgrondslagen biedt voor
die implementatie. Gezien de aard en de omvang van de toepasselijke EU- en internationale
verplichtingen heeft de Afdeling zich beperkt tot een steekproefsgewijs onderzoek
naar de rechtsgrondslagen in het voorstel. De Afdeling sluit niet uit dat zij bij
de beoordeling van de ontwerpamvb’s alsnog moet concluderen dat wetswijziging nodig
is.
Uit dit steekproefsgewijze onderzoek blijkt dat het voorstel in veel gevallen slechts
voorziet in een mogelijkheid om uitvoeringsregelgeving vast te stellen door middel
van een «kan-bepaling», ook wanneer de EU-richtlijnen verplichten tot regelgeving.
Voorbeelden zijn te vinden in de artikelen 16.79 en 16.81 van het voorstel, op grond
waarvan bij of krachtens amvb procedurele en vormvereisten kunnen worden gesteld.
Van correcte implementatie van bijvoorbeeld artikel 13, vierde en zevende lid, van
de kaderrichtlijn water of van artikel 5, eerste lid, van de smb-richtlijn, is in
dit geval alleen sprake wanneer van de bevoegdheid tot vaststelling van uitvoeringsregelgeving
daadwerkelijk en correct gebruik wordt gemaakt. Eenzelfde «kan-bepaling» staat in
artikel 20.3 van het voorstel op grond waarvan bij ministeriële regeling regels kunnen
worden gesteld over de uitvoering van de monitoring voor omgevingswaarden. Op grond
van artikel 4, derde lid, van de grondwaterrichtlijn moet de grondwatermonitoring
worden uitgevoerd volgens de vereisten genoemd in de kaderrichtlijn water.
Naar het oordeel van de Afdeling levert de facultatieve aard van de «kan-bepaling»
onnodig risico’s op voor een juiste en volledige implementatie van de EU-richtlijnen.
Mogelijk wordt op deze manier niet voldaan aan de vereiste specificiteit, nauwkeurigheid
en duidelijkheid om ten volle te voldoen aan de door de EU-wetgever gestelde vereisten
van rechtsduidelijkheid en rechtszekerheid.84
De Afdeling adviseert in het voorstel te voorzien in dwingende bepalingen wanneer
EU-richtlijnen verplichten tot uitvoeringsregelgeving.
3.2.3 EU-milieubeginselen85
Aan het EU-milieurecht liggen algemene rechtsbeginselen ten grondslag, zoals het attributie-,
het subsidiariteits- en het integratiebeginsel,86 maar ook meer specifieke milieubeginselen, zoals die genoemd in artikel 191 van het
Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna: VWEU).87 Voorts zijn beginselen vastgelegd in EU-richtlijnen. In het navolgende maakt de Afdeling
opmerkingen over beide soorten beginselen.
a. Milieubeginselen ex artikel 191 VWEU
Artikel 191 van het VWEU bepaalt dat de EU in haar milieubeleid streeft naar een hoog
niveau van bescherming, rekening houdend met de uiteenlopende situaties in de verschillende
regio’s van de Unie.88 Haar beleid berust op het voorzorgsbeginsel en het beginsel van preventief handelen,
het beginsel dat milieuaantastingen bij voorrang aan de bron dienen te worden bestreden,
en het beginsel dat de vervuiler betaalt.89 Dientengevolge zijn deze beginselen richtinggevend voor het door de EU – en daarmee
ook door de lidstaten – te voeren milieubeleid en wetgeving. De EU-wetgever moet bij
de tenuitvoerlegging van het milieubeleid de doelstellingen, beginselen en criteria
die genoemd zijn in artikel 191 van het VWEU respecteren.90 De nationale wetgever is verplicht om deze beginselen in acht te nemen wanneer het
uitvoering geeft aan de EU-wetgeving.91 Nationale rechters dienen de eerbiediging van de beginselen te verzekeren.92
Gelet op het uitgangspunt van de wetgever om zoveel mogelijk aan te sluiten bij het
EU-recht, het integrale karakter van het voorstel en de harmoniserende werking die
uitgaat van codificatie, alsmede de in hoofdstuk 2 van dit advies genoemde argumenten
– zijnde de positie van de Staten-Generaal als medewetgever en het ordenend vermogen
van een wet in formele zin – ligt verankering van de belangrijkste beginselen in het
voorstel in de rede. Zij geven invulling aan wettelijke normen en de discretionaire
bevoegdheden die in het voorstel zijn opgenomen en bieden een leidraad aan bestuursorganen
en rechters bij de toepassing ervan. Daarmee dragen beginselen bij aan een betere
voorspelbaarheid van het overheidsoptreden.
De Afdeling adviseert beginselen ex artikel 191 van het VWEU te codificeren in het
voorstel.
b. Beginselen in EU-richtlijnen
Vrijwel alle EU-richtlijnen die in het voorstel moeten worden geïmplementeerd zijn
gebaseerd op artikel 192 van het VWEU en zij dienen derhalve de doelstellingen en
beginselen van artikel 191 te verwezenlijken.93 Ter uitvoering hiervan kennen veel richtlijnen eigen, meer specifieke beginselen,
zoals het beginsel van de beste beschikbare technieken (hierna: BBT) in de richtlijn
industriële emissies.94 Deze meer specifieke beginselen of uitgangspunten in de EU-richtlijnen zijn thans
in het Nederlandse stelsel verspreid te vinden in wettelijke bepalingen of in beleidsdocumenten.
Zo is het genoemde BBT-beginsel neergelegd in artikel 2.14, lid 1, onderdeel c, van
de Wabo. Een nadere uitwerking is te vinden in de uitvoeringsregelingen.95 Verder is het standstill-beginsel uit de kaderrichtlijn water geïmplementeerd in
artikel 5.2, derde lid, van de Wm waarin is voorzien in regels voor het omgaan met
het uitgangspunt dat geen sprake mag zijn van achteruitgang.96 Deze regels zijn uitgewerkt in het Besluit kwaliteitseisen en monitoring water 2009.
De toelichting stelt dat deze specifieke milieubeginselen niet breed op het gehele
omgevingsrecht kunnen worden toegepast en om die reden niet allemaal zijn opgenomen
in het voorstel.97 Voor zover ze van belang zijn voor concrete besluiten, zoals omgevingsvergunningen,
vormen ze onderdeel van de actualiseringplicht en het in een amvb vast te leggen toetsingskader.
Voor het overige werken ze langs beleidsmatige weg door, aldus de toelichting.
Geconstateerd kan worden dat het voorstel voorziet in de doorwerking van het BBT-beginsel
via de actualiseringsplicht en het toetsingskader in een amvb.98 De doorwerking van het, thans wettelijk verankerde, standstillbeginsel is echter
niet gegarandeerd in het voorstel. Het argument dat dit beginsel niet van toepassing
is op de gehele fysieke leefomgeving overtuigt niet. Niet alleen geldt ditzelfde argument
voor het BBT-beginsel, ook kan – evenals bij het BBT-beginsel – aansluiting worden
gezocht bij de bevoegdheid om rijksregels te stellen voor milieu en watersystemen.
Gelet op de consistentie, ligt (her)codificatie van het standstillbeginsel in het
voorstel in de rede.
De Afdeling adviseert het standstillbeginsel opnieuw in het voorstel te codificeren.
3.2.4 Niveau van regelgeving
Onverminderd hetgeen is opgemerkt over het niveau van regelgeving eerder in het advies,
worden hier opmerkingen gemaakt over de inhoud van het milieueffectrapport en de monitoringsverplichting
ingevolge het Verdrag van Aarhus.
a. Inhoud van het milieueffectrapport
Het voorstel voorziet in een regeling van een aantal verplichtingen die voortvloeien
uit de richtlijnen inzake de milieubeoordeling van plannen en projecten. Voor de overige
EU-verplichtingen ingevolge deze richtlijnen is gekozen voor regeling bij amvb. De
gedeeltelijke verschuiving naar amvb-niveau van de thans op wetsniveau geregelde materie
lijkt arbitrair.99 Het gevolg is evenwel dat bijvoorbeeld nog niet kan worden beoordeeld of het voorstel
een voldoende basis biedt voor een juiste en volledige implementatie van de verplichtingen
inzake de inhoud van het milieueffectrapport voor plannen en programma’s, zoals voorgeschreven
in artikel 5, eerste en tweede lid, van de smb-richtlijn. Volgens de transponeringstabel
worden deze verplichtingen geïmplementeerd in artikel 16.41 van het voorstel, maar
deze bepaling betreft slechts het gebruik van de andere plan-MER-en en niet de inhoud
van een plan of programma als zodanig. Weliswaar biedt artikel 16.81 van het voorstel
een zeer algemene basis voor uitvoeringsmaatregelen, maar deze zijn, volgens de toelichting,
niet bedoeld om eisen te stellen aan de inhoud.100
De Afdeling adviseert het voorstel op dit punt aan te passen.
b. Monitoringsverplichting Verdrag van Aarhus
Richtlijn 2003/4 verplicht lidstaten de nodige maatregelen te nemen om milieuinformatie
– waaronder risicobeoordelingen – actief en systematisch te verspreiden onder het
publiek.101 Artikel 20.5 van het voorstel bepaalt dat bij omgevingsplan, omgevingsverordening
of bij amvb regels worden gesteld voor het actief verstrekken van gegevens die zijn
verkregen uit de monitoring over de staat of kwaliteit van de fysieke leefomgeving
aan het publiek. Bij ministeriële regeling kunnen op grond van het tweede lid voor
rijksomgevingswaarden nadere regels worden gesteld. Volgens de toelichting gaat het
daarbij voornamelijk om regels van technische aard. De uitzonderingsgronden en beperkingen
van deze verplichting zijn opgenomen in de Wet openbaarheid van bestuur. Gelet op
de rechtszekerheid en kenbaarheid voor de burger, is het onwenselijk om de hoofdregel
te formuleren bij of krachtens amvb, terwijl de uitzonderingen in een (andere) wet
in formele zin zijn opgenomen.
De Afdeling adviseert het voorstel op dit punt aan te passen.
3.2.5 Terminologie
Het uitgangspunt van de wetgever is zoveel mogelijk – dus ook wat de begrippen betreft
– aan te sluiten bij het EU-recht.102 De toelichting geeft een aantal voorbeelden. Zo is in de definitie van «project»
en «bevoegde instantie» aangesloten bij de mer-richtlijn.103 Het zoveel mogelijk volgen van de richtlijnterminologie en -systematiek heeft als
voordeel dat de aansluiting met nationale regelgeving wordt vereenvoudigd en dat interpretatieverschillen
worden voorkomen. De Afdeling heeft om die reden eerder geadviseerd de terminologie
van EU-richtlijn als uitgangspunt te nemen en slechts om klemmende redenen hiervan
af te wijken.104
In het voorstel worden bepaalde begrippen uit EU-richtlijnen overgenomen, andere begrippen
echter niet. Een motivering voor het afwijken van de EU-terminologie wordt niet altijd
gegeven. De keuze om de EU-terminologie al dan niet te gebruiken in het voorstel lijkt
daardoor weinig consistent.
In het navolgende gaat de Afdeling in op de begrippen «inrichting», «bevoegde instantie»
en «milieuinformatie».
a. Het begrip inrichting
Het voorstel voorziet niet meer – zoals thans het geval is in de Wm en Wabo105 – in het begrip «inrichting» als aangrijppunt voor het stellen van algemeen geldende
regels en de vergunningplicht voor milieuactiviteiten. In plaats daarvan hanteert
het voorstel uitsluitend het begrip «milieuactiviteit». Ingevolge het voorgestelde
artikel 5.1, tweede lid, onder b, van het voorstel is het verboden om zonder vergunning
een activiteit, zijnde een milieuactiviteit, te verrichten, voor zover het een bij
amvb aangewezen geval betreft. Ingevolge artikel 4.25 van het voorstel worden rijksregels
gesteld voor locatiegebonden milieuactiviteiten. De bijlage van het voorstel omschrijft
«milieuactiviteit» als activiteit die nadelige gevolgen voor het milieu kan veroorzaken,
niet zijnde een wateractiviteit. Volgens de toelichting gaat het om activiteiten die
als zodanig zijn aangewezen in bijlage I bij de richtlijn industriële emissies of
andere bij amvb aangewezen activiteiten.
Afschaffing van het begrip «inrichting» betreft een fundamentele wijziging ten opzichte
van de geldende systematiek in de Wm en de Wabo, waarvoor dragende argumenten mogen
worden verwacht. In de toelichting bij het voorstel wordt ter motivering van de vervanging
van het begrip »inrichting» gesteld dat hiermee tegemoet wordt gekomen aan de wens
van het bedrijfsleven om de milieunormen meer te richten op handelen.106 Nader onderzoek leidt echter tot de conclusie dat in de toelichting een eenzijdig
beeld wordt gegeven van de in de praktijk levende wensen van het bedrijfsleven. Niet
alleen zijn de onderzoeksresultaten van de Structurele Evaluatie Milieuwetgeving107 genuanceerder dan in de toelichting wordt weergeven, ook geeft een aantal inspraakreacties
over de consultatieversie en reacties uit de praktijk aanleiding tot de conclusie
dat de wens om het inrichtingenbegrip niet langer te hanteren slechts wordt geuit
door een selecte groep bedrijven.108
Voorts is het de vraag of met het begrip «milieuactiviteit» een oplossing wordt gevonden
voor de gesignaleerde problematiek inzake de samenhang, die zich zou voordoen bij
het begrip «inrichting». Door niet langer het begrip «inrichting» als aangrijppunt
te hanteren, kan volgens de toelichting een betere integratie plaatsvinden met regels
voor milieubelastende activiteiten waarin juist de activiteit als uitgangspunt wordt
gehanteerd. Vergelijkbare activiteiten die buiten een inrichting of tijdelijk worden
verricht, kunnen met het aangrijppunt milieuactiviteit op dezelfde wijze worden gereguleerd.
Sinds de introductie van het begrip «inrichting» op het terrein van het milieurecht
is echter veel onderzoek gedaan naar en jurisprudentie ontwikkeld over het begrip
«inrichting». Het bevat een aantal ordenende elementen die in de loop der tijd zijn
uitgekristalliseerd en in de Wm zijn gecodificeerd. Op grond van deze ordenende elementen
kan thans worden vastgesteld of een bepaalde activiteit onder de milieuregels valt
en hoe deze activiteit, al dan niet in samenhang met andere activiteiten, beoordeeld
dient te worden. Verder biedt het begrip een duidelijk aanknopingspunt voor de normadressaat:
degene die de inrichting drijft. De vraag is of met het introduceren van een ander
begrip, waarin deze ordenende elementen ontbreken, de problemen met het geldende begrip
worden opgelost. Ook bij het hanteren van het begrip «milieuactiviteit» is het onvermijdelijk
dat een zekere ordening plaatsvindt en keuzes moeten worden gemaakt over hetgeen als
een samenhangend geheel moet worden gezien. Niet op voorhand is in te zien dat het
begrip «milieuactiviteit» wel tegemoet komt aan de wensen van bedrijven en een probleem
oplost zonder een nieuw probleem te creëren. Nieuwe terminologie leidt doorgaans tot
nieuwe jurisprudentie om de precieze betekenis vast te stellen.109
Vervolgens merkt de Afdeling op dat het voorstel weliswaar voorziet in een verbod
voor een ieder die bepaalde activiteiten wil verrichten zonder vergunning en in de
mogelijkheid dat een aanvrager naar keuze voor een of meer activiteiten een vergunning
kan aanvragen,110 maar het is de vraag in hoeverre een aanvrager zich verantwoordelijk acht voor (bepaalde
gevolgen van) samenhangende activiteiten. De toelichting gaat hierop niet in.
In de toelichting wordt de verwachting uitgesproken dat «het in de sfeer van de uitvoeringsregelgeving,
met name vanwege EU-verplichtingen, zoals de Seveso-III richtlijn,111 nodig zal zijn om het begrip, of een daarmee vergelijkbaar begrip waarmee samenhang
in activiteiten wordt uitgedrukt, op sommige plaatsen toch te hanteren». De toelichting
vervolgt dat het begrip in de uitvoeringsregelgeving een beperktere context zal hebben
dan nu in de Wm en de Wabo het geval is.
Wanneer het jarenlang gebruikte begrip terugkeert in de uitvoeringsregelgeving, ligt
het voor de hand dat zal worden uitgegaan van het begrip zoals dat nu wordt gehanteerd
en zoals dat is verduidelijkt in de jurisprudentie. Wanneer een andere inhoud aan
hetzelfde begrip wordt toegekend, zal dit leiden tot verwarring. Beperking van de
context van het begrip «inrichting» in de uitvoeringsregelingen zal in dit geval onwenselijk
zijn uit het oogpunt van inzichtelijkheid, integratie, vereenvoudiging en rechtszekerheid.
Dit staat op gespannen voet met de aan het voorstel ten grondslag liggende verbeterdoelstellingen.
Het voorgaande geldt ook voor het gebruik van verschillende begrippen in de diverse
amvb’s voor locatiegebonden bedrijfsmatige handelingen.
De mogelijkheid om een eigen, nationale invulling te geven en een andere definitie
te kiezen is beperkt door de van toepassing zijnde EU-verplichtingen, als de richtlijn
industriële emissies, de Seveso-III-richtlijn en de PRTR-verordening.112 In deze richtlijnen en verordening worden de begrippen «installatie» of «inrichting»
gehanteerd als aangrijpingspunt van regulering van milieubelastende activiteiten.
Vanwege de rechtstreekse werking van verordeningen is het van belang dat de nationale
uitvoeringsregelgeving geen tegenstrijdigheden met de begripsomschrijving van de toepasselijke
verordeningen bevat. Tegelijkertijd moet wordt aangesloten bij de richtlijnbegrippen,
die ook onderling verschillen. Dit is een lastige opgave, nu het EU-recht zelf op
dit punt niet eenduidig is.
Ten slotte is niet duidelijk wat er zal gebeuren met bestaande besluiten met betrekking
tot inrichtingen, zoals vergunningen, op het moment dat het voorstel in werking treedt.
De invoeringswet zal voorzien in overgangsrecht. Of dat toereikend is, zal dan moeten
worden bezien.
De Afdeling adviseert in de toelichting nader in te gaan op de geschetste problematiek
en het voorstel op dit punt zo nodig nader te bezien.
b. Bevoegde instantie
Hoofdstuk 16 van het voorstel voorziet in een nieuw begrip «bevoegde instantie», in
navolging van de mer-richtlijn, aldus de toelichting. Het is de vraag in hoeverre
het overnemen van dit EU-begrip functioneel is. De mer-richtlijn – net als veel andere
richtlijnen – bepaalt dat de lidstaten een bevoegde instantie moeten aanwijzen om
de taken uit te voeren die voortvloeien uit de richtlijn.113 Dit betreft in Nederland bestuursorganen van verschillende bestuurslagen, die doorgaans
in de Nederlandse wetgeving worden aangeduid als «bevoegd gezag». Het hiervoor genoemde
begrip «bevoegde instantie» uit de mer-richtlijn leent zich derhalve minder goed voor
toepassing in het voorstel.
In de toelichting staat dat geen inhoudelijke wijziging is beoogd ten opzichte van
de in de Wm gehanteerde term «bevoegd gezag».114 Tevens vermeldt de toelichting het volgende: «Ook wordt daarmee beter tot uitdrukking
gebracht dat niet alleen het bevoegd gezag voor het vaststellen van een besluit de
bevoegde instantie kan zijn, maar ook de instantie die bevoegd is voor de voorbereiding
van het besluit.» Aldus lijkt toch een van het begrip bevoegd gezag afwijkende inhoud
te worden gegeven aan het begrip «bevoegde instantie». Doordat in het voorstel – en
ook in dezelfde afdeling waarin dit begrip wordt gehanteerd – eveneens het begrip
«bevoegd gezag» wordt gebruikt, leidt de nieuwe, niet gedefinieerde term «bevoegde
instantie» eerder tot verwarring dan tot vereenvoudiging.115
De Afdeling adviseert het voorstel op dit punt aan te passen.
c. Milieuinformatie
De term «milieuinformatie» wordt niet gebruikt in het voorstel. Het Verdrag van Aarhus
en richtlijn 2003/4 kennen het begrip wel, waarbij de definitie van de richtlijn ruimer
is dan de definitie in het verdrag. De definitie is thans opgenomen in artikel 19.1a
van de Wm. Hoofdstuk 19 van de Wm blijft voorlopig gelden. Uit de toelichting blijkt
niet of de definitie van milieuinformatie in het voorstel wordt toegevoegd wanneer
hoofdstuk 19 in een latere fase wordt opgenomen in het voorstel. Op basis van de wetgeving
na de implementatie van richtlijn 2003/4 zijn er sinds 2006 diverse uitspraken gedaan
over de betekenis van het verruimde begrip milieuinformatie. Daaruit blijkt dat niet
altijd op voorhand duidelijk is of sprake is van milieuinformatie. Gelet op deze onduidelijkheid,
acht de Afdeling het onwenselijk dat de term nog wel (enige tijd) gehandhaafd blijft
in de Wm, maar in het voorstel hierin niet is voorzien.
De Afdeling adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen en zo nodig in het
voorstel te voorzien in een begripsbepaling en – omschrijving van het begrip «milieuinformatie».
3.2.6 Niet-sectorale EU-richtlijnen
Lidstaten zijn op grond van artikel 288 van het VWEU en jurisprudentie van het Hof
van Justitie vrij om geëigende vormen en middelen te kiezen om het door de EU-richtlijnen
beoogde resultaat te halen. Lidstaten zijn tevens vrij om te beslissen op welk wetgevingsniveau
zij een EU-richtlijn wensen te implementeren: het EU-recht verplicht niet tot implementatie
van EU-richtlijnen op het niveau van de wet in formele zin. Het is evenwel in Nederland
gebruikelijk om voor de omzetting van EU-richtlijnen de normale wetsystematiek te
gebruiken, volgens dezelfde uitgangspunten als bij autonome nationale regelgeving.
Dientengevolge ligt het naar het oordeel van de Afdeling in de rede om de essentiële
onderdelen uit een aantal niet-sectorspecifieke richtlijnen op het terrein van de
fysieke leefomgeving op te nemen in het voorstel. Zo bevatten de op het Verdrag van
Aarhus gebaseerde richtlijnen116 en de richtlijnen inzake de milieubeoordeling voor plannen, programma’s en projecten117 voorschriften die beogen aan de burger procedurele waarborgen te bieden bij het gebruik
van bevoegdheden door de overheid. Het gaat dan om bijvoorbeeld voorschriften die
verplichten tot het vragen van advies aan bepaalde instanties of het horen van belanghebbenden
dan wel een recht op inzage van bepaalde stukken bieden. Dergelijke wezenlijke voorschriften
worden zoveel mogelijk in de wet in formele zin opgenomen.118
De Afdeling adviseert het voorstel op dit punt aan te passen.
3.3 Overige opmerkingen
3.3.1 Minimumharmonisatie
Zoals gezegd, zijn vrijwel alle EU-richtlijnen, die in het voorstel dienen te worden
geïmplementeerd, gebaseerd op artikel 192 van het VWEU.119 De beschermende maatregelen die worden vastgesteld uit hoofde van deze bepaling,
beletten niet dat een lidstaat verdergaande beschermingsmaatregelen treft en handhaaft.120 Gelet op de voor Nederland specifieke economische, geografische en ecologische omstandigheden
kan niet worden uitgesloten dat er goede redenen bestaan voor Nederland om verdergaande
milieubeschermingsmaatregelen te nemen. Nederland maakte in het verleden gebruik van
deze mogelijkheid, maar veel nationale verdergaande beschermingsmaatregelen zijn bij
eerdere wetswijzigingen komen te vervallen.
In de toelichting wordt geconstateerd dat verdergaande maatregelen mogelijk zijn.
Niet is aangegeven of daarvan nog sprake is in het geldende Nederlandse omgevingsrecht
en of en in hoeverre deze verdergaande maatregelen zijn overgenomen in het voorstel.
Deze informatie wordt gemist, nu in de toelichting het uitgangspunt is gekozen dat
niets anders of meer wordt vastgelegd dan dat wat de EU-richtlijn voorschrijft, tenzij
daarvoor na afweging van alle belangen aanleiding is.121 De Afdeling merkt dit op, nu eveneens als uitgangspunt van de regering geldt dat
het beschermingsniveau van gezondheid, veiligheid en omgevingskwaliteit in het voorstel
gelijk blijft aan het huidige niveau.122 Naar de Afdeling aanneemt is het geldende beschermingsniveau een reden om – in afwijking
van het uitgangspunt niet meer te regelen dan de EU-richtlijn voorschrijft – te voorzien
in een verdergaande nationale beschermingsmaatregel.
Wanneer de wetgever kiest voor verdergaande milieubeschermingsmaatregelen, vormen
de algemene bepalingen van het EU-recht inzake vrij verkeer en mededinging het kader
waarbinnen deze extra nationale beschermende maatregelen moeten worden vastgesteld.
In die gevallen waarin de overheid ondernemingen aanmoedigt om investeringen te doen
die het milieubeschermingsniveau verhogen of wanneer zij daarvoor worden gecompenseerd,
is mogelijk sprake van staatssteun. De artikelen 107 en 108 van het VWEU zijn daarop
van toepassing. In de toelichting wordt op dit punt slechts verwezen naar de kaderwetten
subsidies, maar deze volstaan niet om te voldoen aan de EU-verplichtingen op dit punt.123 De Afdeling wijst hierbij op de EU-richtsnoeren inzake staatssteun voor milieubescherming
alsmede op de algemene groepsvrijstellingsverordening.124
De Afdeling adviseert in de toelichting op deze punten in te gaan.
3.3.2 Verordeningen
De toelichting gaat in paragraaf 2.3 en in hoofdstuk 8 slechts beperkt in op de verhouding
tussen het voorstel en het EU-recht. Er wordt verwezen naar de implementatie van EU-richtlijnen,
maar aan de uitvoering van relevante EU-verordeningen wordt geen aandacht besteed.
Ondanks het gegeven dat EU-verordeningen rechtstreeks toepasselijk zijn en derhalve
in beginsel niet in nationale regelgeving omgezet mogen worden, kunnen zich situaties
voordoen waarin de nationale wetgever genoodzaakt is nadere regels te geven, met name
voor strafbaarstelling, handhaving en de aanwijzing van uitvoeringsautoriteiten.
Aan het geldende milieurecht ligt een aanzienlijk aantal verordeningen ten grondslag.
Een deel van deze verordeningen betreft onderwerpen waarop het voorstel (nog) niet
ziet, zoals stoffen, producten en afvalstoffen. Deze blijven vooralsnog geregeld in
de Wm. Voor andere verordeningen geldt wel dat zij een rol spelen in het voorstel.
Het voorstel mag de doorwerking van deze verordeningen niet belemmeren.125
De Afdeling adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen.
3.3.3 Nieuwe internationale verplichtingen
Artikel 23.2 van het voorstel bepaalt dat een wijziging van een richtlijn of besluit
als bedoeld in artikel 288 van het VWEU waarnaar in regels, gesteld bij of krachtens
deze wet, wordt verwezen, voor de toepassing van die regels gaat gelden met ingang
van de dag waarop aan die wijziging uitvoering moet zijn gegeven, tenzij bij ministerieel
besluit, dat in de Staatscourant of op andere geschikte wijze wordt bekendgemaakt,
een ander tijdstip wordt vastgesteld. Een artikelsgewijze toelichting ontbreekt.
a. Dynamische verwijzing
De Afdeling gaat er van uit dat met deze bepaling bedoeld is te verwijzen naar EU-bepalingen
inclusief de toekomstige wijzigingen of aanvulling daarvan, oftewel een dynamische
verwijzing. Uit jurisprudentie van het Hof van Justitie is tot op heden niet gebleken
dat tegen dynamische verwijzing als implementatiemethode principiële bezwaren bestaan.
Aandachtspunten zijn wel de EU-eisen van kenbaarheid en rechtszekerheid.126
Met een dynamische verwijzing is minder kenbaar wat het geldend nationaal recht is.
De materiële inhoud van de EU-voorschriften is immers niet terug te vinden in de nationale
regeling. Om toch aan de eisen van kenbaarheid en rechtszekerheid te kunnen voldoen,
is de modelbepaling in de Aanwijzingen voor de regelgeving (Ar.) dan ook toegeschreven
op een individuele bepaling van de EU-regelgeving en een specifieke nationale bepaling
of regeling.127
In artikel 23.2 wordt niet verwezen naar een specifieke bepaling (of bijlage) uit
een specifieke richtlijn, maar naar «een richtlijn of besluit als bedoeld in artikel
288 VWEU». Voorts laat artikel 23.2 de wijziging niet slechts gelden voor (een specifieke
bepaling van) het voorstel, maar ook voor regels «krachtens deze wet». Ten slotte
wordt het niet alleen mogelijk om in de Staatscourant een afwijkend tijdstip van inwerkingtreding
bekend te maken, maar ook «op andere geschikte wijze». Welke wijze de wetgever voor
ogen heeft en om welke reden deze geschikt zou zijn, wordt niet toegelicht. Artikel
23.2 is daarmee dusdanig onbepaald dat de kenbaarheid van de bepaling uit de EU-richtlijn
waarnaar is verwezen en daarmee de rechtszekerheid voor de burger in het gedrang komen
en het artikel op gespannen voet staat met de eisen van zorgvuldige implementatie.
Overigens wijst de Afdeling erop dat in het voorstel nergens is voorzien in een verwijzing
naar een specifieke bepaling (of bijlage) uit een specifieke EU-richtlijn.
De Afdeling adviseert artikel 23.2 te schrappen.
b. Voorziene wijzigingen EU-richtlijnen
Onverminderd het voorgaande, merkt de Afdeling op dat in de toelichting niet wordt
ingegaan op de vraag wat moet gebeuren met richtlijnen die worden gewijzigd en moeten
worden geïmplementeerd voordat het voorstel in werking is getreden.128 Vanuit het oogpunt van bestendige wetgeving verdient het de voorkeur om in de toelichting
in te gaan op deze voorziene wijzigingen en aan te geven in hoeverre het voorstel
reeds voldoet aan de zojuist aangeduide verplichtingen dan wel wetswijziging noodzakelijk
zal zijn in afwachting van de inwerkingtreding van het voorstel.
De Afdeling adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen.
3.3.4 Transponeringstabel
Bij elke fase van omzetting van EU-richtlijnen moet duidelijk zijn waar de verschillende
onderdelen in de wetgeving worden omgezet. Daarvoor is het dienstig te werken met
een transponeringstabel die bij iedere stap in het regelgevingsproces wordt aangebouwd.
Aldus blijft er overzicht en kunnen onbedoelde omissies in de implementatie worden
voorkomen. In de toelichting is een transponeringstabel opgenomen die niet voorziet
in deze mogelijkheid, zodat niet is te voorzien in hoeverre kan worden voldaan aan
de richtlijnverplichtingen.129
De Afdeling adviseert de transponeringstabel aan te passen.
3.3.5 Limitatieve aanwijzing plannen en programma’s
Kaderstellende plannen of programma’s kunnen op basis van EU-richtlijnen plan-mer-plichtig
zijn. Het kan hierbij gaan om plannen en programma’s die in verschillende bepalingen
in het voorstel worden geïntroduceerd. Aangezien het aantal wettelijke figuren voor
kaderstellende plannen of programma’s door de integratie van meerdere wetten in het
voorstel afneemt, acht de wetgever het niet meer nodig om de plannen of programma’s
waarvoor een mer-plicht geldt expliciet aan te wijzen. Doorslaggevend is of het plan
voldoet aan de criteria die zijn opgenomen in artikel 16.40 van het voorstel.130 Daarmee komen de thans geldende limitatieve lijsten van plannen in kolom 3 van de
onderdelen C en D van de bijlage bij het Besluit mer te vervallen.131 Deze wijziging verdient geen aanbeveling, vanwege de rechtsonzekerheid die dit met
zich brengt.132 De voorgestelde systematiek sluit weliswaar aan bij de systematiek van de richtlijn,
maar betekent ten opzichte van de geldende systematiek een achteruitgang van de inzichtelijkheid
en kenbaarheid voor de burger. In de toelichting wordt aandacht besteed aan de voorgestelde
wijziging, maar niet uitputtend ingegaan op de gevolgen ervan voor de burger.
De Afdeling adviseert de toelichting aan te vullen op dit punt en zo nodig het voorstel
aan te passen.
3.3.6 Artikel 20.9
Op grond van artikel 20.9 van het voorstel worden regels gesteld ter uitvoering van
het Verdrag van Aarhus en richtlijn 2003/4. In de toelichting bij dit artikel worden
deze verplichtingen echter niet genoemd.133 In de transponeringstabel wordt wel veelvuldig naar dit artikel verwezen ter implementatie
van het genoemde verdrag en de richtlijn.
De Afdeling adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen.
3. Internationaal- en Europeesrechtelijke aspecten
3.1 Inleiding
Dit onderdeel bevat een feitelijke beschrijving en behoeft geen reactie.
3.2 Implementeren van EU-richtlijnen
3.2.1 Inleiding
Dit onderdeel bevat een feitelijke beschrijving en behoeft geen reactie.
3.2.2 Rechtsgrondslagen
Nederland is op grond van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie
(VwEU) als lidstaat gehouden te voorzien in een tijdige, juiste en volledige implementatie
van EU-richtlijnen. Die verplichting tot juiste en volledige implementatie, geldt
ook als de rechtsgrondslag voor het maken van regelgeving ter uitvoering van EU-richtlijnen
facultatief is. Ik deel de mening van de Afdeling dan ook niet dat een dwingend geformuleerde
rechtsgrondslag vereist is als EU-richtlijnen verplichten tot uitvoeringsregelgeving.
Toch zijn in het wetsvoorstel bepalingen opgenomen waarin concrete richtlijnen staan
opgesomd, ter uitvoering waarvan regels moeten worden gesteld. Daarmee worden die
bepalingen op wetsniveau meer inhoudelijk gekleurd en wordt tevens voldaan aan het
advies van de Afdeling. Ook zijn de artikelen 16.86 en 16.87 zodanig aangepast dat
tegemoet wordt gekomen aan de opmerking van de Afdeling. Dat geldt ook voor de bepaling
over monitoring van omgevingswaarden. Artikel 20.4 voorziet nu in een dwingende bepaling
voor het stellen van monitoringsregels ter uitvoering van onder andere de grondwaterrichtlijn.
Wat betreft de risico’s die de Afdeling ziet voor juiste en volledige implementatie
kan nog worden opgemerkt dat op het moment dat de uitvoeringsregelgeving gereed is
– aan de hand van transponeringstabellen – gecontroleerd wordt of de verschillende
EU-richtlijnen juist en volledig zijn omgezet. Deze tabellen zijn openbaar en zullen
ook ter notificatie aan de EU worden gezonden.
3.2.3 EU-milieubeginselen
De beleidsbeginselen van het VwEU en andere in het EU-recht gebruikte beleidsbeginselen
vormen een belangrijk uitgangspunt voor het milieubeleid dat in de toekomst via de
Omgevingswet zal worden geïnstrumenteerd. Bij de voorbereiding van het wetsvoorstel
dient dan ook te worden overwogen hoe wordt omgegaan met het verankeren van beginselen
in het wetsvoorstel en de bijbehorende uitvoeringsregelgeving. Van belang hierbij
is dat beginselen op verschillende wijzen doorwerken bij het maken van regelgeving:
-
– Langs beleidsmatige weg. Beginselen werken in veel gevallen door in de beleidsvorming
en de inrichting van het wettelijke stelsel. Zo kan het voorzorgsbeginsel reden zijn
om een regel te stellen over activiteiten met onzekere gevolgen, of over onderzoek
naar dergelijke gevolgen. Regelgeving geeft dan uitdrukking aan beginselen zonder
dat de beginselen deel uitmaken van de regels. De beginselen van het VwEU worden vooral
gevonden in de consideransen van de uit dat verdrag voortvloeiende milieurichtlijnen,
niet in de richtlijnbepalingen zelf. Ook in het nationale recht vindt men beginselen
vaak in de toelichting op regelgeving.
-
– Langs juridische weg, als rechtsregel. Incidenteel wordt in richtlijnen, verdragen
of nationale regelgeving expliciet bepaald dat een specifiek beginsel bij de uitvoering
van specifieke taken of bevoegdheden betrokken moet worden. Daarmee ontstaat een extra
beslisregel die gevolgen heeft voor de afwegingen van wetgever, bestuur en rechter.
Als een beginsel als rechtsregel wordt gecodificeerd zal de rechter moeten toezien
op toepassing van het beginsel. Overigens passen rechters ook niet gecodificeerde
beginselen toe in hun rechtspraak.
Als richtlijnen of verdragen bepalen of impliceren dat een beleidsbeginsel langs juridische
weg doorwerkt, moet dit omgezet worden in het nationale recht. Het kabinet was, voorafgaand
aan het advies van de Afdeling, voornemens om beginselen die langs juridische weg
doorwerken op te nemen in algemene maatregelen van bestuur, als onderdeel van de instructieregels
voor besluiten en programma’s en de beoordelingsregels voor vergunningen. Naar aanleiding
van het advies van de Afdeling is deze keuze bijgesteld en zijn dergelijke regels
op wetsniveau opgenomen. Het gaat om de volgende bepalingen:
-
– In artikel 2.26 is bepaald dat de instructieregels over (de inhoud van) Europees verplichte
programma’s mede strekken ter voorkoming of beperking van achteruitgang van de staat
of kwaliteit van de fysieke leefomgeving. De milieurichtlijnen verplichten lidstaten
niet alleen tot het nemen van maatregelen waar de kwaliteit slecht is, maar ook tot
bescherming van gebieden waar de kwaliteit goed of voldoende is: de lidstaat moet
zich er voor inzetten dat het daar niet achteruit gaat. Hiermee is het standstillbeginsel
gecodificeerd (zie paragraaf 1.4 algemeen deel memorie van toelichting).
-
– Ter uitvoering van de richtlijn industriële emissies is het BBT-beginsel verankerd.
Daartoe is in de artikelen 4.22, tweede lid, 4.23, tweede lid, 5.23, tweede lid, en
5.25, tweede lid, bepaald dat de beste beschikbare technieken voorgeschreven moeten
worden in algemene regels over en omgevingsvergunningen voor milieubelastende activiteiten
en lozingsactiviteiten op een oppervlaktewaterlichaam of een zuiveringtechnisch werk.
-
– In artikel 5.21 is bepaald dat beginselen over cultureel erfgoed uit het verdrag van
Granada en het verdrag van Valletta worden toegepast.
In de artikelsgewijze toelichting bij de genoemde artikelen wordt nader ingegaan op
de internationale achtergrond van de bepalingen.
Het kabinet heeft er niet voor gekozen om beleidsbeginselen die nu langs beleidsmatige
weg doorwerken te codificeren als rechtsregel in dit wetsvoorstel. Dat heeft een aantal
redenen:
-
– De beginselen die zijn vastgelegd in artikel 191 van het VwEU zijn primair ontwikkeld
voor het milieubeleid. Onduidelijk is welke effecten onverkorte toepassing ervan zou
hebben op de andere domeinen van het omgevingsrecht, zoals bouwen, cultureel erfgoed
en infrastructuur. Een voorbeeld is dat het beginsel «bestrijding aan de bron» en
het preventiebeginsel zich moeilijk laten toepassen op een onderwerp als ruimtelijke
ontwikkeling, omdat de bron van ruimtelijke ontwikkeling vooral de demografische en
economische ontwikkeling is. Een ander voorbeeld is het beginsel «de vervuiler betaalt»
dat geldt voor milieu en dus ook voor het achterlaten van afvalstoffen in de bodem.
Voor archeologie geldt echter het beginsel «de verstoorder betaalt». De beginselen
van artikel 191 zijn primair voor het milieubeleid ontwikkeld. Verankering van alleen
die beginselen in het wetsvoorstel zou kunnen leiden tot een hiërarchie tussen sectorale
belangen. Dit draagt niet bij aan de beoogde samenhangende benadering van de fysieke
leefomgeving.
-
– Beleidsbeginselen werken via het EU-recht en nationaal beleid al als richtsnoer. De
uitleg van beleidsbeginselen door het openbaar bestuur en door de rechter behoort
daarbij een dynamisch karakter te hebben. Na codificatie zou dat anders kunnen worden.
Jurisprudentie over de uitleg van gecodificeerde beginselen zou kunnen leiden tot
verstarring en daarmee beperkingen kunnen opleggen aan de overheid om, gegeven de
maatschappelijke en politieke omstandigheden, tot een acceptabel beleidspakket te
komen voor het aanpakken van de opgaven in de fysieke leefomgeving.
-
– Het EU-recht vereist geen codificatie van de beginselen genoemd in artikel 191 VwEU,
maar alleen omzetting van de uitwerking van die beginselen in richtlijnen. Bijvoorbeeld
het standstillbeginsel is in sommige richtlijnen strenger uitgewerkt en in andere
richtlijnen soepeler. Correcte implementatie vergt dat de regels uit de richtlijn
volledig worden geïmplementeerd en niet het achterliggende beginsel.
-
– Op dit moment is er nagenoeg geen beginselgeleide wetgeving op het gebied van de fysieke
leefomgeving. In de periode 1992–2004 is er veel geschreven over nut en noodzaak en
voor- en nadelen van codificatie van algemene beginselen van milieurecht. Daarna heeft
het toenmalige kabinet besloten «om de beginselen voorlopig niet wettelijk vast te
leggen, omdat over de gevolgen van codificatie van milieubeginselen voor de praktijk
de inzichten vooralsnog te veel uit elkaar lopen. Het betreft met name de inschatting
van de extra lasten voor bestuur en justitieel apparaat ten gevolge van codificatie.‟
(Kamerstukken II 2003/04, 29 540, nr. 57). In de tussentijd is er bij de wetgever en bevoegde gezagsinstanties geen verdere
ervaring opgedaan met beginselgeleide wetgeving die tot herziening van dat kabinetsstandpunt
leidt.
3.2.4 Niveau van regelgeving
a. Inhoud van het milieueffectrapport
De Afdeling maakt enkele opmerkingen over het niveau waarop de regels over milieueffectrapportage
zijn gesteld. De implementatie van Europese regelgeving kan op verschillende niveaus
van regelgeving plaatsvinden. Op grond van artikel 16.86 kunnen bij algemene maatregel
van bestuur onderwerpen worden benoemd die in een milieueffectrapport aan de orde
moeten komen. Daarmee zal worden voorzien in een correcte omzetting. In artikel 16.35
is artikel 5, eerste en tweede lid, smb-richtlijn geïmplementeerd voor zover het betreft
het voorkomen van overlapping van milieueffectrapporten. Voor zover het de onderwerpen
betreft die in het milieueffectrapport moeten worden opgenomen is artikel 5, eerste
en tweede lid, smb-richtlijn geïmplementeerd in artikel 16.86.
De opmerkingen van de Afdeling geven om de hiervoor genoemde redenen geen aanleiding
om het wetsvoorstel of de memorie van toelichting hierop aan te passen.
b. Monitoringsverplichting verdrag van Aarhus
De Afdeling adviseert om de hoofdregels over het actief verstrekken van informatie
in de wet op te nemen. Anders dan de Afdeling, ben ik van mening dat het voor de kenbaarheid
van de regels over actieve informatieverstrekking aan het publiek juist geboden is
om deze regels te concentreren op één niveau. In de systematiek van het wetsvoorstel
en de voorziene uitvoeringsregelgeving zullen omgevingswaarden, de monitoring daarvan
en de informatievoorziening over de monitoringsresultaten in één algemene maatregel
van bestuur worden opgenomen. Dit bevordert de kenbaarheid en bruikbaarheid van deze
regels. Het is uit het oogpunt van kenbaarheid niet bezwaarlijk om in die algemene
maatregel van bestuur een verwijzing op te nemen naar artikel 10 van de Wet openbaarheid
van bestuur. Een verwijzing naar dat artikel in het wetsvoorstel zelf, terwijl alle
materiële regels over omgevingswaarden, monitoring en informatievoorziening in een
algemene maatregel van bestuur staan, is voor de praktijk juist minder kenbaar.
3.2.5 Terminologie
Naar aanleiding van het advies is nogmaals bezien of de begripsbepalingen aansluiten
bij EU-regelgeving en eventuele afwijkingen daarvan voldoende gemotiveerd zijn. Dit
heeft geleid tot aanpassingen van de memorie van toelichting bij de begrippenlijst
in die gevallen dat bewust wordt afgeweken van internationaal geldende begripsbepalingen.
Bij de begrippen «grondwater» en «grondwaterlichaam» en bij de spelling van de begrippen
«stroomgebiedsdistrict» en «stroomgebiedsbeheerplan» is aangesloten bij de kaderrichtlijn
water.
Verder is het begrip «landschap» toegevoegd, dat aansluit op het Europees Landschapsverdrag
(verdrag van Florence, 20 oktober 2000, Trb. 2005, 23) en is bij het begrip «stortingsactiviteit op zee» beter aangesloten bij het Londen-protocol.
a. Begrip inrichting
In het wetsvoorstel is het begrip «activiteit» gekozen als overkoepelend begrip voor
de vele grondslagen binnen deze regelgeving. Dit begrip is vervolgens uitgewerkt in
verschillende hoofdactiviteiten, waaronder de milieubelastende activiteit. Voor milieubelastende
activiteiten betekent dit dat niet langer het begrip «inrichting» het centrale aangrijpingspunt
is voor het stellen van algemene regels en voor het aanwijzen van de vergunningplichten.
Deze wijziging vraagt volgens de Afdeling om dragende argumenten. De Afdeling stelt
verder vragen over een aantal ordenende principes van het begrip «inrichting» in relatie
tot de regulering van activiteiten, de samenhangende beoordeling van activiteiten
en de normadressaat.
Met het oog op de gewenste integratie van wetten, de daarop gebaseerde uitvoeringsregelgeving
en de aansluiting bij Europese regelgeving vind ik het begrip «milieubelastende activiteit»
het meest bruikbaar voor het reguleren van activiteiten met milieugevolgen. Om te
bepalen of in het huidige stelsel voor een bedrijf algemene milieuregels of een vergunningplicht
van toepassing is, moet het brede begrip inrichting worden toegepast waarbij aandacht
moet worden besteed aan allerlei onder meer in jurisprudentie ontwikkelde aspecten.
In de uitvoeringsregelgeving zal concreet worden beschreven voor welke milieubelastende
activiteiten algemene regels van toepassing zijn of wanneer een vergunningplicht geldt.
Door de activiteiten concreet te benoemen en ondergrenzen hierbij te stellen, wordt
de reikwijdte aangegeven. Dat maakt het systeem duidelijker en toegankelijker dan
nu het geval is met het begrip inrichting. Voor de initiatiefnemers is in paragrafen
4.4.8 en 4.5.2 van de memorie van toelichting verduidelijkt dat het begrip inrichting
voor vergunningplichtige bedrijven in het huidige stelsel een andere functie heeft
dan voor bedrijven die uitsluitend met algemene regels te maken hebben. Daarbij is
aandacht besteed aan de verschillende uitwerkingen van het begrip inrichting in deze
situaties en is nader gemotiveerd om welke redenen het begrip activiteit een verbetering
wordt geacht. Een belangrijke verbetering is bijvoorbeeld dat alleen voor een specifieke
milieubelastende activiteit van een bedrijf algemene regels worden gesteld of een
vergunningplicht geldt, in plaats van dat deze vergunningplicht geldt voor de hele
«inrichting». Alleen voor een wijziging van het vergunningplichtige deel is dan nog
een vergunning nodig. Hiermee kunnen lasten voor bedrijven worden beperkt. Het begrip
inrichting zal slechts nog een rol spelen bij de implementatie van de Seveso-III-richtlijn
en hierbij zal ook rechtstreeks naar de richtlijn worden verwezen. Dit geeft de gewenste
betere aansluiting bij Europese regelgeving die ook voor de installatie als bedoeld
in de richtlijn industriële emissies (RIE) is toegepast. De bestaande Europese jurisprudentie
over deze begrippen kan hierbij rechtstreeks worden benut. De memorie van toelichting
is naar aanleiding van het advies van de Afdeling aangepast.
b. Bevoegde instantie
De Afdeling maakt enkele opmerkingen over het begrip «bevoegde instantie».
Dit begrip is breder dan «bevoegd gezag». De bevoegde instantie kan het bevoegd gezag
voor het te nemen besluit zijn, maar ook de instantie die bevoegd is voor de voorbereiding
van het besluit. Mogelijk zorgen deze begrippen inderdaad voor verwarring en om die
reden is er voor gekozen om het begrip «bevoegd gezag» te hanteren. Indien er een
andere instantie dan het bevoegd gezag verantwoordelijk is voor de voorbereiding van
het besluit, zal die instantie via mandaat namens het bevoegd gezag kunnen optreden.
Naar aanleiding van de opmerkingen van de Afdeling is «bevoegde instantie» vervangen
door «bevoegd gezag».
Het wetsvoorstel en de memorie van toelichting zijn hierop aangepast.
c. Milieuinformatie
De Afdeling adviseert om het gebruik van het begrip milieuinformatie toe te lichten.
Naar aanleiding van de opmerking van de Afdeling is de toelichting (paragraaf 7.4
onder de subtitel Wet milieubeheer) aangevuld. Ook zijn naar aanleiding van dit advies
enkele wijzigingen doorgevoerd in hoofdstuk 20 van het wetsvoorstel die de openbaarmaking
van gegevens vereenvoudigen en de openbaarmaking van documenten waarborgen. In artikel
20.7 is vermeld dat op grond van artikel 20.6 (over de verstrekking van informatie
van gegevens aan het publiek) in ieder geval regels zullen worden gesteld ter implementatie
van de richtlijn toegang tot milieuinformatie en het verdrag van Aarhus. Bij artikel
20.14 (over verslagen) is nu op wetsniveau voorgeschreven dat deze verslagen openbaar
worden gemaakt.
Hoofdstuk 19 «Openbaarheid van milieuinformatie» van de Wet milieubeheer zal van toepassing
zijn op de Omgevingswet totdat de inhoud daarvan op een later moment in de Omgevingswet
wordt ingebouwd. Op dat moment zal ook de begripsbepaling voor het begrip «milieuinformatie»
in de Omgevingswet worden opgenomen.
3.2.6 Niet-sectorale EU-richtlijnen
De Afdeling adviseert om procedurele waarborgen uit niet-sectorale EU-richtlijnen,
zoveel mogelijk op wetsniveau te waarborgen. Terecht merkt de Afdeling op dat het
Europese recht daartoe niet verplicht en dat in beginsel wordt aangesloten bij de
autonome nationale regelgeving. Die visie kan worden onderschreven, met dien verstande
dat de huidige wetgeving vaak extra mogelijkheden tot delegatie biedt, zeker wanneer
er sprake is van strikte implementatie. Een voorbeeld hiervan is artikel 21.6, zesde
lid, van de Wet milieubeheer. Ook de Aanwijzingen voor de regelgeving, onder meer
aanwijzing 334, bieden aanvullende ruimte tot delegatie.
Voor de procedurele bepalingen waarop de Afdeling wijst, zoals het vragen van advies
en het horen van belanghebbenden, zijn de bevoegdheden, de procedure en de rechtsgevolgen
geregeld in het voorstel voor de Omgevingswet in samenhang met de Algemene wet bestuursrecht.
De concrete uitwerking (wie en in welke gevallen) wordt, omwille van harmonisatie
en omvang van de regeling, uitgewerkt bij algemene maatregel van bestuur. Daarmee
wordt aangesloten bij bijvoorbeeld de bestaande regeling voor de aanwijzing van adviseurs
in het Besluit omgevingsrecht. Daar waar sprake is van de uitvoering van Europeesrechtelijke
verplichtingen is in het wetsvoorstel een verplichting opgenomen om die onderwerpen
nader te regelen. Een voorbeeld daarvan is te vinden in artikel 16.87, waar een verplichting
tot uitwerking van diverse procedurele voorschriften is opgenomen, onder meer voor
een goede uitvoering van de mer-richtlijn en de smb-richtlijn. Die richtlijnen en
het verdrag worden expliciet genoemd. Overigens is Nederland als lid- of verdragsstaat
gehouden om uitvoering aan die Europeesrechtelijke en internationaalrechtelijke verplichtingen
te geven. De procedurele waarborgen voor burgers gelden in het nieuwe stelsel van
omgevingsrecht dan ook onverkort, ongeacht het niveau waarop die worden geregeld.
3.3 Overige opmerkingen
3.3.1 Minimumharmonisatie
In hoofdstuk 2 van de memorie van toelichting zijn enkele beleidsmatige uitgangspunten
voor de stelselherziening van het omgevingsrecht vastgelegd. Een uitgangspunt is dat
voor wat de EU-richtlijnen regelen, niets anders of méér wordt vastgelegd dan dat
wat de EU-richtlijn voorschrijft, tenzij daarvoor na afweging van alle belangen aanleiding
is. Dit is een nadere concretisering van het algemene uitgangspunt dat EU-regelgeving
lastenluw geïmplementeerd wordt. Een ander uitgangspunt voor de stelselherziening
is dat het beschermingsniveau van gezondheid, veiligheid en omgevingskwaliteit gelijkwaardig
blijft aan het huidige niveau. In de meeste gevallen kunnen beide uitgangspunten gevolgd
worden. Zo heeft het schrappen van een bestuurlijke afstemmingsverplichting of het
vervangen van een instrument door een ander instrument geen direct gevolg voor het
beschermingsniveau. Maar incidenteel kunnen de uitgangspunten strijdig zijn, waarna
een politieke keuze gemaakt moet worden. Die keuzes worden van geval tot geval gemaakt,
zonder dat op voorhand vast ligt dat één uitgangspunt zwaarder weegt dan een ander.
Deze notie is toegevoegd aan de inleiding van hoofdstuk 2 van de memorie van toelichting.
Zoals de Afdeling terecht stelt zijn de afgelopen jaren veel verdergaande nationale
maatregelen komen te vervallen. Tegelijkertijd is de EU-regelgeving aangescherpt en
vormt het bereiken van de Europese normen soms een stevige opgave in ons dichtbevolkte
land. Naar huidig inzicht zijn er geen onderwerpen meer waar bij implementatie in
het nationale recht méér wordt vastgelegd dan dat wat de EU-richtlijn voorschrijft,
tenzij daartoe uitdrukkelijk is besloten. Ook deze notie is toegevoegd aan de tekst
van hoofdstuk 2 van de memorie van toelichting.
3.3.2 Verordeningen
Terecht merkt de Afdeling op dat niet alleen EU-richtlijnen relevant zijn voor het
wetsvoorstel. Zo is voor het wetsvoorstel relevant de PRTR-verordening betreffende
de instelling van een Europees register inzake de uitstoot en overbrenging van verontreinigende
stoffen en tot wijziging van de Richtlijnen 91/689/EG en 96/61/EG (verordening (EG)
nr. 166/2005). Naar aanleiding van het advies is de memorie van toelichting aangevuld.
3.3.3 Nieuwe internationale verplichtingen
Omdat in dit wetsvoorstel is gekozen voor een dynamische verwijzing naar Europese
regels, moet in het wetsvoorstel ook geregeld worden vanaf welk tijdstip wijzigingen
van die regels doorwerken in de Omgevingswet. Dit geldt voor vrijwel alle in de bijlage
bij het wetsvoorstel opgenomen richtlijnen, waarnaar in diverse artikelen wordt verwezen.
Ik ben daarom van mening dat een bepaling die hierin voorziet in het wetsvoorstel
gehandhaafd moet blijven. Wel is artikel 23.2 in lijn met de opmerkingen van de Afdeling
aangepast. Zo is de werking begrensd tot de op wetsniveau genoemde richtlijnen of
verordeningen. Ook is de bekendmaking beperkt tot de Staatscourant, «of op andere
geschikte wijze» is geschrapt. Daarnaast is in het artikelsgewijze deel van de memorie
van toelichting een toelichting op dit artikel opgenomen.
Implementatie van EU-richtlijnen die worden gewijzigd en waarvan de uiterste implementatiedatum
voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet verstrijkt, zal plaatsvinden door middel
van wijziging van de huidige regelgeving. Dit geldt bijvoorbeeld voor Richtlijn 2014/52/EU
van het Europees parlement en de Raad van 16 april 2014 tot wijziging van richtlijn
2011/92/EU betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere
projecten, waarvoor de uiterste implementatiedatum drie jaren na inwerkingtreding
van de richtlijn verstrijkt.
Die worden vervolgens via de Invoeringswet Omgevingswet opgenomen in de Omgevingswet,
zodat de Omgevingswet bij inwerkingtreding actueel is en de omzetting van ook die
nieuwe Europese regelgeving is gewaarborgd.
Daarnaast is en wordt bij de totstandkoming van de Omgevingswet en de onderliggende
regelgeving het op grond van het beginsel van gemeenschapstrouw geldende principe
in acht genomen dat lidstaten tijdens de omzettingstermijn geen maatregelen mogen
nemen die de verwezenlijking van het door die richtlijn voorgeschreven resultaat ernstig
in gevaar zouden brengen.
3.3.4 Transponeringstabel
Met de Afdeling onderschrijf ik het belang overzicht te houden op de herimplementatie
van de diverse EU-richtlijnen. Bij het opstellen van de uitvoeringsregelgeving is
dit dan ook een constant punt van aandacht. Ik neem echter niet het advies van de
Afdeling over om een transponeringstabel bij het wetsvoorstel te voegen die voorziet
in een aanbouwmogelijkheid. Het is mijn voornemen om op het moment dat de uitvoeringsregelgeving
klaar is per EU-richtlijn transponeringstabellen te hebben die laten zien in welke
artikelen van de wet, algemene maatregelen van bestuur en regelingen de omzetting
van de betreffende EU-richtlijnen heeft plaatsgevonden. Overigens is om onduidelijkheid
te voorkomen de tabel bij het wetsvoorstel waar de Afdeling aan refereert komen te
vervallen.
3.3.5 Limitatieve aanwijzing plannen en programma’s
Plannen en programma’s waarvoor een plan-MER moet worden gemaakt, worden niet meer
expliciet aangewezen, maar aan de hand van de criteria van artikel 16.34 kan worden
bepaald of er een plan-MER gemaakt moet worden. Daarmee wordt de rechtszekerheid niet
anders. Doordat de criteria van artikel 16.34 eenduidig zijn, wordt geen afbreuk gedaan
aan de inzichtelijkheid en kenbaarheid voor de burger. Er is ook geen verschuiving
in de beroepsmogelijkheden beoogd.
Zoals de Afdeling terecht opmerkt wordt hiermee ook beter aangesloten bij de systematiek
van de smb-richtlijn. Door die systematiek te volgen wordt voorkomen dat er geen plan-MER
gemaakt zou hoeven worden omdat dat plan of programma niet is aangewezen, terwijl
de smb-richtlijn wel verplicht tot het maken van een plan-MER voor dat plan of programma.
Naar aanleiding van de opmerkingen van de Afdeling is de memorie van toelichting hierop
aangepast.
3.3.6 Artikel 20.9
De Afdeling adviseert in de memorie van toelichting nader in te gaan op de betekenis
van artikel 20.9 (oud) in relatie tot het verdrag van Aarhus. Bij nader inzien is
besloten het genoemde artikel te laten vervallen. Dit bracht de verplichting met zich
om elke verslagverplichting uit EU-richtlijnen en verdragen te implementeren bij algemene
maatregel van bestuur. Rapportageverplichtingen van de rijksoverheid aan internationale
instellingen vereisen echter niet altijd implementatie, het gaat hier immers om doe-verplichtingen
waar de verantwoordelijke Minister zelf invulling aan geeft. Wel kent het wetsvoorstel
een verplichting tot openbaarmaking van verslagen, waarmee invulling wordt gegeven
aan artikel 7 van de richtlijn toegang tot milieuinformatie.
4. Instrumenten
Het voorstel stelt de betrokken bestuursorganen instrumenten ter beschikking waarmee
zij aan de maatschappelijke doelen invulling kunnen geven. De Afdeling maakt opmerkingen
over een aantal van deze instrumenten.
4.1 Omgevingswaarden
4.1.1 Karakter omgevingswaarde
Een omgevingswaarde richt zich volgens de toelichting134 tot de overheid, meer precies tot het bestuursorgaan dat de omgevingswaarde heeft
vastgesteld; voor dat bestuursorgaan is het een juridisch bindend beleidsdoel.135 Het betreffende bestuursorgaan is in beginsel vrij in de keuze van maatregelen en
instrumenten teneinde te voldoen aan de omgevingswaarde. Nadere regelstelling is nodig
voor doorwerking naar andere overheden (instructieregels) en naar burgers en bedrijven
(algemene regels/concrete besluiten, bijvoorbeeld omgevingsvergunningen). De toelichting
ziet de omgevingswaarde als een voor de overheid, die de omgevingswaarde heeft vastgesteld,
bindend beleidsdoel. Ook wordt daarin het onderscheid toegelicht tussen omgevingswaarde
en eventuele regelstelling ter uitwerking daarvan. De Afdeling adviseert deze duiding
en dit onderscheid in het wetsvoorstel zelf duidelijker tot uitdrukking te brengen.
De ervaring met milieukwaliteitseisen leert dat het onderscheid tussen een omgevingswaarde
en andere regelstelling in de praktijk niet altijd helder is. Sommige milieukwaliteitseisen,
op het terrein van de externe veiligheid, richten zich in feite rechtstreeks tot bedrijven:
als milieukwaliteitseis is dan een grenswaarde of minimaal aan te houden afstand geformuleerd,
waarbij tevens is bepaald dat betrokken bedrijven de waarde in acht moeten nemen.
Met de omgevingswaarde wordt de figuur van de milieukwaliteitseis over de volle breedte
van het omgevingsrecht ingevoerd met de mogelijkheid deze ook op gemeentelijk niveau
vast te stellen. Gelet op de zeer algemene bewoordingen waarmee in de artikelen 2.4
en 2.5 is geregeld wat een omgevingswaarde kan of moet inhouden, is moeilijk te voorzien
welke varianten zich in de praktijk allemaal zullen voordoen. In de praktijk kan onduidelijkheid
bestaan of een bepaling al dan niet een omgevingswaarde inhoudt. Is sprake van een
combinatie van een omgevingswaarde en regelstelling ter uitwerking daarvan, of van
een algemene regel of instructieregel zonder omgevingswaarde? Behoudens enkele uitzonderingen
zijn gemeenten, provincies en het Rijk immers niet verplicht tot het vaststellen van
omgevingswaarden. Zij kunnen er ook voor kiezen om – ter verwezenlijking van beleidsdoelstellingen
met betrekking tot de fysieke leefomgeving – direct tot normstelling via algemene
regels voor activiteiten over te gaan of tot het stellen van instructieregels gericht
tot bestuursorganen.
De Afdeling adviseert in de toelichting op het bovenstaande in te gaan, en zo nodig
het voorstel aan te passen.
4.1.2 Doorwerking omgevingswaarden
Voor de werking in de praktijk is van groot belang op welke wijze de omgevingswaarden
doorwerken naar besluitvorming, in het bijzonder bij de beoordeling van aanvragen
voor omgevingsvergunningen en projectbesluiten. Die doorwerking kan plaatsvinden via
de toetsingskaders. Voor omgevingsvergunningen worden deze toetsingskaders ingevolge
artikel 5.13, eerste lid, onder a, en artikel 5.14 bij amvb en wat de «decentrale»
vergunningplichten betreft bij omgevingsplan, gemeentelijke verordening, omgevingsverordening
of waterschapsverordening vastgesteld. Ook instructieregels ten aanzien van de toetsingskaders
voor omgevingsvergunningen en projectbesluiten136 kunnen de doorwerking van omgevingswaarden beïnvloeden. Zo zal door middel van instructieregels
worden geregeld op welke wijze de omgevingswaarden moeten worden betrokken bij de
uitoefening van taken of bevoegdheden op grond van het voorstel. De doorwerking zal
verschillen afhankelijk van de kwalificatie van de omgevingswaarde (inspannings-,
resultaats- of andere verplichting) en van de termijn waarbinnen aan die verplichting
moet worden voldaan. De wijze waarop deze doorwerking gestalte krijgt, met inbegrip
van eventuele mogelijkheden tot het afwijken van omgevingswaarden, is van belang voor
zowel de bescherming die van die waarden uitgaat als voor de taken en bevoegdheden
waarbij de omgevingswaarden betrokken moeten worden. Het is wenselijk dat hierin meer
inzicht wordt gegeven. Worden bijvoorbeeld algemene criteria geformuleerd voor de
wijze waarop in een toetsingskader of instructieregel vorm dient te worden gegeven
aan de mogelijkheden tot afwijking van een omgevingswaarde?
De Afdeling adviseert, gelet op het bovenstaande, de toelichting aan te passen.
4.1.3 Aanvullende bevoegdheid tot vaststelling omgevingswaarden op gemeentelijk en
provinciaal niveau
Zowel op gemeentelijk, provinciaal als rijksniveau kunnen omgevingswaarden worden
vastgesteld. Indien op «hoger» niveau een omgevingswaarde is vastgesteld, kan dit
echter gevolgen hebben voor de mogelijkheid om op «lager» niveau omgevingswaarden
vast te stellen. Op grond van het voorstel kan bij de vaststelling van een omgevingswaarde
op provinciaal niveau worden bepaald in hoeverre bij omgevingsplan andere of aanvullende
omgevingswaarden kunnen worden vastgesteld.137 Artikel 2.9, derde lid, regelt op soortgelijke wijze de mogelijkheid om op gemeentelijk
of provinciaal niveau omgevingswaarden vast te stellen indien op rijksniveau een omgevingswaarde
is vastgesteld.138
Onduidelijk is of het mogelijk is om op decentraal niveau andere of aanvullende omgevingswaarden
vast te stellen wanneer daarover bij de vaststelling van een omgevingswaarde op provinciaal
niveau of rijksniveau niets wordt bepaald. Volgens de toelichting ontbreekt die mogelijkheid
in dat geval: tenzij bij de vaststelling van een omgevingswaarde op provinciaal niveau
of rijksniveau anders is bepaald, kunnen op lager niveau geen andere of aanvullende
omgevingswaarden worden vastgesteld. Dit is, aldus de toelichting, in de artikelen
2.7, derde lid, en 2.9, derde lid, buiten twijfel gesteld.139 De Afdeling merkt op dat deze artikelleden ruimte laten voor verschillende interpretaties.
Bijvoorbeeld dat, indien er bij de vaststelling van een omgevingswaarde op hoger niveau
niets is bepaald over het vaststellen van aanvullende omgevingswaarden op lager niveau
op andere wijze zal moeten worden beoordeeld of en in hoeverre er ruimte is voor andere
of aanvullende omgevingswaarden. De toelichting biedt een aanknopingspunt voor deze
interpretatie: gesteld wordt dat de bevoegdheid tot het stellen van gemeentelijke
omgevingswaarden geldt voor zover op provinciaal of rijksniveau geen omgevingswaarden
zijn vastgesteld die blijkens hun inhoud, strekking of geschiedenis van de totstandkoming
uitputtend zijn.140 Op dit punt is verduidelijking van de artikelen 2.7, derde lid, en 2.9, derde lid,
gewenst.
De Afdeling adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen en het voorstel zo
nodig aan te passen.141
4.2 Programma’s
4.2.1 Begrenzing en doorwerking
4.2.1.1 Inleiding
In programma’s werken gemeenten, waterschappen, provincies en Rijk het beleid voor
onderdelen van de fysieke leefomgeving uit. Een programma is uitvoeringsgericht, de
nadruk ligt op doelbereiking binnen een beheersbare termijn voor het betrokken aspect
van de fysieke leefomgeving.142 Het voorstel voorziet in diverse soorten programma’s: onverplichte programma’s, verplichte
programma’s en programma’s met een programmatische aanpak.
4.2.1.2 Doorwerking
Het uitgangspunt is dat programma’s alleen het vaststellend bestuursorgaan binden.
Daarop zijn enkele uitzonderingen. Voor de programma’s met een programmatische aanpak
is in artikel 3.16 een uitvoeringsplicht opgenomen voor bestuursorganen die met het
opnemen van de maatregelen in het programma hebben ingestemd.143 De instemmingseis geldt op grond van het tweede lid niet voor zover de uitvoeringsplicht
volgt uit instructieregels. Voor de verplichte en de onverplichte programma’s is in
het voorstel niet opgenomen welke mate van binding geldt. Artikel 3.6 geeft een mogelijkheid
om bij amvb nadere regels over de binding in het kader van de uitvoering bij specifieke
plannen te geven. Gelet op de plaats van deze bepaling in het voorstel, ziet zij zowel
op de onverplichte als de verplichte programma’s. Uit de toelichting blijkt echter
dat beoogd is de nadere binding alleen ten aanzien van de verplichte programma’s op
te nemen.144
De Afdeling adviseert het voorstel aan te passen.
4.2.2 Programmatische aanpak
Een programma met een programmatische aanpak is een programma dat een specifieke manier
biedt om omgevingswaarden te bereiken. Het stuurt op het beheer van gebruiksruimte
in bepaald gebied en dient bovendien als kader voor de beoordeling van de toelaatbaarheid
van activiteiten.145 Als voorbeelden van programmatische aanpak worden genoemd het Nationaal Samenwerkingsprogramma
Luchtkwaliteit (NSL) en de Programmatische Aanpak Stikstof (PAS).146 Het gaat hier volgens de toelichting om nationale programma’s, maar ook op regionaal
of lokaal niveau is een programmatische aanpak denkbaar, zolang er maar sprake is
van beheerbare gebruiksruimte, uitgedrukt in een bepaalde waarde die voor een bepaald
aspect de kwaliteit van de fysieke leefomgeving uitdrukt.147 Voorbeelden hiervan zijn programmatische aanpakken van geur, geluid en externe veiligheid.
Met betrekking tot deze programma’s wordt in het voorstel voorgesteld148 dat kan worden aangegeven welke instructieregels van provincie en Rijk149 dan wel welk toetsingskader voor de omgevingsvergunning,150 geheel of gedeeltelijk buiten toepassing blijven. Het programma hoeft volgens het
voorstel noch een concrete eindterm te bevatten, noch kent het een begrenzing in de
normen waarvan kan worden afgeweken. Weliswaar verplicht het voorstel ten aanzien
van de programmatische aanpak tot het vaststellen van een periode, doelbereik en een
omgevingswaarde waarop het programma betrekking heeft,151 maar daaraan zijn geen grenzen gesteld. Op grond van het voorstel kan bijvoorbeeld
permanent worden afgeweken, terwijl thans voor het ontwikkelingsplan een afwijkingsperiode
van tien jaar geldt en voor het NSL een periode van vijf jaar. Daarbij veronderstelt
de Afdeling dat het programma zelf het kader voor de afwijking vaststelt.152 In dat geval kan de mogelijkheid van rechterlijke toetsing niet worden gemist.153
De Afdeling adviseert in het voorstel de afwijkingsmogelijkheden te begrenzen en te
preciseren naar tijd.
4.2.3 Programma bij omgevingswaarde met inspanningsverplichting?
Als aannemelijk is dat niet wordt voldaan of zal worden voldaan aan een omgevingswaarde,
moet op grond van artikel 3.10 een programma worden vastgesteld, gericht op het voldoen
aan die omgevingswaarde. Het artikel lijkt geschreven met het oog op omgevingswaarden
die een resultaatsverplichting inhouden (grenswaarden). Een omgevingswaarde kan echter,
gelet op artikel 2.5, ook een inspanningsverplichting inhouden, of nog een andere
soort verplichting. Is het de bedoeling dat, bij (dreigende) overschrijding van een
omgevingswaarde die slechts een inspanningsverplichting met zich brengt, een verplichting
ontstaat om een programma vast te stellen, gericht op het voldoen aan de omgevingswaarde?
Verduidelijking van het artikel in dit opzicht is gewenst.
De Afdeling adviseert de toelichting aan te vullen en zo nodig het voorstel aan te
passen.
4.2.4 Verplichting gemeentelijk rioleringsprogramma
Het gemeentelijk rioleringsprogramma was op grond van de Wm154 verplicht en wordt op grond van het voorstel een onverplicht programma.155
In de toelichting is vermeld156 dat verplichtstelling wringt met de ontwerpeis van de Omgevingswet om niet meer planverplichtingen
op te nemen dan Europa vraagt. Om daarnaast ook te voldoen aan de wens in diverse
consultatiereacties157, is ervoor gekozen om bij de invoeringswet een overgangsregeling te introduceren
die de verplichting tot het opstellen van een gemeentelijk rioleringsprogramma tot
2020 in stand laat. Daarna wordt het programma facultatief.158 Deze motivering overtuigt niet. Zoals ook in de toelichting staat vermeld, is dit
instrument van belang omdat het gemeenten in staat stelt het beleid en de maatregelen
die worden opgesteld om de taken ten aanzien van stedelijk afvalwater (volgens de
richtlijn stedelijk afvalwater), afvloeiend hemelwater en voor het treffen van grondwatermaatregelen
na te komen en in samenhang te beschrijven. Verder stimuleert het gemeenten het rioolstelsel
op orde te houden, bevordert het de goede beleidsafstemming tussen gemeenten en waterschappen
en maakt het de besteding van de rioolheffing transparant.159 Daarbij komt het belang van de volksgezondheid in Nederland, dat met rioleringsbeheer
wordt gediend. De toelichting gaat niet in op de tegenover deze belangrijke voordelen
van het programma eventueel staande voordelen van het niet voorschrijven van het rioleringsprogramma
als verplicht programma. De enkele omstandigheid dat EU-regelgeving niet tot rioleringsprogramma’s
verplicht, volstaat daartoe niet.
De Afdeling adviseert om het gemeentelijk rioleringsprogramma verplicht te stellen.
4.3 Algemene regels
4.3.1 Delegatie van de vaststellingsbevoegdheid van omgevingsplan, waterschapsverordening
en omgevingsverordening
Over decentrale regelgeving merkt de Afdeling op dat in het voorstel de delegatiebepaling
voor de vaststelling van het omgevingsplan, de waterschapsverordening en de omgevingsverordening
niet geclausuleerd is.160 Hierdoor wordt het mogelijk dat de volksvertegenwoordigingen van de drie decentrale
overheidslagen hun wetgevende bevoegdheden volledig kunnen overdragen. De Afdeling
acht deze delegatiemogelijkheid te vergaand. Het algemeen verbindende karakter van
deze plannen en verordeningen, en de centrale positie die zij in het stelsel innemen,
vergen een sterke democratische legitimatie van de vaststelling van deze besluiten
door middel van bespreking en vaststelling door de volksvertegenwoordiging.161
Het volledig kunnen overdragen van de vaststellingsbevoegdheid acht de Afdeling niet
in overeenstemming met dit uitgangspunt.
Uit het vorenstaande volgt tevens dat de ruime delegatiemogelijkheden van de met het
oog op deze besluiten te nemen voorbereidingsbesluiten162 een nadere clausulering behoeven.
De Afdeling adviseert de delegatiebepalingen te begrenzen.
4.3.2 Verruiming toepassingsmogelijkheden instrumenten
Zoals eerder opgemerkt,163 is onvoldoende inzichtelijk wat de gevolgen zijn van de toepasbaarheid van de diverse
thans in de afzonderlijke delen van het omgevingsrecht voorkomende instrumenten in
delen van het omgevingsrecht waar ze nu niet worden gebruikt.
Daardoor is bijvoorbeeld niet duidelijk wat de reikwijdte is van de mogelijkheid om
in een omgevingsplan een plicht op te nemen om bepaalde maatregelen te treffen. Kan
in het (ruimtelijk deel van het) omgevingsplan een plicht worden opgenomen om bepaalde
maatregelen te treffen, bijvoorbeeld de verplichting tot onderhoud van gronden, het
aanleggen van parkeerplaatsen, de plicht tot realiseren van bebouwing?
Wat betreft de gelijkwaardigheidsbepaling is tevens van belang dat het voorstel aan
het bevoegd gezag de mogelijkheid geeft om te bepalen dat toepassing van de gelijkwaardigheidsbepaling
bij hem dient te worden gemeld dan wel dat door hem instemming moet worden gegeven.
In de toelichting wordt gesteld dat aangezien de aard van de voorgeschreven maatregel
bepalend is voor de vraag of een voorafgaande meldplicht of instemmende beschikking
noodzakelijk is, wordt voorgesteld de decentrale overheden de vrijheid te bieden hierover
te beslissen.164 Niet wordt toegelicht in welke situaties toetsing van de gelijkwaardigheid gemist
kan worden.165 Daarbij is van belang dat door het ontbreken van een toetsmoment evenmin sprake is
van kenbaarheid voor derden ten aanzien van de toepassing van een – volgens de uitvoerder
– gelijkwaardige maatregel.
Zonder inzicht in de gevolgen van de verbreding van het toepassingsbereik van allerlei
thans op zich bekende regels en instrumenten, kan niet beoordeeld worden of en in
hoeverre die verbreding wenselijk is.
De Afdeling adviseert in de toelichting op het vorenstaande nader in te gaan en het
voorstel zo nodig aan te passen.
4.3.3 Voorbereidingsbescherming
In het voorstel is voor de werking van een voorbereidingsbesluit met het oog op het
vaststellen van een omgevingsplan,166 omgevingsverordening,167 instructie of projectbesluit168 een termijn van maximaal twee jaar opgenomen.
De thans in de Wro opgenomen werkingstermijn voor een voorbereidingsbesluit met het
oog op een bestemmingsplan, een inpassingsplan, een provinciale verordening of algemene
rijksregel, is één jaar.169
De toelichting vermeldt dat naar aanleiding van de reactie van de Vereniging van Nederlandse
Gemeenten (VNG) de werkingsduur van het voorbereidingsbesluit is verlengd tot twee
jaar. Hiermee ontstaat een ruimere termijn voor de voorbereiding van een wijziging
van het omgevingsplan in omstandigheden waarbij bijvoorbeeld een milieueffectrapport
moet worden opgesteld.170
De Afdeling acht evenwel onvoldoende inzichtelijk gemaakt dat de thans in de Wro gehanteerde
termijn van een voorbereidingsbesluit van één jaar daarvoor ontoereikend is. Daarbij
neemt de Afdeling in aanmerking dat in de toelichting tevens staat vermeld dat gelet
op de voorgeschreven voorbereidingsprocedure van het omgevingsplan een wijziging van
een omgevingsplan circa zes maanden in beslag neemt.171 Daarbij is van belang dat binnen deze periode de bestaande situatie «bevroren» wordt,
zodat gedurende die periode diverse ontwikkelingen stil kunnen komen te liggen. Dit
sluit niet aan bij het voor het voorstel gestelde verbeterdoel van het versnellen
van besluitvorming over projecten.
Verder ziet de in de toelichting opgenomen passage alleen op de voorbereidingsbescherming
bij het omgevingsplan. Daarmee ontbreekt de motivering voor het opnemen van deze termijn
bij de omgevingsverordening, de instructie en het projectbesluit.
De Afdeling adviseert de duur van de termijn van de voorbereidingsbescherming opnieuw
te bezien.
4.3.4 Locatieontwikkelingsregels
4.3.4.1 Inleiding
In het omgevingsplan worden locatieontwikkelingsregels opgenomen. Volgens de begripsbepaling
zijn locatieontwikkelingsregels: regels over de toedeling van functies aan locaties,
met inbegrip van de met het oog daarop gestelde regels waarvan de werking door een
geometrische plaatsbepaling beperkt is tot die locaties, en overige regels over bouwactiviteiten.172
Volgens de toelichting behoren tot locatieontwikkelingsregels naast regels waarmee
functies aan locaties worden toebedeeld, ook de regels die met het oog op de functie
zijn gesteld en die «locatiespecifiek» zijn. Locatiespecifiek zijn regels die alleen
voor bepaalde locaties gelden en niet voor het gehele beheergebied van het bestuursorgaan,
met uitzondering van decentraal gestelde bouwregels (bijvoorbeeld goothoogte, dakhelling
of oppervlakte van een woning).173
4.3.4.2 Afbakening
Op grond van de definitie en de toelichting wordt niet duidelijk wat precies onder
locatieontwikkelingsregels (hierna: LOR’s) dient te worden verstaan. Een duidelijke
afbakening van het begrip LOR’s is vereist omdat het stellen ervan de belangrijkste
regelgevende bevoegdheid van de decentrale overheden betreft. Daarnaast kan ingevolge
het voorstel van LOR’s met een vergunning voor een locatieontwikkelingsactiviteit
worden afgeweken. Verder is van belang dat in het kader van het omgevingsplan alleen
tegen de LOR’s beroep kan worden ingesteld.174
a. Verruiming vergunningsmogelijkheden bij aanduiding als locatieontwikkelingsregel
De locatieontwikkelingsregels zien of kunnen zien op meer onderwerpen dan thans geregeld
worden in het bestemmingsplan. Te denken valt aan de aanwijzing als monument, beschermd
stads- en dorpsgezicht, ligplaatsen, beeldbepalende bomen,175 de daarbij behorende vergunningenstelsels als sloop- en wijzigingsvergunning, dan
wel kapvergunning. Voor zover in een omgevingsplan voor deze «extra» onderwerpen LOR’s
zijn opgenomen kan voor een activiteit die in strijd met deze regels van het omgevingsplan
is, een vergunning voor een locatieontwikkelingsactiviteit worden verleend. De mogelijkheden
om activiteiten te vergunnen worden hierdoor voor deze categorie LOR’s verruimd. In
de toelichting wordt niet ingegaan op de gevolgen (wenselijkheid of onwenselijkheid)
van deze verruimde mogelijkheden.
Verder is het onderscheid tussen LOR’s en andere regels in het omgevingsplan niet
in alle gevallen duidelijk. Of een regel in de ene of de andere categorie valt, is
afhankelijk van de gekozen systematiek van regulering in een omgevingsplan. De keuze
voor een systematiek bepaalt vervolgens of de regel voor beroep vatbaar is en met
welke mate van flexibiliteit de regel kan worden toegepast.176 Is beoogd deze keuzevrijheid aan de gemeenteraad over te laten?
Bij de definitie van het begrip LOR’s doet voorts de zinsnede «en overige regels over
bouwactiviteiten» vermoeden dat bij voorbeeld ook regels die nu zijn opgenomen in
de gemeentelijke bouwverordening kunnen worden opgenomen in het omgevingsplan en dan
te duiden zijn als LOR’s. Daarvan zou dan, als niet wordt voldaan aan die regels,
met een vergunning voor een locatieontwikkelingsactiviteit kunnen worden afgeweken
van die algemene regels. De toelichting gaat hierop niet in.
b. Geboden en verboden als locatieontwikkelingsregels?
De gemeenteraad moet bij de vaststelling van het omgevingsplan motiveren waarom hij
welke LOR’s heeft opgenomen voor een bepaalde locatie. Het voorstel geeft aan dat
de regels gericht moeten zijn op de doelstellingen van de wet.
De toelichting geeft geen inzicht in de soort regels die als LOR’s in een omgevingsplan
kunnen worden opgenomen. Kunnen daaronder verbodsbepalingen (bijvoorbeeld parkeren
in openbaar gebied is verboden) en gebodsbepalingen (bijv. parkeren dient op eigen
terrein plaats te vinden) worden begrepen? Kan een LOR verplichten tot het uitvoeren
van bepaalde handelingen of het realiseren van bepaalde activiteiten?
c. Beleidsregels
Het voorstel biedt de mogelijkheid dat in het omgevingsplan wordt bepaald dat de uitleg
van daarbij aangegeven regels afhankelijk wordt gesteld van beleidsregels.177 Als de regels gaan over het uiterlijk van bouwwerken en de toepassing daarvan uitleg
behoeft, stelt de gemeenteraad beleidsregels vast voor de beoordeling van een aanvraag
om een omgevingsvergunning.178
Op een aantal plaatsen worden welstandsregels aangemerkt als locatieontwikkelingsregels
waarvan kan worden afgeweken met een omgevingsvergunning voor een locatieontwikkelingsactiviteit.
Vanuit de systematiek van het voorstel en gelet op de Awb, lijkt het aannemelijk dat
met «welstandsregels» in dit verband worden bedoeld de aanwijzing van welstandbeoordelingplichtige
gebieden en de algemene abstracte regel dat vergunningplichtige bouwwerken aan redelijke
eisen van welstand moeten voldoen. Daarbij kan de vraag worden gesteld of bij omgevingsvergunning
voor een locatieontwikkelingsactiviteit de aanwijzing van een perceel of gebouw als
welstandsplichtig terzijde kan worden geschoven.
De toelichting noemt voorbeelden van concrete welstandsregels in het kader van locatieontwikkelingsregels
waarvan kan worden afgeweken met een omgevingsvergunning voor een locatieontwikkelingsactiviteit.179 Dergelijke concrete welstandsregels kunnen op zichzelf beschouwd inderdaad worden
aangemerkt als locatieontwikkelingsregels, in ieder geval omdat het regels over bouwactiviteiten
betreft. De welstandsregels maken echter geen deel uit van de omgevingsplanregels,
maar hebben de status van beleidsregel. Aan beleidsregels is de zogeheten inherente
afwijkingsbevoegdheid verbonden. Onduidelijk is, welke afwijkingsmogelijkheid van
toepassing is op de bedoelde concrete welstandsregels: de omgevingsvergunning voor
locatieontwikkelingsactiviteiten of de inherente afwijkingsbevoegdheid die is verbonden
aan beleidsregels. Deze onduidelijkheid bestaat eveneens ten aanzien van andere beleidsregels
die op grond van artikel 4.14, derde lid, van het voorstel worden vastgesteld.
d. Conclusie
De Afdeling adviseert aan de afbakening van het begrip locatieontwikkelingsregels
en de onder a, b, en c opgemerkte onduidelijkheden nader te bezien.
4.3.4.3 Locatieontwikkelingsregels van de provincie
Verder is op grond van artikel 4.16 ook de provincie bevoegd om bij verordening locatieontwikkelingsregels
te stellen, voor zover het onderwerp van zorg niet doelmatig en doeltreffend met instructieregels
kan worden behartigd. Dit levert evenwel spanning op met het uitgangspunt dat voor
belanghebbenden zoveel mogelijk uit het omgevingsplan kenbaar is welke regels op hun
gronden van toepassing zijn. Niet wordt toegelicht waarom toch de eigen bevoegdheid
van de provincies voor het vaststellen van locatieontwikkelingsregels is opgenomen
en aan welke situaties wordt gedacht waarin dit benodigd is naast de andere aan de
provincie toegekende instrumenten.
De Afdeling adviseert de bevoegdheid van de provincie om locatieontwikkelingsregels
te stellen nader te motiveren en zo nodig het voorstel aan te passen.
Onverminderd het vorenstaande dient inzichtelijk te worden gemaakt op welke wijze
kenbaar is voor degene die het omgevingsplan inziet, dat naast de daarin opgenomen
locatieontwikkelingsregels eveneens locatieontwikkelingsregels in de provinciale verordening
zijn opgenomen.
4.3.5 Globaliteit omgevingsplan
Bij het maken van het voorstel lijkt een nieuw gedifferentieerd stelsel voor ogen
te hebben gestaan. Enerzijds kan er sprake zijn van gebonden en gedetailleerde omgevingsplannen
in gebieden die zich daarvoor lenen (gebieden met een vnl. beheersmatig karakter zoals
een naoorlogse woonwijk of een buitengebied). Daarnaast lijkt een ruime mate van flexibiliteit
en gefaseerde besluitvorming mogelijk te worden in het geval van gebiedsontwikkeling
door het vaststellen van een zeer globaal omgevingsplan dat wordt geconcretiseerd
bij een omgevingsvergunning, al dan niet in afwijking van dat zeer globale plan. Onderzoeksplichten
en exploitatieplanplichten worden in die opvatting zoveel mogelijk verschoven naar
het moment waarop de activiteiten daarvoor rijp zijn. Daarmee worden problemen vooruit
geschoven naar het moment van vergunningverlening, hetgeen de rechtszekerheid voor
burgers en bedrijven niet bevordert en de vooronderstelling van lastenvermindering
voor het bestuur sterk relativeert. Zowel de burger die wil gaan ontwikkelen als de
burger met bestaande zakelijke rechten in het gebied zullen doorgaans enige zekerheid
willen hebben over het realiteitsgehalte van een gebiedsontwikkeling.
Verder wordt verondersteld dat met het opnemen van voorwaardelijke verplichtingen
in een omgevingsplan de onderzoekslasten kunnen worden verschoven naar het moment
van uitvoering van het plan.180
Opgemerkt wordt dat in het huidige omgevingsrecht uitgangspunt is dat een directe
bouwtitel of gebruiksmogelijkheid niet afhankelijk wordt gesteld van het doen van
nader onderzoek. Als nader onderzoek nodig is dan dient de bouw of gebruiksmogelijkheid
afhankelijk te worden gesteld van de toepassing van een flexibiliteitsbepaling. Het
doen van nader onderzoek bij directe bouw- en gebruikstitels past niet bij het limitatieve
imperatieve stelsel van de verlening van een omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit.
Gebruik is niet vergunningplichtig, de mogelijkheden daarvan dienen rechtstreeks uit
het plan voort te vloeien.
De opvatting dat onderzoekslasten worden beperkt door bouw en gebruiksmogelijkheden
pas mogelijk te maken onder de voorwaarde dat nader onderzoek plaatsvindt, betekent
dat in feite bij de planvaststelling voor niemand duidelijk is of een bepaalde in
het omgevingsplan voorziene ontwikkeling zal kunnen worden verwezenlijkt. De initiatiefnemer
is nog afhankelijk van een nader beslismoment door de gemeente naar aanleiding van
het door hem verrichte onderzoek. De omwonenden krijgen ook dan pas duidelijkheid
over de ontwikkeling en in feite is dat voor de gemeente evenzeer het geval. Hoe verhoudt
deze verschuiving van de onderzoeksplicht zich met de veronderstelling dat een initiatiefnemer
op grond van het omgevingsplan snel duidelijkheid heeft wat er op zijn gronden mag
en dat de vergunningprocedure kort zal zijn?
De Afdeling adviseert meer duidelijkheid te verschaffen over de aard en de functie
die het omgevingsplan heeft voor de gebiedsontwikkeling en nader in te gaan op de
voordelen van het schrappen van onderzoekslasten bij het omgevingsplan.
4.3.6 Actualiseringsplicht omgevingsplan
Aangezien onder de WRO vaak niet werd voldaan aan de actualiseringsplicht is in de
Wro aan het niet nakomen daarvan een sanctie verbonden: er mogen geen leges meer worden
geheven.
In het voorstel is de actualiseringsplicht geschrapt met het oog op lastenvermindering
voor gemeenten door de afname van de onderzoekslasten. Het zonder meer laten vervallen
van de actualiseringsverplichting strookt echter niet met het streven dat het omgevingsplan
het centrale document is waarin belanghebbenden op eenvoudige wijze alle relevante
regels die er voor een locatie gelden kunnen terugvinden. Ook wordt daarmee de functie
van het omgevingsplan als het centrale planningsdocument waarin de ruimtelijke visie
van de gemeente is neergelegd, beperkt. Daarnaast ontstaat voor burgers en bedrijven,
van wie bijvoorbeeld woningen of bedrijfspanden moeten verdwijnen, grote rechtsonzekerheid
als niet begrensd wordt binnen welke (plan)periode het omgevingsplan moet zijn uitgevoerd.
Volgens de toelichting zullen onderzoekslasten verminderen doordat de uitvoerbaarheid
van nieuwe functies niet hoeft te worden onderzocht in het licht van de vraag of de
nieuwe functie binnen tien jaar zal worden verwezenlijkt.181 Tegelijkertijd wijst de toelichting erop dat wel zal worden geregeld dat in het geval
een nieuwe functie leidt tot het wegbestemmen van een feitelijk aanwezige functie,
aannemelijk moet worden gemaakt dat de nieuwe functie binnen tien jaar zal worden
verwezenlijkt. Daarnaast zal het aantal verzoeken om vergunningen voor locatieontwikkelingsactiviteiten
en wijzigen van het bestemmingsplan toenemen. De veronderstelde vermindering van onderzoekslasten
lijkt dan ook niet waargemaakt te kunnen worden.
De VNG erkent het belang voor gemeenten, burgers en bedrijven om een actueel ruimtelijk
beeld te hebben, en doet de suggestie om de actualiseringstermijn flexibeler te maken182. Ook de G4 acht een basistermijn voor een generieke actualisering van de ruimtelijke
regels wenselijk. Daarbij wordt de suggestie gedaan om een mogelijkheid op te nemen
om de termijn te verlengen.
De Afdeling adviseert om in de toelichting nader in te gaan op de mogelijkheden voor
een geclausuleerde actualiseringsplicht en het voorstel zo nodig aan te passen.
4.3.7 Procedurele waarborgen
De stroomlijning van procedures in het voorstel lijkt met zich te brengen dat een
aantal van de huidige voor bestemmingsplannen geldende bepalingen183 niet terugkeren. De toelichting vermeldt dat op grond van het voorstel op de voorbereiding
van het omgevingsplan afdeling 3.4 van de Awb van toepassing is. Daarmee wordt volgens
de toelichting de lijn gecontinueerd zoals in artikel 3.8 van de Wro is voorgeschreven
voor de voorbereiding van een bestemmingsplan.184 Aldus wordt echter voorbij gegaan aan de in artikel 3.8 van de Wro opgenomen specifieke
waarborgen in de voorbereidingsprocedure van een bestemmingsplan. Daarmee zouden op
diverse punten waarborgen teloor kunnen gaan, die in de praktijk van groot belang
zijn. Het gaat dan om publicatie in de Staatscourant van het ontwerp en het vastgestelde
omgevingsplan,185 kennisgeving van de terinzagelegging van het ontwerp en het vastgestelde omgevingsplan
aan gedeputeerde staten en het Rijk186 en de regeling van het moment waarop het omgevingsplan bekendgemaakt mag worden en
daarvan mededeling kan worden gedaan.187
De Afdeling adviseert deze waarborgen op te nemen.
4.4 Omgevingsvergunning
4.4.1 Van rechtswege omzetting aanvraag omgevingsvergunning voor bouwactiviteit
Een aanvraag voor een bouwactiviteit kan in strijd zijn met de locatieontwikkelingsregels
van een omgevingsplan.188 Het voornemen om te bouwen betreft dan tevens een locatieontwikkelingsactiviteit.189 Het voorstel bepaalt dat een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit
die in strijd is met de locatieontwikkelingsregels, mede moet worden aangemerkt als
een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor een locatieontwikkelingsactiviteit.190 Het bevoegd gezag is dan gehouden te bezien of het medewerking kan verlenen aan een
activiteit die buiten de mogelijkheden van de locatieontwikkelingsregels valt. Deze
verplichting geldt niet wanneer voor de locatieontwikkelingsactiviteit eerder een
omgevingsvergunning is aangevraagd of verleend.
Op grond van de Wabo geldt een vergelijkbare verplichting.191 Het voorstel continueert dat onderdeel van het bestaande regime. De Afdeling onderschrijft
de keuze voor deze voortzetting uit een oogpunt van beperking van administratieve
lasten voor de burger.192
Er is echter een belangrijk verschil tussen de verplichting ingevolge de Wabo en de
verplichting op grond van het voorstel. De verplichting van de Wabo is beperkt tot
de vraag of het bevoegd gezag planologische medewerking wil verlenen aan het initiatief
van de aanvrager.
Het voorstel verbreedt de verplichting van het bevoegd gezag te bezien of de strijdigheid
met locatieontwikkelingsregels kan worden weggenomen. Daaronder vallen planologische
bouw- en gebruiksregels, maar ook welstandsregels, eventuele sloop- en kapregels,
aanlegregels, archeologische regels, exploitatieregels, monumentenregels, en regels
voor bepaalde gebieden.193 Een dergelijke verruiming heeft gevolgen voor de aanvrager én voor het bevoegd gezag.
Een aanvraag die in strijd is met een of meer van de genoemde regels, wordt van rechtswege
een aanvraag om een locatieontwikkelingsactiviteit. Zo’n aanvraag moet aan de relevante
indieningsvereisten voldoen, die bijvoorbeeld onderzoeksrapporten betreffen. Niet
elke aanvrager zal zich daarvan bewust zijn bij de indiening van de aanvraag. Discussies
over de strekking van het bouwplan waarop de aanvraag betrekking heeft, liggen voor
de hand.
Van het bevoegd gezag verlangt het voorstel dat het binnen betrekkelijk korte tijd,
in beginsel acht weken, een standpunt inneemt over de mogelijke medewerking om alle
strijdigheden met het omgevingsplan op te heffen.
Na de verlening van de omgevingsvergunning voor een locatieontwikkelingsactiviteit
is de activiteit vrijgesteld van de locatieontwikkelingsregels waarmee zij in strijd
was. Dit geldt ook voor situaties waarin het bevoegd gezag niet alle strijdigheden
heeft onderkend. Aan de hand van de kapregels kan dit worden geïllustreerd. Wanneer
het bevoegd gezag niet heeft onderkend dat een activiteit in strijd is met de kapregels
die deel uitmaken van de locatieontwikkelingsregels, heeft het niet kunnen afwegen
of, en zo ja, onder welke voorwaarden de kap van bomen toelaatbaar is. Op basis van
de verleende omgevingsvergunning voor de locatieontwikkelingsactiviteit kunnen de
bomen zonder meer worden gekapt. Onduidelijk is of deze consequentie is onderkend
bij de voorbereiding van het voorstel. Bedacht moet worden dat een locatieontwikkelingsactiviteit
verstrekkende gevolgen kan hebben voor derden en de fysieke leefomgeving en dat alle
betrokkenen belang hebben bij een uitdrukkelijke beoordeling van de relevante strijdigheden
door het bevoegd gezag.194
De Afdeling adviseert in de toelichting in te gaan op de verbreding van het toepassingsbereik
van de omzettingsregel en op de gevolgen die deze verruiming kan hebben voor de aanvrager,
het bevoegd gezag, derden en de fysieke leefomgeving. Zij adviseert voorts te bezien
of de reikwijdte van de omzettingsregel kan worden beperkt tot de vraag of het bevoegd
gezag vrijstelling wil verlenen van de bouw- en gebruiksregels van het omgevingsplan.
4.4.2 Toetsingskader voor locatieontwikkelingsactiviteiten
Uit artikel 5.13, eerste lid, onder a, volgt dat voor vergunningaanvragen voor locatieontwikkelingsactiviteiten
een toetsingskader wordt vastgesteld. Alle activiteiten die in strijd zijn met locatieontwikkelingsregels,
vallen onder de desbetreffende vergunningplicht. Het daarvoor vast te stellen toetsingskader
moet daarom betrekking hebben op al die activiteiten. Indien ervoor gekozen wordt
een abstract toetsingscriterium op te nemen met het begrip «de fysieke leefomgeving»
kan dat ertoe leiden dat kwetsbare of individuele belangen minder bescherming zullen
genieten. Die belangen zijn dan immers onderdeel van een integrale afweging die slechts
terughoudend getoetst kan worden.195 Gelet hierop, is het gewenst dat aan de hand van voorbeelden in de toelichting wordt
verduidelijkt hoe deze belangen binnen een locatieontwikkelingsactiviteit zullen worden
afgewogen.
De Afdeling adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen.
4.4.3 Voorbereidingsprocedure
In paragraaf 2.6.2 heeft de Afdeling reeds aandacht gevraagd voor de verminderde toepassing
van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure. In aanvulling daarop, merkt zij
het volgende op.
De keuze voor de reguliere voorbereidingsprocedure brengt mee dat het bevoegd gezag
niet gehouden is om derden in een vroeg stadium bij de besluitvorming te betrekken.
Het is genoegzaam bekend, dat een benadering waarbij derden niet tijdig worden betrokken,
een conflictopwekkend dan wel -versterkend effect kan hebben. Juist in de omgevingsrechtelijke
praktijk procederen (derden)belanghebbenden vaak, omdat zij zich niet bij de voorbereiding
van besluiten niet gehoord voelen.
Blijkens de toelichting is dit onderkend bij de voorbereiding van het voorstel, want
daarin wordt gesteld dat de weigering van de aanvrager om mee te werken aan een inspraakmoment
voorafgaand of tijdens de reguliere voorbereidingsprocedure, grotere druk kan leggen
op de bezwaarschriftfase.196 De Afdeling kan zich niet aan de indruk onttrekken dat de huidige uitvoeringspraktijk
zelden gebruik maakt van de mogelijkheid om gelegenheid tot inspraak te bieden in
de gevallen waarin dat niet wettelijk voorgeschreven is.
Volgens de toelichting zou een weigering van een aanvrager om mee te werken aan een
ingepast inspraakmoment het bevoegd gezag aanleiding kunnen geven om te oordelen dat
niet in voldoende mate tot een afgewogen besluit kan worden gekomen over de aanvaardbaarheid
van de activiteit. Dat zou kunnen leiden tot een weigering van de aanvraag.197 Een dergelijke weigering behoeft een uitdrukkelijke wettelijke grondslag, waarin
de Awb noch enige andere wet voorziet.198
De Afdeling adviseert de toelichting aan te vullen in het licht van het voorgaande
en van haar opmerkingen in paragraaf 2.6.2, en het voorstel zo nodig aan te passen.
4.4.4 Positieve beschikking van rechtswege bij niet tijdig beslissen
Voor omgevingsvergunningen die met de reguliere voorbereidingsprocedure worden voorbereid,
bepaalt het voorstel dat de gevraagde beschikking van rechtswege is gegeven, indien
niet tijdig op de aanvraag om een omgevingsvergunning is beslist.199 Hiermee zet het voorstel de met de Wabo ingezette koers voort.
De Afdeling heeft bij eerdere gelegenheden opmerkingen gemaakt over de rechtsfiguur
van de begunstigende beschikking van rechtswege.200 In het hiernavolgende gaat de Afdeling eerst in op de keuze voor de verlening van
rechtswege, daarna op de bezwaren die daaraan kleven.
a. Keuze voor verlening van rechtswege
Voor een acceptabele werking van het mechanisme van fictieve beslissingen bij fatale
termijnen in ons rechtsstelsel achtte de Taskforce Vereenvoudiging Vergunningen201 (Taskforce) noodzakelijk dat:
-
– de automatische vergunningverlening geen ernstige maatschappelijke gevolgen kan hebben;
-
– de ondernemer redelijkerwijs moet weten wat zijn rechten en plichten zijn, hetgeen
doorgaans het geval is als de (fictieve) vergunning een «standaardvergunning» is;
-
– het belang van derden niet ernstig in het gedrang kan komen.202
Het kabinet heeft zich blijkens zijn standpunt naar aanleiding van het rapport bij
deze criteria aangesloten.203
De Afdeling merkt op dat in de toelichting geen aandacht wordt besteed aan de drie
genoemde criteria.204 Dit klemt, omdat voorshands niet duidelijk is of het voorstel aan deze criteria voldoet.
In dit verband is van belang dat met de verbreding van de reguliere voorbereidingsprocedure
over vrijwel de volle breedte van het omgevingsrecht de figuur van de vergunning van
rechtswege een zeer ruim toepassingsbereik krijgt.
b. Bezwaren
De Afdeling heeft eerder gesteld dat de begunstigende beschikking van rechtswege niet
voldoet aan de procedurele en inhoudelijke eisen die gelden voor besluiten.205 Deze figuur is daarmee hooguit geschikt voor specifieke gevallen die door de bijzondere
wetgever worden aangewezen, waarbij zorgvuldig kan worden nagegaan dat geen van de
genoemde bezwaren zich voordoet en het ook overigens verantwoord is.206
Een deel van de bezwaren van destijds, bijvoorbeeld betreffende de onduidelijkheid
die ontstaat door het niet bekendmaken van een beschikking, is in het voorstel ondervangen
door het van toepassing verklaren van paragraaf 4.1.3.3 van de Awb. Daarmee zijn echter
lang niet alle bezwaren ondervangen. Uit de toelichting blijkt niet dat in dit geval
is nagegaan of de bedoelde nadelen zich zullen voordoen.
Ervaring met de omgevingsvergunning van rechtswege onder de gelding van de Wabo leert
dat deze rechtsfiguur niet zonder problemen is.207 In de praktijk bestaat bij veel bestuursorganen onduidelijkheid over het ontstaan
van een dergelijke vergunning en het verstrijken van de beslistermijn, en wordt de
toepasselijke procedure bij meervoudige activiteiten niet onderkend. De verbreding
van de reguliere voorbereidingsprocedure naar vrijwel de volle breedte van het omgevingsrecht
maakt dat de bedoelde onduidelijkheden ook kunnen rijzen over het bestaan en de werking
van een omgevingsvergunning die grote gevolgen kan hebben voor de fysieke leefomgeving.
Onduidelijk is wie van de betrokken partijen, aanvrager, bevoegd gezag en derde-belanghebbende,
in de praktijk baat hebben bij deze rechtsfiguur. Een aanvrager wenst immers zekerheid
over de uitkomst van de procedure, bij voorkeur in de vorm van een uitdrukkelijke
en onherroepelijke toestemming, mede met het oog op het verkrijgen van financiering
voor zijn initiatief. Mede met het oog op de bescherming van de belangen waarvoor
een vergunningvereiste is ingesteld, wil het bevoegd gezag inhoudelijk kunnen beslissen
op de aanvraag, met inbegrip van het stellen van voorschriften. Een derde-belanghebbende,
ten slotte, heeft behoefte aan duidelijkheid zowel over de inhoud als over de mogelijkheden
tot het aanwenden van rechtsmiddelen.
c. Conclusie
Niet is duidelijk en zeker dat de keuze voor de uitbreiding van het toepassingsbereik
van vergunningverlening van rechtswege voldoet aan de criteria voor het gebruik van
deze rechtsfiguur. De Afdeling ontraadt daarom de voorgestelde verruiming van het
toepassingsbereik van de vergunningverlening van rechtswege.
4.4.5 Samenloop omgevingsvergunning met vergunning Natura 2000-activiteiten
Evenals het voorstel Wet natuurbescherming gaat het voorstel uit van verplichte aansluiting
van vergunning voor Natura 2000-activiteiten en flora- en fauna-activiteiten op de
omgevingsvergunning wanneer die activiteiten samengaan met activiteiten waarvoor op
grond van de Omgevingswet eveneens een vergunningplicht geldt.208
De Afdeling merkt op dat uit het voorstel noch de toelichting blijkt welk bestuursorgaan
bevoegd zal zijn om op de aanvraag te beslissen en of een ander bestuursorgaan bevoegd
wordt om daarover te adviseren en een instemmingsrecht krijgt. Ook is onduidelijk
met welke procedure de beslissing zal worden voorbereid. De reguliere voorbereidingsprocedure
komt daarvoor niet in aanmerking, omdat deze kan uitmonden in een vergunning van rechtswege,
hetgeen niet verenigbaar is met de EU-achtergrond van de vergunningplicht voor Natura
2000-activiteiten en flora- en fauna-activiteiten. Zo bepaalt artikel 6, derde lid,
van de Habitatrichtlijn dat onder omstandigheden pas toestemming kan worden verleend
voor projecten indien uit een passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat zij
de natuurlijke kenmerken van de betrokken gebieden niet zullen aantasten.
De Afdeling adviseert de toelichting op deze punten aan te vullen en zo nodig het
voorstel aan te passen.
4.5 Projectbesluit
4.5.1 Rechtskarakter van het projectbesluit
Het voorstel voorziet in een instrument voor het Rijk, provincies en waterschappen
om veelal complexe projecten in de fysieke leefomgeving met een publiek belang toe
te staan: het projectbesluit.209 Hoewel het instrument dezelfde naam draagt als het projectbesluit dat in de Wro was
opgenomen, gaat het in het voorstel om een wezenlijk ander besluit. Waar het projectbesluit
krachtens de Wro een vrijstelling van het geldende bestemmingsplan behelsde210, komt het voorgestelde projectbesluit in de plaats van het inpassingsplan uit de
Wro, het tracébesluit uit de Tracéwet en de coördinatieregelingen van de Wet ruimtelijke
ordening, de Tracéwet, de Waterwet en de Ontgrondingenwet.211
Kort weergegeven strekt het tracébesluit ertoe een planologische grondslag te bieden
voor een concreet project. Na de uitvoering van het project is het tracébesluit in
juridisch opzicht uitgewerkt. Het inpassingsplan daarentegen heeft dezelfde strekking
en reikwijdte als een bestemmingsplan en leent zich daarom voor herhaalde toepassing
bij de toetsing van aanvragen om omgevingsvergunningen. De juridische werking van
een inpassingsplan duurt voort zolang voor het plangebied geen nieuw juridisch-planologisch
regime in werking treedt.
Gelet op de verschillen tussen de huidige rechtsfiguren van het tracébesluit en het
inpassingsplan, roept het gegeven dat het projectbesluit nieuwe stijl beide vervangt
de vraag op wat het rechtskarakter is van dat projectbesluit. Kan het projectbesluit
tegelijkertijd een vergunning en plan zijn? In dat laatste geval is het voor herhaalde
toepassing mogelijk bij de toetsing van aanvragen om omgevingsvergunningen. Is het
mogelijk om voorschriften of regels te verbinden aan een projectbesluit? Het voorstel
noch de toelichting daarop verduidelijken dit rechtskarakter. Duidelijk is slechts
dat een projectbesluit niet noopt tot een afzonderlijke herziening van het omgevingsplan.212
De Afdeling adviseert het rechtskarakter van het projectbesluit in de toelichting
te verduidelijken en het voorstel zo nodig aan te passen.
4.5.2 Reikwijdte wijziging omgevingsplan bij projectbesluit
Het projectbesluit wijzigt de regels van het omgevingsplan, maar uitsluitend voor
zover het gaat om de verwezenlijking en instandhouding van het project. Dit roept
de vraag op of na het nemen van een projectbesluit voldoende duidelijk is, welke delen
van het omgevingsplan blijven gelden. Er geldt immers geen verplichting tot herziening
van het omgevingsplan.
Met het oog op de rechtszekerheid geeft de Afdeling in overweging te bepalen dat het
omgevingsplan wordt herzien na het onherroepelijk worden van een projectbesluit213, of er anderszins in te voorzien dat kenbaar is dat een projectbesluit geldt voor
een bepaald gebied.214
4.5.3 Artikel 5.34 (toetsingskaders)
a. Buiten toepassing laten decentrale regelgeving en programma’s
Wanneer de uitvoering van een projectbesluit onevenredig wordt belemmerd door regelgeving
of een programma op gemeentelijk of provinciaal niveau, kan die regelgeving of dat
programma buiten toepassing worden gelaten bij het vaststellen en uitvoeren van het
projectbesluit en de besluiten ter uitvoering van dat projectbesluit.
Dit doet afbreuk aan de rechtszekerheid van overheden en burgers alsook aan de effectiviteit
van de regelgeving of het programma.
De Afdeling veronderstelt dat de buiten toepassing verklaring van de decentrale regelgeving
of het programma bij besluit tot vaststelling van het projectbesluit geschiedt. Voor
zover niettemin beoogd is dat de buiten toepassing verklaring bij afzonderlijk te
nemen besluit plaats vindt, dient te worden bepaald dat het besluit met het oog op
de mogelijke consequenties van die verklaring wordt voorbereid in een ordelijke procedure.
Het ligt alsdan in de rede om daartoe afdeling 3.4 van de Awb van toepassing te verklaren.
In het verlengde van de te kiezen voorbereidingsprocedure ligt dan de vraag voor of
en zo ja, op welke wijze en in welk stadium, deze beslissing aan de bestuursrechter
kan worden voorgelegd. Gelet op het criterium voor het buiten toepassing laten, kan
de mogelijkheid van rechterlijke toetsing niet worden gemist.
De Afdeling adviseert in de toelichting in te gaan op deze vragen en het voorstel
zo nodig aan te passen.
b. Toepassing systematiek van programmatische aanpak
De toetsingskaders die van toepassing zijn op de omgevingsvergunning worden in artikel
5.34, tweede lid, van overeenkomstige toepassing verklaard op de activiteiten in het
projectbesluit. Volgens de artikelsgewijze toelichting is ook de systematiek van de
programmatische aanpak van toepassing. Hierover merkt de Afdeling het volgende op.
Onduidelijk is wat de toelichting bedoelt met de toepassing van de systematiek van
de programmatische aanpak. Is beoogd mogelijk te maken dat het projectbesluit mede
als een programma met een programmatische aanpak zal functioneren? De voorgestelde
bepaling zelf biedt geen duidelijkheid, aangezien zij niet verwijst naar de regeling
van de programmatische aanpak in het voorstel.215
De Afdeling adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen en het voorstel zo
nodig aan te passen.
4.6 Grondbeleid
4.6.1 Integratie van beleid
Het voorstel bevat twee hoofdstukken die betrekking hebben op het grondbeleid, te
weten gedoogplichten (hoofdstuk 10) en grondexploitatie (hoofdstuk 12).
Andere grondbeleidsinstrumenten, waarbij in het bijzonder moet worden gedacht aan
onteigening en de vestiging van voorkeursrechten, zijn vooralsnog niet geïntegreerd
in het voorstel.216 Volgens de toelichting zullen deze instrumenten via een afzonderlijk wetsvoorstel
in de Omgevingswet worden ondergebracht.217
De Afdeling kan deze benadering onderschrijven. Zij plaatst daarbij de kanttekening
dat, wil de Omgevingswet het beoogde integrale instrumentarium bieden voor het beheer
en de ontwikkeling van de fysieke leefomgeving, voor zover dat het grondbeleid betreft,
het afzonderlijke wetsvoorstel tegelijkertijd met het voorliggende voorstel in werking
moet treden. Daarbij is van belang dat het juridisch instrumentarium van het grondbeleid
onlosmakelijk deel uitmaakt van het omgevingsrecht, in het bijzonder van de daarin
geregelde planologische grondslagen voor onteigening en vestiging van voorkeursrechten.
De Afdeling adviseert in de toelichting nader in te gaan op de integratie van het
grondbeleid.
4.6.2 Grondexploitatie
4.6.2.1 Doorschuiven grondexploitatie
Het voorstel voorziet in de mogelijkheid van het doorschuiven van het vaststellen
van bepalingen over grondexploitatie van het moment van vaststelling van het omgevingsplan
naar het moment van de vaststelling van de omgevingsvergunning.218 Deze mogelijkheid strekt ertoe regels voor gebiedsontwikkeling verder te flexibiliseren
en neemt een belemmering voor uitnodigingsplanologie weg.219
De toelichting geeft weinig inzicht in de in de praktijk te verwachten effecten van
het doorschuiven van exploitatiebepalingen, en de daarmee samenhangende wijze van
ruimtelijke planning.220 Door de koppeling daarvan aan een specifieke omgevingsvergunning in plaats van een
plangebied wordt minder duidelijk en inzichtelijk welke kosten voor werken buiten
het perceel aan het betreffende perceel kunnen worden toegerekend. Daarmee bestaat
een gerede kans dat minder kosten kunnen worden verhaald. Om toch perceel overstijgende
kosten te kunnen toedelen moet dit inzichtelijk worden gemaakt, waarvoor dan ten minste
een meer gebiedsgerichte exploitatieopzet moet worden opgesteld. Daarmee lijken onderzoekslasten
niet zozeer verlaagd als wel verschoven te worden.
De Afdeling adviseert aan vorenstaande nader aandacht te besteden in de toelichting.
4.6.2.2 Afwijzing aanvraag wijziging omgevingsplan of omgevingsvergunning bij een
tekort in de exploitatie
Het voorstel bepaalt dat indien sprake is van een tekort in de exploitatie waarvoor
geen financiële dekking is, het bevoegd gezag kan afzien van het vaststellen van de
wijziging van het omgevingsplan of het verlenen van een omgevingsvergunning.221 De ratio hiervan is dat wanneer deze wel zouden moeten worden vastgesteld, het tekort
voor rekening van de gemeente komt. De reikwijdte en de gevolgen van de toepassing
van deze mogelijkheid zijn echter nog niet duidelijk. Deze mogelijkheid lijkt – naast
een verzoek om het wijzigen van een omgevingsplan – te zien op de aanvraag om een
omgevingsvergunning waarbij een voorwaardelijke functie is opgenomen. Het betreft
dan een functie die is toegekend onder de voorwaarde dat bij vergunningverlening voldoende
financiële dekking bestaat. Echter, niet wordt uitgesloten dat deze bepaling ook bij
een onvoorwaardelijke functie kan worden toegepast. De aanvrager van de omgevingsvergunning
kan dan vanuit het omgevingsplan niet voorzien dat de vergunning met toepassing van
artikel 12.1, zesde lid, alsnog zou kunnen worden geweigerd. Een dergelijke verstrekkende
invulling van de bepaling zou evenwel op gespannen voet met de rechtszekerheid staan.
Verder wordt de positie van gemeenten in dezen sterker, omdat er geen vergunning voor
de bouwactiviteit wordt verleend indien geen exploitatieregels of -voorschriften worden
vastgesteld.222 Dit legt een grotere druk op de partij die wil ontwikkelen om, indien de grondexploitatie
volgens de gemeente een tekort vertoont, dit op een andere wijze op te lossen. Niet
is duidelijk op basis van welke gegevens wordt berekend of sprake is van een tekort
en wat onder financiële dekking kan worden verstaan. Kan daartoe de interne gemeentelijke
grondexploitatie fungeren en met welke gegevens? Moet er een exploitatieopzet volgens
de bepalingen van het voorstel zijn? Nu sprake is van een bevoegdheid, verdient het
aanbeveling nader toe te lichten wanneer sprake is van een tekort, op welke mogelijke
wijze dit gedekt zou kunnen worden en een indicatie te geven van de gevallen waarin
van het bevoegd gezag verwacht wordt dat het deze (facultatieve) bepaling toepast.
Nu artikel 12.1, vierde lid, een weigeringsgrond bevat voor de verlening van een omgevingsvergunning
voor bouwen, zou het voor de hand liggen ook deze weigeringsgrond in hoofdstuk 5 van
het voorstel op te nemen.
De Afdeling adviseert het toepassingsbereik van artikel 12.1, zesde lid, te verduidelijken
en artikel 12.1, vierde en zesde lid, af te stemmen met hoofdstuk 5 van het voorstel.
4.6.3 Gedoogplichten (uitbreiding ontvangstplicht maaisel en specie)
Het voorstel voorziet in een regeling voor gedoogplichten van rechtswege voor het
waterbeheer. Hiertoe behoort de plicht voor rechthebbenden van gronden, gelegen aan
of in een oppervlaktewaterlichaam, om maaisel en specie dat in het kader van regulier
onderhoud wordt verwijderd op die gronden te ontvangen.223 Op grond van de huidige wetgeving geldt deze gedoogplicht reeds voor rechthebbenden.224 Het voorstel vult de bestaande gedoogplicht aan met een nieuw element. Dit betreft
de uitbreiding van de reikwijdte tot gronden van rechthebbenden die niet aan of in
een oppervlaktewater liggen, maar daarvan gescheiden zijn door een droog waterstaatswerk
of door een grondstrook te gering van breedte om het maaisel of de specie te ontvangen.225
De zogenoemde ontvangstplicht vormt een inbreuk op de rechten van de rechthebbenden
van gronden. Een uitbreiding van het toepassingsbereik van een dergelijke inbreuk
behoeft een toereikende motivering, waarin de toelichting niet voorziet.226
De Afdeling adviseert in de toelichting een toereikende motivering op te nemen voor
het opleggen van een ontvangstplicht voor rechthebbenden van gronden die niet liggen
aan of in een oppervlaktewaterlichaam en het voorstel zo nodig aan te passen.
4. Instrumenten
4.1 Omgevingswaarden
4.1.1 Karakter omgevingswaarde
In navolging van het advies van de Afdeling is het onderscheid tussen omgevingswaarden
enerzijds en regelstelling waarmee die omgevingswaarden worden nagestreefd of bereikt
anderzijds in het wetsvoorstel verduidelijkt. In artikel 2.10 is bepaald dat bij het
vaststellen van een omgevingswaarde tevens wordt onderbouwd welke taken en bevoegdheden
op grond van het wetsvoorstel of een andere wet in ieder geval worden ingezet om de
omgevingswaarde te verwezenlijken. In het algemene deel van de memorie van toelichting
(paragraaf 4.2.5) en in de artikelsgewijze toelichting bij artikel 2.10 is ingegaan
op het karakter en de werking van omgevingswaarden en de wijze van doorwerking van
omgevingswaarden naar andere partijen dan het vaststellende bestuursorgaan.
Zoals aangegeven in paragraaf 4.2.5 van de memorie van toelichting is een omgevingswaarde
een juridisch bindend beleidsdoel voor de overheid die de omgevingswaarde heeft vastgesteld.
Doorwerking van omgevingswaarden naar andere bestuursorganen of naar burgers of bedrijven
vindt pas plaats als het vaststellende bestuursorgaan de aan hem ter beschikking staande
juridische instrumenten heeft toegepast, zoals instructieregels, beoordelingsregels
voor een vergunning (toetsingskaders) of algemene regels.
De verplicht vast te stellen omgevingswaarden zijn in het wetsvoorstel opgenomen.
Voor aspecten van de fysieke leefomgeving waarvoor geen verplichte omgevingswaarden
worden vastgesteld, hebben bestuursorganen inderdaad de ruimte om te kiezen of zij
beleidsdoelstellingen al dan niet vastleggen in de vorm van omgevingswaarden. Het
is zeer wel mogelijk dat overheden hun beleidsdoelstellingen niet in juridisch bindende
vorm vastleggen, maar direct overgaan tot het stellen van regels. Paragraaf 4.2.5
van de memorie is op dit punt verduidelijkt.
4.1.2 Doorwerking omgevingswaarden
Zowel de vaststelling van omgevingswaarden op rijksniveau als de wijze van doorwerking
van deze omgevingswaarden naar taken en bevoegdheden van andere overheidslichamen
zal plaatsvinden in het voorziene Besluit kwaliteit leefomgeving. Op dit moment is
het ontwerp van dat besluit nog in ontwikkeling. Het is daarom te vroeg voor een algemene
schets van de wijze waarop omgevingswaarden van het Rijk via instructieregels en toetsingskaders
zullen doorwerken naar de uitoefening van taken of naar te nemen besluiten.
Zoals in de vorige paragraaf is aangegeven, is in artikel 2.10 bepaald dat bij het
vaststellen van een omgevingswaarde moet worden onderbouwd welke taken en bevoegdheden
op grond van het wetsvoorstel of een andere wet in ieder geval worden ingezet om de
omgevingswaarde te verwezenlijken. Daaruit zal ook blijken op welke manier de omgevingswaarde
doorwerkt in de uitoefening van die taken en bevoegdheden. Per omgevingswaarde zal
een afweging gemaakt worden over de in te zetten bevoegdheden en de wijze van doorwerking.
De keuzes hangen onder meer af van de verplichtingen die hierover voortvloeien uit
Europese richtlijnen, de mate waarin al aan de omgevingswaarde wordt voldaan en de
meest efficiënte wijze van beïnvloeding van de staat of kwaliteit van de fysieke leefomgeving,
de belasting door activiteiten of de concentratie van stoffen in de fysieke leefomgeving.
Ik streef er naar om onnodige verschillen in de wijze waarop bij de diverse beleidsterreinen
die in dit wetsvoorstel worden geïntegreerd wordt omgegaan met omgevingswaarden en
de doorwerking daarvan, weg te nemen. Tegelijk moet onderkend worden dat er verschillen
zullen blijven bestaan, omdat de opgaven die op de verschillende beleidsterreinen
liggen ook verschillen. Ik ben daarom niet voornemens om algemene criteria te geven
over de wijze waarop in instructieregels of toetsingskaders vorm moet worden gegeven
aan de doorwerking van omgevingswaarden en over de daarbij (zo nodig) te bieden flexibiliteit.
4.1.3 Aanvullende bevoegdheid tot vaststelling omgevingswaarden op gemeentelijk en
provinciaal niveau
Naar aanleiding van het advies zijn de artikelen 2.11 (omgevingswaarden gemeente)
en 2.12 (omgevingswaarden provincie) van het wetsvoorstel verduidelijkt. In beide
leden is nu expliciet bepaald dat bij omgevingsplan respectievelijk omgevingsverordening
geen aanvullende of afwijkende omgevingswaarde kan worden vastgesteld, tenzij dit
bij omgevingsverordening of algemene maatregel van bestuur is bepaald. Paragraaf 4.2.4
van het algemeen deel van de memorie is hiermee in overeenstemming gebracht.
4.2 Programma’s
4.2.1 Begrenzing en doorwerking
4.2.1.1 Inleiding
Dit onderdeel bevat een feitelijke beschrijving en behoeft geen reactie.
4.2.1.2 Doorwerking
De Afdeling wijst erop dat voor de verplichte en onverplichte programma’s bij algemene
maatregel van bestuur regels kunnen worden gesteld over de binding van programma’s
in het kader van de uitvoering van die programma’s, terwijl uit de toelichting blijkt
dat het alleen om verplichte programma’s zou moeten gaan. Naar aanleiding van deze
opmerking is nu bepaald dat een mogelijke uitvoeringsplicht alleen kan gelden voor
verplichte programma’s. Het betreffende artikel is verplaatst naar paragraaf 3.2.2
van het wetsvoorstel, die alleen betrekking heeft op verplichte programma’s. Deze
bepaling is – gelet op Europese regels hierover – in ieder geval van belang voor de
verplichte programma’s op het gebied van water.
4.2.2 Programmatische aanpak
De Afdeling vraagt om de toepassing van de programmatische aanpak te begrenzen en
te preciseren naar tijd. De Afdeling lijkt er daarbij van uit te gaan dat met de programmatische
aanpak van een norm kan worden afgeweken, net zoals dat in de huidige regelgeving
met een gebiedsontwikkelingsplan mogelijk is (op grond van de Crisis- en herstelwet).
De programmatische aanpak zoals opgenomen in het wetsvoorstel is echter uitdrukkelijk
niet bedoeld om van de norm af te wijken, maar juist om aan de norm te (gaan) voldoen.
Met een dergelijke aanpak is het mogelijk initiatieven met elkaar en met mogelijke
maatregelen in verband te brengen, waardoor preciezer op gebruiksruimte binnen de
norm kan worden gestuurd. De programmatische aanpak verschilt op dit punt dus van
het gebiedsontwikkelingsplan van de Crisis- en herstelwet, dat wel tijdelijke afwijking
van milieukwaliteitsnormen mogelijk maakt. Wat de programmatische aanpak wel beoogt
is een andere wijze van de beoordeling van initiatieven. Deze andere wijze van beoordeling
moet leiden tot het voldoen aan de betreffende norm. Dit is in paragraaf 4.3.6 van
de memorie van toelichting verduidelijkt.
In het wetsvoorstel wordt wel op een andere wijze invulling gegeven aan de mogelijkheden
en waarborgen die het gebiedsontwikkelingsplan biedt, bijvoorbeeld bij de vormgeving
van omgevingswaarden en andere doelstellingen voor de fysieke leefomgeving. Voor deze
en andere mogelijkheden van flexibiliteit wordt ook verwezen naar paragraaf 5.3 van
de memorie van toelichting.
De Afdeling veronderstelt ten onrechte, dat het programma zelf het «kader voor de
afwijking» vaststelt. Naar aanleiding van deze opmerking is in het wetsvoorstel nu
verduidelijkt, dat het programma zelf niet het beoordelingskader voor de toelaatbaarheid
van activiteiten vaststelt, maar dat dit beoordelingskader voor een specifiek programma
bij algemene maatregel van bestuur, provinciale omgevingsverordening of omgevingsplan
wordt bepaald. Artikel 3.14, tweede lid, is daarop aangepast. Dit is ook in de toelichting
verduidelijkt.
4.2.3 Programma bij omgevingswaarde met inspanningsverplichting?
De Afdeling stelt de vraag of het de bedoeling is dat de programmaplicht bij het niet
voldoen aan een omgevingswaarde alleen moet gelden voor omgevingswaarden die een resultaatsverplichting
inhouden, of dat de verplichting ook geldt bij omgevingswaarden met een inspanningsverplichting.
Het onderscheid tussen een inspanningsverplichting en een resultaatsverplichting acht
ik niet relevant voor de verplichting voor een bestuursorgaan om te werken aan de
realisatie van de betreffende waarde. Bij een inspanningsverplichting wordt weliswaar
minder hard afgerekend op het al of niet behalen van de waarde, maar dat ontslaat
een bestuursorgaan niet van de plicht om te werken aan de realisatie van de omgevingswaarde
en de verantwoording ervan. Bij de verantwoording van de mate waarin een waarde wordt
gerealiseerd (ook die met een inspanningsverplichting) kan worden verwezen naar al
genomen of geplande maatregelen en eventueel lopende programma's. Het onderscheid
tussen omgevingswaarden met een inspannings- of resultaatsverplichting is dus niet
relevant voor de programmaplicht bij het niet voldoen aan een omgevingswaarde. Dit
is in paragraaf 4.3.5 van de memorie van toelichting toegelicht.
4.2.4 Verplichting gemeentelijk rioleringsprogramma
De Afdeling adviseert om – in tegenstelling tot hetgeen bepaald is in het wetsvoorstel
– het gemeentelijk rioleringsplan verplicht te stellen. De Afdeling wijst daarbij
op het belang van de volksgezondheid.
Uitgangspunt van het wetsvoorstel is om programma’s alleen verplicht voor te schrijven
als dit op grond van Europese richtlijnen geboden is of als niet wordt voldaan aan
een omgevingswaarde. In het geval van het gemeentelijke rioleringsprogramma is dit
niet aan de orde. Ik acht de volksgezondheid van groot belang, maar als het belang
voor de volksgezondheid een criterium zou zijn om een programmaplicht in te stellen,
dan zou dat voor veel meer onderwerpen overwogen moeten worden. Ook andere instrumenten
kunnen aan de volksgezondheid bijdragen, zoals omgevingswaarden en vergunningen. Nu
het belang van volksgezondheid via andere instrumenten goed kan worden behartigd,
acht ik een programmaplicht niet nodig en ook niet wenselijk, gelet op een effectieve
en bij de omstandigheden passende inzet van wettelijke instrumenten.
4.3 Algemene regels
4.3.1 Delegatie van de vaststellingsbevoegdheid van omgevingsplan, waterschapsverordening
en omgevingsverordening
Ik onderschrijf de opmerking van de Afdeling, dat de delegatiebepaling de theoretische
mogelijkheid bood voor volledige overdracht van de regelgevende bevoegdheden van de
volksvertegenwoordigingen van de decentrale overheden. Een dergelijke vergaande delegatie
is niet beoogd. Artikel 2.8 is daarom aangepast, waarbij nu is aangegeven, dat delegatie
slechts delen van het omgevingsplan, de waterschapsverordening en de omgevingsverordening
kan betreffen.
4.3.2 Verruiming toepassingsmogelijkheden instrumenten
Het advies van de Afdeling is gevolgd; in paragraaf 4.4 van de memorie van toelichting
wordt ingegaan op het karakter van regels, die in het omgevingsplan kunnen worden
opgenomen.
Zoals hiervoor al is aangegeven, is de regeling van gelijkwaardigheid aangepast. Een
instemmende beschikking is in artikel 4.7 het uitgangspunt, waarvan bij omgevingsplan,
omgevingsverordening, waterschapsverordening of rijksregels kan worden afgeweken.
In de toelichting is verduidelijkt, wanneer een dergelijke afwijking tot de mogelijkheden
behoort.
4.3.3 Voorbereidingsbescherming
In het wetsvoorstel is de maximale duur van een voorbereidingsbesluit vastgesteld
op twee jaar. Dat wijkt af van de in de Wro opgenomen termijn van één jaar. De reden
hiervoor is dat hiermee een vereenvoudigde systematiek kan worden bereikt ten opzichte
van de regeling voor het voorbereidingsbesluit in de Wro en de daarmee samenhangende
procedurele aanhoudingsregeling voor de beslissing op aanvragen om omgevingsvergunning
voor bouw- en aanlegactiviteiten uit de Wabo. Onder het voorheen geldende regime was
weliswaar sprake van een duur van voorbereidingsbescherming van één jaar, maar deze
duur werd automatisch verlengd als gedurende de werking van het voorbereidingsbesluit
een bestemmingsplan in ontwerp ter inzage werd gelegd. Bij tijdige vaststelling en
tijdige bekendmaking werkte de voorbereidingsbescherming door tot het moment waarop
het nieuwe bestemmingsplan in werking trad. In het nieuwe regime komt de automatische
verlenging te vervallen. Het voorbereidingsbesluit vervalt in het nieuwe regime na
twee jaar of op een eerder moment waarop het nieuwe omgevingsplan (of deel daarvan)
in werking treedt. Daarmee wordt de nieuwe regeling eenvoudiger. Het is niet langer
nodig om het moment van vaststellen en bekendmaken van het omgevingsplan aan termijnen
te binden. De consequentie is wel dat de voorbereidingsprocedure van een omgevingsplan,
met inbegrip van het moment van inwerkingtreding, moet worden afgerond binnen de werking
van het voorbereidingsbesluit. Om daar voldoende tijd voor in te bouwen is de werkingsduur
van het voorbereidingsbesluit verlengd.
Het nieuwe regime van voorbereidingsbescherming is daarnaast flexibeler dan het voorheen
geldende regime. Dat komt in de eerste plaats doordat niet langer automatisch voorbereidingsbescherming
ontstaat bij het in procedure brengen van een nieuw omgevingsplan. Alleen indien een
voorbereidingsbesluit is genomen, ontstaat voorbereidingsbescherming. Daarmee wordt
het mogelijk om alleen te voorzien in voorbereidingsbescherming indien hieraan werkelijk
behoefte bestaat. In de tweede plaats kan voorbereidingsbescherming alleen van toepassing
zijn op de beslissing op aanvragen om omgevingsvergunning voor bouwactiviteiten, waarvan
gevallen zijn aangewezen in het voorbereidingsbesluit. Voor een door de gemeenteraad
vastgesteld voorbereidingsbesluit geldt ten slotte dat een aanhoudingssituatie niet
van rechtswege ontstaat, maar het bevoegd gezag per ingediende aanvraag om omgevingsvergunning
voor aangewezen gevallen kan besluiten om de beslissing op de aanvraag aan te houden.
Naar aanleiding van de opmerkingen van de Afdeling hieromtrent, is het bovenstaande
in de memorie van toelichting nader verduidelijkt. Ook is een wijziging in de voorgestelde
regeling doorgevoerd voor de specifieke situatie waarin een omgevingsplan wel tijdig,
binnen de werkingsduur van een voorbereidingsbesluit, is bekendgemaakt maar door een
toegewezen verzoek om voorlopige voorziening niet in werking is getreden. Voor die
situaties is aan de regeling toegevoegd dat de duur van een voorbereidingsbesluit
automatisch wordt verlengd totdat het omgevingsplan in werking is getreden of in beroep
is vernietigd.
4.3.4 Locatieontwikkelingsregels
Naar aanleiding van de in dit onderdeel en onderdeel 7.1.2 van het advies door de
Afdeling gemaakte opmerkingen heb ik besloten het begrip locatieontwikkelingsregels
te laten vervallen. Een scherpere afbakening van dit begrip bleek niet mogelijk, en
door de keuze om het gehele omgevingsplan appellabel te maken en ook het bij omgevingsvergunning
kunnen afwijken van alle regels van het omgevingsplan mogelijk te maken is het begrip
niet meer nodig.
4.3.4.1 Inleiding
Dit onderdeel bevat een feitelijke beschrijving en behoeft geen reactie.
4.3.4.2 Afbakening
Onderdeel a
De Afdeling constateert terecht dat door de opname van regels die de gemeente uit
eigen beweging opneemt in het in het omgevingsplan, zoals regels over het kappen van
bomen, de mogelijkheid bestaat om van deze regels af te wijken door middel van een
omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit. Dit kan een verruiming zijn van de
huidige praktijk en is ook zo beoogd. De gemeente kan regels stellen die ertoe strekken
dat de omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit in ieder geval wordt verleend
voor zover aan die regels is voldaan. Wanneer een vergunning voor een afwijkactiviteit
op deze gronden niet kan worden verleend, maakt het bevoegd gezag een belangenafweging
tussen het belang van de aanvrager en het oogmerk waarmee de regel, waarvan afwijking
wordt gevraagd, is ingesteld. De gemeente bepaalt daarbij echter zelf het oogmerk
van de regel. Dat oogmerk kan in het omgevingsplan zelf zijn opgenomen, op vergelijkbare
wijze als de «met het oog op»-formuleringen in het wetsvoorstel, maar kan ook blijken
uit de toelichting. Deze werkwijze voorkomt dat de integratie in het omgevingsplan
van vergunningstelsels uit gemeentelijke verordeningen leidt tot een aanzienlijke
verbreding van de belangenafweging. Zo’n verbreding is onwenselijk omdat deze zou
leiden tot een verhoging van de bestuurslasten, een verhoging van de informatiebehoefte
voor het bestuur en daarmee indirect een lastenverhoging voor aanvragers. De werkwijze
zal worden uitgewerkt in beoordelingsregels die op grond van artikel 5.17 zullen worden
gesteld. Dit is verduidelijkt in het wetsvoorstel (artikel 5.18) en ook de memorie
van toelichting is ter verduidelijking aangevuld.
Onderdeel b
Zoals hiervoor al aangegeven, wordt in paragraaf 4.4 van de memorie van toelichting
naar aanleiding van de opmerkingen van de Afdeling inzicht gegeven in de soort regels
die in het omgevingsplan kunnen worden opgenomen.
Onderdeel c
Mede naar aanleiding van de opmerking van de Afdeling is de werking van artikel 4.19
beperkt tot welstandsregels.
4.3.4.3 Locatieontwikkelingsregels van de provincie
In artikel 4.2, tweede lid, is bepaald dat indien de provincie functie- en locatiegebonden
regels wil stellen, dat bij voorkeur via instructieregels of instructie gebeurt, tenzij
dat niet doelmatig en doeltreffend is. Daarmee wordt bereikt, dat regels met een locatiespecifiek
karakter zo veel mogelijk in het omgevingsplan een plaats krijgen. Dit geeft een verbeterde
kenbaarheid ten opzichte van het geldend recht, omdat onder de Omgevingswet niet alleen
regels over ruimtelijke ordening bijeengebracht worden in het omgevingsplan, maar
ook andere onderwerpen waarvoor dit type regels wordt gesteld. Bij laatstgenoemde
bijeen te brengen regels kan bijvoorbeeld gedacht worden aan functie- en locatiegebonden
regels die nu nog in provinciale verordeningen over beperkingengebieden zijn opgenomen.
De bepaling is echter niet als een absolute verplichting opgenomen, dit omdat het
soms doelmatiger en doeltreffender kan zijn om met rechtstreeks werkende regels van
provincie of Rijk te werken, bijvoorbeeld wanneer de functie toegekend wordt aan een
gebied binnen een vaste afstand van een object, waarvan de ligging eenduidig is. Dit
is bijvoorbeeld het geval als gekozen wordt voor een vaste beschermingszone langs
infrastructuur.
De vraag op welke wijze in dergelijke gevallen moet worden omgegaan met digitale verbeelding
van rechtstreeks werkende regels van waterschappen, provincies en Rijk in het omgevingsplan
zal worden beantwoord bij de uitwerking van de uitvoeringsregelgeving.
4.3.5 Globaliteit omgevingsplan
Naar aanleiding van opmerkingen van de Afdeling is onder meer aan de hand van een
voorbeeld in de memorie van toelichting verder verduidelijkt hoe een gebiedsontwikkeling
in de praktijk met een wijziging van het omgevingsplan verwezenlijkt kan worden. Ook
is in dat verband ingegaan op de mogelijkheden om het daarvoor benodigde onderzoek
te faseren.
4.3.6 Actualiseringsplicht omgevingsplan
In de memorie van toelichting is verduidelijkt waarom geen geclausuleerde actualiseringsplicht
voor het omgevingsplan in het wetsvoorstel is opgenomen. Dat houdt verband met het
feit dat, anders dan bij een bestemmingsplan het geval is, bij een omgevingsplan geen
sprake kan zijn van een vast ritme waarin bepaalde plandelen periodiek worden herzien.
Het uitgangspunt is dat een omgevingsplan, dat geldt voor het gehele grondgebied van
de gemeente en regels stelt die veelal slechts voor één of meer locaties toepasselijk
zijn, voortdurend actueel wordt gehouden. Daartoe wordt het omgevingsplan geregeld
op onderdelen aangepast. Wel kan op andere gronden een actualiseringsverplichting
aan de orde zijn. Allereerst kunnen bij door het Rijk of de provincie op grond van
hoofdstuk 2 van de Omgevingswet gegeven instructie(regel)s termijnen worden gegeven
waarbinnen de instructies moeten zijn verwerkt in het omgevingsplan. De andere prikkel
geldt voor omgevingsvergunningen voor afwijkactiviteiten, die blijvend in strijd zijn
met de in het omgevingsplan gestelde regels. Een omgevingsplan moet binnen een termijn
van vijf jaar met een dergelijke afwijkactiviteit in overeenstemming worden gebracht.
4.3.7 Procedurele waarborgen
De voorbereiding van het besluit tot vaststelling van het omgevingsplan (de wijziging
daaronder begrepen) vindt plaats met toepassing van afdeling 3.4 Awb. Die voorbereidingsprocedure
is gelijk aan de huidige in artikel 3.8 Wro aangewezen voorbereidingsprocedure waarmee
een bestemmingsplan wordt voorbereid. Daarbij is, ook overeenkomstig artikel 3.8 Wro,
worden bepaald dat eenieder een zienswijze kan indienen tegen het ter inzage gelegde
ontwerpbesluit. De Afdeling heeft een opmerking gemaakt over aanvullende waarborgen
in de voorbereidingsprocedure die artikel 3.8 Wro momenteel biedt en die niet terug
lijken te keren in het voorstel voor de Omgevingswet. De Afdeling noemt in dat verband
de publicatie in de Staatcourant van het ontwerp en het vastgestelde omgevingsplan,
de kennisgeving van de terinzagelegging van het ontwerp en het vastgestelde omgevingsplan
aan gedeputeerde staten en het Rijk en de regeling van het moment waarop het omgevingsplan
bekendgemaakt mag worden.
Het feit dat genoemde waarborgen niet in het wetsvoorstel zelf zijn opgenomen, betekent
niet dat deze niet zullen terugkeren. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen mede
met het oog op deze procedurele waarborgen regels worden gesteld over onderwerpen
zoals kennisgeving, terinzagelegging, beschikbaarstelling, mededeling en bekendmaking.
Welke regels in dat verband noodzakelijk worden geacht, moet nader worden bezien.
Daarbij zal nadrukkelijk rekening worden gehouden met de ontwikkeling van moderne
mogelijkheden op het terrein van het verkeer langs elektronische weg.
Ten aanzien van de opmerking over het regelen van het moment waarop bekendmaking van
het omgevingsplan mag plaatsvinden, behoeft geen identieke regeling als in artikel
3.8 Wro meer te worden opgenomen. Dat houdt in de eerste plaats verband met de vereenvoudigde
regeling voor de voorbereidingsbescherming, waaraan in paragraaf 4.3.3 al aandacht
is geschonken. In de nieuwe opzet is geen aanvullende regeling meer nodig waarbij
het moment van vaststelling en bekendmaking van het omgevingsplan aan precieze termijnen
wordt gebonden. In de tweede plaats voorziet het wetsvoorstel in een vereenvoudigde
procedurele opzet voor de reactieve aanwijzing. Anders dan in de huidige regeling
van artikel 3.8 van de Wro, is daarin geen noodzaak meer aanwezig om een verplichte
procedurele «wachttijd» in te bouwen tussen het moment van vaststelling en bekendmaking
van het omgevingsplan. In de nieuwe opzet kan het interventiebesluit genomen worden,
voorafgaand aan de inwerkingtreding, nadat van het omgevingsplan mededeling is gedaan.
In paragraaf 7.1.3 wordt hier uitvoeriger op ingegaan.
4.4 Omgevingsvergunning
4.4.1 Van rechtswege omzetting aanvraag omgevingsvergunning voor bouwactiviteit
Naar aanleiding van de opmerkingen van de Afdeling zijn, zoals al aangegeven, alle
in een omgevingsplan opgenomen regels appellabel en kan met een omgevingsvergunning
voor een afwijkactiviteit van alle in het omgevingsplan opgenomen regels worden afgeweken.
Naar aanleiding van opmerkingen van de Afdeling wordt in de memorie van toelichting
uitvoerig ingegaan op de omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit en deze activiteit
mede geplaatst in relatie tot een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit.
Aandacht wordt besteed aan de toetsing van een bouwactiviteit aan de in een omgevingsplan
gestelde regels voor bouwactiviteiten en het gebruik van bouwwerken. Ook wordt ingegaan
op de door de Afdeling zo genoemde omzettingsregel, waarbij een aanvraag voor een
bouwactiviteit door het bevoegd gezag ook moet worden aangemerkt als een aanvraag
om een afwijkactiviteit indien het bouwplan in strijd is met het omgevingsplan (conversie
van de aanvraag). Overeenkomstig het advies van de Afdeling is daarbij de tekst van
het wetsvoorstel zodanig verduidelijkt dat deze automatische conversie alleen plaatsvindt
voor zover een bouwplan in strijd is met de in een omgevingsplan opgenomen regels
voor bouwactiviteiten en het gebruik van bouwwerken. In de memorie van toelichting
worden daarbij de praktische kanten van de verlening van een omgevingsvergunning voor
een bouwactiviteit die in strijd is met het omgevingsplan belicht en wordt eveneens
ingegaan op de mogelijkheden om fasering in de vergunningverlening aan te brengen.
4.4.2 Toetsingskader voor locatieontwikkelingsactiviteiten
De Afdeling heeft vragen gesteld over de werking van het toetsingskader voor locatieontwikkelingsactiviteiten.
Weliswaar is het begrip locatieontwikkelingsactiviteit met overneming van het advies
van de Afdeling geschrapt, maar de vraag naar het toetsingskader voor de omgevingsvergunning
waarmee kan worden afgeweken van het omgevingsplan (de afwijkactiviteit) blijft relevant.
Het advies van de Afdeling is gevolgd om, vergelijkbaar met de Wabo, op wetsniveau
per omgevingsvergunningplichtige activiteit aan te geven met het oog op welk specifiek
doel of belang bij algemene maatregel van bestuur concrete beoordelingsregels worden
gegeven over het verlenen of weigeren van een vergunning. Voor de omgevingsvergunning
om af te wijken van het omgevingsplan is er sprake van een gelaagd stelsel.
De eerste laag vormen regels in het omgevingsplan die bepalen in welke gevallen een
vergunning voor een afwijkactiviteit wordt verleend. Het zal daarbij vooral gaan om
voorzienbare afwijkactiviteiten, waarvoor bij de vaststelling van het omgevingsplan
een beoordelingsregel kan worden vormgegeven. Deze binnen het omgevingsplan opgenomen
regels vormen, in samenhang met eventuele beleidsregels, het primaire afwegingskader
aan de hand waarvan beoordeeld dient te worden of een omgevingsvergunning voor een
afwijkactiviteit kan worden verleend. De regels dienen in acht te worden genomen bij
de verlening van een omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit. De vergunning
moet dus worden verleend als een afwijkactiviteit aan de desbetreffende regels voldoet.
Wanneer een afwijkactiviteit op grond van de gestelde regels niet kan worden toegestaan,
wil dat nog niet zeggen dat de omgevingsvergunning dient te worden geweigerd. In dat
geval is de tweede laag beoordelingsregels van toepassing. Deze zullen bij algemene
maatregel van bestuur verder worden vormgegeven. Deze beoordelingsregels zullen ertoe
strekken dat de vergunning voor de afwijkactiviteit slechts kan worden geweigerd met
hetzelfde oogmerk als waarmee de regels waarvan de aanvrager wil afwijken gesteld
zijn. Voor regels die een gemeente uit eigen beweging stelt en in het omgevingsplan
opneemt, zal het oogmerk moeten blijken uit de formulering van het omgevingsplan of
de toelichting daarop. Dat is vergelijkbaar met de regeling in de huidige gemeentelijke
verordeningen. Voor de regels die betrekking hebben op de toedeling van functies aan
locaties is de evenwichtige toedeling van functies aan locaties het oogmerk. Het bevoegd
gezag heeft daarbij in beginsel – net als in het huidige stelsel – veel discretionaire
ruimte, maar moet wel door het Rijk en de provincie gestelde beoordelingsregels in
acht nemen. Die beoordelingsregels zullen grotendeels overeenkomen met de instructieregels
voor omgevingsplannen. De memorie van toelichting (paragraaf 4.5.2) is op dit punt
verder uitgewerkt.
4.4.3 Voorbereidingsprocedure en 4.4.4 Positieve beschikking van rechtswege bij niet
tijdig beslissen
Voor mijn reactie op de opmerkingen van de Afdeling over de voorbereidingsprocedure
en de vergunning van rechtswege verwijs ik naar paragraaf 2.6.2 van dit nader rapport.
4.4.5 Samenloop omgevingsvergunning met vergunning Natura 2000-activiteiten
De Afdeling adviseert om nader te verduidelijken welk bestuursorgaan bevoegd gezag
is in geval van samenloop van de omgevingsvergunning met de vergunning voor Natura
2000-activiteiten, mede gelet op de verplichte aansluiting tussen beide vergunningen.
Aan dit advies heb ik gevolg gegeven door de bepalingen over de toedeling van bevoegdheden
met betrekking tot de omgevingsvergunning nader in te vullen. In het voorstel is nu
vastgelegd dat de provincie en het Rijk bevoegd gezag kunnen worden voor omgevingsvergunningen
met betrekking tot Natura 2000- en flora- en fauna-activiteiten. Beoogd is het mogelijk
te maken om aan te sluiten bij de bevoegdheidsverdeling zoals deze op grond van de
Wet natuurbescherming zal ontstaan. Bovendien is voor de toedeling van bevoegdheden
hetzelfde systeem gevolgd als bij deze wet: opname van de hoofdregel in de wet en
het nader regelen van de uitzonderingen in de uitvoeringsregelgeving. Hiermee wordt
de balans gevonden tussen de behoefte aan flexibiliteit en aan zekerheid omtrent bevoegdheden.
De Afdeling heeft in dit verband voorts gewezen op de onduidelijkheid met welke voorbereidingsprocedure
de omgevingsvergunning wordt voorbereid indien Natura 2000-activiteiten en flora-
en fauna-activiteiten deel uitmaken van de aanvraag. De Afdeling heeft er daarbij
op gewezen dat de reguliere procedure hiervoor geen mogelijkheid biedt, vanwege het
feit dat deze procedure kan uitmonden in een vergunning van rechtswege. Zoals in paragraaf
2.6.2 al toegelicht, zal als hoofdregel gelden dat de reguliere voorbereidingsprocedure
wordt toegepast bij de voorbereiding van een omgevingsvergunning. Bij algemene maatregel
van bestuur zullen activiteiten worden aangewezen waarvoor afdeling 3.4 van de Awb
wordt toegepast. Nu voor de reguliere procedure in de Omgevingswet bij termijnoverschrijding
niet langer de positieve fictieve beschikking bij niet tijdig beslissen van toepassing
is, ligt het in de verwachting dat afdeling 3.4 Awb voor minder activiteiten behoeft
te worden toegepast. Of dat ook voor Natura 2000-activiteiten en flora- en fauna-activiteiten
geldt, moet nader worden bezien. Zoals al eerder aangegeven is het uitgangspunt dat
afdeling 3.4 Awb alleen wordt aangewezen indien het op grond van internationaalrechtelijke
verplichtingen noodzakelijk is dat er een geformaliseerde mogelijkheid is opgenomen
tot het indienen van zienswijzen voorafgaand aan het nemen van de beslissing op de
aanvraag.
4.5 Projectbesluit
4.5.1 Rechtskarakter van het projectbesluit
De Afdeling heeft een aantal vragen gesteld over het rechtskarakter van het projectbesluit.
Het rechtskarakter van het projectbesluit is een besluit. Het is immers een schriftelijke
beslissing van een bestuursorgaan die een publiekrechtelijke rechtshandeling inhoudt.
In de eerste plaats wordt met het projectbesluit een partiële herziening van het omgevingsplan
bewerkstelligd. Daarmee is het projectbesluit, als onderdeel van het omgevingsplan,
voor herhaalde toepassing bruikbaar bij de toetsing van aanvragen om omgevingsvergunningen.
Aan artikel 5.50, eerste lid, is toegevoegd dat de regels van het projectbesluit alleen
de regels van het omgevingsplan wijzigen voor zover die regels met elkaar in strijd
zijn. Als daarvan sprake is zullen die regels van het projectbesluit dezelfde soort
regels als die van het omgevingsplan moeten zijn. De regels van het omgevingsplan
zullen met het projectbesluit echter niet verder worden gewijzigd dan voor het uitvoeren
van het project en het in werking hebben of in stand houden nodig is.
Daarnaast kan het projectbesluit gelden als een vergunning als dat uitdrukkelijk in
het projectbesluit is aangegeven. Doordat het projectbesluit geldt als die betreffende
vergunning is een aparte vergunning niet meer vereist. Het projectbesluit is daarmee
zelf geen vergunning, maar vervangt als het ware die betreffende vergunning. Voor
zover het projectbesluit geldt als vergunning, zullen aan het projectbesluit ook dezelfde
voorschriften verbonden kunnen worden als die verbonden kunnen worden aan de betreffende
vergunning.
Het wetsvoorstel en de memorie van toelichting zijn naar aanleiding van de opmerking
van de Afdeling aangepast.
4.5.2 Reikwijdte wijziging omgevingsplan bij projectbesluit
De Afdeling stelt terecht dat het met het oog op de rechtszekerheid van belang is
dat kenbaar is dat een projectbesluit geldt voor een bepaald gebied. Omdat in artikel
5.50, eerste lid, is opgenomen dat de regels van het projectbesluit de regels van
het omgevingsplan wijzigen, wordt het omgevingsplan tegelijk met de bekendmaking van
het projectbesluit aangepast. Uit het projectbesluit zelf blijkt wat het project behelst
en wat de projectgrenzen zijn. Het projectbesluit dient voor de uitvoering van het
project en het in werking hebben of in stand houden daarvan. De regels van het omgevingsplan
zullen daarom niet verder gewijzigd worden dan voor de uitvoering van het project
en het in werking hebben of in stand houden daarvan nodig is.
Het wetsvoorstel en de memorie van toelichting zijn naar aanleiding van de opmerking
van de Afdeling aangepast.
4.5.3 Artikel 5.34 (toetsingskaders)
De Afdeling stelt vragen over welke rechtsbescherming openstaat bij besluiten waarbij
decentrale regels buiten toepassing worden gelaten.
In het wetsvoorstel (in artikel 5.51, derde en vierde lid), is geregeld dat bepalingen
van gemeenten en waterschappen buiten toepassing kunnen worden gelaten als die de
uitvoering van het projectbesluit onevenredig belemmeren. Als het een projectbesluit
van het Rijk betreft, kunnen ook bepalingen van de provincies buiten toepassing worden
gelaten. Deze bepalingen of programma’s kunnen buiten toepassing gelaten worden bij
het projectbesluit, maar ook later bij de besluiten ter uitvoering van het projectbesluit.
Het wetsvoorstel is hierop aangepast.
Zoals de Afdeling terecht opmerkt, zal een dergelijk besluit worden voorbereid met
toepassing van afdeling 3.4 Awb. Naar aanleiding van het advies is een onderdeel c
aan artikel 16.69 toegevoegd. Als het besluit tot buiten toepassing laten wordt meegenomen
in het projectbesluit is een aparte voorbereidingsprocedure niet nodig. Het projectbesluit
wordt immers zelf al voorbereid met toepassing van afdeling 3.4 Awb.
Net als tegen het projectbesluit en de besluiten ter uitvoering van het projectbesluit
staat beroep in eerste en enige instantie open bij de Afdeling bestuursrechtspraak
van de Raad van State.
Het wetsvoorstel en de memorie van toelichting zijn naar aanleiding van de opmerkingen
van de Afdeling hierop aangepast.
De Afdeling vraagt te verduidelijken wat de toelichting bedoelt met de toepassing
van de systematiek van de programmatische aanpak in relatie tot het projectbesluit.
Als bepaalde aspecten in het kader van een programmatische aanpak al zijn onderzocht
hoeven die aspecten bij het projectbesluit niet op nieuw te worden onderzocht. De
systematiek van de programmatische aanpak is daarmee ook van toepassing op het projectbesluit.
De memorie van toelichting is hierop aangepast.
4.6 Grondbeleid
4.6.1 Integratie van beleid
Dat de Afdeling de benadering om via een afzonderlijk wetsvoorstel de andere grondbeleidsinstrumenten
in de Omgevingswet onder te brengen onderschrijft, zie ik als een ondersteuning van
mijn beleid. Met de kanttekening die de Afdeling hierbij plaatst, namelijk dat het
afzonderlijke wetsvoorstel tegelijk met het voorliggende wetsvoorstel in werking moet
treden, ben ik het eens. In de memorie van toelichting wordt nader ingegaan op de
inwerkingtreding van de integratie van het grondbeleid in de Omgevingswet.
4.6.2 Grondexploitatie
4.6.2.1 Doorschuiven grondexploitatie
Naar aanleiding van de opmerkingen van de Afdeling is de toelichting op het doorschuiven
van de grondexploitatie aangevuld met inzicht in de te verwachten effecten hiervan.
4.6.2.2 Afwijzing aanvraag wijziging omgevingsplan of omgevingsvergunning bij een
tekort in de exploitatie
De reikwijdte en de gevolgen van een afwijzing van een aanvraag voor wijziging van
een omgevingsplan of voor een omgevingsvergunning bij een tekort in de exploitatie
is in de wettekst en in de memorie van toelichting verduidelijkt. Bovendien is de
verhouding tussen hoofdstuk 12 en hoofdstuk 5 nader bezien en is deze afwijzingsgrond
in hoofdstuk 5 opgenomen.
4.6.3 Gedoogplichten (uitbreiding ontvangstplicht maaisel en specie)
Naar aanleiding van het advies is de uitbreiding van de ontvangstplicht maaisel en
specie toegelicht.
5. Taken en bevoegdheden van bestuursorganen
In paragraaf 2.4.2 van dit advies heeft de Afdeling in algemene zin zich uitgesproken
over de bestuurlijke taakverdeling. Hierna wordt aandacht besteed aan het subsidiariteitsbeginsel
(§ 5.1), de instructiebevoegdheid (§ 5.2), de gelaagde toedeling van bevoegdheden
tot omgevingsvergunningverlening (§ 5.3), de bestuurslasten verbonden aan de monitoringsplicht
(§ 5.4) en de bevoegdheden van bestuursorganen in bijzondere omstandigheden (§ 5.5).
5.1 Subsidiariteitsbeginsel
In artikel 2.3 heeft de regering een voor het omgevingsrecht geldend subsidiariteitsbeginsel
opgenomen. Dit beginsel dient door de provincie respectievelijk het Rijk in acht te
worden genomen bij de uitoefening van een taak of bevoegdheid op grond van deze wet.
In beide leden is in de aanhef de toepassing van dit beginsel gelimiteerd tot die
gevallen waarin dit «bij de regeling van de taak of bevoegdheid» is bepaald.227
De Afdeling maakt daarover opmerkingen van inhoudelijke en wetstechnische aard.
5.1.1 Begrippen gemeente- en regio-overstijgend
Met de begrippen gemeenteoverstijgend en regio-overstijgend wordt volgens de toelichting
geen wijziging beoogd ten opzichte van de oudere begrippen «provinciaal belang» respectievelijk
«nationaal belang».228 Indien geen wijziging is beoogd ten opzichte van bestaande begrippen, mist de Afdeling
in de toelichting een onderbouwing van de noodzaak van nieuwe begrippen. De gewenste
onderbouwing kan naar het oordeel van de Afdeling niet liggen in de noodzaak van harmonisatie
van begrippen, omdat in de belangrijkste wetten die op zullen gaan in de Omgevingswet
het begrip «provinciaal belang» of «nationaal belang» reeds consequent wordt gehanteerd.229 De jurisprudentie van de bestuursrechter over de uitleg van het begrip «provinciaal
belang» begint zich juist te vormen.230
Voorts plaatst de Afdeling vraagtekens bij de neutraliteit van de omzetting. Volgens
de toelichting dient onder gemeenteoverstijgend te worden verstaan: gemeente-overstijgend,
bovenlokaal en regionaal. Met regio-overstijgend wordt bedoeld: boven-regionaal (provinciaal)
en nationaal.231
Hoewel de opsomming in de toelichting bedoeld is om de begrippen te verduidelijken,
laten ze ruimte voor uiteenlopende interpretatie. Als regio-overstijgend betekent
dat zodra ergens een regio is gevormd, bijvoorbeeld op basis van de Wgr232, een provincie alleen nog bovenregionale belangen mag behartigen, is er sprake van
een inperking van bevoegdheden van de provincie ten opzichte van het begrip provinciaal
belang. Anderszins kan zodra besluitvorming op een bepaald beleidsterrein de grenzen
van één gemeente overstijgt, en van bovenlokaal belang is, een provincie dat belang
behartigen. In dat geval lijkt er sprake van een uitbreiding van de bevoegdheden van
de provincie ten opzichte van het begrip provinciaal belang, omdat een aangelegenheid
niet alle gemeenten in een provincie hoeft aan te gaan.
Wat de omzetting van nationaal belang naar regio-overstijgend belang betreft, merkt
de Afdeling op dat op dit moment het Rijk alleen taken of bevoegdheden mag uitoefenen
indien er sprake is van bovenprovinciale belangen. De omzetting naar regio-overstijgend
lijkt de toepassing van rijksbevoegdheden in een groter aantal situaties mogelijk
te maken; zodra besluitvorming op een bepaald beleidsterrein de grenzen van een regio
overstijgt kan er al sprake zijn van nationaal belang. Overlap van bevoegdheden tussen
Rijk en provincie is daardoor mogelijk, hetgeen in het voorstel is onderkend door
een samenloopregeling op te nemen in artikel 2.3, eerste lid, onderdeel a. Dit onderdeel
bepaalt dat een provincie een taak of bevoegdheid die van regio-overstijgend belang
is behartigt, tenzij het Rijk die taak of bevoegdheid wegens een regio-overstijgend
belang behartigt. Doordat de bevoegdheid door het Rijk in meer situaties dan voorheen
kan worden toegepast is er, ondanks de samenloopregeling, geen sprake van een neutrale
omzetting.
Gelet op het voorgaande is er volgens de Afdeling geen reden voor de omzetting van
de begrippen. Zij adviseert daarom de begrippen provinciaal belang en nationaal belang
over te nemen in het voorstel.
5.1.2 Alternatieve opsomming onderdelen a en b
In beide leden van artikel 2.3 worden de onderdelen a en b aan elkaar verbonden door
het woordje «of», waardoor sprake is van een «alternatieve» opsomming.233 Het gevolg van de alternatieve opsomming is dat, indien voldaan wordt aan één van
de twee onderdelen, de provincie of het Rijk reeds bevoegd is een taak of bevoegdheid
uit te oefenen. De Afdeling merkt op dat indien een provincie een taak of bevoegdheid
uitoefent uitsluitend op basis van artikel 2.3, eerste lid, onder a, wegens een gemeenteoverstijgend
belang, daardoor nog niet voldaan wordt aan het wettelijke decentralisatiebeginsel
in artikel 117, tweede lid, van de Gemeentewet. Op grond van dit artikel worden aangelegenheden
slechts tot rijks- of provinciaal beleid gerekend, indien het onderwerp van zorg niet
op doelmatige en doeltreffende wijze door de gemeentebesturen kan worden behartigd.
Dit artikel is destijds bij amendement ingevoegd om te benadrukken dat de wetgever
nadrukkelijk dient te motiveren waarom bepaalde taken niet op gemeentelijk niveau
kunnen worden uitgeoefend.234 Dezelfde bescherming van de taakuitoefening komt provincies toe op grond van artikel
115, tweede lid, van de Provinciewet.
Door de voorgestelde alternatieve opsomming wordt voorbij gegaan aan de verzwaarde
motiveringsplicht uit artikel 117 van de Gemeentewet. De provincie hoeft alleen het
bestaan van een gemeenteoverstijgend belang te bewijzen en niet dat een gemeente datzelfde
belang niet op doelmatige en doeltreffende wijze kan behartigen. De provincie kan
daardoor eenvoudig voorbij gaan aan een eerdere toedeling van taken en bevoegdheden
aan een gemeente door de formele wetgever.
De Afdeling adviseert de alternatieve opsomming in artikel 2.3, eerste en tweede lid,
te vervangen door een cumulatieve opsomming.235
5.1.3 Toepassingsbereik subsidiariteitsbeginsel
Het voorgestelde subsidiariteitsbeginsel dient door de provincie en het Rijk in acht
te worden genomen indien dit uitdrukkelijk bij de toekenning van een bevoegdheid is
bepaald. In diverse artikelen in de Omgevingswet is de inachtneming van het beginsel
voorgeschreven.236 Die inachtneming is niet voorgeschreven bij de bevoegdheid tot het opstellen van
omgevingsvisies en programma's, omdat volgens de toelichting een omgevingsvisie of
een programma (in beginsel)237 alleen het vaststellende bestuursorgaan bindt. Aan het vaststellen van doelstellingen
voor de fysieke leefomgeving in zo’n omgevingsvisie of programma worden derhalve geen
op het subsidiariteitsbeginsel gebaseerde beperkingen gesteld.
De Afdeling merkt op dat doelstellingen die in beleidsdocumenten kenbaar zijn gemaakt
in de jurisprudentie van de bestuursrechter van belang worden geacht voor de beoordeling
of sprake was van een provinciaal belang.238 De Afdeling acht niet ondenkbaar dat door de bestuursrechter het provinciaal belang
(mede) wordt ontleend aan in een omgevingsvisie opgenomen doelstellingen.
De Afdeling adviseert het subsidiariteitsbeginsel ook te verbinden aan de bevoegdheid
tot vaststelling van omgevingsvisies en programma's.
5.2 Instructiebesluit
Hieronder wordt ingegaan op de verhouding van de bevoegdheid tot het geven van een
instructie door Rijk239 en provincie,240 en het stelsel van het generieke toezicht, zoals dit recentelijk is gerevitaliseerd.
Die revitalisering is gebaseerd op het rapport van de commissie Oosting uit 2008.
De commissie stelde als hoofdregel dat (verticale) sturing zoveel mogelijk vooraf
plaats dient te vinden, door het stellen van algemene regels (waaronder ook een provinciale
verordening valt). Het toezicht dat achteraf plaatsvindt zou zoveel mogelijk moeten
worden uitgevoerd met de instrumenten van het generiek interbestuurlijke toezicht.
In het omgevingsrecht zou dan ook de reactieve aanwijzingsbevoegdheid moeten verdwijnen.241 In het kabinetsstandpunt wordt het rapport van de commissie-Oosting onderschreven
en werd in de bijlage vermeld, dat de suggestie over de aanwijzingsbevoegdheid beoordeeld
zou worden in het kader van de evaluatie van de (nieuwe) Wro.242 De toelichting komt niet terug op deze toezegging.
5.2.1 Toezicht provincie
Ingeval van niet-naleving van (provinciale) instructieregels zal volgens de toelichting
in beginsel gebruik moeten worden gemaakt van het generieke interbestuurlijke toezicht
(op basis van de Gemeentewet en de Waterschapswet).243 Het generieke toezicht wordt evenwel door de provincies voor de behartiging van de
provinciale belangen onvoldoende geacht, omdat zij bij een voordracht voor schorsing
en vernietiging (te) afhankelijk zijn van de eigenstandige belangenafweging door de
Kroon. Daarom krijgen zij naast de interventiemogelijkheid ten aanzien van omgevingsplannen
en de bevoegdheid tot advies met instemming ten aanzien van omgevingsvergunningen,
de bevoegdheid tot het geven van een instructie.
Op grond van artikel 2.25, eerste lid, kunnen gedeputeerde staten aan het gemeentebestuur
of waterschapsbestuur, een instructie geven over de uitoefening van een taak of bevoegdheid,
als dat nodig is voor het voldoen aan bij omgevingsverordening vastgestelde omgevingswaarden
of het bereiken van andere doelstellingen voor de fysieke leefomgeving.
Een instructie kan niet worden gegeven als toepassing wordt gegeven of kan worden
gegeven aan de bevoegdheden inzake het generieke toezicht.244 Indien een instructie wordt gegeven, kan bij niet-naleving van de instructie (alsnog)
generiek toezicht worden toegepast.
De Afdeling maakt daarover een aantal opmerkingen.
a. Noodzaak instructiebevoegdheid
Volgens de toelichting is deze bevoegdheid een omzetting van de bestaande (proactieve)
aanwijzingsbevoegdheid op basis van artikel 4.2, eerste lid, van de Wro.
De Afdeling merkt allereerst op dat de bestaande aanwijzingsbevoegdheid beperkter
van opzet is zowel wat de voorwaarde voor toepassing betreft als wat het subject van
de aanwijzing betreft. Een proactieve aanwijzing kan (slechts) worden gegeven «in
het belang van een goede ruimtelijke ordening» en is gericht op de «vaststelling van
een bestemmingsplan». De voorgestelde instructie daarentegen kan worden gegeven «om
te voldoen aan bij omgevingsverordening vastgestelde omgevingswaarden of aan andere
doelstellingen voor de fysieke leefomgeving» en is gericht op «de uitoefening van
een taak of bevoegdheid». De voorgestelde omzetting is opmerkelijk, omdat uit twee
rapportages van het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) over de werking van de (nieuwe)
Wro, blijkt dat de pro-actieve aanwijzingsbevoegdheid in de jaren 2008 tot en met
2010 geen enkele keer is toegepast door de provincies.245
De Afdeling merkt voorts op dat de bevoegdheid tot het geven van een instructie afwijkt
van het onlangs gerevitaliseerde stelsel van interbestuurlijk toezicht en derhalve
een bijzondere rechtvaardiging en een daartoe strekkende overtuigende motivering behoeft.246 De in de toelichting opgenomen argumentatie, dat het generieke toezicht onvoldoende
de provinciale belangen kan verzekeren, kan vooralsnog niet overtuigen van de dringende
noodzaak tot het geven van een instructie. Immers, alleen voor schorsing en vernietiging
van besluiten heeft de provincie de medewerking van de Kroon nodig. Niet voor de bevoegdheid
tot indeplaatsstelling. Voor een beoordeling van de effectiviteit van een nieuw instrument
zal duidelijk moeten zijn of bestaande (wettelijk geregelde) toezichtinstrumenten
niet tenminste gelijkwaardig zijn, zoals de bevoegdheid tot indeplaatsstelling.
In de geldende wettelijke regeling van de bevoegdheid tot indeplaatsstelling in de
Gemeentewet en Waterschapswet247 ligt feitelijk al de instructie besloten.248 De op grond van die bevoegdheid te geven last beoogt te bewerkstelligen dat het desbetreffende
bestuursorgaan, daartoe aangesproken in het geval van een tekortkoming, alsnog datgene
doet waartoe de last verplicht.249 Wordt de last niet binnen de gegeven termijn opgevolgd, dan zal het toezichthoudende
orgaan, als ultimum remedium, het roer kunnen overnemen, en daarbij over alle bevoegdheden
beschikken van het taakverwaarlozende bestuursorgaan. Anders dan de proactieve aanwijzing
of de voorgestelde instructie, kent de taakverwaarlozingsregeling wel een «sanctie»,
namelijk het verlies van bevoegdheden van het taakverwaarlozende orgaan ten gunste
van het in de plaats tredende orgaan.
Mede in het licht van de overige bevoegdheden in het voorstel om het beleid op gemeentelijk
en waterschapsniveau te beïnvloeden, zoals het geven van instructieregels en de interventiebevoegdheid,
en bovengenoemde bevoegdheden uit de Gemeentewet en Waterschapswet, is de Afdeling
van oordeel dat de provincie over een toereikend instrumentarium beschikt om, waar
nodig, invulling te geven aan haar verantwoordelijkheid. Er is derhalve geen noodzaak
om daarnaast een afzonderlijke instructiebevoegdheid te creëren.
De Afdeling adviseert artikel 2.25 te schrappen.
Onverminderd het voorgaande merkt de Afdeling op.
b. Andere doelstellingen voor de fysieke leefomgeving
De voorgestelde instructie kan onder meer worden gegeven «om te voldoen (...) aan
andere doelstellingen voor de fysieke leefomgeving». Zoals eerder is opgemerkt is
het begrip «fysieke leefomgeving»250 vrij onbepaald. De toelichting geeft evenmin aan wat onder «andere doelstellingen
van fysieke leefomgeving» moet worden verstaan noch of die doelstellingen vooraf kenbaar
moeten zijn gemaakt. Zijn dit de doelstellingen zoals die in de vorm van «hoofdzaken
van het voor de fysieke leefomgeving te voeren integrale beleid» op grond van artikel
3.2, onderdeel b, moeten worden opgenomen de omgevingsvisie? Indien dat laatste het
geval is, zou – weliswaar indirect, dat wil zeggen door gebruikmaking van de instructiebevoegdheid
– toch bindende werking uitgaan van omgevingsvisies.
De Afdeling adviseert te verduidelijken wat onder «andere doelstellingen van fysieke
leefomgeving» moet worden verstaan, zodat de toepassing van de instructiebevoegdheid
beter voorspelbaar wordt voor gemeenten en waterschappen. Voorts wordt geadviseerd
te verduidelijken of omgevingsvisies indirecte bindende werking kunnen hebben.
5.2.2 Toezicht Rijk
Ook het Rijk beschikt op basis van artikel 2.26 over de instructiebevoegdheid. De
Minister van IenM of een andere Minister die het aangaat kan een instructie geven
aan het provinciebestuur, het gemeentebestuur of het waterschapsbestuur over de uitoefening
van een taak of bevoegdheid, als dat nodig is voor het voldoen aan bij amvb vastgestelde
omgevingswaarden of het bereiken van andere doelstellingen voor de fysieke leefomgeving.
Onverminderd hetgeen in paragraaf 5.2.1 is opgemerkt, merkt de Afdeling over de instructiebevoegdheid
voor het Rijk nog het volgende op.
Uit eerdergenoemd onderzoek van het PBL blijkt dat de belangstelling bij het Rijk
voor het inzetten van de proactieve aanwijzingsbevoegdheid, als middel om nationale
belangen te waarborgen in bestemmingsplannen, gering is.251 Het Ministerie van IenM ziet, volgens de onderzoekers, geen meerwaarde ten opzichte
van de inzet van algemene regels, omdat algemene regels een breed toepassingsbereik
hebben en de aanwijzing slechts een eenmalige werking heeft.252
De Afdeling wijst voorts, naast de taakverwaarlozingsregeling in de Provincie- en
Gemeentewet en de Waterschapswet, op de regeling voor taakverwaarlozing in de Wet
naleving van EU-regelgeving publieke entiteiten (Wet Nerpe). Deze wet geeft het Rijk
instrumenten om de naleving te verzekeren van EU-verplichtingen, voor zover het gaat
om andere instanties dan de Ministers, zoals bijvoorbeeld een provincie, gemeente
of waterschap. Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Wet Nerpe kan de Minister wie
het aangaat indien een provincie, gemeente of waterschap niet of niet naar behoren
voldoet aan een voor haar geldende rechtsplicht die voortvloeit uit een bij of krachtens
de EU-verdragen op Nederland rustende verplichting een aanwijzing geven om, binnen
een in die aanwijzing te vermelden termijn, alsnog aan die rechtsplicht te voldoen.
De Afdeling adviseert, mede in het licht van de opmerkingen in paragraaf 5.2.1 en
paragraaf 5.2.2, ook artikel 2.26 te schrappen. Voor zover de bevoegdheid wordt gehandhaafd,
adviseert de Afdeling dat de instructie alleen gegeven kan worden in overeenstemming
met de Minister van BZK, in verband met diens coördinerende taak op grond van artikel
116 Gemeentewet en artikel 114 Provinciewet, en in overeenstemming met de wettelijke
procedure in de Gemeente- en Provinciewet voor het generieke toezicht.
5.3 Gelaagde toedeling van bevoegdheden tot verlening omgevingsvergunningen
Het voorstel voorziet in een gelaagde toedeling van de bevoegdheden om omgevingsvergunningen
te verlenen. Uitgangspunt van het voorstel is dat het college van B&W op aanvragen
om omgevingsvergunningen beslist.253 Uitzonderingen op deze hoofdregel zijn in ieder geval wateractiviteiten en beperkingengebiedactiviteiten
met betrekking tot een nat waterstaatswerk, alsmede activiteiten die omgevingsvergunningplichtig
zijn krachtens de waterschapsverordening.254 Voor deze uitzonderingen zal bij amvb worden bepaald of het dagelijks bestuur van
het waterschap, gedeputeerde staten dan wel de Minister van IenM bevoegd is op de
aanvraag te beslissen. Daarnaast maakt het voorstel mogelijk dat bij amvb ook andere
activiteiten worden aangewezen waarvoor gedeputeerde staten of een Minister bevoegd
zijn op de aanvraag om een omgevingsvergunning te beslissen.255
Bestuursorganen die niet bevoegd zijn op een aanvraag te beslissen, kunnen wel bij
de besluitvorming worden betrokken. Het voorstel voorziet erin dat bij amvb bestuursorganen
worden aangewezen die in daarbij aangewezen gevallen in de gelegenheid worden gesteld
om aan het bevoegd gezag advies uit te brengen over een aanvraag om een besluit op
grond van deze wet of over het ontwerp van dat besluit.256 Een bestuursorgaan wordt als adviseur aangewezen indien dat wenselijk is vanwege
diens deskundigheid of de door het bestuursorgaan te behartigen belangen.257 Met het oog op die deskundigheid of belangen kunnen bij amvb ook gevallen worden
aangewezen, waarin aan bestuursorganen die in de gelegenheid zijn gesteld over een
advies uit te brengen, een instemmingsrecht toekomt.258
Bij de verdeling van de elementen van een regeling over de wet, amvb’s en ministeriële
regelingen, worden de hoofdelementen van een regeling zoveel mogelijk in de wet opgenomen.
De nadere uitwerking vindt in een amvb plaats en delegatie aan de Minister moet beperkt
blijven tot voorschriften van administratieve aard, uitwerking van de details van
een regeling, voorschriften die dikwijls wijziging behoeven en voorschriften waarvan
te voorzien is dat zij mogelijk met grote spoed moeten worden vastgesteld.259 Bij de keuze welke elementen in de wet zelf regeling moeten vinden en ter zake van
welke elementen delegatie is toegestaan, dient het primaat van de wetgever als richtsnoer.260 Voorschriften die andere overheden in medebewind roepen worden zoveel mogelijk in
de wet opgenomen.261
De Afdeling stelt vast dat de voorgestelde regeling van de bevoegdhedenverdeling omtrent
de verlening van omgevingsvergunningen niet sluitend is op het niveau van de wet in
formele zin. Voor een aantal categorieën van activiteiten zal eerst bij amvb worden
bepaald welk bestuursorgaan bevoegd gezag zal zijn voor de omgevingsvergunning en
welke bestuursorganen door middel van advies of instemming bij de besluitvorming betrokken
zullen zijn. De voorgestelde gelaagde toedeling van bevoegdheden verhoudt zich daarmee
slecht met de hiervoor geschetste uitgangspunten voor het te kiezen niveau van regelgeving.
De Afdeling adviseert erin te voorzien dat de toedeling van bevoegdheden over de verlening
van omgevingsvergunningen op het moment van de inwerkingtreding van de Omgevingswet
daarin zal zijn vastgelegd.
5.4 Monitoringsplicht
5.4.1 Bestuurslasten verbonden aan de monitoringsplicht
Artikel 20.1, eerste en derde lid, verplicht tot monitoring van iedere vastgestelde
omgevingswaarde dan wel parameter voor de staat of kwaliteit van de fysieke leefomgeving.
De regering acht de monitoringsplicht een belangrijke schakel in de beleidscyclus.
De Afdeling onderschrijft het belang van de beleidscyclus, maar plaatst enkele kanttekeningen
bij de voorgestelde monitoringsplicht.
Door welk bestuursorgaan en met welke methode gemonitord moet worden, kan volgens
artikel 20.2, eerste lid, geregeld worden in het omgevingsplan, de omgevingsverordening
of een amvb waarin omgevingswaarden of andere parameters worden vastgesteld. Dit artikellid
noch de toelichting daarop verduidelijken of een bestuursorgaan alleen zijn eigen
omgevingswaarden of parameters moet monitoren of ook die van andere bestuursorganen.
Het artikellid en de toelichting laten daardoor de mogelijkheid open dat bij amvb
of omgevingsverordening aan provincies en gemeenten dan wel alleen aan gemeenten de
verplichting wordt opgelegd, de door het Rijk of provincie vastgestelde omgevingswaarden
te monitoren volgens een door het Rijk of provincie vastgestelde methode. Indien dit
laatste het geval is, kan als gevolg van de monitoringsplicht een grote bestuurslast
op provincies of gemeenten rusten. Uit het artikellid noch uit de toelichting daarop
blijkt of de monitoring permanent moet plaatsvinden dan wel tijdelijk of steekproefsgewijs.
Het punt van de bestuurslasten is van belang gelet op artikel 111, tweede lid, onder
b, van de Gemeentewet en artikel 109, tweede lid, onder b, van de Provinciewet. Ingevolge
deze bepalingen wordt het vaststellen van een plan of beleidsverslag niet gevorderd
van gemeenten dan wel provincies, indien de bestuurslasten niet in redelijke verhouding
staan tot de te verwachte baten of een aanzienlijk beslag leggen op de voor het betrokken
beleidsterrein beschikbare middelen. Hiervoor is destijds door de wetgever in formele
zin gekozen om de overvloed aan informatieverplichtingen voor provincies en gemeenten
terug te dringen.262 Hoewel een aantal verordeningen en richtlijnen van de Europese Unie verplichten tot
monitoring, van bijvoorbeeld de waterkwaliteit263, volgt uit deze regelgeving niet dat elke omgevingswaarde zou moeten worden gemonitord.
Ook laten de richtlijnen en verordeningen veelal aan de lidstaten over volgens welke
methode en met welke frequentie zij monitoren.
Voorts lijkt de voorgestelde monitoringsplicht haaks te staan op het streven van de
regering naar vermindering van de bestuurslasten en het beperken van de interbestuurlijke
informatievoorziening tot hetgeen strikt noodzakelijk is voor ieders verantwoordelijkheid.264
De Afdeling adviseert om de monitoringsplicht niet voor alle omgevingswaarden op te
leggen en, voor zover hij al dan niet op basis van een verplichting voortvloeiend
uit EU-regelgeving wordt opgelegd, alleen op te leggen voor door een bestuursorgaan
zelf vastgestelde omgevingswaarden. Voorts adviseert de Afdeling aan het bestuursorgaan
dat een monitoringsplicht opgelegd krijgt, zelf over te laten volgens welke methode
gemonitord wordt en welke frequentie daarbij gehanteerd wordt. In elk geval, dient
op grond van artikel 2 van de Fv-wet, te worden aangegeven wat de financiële gevolgen
van de monitoringsplicht zijn voor provincies en gemeenten.
5.4.2 Vergoeding kosten verslaglegging
Op grond van artikel 20.8, eerste lid, zorgt het bestuursorgaan dat belast is met
de monitoring, voor de verslaglegging van de resultaten van de monitoring met inbegrip
van de beoordeling daarvan. Op grond van artikel 110, derde lid, van de Gemeentewet
en artikel 108, derde lid, van de Provinciewet geldt een verplichting tot vaststelling
van een beleidsverslag voor ten hoogste vier jaren, tenzij de wet anders bepaalt.265 Ingevolge deze bepalingen wordt het vaststellen van een beleidsverslag van een gemeente
dan wel provincie niet gevorderd of gevraagd, dan nadat is aangegeven hoe de financiële
gevolgen ervan voor de gemeente dan wel provincie worden gecompenseerd.266 Uit het artikel noch de toelichting daarop kan de Afdeling opmaken hoe lang de verplichting
tot vaststelling van een verslag geldt en of de regering wil afwijken van de termijn
van vier jaren. Evenmin wordt in de toelichting aangegeven hoe de gemeenten en provincies
worden gecompenseerd voor de kosten van de verslaglegging.
De Afdeling adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen en het voorstel zo
nodig aan te passen.
5.5 Bijzondere omstandigheden
Bijzondere omstandigheden zijn plotseling optredende omstandigheden van incidentele
aard die een tijdelijke of permanente aantasting van de leefomgeving kunnen veroorzaken.
In hoofdstuk 19 worden bevoegdheden van (en verplichtingen voor) bestuursorganen in
geval van «bijzondere omstandigheden» uit diverse bestaande wetten samengebracht.
De Afdeling maakt eerst een algemene opmerking over de omzetting van de bevoegdheden
in hoofdstuk 19, en vervolgens opmerkingen over verschillende artikelen.
5.5.1 Verbreding toepassingsbereik en vereenvoudiging inzet bestaande bevoegdheden
In hoofdstuk 19 worden terecht bevoegdheden die voorheen in sectorale wetten waren
opgenomen samengevoegd. Doordat zij onder de reikwijdte worden gebracht van het begrip
de fysieke leefomgeving neemt het toepassingsbereik van de bevoegdheden toe, waardoor
zij in meer situaties en sneller dan voorheen kunnen worden toegepast. De verbreding
van het toepassingsbereik vindt als volgt plaats.
Toename van toepassingssituaties door:
-
– het loslaten van het subject «inrichting» uit bijvoorbeeld de Wm en het hanteren van
het subject «activiteit».267 De verbreding leidt in een aantal gevallen tot onduidelijkheid over welke bevoegdheden
in bepaalde situaties aan het bevoegd gezag toekomen en wie in bepaalde situaties
de normadressaat is.
-
– bevoegdheden die voorheen alleen golden binnen het bereik van een bepaalde wet, bijvoorbeeld
de Woningwet, een groter bereik te geven door opname in de Omgevingsrecht en het «veralgemeniseren»
van het betreffende artikel.
Vereenvoudigde inzet door:
Deze punten worden hierna en in § 9.2 afzonderlijk besproken.
In geval van bijzondere omstandigheden wordt als gevolg van bovenstaande wijzigingen
de bestuurlijke afwegingsruimte voor bestuursorganen sterk verruimd. Op zich geven
bijzondere omstandigheden reeds nu aanleiding voor ruimere bevoegdheden, maar uit
de toelichting blijkt niet waarom de bestuurlijke afwegingsruimte bij de toepassing
van bestaande bevoegdheden door het samenvoegen in de Omgevingswet groter zou moeten
worden. De cumulatie van bovengenoemde wijzigingen leidt tot een verbreding van de
bevoegdheden en maakt de inzet daarvan eenvoudiger, hetgeen te zeer ten koste gaat
van de rechtszekerheid en de rechtspositie van burgers en bedrijven.
De Afdeling adviseert het hoofdstuk op het cumulatieve effect van de verschillende
wijzigingen te bezien en het op onderdelen zo nodig aan te passen.
5.5.2 Bevoegd gezag archeologische vondst
Ingevolge artikel 19.8, eerste en tweede lid, wordt het college van B&W aangemerkt
als het bevoegd gezag voor een archeologische toevalsvondst van algemeen belang, tenzij
het een archeologisch toevalsvondst van regio-overstijgend belang betreft. In dit
laatste geval is de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OC&W) bevoegd gezag.
Op grond van paragraaf 9 van de Monumentenwet 1988 is de Minister van OC&W primair
bevoegd. Volgens de toelichting sluit de verschuiving van de bevoegdheid naar het
college van B&W aan bij diens zorg voor het bodemarchief, bij de centrale rol van
de gemeente op het terrein van de fysieke leefomgeving én bij het voornemen om in
het kader van deze wet de gemeente over de gehele linie van het archeologische bestel
bevoegd te maken, inclusief de archeologische rijksmonumenten.270 Ingevolge artikel 58, eerste lid, van de Monumentenwet 1988 is de Minister ook financieel
verantwoordelijk voor de schadeloosstelling van degene die een archeologische vondst
heeft verricht dan wel degene die rechthebbende is ten aanzien van het betreffende
terrein. Uit de toelichting blijkt niet of deze financiële verantwoordelijkheid ook
verschuift naar het college van B&W en, indien dit laatste het geval is, op welke
wijze de financiering daarvan, plaatsvindt.
De Afdeling adviseert, in het licht van artikel 2 van Fv-wet, de schadeloosstelling
in het voorstel te regelen en de berekening van de financiële gevolgen daarvan in
de toelichting op te nemen.
5.5.3 Prioritering uitvoering projecten bij schaarste
Op grond van artikel 19.18, eerste lid, stelt de Minister die het aangaat, in overeenstemming
met andere Ministers die het aangaat, bij ministeriële regeling vast aan welke projecten
bij buitengewone omstandigheden wegens schaarste uitvoering kan worden gegeven. Het
voorgestelde artikel 19.18 is een omzetting van de huidige artikelen 101a en 102 van
de Woningwet, die in werking kunnen treden bij besluit van de Minister-President.
De wijzigingen in artikel 19.18 ten opzichte van de huidige artikelen leiden tot verruiming
van (het toepassingsbereik van) de bevoegdheid, omdat:
-
– in artikel 102 en 103 de Minister van IenM leidend is en in de nieuwe regeling dat
elke Minister kan zijn die een schaarste aangaat;
-
– er geen omschrijving meer is van de productiemiddelen waaraan schaarste moet bestaan;
in artikel 101a moest er schaarste bestaan of dreigen te ontstaan aan arbeidskrachten,
geld of materialen voor de bouw;
-
– voorheen bij plan op basis van voorschriften in een amvb prioriteiten konden worden
gesteld, hetgeen nu bij ministeriële regeling mogelijk wordt.
Het gevolg van deze verruiming is dat bij welke schaarste dan ook, de Minister die
de schaarste aangaat, in overeenstemming met andere Ministers die het aangaat, bij
ministeriële regeling, kan bepalen aan welke projecten voorrang wordt gegeven. De
keerzijde van de prioritering is dat aan andere projecten dan geen uitvoering wordt
gegeven. De toelichting bij dit artikel beschrijft de toepassing van de bevoegdheid
bij schaarste aan middelen voor de bouw, maar artikel 19.18, eerste lid, spreekt alleen
over schaarste (in het algemeen).
De Afdeling acht het voorstel een aanmerkelijke uitbreiding van de bevoegdheden van
Ministers en adviseert in de toelichting een dragende motivering daarvoor op te nemen
dan wel artikel 19.18 in overeenstemming te brengen met de huidige regeling in de
Woningwet.
5.5.4 Landsverdediging
Op grond van dit artikel zijn de Minister van IenM en de Minister die het aangaat
bevoegd om, bij koninklijk besluit, te bepalen dat de Omgevingswet niet van toepassing
is op een bij dat besluit aan te wijzen activiteit voor de landsverdediging. Volgens
de artikelsgewijze toelichting zal het artikel slechts in uitzonderingsgevallen worden
toegepast.
a. Noodzaak bevoegdheid
De noodzaak van het artikel wordt niet toegelicht, noch in het algemene deel noch
in het artikelsgewijze deel. De Afdeling acht de onderbouwing van de noodzaak wel
van belang, wegens de verregaande bevoegdheid die aan de Minister van IenM en de Minister
die het aangaat toekomt. De Afdeling mist in de toelichting evenzeer een duiding van
de nieuwe bevoegdheid ten opzichte van bestaande bevoegdheden op basis van het voorstel
zelf, bijvoorbeeld de bevoegdheid voor de Minister van IenM of de Minister die het
aangaat om bij projectbesluit af te kunnen wijken van bestaande regels dan wel de
bevoegdheid van de beheerder om bij gevaar voor natte waterstaatswerken en zolang
de daardoor ontstane situatie dit vergt, te mogen afwijken van wettelijke voorschriften.271 Of ten opzichte van bestaande bevoegdheden op basis van andere wetten, zoals de bevoegdheid
voor het militair gezag om af te wijken van algemeen verbindende voorschriften, in
de Oorlogswet voor Nederland.272
De Afdeling adviseert in de toelichting een dragende motivering op te nemen voor de
noodzaak van dit artikel.
Onverminderd het voorgaande merkt de Afdeling het volgende op.
b. Voorwaarden voor toepassing bevoegdheid
Aan de toepassing van soortgelijke bevoegdheden, zoals bijvoorbeeld geregeld in de
artikel 19.17 of artikel 1 van de Coördinatiewet uitzonderingstoestanden, worden zware
procedurele voorwaarden gesteld. Zo dient een dergelijk koninklijk besluit geplaatst
te worden in het Staatsblad273, dient er mededeling van te worden gedaan aan de beide kamers van de Staten-Generaal274, of dient onverwijld een voorstel van wet aan de Tweede Kamer te worden gezonden.275Dergelijke voorwaarden zijn niet opgenomen in artikel 19.19. Evenmin wordt het begrip
«landsverdediging» nader omschreven in de toelichting, waardoor bijvoorbeeld niet
duidelijk is wanneer deze bevoegdheid mag worden toegepast, alleen in oorlogstijd
of ook in vredestijd. De Afdeling constateert dat op deze wijze aan de toepassing
van de bevoegdheid geen procedurele noch inhoudelijke voorwaarden worden gesteld.
De Afdeling adviseert aan de toepassing van de bevoegdheid zowel procedurele als inhoudelijke
voorwaarden te stellen, waardoor tot uitdrukking wordt gebracht dat het om uitzonderingsgevallen
gaat. Zij adviseert artikel 19.19 daarvoor aan te passen.
5. Taken en bevoegdheden van bestuursorganen
5.1 Subsidiariteitsbeginsel
In artikel 2.3 is het subsidiariteitsbeginsel opgenomen. De provincies respectievelijk
het Rijk moeten dit beginsel toepassen bij de uitoefening van een bevoegdheid op grond
van deze wet, als dat bij de regeling van die bevoegdheid is bepaald. Voordat op de
opmerkingen van inhoudelijke en wetstechnische aard van de Afdeling over dit artikel
in te gaan worden hierna de overwegingen waarom dit subsidiariteitsbeginsel in het
wetsvoorstel is opgenomen toegelicht.
Met de zorg voor de fysieke leefomgeving, die uit artikel 21 van de Grondwet voorvloeit,
zijn de gemeenten, waterschappen (met inachtneming van de Waterschapswet), de provincies
en het Rijk allen belast. De overheidszorg voor de fysieke leefomgeving krijgt vorm
door het uitoefenen van taken en bevoegdheden door de bestuursorganen van die openbare
lichamen of onder hun verantwoordelijkheid door andere organisaties of personen. Deze
overheidsinstanties staan met elkaar voor de opdracht om een doelmatige en doeltreffende
bescherming en ontwikkeling van de fysieke leefomgeving te bewerkstelligen. Dit doen
ze in onderlinge afstemming en samenwerking en vanuit een onderlinge gelijkwaardigheid.
Voor de onderlinge taakverdeling over de verschillende bestuurslagen geldt binnen
ons staatsrechtelijk bestel het uitgangspunt dat de beleidsbepaling en -uitvoering
in handen is van het daarvoor meest geschikte overheidsorgaan. Daarbij geldt voor
de relatie Rijk – provincie – gemeente een subsidiariteitsbeginsel dat is verwoord
in de Provinciewet (artikel 115, tweede lid) en de Gemeentewet (artikel 117, tweede
lid). Dit subsidiariteitsbeginsel houdt in dat indien een onderwerp van zorg niet
op doelmatige en doeltreffende wijze door de gemeentebesturen of provinciebesturen
kan worden behartigd, dit gedaan kan worden door de provincie of het Rijk. Voor het
regionale waterbeheer geldt op grond van de Waterschapswet dat deze taak is belegd
bij de waterschappen, organisaties van functioneel bestuur.
Het meest geschikte niveau voor de beleidsbepaling en beleidsuitvoering is in beginsel
de gemeente als het gaat om ontwikkelingen die passen bij de aard en schaal van de
gemeente. Die voorkeur voor het decentrale niveau houdt onder meer verband met de
notie dat decentrale overheden meer mogelijkheden hebben om bij de normstelling en
uitvoering rekening te houden met gebiedseigen relevante feiten en omstandigheden.
Daarmee hebben ze vaak ook meer mogelijkheden tot het maken van integrale afwegingen.
Dit sluit bovendien aan bij het Europees handvest inzake lokale autonomie van de Raad
van Europa276. Het Rijk en de provincies respecteren dit door uit te gaan van het subsidiariteitsbeginsel
«decentraal, tenzij». Het wetsvoorstel is vanuit dit beginsel opgebouwd. Het betekent
dat de gemeente als eerste «aan de lat staat» bij het (doen) realiseren van de maatschappelijke
doelen die in artikel 1.3 van het wetsvoorstel zijn opgenomen. Dit element is expliciet
in artikel 2.3 verwoord.
In de praktijk blijkt het voor een aantal onderwerpen nodig dat het Rijk of de provincies
randvoorwaarden stellen aan de gemeentelijke zorg voor de leefomgeving of die zorg
overnemen. In hoofdstuk 2 van het wetsvoorstel is daarom een deel van deze zorg reeds
wettelijk toegedeeld als specifieke (beheer)taken. Ook in andere hoofdstukken van
het wetsvoorstel zijn al taken en bevoegdheden aan de bestuursorganen van provincies
en het Rijk toegedeeld. Bij die toedeling wordt het subsidiariteitsbeginsel door de
wetgever gehanteerd. Artikel 2.3 is in die artikelen dan ook niet van toepassing verklaard.
Het voorstel voor de Omgevingswet gaat aldus uit van vier overheden: gemeente, waterschap,
provincie en Rijk, die elk een eigen rol op het terrein van de fysieke leefomgeving
hebben.
Het is niet mogelijk om op voorhand voor alle gevallen vast te stellen welk bestuursorgaan
waarvoor verantwoordelijk moet zijn. Dit is deels ook afhankelijk van de bestuurlijke
context op een bepaald moment. In veel gevallen kan het subsidiariteitsbeginsel daarom
pas worden toegepast bij het uitoefenen van een bevoegdheid door het Rijk of de provincie.
Artikel 2.3 bevat daartoe de door het Rijk of de provincie te maken subsidiariteitsafweging.
Dit artikel geeft de twee argumenten die het Rijk of een provincie mogen hanteren
bij het besluit om een bevoegdheid uit te oefenen en daarmee een deel van de zorg
voor de fysieke leefomgeving over te nemen. Het eerste argument dat gehanteerd mag
worden is dat de uitoefening van de bevoegdheid door de provincie of het Rijk nodig
is met het oog op een provinciaal belang of een nationaal belang, omdat dat belang
niet op doelmatige en doeltreffende wijze door de gemeentebesturen respectievelijk
de provinciebesturen kan worden behartigd. Het tweede argument dat gehanteerd mag
worden is dat de uitoefening van de bevoegdheid door de provincie of het Rijk nodig
is in verband met een doelmatige of doeltreffende uitvoering van de taken en bevoegdheden
krachtens de voorgestelde wet, of omdat EU-regels eigenlijk geen andere vorm toestaan.
Het subsidiariteitsbeginsel, dat ook al op grond van de Gemeente- en Provinciewet
geldt, noopt provincies en Rijk ertoe de uitoefening van een taak of bevoegdheid te
motiveren. Daarmee benadrukt het wetvoorstel expliciet een terughoudende rol van Rijk
en provincies in de algemene zorg voor de fysieke leefomgeving.
5.1.1 Begrippen gemeente- en regio-overstijgend
Zoals de Afdeling terecht vaststelt, is met de introductie van de begrippen gemeenteoverstijgend
en regio-overstijgend belang geen substantiële inhoudelijke wijziging beoogd ten opzichte
van wat er onder andere in de Wro, Wet milieubeheer en Wabo met de begrippen provinciaal
en nationaal belang wordt beoogd. De Afdeling constateert dat in de toelichting de
onderbouwing van de noodzaak van de nieuwe begrippen ontbreekt. De Afdeling plaatst
tevens vraagtekens bij de neutraliteit van de omzetting met deze nieuwe begrippen.
De Afdeling geeft aan dat in de toelichting het begrip gemeenteoverstijgend is toegelicht
als gemeenteoverstijgend, bovenlokaal en regionaal en het begrip regio-overstijgend
is toegelicht als bovenregionaal (provinciaal) en nationaal. De Afdeling geeft aan
dat de begrippen en toelichting ruimte laten voor uiteenlopende interpretatie wat
zou kunnen leiden tot een inperking of juist verruiming van de bevoegdheden van provincie
en Rijk. Uit deze opmerkingen van de Afdeling en uit het overleg dat over deze terminologie
is gevoerd heb ik opgemaakt dat deze nieuwe begrippen vragen oproepen. Dat acht ik
ongewenst en daarom heb ik deze begrippen in het wetsvoorstel vervangen door de begrippen
«provinciaal belang» en «nationaal belang». Daarmee wordt aangesloten bij bestaande
wetgeving, zodat de jurisprudentie over deze begrippen kan worden voortgezet en onzekerheden
over de interpretatie van deze begrippen kunnen worden voorkomen.
5.1.2 Alternatieve opsomming onderdelen a en b
De Afdeling merkt terecht op dat de formulering van artikel 2.3 nog niet volledig
in overeenstemming is met de artikelen 117, tweede lid, Gemeentewet en artikel 115,
tweede lid, Provinciewet. Naar aanleiding van het advies is de formulering van artikel
2.3 aangepast en met die artikelen in overeenstemming gebracht.
Het woordje «of» tussen de onderdelen a en b van het tweede en derde lid, is gehandhaafd.
Hoofdreden hiervoor is dat met onderdeel b van het tweede en derde lid beoogd wordt
tot uitdrukking te brengen dat de bestuursorganen van provincie en Rijk soms ook een
taak of bevoegdheid kunnen uitoefenen vanuit enkel een doelmatigheids- en doeltreffendheidsoogmerk.
Voorbeelden van deze doelmatigheids- en doeltreffendheidsoverwegingen zijn het bieden
van een gelijk beschermingsniveau aan burgers en het bieden van een gelijk speelveld
voor deelnemers aan het handelsverkeer in Nederland. Deze overwegingen liggen thans
ten grondslag aan de bouwregelgeving, de regels over diverse activiteiten in het Activiteitenbesluit
milieubeheer, etc.
Daarnaast is in het wetsvoorstel – net als in de huidige wetgeving – een aantal taken
met een provincieoverstijgend of gemeenteoverstijgend karakter toegekend aan een bepaald
bestuursorgaan. Indien dat bestuursorgaan met het oog op de uitvoering van die wettelijke
taak gebruik maakt van een bevoegdheid, zoals de bevoegdheid tot het stellen van instructieregels,
het geven van een instructie of het nemen van een projectbesluit, dan hoeft niet opnieuw
te worden beoordeeld of er sprake is van een provinciaal of nationaal belang, maar
zullen overwegingen omtrent doelmatigheid en doeltreffendheid aan de toepassing van
bevoegdheden ten grondslag liggen.
In dit artikel is verder voor alle onderdelen bepaald dat de uitoefening van taken
en bevoegdheden door bestuursorganen van de provincie en het Rijk «nodig moet zijn»
met het oog op de genoemde belangen. Daarmee wordt tot uitdrukking gebracht dat de
toepassing proportioneel moet zijn in verhouding tot het daarmee te dienen doel.
Aan het artikel is ook een nieuw eerste lid toegevoegd dat tot uitdrukking brengt
dat, tenzij bij deze of een andere wet, zoals de Waterschapswet, daarover andere regels
zijn gegeven, de gemeente de eerst aangewezen overheidsinstantie is voor de uitoefening
van de taken en bevoegdheden op grond van deze wet. Tot slot is volledigheidshalve
in een nieuw vierde lid tot uitdrukking gebracht dat voor het niet gemeentelijk en
provinciaal ingedeelde gebied, de taken en bevoegdheden worden uitgeoefend door bestuursorganen
van het Rijk.
5.1.3 Toepassingsbereik subsidiariteitsbeginsel
In diverse artikelen van het wetsvoorstel is de inachtneming van het subsidiariteitsbeginsel
bij het gebruik en de uitoefening van een bevoegdheid voorgeschreven. De Afdeling
adviseert het subsidiariteitsbeginsel ook te verbinden aan de bevoegdheid tot vaststelling
van omgevingsvisies en programma’s.
Zoals in paragraaf 2.6 van de memorie van toelichting is aangegeven gaat het wetsvoorstel
uit van een scheiding tussen beleid en normstelling. Aan de toepassing van de normstellende
bevoegdheden van provincie en Rijk is in het wetsvoorstel de opdracht tot inachtneming
van het subsidiariteitsbeginsel verbonden. De omgevingsvisie en de programma’s binden
in principe alleen het vaststellend bestuursorgaan zelf bij de uitoefening van zijn
bevoegdheden (net zoals de huidige structuurvisie of andere planfiguren die in hoofdstuk
3 van het wetsvoorstel opgaan). Het subsidiariteitsbeginsel dient naar mijn mening
slechts in acht te worden genomen daar waar het bestuursorgaan door de toepassing
van bevoegdheden, de zorg voor aspecten of onderdelen van de fysieke leefomgeving
(deels) onttrekt aan de zorg van andere bestuursorganen. Van toepassingverklaring
van het subsidiariteitsbeginsel is daarom bij «zelfbindende» documenten zoals omgevingsvisies
en programma’s niet aan de orde. Het feit dat doelstellingen die kenbaar zijn uit
beleidsdocumenten blijkens de jurisprudentie van de bestuursrechter van belang worden
geacht voor de beoordeling of er sprake was van een provinciaal belang doet daar niet
aan af. Bij de toepassing van een bevoegdheid waarbij de inachtneming van het subsidiariteitsbeginsel
is verplicht, kan voor de motivering daarvan slechts geput worden uit, of verwezen
worden naar een omgevingsvisie of programma van het betreffende bestuur, voor zover
die visie of dat programma een afweging over subsidiariteit en proportionaliteit bevat,
die de inzet van de betreffende bevoegdheid rechtvaardigt.
5.2 Instructiebesluit
In dit onderdeel van het advies gaat de Afdeling in op de verhouding van de bevoegdheid
tot het geven een instructie door Rijk en provincie, en het stelsel van het generieke
toezicht.
In lijn met het advies wordt in de memorie van toelichting nader ingegaan op deze
verhouding. Naar aanleiding van het advies is verduidelijkt dat de instructie uitdrukkelijk
niet als interbestuurlijk toezichtsinstrument kan worden gezien. Aangegeven is dat
de instructie is bedoeld voor de coördinatie van de overheidszorg op die onderwerpen
waar sprake is van een gedeelde verantwoordelijkheid of nauw verbonden verantwoordelijkheden,
voor de verwezenlijking van provinciale of nationale belangen en voor een proactieve
sturing of beleidsdoorwerking. Dit sluit aan bij het standpunt van de commissie Oosting
ter zake van de proactieve aanwijzingsbevoegdheid in de Wro. De commissie Oosting
heeft in haar advies aangegeven de proactieve aanwijzing te zien als een bijzondere
vorm van co-beleidsvoering en niet als een interbestuurlijk toezichtsinstrument. De
keuze die is gemaakt bij het voorliggende wetsvoorstel ligt in de lijn van het kabinetsstandpunt
naar aanleiding van dit advies: «De proactieve aanwijzingsbevoegdheden van artikel
4.2 (provincie) en 4.4 (Rijk) Wro blijven in stand omdat deze volgens het advies (blz.
80) niet zozeer als IBT-instrument moeten worden gezien maar veeleer als co-beleidsvoering
en in het stelsel van de Wet ruimtelijke ordening een nuttige rol vervullen.» Zoals
in de memorie van toelichting is aangeven dient de instructie, zoals deze nu in het
wetsvoorstel is opgenomen, beschouwd te worden als een met de proactieve aanwijzingsbevoegdheden
uit Wro en Waterwet vergelijkbare bevoegdheid. Die instructie strekt mede tot vervanging
van de aanwijzing van stads- en dorpsgezichten als beschermd stads- of dorpsgezicht
als bedoeld in artikel 35 van de Monumentenwet 1988.
In paragraaf 4.16.2 van de memorie van toelichting is de redengeving voor opname van
de provinciale interventiebevoegdheden toegelicht. De reden voor opname van deze bevoegdheden
in het wetsvoorstel is het feit dat een vernietiging door de Kroon, als de belangen
van de provincie in het geding zijn, niet goed passend wordt geoordeeld voor het terrein
van de fysieke leefomgeving. Bij een provinciaal verzoek tot vernietiging dient de
Kroon immers een eigenstandige belangenafweging te maken. De Kroon treedt daarmee
in de zelfstandige beleidsruimte van provincies om de belangen in de fysieke leefomgeving
te bepalen en te wegen ten opzichte van de andere belangen. Dat acht ik ongewenst.
Om de provincies bij de uitoefening van hun zelfstandige taken ten aanzien van de
fysieke leefomgeving voldoende doorzettingsmacht en slagkracht te bieden, voorziet
het wetsvoorstel daarom niet alleen in de proactief inzetbare bevoegdheden tot het
stellen van instructieregels en het geven van een instructie, maar ook in door de
provincies zelfstandig uit te oefenen reactieve bevoegdheden, in de vorm van bijzondere
betrokkenheid bij het omgevingsplan (artikel 16.20) en instemming bij de omgevingsvergunning
(artikel 16.15).
5.2.1 Toezicht provincie
a. Noodzaak instructiebevoegdheid
De Afdeling merkt op dat de bestaande aanwijzingsbevoegdheid van de provincie uit
de Wro beperkter van opzet is, zowel wat de voorwaarde voor toepassing betreft als
wat het subject van de aanwijzing betreft. Dit is volgens de Afdeling opmerkelijk,
omdat uit twee rapportages van het Planbureau voor de Leefomgeving over de werking
van de Wet ruimtelijke ordening, blijkt dat de proactieve aanwijzingsbevoegdheid in
de jaren 2008 tot en met 2010 geen enkele keer is toegepast door de provincies.
De instructiebevoegdheid, zoals in de memorie van toelichting en hiervoor is aangegeven,
geldt niet alleen als opvolger van de proactieve aanwijzingsbevoegdheid uit de Wro,
maar ook als opvolger van de aanwijzingsbevoegdheden uit de Waterwet en het besluit
tot aanwijzing van een beschermd stads- of dorpsgezicht op grond van de Monumentenwet
1988. Dit betekent dat de instructiebevoegdheid de opvolger vormt voor die besluiten
binnen het huidige omgevingsrecht die ertoe strekken om een aan een ander bestuursorgaan
in (vrij) medebewind gegeven taak of bevoegdheid verder te concretiseren of in te
kaderen.
De instructie onderscheidt zich van de bevoegdheid om instructieregels te geven doordat
instructies niet bedoeld zijn voor een seriële toepassing door meerdere bestuursorganen.
In dat geval dient gebruik te worden gemaakt van de bevoegdheid tot het stellen van
instructieregels.
De instructie heeft ten opzichte van de bevoegdheid tot het stellen van instructieregels
het voordeel van een kortere procedure en snellere werking. Deze versnelling is te
rechtvaardigen doordat de instructie een beperktere werking heeft en uitsluitend is
bedoeld voor die gevallen dat de instructie door één of een zeer beperkt aantal bestuursorganen
moet worden uitgevoerd. De instructie vormt door deze eigenschappen een waardevolle
bevoegdheid voor proactieve sturing in die gevallen dat snel handelen of beslissen
vereist is. Dit verschil tussen instructies en instructieregels is in de memorie van
toelichting al toegelicht en is naar aanleiding van het advies van de Afdeling ook
in de wettekst tot uitdrukking gebracht (artikel 2.35, eerste lid).
Anders dan de Afdeling ben ik van mening dat de instructiebevoegdheid van de provincie
niet besloten ligt in de bevoegdheid tot indeplaatsstelling, zoals die in de Gemeentewet
en Waterschapswet is opgenomen. Een besluit tot indeplaatsstelling kan pas worden
genomen indien sprake is van «het niet of niet naar behoren nemen van een krachtens
een wet gevorderde beslissing dan wel het niet naar behoren verrichten van een krachtens
een wet gevorderde handeling of anderszins het niet tijdig of niet naar behoren tot
stand brengen van een bij of krachtens een wet gevorderd resultaat». Beknopter geformuleerd:
voordat de provincie een besluit kan nemen tot indeplaatsstelling dient er sprake
te zijn van taakverwaarlozing. De in het wetsvoorstel opgenomen provinciale instructiebevoegdheid
is echter niet bedoeld om toegepast te worden bij taakverwaarlozing. De bevoegdheid
is, zoals hiervoor aangegeven, een bijzondere vorm van co-beleidsvoering en beleidsdoorwerking.
Om te voorkomen dat de instructie wordt gebruikt als alternatief voor het generieke
interbestuurlijke interventie-instrumentarium uit de Gemeente-, Provincie- en Waterschapswet
is voor de provinciale instructie in het tweede lid van artikel 2.33 van het wetsvoorstel
de toepassing van de instructie uitgesloten indien gebruik kan worden gemaakt van
het generieke interbestuurlijke interventie-instrumentarium. Voor de instructie van
het Rijk is in een vergelijkbare regeling voorzien. In de memorie van toelichting
is dit toegelicht.
Instructies die op grond van het wetsvoorstel worden gegeven omvatten, anders dan
een besluit tot indeplaatsstelling, juist de krachtens de wet gevorderde beslissing,
handeling of resultaat. Zij strekken er toe om de in het wetsvoorstel in algemene
zin toegedeelde taken of bevoegdheden verder te concretiseren en scheppen dus een
nieuwe rechtsplicht voor het bestuursorgaan tot wie zij zijn gericht. Dan hoeft er
dus geen sprake te zijn van taakverwaarlozing. Op het moment dat niet of niet naar
behoren uitvoering is gegeven aan een instructie kan er sprake kan zijn van taakverwaarlozing
of een voor vernietiging door de Kroon vatbaar besluit. De indeplaatsstellingsbevoegdheid
kan dan ook niet als een alternatief voor de instructiebevoegdheid worden beschouwd.
Artikel 2.33 kan niet worden gemist.
Wel is naar aanleiding van het advies van de Afdeling de reikwijdte van de provinciale
instructiebevoegdheid ingeperkt. Op de toepassing van deze bevoegdheid is allereerst
artikel 2.3, tweede lid, van toepassing. Daarnaast worden de belangen waarvoor deze
bevoegdheid kan worden gebruikt ingeperkt tot de evenwichtige toedeling van functies
aan locaties en het samenhangend en doelmatig regionaal waterbeheer. Hiermee komt
de instructie naar strekking en reikwijdte in grote mate overeen met de aanwijzingen
die thans zijn geregeld in artikel 4.2 van de Wro en artikel 3.12 van de Waterwet.
b. Andere doelstellingen voor de fysieke leefomgeving
Het advies van de Afdeling om te verduidelijken wat onder «het bereiken van andere
doelstellingen voor de fysieke leefomgeving» wordt verstaan, is overgenomen. In de
memorie van toelichting is aangegeven dat met «andere doelstellingen voor de fysieke
leefomgeving» die doelstellingen bedoeld worden die, ter uitvoering van de maatschappelijke
doelen van het wetsvoorstel, door de bestuursorganen die zijn belast met taken en
bevoegdheden op het gebied van de fysieke leefomgeving, worden geformuleerd en die
geen omgevingswaarde zijn. Dat betekent dat deze doelstellingen een nadere uitwerking
zijn van de maatschappelijke doelen van de wet zoals geformuleerd in artikel 1.3.
De memorie van toelichting is op dit punt aangevuld.
Deze doelstellingen voor de fysieke leefomgeving behoeven overigens niet per se te
blijken uit de omgevingsvisie. De omgevingsvisie dient de hoofdlijnen van de voorgenomen
ontwikkeling, het gebruik en beheer van het grondgebied en de hoofdzaken van het voor
de fysieke leefomgeving te voeren integrale beleid te bevatten. De omgevingsvisie
is daarmee een integrale visie met de strategische hoofdkeuzen van het beleid voor
de fysieke leefomgeving voor de lange termijn. De omgevingsvisie is dus niet een optelsom
van beleidsvisies voor de diverse domeinen. De omgevingsvisie bevat vanwege de zorg
voor de fysieke leefomgeving van gemeente, provincie of Rijk vanuit een integrale
benadering de strategische hoofdkeuzen. Dit impliceert dat deze de meer algemene beleidsdoelstellingen
zal omschrijven. Bestuursorganen zullen deze algemene doelstellingen op verschillende
plaatsen verder concretiseren of uitwerken. Dit kan gebeuren bij een programma, waarin
het beleid voor onderdelen van de fysieke leefomgeving wordt uitgewerkt, maar bijvoorbeeld
ook in (de toelichting bij) de omgevingsverordening, het omgevingsplan of de algemene
maatregel van bestuur waarin regels worden gesteld met als doel om een bepaalde doelstelling
voor de fysieke leefomgeving te (helpen) bereiken.
Samenvattend kan gezegd worden dat de «andere doelstellingen voor de fysieke leefomgeving»
kunnen blijken uit alle schriftelijke openbare documenten van overheden. Deze doelstellingen
voor de fysieke leefomgeving krijgen uitsluitend een bindende werking richting andere
overheden of burgers en bedrijven indien om deze doelstellingen te bereiken juridisch
bindende regels worden gesteld. Dat laat overigens onverlet dat, indien een bestuursorgaan
doelstellingen voor de fysieke leefomgeving heeft geformuleerd in een document dat
zelf geen juridische binding van andere partijen tot gevolg heeft, zoals de omgevingsvisie,
andere bestuursorganen, waar mogelijk, daar wel rekening mee moeten houden. Dit volgt
uit artikel 2.2, eerste lid.
5.2.2 Toezicht Rijk
Zoals in paragraaf 5.2.1, onder a, is beschreven strekken instructies er toe om de
in het wetsvoorstel in algemene zin toegedeelde taken of bevoegdheden verder te concretiseren
of in te perken. De taakverwaarlozingsregelingen uit de Gemeentewet, Provinciewet
en Waterschapswet evenals de Wet Naleving Europese regelgeving publieke entiteiten
kunnen worden ingezet als door een bestuursorgaan niet of niet op de juiste wijze
aan een rechtsplicht is voldaan. Voordat deze regelingen kunnen worden ingezet dient
er dus sprake te zijn van een geschonden rechtsplicht. Dat kenmerkt het verschil tussen
de taakverwaarlozingsregelingen en de provinciale- en rijksinstructiebevoegdheid.
Het feit dat het Rijk onder de Wro tot nu toe slechts in een beperkt aantal gevallen
gebruik heeft gemaakt van de proactieve aanwijzingsbevoegdheid kan naar mijn oordeel
niet worden gezien als een indicatie voor een gebrek aan meerwaarde van instructies
ten opzichte van instructieregels. Juist in die gevallen dat een rechtsplicht slechts
eenmalig (met inbegrip van doorlopend) en niet serieel dient te gelden ligt de inzet
van de instructiebevoegdheid voor de hand. Dat is in het verleden, zij het in een
beperkt aantal gevallen, ook zo beoordeeld. Op grond hiervan meen ik dat ook artikel
2.34 niet kan worden gemist. Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is de
reikwijdte van de instructiebevoegdheid van het Rijk op vergelijkbare wijze als bij
de provinciale instructiebevoegdheid ingeperkt. Hiermee komt de instructie van het
Rijk naar strekking en reikwijdte in grote lijnen overeen met de aanwijzingen die
thans zijn geregeld in artikel 4.4 van de Wro en artikel 3.13 van de Waterwet en wordt
de aanwijzing uit de artikelen 35 en 36 van de Monumentenwet 1988 voortgezet.
De Afdeling geeft verder in overweging te regelen dat de instructie alleen kan worden
gegeven in overeenstemming met de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
in verband met diens coördinerende taak op grond van artikel 116 Gemeentewet en 114
Provinciewet, en in overeenstemming met de wettelijke procedure in de Gemeente- en
Provinciewet voor het generieke toezicht. Een verwerking van dit onderdeel van het
advies in het wetsvoorstel zou passend zijn geweest wanneer de instructie zou kunnen
worden gezien als een bevoegdheid in het kader van interbestuurlijk toezicht. Omdat
de instructie, zoals in paragraaf 5.2 is aangegeven, niet dat karakter heeft maar
is bedoeld als proactief instrument voor de coördinatie van de overheidszorg ter zake
van de fysieke leefomgeving, is dit element van het advies niet overgenomen.
5.3 Gelaagde toedeling van bevoegdheden tot verlening omgevingsvergunningen
Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is het wetsvoorstel zo aangepast dat
de hoofdregel voor de toedeling van het bevoegd gezag voor vergunningverlening op
wetsniveau inzichtelijk is gemaakt en dat tevens sturing wordt gegeven aan de uitvoeringsregelgeving.
De hoofdregel is dat de gemeente bevoegd gezag is. Voor enkelvoudige aanvragen zijn
de uitzonderingen daarop in het voorstel limitatief opgesomd, zoals de bevoegdheden
van waterbeheerders voor wateractiviteiten of provincies voor enkele milieubelastende
activiteiten. Ook voor meervoudige aanvragen is de toedeling van het bevoegd gezag
nader geduid. Door opname van de hoofdregel in de wet en het nader regelen van de
uitzonderingen in de uitvoeringsregelgeving is voorzien in een goede balans tussen
inzichtelijkheid op wetsniveau en uitwerking op maat.
5.4 Monitoringsplicht
5.4.1 Bestuurslasten verbonden aan de monitoringsplicht
Monitoring is een essentieel onderdeel van de beleidscyclus. Als er geen inzicht is
in de mate waarin aan een omgevingswaarde voldaan wordt, kan er niet gestuurd worden
op het bereiken daarvan. De intensiteit van monitoring kan vanzelfsprekend omlaag
wanneer ruimschoots wordt voldaan aan de omgevingswaarde, maar volledig achterwege
laten zal in geen enkel geval toelaatbaar zijn. Zo bepaalt de kaderrichtlijn water
dat monitoring eenmaal per drie stroomgebiedsbeheerplannen – dus eenmaal per 18 jaar
– uitgevoerd wordt als is aangetoond dat het betrokken waterlichaam een goede toestand
heeft bereikt en uit de beoordeling van de gevolgen van menselijke activiteiten niet
is gebleken dat de gevolgen voor het waterlichaam zijn veranderd. Bij zeer lage concentraties
onder de onderste beoordelingsdrempel kan volgens de richtlijn luchtkwaliteit worden
volstaan met ramingen, maar ook dan is er dus een vorm van monitoring.
Bij de wettelijke verplichte omgevingswaarden voor waterkwaliteit en waterveiligheid
is nu al de praktijk dat de monitoring een collectieve inspanning is van de bestuursorganen.
Het zou gezien de verantwoordelijkheden onwenselijk zijn dat het Rijk de monitoring
van de waterkwaliteit in regionale wateren of de monitoring van de staat van primaire
waterkeringen die in beheer zijn bij waterschappen zou overnemen van de waterschappen.
Wel stelt de EU voor waterkwaliteit respectievelijk het Rijk voor waterveiligheid
eisen aan de inhoud en kwaliteit van de monitoring. Vrijlaten van de meet- of rekenmethoden
zou ertoe leiden dat de normsteller geen controle heeft over de naleving. Dit is voor
Europese normen niet mogelijk vanwege de soms zeer specifieke richtlijnverplichtingen
en vanuit het toezicht is variatie in de wijze van monitoring van de omgevingswaarden
voor waterveiligheid ook niet gewenst. Het wetsvoorstel biedt daarom de grondslagen
om de praktijk te continueren dat in dit soort gevallen decentrale bestuursorganen
de monitoring uitvoeren en de daaruit voortkomende gegevens beschikbaar stellen aan
– meestal – een rijksdienst. Mocht bij de uitwerking van algemene maatregelen van
bestuur gekozen worden voor het vaststellen van nieuwe omgevingswaarden of het verleggen
van monitoringstaken naar het decentraal bestuur, dan heeft dat zoals de Afdeling
terecht constateert gevolgen voor de bestuurslasten. Paragraaf 4.20 van de toelichting
is op dit punt aangevuld.
Opgemerkt zij dat de algemene maatregelen van bestuur op grond van de Omgevingswet
ook kwantitatieve normen kunnen bevatten die geen omgevingswaarde zijn. Het gaat dan
bijvoorbeeld om waarden die onderdeel vormen van een instructieregel, een beoordelingsregel
voor vergunningen of algemene regel, die zo is geformuleerd dat in gangbare situaties
geen oog hoeft te worden geslagen op de cumulatieve gevolgen voor de fysieke leefomgeving
van de genomen beslissingen of toegelaten activiteiten. Dergelijke waarden kunnen
onder de huidige Wet milieubeheer wel een milieukwaliteitseis zijn, maar zijn onder
de voorgestelde Omgevingswet geen omgevingswaarde.
5.4.2 Vergoeding kosten verslaglegging
De Afdeling adviseert nader in te gaan op de termijn en de vergoeding van de kosten
van een monitoringsverslag en de relatie met het beleidsverslag in de Provincie- en
Gemeentewet. Het verslag van monitoring is geen beleidsverslag, maar slechts een verslag
over de feitelijke situatie, met inbegrip van een beoordeling daarvan. De toelichting
op de nota van wijziging bij de Gemeentewet, waarin het begrip «beleidsverslag» is
geïntroduceerd, stelt hierover het volgende: «Onder het begrip beleidsverslag vallen
niet de verslagen die alleen een kwantitatieve gegevensverstrekking inhouden, zoals
bestedingsverslagen.» (Kamerstukken II 1987/88, 19 403, nr. 8). De verslagverplichting is permanent, wel kan zoals boven beschreven de frequentie
van monitoring en daarmee ook de frequentie van verslaglegging worden aangepast aan
de ernst van de problematiek. Vanzelfsprekend is de Financiële verhoudingswet van
toepassing als een algemene maatregel van bestuur op grond van de Omgevingswet zou
leiden tot (nieuwe) verslagverplichtingen voor gemeenten of provincies. De memorie
van toelichting is, zoals boven vermeld, op dit punt aangevuld.
5.5 Bijzondere omstandigheden
5.5.1 Verbreding toepassingsbereik en vereenvoudiging inzet bestaande bevoegdheden
De Afdeling constateert dat door bevoegdheden in bijzondere omstandigheden uit diverse
sectorale wetten samen te brengen in het voorstel voor de Omgevingswet het toepassingsbereik
daarvan toeneemt, waardoor deze bevoegdheden in meer situaties dan voorheen kunnen
worden toegepast. Voorts stelt de Afdeling dat die bevoegdheden ook sneller dan voorheen
kunnen worden toegepast, doordat inhoudelijke en procedurele voorwaarden voor toepassing
zijn geschrapt.
Een verbreding van het toepassingsbereik is een logisch gevolg van integratie van
deze bevoegdheden onder de reikwijdte van het begrip «de fysieke leefomgeving». Zonder
deze integratie zou een bundeling van bevoegdheden in één hoofdstuk geen meerwaarde
hebben ten opzichte van de huidige situatie, waarin diverse sectorale wetten elk een
eigen regime kennen en eigen criteria hanteren. In die zin is een breder toepassingsbereik
ook uitdrukkelijk beoogd. Er zijn immers geen onderdelen van «de fysieke leefomgeving»
waarbij zich geen bijzondere omstandigheden of calamiteiten kunnen voordoen en dus
op voorhand geen behoefte zou zijn aan een bevoegdheid om spoedeisende maatregelen
op te leggen of uit te laten voeren ter voorkoming of beperking van schade aan dat
aspect van de leefomgeving.
Hetzelfde kan worden opgemerkt voor de bundeling en integratie van de inhoudelijke
en procedurele waarborgen. Bij die integratie is bezien of specifieke voorwaarden
uit de sectorale wetten zich leenden voor algemene toepassing of bij nader inzien
als overbodig kunnen worden beschouwd. De Afdeling attendeert in dit kader bijvoorbeeld
op het procedurevoorschrift uit de artikelen 49 en 50 van de Wet luchtverontreiniging
dat voorschrijft dat, voordat de commissaris van de Koning regels mag stellen bij
besluit, de inspecteur moet worden gehoord (zie ook paragraaf 9.2.5). In de uitvoeringspraktijk
blijkt een dergelijk voorschrift een «dode» letter. Het vooraf horen van de inspecteur
heeft als verplichting geen meerwaarde. Mocht de commissaris van de Koning in een
dergelijke bijzondere omstandigheid gebruik willen maken van zijn bevoegdheid dan
kan hij uiteraard eerst advies inwinnen van de Inspectie voor de Leefomgeving en Transport,
maar bijvoorbeeld ook bij het RIVM. Door dergelijke bepalingen te schrappen en te
stroomlijnen, wordt de inzet van deze bevoegdheden eenvoudiger. Dat lijkt mij winst,
aangezien deze bevoegdheden bedoeld zijn voor spoedeisende situaties, waarvoor de
gebruikelijke bevoegdheden en instrumenten te kort schieten.
Ik onderschrijf niet de conclusie van de Afdeling dat de rechtszekerheid en de rechtspositie
van burgers en bedrijven vermindert door cumulatie van beide ontwikkelingen (verbreding,
vereenvoudigde inzetbaarheid). Tegen de toepassing van deze bijzondere bevoegdheden
staat de gebruikelijke rechtsbescherming open. Een vereenvoudiging van wetgeving leidt
er niet (automatisch) toe dat een bestuursorgaan eerder van een bijzondere bevoegdheid
gebruik gaat maken dan voorheen: gebruik van deze bevoegdheden blijft beperkt tot
de bijzondere omstandigheden. De afweging van de toepassingsmogelijkheden blijft dus
– net als in de huidige situatie – een casuïstische aangelegenheid, waarbij uiteindelijk
de bestuursrechter toetst of terecht gebruik gemaakt is van deze bevoegdheden, mede
aan de hand van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
In paragraaf 4.19.1 van de memorie van toelichting wordt uitgebreider ingegaan op
de reikwijdte van het hoofdstuk.
Overigens gaat de Afdeling er abusievelijk van uit dat door het niet in dit hoofdstuk
overnemen van de inhoudelijke voorwaarden voor het treffen van maatregelen, zoals
deze nu zijn geregeld in artikel 17.1 van de Wet milieubeheer, het «getrapte stelsel»
zou komen te vervallen. Bedoeld artikel richt zich niet tot een bestuursorgaan en
maakt daarom geen onderdeel uit van hoofdstuk 19. Bepalingen met betrekking tot bijzondere
omstandigheden gericht tot anderen dan bestuursorganen, zoals een meldingsplicht en
een maatregelplicht voor degene die een ongewoon voorval veroorzaakt, worden in het
Besluit algemene regels leefomgeving opgenomen.
5.5.2 Bevoegd gezag archeologische vondst van algemeen belang
Naar aanleiding van de opmerking van de Afdeling is paragraaf 4.19.5 van de memorie
van toelichting verduidelijkt.
Op de financiële verantwoordelijkheid voor de schadeloosstelling van degene die met
een maatregel als bedoeld in artikel 19.4 wordt geconfronteerd, zal worden ingegaan
in de memorie van toelichting bij hoofdstuk 15 van de wet, dat met de Invoeringswet
in de Omgevingswet zal worden ingevoegd. Deze verantwoordelijkheid zal net als in
artikel 58 van de Monumentenwet 1988 bij het bevoegd gezag liggen.
5.5.3 Prioritering uitvoering projecten bij schaarste
De Afdeling wijst erop dat de prioritering van de uitvoering van projecten bij schaarste
niet meer beperkt is tot bouw, zoals dat in de oorspronkelijke bepalingen in de Woningwet
wel het geval was. De Afdeling mist de motivering voor deze verbreding. Conform het
advies van de Afdeling is het toepassingsbereik van de bevoegdheid tot de regulering
van prioritering van de uitvoering van projecten bij schaarste weer beperkt tot bouwprojecten,
net als in de huidige Woningwet. In het wetsvoorstel is daarom nu vermeld dat het
specifiek gaat om een bevoegdheid van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
en dat de bevoegdheden zich beperken tot prioritering van projecten bij buitengewone
omstandigheden «wegens schaarste aan arbeidskrachten, geldmiddelen of materialen».
Overigens wordt op dit moment een modernisering van het staatsnoodrecht voorbereid.
In dat verband wordt ook gekeken naar regelingen voor prioritering van schaarste in
algemene zin. Als dit herzieningstraject van het staatsnoodrecht daartoe aanleiding
geeft, zal de nu in het wetsvoorstel geformuleerde bepaling in dat verband worden
aangepast.
De Afdeling wijst er verder op dat in de huidige Woningwet bij een plan op basis van
voorschriften in een algemene maatregel van bestuur prioriteiten gesteld kunnen worden,
terwijl in het wetsvoorstel dergelijke prioriteiten bij ministeriele regeling kunnen
worden gesteld. Deze constatering is voor mij geen aanleiding geweest om in het wetsvoorstel
de mogelijkheid om een dergelijke priortering uit te werken weer op amvb-niveau te
leggen. Buitengewone omstandigheden kunnen vragen om snel optreden van de Minister
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de procedure tot vaststelling van
een algemene maatregel van bestuur kan in dergelijke gevallen te veel tijd nemen.
Om die reden heb ik – in overeenstemming met de Minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties – gekozen voor de uitwerkingsmogelijkheid bij ministeriele regeling.
Bovendien gelden voor de toepassing van deze noodregelgeving al waarborgen (koninklijk
besluit op voordracht van de Minister-President). Ook moet er een verlengingswetsvoorstel
aan de Tweede Kamer worden gezonden.
5.5.4 Landsverdediging
De Afdeling vraagt om een toelichting op de noodzaak en het belang van het artikel
over landsverdediging en de daarmee samenhangende bevoegdheden van de Minister van
Infrastructuur en Milieu. Ook adviseert de Afdeling om procedurele en inhoudelijke
voorwaarden te stellen aan deze bevoegdheid.
Conform dit advies is in paragraaf 4.19.9 van het algemeen deel en in de artikelsgewijze
toelichting op artikel 19.19 het belang en de noodzaak van dit artikel uitdrukkelijk
gemotiveerd en is artikel 19.19 aangepast in die zin dat de bevoegdheid is gebracht
onder het (zwaardere) regime van het staatsnoodrecht, dit in aansluiting bij artikel
19.17. Ook is de bevoegdheid specifiek bij de Minister van Defensie gelegd. De betrokkenheid
van andere betrokken Ministers krijgt gestalte in het kader van de nationale crisisbeheersingsstructuur
zoals neergelegd in het Nationaal Handboek Crisisbesluitvorming. Het criterium «landsverdediging»
wordt niet gedefinieerd. Die term wordt in allerlei wet- en regelgeving zonder begripsomschrijving
gehanteerd. De term staat hier in het kader van «buitengewone omstandigheden», die
zich zowel in vredestijd als in oorlogstijd kunnen voordoen.
De toepassingsmogelijkheden van het artikel beperken zich zoals gezegd tot activiteiten
voor de landsverdediging in buitengewone omstandigheden, waarbij in de toelichting
als voorbeeld wordt genoemd het verrichten van voorbereidingshandelingen in een tijd
van oplopende internationale spanning. Om die reden kan niet worden volstaan met bijvoorbeeld
artikel 15 van de Oorlogswet voor Nederland. Dat artikel ziet namelijk op reeds ingetreden
zeer ernstige buitengewone omstandigheden, waarin sprake is van de beperkte of algemene
noodtoestand en waarin sprake is van militair gezag. Dit is dus een veel ernstiger
situatie dan waarop artikel 19.19 ziet. De toelichting op artikel 19.19 is op bovenbeschreven
wijze aangevuld.
6. Handhaving
Hoofdstuk 18 bevat bepalingen over het toezicht op de naleving van en de (bestuursrechtelijke)
handhaving van het bepaalde bij of krachtens het voorstel. De Afdeling maakt opmerkingen
over (§ 6.1) het bevoegd gezag voor handhaving (§ 6.2) de introductie van de bestuurlijke
boete, (§ 6.3) de bevoegdheid tot binnentreden, (§ 6.4) de uitbreiding weigering of
– intrekking omgevingsvergunning op bibobgronden en (§6.5) het nalevingstoezicht.
6.1 Bevoegd gezag voor de handhaving
Artikel 18.2 regelt deels wie het bevoegd gezag is voor bestuursrechtelijke handhaving.
Voor de handhaving van de omgevingsvergunning wijst het eerste lid het bestuursorgaan
aan dat voor die omgevingsvergunning bevoegd gezag is op grond van artikel 5.10 of
5.11. Deze artikelen wijzen (primair) het college van B&W aan als bevoegd gezag om
te beslissen op de aanvraag om een omgevingsvergunning, tenzij (subsidiair) bij amvb
het dagelijks bestuur van het waterschap, gedeputeerde staten of één van de Ministers
is aangewezen. Een aangewezen bestuursorgaan kan zijn bevoegdheid aan een ander bestuursorgaan
overdragen.277
Voor de handhaving van het projectbesluit wijst artikel 18.2, tweede lid, het bestuursorgaan
aan dat dit besluit heeft vastgesteld. Daarnaast geven het derde en vierde lid, van
artikel 18.2, aan dat (primair) het college van burgemeester en wethouders bevoegd
is, tenzij (subsidiair) bestuursorganen van het waterschap, provincie of het Rijk
bij amvb als bevoegd gezag zijn aangewezen. Volgens de toelichting zal «de bulk» van
de toedeling van handhavingsbevoegdheden in de amvb staan; in het bijzonder de bevoegdheid
tot handhaving van algemene regels.278
Aldus is bij de toedeling van de handhavingsbevoegdheden sprake van een mengvorm van
toedeling bij wet en toedeling bij amvb. De Afdeling merkt op dat voor zover de toedeling
in de wet is geregeld, daar door toepassing van de «flexibiliteitsregeling» in artikel
5.11, eerste lid, door de bestuursorganen weer van kan worden afgeweken.279
De Afdeling ziet de noodzaak niet om het gros van de bevoegdheden tot handhaving bij
amvb te regelen. Gezien de zes kerninstrumenten in het voorstel – waarvan niet altijd
bindende werking uitgaat, zoals van de meeste programma’s en omgevingsvisies – en
de voor burgers gewenste overzichtelijkheid, is het de vraag waarom naast het bevoegd
gezag voor de handhaving van de omgevingsvergunning en het projectbesluit, niet ook
het bevoegd gezag voor de handhaving van andere besluiten bij wet kan worden aangewezen.
Dit te meer, omdat het bevoegd gezag over vergaande handhavingsinstrumenten jegens
burgers en bedrijven kan beschikken.
De Afdeling adviseert – mede in het licht van de opmerkingen gemaakt in hoofdstuk
2 van dit advies – de aanwijzing van het tot handhaving bevoegd gezag zoveel mogelijk
in de wet op te nemen.
6.2 Introductie van de bestuurlijke boete
Naast de bestaande bevoegdheden tot het opleggen van een (herstel-)sanctie, een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom, en van de (punitieve)
bestuurlijke strafbeschikking, wordt volgens de toelichting de bevoegdheid tot oplegging
van een (punitieve) bestuurlijke boete geïntroduceerd in het omgevingsrecht. Ingevolge
artikel 18.10, eerste lid, kan het bestuursorgaan dat bevoegd is tot het opleggen
van de last onder bestuursdwang, een bestuurlijke boete opleggen voor de overtreding
van de bij amvb aangewezen voorschriften die bij of krachtens deze wet zijn gesteld.
Voor de overtreding van deze voorschriften kan dan geen bestuurlijke strafbeschikking
worden opgelegd. In de bedoelde amvb worden, ingevolge het tweede lid, regels gesteld
over de hoogte van de bestuurlijke boetes. De boetes zullen voor een natuurlijke persoon
niet hoger zijn dan de tweede categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het
Wetboek van Strafrecht, en voor een rechtspersoon niet hoger dan de vierde categorie.
6.2.1 Noodzaak invoering boete over de volle breedte van het omgevingsrecht
Anders dan de toelichting stelt voorziet het voorstel niet in de introductie van de
boete in het omgevingsrecht, omdat de Wm de oplegging van een boete reeds mogelijk
maakt. De Afdeling merkt op dat de verruiming van het toepassingsbereik van de bestuurlijke
boete over de volle breedte van het omgevingsrecht alleen onderbouwd wordt door te
wijzen op de noodzaak daarvan voor het bouwrecht. Hierdoor zou de overheid een lik-op-stukbeleid
kunnen voeren ten aanzien van overtredingen (van het bouwrecht) die in een korte tijdsperiode
zowel ongedaan kunnen worden gemaakt als weer begaan kunnen worden, zoals het blokkeren
van een vluchtroute in een gebouw of het afplakken van een rookmelder.280 De keuze voor de bestuurlijke boete in het bouwrecht wordt ook ingegeven door de
wens om het opleggen van de boete én de invordering daarvan bij hetzelfde bevoegd
gezag te leggen, die de ingevorderde boetes ook mag behouden.281
Tot verruiming van het toepassingsbereik van de bestuurlijke boete over de volle breedte
van het omgevingsrecht dient naar het oordeel van de Afdeling alleen te worden overgegaan
indien de noodzaak daarvan is aangetoond. Duidelijk zou moeten zijn dat effectieve
toepassing van reeds bestaande bevoegdheden niet toereikend is. De Afdeling mist in
de toelichting een beschrijving, waarom met de bestaande handhavingsinstrumenten,
zoals de last onder dwangsom of de bestuurlijke strafbeschikking, geen oplossing kan
worden gevonden voor de handhaving van het omgevingsrecht. Uit onderzoek naar het
gebruik van de last onder dwangsom in het milieurecht blijkt dat de effectiviteit
van de dwangsom groot is, omdat het beëindigen van de overtreding als gevolg van een
opgelegde dwangsom in de buurt van 70% (of hoger) ligt.282
De onderbouwing van de noodzaak ligt evenmin in de overwegingen dat de oplegging en
de invordering in handen van hetzelfde bevoegd gezag komen. Een dergelijke efficiencyoverweging
dient afgewogen te worden tegen de ingrijpendheid van het handhavingsinstrument voor
burgers en bedrijven en de rechtsbescherming die bij de toepassing daarvan voor betrokkenen
open staat. Voor zover de onderbouwing van de noodzaak van de bestuurlijke boete alleen
bij de handhaving van bouw- of milieuregelgeving kan worden gegeven, dient de toepassingsmogelijkheid
van de bevoegdheid daartoe (vooralsnog)283 te worden beperkt.
De Afdeling is niet overtuigd van de noodzaak om de bestuurlijke boete over de volle
breedte van het omgevingsrecht te introduceren. De Afdeling adviseert de bevoegdheid
reeds in de wet te beperken.
Onverminderd het voorgaande merkt de Afdeling het volgende op.
6.2.2 Niveau van regeling boete
Op grond van artikel 18.10, eerste lid, zullen bij amvb de voorschriften, bij of krachtens
deze wet, worden aangewezen waarvan bij overtreding een bestuurlijke boete kan worden
opgelegd. Bij amvb worden ook regels gesteld over de hoogte van de bestuurlijke boete
die voor de bedoelde overtredingen kunnen worden opgelegd.
Volgens de toelichting maakt artikel 5:4, eerste lid, van de Awb284 het mogelijk, dat bij amvb «per domein» specifieke voorschriften worden aangewezen
voor de toepassing van de bestuurlijke boete.285 De Afdeling merkt op dat – hoewel artikel 5:4 van de Awb dit mogelijk maakt – in
het overgrote deel van de Nederlandse wetgeving daarvan geen gebruik wordt gemaakt.286 Het merendeel van de overtredingen wordt aangewezen bij wet, al dan niet in een bijlage
daarvan.287 De Afdeling acht dit begrijpelijk in het licht van het uitgangspunt dat voorschriften
inzake sancties van bestuursrechtelijke en civielrechtelijke aard in ieder geval tot
de hoofdelementen van een wet behoren.288
De Afdeling adviseert in de wet, al dan niet in een bijlage, de voorschriften op te
sommen waarvoor – ingeval van een overtreding – een bestuurlijke boete kan worden
opgelegd.
6.3 Bevoegdheid tot binnentreden
In artikel 18.8 wordt de bevoegdheid tot binnentreden van een woning zonder toestemming
van de bewoner geregeld voor een krachtens artikel 18.6 aangewezen toezichthouder,
voor zover hem deze bevoegdheid in het besluit tot aanwijzing is toegekend. Uit de
toelichting blijkt dat het daarbij gaat om een ongeclausuleerde bevoegdheid, die pas
in het betreffende aanwijzingsbesluit zal worden beperkt. Aanwijzing bij wet of amvb
via een opsomming van artikelen uit de Omgevingswet wordt te grofmazig en te ongenuanceerd
geacht.289 Bovendien wordt de bevoegdheid, volgens de toelichting, beperkt door het vereiste
van een machtiging uit de Algemene wet op het binnentreden (Awbi), welke machtiging
verleend moet worden door de burgemeester, en door het evenredigheidsbeginsel uit
de Awb, op grond waarvan de toezichthouder zijn bevoegdheden slechts kan gebruiken
voor zover dat redelijkerwijs voor de vervulling van zijn taak nodig is.290
6.3.1 Noodzaak bevoegdheid
De Afdeling merkt allereerst op dat de bevoegdheid tot binnentreden van woningen zonder
toestemming van de bewoner een inbreuk vormt op het huisrecht, zoals beschermd in
artikel 8 van het Europese Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) en artikel 12
van de Grondwet. Om een dergelijke inbreuk te rechtvaardigen dient voldaan te worden
aan de vereisten van deze artikelen, waaronder het vereiste van noodzakelijk zijn
in een democratische samenleving alsook proportioneel en subsidiair zijn.
De Afdeling adviseert de noodzaak van de binnentredingsbepaling van een dragende motivering
te voorzien en het voorstel zo nodig aan te passen.
Overigens merkt de Afdeling op dat in de consultatieversie van de Wet maatschappelijke
ondersteuning 2015, een soortgelijke binnentredingsbepaling was opgenomen. Deze bepaling
is – naar aanleiding van opmerkingen van de Raad voor de rechtspraak291 – geschrapt voordat het voorstel bij de Afdeling aanhangig werd gemaakt.
Onverminderd het voorgaande merkt de Afdeling voorts het volgende op.
6.3.2 Normering bevoegdheid in de wet
De Afdeling acht van belang dat bevoegdheden niet alleen bij wet worden toegekend,
maar dat de toepassing ervan op hoofdlijnen ook door de wet wordt genormeerd. Normering
van de bevoegdheid op het niveau van het aanwijzingsbesluit acht de Afdeling onvoldoende
bescherming van het huisrecht. De bevoegdheid voor het bestuursorgaan dat aanwijst,
is immers ongeclausuleerd en laat de mogelijkheid open dat geen enkele normering in
het aanwijzingsbesluit wordt opgenomen. Dit laatste is te meer bezwaarlijk, omdat
de bestuursrechter de uitoefening van de bevoegdheid, toetst aan het proportionaliteitsvereiste
van het EVRM, en daarbij niet alleen acht slaat op de naleving van de vereisten uit
de Awbi en de Awb, waarnaar de toelichting verwijst. Om het bewijsmateriaal, gevonden
tijdens een binnentreding, als rechtmatig te beschouwen, acht de bestuursrechter ook
van belang dat de bewoner vooraf is geïnformeerd over het doel van de binnentreding
en over de mogelijke gevolgen van het weigeren daarvan. Verder toetst de rechter of
informatie niet ook op andere wijze zou kunnen worden verkregen en of er sprake was
van een redelijk fraudevermoeden.292
De Afdeling adviseert op grond van het vorenstaande de toepassing van de bevoegdheid
zo veel mogelijk te normeren in de wet.
6.4 Uitbreiding weigering of – intrekking omgevingsvergunning op bibobgronden
6.4.1 Niveau van regeling
Bij de invoering van de Wet bibob is voor bestuursorganen een bevoegdheid gecreëerd
om bouw- en milieuvergunningen te weigeren of in te trekken indien ernstig gevaar
bestaat dat de vergunning mede zal worden gebruikt om: a. uit gepleegde strafbare
feiten verkregen of te verkrijgen, op geld waardeerbare voordelen te benutten, of
b. strafbare feiten te plegen. Bij de invoering van de Wabo is deze weigeringsbevoegdheid
opgenomen in artikel 2.20, onder verwijzing naar artikel 2.1, eerste lid, onderdelen
a (bouw) respectievelijk e (milieu). Ingevolge artikel 5.19, vierde lid, van de Wabo
kon, eveneens op bovengenoemde bibobgronden, een vergunning geheel of gedeeltelijk
worden ingetrokken.
De hier bedoelde weigeringsbevoegdheid wordt in het voorstel geregeld in artikel 5.15,
eerste lid. De intrekkingsbevoegdheid wordt in artikel 18.9, vierde lid, onder cgeregeld
voor gevallen en onder de voorwaarden als bedoeld in de Wet bibob. De reikwijdte qua
vergunningsonderdelen kan worden verbreed, doordat de activiteiten voortaan worden
aangewezen bij amvb en de delegatiegrondslag daarvoor ruim is geformuleerd. Volgens
de toelichting is voor deze aanpak gekozen, omdat als gevolg van het loslaten van
het inrichtingenbegrip, meer activiteiten onder de milieuactiviteiten zullen vallen
dan voorheen onder de Wm en de Wabo. Daarom zal nader worden bezien tot welke gevallen
van milieuactiviteiten de aanwijzing als hier bedoeld zich zal uitstrekken.293
De Afdeling heeft zowel bezwaar tegen de aanwijzing bij amvb als tegen de ruime bevoegdheid
tot aanwijzing van activiteiten. De aan te wijzen activiteiten kunnen beperkt blijven
tot bouw- en milieuactiviteiten, maar zij kunnen ook een locatieontwikkelingsactiviteit
of een ontgrondingsactiviteit betreffen. Wegens de ingrijpendheid van een bibobonderzoek
en de consequenties van een weigering dan wel intrekking van een omgevingsvergunning,
acht de Afdeling aanwijzing van activiteiten bij wet aangewezen.
De Afdeling adviseert – net zoals nu is geregeld – de aanwijzing van activiteiten
in de wet op te nemen.
6.4.2 Doelstelling weigering of intrekking omgevingsvergunning
Artikel 5.15 is – volgens de toelichting – een artikel waarvan de doelstelling verder
reikt dan de doelstellingen van de Omgevingswet. Volgens de regering dient artikel
5.15 mede (het doel van) de criminaliteitsbestrijding.294
De huidige doelstelling van de Wet bibob is om het openbaar bestuur in staat te stellen zich te beschermen tegen het risico
dat criminele activiteiten worden gefaciliteerd.
295
De regering heeft in 2011 – in reactie op een advies van de Afdeling – afgezien van
verbreding van de doelstelling van de Wet bibob.
296
De Afdeling waarschuwde destijds dat de verbreding tot preventieve bestuurlijke aanpak
van criminaliteit, ertoe zou kunnen leiden dat de weigering of intrekking van een
vergunning door de rechter aangemerkt zou kunnen worden als een punitieve sanctie
in de zin van artikel 6 van het EVRM, met alle gevolgen van dien voor de bewijslast
voor het openbaar bestuur.
297
De Afdeling adviseert de intrekking van een omgevingsvergunning, zoals voorgesteld
in artikel 18.9, derde lid, onder c, niet aan te merken als een bestuurlijke sanctie,
en deze intrekkingsbevoegdheid ook niet te regelen in hoofdstuk 18. Voorts adviseert
de Afdeling de passage over criminaliteitsbestrijding in de toelichting te schrappen.
6.5 Nalevingstoezicht
Volgens de regering wordt met het voorstel ingezet op een verdere verschuiving van
vergunningen naar algemene regels. Zowel in vergunningen als in algemene regels zal
waar mogelijk ruimte worden gegeven aan burgers en bedrijven om zelf te bepalen hoe
aan een gestelde norm wordt voldaan. Burgers en bedrijven die zorgen voor een structureel
goede naleving van de regels en dus aantoonbaar hun verantwoordelijkheid nemen, mogen
erop rekenen dat de overheid haar nalevingstoezicht aanpast en op die situatie afstemt.298 Daarnaast wordt aangegeven dat bij activiteiten met een hoger risico voor de fysieke
leefomgeving of waarbij de gevolgen onomkeerbaar kunnen zijn, zal kunnen worden overwogen
om een voorafgaande melding verplicht te stellen. Daarmee worden extra garanties ingebouwd
dat de toezichthouder geïnformeerd is over een voorgenomen activiteit en preventief
kan toetsen of zou kunnen worden voldaan aan de gestelde regels.299
De Afdeling acht het aannemelijk dat burgers en bedrijven niet altijd zelf kunnen
beoordelen welke gevolgen hun concrete activiteiten kunnen hebben voor de fysieke
leefomgeving en welke maatregelen zij in het concrete geval moeten nemen. Daardoor
is het de vraag of burgers en bedrijven in staat zijn de wettelijke verplichtingen
na te leven en of de naleving daarvan door het bevoegd gezag voldoende handhaafbaar
is. De toelichting bevat weinig informatie over het kennisniveau van burgers en bedrijven
en welke mogelijkheden zij hebben om (zelfstandig) voldoende kennis te vergaren. Opmerkelijk
is dat de toelichting ook geen reactie bevat op het gezamenlijke advies van de VNO/NCW
en het MKB-Nederland, die ervoor pleiten dat de Omgevingswet aansluit bij de dagelijkse
werkelijkheid van bedrijven, zodat het voor overheden en ondernemers eenvoudiger is
te weten wat de rechten en plichten van bedrijven zijn.300
Het vervallen van de vergunningplicht brengt met zich dat een burger of een bedrijf
geen aanvraag meer hoeft in te dienen, waardoor het bevoegd gezag niet automatisch
op de hoogte zal zijn van de activiteiten die plaatsvinden. Hoewel de toelichting
de mogelijkheid van meldingen aan het bevoegd gezag beschrijft, zal om op de hoogte
te blijven en om een voldoende mate van naleving van de wettelijke regels te realiseren
een uitbreiding van de toezicht- en handhavingsinspanningen nodig is. Ook omdat mag
worden verwacht dat handhaving van algemene regels – en daarmee handhaving op eindtermen
in plaats van de in de vergunning voorgeschreven concrete maatregelen – gecompliceerder
zal zijn.
Dit leidt niet alleen tot verhoging van de bestuurslasten, maar het bevoegd gezag
komt daardoor ook in een andere verhouding te staan tot de burger of een bedrijf.
In plaats van voorafgaand mee te kunnen denken over een bepaalde activiteit en onder
welke voorwaarden die kan worden toegestaan, kan het bevoegd gezag alleen nog achteraf
en uitsluitend handhavend optreden. Van een preventieve, dienstverlenende rol komt
het bevoegd gezag in een repressieve, handhavende rol terecht.
De Afdeling adviseert in de toelichting aandacht te besteden aan bovengenoemde punten.
6. Handhaving
6.1 Bevoegd gezag voor de handhaving
Naar aanleiding van het advies van de Afdeling over de aanwijzing van bestuursorganen
waaraan de bestuursrechtelijke handhavingstaak wordt opgedragen, is de redactie van
artikel 18.2 gewijzigd. De aanwijzing is in aansluiting bij de hoofdstukken 4 en 5
zoveel mogelijk bij wet geregeld. Toedeling van een kleine restcategorie bij algemene
maatregel van bestuur is echter onvermijdelijk. Aanwijzing bij wet zou bovendien tot
een uitgebreid en moeilijk leesbaar artikel leiden. Vanwege de aansluiting bij hoofdstuk
5 werkt eveneens de «flexibiliteitsregeling» uit artikel 5.15, eerste lid, door in
artikel 18.2.
6.2 Introductie van de bestuurlijke boete
Mede naar aanleiding van het advies van de Afdeling over de introductie van de bestuurlijke
boete heb ik – in overleg met mijn ambtsgenoot van Veiligheid en Justitie – opdracht
gegeven tot nader onderzoek naar de punitieve (bestuurs- en strafrechtelijk) handhaving
van de Omgevingswet. Dit onderzoek wordt thans uitgevoerd door de faculteit Rechtsgeleerdheid
van de Rijksuniversiteit Groningen. In afwachting van de uitkomsten van dit onderzoek
is de tekst van artikel 18.10 (bestuurlijke boete) komen te vervallen en de tekst
van de memorie van toelichting aangepast. Via de Invoeringswet Omgevingswet kan op
basis van dit onderzoek de voor de bestuurlijke boete gereserveerde paragraaf (§ 18.1.4)
worden ingevuld.
6.3 Bevoegdheid tot binnentreden
6.3.1 Noodzaak bevoegdheid
Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is het voorstel aangepast. Artikel
18.7 van het wetsvoorstel is aangevuld met een tweede lid, waarin de toekenning van
de bevoegdheid tot binnentreden zonder toestemming van de bewoner nadrukkelijk is
geclausuleerd. Wel blijft de gekozen systematiek gehandhaafd: de bevoegdheid kan door
het bevoegd gezag aan een toezichthouder worden toegekend in het besluit tot aanwijzing.
Beoogd is dus een aanwijzing door het bevoegd gezag op maat, gelet op het specifieke
takenpakket van de betrokken toezichthouder. Het bevoegd gezag kan op basis van de
aangepaste bepaling de bevoegdheid niet generiek toekennen aan alle toezichthouders
voor de volle breedte van de Omgevingswet. De memorie van toelichting is op dit punt
verduidelijkt. Volledigheidshalve zij opgemerkt dat het voorbeeld van een «soortgelijke
binnentredingsbepaling», waaraan de Afdeling in het advies refereert, niet vergelijkbaar
is met het onderhavige tekstvoorstel. Om die reden is het schrappen van die bepaling
uit een consultatieversie van een ander wetsvoorstel niet als precedent aan te merken
dat in dit geval navolging verdient.
6.3.2 Normering bevoegdheid in de wet
Voorts adviseert de Afdeling om de toepassing van de binnentredingsbevoegdheid door
de wet te normeren. De Afdeling acht normering op het niveau van een aanwijzingsbesluit
onvoldoende. Naar mijn mening wordt de binnentredingsbevoegdheid op wetsniveau al
voldoende genormeerd door de redelijkerwijs-formules in de twee – in de memorie van
toelichting en ook door de Afdeling genoemde – algemene wetten: de Algemene wet op
het binnentreden en de Algemene wet bestuursrecht. In die algemene redelijkerwijs-formules
zijn de voornoemde vereisten van noodzaak, proportionaliteit en subsidiariteit verdisconteerd.
Dat geldt uiteraard ook voor het omgevingsrecht.
Ik zie ook in de door de Afdeling genoemde jurisprudentie (van de Centrale Raad van
Beroep) geen aanleiding in het wetsvoorstel aanvullende bepalingen op te nemen bovenop
de in beide algemene wetten gestelde toepassingscriteria.
6.4 Uitbreiding weigering of – intrekking omgevingsvergunning op bibobgronden
6.4.1 Niveau van regeling
Naar aanleiding van de opmerking van de Afdeling over het niveau van regeling is artikel
5.30, eerste lid, aangepast. De daarin opgenomen bevoegdheid om de omgevingsvergunning
te weigeren op bibob-gronden is, overeenkomstig het advies, uitdrukkelijk beperkt
tot de omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit en een milieubelastende activiteit.
Voor deze laatste activiteit wordt overigens nog wel uitgegaan van een nadere aanwijzing
bij algemene maatregel van bestuur van gevallen waarin de hiervoor genoemde bevoegdheid
kan worden gebruikt. De achtergrond daarvan is dat als gevolg van onder andere het
loslaten van het inrichtingenbegrip meer activiteiten onder de milieubelastende activiteit
zullen vallen dan de milieubelastende activiteiten waarop onder huidig recht de bibob-gronden
van toepassing zijn. Gelet op het uitgangspunt van het wetsvoorstel om het huidig
recht op dit punt beleidsneutraal om te zetten, kunnen daarom de bibob-gronden niet
onverkort op iedere aanvraag om een omgevingsvergunning voor een milieubelastende
activiteit van toepassing worden verklaard, maar moet er een grondslag zijn om hierin
te kunnen differentiëren.
6.4.2 Doelstelling weigering of intrekking omgevingsvergunning
Overeenkomstig het advies van de Afdeling is de bevoegdheid om een omgevingsvergunning
op bibob-gronden in te trekken, verplaatst van hoofdstuk 18 naar hoofdstuk 5 van het
wetsvoorstel. Ook is, overeenkomstig het advies van de Afdeling, de passage over de
Wet bibob in het algemeen deel van de memorie van toelichting aangepast.
6.5 Nalevingstoezicht
Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is in de memorie van toelichting nader
ingegaan op de mogelijkheden voor burgers en bedrijven om kennis te nemen van de voor
hen geldende wettelijke verplichtingen. Tevens is daarbij ingegaan op de mogelijkheden
om bij het opstellen van regelgeving aan te sluiten bij de belevingswereld en behoeften
van deze gebruikers.
Anders dan de Afdeling ben ik van mening dat het verschuiven van het gebruik van vergunningen
naar algemene regels niet meebrengt dat het bevoegd gezag uitsluitend nog een repressieve,
handhavende rol overhoudt. Het ondersteunen van burgers en bedrijven en met hen meedenken
bij de naleving van algemene regels is en blijft een belangrijke taak van het bevoegd
gezag. Burgers en bedrijven kunnen het bevoegd gezag om uitleg en advies vragen over
de naleving van algemene regels, zowel voorafgaand – bijvoorbeeld bij het doen van
een melding – als tijdens het uitvoeren van activiteiten. Er zal voorts ook contact
kunnen zijn tussen een bedrijf of burger en het bevoegd gezag over het stellen van
een maatwerkvoorschrift of het toestaan van een gelijkwaardige maatregel. Het bevoegd
gezag zal ter bevordering van de naleving burgers en bedrijven vaak proactief voorlichten
over nieuwe of gewijzigde regelgeving. Het verstrekken van informatie en het geven
van advies is vaak ook de eerste interventie binnen het kader van programmatisch toezicht
door het bevoegd gezag.
7. Rechtsbescherming
Voor de rechtsbescherming hanteert de regering twee uitgangspunten. Het eerste uitgangspunt
is dat er geen verlies van waarborgen mag plaatsvinden ten opzichte van het beschermingsniveau
onder de huidige wetgeving op het gebied van het omgevingsrecht.301 Het andere uitgangspunt betreft de hoofdregel van de Awb dat tegen besluiten van
de overheid beroep in twee instanties openstaat. De Afdeling heeft bezien of deze
uitgangspunten consequent worden toegepast en het voorstel in het licht daarvan voldoende
wordt gemotiveerd. De Afdeling maakt daarover de volgende opmerkingen.
7.1 Gelijkwaardig beschermingsniveau
Wat het eerste uitgangspunt betreft – gelijkwaardig beschermingsniveau – blijkt dat
dit uitgangspunt niet voor alle «besluiten» consequent wordt gehanteerd.
7.1.1 Programma
Tegen de vaststelling van een programma staat volgens de toelichting geen beroep open,
omdat een programma alleen het vaststellende bestuursorgaan bindt en niet gericht
is op een rechtsgevolg. Om onduidelijkheden te voorkomen wordt het programma op de
negatieve lijst van de Awb geplaatst.302 In de toelichting is voorts aangegeven dat tegen delen van programma’s met specifieke
rechtsgevolgen wel beroep open staat.
Op dit moment is de rechtsbescherming tegen programma’s verschillend geregeld. Zo
staat er tegen het gebiedsontwikkelingsplan in de Crisis- en Herstelwet wel beroep
open en tegen het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit niet. Dit volgt
uit het feit dat programma's zeer verschillend van aard kunnen zijn. Wanneer een programma
rechtstreeks een titel geeft voor het uitvoeren van een activiteit – en er geen besluit
meer nodig is – staat beroep tegen het programma zelf open. Een voorbeeld hiervan
is het beheerplan voor Natura 2000-gebieden.
De Afdeling merkt op dat als het programma op de negatieve lijst wordt geplaatst,
dit een achteruitgang in rechtsbescherming betekent ten opzichte van de huidige situatie.
Er is dan geen sprake van een gelijkwaardig beschermingsniveau.
Voorts merkt de Afdeling op dat verduidelijkt zou kunnen worden of beroep open staat
tegen een besluit tot afwijzing van het vaststellen dan wel wijzigen van (delen van)
een programma.
De Afdeling adviseert, indien het programma op de negatieve lijst wordt geplaatst,
aan te geven op welke wijze en bij welke instantie tegen (delen van) programma’s die
een rechtstreekse titel geven voor activiteiten beroep open staat.
7.1.2 Omgevingsplan
a. Afbakening beroep tegen het omgevingsplan
Tegen de vaststelling van een omgevingsplan kan in eerste en enige aanleg beroep worden
ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak. Dit beroep kan zich uitsluitend richten
tegen de daarin opgenomen locatieontwikkelingsregels (hierna: LOR’s). De begripsbepaling
van LOR’s in de bijlage van de wet laat ruimte voor uiteenlopende interpretaties,
terwijl een duidelijke afbakening van het begrip LOR vereist is met het oog op het
beroep daartegen. Dit te meer, omdat regels die nu in gemeentelijke verordeningen
staan (en dus niet voor beroep vatbaar zijn), voortaan in een omgevingsplan kunnen
worden opgenomen, zoals regels uit de bouwverordening, regels over de plaatsen en
afmetingen van terrassen of regels over de ligplaatsen en afmetingen van woon- en
recreatieboten.303
Bij diverse instanties die geadviseerd hebben over het voorstel bestaat de vrees voor
onduidelijkheid over wat een LOR is, met als gevolg onduidelijkheid over de mogelijkheid
van beroep. Dit leidt tot rechtsonzekerheid met als gevolg een groter aantal zaken
bij de bestuursrechter. De Afdeling bestuursrechtspraak heeft in haar advies van 2 mei
jl.304, reeds haar zorg hierover geuit, evenals de VNG305 en de gemeente Amsterdam in hun adviezen.306 De regering heeft dit erkend en heeft toegezegd in de amvb, op grond van artikel
16.81, nader in te vullen uit welke onderdelen een omgevingsplan ten minste moet bestaan.
Dit maakt het volgens de regering mogelijk om voor de toepassing van de Omgevingswet
te verhelderen waar in een omgevingsplan locatieontwikkelingsregels zijn te vinden.307
De keerzijde van het voorstel om bij amvb onderdelen van een omgevingsplan als vindplaats
van LOR aan te wijzen, is dat daaruit een beperking van het beroepsrecht van belanghebbenden
voortvloeit. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen dient gelet op de medewetgevende
taak van de Staten-Generaal een beslissing over het beroepsrecht bij wet genomen te
worden.308 De aanwijzing bij amvb staat daarmee op gespannen voet. De Afdeling onderkent dat
aan een opsomming in een artikel van de wet bezwaren kunnen kleven en stelt in dit
verband twee alternatieven voor. Zo zou de opsomming in een bijlage van de wet kunnen
worden opgenomen, zoals is gebeurd in de Crisis- en herstelwet. Ook zou beroep tegen
het gehele omgevingsplan open kunnen worden gesteld.
De Afdeling adviseert het recht op beroep tegen het omgevingsplan bij wet te regelen.
b. Beroep tegen een wijziging van het omgevingsplan
Volgens de toelichting kan in geval van een wijziging van het omgevingsplan alleen
beroep worden ingesteld tegen de wijziging.309 De Afdeling maakt hier een aantal opmerkingen over.
Allereerst merkt zij op dat dit afwijkt van de huidige situatie, waarin wel beroep
mogelijk is tegen het gehele bestemmingsplan, na wijziging van een deel daarvan. Daarom
wordt niet voldaan aan het uitgangspunt van gelijkwaardig beschermingsniveau.
Voorts wijst de Afdeling op de samenloop met het «voorgestelde» overgangsrecht. In
het voorstel is (nog) geen overgangsrecht opgenomen310, maar volgens de toelichting zullen vigerende bestemmingsplannen en beheersverordeningen
bij de inwerkingtreding van de Omgevingswet (van rechtswege) worden aangemerkt als
onderdelen van het nieuwe omgevingsplan.311 Hieruit volgt dat er geen «nieuw» omgevingsplan hoeft te worden vastgesteld, en zal
elke aanpassing van het omgevingsplan nadien moeten worden aangemerkt als een wijziging.
Daardoor wordt het beroep tegen een omgevingsplan in grote mate beperkt.
Ten slotte merkt de Afdeling op dat de beperking van het beroep tot alleen de wijzigingen
van het omgevingsplan voor burgers en bedrijven kan leiden tot rechtsongelijkheid.
Immers, degene die ten opzichte van het vorige omgevingsplan extra uitbreidingsmogelijkheden
heeft gekregen, kan, indien hij de uitbreiding nog te beperkt vindt, daartegen in
beroep gaan. Terwijl degene die ten opzichte van het vorige omgevingsplan geen uitbreidingsmogelijkheden
heeft gekregen, daartegen niet in beroep kan gaan. Uitsluiting van het beroep tegen
de niet gewijzigde delen van het omgevingsplan zal tot gevolg kunnen hebben dat vaker
een wijziging van het omgevingsplan wordt gevraagd dan wel een omgevingsvergunning
voor een locatieontwikkelingsactiviteit zal worden aangevraagd (voor afwijking van
het omgevingsplan). Vooral door dit laatste verschuift binnen een gemeente het zwaartepunt
van de besluitvorming over «wijzigingen» van het omgevingsplan van de gemeenteraad
naar het college van B&W.
De Afdeling is van oordeel dat met de vaststelling van het omgevingsplan de gemeenteraad
de functies en bouw- en gebruiksmogelijkheden voor locaties vastlegt. Deze vaststelling
is, ook als die niet leidt tot een wijziging van het vigerende omgevingsplan, op een
rechtsgevolg gericht en dient appellabel te zijn.
De Afdeling adviseert, ook in het geval van een wijziging van het omgevingsplan, beroep
tegen het gehele omgevingsplan open te stellen.
c. Beroep tegen een weigering een omgevingsplan te wijzigen of vast te stellen
De toelichting is niet eenduidig over de beroepsmogelijkheden tegen de afwijzing een
omgevingsplan te wijzigen of tegen de afwijzing een omgevingsplan vast te stellen.
Enerzijds staat er dat dit niet appellabel wordt, anderzijds staat er dat de afwijzing
een omgevingsplan vast te stellen wel appellabel wordt, althans als het een LOR betreft.312
De Afdeling adviseert de toelichting op dit punt te verduidelijken.
7.1.3 Interventiebesluit
Op grond van artikel 16.20, eerste lid, kunnen gedeputeerde staten binnen zes weken
na de vaststelling van het omgevingsplan een zogeheten interventiebesluit nemen, waartegen
beroep openstaat voor belanghebbenden.313 Uit het voorstel noch de toelichting blijkt wie tot de kring van belanghebbenden
behoort: derden die door de interventie worden geraakt of alleen de betrokken bestuursorganen.
Daarnaast merkt de Afdeling op dat tegen het omgevingsplan, binnen zes weken, beroep
kan zijn ingesteld; ook door gedeputeerde staten, omdat een interventiebesluit hun
beroepsmogelijkheid tegen het omgevingsplan onverlet laat. Het gevolg hiervan kan
zijn dat tegen (onderdelen van) het omgevingsplan sprake is van een samenloop van
procedures. In artikel 3.8, vierde juncto zesde lid, van de Wro is voor het voorkomen
van een dergelijke samenloop bij een reactieve aanwijzing een regeling getroffen.314
De Afdeling adviseert die regeling te continueren.
7.1.4 Instructiebesluit
Onverminderd paragraaf 5.2 over de noodzaak van het instructiebesluit, merkt de Afdeling
het volgende op over de rechtsbescherming daartegen.
Het instructiebesluit, gegeven op grond van artikel 2.25 of 2.26, is volgens de regering
een omzetting van de bestaande (proactieve) aanwijzingsbevoegdheid op basis van artikel
4.2, eerste lid, van de Wro. Dit aanwijzingsbesluit was voorheen beperkt beroepbaar
voor derden.315 Voor beroep tegen het instructiebesluit wordt voorgesteld alleen beroep mogelijk
te maken voor bestuursorganen, met als reden onder meer de vereenvoudiging van de
omgevingsrechtelijke wetgeving.316
De Afdeling is niet op voorhand overtuigd door dit argument. Beroep voor belanghebbenden
hoeft door de mogelijkheid van gebundelde behandeling niet tot vertraging of meer
complexiteit te leiden. Juist het uitsluiten van beroep bij de bestuursrechter zal
ertoe kunnen leiden dat belanghebbenden een vordering instellen bij de civiele rechter,
waardoor de formele rechtskracht van het besluit langer op zich zal laten wachten.
Daarenboven wordt het risico van uiteenlopende jurisprudentie tussen de civiele rechter
en de bestuursrechter over hetzelfde instructiebesluit groter.317
Voorts merkt de Afdeling op dat indien belanghebbenden alleen tegen het besluit op
basis van een instructie mogen opkomen, uit de toelichting niet blijkt dat de rechter
het instructiebesluit dan wel exceptief zal (mogen) toetsen.
Indien geen zelfstandig beroep mogelijk wordt gemaakt tegen de instructie, zou – als
mogelijk alternatief – overwogen kunnen worden om belanghebbenden in het kader van
een beroep tegen het besluit dat in navolging van een instructie is genomen, ook tegen
de instructie op te laten kunnen komen.
De Afdeling adviseert in de toelichting aandacht te besteden aan het vorenstaande
en het voorstel zo nodig aan te passen.
7.2 Beroep in één of twee instanties
7.2.1 Gedoogplichtbeschikking
Tegen een gedoogplichtbeschikking staat op grond van het voorstel alleen beroep open
bij de Afdeling bestuursrechtspraak. Voor dit beroep in één instantie hanteert de
regering als argumenten dat het aansluit bij de rechtsbescherming tegen andere besluiten
op grond van dit wetsvoorstel, zoals het projectbesluit, en er op dit moment weinig
zaken per jaar zijn318, waardoor rechtbanken onvoldoende deskundigheid kunnen opbouwen.319
De noodzaak om beroep tot één instantie te beperken wordt hiermee onvoldoende toegelicht.
De argumenten daarvoor dienen zwaarwegend te zijn, nu niet alleen wordt afgeweken
van het uitgangspunt van beroep in twee instanties, maar ook van het uitgangspunt
van gelijkwaardige rechtsbescherming. Op dit moment bestaat de rechtsbescherming tegen
gedoogplichtbeschikkingen uit een verzoekschriftprocedure bij het gerechtshof, gevolgd
door de mogelijkheid van beroep in cassatie bij de Hoge Raad. Ook de Raad voor de
rechtspraak heeft kritiek geuit op de voorgestelde rechtsbescherming tegen gedoogplichtbeschikkingen.320
De Afdeling adviseert de noodzaak van beroep in één instantie tegen gedoogplichtbeschikkingen
van een dragende motivering te voorzien en het voorstel zo nodig aan te passen.
7.2.2 Exploitatieregels en -voorschriften
In het voorstel is ervoor gekozen het exploitatieplan als afzonderlijke planfiguur
te schrappen en te integreren in het besluit waar het bij hoort. De rechtsbescherming
tegen exploitatieregels en -voorschriften is volgens de toelichting gekoppeld aan
de rechtsbescherming tegen de rechtsfiguur waarvan deze regels en voorschriften deel
(gaan) uitmaken. Bij exploitatieregels gaat het derhalve om de rechtsbescherming tegen
het omgevingsplan en bij exploitatievoorschriften om de rechtsbescherming tegen de
omgevingsvergunning of het projectbesluit.321 Op dit moment is tegen een exploitatieplan beroep mogelijk bij de Afdeling bestuursrechtspraak,
met inbegrip van beroep tegen de herzieningen van het exploitatieplan en de besluiten
omtrent de afrekening en herberekening van de exploitatiebijdrage.322
De Afdeling merkt op dat als de rechtsbescherming tegen exploitatieregels die van
het omgevingsplan volgt, eerst moet worden vastgesteld of de exploitatieregels ook
aan te merken zijn als locatieontwikkelingsregels. Daarbij komt dat door de voorgestelde
splitsing in regels en voorschriften, de rechtsbescherming daartegen ook wordt opgesplitst
en zelfs uiteen loopt. Een belanghebbende zal tegen exploitatieregels in het omgevingsplan
rechtstreeks in beroep moeten gaan bij de Afdeling bestuursrechtspraak, terwijl tegen
exploitatievoorschriften in de omgevingsvergunning de mogelijkheid van bezwaar en
beroep in twee instanties openstaat. Naar het oordeel van de Afdeling vergroot het
verschil in procedure niet de inzichtelijkheid van het omgevingsrecht op dit punt.
De Afdeling adviseert in de toelichting aandacht te besteden aan het vorenstaande
en het voorstel zo nodig aan te passen.
7.3 Overige opmerkingen over de rechtsbescherming
7.3.1 Opschortende werking voorlopige voorziening
Artikel 16.21, eerste lid, maakt uitgestelde inwerkingtreding van besluiten in bij
amvb aangewezen gevallen mogelijk. In zo'n geval treedt een besluit niet eerder in
werking dan met ingang van de dag waarop twee weken zijn verstreken sinds het besluit
is bekend gemaakt dan wel daarvan mededeling is gedaan. De uitgestelde inwerkingtreding
zal volgens de toelichting in ieder geval gelden voor alle omgevingsvergunningen,
projectbesluiten en omgevingsplannen. Gekozen is voor een termijn van veertien dagen,
omdat deze termijn de inwerkingtreding van besluiten niet onnodig opschort, terwijl
belanghebbenden een afdoende mogelijkheid krijgen om een voorlopige voorziening bij
de rechter te vragen.323 Als het eerder in werking treden van een besluit wegens spoedeisende omstandigheden
volgens het bevoegd gezag nodig is, kan het bepalen dat het besluit eerder in werking
treedt.324
Thans bepaalt artikel 8.4 van de Wro, dat indien gedurende de beroepstermijn met betrekking
tot een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan of een wijziging daarvan
bij de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak een verzoek om voorlopige voorziening
is gedaan, de inwerkingtreding van het bestemmingsplan opgeschort wordt totdat op
het verzoek is beslist. In de toelichting wordt niet aangegeven waarom deze regeling
van artikel 8.4 niet kan worden gecontinueerd. De Afdeling acht dit een gemis, omdat
door de nu voorgestelde regeling een belanghebbende niet alleen binnen twee weken
een voorlopige voorziening moet vragen bij de rechter, maar binnen deze termijn ook
een uitspraak moet zien te verkrijgen.
Daarenboven moet de appellant ook het beroep (in de hoofdzaak) binnen twee weken hebben
ingediend, anders is er sprake van onvoldoende connexiteit, in de zin van artikel
8:81, eerste lid, van de Awb. Naar het oordeel van de Afdeling brengt de nu voorgestelde
regeling zowel voor belanghebbenden als voor de bestuursrechter een onevenredige verzwaring
van de (administratieve) lasten met zich.
Naar het oordeel van de Afdeling zijn er twee mogelijkheden om deze bezwaren te ondervangen.
Of de huidige procedure van schorsende werking van artikel 8.4 van de Wro zou kunnen
worden gecontinueerd; of – mede in het licht van de bevoegdheid voor het bevoegd gezag
om ingeval van spoedeisende omstandigheden te bepalen dat een besluit eerder in werking
treedt – de termijn van veertien dagen zou zodanig kunnen worden verlengd, dat belanghebbenden
voluit gebruik kunnen maken van hun beroepsrechten.
Het voorstel zal, na aanpassing aan een van beide mogelijkheden, een evenwichtiger
regeling bieden die recht doet aan de belangen van zowel degenen die een rechtsmiddel
willen aanwenden als degenen die een bepaalde ontwikkeling (snel) willen uitvoeren.
De Afdeling adviseert het voorstel op dit punt aan te passen.
7.3.2 Beroep tegen de weigering een ontheffing van een instructieregel te verlenen
Op grond van artikel 16.25, eerste lid, wordt een ontheffing, verleend op grond van
artikel 2.24, voor de mogelijkheid van beroep geacht deel uit te maken van het besluit
waarop de ontheffing betrekking heeft. De Afdeling merkt op dat voor een weigering
van een ontheffing geen directe beroepsregeling lijkt te zijn gemaakt, terwijl volgens
de toelichting een zelfstandige rechtsbescherming tegen weigeringen is beoogd.325 Onduidelijk is waarop die zelfstandige rechtsbescherming gebaseerd is.326
De Afdeling adviseert dit punt in de toelichting te verduidelijken.
7. Rechtsbescherming
7.1 Gelijkwaardig beschermingsniveau
7.1.1 Programma
De Afdeling meent dat de rechtsbescherming bij programma’s als gevolg van het wetsvoorstel
achteruit gaat, onder verwijzing naar het gebiedsontwikkelingsplan, het Nationaal
Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit en het beheerplan voor Natura 2000-gebieden
en de vermelding in de toelichting over het plaatsen van het programma op de negatieve
lijst van de Awb. In het wetsvoorstel blijft de rechtsbescherming van programma’s
echter gelijk ten opzichte van de huidige situatie.
Als hoofdregel geldt dat tegen de vaststelling van programma’s geen beroep openstaat.
Onder de Omgevingswet wordt echter wel beroep opengesteld tegen delen van programma’s
met specifieke rechtsgevolgen. Dit geldt voor programma’s die een rechtstreekse titel
geven voor activiteiten. Voor die activiteiten volgt er geen afzonderlijk toestemmingsbesluit
(zoals een omgevingsvergunning) meer voor het aspect (de omgevingswaarde of andere
doelstelling voor de fysieke leefomgeving) waarop het programma ziet. Zo staat tegen
die onderdelen van het beheerplan voor Natura 2000-gebieden in de Wet natuurbescherming
ook beroep open. Het beroep tegen die onderdelen van dat beheerplan kan in die gevallen
uitsluitend betrekking hebben op de beschrijving van de in dat programma opgenomen
activiteiten. Deze programma’s zullen dan ook niet worden vermeld op de negatieve
lijst van de Awb. Naar aanleiding van deze opmerking van de Afdeling is de toelichting
verder verduidelijkt. Overigens komt het gebiedsontwikkelingsplan niet als zodanig
terug in het wetsvoorstel. Zie ook mijn beantwoording bij paragraaf 4.2.2 en paragraaf
11.2.4 van de memorie van toelichting.
7.1.2 Omgevingsplan
Zoals ik hiervoor heb aangegeven, heb ik naar aanleiding van het advies van de Afdeling
besloten om het onderscheid tussen locatieontwikkelingsregels en andere regels als
criterium voor appellabiliteit en kunnen afwijken van het omgevingsplan los te laten.
De suggestie van de Afdeling om beroep tegen alle regels in het omgevingsplan open
te stellen heb ik in samenhang daarmee opgevolgd. Het wetsvoorstel en de memorie van
toelichting zijn dienovereenkomstig aangepast.
In paragraaf 4.4 van de memorie van toelichting ben ik ingegaan op de voordelen die
verbonden zijn aan de keuze voor één omgevingsplan per gemeente. Het overgangsrecht
zal er in voorzien dat de bestemmingsplannen die in een gemeente van kracht zijn,
bij inwerkingtreding van de Omgevingswet tezamen aangemerkt worden als het omgevingsplan.
Zoals de Afdeling terecht constateert zal het, mede door het voorgenomen overgangsrecht,
zelden voorkomen dat een omgevingsplan in zijn geheel opnieuw wordt vastgesteld. Dat
zal alleen aan de orde zijn wanneer de gemeente zou besluiten om het omgevingsplan
integraal te herzien en geheel opnieuw vast te stellen. Ook zou sprake zijn van het
in één keer vaststellen van een volledig omgevingsplan wanneer de gemeente gebruik
maakt van de mogelijkheid om met meerdere omgevingsplannen te werken en voor een deel
van het grondgebied een nieuw omgevingsplan zou vaststellen. Uit het voorgaande volgt
inderdaad dat aanpassingen van het omgevingsplan in de meeste gevallen de vorm zullen
hebben van een wijziging, die veelal slechts een (klein) deel van de gemeente zal
betreffen. Het wijzigen van een omgevingsplan krijgt daardoor veel meer het karakter
van de wijze waarop ook een wet of een gewone verordening wordt gewijzigd. Het ligt
naar mijn mening niet voor de hand om in die situaties, waarbij slechts onderdelen
van een omgevingsplan worden gewijzigd, steeds beroep tegen het gehele omgevingsplan
open te stellen, met inbegrip van de delen die niet wijzigen. Dat zou ook niet stroken
met het uitgangspunt in het bestuursrecht dat een besluit het voorwerp van het beroep
bepaalt. Bij een wijziging van een onderdeel van het omgevingsplan kan het onder omstandigheden
denkbaar zijn dat bij het aanbrengen van wijzigingen in de toedeling van functies
aan locaties, beroep wordt ingesteld tegen het feit dat een functie op een bepaalde
locatie wel en een andere aansluitend gelegen of daarmee vergelijkbare locatie niet
wordt toegedeeld. De hoofdregel blijft echter dat het besluit de uiterste begrenzing
van een geding bepaalt en beroep daarom geen betrekking kan hebben op onderwerpen
die in het geheel niet door een besluit worden bestreken.
Ik onderken dat het kan voorkomen dat een burger op zich geen bezwaar heeft tegen
de voorgestelde aanpassingen van het omgevingsplan voor een bepaalde locatie, maar
bijvoorbeeld van mening is dat diezelfde aanpassing ook voor een andere locatie (mogelijk
geheel aan de andere kant van de gemeente gelegen) wenselijk is. In een dergelijk
geval bestaat altijd de mogelijkheid een verzoek te doen tot wijziging van het omgevingsplan.
Tegen een weigering om een omgevingsplan te wijzigen staat beroep open. De in de toelichting
aangegeven voordelen van één omgevingsplan per gemeente wegen naar mijn mening ruimschoots
op tegen het nadeel dat de burger in sommige gevallen een verzoek tot wijziging van
het omgevingsplan moet doen en pas tegen een eventuele afwijzing daarvan in beroep
kan gaan. In het merendeel van de gevallen zal het overigens gaan om een wijziging
van een omgevingsplan die verband houdt met het kunnen verrichten van een bepaalde
activiteit die in strijd is met de regels van het omgevingsplan. In dat geval bestaat
er voor burgers altijd de mogelijkheid om voor een dergelijke activiteit een omgevingsvergunning
aan te vragen. Het bevoegd gezag kan op basis van zo’n aanvraag snel handelen en aanvaardbaar
geachte ontwikkelingen mogelijk maken.
7.1.3 Interventiebesluit
Voor de kring van belanghebbenden in het kader van een in te stellen beroep tegen
een provinciaal interventiebesluit op grond van artikel 16.20 is uitgegaan van het
belanghebbendenbegrip uit de Awb. Tot de belanghebbenden behoren in dat kader: het
betrokken bestuursorgaan en de derden die worden geraakt door het feit dat een onderdeel
van het omgevingsplan als gevolg van het interventiebesluit geen deel uitmaakt van
het omgevingsplan.
Mede naar aanleiding van de opmerking van de Afdeling over het gebrek aan een regeling
voor het geval van samenloop van procedures tegen het omgevingsplan en het provinciaal
interventiebesluit zijn er procedurele verbeteringen doorgevoerd ten opzichte van
de regeling van de reactieve aanwijzing onder de Wro. De verbeteringen betreffen in
de eerste plaats de kenbaarheid. Zo is bepaald dat het interventiebesluit wordt genomen
en bekendgemaakt nadat van het omgevingsplan mededeling is gedaan. Dit is een verbetering
ten opzichte van de huidige praktijk, waarbij de reactieve aanwijzing voorafgaand
aan de publicatie van het vastgestelde bestemmingsplan moest plaatsvinden. Veel bestemmingsplannen
werden gewijzigd vastgesteld ten opzichte van het ontwerp daarvan. In die gevallen
moest de gemeente wachten met de publicatie van het bestemmingsplan, terwijl er bij
de betreffende wijzigingen veelal geen provinciale belangen aan de orde waren.
Daarnaast is voorzien in een regeling voor gelijktijdige inwerkingtreding. Het wetsvoorstel
voorziet er in dat het omgevingsplan vier weken na de mededeling in werking treedt.
Binnen deze periode kunnen gedeputeerde staten besluiten dat onderdelen van het omgevingsplan
geen deel uit blijven maken van het omgevingsplan. Het interventiebesluit treedt dan
tegelijkertijd met het omgevingsplan waarop het betrekking heeft in werking.
De beroepstermijn voor het omgevingsplan en de mogelijkheid voor gedeputeerde staten
om een interventiebesluit te nemen, vangen dus op hetzelfde moment aan. In geval tegen
zowel het omgevingsplan als het interventiebesluit in beroep wordt gegaan kan de Afdeling
bestuursrechtspraak met gebruikmaking van artikel 8:14 Awb ertoe besluiten om de behandeling
van het beroep tegen het betrokken omgevingsplan en het beroep tegen het interventiebesluit
te voegen.
Met deze aanpassingen worden naar mijn mening de belangrijkste knelpunten op een goede
manier ondervangen.
7.1.4 Instructiebesluit
Voor een reactie op dit onderdeel van het advies wordt verwezen naar de reactie op
paragraaf 7.3.2.
7.2 Beroep in één of twee instanties
7.2.1 Gedoogplichtbeschikking
De juridische regeling van het beroep tegen gedoogplichtbeschikkingen heeft plaats
in de Invoeringswet Omgevingswet. Via die weg wordt, indien wordt afgeweken van de
hoofdregel van de Awb, de bijlage bij de Awb aangevuld. De beslissing om het voorgenomen
beroep in één instantie al dan niet te handhaven en de toelichting daarop aan te vullen,
zal dan genomen worden. Dit omdat tegen die tijd ook duidelijk zal zijn hoe de rechtsbescherming
tegen een onteigeningsbesluit in de Omgevingswet zal worden geregeld. Het heeft mijn
voorkeur om de rechtsbescherming tegen gedoogplichtbeschikkingen en onteigeningsbesluiten
in beginsel op dezelfde wijze vorm te geven.
7.2.2 Exploitatieregels en -voorschriften
Met het naar aanleiding van het advies vervallen van het zogeheten «schot» tussen
locatieontwikkelingsregels en andere regels binnen het omgevingsplan is het voor de
rechtsbescherming niet langer relevant of exploitatieregels ook zijn aan te merken
als locatieontwikkelingsregels.
Het is juist dat de splitsing tussen exploitatieregels in het omgevingsplan enerzijds
en exploitatievoorschriften verbonden aan een omgevingsvergunning of projectbesluit
anderzijds tot gevolg heeft dat ook de rechtsbescherming wordt opgesplitst; immers
de rechtsbescherming van het besluit waaraan de regels of voorschriften zijn verbonden
is leidend. Deze consequentie is niet bezwaarlijk aangezien kostenverhaal ofwel plaatsheeft
via exploitatieregels ofwel via exploitatievoorschriften. Er zal voor een locatie
geen sprake kunnen zijn van een mengeling van exploitatieregels en -voorschriften.
De rechtsbescherming tegen het kostenverhaal is daarmee goed inzichtelijk.
7.3 Overige opmerkingen over de rechtsbescherming
7.3.1 Opschortende werking voorlopige voorziening
Het bezwaar van de Afdeling is dat in het ontwerp een belanghebbende binnen een termijn
van twee weken een voorlopige voorziening moet vragen bij de rechter en tevens uitspraak
moet zien te verkrijgen. De Afdeling ziet twee mogelijkheden om deze bezwaren te ondervangen,
namelijk automatisch schorsende werking, zoals in artikel 8.4 van de Wet ruimtelijke
ordening, of de termijn van twee weken zodanig verlengen, dat belanghebbenden voluit
gebruik kunnen maken van hun beroepsrechten. Naar aanleiding van het advies van de
Afdeling is een regeling in het wetsvoorstel opgenomen waarbij voor de inwerkingtreding
rekening is gehouden met de verschillende kenmerken van de instrumenten. De vele verschillende
regimes voor inwerkingtreding worden sterk teruggebracht en per instrument is er slecht
één regime. Daarmee wordt het stelsel vereenvoudigd en is de inzichtelijkheid voor
de uitvoeringspraktijk vergroot. Voor de omgevingsvergunning gaat de regeling uit
van in werking treden twee weken na kennisgeving. Tevens is voorzien in automatische
schorsing. Hierdoor wordt extra rechtsbescherming geboden vanwege de onomkeerbare
gevolgen die sommige activiteiten kunnen hebben (bijvoorbeeld kappen of slopen). Om
het bezwaar te ondervangen van een automatisch schorsende werking van het hele besluit,
terwijl de bezwaren zich slechts richten tegen een enkel onderdeel, kunnen belanghebbenden
verzoeken de schorsing op te heffen of te wijzigen.
Voor het omgevingsplan en het projectbesluit is, gelet op de opmerkingen van de Afdeling,
de termijn van inwerkingtreding verlengd van twee naar vier weken. Voor deze besluiten
is er geen automatisch schorsende werking, in aansluiting bij de Algemene wet bestuursrecht.
Juist deze besluiten zullen immers veelal veelomvattend zijn, waardoor het gewenst
is dat de voorzieningenrechter op maat kan besluiten welk deel van het besluit de
eventuele schorsing betreft. Bij automatische schorsing is daarnaast ook meer onzekerheid
over de termijn van inwerkingtreding van het besluit. Op basis van het omgevingsplan
en het projectbesluit kunnen echter andere (vervolg)besluiten worden genomen. Daarom
is snelle duidelijkheid over de rechtmatigheid van het omgevingsplan en projectbesluit
van belang voor het vaststellen van de rechtmatigheid van deze vervolgbesluiten. Het
wetsvoorstel en de memorie van toelichting zijn naar aanleiding van de opmerkingen
van de Afdeling aangepast.
7.3.2 Beroep tegen de weigering een ontheffing van een instructieregel te verlenen
Het advies van de Afdeling is aanleiding geweest om de regeling van de rechtsbescherming
tegen besluiten die doorwerken in andere besluiten tegen het licht te houden. In het
voor advies voorgelegde wetsvoorstel werd verschillend omgegaan met beroep tegen een
instructiebesluit, tegen de verlening of weigering van een ontheffing van een instructieregel
en tegen de instemming met een besluit. Met het oog op de duidelijkheid, eenvoud en
consistentie van het wetsvoorstel zijn de verschillende beroepsregelingen vervangen
door één uniforme regeling. In artikel 16.83 is nu bepaald dat een instructie, een
besluit over ontheffing van een instructieregel en een instemming voor de beroepsmogelijkheden
geacht wordt deel uit te maken van het besluit waarop die instructie, (verleende of
geweigerde) ontheffing of instemming betrekking heeft. Anders dan in de toelichting
bij het ontwerp is beschreven, zal tegen de weigering van een ontheffing van een instructieregel
dus geen zelfstandig beroep mogelijk zijn. De weigering van een ontheffing kan worden
aangevochten in het beroep tegen het besluit waarop die ontheffing betrekking zou
hebben. De voorgestelde regeling is in lijn met het advies van de Afdeling over beroep
tegen het instructiebesluit, genoemd aan het eind van paragraaf 7.1.4. Paragraaf 6.4
van het algemene deel van de toelichting en de artikelsgewijze toelichting zijn hierop
aangepast.
8. Overige onderwerpen
8.1 Gedeeltelijke integratie gebiedsgerichte onderdelen Wet natuurbescherming
Volgens de toelichting zal de Wet natuurbescherming327 op een later tijdstip opgaan in de Omgevingswet.328 Niettemin bevat het voorliggende voorstel enkele elementen uit het voorstel voor
de Wet natuurbescherming. Het gaat om het beheerplan voor Natura 2000-gebieden en
de vergunning op grond van de Wet natuurbescherming voor zover het activiteiten betreft
waarvoor op grond van het voorstel een omgevingsvergunning is vereist.
De toelichting biedt een doorkijk naar de verdere integratie van onder meer de Wet
natuurbescherming in de Omgevingswet.329 In het voorstel worden onmiddellijk de natuurvisie, het beheerplan en de vergunning
opgenomen; deze onderdelen worden bij de invoeringswet aangepast, zodat (delen van)
de natuurvisie in de omgevingsvisie komen, het beheerplan zijn grondslag vindt in
de Omgevingswet en de vergunning is afgestemd op de omgevingsvergunning. In een afzonderlijk
traject wordt een wijziging van de Omgevingswet voorbereid waarin de overige delen
van de Wet natuurbescherming in de Omgevingswet worden opgenomen. Naast opname van
de taken in hoofdstuk 2, de algemene regels in hoofdstuk 4 en de vergunningen in hoofdstuk
5 zal ook uitbreiding in gereserveerde hoofdstukken nodig zijn in verband met niet-locatiegebonden
onderwerpen als soortenregime, schadebestrijding en faunabeheer, jacht en handel,
aldus de toelichting.
De Afdeling merkt op dat enkele andere onderdelen van het wetsvoorstel Wet natuurbescherming
eveneens gebiedsgericht zijn. Dit betreft in ieder geval de zogeheten habitattoets
voor plannen330, de natuurbeschermingsvergunning voor projecten die niet tevens onderworpen zijn
aan de vergunningplicht op grond van het voorstel voor de Omgevingswet, en de programmatische
aanpak. De keuze om deze onderdelen vooralsnog buiten het voorstel te laten, maar
pas bij gelegenheid van het afzonderlijke wetgevingstraject in de Omgevingswet op
te nemen, wordt in de toelichting niet gemotiveerd. Deze benadering van de integratie
van de Wet natuurbescherming in de Omgevingswet leidt ertoe dat onderdelen van het
natuurbeschermingsrecht gedurende een zekere periode in twee wetten zullen zijn opgenomen.
Dit doet afbreuk aan de transparantie van het natuurbeschermingsrecht waaraan in de
uitvoeringspraktijk dringend behoefte bestaat. Het voornemen van de integratie van
het natuurbeschermingsrecht in de Wet natuurbescherming is dan ook onder meer ingegeven
door de constatering dat het natuurbeschermingsrecht geworden is tot een complex,
gelaagd en ontoegankelijk wettelijk stelsel, dat gebruikers – burgers, ondernemers,
terreinbeheerders en andere overheden – weinig houvast geeft voor de beoordeling wat
wel en niet is toegestaan.331 De benodigde transparantie kan worden bevorderd door ervoor te zorgen dat alle instrumenten
en regels voor gebiedsgericht natuurbeleid en de uitvoering daarvan bij de inwerkingtreding
van de Omgevingswet daarin opgenomen zijn.
De Afdeling adviseert in de toelichting toereikend te motiveren op grond van welke
overwegingen sommige gebiedsgerichte regels en instrumenten van het natuurbeschermingsrecht
wel en andere niet in de Omgevingswet zullen zijn opgenomen op het moment van inwerkingtreding
van die wet en het voorstel zo nodig aan te passen.
8.2 Digitalisering
Een deel van de verbetering van de inzichtelijkheid, de voorspelbaarheid en het gebruiksgemak
van het omgevingsrecht zal niet zozeer worden bereikt door een wijziging van het materiële
recht, maar door verbetering van de methoden waarmee dit recht voor burgers en bedrijven
inzichtelijk en gebruiksvriendelijk kan worden gemaakt. Een belangrijk middel om een
goede en eenvoudige uitvoering van de Omgevingswet te bewerkstelligen is digitalisering.
Uit de toelichting blijkt dat nog niet helder is welke mogelijkheden digitalisering
biedt.332 Tegelijkertijd worden op onderdelen de mogelijkheden van digitalisering erg positief
ingeschat.
Een voorbeeld hiervan is de digitale beschikbaarheid van het omgevingsplan. De toelichting
merkt hierover op: «Het omgevingsplan wordt (...) in digitale vorm vastgesteld en
beschikbaar gesteld. De werkwijze zoals die op grond van de Wro voor bestemmingsplannen
van toepassing is, wordt daarbij zoveel mogelijk voortgezet. Dat betekent dat iedere
gebruiker op internet per perceel of adres de regels van de gemeente kan vinden. Een
bewoner die een garage wil slopen en elders in de tuin een grote uitbouw wil neerzetten,
waarvoor een boom moet worden gekapt, kan het omgevingsplan aanklikken en meteen zien
welke regels er gelden voor het slopen, kappen en bouwen. Het betreft een geconsolideerde
en actuele versie van alle regels. Dat houdt in dat er geen stapeling is van te raadplegen
herzieningen, maar dat wijzigingen direct worden verwerkt in het omgevingsplan, zodat
die alle geldende regels in één document toont».333
De Afdeling waardeert de idee van een geconsolideerde digitale versie van het omgevingsplan
positief. Of de geschetste winst ook daadwerkelijk wordt behaald, is onzeker. De Afdeling
merkt hierover het volgende op.
Ten eerste lijkt de gemeente de vrijheid te houden om naast het omgevingsplan regels
over de fysieke leefomgeving op te nemen in gemeentelijke verordeningen.334 Hierdoor is een deel van de op een bepaalde locatie geldende regels niet kenbaar
in de digitale versie van het omgevingsplan. Ten tweede is onduidelijk in hoeverre
een gedigitaliseerd omgevingsplan inzicht biedt in de rechtspositie van betrokkenen
als daaruit niet valt op te maken welke regels (bijvoorbeeld locatieontwikkelingsregels)
van provincie en Rijk van toepassing zijn. Een digitalisering van enkel het omgevingsplan
leidt dus niet tot inzicht in alle relevante regels. Ten derde hoeft een omgevingsvergunning
voor locatieontwikkelingsactiviteit pas uiterlijk vijf jaar na het onherroepelijk
worden in het omgevingsplan te worden verwerkt.335 Ook deze keuze gaat ten koste van de kenbaarheid van de geldende regels. Hierbij
zou ten minste moeten worden bepaald dat in het omgevingsplan wordt vermeld dat er
voor een bepaalde locatie een locatieontwikkelingsvergunning is verleend. Ten vierde
wordt aangekondigd dat alle bestaande bestemmingsplannen en beheersverordeningen in
het overgangsrecht zullen worden aangemerkt als omgevingsplannen. Niet zal worden
voorzien in een verplichting tot aanpassing van deze plannen aan de eisen van het
voorstel. De thans reeds geldende digitaliseringsverplichting omvat niet de plicht
zorg te dragen voor een geconsolideerde versie van een bestemmingsplan. De actuele
juridische stand van zaken wordt dus niet digitaal weergegeven. Uit het voorgaande
volgt dat bestaande problemen met digitale bestemmingsplannen nog lange tijd zullen
voortbestaan. Zo bestaat er nu geen verplichting om reactieve aanwijzingen of rechterlijke
uitspraken die strekken tot vernietiging van een (deel van een) plan of waarbij zelfvoorziend
een planregel of plandeel wordt vastgesteld, in de verbeelding te verwerken. Ook komt
het regelmatig voor dat er verschillende digitale versies van hetzelfde plan zijn.
De Afdeling merkt op dat opnieuw bezien zou moeten worden welke informatie het digitale
omgevingsplan dient te geven. Daarbij is allereerst van belang dat de geconsolideerde
versie met inbegrip van (eventuele) reactieve aanwijzingen en rechterlijke uitspraken
wordt gewaarborgd. Daarnaast zou de «archieffunctie» moeten worden gewaarborgd, opdat
ook het omgevingsplan zoals dat op enig moment gold, kan worden geraadpleegd.
De Afdeling adviseert in de toelichting op het bovenstaande in te gaan.
8.3 Bescherming van persoonsgegevens in een register
Artikel 20.6, eerste lid, bepaalt dat bij omgevingsverordening of amvb aangewezen
gegevens door bestuursorganen of rechtspersonen kunnen worden bijgehouden en verzameld
alsmede worden verstrekt aan het college van B&W, het dagelijks bestuur van een waterschap,
gedeputeerde staten, de Minister van IenM of de Minister die het aangaat. Op grond
van artikel 20.12, vierde lid, kunnen met het oog op de bescherming van de persoonlijke
levenssfeer bij amvb regels worden gesteld over de vertrouwelijkheid van gegevens
in een register.
8.3.1 Doel gegevensverwerking
Artikel 20.12, vierde lid, en artikel 20.6, in samenhang gelezen, lijken het mogelijk
te maken dat persoonsgegevens worden opgenomen in een register. In de toelichting
wordt niet aangegeven welke gegevens het betreft en welk doel daarmee wordt gediend.
Registratie van persoonsgegevens en de verstrekking van die gegevens aan bestuursorganen,
zoals voorgesteld in artikel 20.6, eerste lid, kunnen een inbreuk vormen op het recht
op bescherming van de persoonlijke levenssfeer als bedoeld in artikel 8 van het EVRM
en artikel 10 van de Grondwet. Een dergelijke inbreuk kan gerechtvaardigd zijn indien
voldaan is aan een aantal vereisten: de inbreuk moet noodzakelijk zijn in een democratische
samenleving als ook proportioneel en subsidiair zijn. Daarnaast moet zijn voldaan
aan de eisen die voortvloeien uit de Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp). De toelichting
besteedt geen aandacht aan bovengenoemde rechtvaardigingsgronden en vereisten.
De Afdeling adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen en het voorstel zo
nodig aan te passen.
8.3.2 Waarborgen vertrouwelijkheid gegevens
Op grond van artikel 20.12, vierde lid, kunnen met het oog op de bescherming van de
persoonlijke levenssfeer bij amvb regels worden gesteld over de vertrouwelijkheid
van gegevens in een register. De Afdeling merkt op dat ook de Wbp bepalingen bevat
die de vertrouwelijkheid van gegevens beogen te waarborgen. Zo kent de Wbp een geheimhoudingsplicht
voor degene die kennis neemt van de persoonsgegevens336, dat gegevens niet langer bewaard mogen worden dan noodzakelijk is voor de verwerkingsdoeleinden337 en dient de verantwoordelijke voor de gegevensverwerking passende technische en organisatorische
maatregelen te nemen om de gegevens te beveiligen tegen verlies of tegen enige vorm
van onrechtmatige verwerking.338 Uit de toelichting blijkt niet welke regels in de amvb zullen worden opgenomen voor
de bescherming van de vertrouwelijkheid van gegevens.
De Afdeling adviseert, ter voorkoming van dubbele of afwijkende regels, de bevoegdheid
tot aanvullende regelgeving in het vierde lid nader te preciseren.
8.4 Experimenteerbepaling
Op grond van het voorstel kan bij amvb, met inachtneming van internationaalrechtelijke
verplichtingen, bij wijze van experiment worden afgeweken van het bepaalde in de Omgevingswet,
de Elektriciteitswet 1998, de Warmtewet, de Wet bodembescherming, de Wet geluidhinder,
de Wm en de Wet natuurbescherming. Een experiment wordt aangewezen als dit beoogt
bij te dragen aan het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke
leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit, waaronder de kwaliteit van de fysieke
leefomgeving of de besluitvorming daarover. Bij de amvb wordt in ieder geval bepaald
wat het doel is van het experiment, welk bestuursorgaan verantwoordelijk is voor de
uitvoering ervan, welke afwijkingen voor welke gevallen zijn toegestaan, voor welk
gebied of voor welke besluiten die afwijkingen zijn toegestaan en hoe lang die afwijkingen
zijn toegestaan, met alleen een maximum van tien jaar voor afwijking van omgevingswaarden.339
De Afdeling merkt hierover op dat niet te snel moet worden overgegaan tot experimentele
regelgeving, mede gelet op de mogelijke strijdigheid met het gelijkheidsbeginsel en
het rechtszekerheidsbeginsel. Om die reden moet experimentele regelgeving aan enkele
voorwaarden voldoen.340 Zo dient het onderwerp waarop een vast te stellen experimentele regeling betrekking
kan hebben, zo concreet en nauwkeurig mogelijk te worden begrensd. Daarbij is het
van belang dat in de experimenteergrondslag het doel en de functie van eventuele experimenten
worden aangeduid en dat – indien noodzakelijk – duidelijk wordt vermeld van welke
artikelen of onderdelen van de wet kan worden afgeweken. De voorgestelde experimenteerbepaling
voldoet hieraan niet. Het onderwerp waarop de vast te stellen experimentele regeling
betrekking kan hebben – het bereiken en de instandhouding van een veilige en gezonde
fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit – is niet concreet en nauwkeurig
begrensd. De voorwaarden waaronder het experiment plaatsvindt worden vrijwel volledig
bij amvb bepaald. Het voorstel bepaalt alleen dat wat betreft de afwijking van omgevingswaarden
een maximumtermijn van tien jaar in acht dient te worden genomen. Voor afwijkingen
van andere soorten voorschriften gelden geen maximumtermijnen. In de toelichting ten
slotte wordt onvoldoende expliciet gemaakt hoe experimenten worden geëvalueerd en
bewaakt.
Kortom, het voorstel biedt de regering een ruime bevoegdheid om van diverse wetten
af te wijken, mits die afwijking niet in strijd is met internationale verplichtingen.
De Afdeling is dan ook van oordeel dat hierdoor nauwelijks van een wettelijke begrenzing
van experimenten gesproken kan worden.
De Afdeling adviseert de bevoegdheid tot het houden van experimenten nader te begrenzen
en artikel 23.3 daartoe aan te passen.
8. Overige onderwerpen
8.1 Gedeeltelijke integratie gebiedsgerichte onderdelen Wet natuurbescherming
De Afdeling vraagt om een toelichting op de relatie van het wetsvoorstel Wet natuurbescherming
en het voorstel van de Omgevingswet en de in beide wetsvoorstellen geregelde onderwerpen
en adviseert te motiveren waarom op het moment van inwerkingtreding van de Omgevingswet
sommige gebiedsgerichte regels en instrumenten van het natuurbeschermingsrecht wel
en andere niet in de Omgevingswet zullen zijn opgenomen. Het kabinet heeft – mede
gelet op het advies – het voornemen om de integratie van de Wet natuurbescherming
in de Omgevingswet te laten plaatsvinden op het moment van inwerkingtreding van de
Omgevingswet. Op dat moment ontstaat er één wet voor de fysieke leefomgeving. Dit
is conform het advies van de Afdeling.
8.2 Digitalisering
Overeenkomstig het advies van de Afdeling is verduidelijkt welke informatie het digitale
omgevingsplan dient te geven. Paragraaf 4.2.3 van de memorie van toelichting is op
dit onderdeel aangevuld en verduidelijkt.
8.3 Bescherming van persoonsgegevens in een register
8.3.1 Doel gegevensverwerking
De Afdeling adviseert om nader in te gaan op de relatie tot de gegevensverzameling
in het wetsvoorstel en persoonsgegevens. De regels over monitoring, het verzamelen
van gegevens en het opnemen van de resultaten daarvan in registers worden bij algemene
maatregel van bestuur vastgesteld. Het valt niet uit te sluiten dat tot die gegevens
ook persoonsgegevens zullen behoren, maar in ieder geval zal dat slechts een zeer
klein deel van de gegevens betreffen. Op dit moment is nog niet voldoende helder of,
en zo ja welke, persoonsgegevens in registers zullen worden opgenomen. Bij nader inzien
is hetgeen in het voorgestelde artikel 20.12, vierde lid, (oud) was opgenomen dan
ook prematuur. De inhoud van dat artikellid is onder meer om die reden geschrapt.
Bij de uitwerking van de algemene maatregel van bestuur krachtens artikel 20.10 zal,
als blijkt dat het nodig is om persoonsgegevens te registreren, aandacht worden besteed
aan het doel van de gegevensverwerking, de noodzaak, proportionaliteit en subsidiariteit
daarvan. Dit is ook in de memorie van toelichting tot uitdrukking gebracht. Het instellen
van registers en het opnemen van gegevens daarin zal hoofdzakelijk voortvloeien uit
Europese richtlijnen. Het is mijn bedoeling om bij implementatie van die richtlijnen
niet meer dan de krachtens die richtlijnen vereiste informatie te registreren. De
noodzaak van registratie vereist in die gevallen geen nadere overweging.
8.3.2 Waarborgen vertrouwelijkheid gegevens
De Afdeling adviseert, onder meer om dubbeling te voorkomen, de bevoegdheid te preciseren
om nadere regels te stellen over de bescherming van vertrouwelijke gegevens. Mede
naar aanleiding van het advies van de Afdeling is de grondslag voor nadere regels
over de bescherming van de persoonlijke levenssfeer in artikel 20.12, vierde lid,
(oud) geschrapt. Er is, naast de regeling in de Wet bescherming persoonsgegevens,
geen noodzaak voor aanvullende regels over de bescherming van persoonsgegevens krachtens
het wetsvoorstel.
8.4 Experimenteerbepaling
Naar aanleiding van de opmerkingen van de Afdeling is de bevoegdheid tot het houden
van experimenten nader begrensd. Op grond van artikel 23.3, tweede lid, wordt een
experiment alleen aangewezen als dit, met het oog op duurzame ontwikkeling, beoogt
bij te dragen aan het nastreven van het bereiken en in stand houden van een veilige
en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit. Gelet op het feit
dat de experimenteerbepaling juist ziet op toekomstige ontwikkelingen wordt deze grondslag
niet verder ingekaderd. In het wetsvoorstel is bepaald dat het doel van het experiment
en de mogelijke afwijkingen van wettelijke voorschriften bij algemene maatregel van
bestuur moeten worden uitgewerkt. Daarmee wordt het doel van het experiment op amvb-niveau
begrensd. Om de parlementaire betrokkenheid bij het experiment te verzekeren is een
voorhangprocedure voor de experimenteer-amvb in de wet opgenomen.
Naar aanleiding van de opmerkingen van de Afdeling zijn extra waarborgen opgenomen
ten aanzien van de voorwaarden waaronder een experiment mag plaatsvinden. In de algemene
maatregel van bestuur voor het experiment moet extra worden opgenomen wat de tijdsduur
van het experiment is, van welke regels kan worden afgeweken en welke afwijkingen
zijn toegestaan. Ook moet in de algemene maatregel van bestuur worden aangegeven welke
afwijkingen na het experiment toegestaan blijven, bijvoorbeeld met het oog op gerealiseerde
activiteiten. Daarnaast wordt in het experiment opgenomen op welke wijze de monitoring
en evaluatie zal plaatsvinden.
Voorts is opgenomen dat een experiment door kan lopen als de uitkomsten van het experiment
na evaluatie aanleiding geven tot het wijzigen van regelgeving. De duur van het experiment
kan in dat geval met ten hoogste vijf jaar worden verlengd totdat de regelgeving is
aangepast.
Het wetsvoorstel en de memorie van toelichting zijn naar aanleiding van de opmerkingen
van de Afdeling hierop aangepast.
DEEL C
9. Wetstechnische opmerkingen
9.1 Instrumenten
9.1.1 Programma’s
-
a. De terminologie in artikel 3.2 en artikel 3.4 (inhoud van omgevingsvisies en programma’s)
en de toelichting341 sluiten niet goed op elkaar aan. In de toelichting wordt aangegeven dat een programma
maatregelen omvat voor «behoud, beheer, gebruik en ontwikkeling» van de fysieke leefomgeving.
In de bepalingen wordt het begrip «behoud» niet genoemd en in artikel 3.4 komt ook
het begrip «ontwikkeling» niet terug. De Afdeling adviseert dit aan te passen.
-
b. Artikel 3.5 ziet op de mogelijkheid om bij amvb bestuursorganen te verplichten de
in paragraaf 3.2.2 bedoelde programma’s gezamenlijk vast te stellen. Nu deze bevoegdheid
betrekking heeft op de verplichte programma’s in die paragraaf, wordt geadviseerd
dit artikel in paragraaf 3.2.2 op te nemen.
-
c. Artikel 3.7, eerste lid, aanhef en onder b, geeft gemeenten de verplichting een actieplan
als bedoeld in artikel 8 van de richtlijn omgevingslawaai vast te stellen voor onder
meer andere spoorwegen dan die bedoeld in artikel 3.8, eerste lid, onder b. Artikel
3.8, eerste lid, onder b, draagt de provincie op een dergelijk plan op te stellen
voor onder meer andere spoorlijnen dan die bedoeld in artikel 3.7, eerste lid onder
b. In de toelichting staat vermeld dat dit gaat om lokale spoorwegen als om bijzondere
spoorwegen die buiten de agglomeratie zijn gelegen.342 Dit komt echter niet in de tekst van het voorstel terug. Daarnaast draagt artikel
3.7, eerste lid, onder d, de gemeente op dergelijke plannen op te stellen voor «overige
geluidbronnen». Artikel 11.6, vierde lid, van de Wm ziet nu onder d op «inrichtingen
of verzamelingen van inrichtingen». In de toelichting wordt niet ingegaan op wat onder
«overige geluidbronnen» wordt verstaan. Nu het om verplichte plannen gaat, moet duidelijk
zijn wat er van de gemeente wordt verwacht. De Afdeling adviseert hierop nader in
te gaan en het voorstel zo nodig aan te passen.
-
d. De ambivalente benadering van het rioleringsprogramma (verplicht/niet verplicht) leidt
tot incongruenties in de tekst van het voorstel en de toelichting: in het voorstel
staat vermeld dat sprake is van een onverplicht programma, terwijl het in de toelichting
nog wordt genoemd bij de verplichte programma’s. Beoogd is het vervallen van de verplichting
bij de invoeringswet te verduidelijken, maar dit zou, als daaraan wordt vastgehouden,
ook nu al in de tekst van de toelichting moeten terugkomen. Als onverplicht programma
is de afzonderlijke bepaling over het rioleringsprogramma in artikel 3.12 overbodig,
omdat het niets toevoegt aan de overige bepalingen voor programma’s.
De Afdeling adviseert de tekst van het voorstel en de toelichting met elkaar in overeenstemming
te brengen.
9.1.2 Algemene regels
-
a. Het begrip locatieontwikkelingsregels doet vermoeden dat dit regels zijn die betrekking
hebben op een ontwikkeling of een activiteit die nog niet aanwezig is. Van locatieontwikkelingsregels
lijkt echter ook sprake te zijn als in het omgevingsplan aan een locatie een functie
wordt toegekend die al ter plaatse aanwezig is, zowel qua gebruik als bebouwing. De
term dekt dan de lading niet en wekt daardoor verwarring. De Afdeling adviseert hieraan
aandacht te besteden in de toelichting en zo nodig het voorstel aan te passen.
-
b. Het begrip «locatie» is niet gedefinieerd in de bijlage bij het voorstel. Uit de toelichting
blijkt dat de ondergrond, het maaiveldniveau en de lucht hierboven, drie verschillende
locaties kunnen zijn.343 De Afdeling adviseert dit nader te duiden.
-
c. De Afdeling adviseert om de delegatiemogelijkheid in artikel 4.4 niet, zoals in de
toelichting op het voorstel is vermeld,344 in een afzonderlijk besluit plaats te laten vinden, maar deze in het besluit zelf
op te nemen.
Het ligt voor de hand binnen het plan te bepalen waarop de bevoegdheid ziet, nu die
bevoegdheid er met name toe zal strekken het plan op bepaalde onderdelen te wijzigen,
nader uit te werken (dat wordt een wijziging genoemd) of nadere regels te stellen.
-
d. Uit artikel 4.11, onderdelen a en b, in onderlinge samenhang, lijkt te volgen dat
in een omgevingsplan kan worden volstaan met de toekenning van een functie aan een
locatie. Andere locatieontwikkelingsregels worden immers alleen «voor zover nodig»
gesteld. Dat zou bij een beperkte lezing ertoe kunnen leiden dat de enkele aanduiding
van een functie in een verbeelding zonder dat er regels zijn gesteld, voldoende is.
Dat zou onder meer onduidelijkheid opleveren voor de vraag hoe er bij de omgevingsvergunningplichten
wordt getoetst als het omgevingsplan uitsluitend een functie aan de gronden heeft
toegekend, maar geen overige locatieontwikkelingsregels heeft gesteld. De verbeelding
geeft dan niet de gewenste duidelijkheid over wat er wel en niet is toegestaan. De
Afdeling adviseert dit nader toe te lichten en het besluit zo nodig aan te passen.
-
e. Geadviseerd wordt in artikel 4:14, eerste lid, tweede volzin, de zinsnede «worden
betrokken bij» te vervangen door: zijn van toepassing op. De uitdrukking «worden betrokken
bij» is rechtsonzeker in het licht van artikel 4:84 van Awb, waarin is bepaald dat
beleidsregels bindend zijn onder het voorbehoud van de inherente afwijkingsbevoegdheid.
In samenhang gelezen wekken het tweede en derde lid van artikel 4.14 de indruk dat
beleidsregels na de vaststelling van het omgevingsplan worden vastgesteld en geen
deel uitmaken van dat omgevingsplan. Volgens de toelichting moeten deze beleidsregels
worden opgenomen in een bijlage bij het omgevingsplan «vanwege de kenbaarheid». De
Afdeling adviseert nader te verduidelijken of de bijlage tegelijkertijd met het omgevingsplan
zelf wordt vastgesteld of de beleidsregels later kunnen worden vastgesteld.
-
f. Zowel op grond van regels in het omgevingsplan als op grond van regels buiten het
omgevingsplan kunnen omgevingsvergunningsplichten ontstaan.345
Niet kan worden uitgesloten dat zich in de uitvoeringspraktijk een samenloop van omgevingsvergunningplichten
voordoet, waarbij verschillende toetsingskaders en procedures van toepassing zijn.
Vooral in het geval gemeenten gebruik maken van de bevoegdheid om meerdere omgevingsplannen
vast te stellen (artikel 4.1, derde lid), die aan wijzigingen en actualisering onderhevig
zijn, bestaat een reële kans op deze samenloop. De Afdeling adviseert, met het oog
op de rechtszekerheid en om onnodige regels- en vergunningplichten te voorkomen, te
bepalen dat in geval van samenloop van omgevingsvergunningsplichten van regels in
het omgevingsplan en regels buiten het omgevingsplan uitsluitend de vergunningplicht
krachtens artikel 5.3 geldt.
9.1.3 Omgevingsvergunning
a. Gelijktijdige aanvragen en coördinatie bij wateractiviteiten
Voor aanvragen voor een omgevingsvergunning voor een milieuactiviteit en een omgevingsvergunning
voor een waterkwaliteitsactiviteit voorziet het voorstel in gelijktijdige en gecoördineerde
behandeling. Wanneer deze activiteiten betrekking hebben op eenzelfde installatie
als bedoeld in bijlage I bij de richtlijn industriële emissies, is de aanvrager verplicht
de aanvragen daarvoor gelijktijdig in te dienen.346 In dat geval is de coördinatieregeling van afdeling 3.5 van de Awb van toepassing
op de voorbereiding van de beslissing op de aanvragen.347
Bij amvb zal het coördinerende bestuursorgaan in de zin van afdeling 3.5 van de Awb
worden aangewezen.348 De betrokken bestuursorganen zijn gehouden hun medewerking te verlenen aan de wettelijk
voorgeschreven coördinatie.
Wat betreft de verplicht gelijktijdig in te dienen aanvragen voor een omgevingsvergunning
voor een milieuactiviteit en een omgevingsvergunning voor een waterkwaliteitsactiviteit,
bepaalt het voorstel dat het bevoegd gezag, als maar één van de aanvragen is ingediend,
die aanvraag buiten behandeling laat.349 Wanneer van de beide aanvragen er één buiten behandeling wordt gelaten, dan laat
het bevoegd gezag dat op de andere aanvraag dient te besluiten, ook die aanvraag buiten
behandeling.350
Uit een oogpunt van uitvoerbaarheid roept de voorgestelde regeling enkele vragen op.
Hoe moet het ene bevoegde gezag dat wel een aanvraag heeft ontvangen, ermee bekend
zijn dat een andere aanvraag bij een ander bevoegd gezag had moeten worden ingediend?
Wie wordt er verantwoordelijk gehouden in het geval deze verplichting is miskend?
Hoe moet worden gehandeld als de andere aanvraag alsnog wordt ingediend? Herleeft
de eerste, inmiddels buiten behandeling gestelde aanvraag, of moet opnieuw een aanvraag
worden ingediend? Dienen opnieuw leges voor die aanvraag te worden betaald?
De Afdeling adviseert de toelichting op deze punten aan te vullen en het voorstel
zo nodig aan te passen.
b. Gebruiksverbod
Het voorstel voorziet niet in een afzonderlijk gebruiksverbod, maar impliciet ligt
dat besloten in het verbod een locatieontwikkelingsactiviteit te verrichten zonder
omgevingsvergunning.351 Deze vergunningplicht kent geen nadere duiding van de activiteiten die onder de reikwijdte
van het verbod vallen. Daardoor is onduidelijk of het «laten gebruiken» en «in gebruik
geven» van gronden en bouwwerken door eigenaren en verhuurders voor activiteiten in
strijd met functies, gebruiks-, bouw- en exploitatieregels uit het omgevingsplan,
onder het verbod vallen en daarmee als locatieontwikkelingsactiviteit zouden moeten
worden aangemerkt.
De toelichting volstaat op dit punt met de opmerking dat deze activiteit mede de opvolger
is van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo.352 Ook die bepaling vermeldt niets over «laten gebruiken» en «in gebruik geven», maar
volgens de toelichting bij de Invoeringswet Wabo moeten die handelingen daaronder
wel worden begrepen.353
Onduidelijk is, of uit de verwijzing naar de Wabo moet worden afgeleid dat «laten
gebruiken» en «in gebruik geven» in strijd met regels uit het omgevingsplan vallen
onder het verbod om zonder vergunning locatieontwikkelingsactiviteiten te verrichten.
Zoals hiervoor, onder 4.4.1, al is opgemerkt, brengt de definitie van locatieontwikkelingsactiviteit
mee dat daaronder niet alleen overtredingen van planologische gebruiksregels vallen.
Een voorbeeld over welstand kan het voorgaande illustreren. Wanneer een bouwwerk in
strijd is met welstandsregels, is het gewenst dat het verbod zich mede richt tot de
eigenaar, omdat die in staat zal zijn het bouwwerk aan deze regels aan te passen.
Aldus behelst het voorstel een algemeen verbod om te handelen in strijd met het omgevingsplan.
Met het oog op de rechtszekerheid en effectiviteit van handhaving verdient het aanbeveling
om «laten gebruiken» en «in gebruik geven» onder dit gebruiksverbod te laten vallen.
De Afdeling adviseert het voorstel in deze zin aan te passen.
9.1.4 Artikel 5.13 (toetsingskader voor artikel 5.1-activiteiten)
a. Grondslag en rechtszekerheid
Het eerste lid, onderdeel a, van deze bepaling lijkt te verwijzen naar een amvb die
op grond van artikel 2.1, tweede en derde lid, wordt vastgesteld.
Artikel 2.1, derde lid, biedt een grondslag voor een amvb waarbij de onderdelen, aspecten
of belangen, bedoeld in het tweede lid van die bepaling, worden uitgewerkt of begrensd.
Het derde lid biedt echter geen grondslag voor een amvb waarbij gronden voor de weigering
en verlening van omgevingsvergunningen als bedoeld in artikel 5.1 worden aangegeven.
De artikelsgewijze toelichting verduidelijkt dat artikel 5.13, eerste lid, onderdeel
a, zelf de grondslag bevat voor een amvb waarbij uitvoering wordt gegeven aan artikel
2.1, tweede en derde lid. Uit een oogpunt van duidelijkheid en rechtszekerheid behoort
dit in artikel 5.13, eerste lid, zelf tot uitdrukking worden gebracht.
Net als artikel 5.13, eerste lid, onderdeel a, lijken ook artikel 5.17, eerste lid,
onderdeel b, artikel 5.22, onderdeel a, en artikel 5.23, eerste lid, onderdeel a,
en tweede lid, onderdeel a, impliciet een grondslag te bieden voor de vaststelling
van een amvb. Hiervoor geldt eveneens dat dit in de bepalingen zelf tot uitdrukking
behoort te worden gebracht.
De Afdeling adviseert de genoemde bepalingen in deze zin aan te passen.
b. Uitgangspunten en rechtszekerheid
Het tweede lid van artikel 5.13 verwijst naar uitgangspunten die moeten worden betrokken
bij het aangeven van gronden in de amvb als bedoeld in het eerste lid, onderdeel a.
De artikelsgewijze toelichting maakt duidelijk wat de beoogde toepassing van dit tweede
lid is. De bedoelde uitgangspunten zijn echter niet als zodanig in paragraaf 4.6.2
van het voorstel aangewezen. Het voorstel verlangt derhalve van de Kroon dat zij bij
het opstellen van de amvb op zoek gaat naar deze uitgangspunten. Bij de behandeling
van geschillen over omgevingsvergunningen voor artikel 5.1-activiteiten kan ook de
rechter (in het kader van exceptieve toetsing) voor de vraag komen te staan welke
uitgangspunten moeten worden betrokken bij het stellen van regels als bedoeld in artikel
4.18. Uit een oogpunt van inzichtelijkheid en rechtszekerheid behoren de bedoelde
uitgangspunten expliciet en limitatief in de wet te worden opgesomd.
De Afdeling adviseert de voorgestelde bepaling in deze zin aan te passen.
c. Aanhoudingsregeling
Het voorstel voorziet in een aanhoudingsregeling voor aanvragen om een omgevingsvergunning
voor een bouwactiviteit in gevallen waarin die aanvraag wordt gedaan na de inwerkingtreding
van een voorbereidingsbesluit en er geen grond is om de vergunning te weigeren.354 Opvallend is, dat de regeling in geval van een voorbereidingsbesluit voor een gemeentelijk
omgevingsplan voorziet in aanhoudingsbevoegdheid355 terwijl in geval van een provinciaal of nationaal voorbereidingsbesluit een aanhoudingsplicht
geldt.356
Volgens de toelichting is deze aanhoudingsregeling ontleend aan artikel 3.3 van de
Wabo onder aanpassing van diverse punten aan de andere systematiek van de Omgevingswet.357
Hierover merkt de Afdeling op dat de Wabo voorziet in een aanhoudingsverplichting
in geval van een voorbereidingsbesluit voor een bestemmingsplan. Het voorstel wijkt
op dit punt derhalve af van de Wabo. Deze afwijking is niet gemotiveerd. Ook ontbreekt
een motivering van het verschil tussen de aanhoudingsbevoegdheid bij het gemeentelijke
voorbereidingsbesluit en de aanhoudingsplicht bij het provinciale of nationale voorbereidingsbesluit.
Onduidelijk is, welke gevolgen de keuze voor een aanhoudingsbevoegdheid bij het omgevingsplan
heeft voor de uitvoeringspraktijk en de te volgen procedures.
De Afdeling adviseert de toelichting op deze punten aan te vullen en het voorstel
zo nodig aan te passen.
d. Houdbaarheid van onderzoeksgegevens
Voorgesteld wordt dat bij het nemen van een besluit op grond van het voorstel in ieder
geval gebruik kan worden gemaakt van rapporten met gegevens, onderzoeken of inventarisaties
die bij het ontwerpbesluit of, bij het ontbreken daarvan, bij de aanvraag zijn gebruikt
en die bij de vaststelling van het besluit niet ouder zijn dan twee jaar.358
In de Spoedwet wegverbreding, Wabo, Wet luchtvaart en Wm zijn vergelijkbare bepalingen
opgenomen bij de gedeeltelijke inwerkingtreding van de Wet van 28 maart 2013 tot wijziging
van de Crisis- en herstelwet en diverse andere wetten in verband met het permanent
maken van de Crisis- en herstelwet en het aanbrengen van enkele verbeteringen op het
terrein van het omgevingsrecht. Volgens de toelichting bij die wet is in verband met
het voorzorgsbeginsel van Natura 2000 geen vergelijkbare houdbaarheidsbepaling in
de Natuurbeschermingswet 1998 opgenomen.359 Verder is in de Wm een uitzondering opgenomen voor het nemen van besluiten in het
kader van de Wet bescherming Antarctica.360 De reden hiervoor is dat bij het nemen van besluiten en verlenen van vergunningen
op grond van deze wet altijd moet worden uitgegaan van de recentste informatie.361
De Afdeling merkt op dat het voorstel besluiten over Natura 2000-activiteiten en flora-
en fauna-activiteiten alsook besluiten krachtens de Wet bescherming Antarctica niet
uitzondert van de houdbaarheidsbepaling. De toelichting motiveert deze keuze niet.
De Afdeling adviseert de toelichting op deze punten aan te vullen en het voorstel
zo nodig aan te passen.
9.1.5 Grondexploitatie
-
a. Artikel 12.1, eerste lid, bepaalt in welke gevallen het vaststellen van exploitatieregels
of -voorschriften verplicht is. Blijkens de toelichting is het hoofdstuk grondexploitatie
alleen toepasbaar als er sprake is van grondexploitatiekosten voor fysieke voorzieningen.362 Hiervoor wordt echter geen reden gegeven, en evenmin wordt toegelicht of in de praktijk
niet langer behoefte bestaat aan de mogelijkheid tot het verhalen van andere kosten,
bij voorbeeld plankosten. De Afdeling adviseert in de toelichting hierop nader in
te gaan (ook in relatie tot artikel 12.1, zesde lid)363 en het voorstel zo nodig aan te passen.
-
b. Artikel 12.7, eerste lid, bepaalt dat binnen drie maanden na uitvoering van de in
de exploitatieregels voorziene werken, werkzaamheden en maatregelen, het bevoegd gezag
een afrekening van die regels vaststelt en de regels intrekt met ingang van een bij
dat besluit te bepalen tijdstip. Het artikel maakt niet duidelijk onder welke omstandigheden
aanspraak bestaat op een afrekening. Bij voltooiing van de werken en werkzaamheden
waarop de betaalde exploitatiebijdrage ziet, of bij voltooiing van alle werken en
werkzaamheden in het exploitatiegebied.
De Afdeling adviseert dit nader toe te lichten.
-
c. Volgens de toelichting wordt de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak
ten aanzien van de noodzakelijkheid van een onafhankelijke taxatie van inbrengwaarden
gecodificeerd.364 Anders dan uit de toelichting lijkt te volgen, is een taxatie bij een globale, nog
uit te werken bestemming thans echter op grond van de jurisprudentie vereist.365 De Afdeling adviseert dit ook in de toelichting tot uitdrukking te brengen.
9.1.6 Alternatieven-onderzoek mer
Artikel 16.77, tweede lid, van het voorstel bepaalt dat voor een project geen alternatieven
hoeven te worden onderzocht als in een plan of programma de locatie of het tracé van
het project al is aangewezen. De tekst kan zodanig worden opgevat dat de milieueffectrapportage
is beperkt tot locatie- en tracéalternatieven, terwijl veel meer soorten alternatieven
bestaan. Het betreft dan bijvoorbeeld alternatieven inzake de doelstelling, de inrichting,
de techniekkeuze en de uitvoering. Het is niet uitgesloten dat locaties of tracés
in hogere plannen marginaal worden onderbouwd en zonder milieueffectrapport worden
aangewezen, waarna geen enkel alternatief voor het project hoeft te worden onderzocht.
Uit de toelichting is niet op te maken of dit gevolg is beoogd door de wetgever.
De Afdeling adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen.
9.2 Bijzondere omstandigheden
9.2.1 Economische of juridische beschikkingsmacht
Artikel 19.1, tweede lid, onderdeel d, schaart onder het begrip «veroorzaker van een
ongewoon voorval» ook de natuurlijke persoon of de rechtspersoon die over een activiteit
economische of juridische beschikkingsmacht heeft of heeft gehad.
Volgens de toelichting bij dit artikel wordt hiermee beoogt aan te sluiten bij de
jurisprudentie van de bestuursrechter over het opleggen van bestuursrechtelijke herstelsancties,
waarin onder meer gebruik wordt gemaakt van het «zeggenschapscriterium» en het «gezagscriterium».366
De Afdeling maakt daarover een aantal opmerkingen. Allereerst is niet uitgesloten
dat door de gekozen formulering voor dezelfde activiteit twee (rechts-)personen als
veroorzaker kunnen worden aangemerkt, degene met economische beschikkingsmacht en
degene met juridische beschikkingsmacht. Voorts wordt met de zinsnede «heeft gehad»
in combinatie met «activiteit» de kring van veroorzakers aanmerkelijk vergroot. Voor
het opleggen van sancties voor in het verleden begane overtredingen acht de Afdeling
dat te billijken, maar het is de vraag hoe effectief het is om (rechts-)personen als
veroorzaker aan te wijzen, die weliswaar beschikkingsmacht hebben gehad, maar die
op het moment van het voorval dat niet meer bezitten. Door het ontbreken van beschikkingsmacht
kunnen zij immers niet meer de gewenste maatregelen nemen om de gevolgen van het voorval
zoveel mogelijk ongedaan te maken.
De Afdeling adviseert in de toelichting aandacht te besteden aan het vorenstaande
en het voorstel zo nodig aan te passen.
9.2.2 Aanwijzing bevoegd gezag
Voor de aanwijzing van het bevoegd gezag voor de toepassing van bevoegdheden in bijzondere
omstandigheden sluit artikel 19.2, eerste lid, aan bij de bevoegdheidsverdeling voor
de handhaving, zoals (deels)367 geregeld in de artikelen 18.2 tot en met 18.4. Artikel 18.2 sluit aan bij de aanwijzing
van bevoegd gezag voor de beslissing op een aanvraag om een omgevingsvergunning, zoals
(deels)368 geregeld in de artikelen 5.10 en 5.11. Door het gebruik van het begrip activiteit
in plaats van inrichting, kunnen er ook meer veroorzakers zijn, die onder meer worden
aangewezen in artikel 19.1, tweede lid. Er zijn evenwel activiteiten die een ongewoon
voorval veroorzaken, waar géén omgevingsvergunning voor geldt noch een meldingsplicht
(zie artikel 19.1, tweede lid, onderdeel a) waardoor niet onmiddellijk of tijdig kan
worden vastgesteld wie bevoegd gezag is ten aanzien van die activiteit.
In artikel 19.5, eerste lid, wordt voor zo’n situatie het college van B&W als bevoegd
gezag aangewezen van de gemeente waarbinnen het voorval zich voordoet; dat college
is dan alleen bevoegd tot het treffen van preventieve of herstelmaatregelen. Andere
rechten of plichten lijken niet aan dat betreffende college toe te komen, zoals de
verplichting tot het geven van een melding aan andere bestuursorganen of het recht
tot kostenverhaal van de getroffen maatregelen.369
De Afdeling adviseert te bezien of het college van B&W over voldoende instrumenten
beschikt om in die situatie adequaat te kunnen reageren. De Afdeling adviseert voorts
het voorstel zo nodig aan te passen.
9.2.3 Kostenverhaal door bevoegd gezag
Ingevolge artikel 19.6, eerste lid, verhaalt het bevoegd gezag, indien het maatregelen
treft of laat treffen door derden, de kosten daarvan op de veroorzaker. Op grond van
het tweede lid zijn de artikelen 5:10, tweede lid, 5:25 en 5:31 van de Awb van overeenkomstige
toepassing. In deze artikelen wordt onder meer de invordering van de geldsom geregeld
en het kostenverhaal ingeval van bestuursdwang. Volgens de toelichting is de voorgestelde
regeling ontleend aan titel 17.2 van de Wm.
De Afdeling merkt op dat de regeling van kostenverhaal in titel 17.2 van de Wm, meer
mogelijkheden biedt om af te zien van kostenverhaal dan artikel 5:25, eerste lid,
van de Awb biedt. Zo zijn in artikel 17.16, eerste lid, gronden opgenomen op grond
waarvan de schade niet aan de veroorzaker kan worden toegerekend. Voorts kan ingevolge
artikel 17.16, derde en vierde lid, het bevoegd gezag ook geheel of gedeeltelijk afzien
van kostenverhaal en vervalt op grond van artikel 17.17 de bevoegdheid tot kostenverhaal
na vijf jaren na de dag waarop die maatregelen geheel zijn voltooid. De Afdeling mist
in de toelichting een onderbouwing voor het niet overnemen van deze mogelijkheden.
Dit laatste temeer, omdat het indirecte effect van de verruiming van de mogelijkheden
tot kostenverhaal kan zijn, dat het bevoegd gezag bepaalde maatregelen sneller inzet.
Uit de toelichting blijkt evenmin of een facultatieve bevoegdheid tot kostenverhaal
is overwogen.
De Afdeling adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen en het voorstel zo
nodig aan te passen.
9.2.4 Onderzoek oorzaak en voorkomen herhaling ongewoon voorval
Het bevoegd gezag moet op grond van artikel 19.7, eerste lid, erop toezien dat gegevens
worden verzameld over het ongewone voorval en worden geanalyseerd om de oorzaak ervan
te achterhalen. Ingevolge artikel 17.3, tweede lid, van de Wm gold deze verzamel-
en analyseverplichting voor degene die de inrichting drijft. Degene die een inrichting
drijft, kon immers (nagenoeg) altijd worden aangemerkt als veroorzaker van een ongewoon
voorval. Voor een activiteit die een ongewoon voorval veroorzaakt, zal niet altijd
de veroorzaker kunnen worden aangewezen. In het voorgestelde 19.7, eerste lid, noch
in de toelichting wordt aangegeven op wie de verplichting rust om gegevens te verzamelen
en te analyseren, waarop het bevoegd gezag moet toezien.
De Afdeling adviseert artikel 19.7, eerste lid, te verduidelijken.
9.2.5 Alarmeringswaarden
a. Algemeen
In artikel 19.10 wordt de vaststelling van alarmeringswaarden en de aanwijzing van
bestuursorganen om bij (dreigende) overschrijding van alarmeringswaarden maatregelen
en voorzieningen te treffen gedelegeerd naar het niveau van een amvb. Bij ministeriële
regeling kunnen maatregelen en voorzieningen worden benoemd die getroffen kunnen worden
bij (dreigende) overschrijding van alarmeringswaarden. In artikel 19.11 wordt de bevoegdheid
om regels te stellen over het geven van informatie of waarschuwingen als alarmeringswaarden
worden overschreden of dreigen te worden overschreden gedelegeerd naar het niveau
van een ministeriële regeling. Voorheen vond de aanwijzing van bestuursorganen en
de door hen te nemen maatregelen in de wet, bijvoorbeeld in artikel 43 van de Wet
inzake de luchtverontreiniging370 en in artikel 3.3 van de Waterwet371. In de toelichting ontbreekt een motivering voor het verlaging van het regelingsniveau.
De Afdeling adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen in het licht van hetgeen
in hoofdstuk 2 is opgemerkt over de wetgevende rol van de Staten-Generaal en het voorstel
zo nodig aan te passen.
b. Alarmeringswaarden luchtkwaliteit
Ingevolge artikel 19.12, eerste lid, kan – bij overschrijding van alarmeringswaarden
voor luchtkwaliteit of van een verontreiniging van de buitenlucht door stoffen waarvoor
geen alarmeringswaarden zijn vastgesteld – de commissaris van de Koning, in het belang
van de volksgezondheid of de gezondheid van bijzonder gevoelige bevolkingsgroepen,
bij besluit regels stellen over het gebruik van installaties of brandstoffen en over
andere activiteiten. Deze bepaling is volgens de toelichting ontleend aan hoofdstuk
V van de Wet luchtverontreiniging. Op grond van artikel 50, eerste lid, van de Wet
luchtverontreiniging kan de commissaris geen toepassing geven aan zijn regelgevende
bevoegdheid, zonder aan de inspecteur (voor de Leefomgeving en Transport) de gelegenheid
te bieden hem ter zake van advies te dienen. Volgens de toelichting is deze procedurebepaling
niet opgenomen in dit voorstel, maar kan deze via de grondslag van artikel 16.79 bij
amvb alsnog zijn beslag krijgen.372
De Afdeling merkt op dat in de toelichting geen reden wordt gegeven voor het op een
lager niveau van regelgeving vastleggen van procedurevoorschriften. Evenmin wordt
zekerheid geboden over het opnemen van procedurevoorschriften in de amvb. In het licht
van de bevoegdheid tot regelgeving voor een orgaan van de uitvoerende macht, de commissaris
van de Koning, acht de Afdeling dit een gemis.
De Afdeling adviseert de procedurevoorschriften op te nemen in het voorstel.
9. Wetstechnische opmerkingen
9.1 Instrumenten
9.1.1 Programma’s
De Afdeling adviseert om de terminologie in de artikelen 3.2 en 3.4, die zien op de
inhoud van de omgevingsvisies en programma’s, en de toelichting beter op elkaar te
laten aansluiten. Het wetsvoorstel en de toelichting zijn overeenkomstig het advies
van de Afdeling aangepast.
Aangezien de mogelijkheid om bij algemene maatregel van bestuur bestuursorganen te
verplichten om programma’s gezamenlijk vast te stellen ziet op verplichte programma’s is dit artikel verplaatst. Conform het advies van de Afdeling is dit
artikel nu opgenomen in paragraaf 3.2.2.
Het advies van de Afdeling om in het voorstel te verduidelijken, dat de verplichting
van het actieplan geluid voor provincies ziet op conform de richtlijn omgevingslawaai
belangrijke spoorwegen die buiten een agglomeratie zijn gelegen, is overgenomen. Het
artikel dat ziet op de verplichting tot het vaststellen van een actieplan geluid door
de gemeente is aangepast. Verder is in de toelichting verduidelijkt, dat belangrijke
spoorwegen gelegen binnen een agglomeratie onderdeel zijn van het actieplan dat door
het college van burgemeester en wethouders van de agglomeratiegemeente moet worden
vastgesteld.
De Afdeling adviseert om in artikel 3.7, eerste lid, onder d, de term »overige geluidbronnen»
te verduidelijken. Naar aanleiding van deze opmerking zijn dit onderdeel en de toelichting
daarop aangepast.
Voor de opmerking van het advies van de Afdeling over het rioleringsprogramma verwijs
ik naar paragraaf 4.2.4 van dit nader rapport.
9.1.2 Algemene regels
Onderdeel a
De door de Afdeling mogelijk geachte verwarring rondom het begrip locatieontwikkelingsregels
is ondervangen door het schrappen van dat begrip.
Onderdeel b
Naar aanleiding van de opmerking van de Afdeling is in paragraaf 4.4.3 van het algemeen
deel van de toelichting nader ingegaan op het begrip locatie.
Onderdeel c
Het advies om de delegatie in het omgevingsplan en de verordeningen op te nemen is
niet opgevolgd. In plaats daarvan zal bij de invulling van de delegatiegrondslag voor
procedurele en vormvereisten (artikel 16.86) worden verzekerd, dat bij het raadplegen
van het omgevingsplan en de verordeningen kenbaar is, welke regels ter uitvoering
van een gedelegeerde bevoegdheid zijn gesteld.
Onderdeel d
Wat betreft het aan de functie tevens verbinden van andere regels is bepaald, dat
regels die met het oog op de functie nodig zijn, worden opgenomen. In sommige gevallen
kan het echter zijn, dat in het omgevingsplan wel een functie aan een locatie wordt
toebedeeld, maar er geen andere regels worden gesteld, omdat die regels bijvoorbeeld
al volgen uit algemene rijksregels of een omgevingsverordening.
Onderdeel e
Het artikel is aangepast, de zinsnede «worden betrokken bij» is geschrapt. Opname
van de beleidsregels in een bijlage van een omgevingsplan is niet meer vereist, de
kenbaarheid kan middels de delegatiegrondslag voor procedurele en vormvereisten (artikel
16.86) op een andere wijze worden gewaarborgd.
Onderdeel f
Nu in het omgevingsplan geen onderscheid meer wordt gemaakt tussen locatieontwikkelingsregels
en andere regels en van alle regels van het omgevingsplan door middel van een afwijkvergunning
kan worden afgeweken, is het niet meer zo dat zowel op grond van regels in het omgevingsplan
als op grond van regels buiten het omgevingsplan omgevingsvergunningsplichten ontstaan.
Aan het advies van de Afdeling wordt hiermee impliciet voldaan.
9.1.3 Omgevingsvergunning
a. Gelijktijdige aanvragen en coördinatie bij wateractiviteiten
De opmerkingen van de Afdeling over gelijktijdige aanvragen en coördinatie bij wateractiviteiten
hebben ertoe geleid dat, overeenkomstig het advies van de Afdeling, de memorie van
toelichting bij paragraaf 16.1.4 van het wetsvoorstel is verduidelijkt en aangevuld.
b. Gebruiksverbod
De Afdeling constateert terecht dat in het wetsvoorstel niet is voorzien in een generiek
gebruiksverbod om gronden en bouwwerken te gebruiken of te laten gebruiken in strijd
met een omgevingsplan. Een dergelijk generiek gebruiksverbod, was wel opgenomen in
artikel 7.10 Wro. Deze bepaling is echter vervallen met de inwerkingtreding van de
Wabo. Een dergelijke generieke verbodsbepaling, die in de Wro destijds als absolute
verbodsbepaling was geredigeerd, sloot niet goed aan bij het relatieve karakter daarvan.
Onder de Wro kon immers al met het verlenen van een ontheffing of het vaststellen
van een projectbesluit toestemming worden verleend voor een gebruik van gronden of
bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan. Met de invoering van de Wabo is het
desbetreffende verbod in overeenstemming gebracht met het relatieve karakter en geredigeerd
als verbod om zonder een omgevingsvergunning gronden en bouwwerken te gebruiken in
strijd met een bestemmingsplan (of andere planologische regels). Deze opzet wordt
onder artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder b, van het wetsvoorstel voortgezet.
Bij handelen in strijd met regels van het omgevingsplan, vormt het verbod om zonder
omgevingsvergunning een afwijkactiviteit te verrichten, de verboden gedraging die
aan een handhavend optreden ten grondslag kan worden gelegd. Dat geldt voor handelen
in strijd met de in een omgevingsplan gestelde regels over bouwactiviteiten, het gebruik
van gronden en bouwwerken, maar ook voor handelen in strijd met andere regels uit
het omgevingsplan. Als in het omgevingsplan een verbod is opgenomen om bepaalde bomen
of houtopstanden te kappen, verhardingen aan te brengen, leidingen te leggen, gebouwen
te slopen of om lokale monumenten te slopen, verstoren, verplaatsen of in enig opzicht
te wijzigen, kan met de omgevingsvergunning voor de afwijkactiviteit van deze verboden
worden afgeweken. Indien de omgevingsvergunning niet kan worden verleend, bestaat
er geen zicht op legalisering en geldt er een beginselplicht voor het bevoegd gezag
om handhavend op te treden. Er is geen aanleiding gezien om artikel 5.1, waarin de
omgevingsvergunningplichtige activiteiten zijn omschreven, op zo’n wijze te redigeren
waardoor expliciet blijkt dat niet alleen het verrichten van de omschreven activiteiten
maar ook het laten verrichten van die activiteiten als verboden gedraging moet worden
aangemerkt. Een dergelijke opzet zou ten koste gaan van de leesbaarheid van de bepaling.
Net als onder de Wabo blijft het echter onveranderd de bedoeling dat niet alleen het
zonder vereiste omgevingsvergunning zelf verrichten van activiteiten, maar ook het
laten verrichten van die activiteiten als verboden gedraging dient te worden aangemerkt.
Een en ander is nader in de memorie van toelichting verduidelijkt.
9.1.4 Artikel 5.13 (toetsingskader voor artikel 5.1-activiteiten)
a en b. Grondslag, uitgangspunten en rechtszekerheid
Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is artikel 5.13 gewijzigd. Een verwijzing
naar artikel 2.1, tweede en derde lid, komt hierin niet langer voor. Hetzelfde geldt
voor de artikelen 5.17, 5.22 en 5.23. Volstaan wordt verder met een verwijzing naar
wat hierover in de samenvatting is opgemerkt in paragraaf 3.1, onder «Inhoudelijke
normering van besluitvorming» en paragraaf 2.3.2.
c. Aanhoudingsregeling
De opmerkingen die de Afdeling op diverse plaatsen in het advies heeft gemaakt over
het voorbereidingsbesluit en het daaruit voortvloeiende beschermingsregime, dat vooruitloopt
op de inwerkingtreding van een besluit tot vaststelling (wijziging daaronder begrepen)
van het omgevingsplan, heeft geleid tot nadere verduidelijking en onderbouwing in
de memorie van toelichting. In paragraaf 4.3.3 is al uitvoerig ingegaan op de redenen
waarom in het wetsvoorstel wijzigingen zijn doorgevoerd in de regeling van voorbereidingsbescherming,
ten opzichte van de huidige regeling in de Wro en de Wabo. Kortheidshalve wordt hier
naar genoemde paragraaf verwezen.
d. Houdbaarheid van onderzoeksgegevens
De Afdeling vraagt waarom er bij het artikel over de houdbaarheid van onderzoeksgegevens
(artikel 16.5) geen uitzondering is opgenomen voor besluiten over Natura 2000-activiteiten
en flora- en fauna-activiteiten en besluiten krachtens de Wet bescherming Antarctica.
Voor de besluiten krachtens de Wet bescherming Antarctica geldt dat de Omgevingswet
daarop niet van toepassing is. Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is voor
Natura 2000-activiteiten en flora- en fauna-activiteiten een uitzondering opgenomen.
Dit sluit aan bij de bestaande regelgeving. Dit laat uiteraard onverlet dat ook bij
die besluiten bestaande onderzoeksgegevens gebruikt kunnen worden als die voldoende
actueel zijn.
9.1.5 Grondexploitatie
De toelichting bij artikel 12.1, eerste lid, is aangevuld waardoor inzichtelijk wordt
wat de redenen zijn om het hoofdstuk grondexploitatie alleen van toepassing te laten
zijn wanneer er sprake is van kosten verbonden aan de grondexploitatie. Daarnaast
wordt in de toelichting ook een doorkijk gegeven naar de soorten kosten die in elk
geval al dan niet onder de noemer grondexploitatiekosten komen te vallen.
Aan de toelichting op artikel 12.7, eerste lid, is toegevoegd dat afrekening plaats
heeft na voltooiing van de werken. Dit sluit aan bij de uitleg van deze bepaling onder
de huidige Wet ruimtelijke ordening.
In de toelichting op artikel 12.6, vierde lid, wordt tot uitdrukking gebracht dat
in de huidige situatie een taxatie ook bij een globale bestemming is vereist, maar
dat het voornemen is daarin verandering te brengen met het Omgevingsbesluit.
9.1.6 Alternatieven-onderzoek mer
Op grond van artikel 16.50, derde lid, hoeven voor een project in het project-MER
geen alternatieven voor de locatie (waaronder het tracé) van het project te worden
onderzocht als die locatie of dat tracé al in het plan-MER is aangewezen. Het alternatievenonderzoek
kan echter alleen achterwege blijven, aldus het tweede lid, voor zover het alternatieven
voor die locatie (waaronder een tracé) betreft. Hieruit volgt dat ten aanzien van
andere onderwerpen wel naar alternatieven moet worden gekeken. Dit blijkt ook uit
de toelichting op artikel 16.50. De opmerkingen van de Afdeling hebben geen aanleiding
gegeven om de wettekst of de memorie van toelichting aan te passen.
9.2 Bijzondere omstandigheden
9.2.1 Economische of juridische beschikkingsmacht
Naar aanleiding van de opmerkingen die door de Afdeling zijn geplaatst bij de formulering
van artikel 19.1, tweede lid, onder d, is het voorstel (de tekst van dit onderdeel)
aangepast. Gekozen is voor de term «doorslaggevende economische zeggenschap» in plaats
van de term «economische en juridische beschikkingsmacht», omdat eerstgenoemde term
al gangbaar is in de Wet milieubeheer (zie de artikelen 16.2a en 17.6) en aansluit
bij het in diverse EU-richtlijnen gebruikte criterium «doorslaggevende economische
zeggenschap». Tevens is de redactie van de bepaling gewijzigd om door de Afdeling
genoemde mogelijke onduidelijkheden te voorkomen. De toelichting bij deze (begrips)bepaling
is verduidelijkt.
9.2.2 Aanwijzing bevoegd gezag
Overeenkomstig het advies van de Afdeling is bezien of het college van burgemeester
en wethouders in een situatie als bedoeld in artikel 19.5, eerste lid, over voldoende
instrumenten beschikt om in een dergelijke situatie adequaat op te treden. Overeenkomstig
de suggestie van de Afdeling is het voorstel aangepast door het van overeenkomstige
toepassing verklaren van enkele door de Afdeling gesuggereerde bepalingen: de in artikel
19.3 aan het «bevoegd gezag» opgelegde meldingsplicht en het in artikel 19.6 toegekende
recht op kostenverhaal. Tevens is artikel 19.4 van overeenkomstige toepassing verklaard
(veroorzaker verplichten tot treffen van maatregelen). Daarmee is het college van
burgemeester en wethouders voor een dergelijke situatie adequaat toegerust. De door
de Afdeling eveneens genoemde bepaling van artikel 19.7 (onderzoek oorzaak en voorkomen
herhaling) is niet van overeenkomstige toepassing verklaard, aangezien met het uitoefenen
van die bevoegdheid kan worden gewacht totdat duidelijk is geworden welk bestuursorgaan
bevoegd gezag is met betrekking tot de activiteit waarbij het voorval zich heeft voorgedaan.
9.2.3 Kostenverhaal door bevoegd gezag
De Afdeling vraagt om een nadere toelichting op de mogelijkheden van het bevoegde
gezag om bij de veroorzaker kosten te verhalen van maatregelen die het heeft getroffen
om de milieuschade te voorkomen dan wel te beperken. Overeenkomstig het advies van
de Afdeling is de (artikelsgewijze) toelichting aangevuld en verduidelijkt.
9.2.4 Onderzoek oorzaak en voorkomen herhaling ongewoon voorval
De Afdeling adviseert artikel 19.7 over gegevensverzameling over een ongewoon voorval
te verduidelijken. Naar aanleiding van deze opmerking is de toelichting bij dit artikel
verduidelijkt.
9.2.5 Alarmeringswaarden
De Afdeling vraagt om een nadere toelichting op de keuze om de vaststelling van alarmeringswaarden
en de aanwijzing van bestuursorganen die bij dreigende overschrijding maatregelen
en voorzieningen te kunnen treffen bij algemene maatregel van bestuur te regelen.
Ook vraagt de Afdeling om een toelichting op regels over de informatievoorziening
bij overschrijding in een ministeriële regeling vast te leggen.
De lijn die ik heb gekozen ten aanzien van het niveau van deze regels volgt uit de
harmonisatie van de niveaus van regelgeving in het kader van dit wetsvoorstel.
Het advies van de Afdeling om procedurevoorschriften op te nemen over de bevoegdheid
van de Inspectie Leefomgeving en Transport tot advisering van de commissaris van de
Koning is niet overgenomen. In het zeldzame geval dat de commissaris deze bevoegdheid
tot regelgeving toepast, is het aan de commissaris om te bepalen wie hij om advies
vraagt. Dat kan de Inspectie voor de Leefomgeving en Transport zijn, maar bijvoorbeeld
ook het RIVM.
10. De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.
10. Redactionele kanttekeningen
De redactionele kanttekeningen zijn (grotendeels) overgenomen. Een aantal kanttekeningen
is door andere wijzigingen overbodig geworden. Hieronder wordt onderbouwd waarom enkele
voorstellen niet zijn overgenomen.
Artikel 2.1
In plaats van het voorstel van de Afdeling om in het eerste lid «tenzij daarvoor bijzondere
regels van toepassing zijn» te schrappen, is in de wettekst en de toelichting verduidelijkt
dat dit gaat om specifieke regels die een uitzondering vormen op de (generieke) doelen
van het wetsvoorstel.
Het voorstel van de Afdeling om in het tweede lid «en met de rechtstreeks daarbij
betrokken belangen» te schrappen, is eveneens niet overgenomen. In de wettekst is
verduidelijkt dat bestuursorganen rekening moeten houden met de samenhang van de relevante
onderdelen en aspecten van de fysieke leefomgeving en van de rechtstreeks daarbij
betrokken belangen. Die samenhang is een aanvulling op wat de Algemene wet bestuursrecht
bepaalt.
Het derde lid is herschreven in verband met het advies van de Afdeling om het normatieve
karakter van het wetsvoorstel te vergroten. Het tekstvoorstel voor de aanhef van het
derde lid is daarom niet overgenomen.
Artikel 18.4
Het tekstvoorstel van de Afdeling is niet overgenomen, aangezien bij de aangereikte
formulering niet duidelijk is of ook de Minister van Infrastructuur en Milieu zelf
bevoegd is tot het toepassen van de in de Awb gereguleerde herstelsancties. De redactie
van artikel 18.4 is wel verbeterd. In lijn daarmee zijn ook de artikelen 18.6 en 18.9
aangepast.
De suggestie om de citeertitel aan te passen is niet overgenomen. De citeertitel Omgevingswet
brengt de ambitie van de wet tot uitdrukking, namelijk de stapsgewijze uitbouw tot
de centrale wet voor de fysieke leefomgeving. Dit wetsvoorstel legt daarvoor het fundament.
Tot slot zijn het wetsvoorstel en de memorie van toelichting anderszins geactualiseerd.
In verband daarmee zijn diverse redactionele en wetstechnische wijzigingen van ondergeschikte
aard, zoals vernummeringen, aangebracht. In de bijlage is daarvoor een transponeringstabel
opgenomen.
11. Overige wijzigingen
Voorts is van de gelegenheid gebruik gemaakt om enkele andere wijzigingen door te
voeren die voor een goede in- of uitvoering van de wet noodzakelijk zijn. Deze worden
hieronder kort uiteengezet. De memorie van toelichting is dienovereenkomstig aangepast.
Hoofdstuk 2
Ten behoeve van een evenwichtige verdeling van de artikelen over afdelingen zijn twee
extra afdelingen ingevoegd (afdeling 2.5 en 2.6). Dit heeft tevens geleid tot vernummering
van de paragrafen en aanpassing van de paragraaftitels.
Artikel 2.11, 2.12 en 2.14
In deze artikelen is duidelijker tot uitdrukking gebracht dat het vaststellen van
een omgevingswaarde een bevoegdheid is. De verplicht door de provincie en het Rijk
vast te stellen omgevingswaarden zijn opgenomen in de artikelen 2.13 en 2.15. Daarbuiten
bestaat geen verplichting tot het vaststellen van omgevingswaarden, uitsluitend een
bevoegdheid.
Artikel 2.15
Bij nader inzien leent de milieutoestand voor mariene wateren als bedoeld in de kaderrichtlijn
mariene strategie zich niet voor het vaststellen van omgevingswaarden. Er kan worden
volstaan met het stellen van instructieregels, zonder omgevingswaarden vast te stellen.
Ook op dit moment is de milieutoestand voor mariene wateren geïmplementeerd als instructieregel
voor het nationale waterplan.
Artikel 2.18
Het beheer van gesloten stortplaatsen is uit het eerste lid geschrapt. De regels over
stortplaatsen zullen op een later moment van de Wet milieubeheer worden overgebracht
naar het wetsvoorstel. De twee artikelen na artikel 2.18, over provinciale beschermingsregels
en beperkingengebieden en over de aanwijzing of begrenzing van locaties, zijn eveneens
geschrapt. Het past beter in de systematiek van het wetsvoorstel om deze bepalingen
in de vorm van instructieregels krachtens paragraaf 2.5.1 op te nemen.
Artikel 2.20 en 2.21
Nadere beschouwing van de aanwijzing en begrenzing van locaties door het Rijk heeft
geleid tot een nieuwe formulering, waarin beter tot uitdrukking is gebracht welke
elementen bij algemene maatregel van bestuur worden vastgesteld en welke elementen
bij ministeriële regeling.
Artikel 2.23
Het derde lid is geschrapt. De regels over omgevingsvergunningen, inclusief de gronden
voor verlening en weigering daarvan, zijn geconcentreerd in hoofdstuk 5.
Artikel 2.30
De instructieregels ter implementatie van de zwemwaterrichtlijn zijn samengevoegd
en logischer geordend. De eerste bepaling met betrekking tot bijzondere beheerbevoegdheden
(thans afdeling 2.6) is in verband daarmee geschrapt.
Artikel 2.40
Ten onrechte was in het wetsvoorstel geen bepaling opgenomen vergelijkbaar met de
huidige artikelen 6.10 van de Waterwet en 6 van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken.
Deze omissie is hersteld.
Hoofdstuk 3
Artikel 3.9
Hierin is beter tot uitdrukking gebracht op welk orgaan de verplichting rust om een
programma op te stellen.
Artikel 3.17, tweede lid,
Hierin is tot uitdrukking gebracht dat de uitvoeringsplicht niet alleen geldt ter
uitvoering van instructieregels maar ook ter uitvoering van instructies.
Paragraaf 3.2.4
Het toepassingsbereik van het instrument programmatische aanpak is verbreed: de toepassing
is niet alleen mogelijk voor het voldoen aan omgevingswaarden, maar ook voor het bereiken
van een andere doelstelling van de fysieke leefomgeving. Dit biedt bestuursorganen,
met inachtneming van de daaraan gestelde eisen, nog meer mogelijkheden voor het inzetten
van dit instrument.
Hoofdstuk 5
In dit hoofdstuk zijn nog enkele aanvullende wijzigingen aangebracht. Deze wijzigingen
betreffen in de eerste plaats de herformulering van een aantal vergunningplichtige
activiteiten op het gebied van mijnbouw en water. Voor mijnbouw ligt hieraan ten grondslag
dat is gebleken dat er nog een vergunningplicht uit de mijnbouwregelgeving (de vergunning
voor het verrichten van een verkenningsonderzoek) in het wetsvoorstel kon worden geïntegreerd.
Voor de wateractiviteiten hangt dit samen met het nader aanscherpen van de onderlinge
verhouding van de verschillende wateractiviteiten ten opzichte van elkaar.
Tevens is een wijziging aangebracht in artikel 5.2, eerste lid, tweede zin. Die maakt
het mogelijk om in het omgevingsplan, de waterschapsverordening of de omgevingsverordening
te voorzien in maatwerk bij de aanwijzing van vergunningvrije dan wel vergunningplichtige
gevallen voor activiteiten als bedoeld in artikel 5.1. Op rijksniveau kan zo worden
volstaan met de aanwijzing van standaardgevallen, die vervolgens bij de activiteiten
waar dit aan de orde kan zijn op gemeentelijk of provinciaal niveau of op het niveau
van het waterschap naar boven of beneden kunnen worden bijgesteld. Hiermee worden
onnodige administratieve en bestuurlijke lasten voorkomen.
Verder zijn, als uitvloeisel van de gemaakte keuzes rondom het omgevingsplan naar
aanleiding van het advies van de Afdeling, de artikelen 5.3 en 5.4 vervallen.
Ook zijn de bepalingen in deze afdeling die specifiek betrekking hebben op omgevingsvergunningen
voorinstallaties als bedoeld in bijlage 1 bij de richtlijn industriële emissies (ippc-installaties)
mede van toepassing verklaard op omgevingsvergunningen voor activiteiten die onder
de Seveso-richtlijn vallen. Hiertoe is overgegaan omdat deze richtlijn betrekking
heeft op bedrijven met een vergelijkbaar hoog milieurisico – veelal gaat het hier
ook al om ippc-installaties –, alsmede vanwege de eis van procedurele coördinatie
tussen verschillende bevoegde autoriteiten die artikel 6 van de Seveso-richtlijn bevat.
Daarnaast is een nieuw artikel (artikel 5.39) opgenomen waarin voor procedures tot
wijziging van de voorschriften van een omgevingsvergunning of intrekking daarvan de
positie van het instemmingsorgaan, bedoeld in artikel 16.15, ten opzichte van het
bevoegd gezag is verduidelijkt, dit omdat de praktijk behoefte bleek te hebben aan
een dergelijke bepaling.
Verder is de bepaling vervallen dat aan omgevingsvergunningen voor bepaalde milieubelastende
activiteiten geen voorschriften kunnen worden verbonden (artikel 5.17, derde lid).
Deze bepaling was met name bedoeld voor de gevallen waarvoor naar huidig recht een
zogeheten omgevingsvergunning beperkte milieutoets (obm) geldt met het oog op de beoordeling
of al dan niet een MER moet worden gemaakt. Tot de conclusie is gekomen dat artikel
5.17, derde lid, niet meer nodig is, gelet op de wijze waarop bovengenoemde vergunningplicht
als milieubelastende activiteit op basis van artikel 5.1, tweede lid, onder b, en
de bijbehorende beoordelingsregels van artikel 5.25, in samenhang met de algemene
rijksregels voor milieubelastende activiteiten, vorm zal krijgen.
Tot slot is een regeling toegevoegd waarmee wordt voorzien in een aan het projectbesluit
gelijkwaardige procedure voor de gemeente die ten behoeve van de realisering van een
project van publiek belang het omgevingsplan wijzigt (artikel 5.53). Als een gemeente
er bij een dergelijk project voor kiest om bij de voorbereiding gebruik te maken van
de «sneller en beter»-aanpak (overeenkomstig de artikelen 5.43, eerste en derde lid,
5.45, 5.46, 5.47 en 5.49 van de projectprocedure) zal, net als voor het projectbesluit,
een rechterlijke beslistermijn van zes maanden gelden voor een eventueel beroep tegen
het omgevingsplan. Met toepassing van afdeling 3.5 Awb kan er daarbij gekozen worden
voor een gecoördineerde voorbereiding van het desbetreffende besluit tot wijziging
van het omgevingsplan met andere voor de uitvoering van het project benodigde besluiten.
Zo kan bijvoorbeeld de omgevingsvergunning voor bouwactiviteiten meegenomen worden
bij de voorbereiding. Bij een gecoördineerde voorbereiding zullen op grond van de
Awb alle gecoördineerde besluiten de rechtsgang volgen van het omgevingsplan. In dat
geval staat rechtstreeks beroep op de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van
State open tegen alle gecoördineerde besluiten. In combinatie met de versnelde behandeling
van het beroep, ontstaan op deze wijze ook voor gemeentelijke projecten van publiek
belang de procedureversnellers die gelden voor het projectbesluit.
Hoofdstuk 10
In het hoofdstuk zijn enkele redactionele verbeteringen doorgevoerd. Daarnaast is
artikel 10.5 zodanig aangepast, dat de tekst er van overeenstemt met de tekst van
het huidige artikel 5.20 Waterwet zoals die komt te luiden na de voorgenomen wijziging
door de in voorbereiding zijnde Reparatiewet infrastructuur en milieu 2014. Tevens
is aan de toelichting nog informatie uit recente jurisprudentie rond de toepassingscriteria
«minnelijk overleg» (artikel 10.11, onder b) en «redelijkerwijs onteigening niet vorderen»
(artikel 10.11, onder d) toegevoegd.
Hoofdstuk 12
Hoofdstuk 12 is op sommige plekken redactioneel gewijzigd ten opzichte van de versie
zoals die aan de Afdeling is gezonden. Die wijzigingen houden in de eerste en voornaamste
plaats verband met de opmerkingen van de Afdeling over dit hoofdstuk. In de tweede
plaats zijn er redactionele wijzigingen aangebracht met het oog op het verder verbeteren
van de toegankelijkheid van de tekst. Dat heeft ertoe geleid dat sommige artikelen
of artikelleden opgeknipt zijn of van plaats zijn gewisseld of dat er enkele nieuwe
artikelleden zijn toegevoegd. Daarnaast zijn artikel 12.9 (exploitatievoorschriften
bij een projectbesluit of omgevingsvergunning) en 12.10, vierde lid komen te vervallen.
Die bepalingen regelden namelijk dat hoofdstuk 12 onder omstandigheden van overeenkomstige
toepassing is op bijvoorbeeld gedeputeerde staten of de Minister. Door in de artikelen
van dit hoofdstuk consequent over «bevoegd gezag» te spreken, is een dergelijke bepaling
niet meer nodig. Tot slot is ook artikel 12.5, derde lid, vervallen omdat die bepaling
over het herzien van exploitatievoorschriften bij nader inzien niet goed werkbaar
lijkt.
Hoofdstuk 13
Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om aan hoofdstuk 13 een bepaling toe te voegen
die de grondslag geeft voor het heffen van tarieven door de Commissie voor de milieueffectrapportage.
Deze regeling sluit aan op de regeling in artikel 2.23a van de Wet milieubeheer.
Hoofdstuk 16
De artikelen 16.2 en 16.3 houden nauw verband met artikel 20.12 (landelijke voorziening
elektronische omgevingsdocumenten). Deze drie artikelen zijn meer met elkaar in lijn
gebracht en verder vereenvoudigd. Zo wordt in de gewijzigde artikelen onder andere
gesproken van omgevingsdocumenten in plaats van elektronische omgevingsdocumenten.
In dit hoofdstuk is daarnaast een aantal nieuwe bepalingen opgenomen. Het nieuwe artikel
16.80 voorziet in een grondslag om bij algemene maatregel van bestuur gevallen aan
te wijzen waarin een omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit niet eerder in werking
treedt dan na inwerkingtreding van een omgevingsvergunning voor een andere activiteit.
Het nieuwe artikel 16.82 voorziet in een regeling inzake de reikwijdte van het beroep
nadat toepassing is gegeven aan de coördinatieregeling Awb met betrekking tot de voorbereiding
van beslissingen als bedoeld in artikel 16.7. Het nieuwe artikel 16.54 bevat een verplichting
tot overlegging van gegevens en bescheiden. Dat artikel houdt verband met het nieuwe
artikel 5.40. In het nieuwe vierde lid van artikel 16.53 is het derde lid van dat
artikel van overeenkomstige toepassing is verklaard op het omgevingsplan voor zover
het betreft regels over de door de aanvrager te verstrekken gegevens en bescheiden
voor een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit of afwijkactiviteit.
In het hoofdstuk zijn een tweetal wijzigingen doorgevoerd die betrekking hebben op
de milieueffectrapportage. Ten eerste is de bepaling geschrapt dat als voor het project
een milieueffectrapport moet worden gemaakt en voor het project meer besluiten nodig
zijn waarvoor een plicht geldt tot het maken van een milieueffectrapport, het milieueffectrapport
wordt gemaakt voor het eerste besluit waarvoor die plicht geldt. Deze bepaling blijkt
bij nader inzien overbodig omdat voor een mer-plichtig project slechts één milieueffectrapport
hoeft te worden gemaakt en het milieueffectrapport altijd bij het eerste mer-plichtige
besluit moet worden gemaakt. Verder is artikel 16.49 is toegevoegd. Daarin is bepaald
dat het bevoegd gezag een besluit niet vaststelt als het milieueffectrapport redelijkerwijs
niet aan het project ten grondslag kan worden gelegd.
In artikel 16.68 is afdeling 3.4 Awb van toepassing verklaard op de voorbereiding
van een voorkeursbeslissing voor het opnemen van regels in een omgevingsplan vanwege
de realisatie van een project van publiek belang als bedoeld in artikel 5.53.
In een aantal artikelen is voor de duidelijkheid tot uitdrukking gebracht dat de betrokken
bepalingen ook gelden voor wijzigingen of intrekkingen van de betrokken besluiten
of andere rechtsfiguren. In het wetsvoorstel is die verduidelijking alleen aangebracht
als daarover wat betreft de toepassing van een bepaling onduidelijkheid kan ontstaan.
Die verduidelijking is alleen nodig geacht bij een aantal procedurele bepalingen.
Tot slot is de indeling van het hoofdstuk gewijzigd, waarbij zoveel mogelijk de volgorde
van het besluitvormingsproces is gevolgd.
Hoofdstuk 17
In artikel 17.2, eerste lid, is expliciet bepaald dat de Minister van Infrastructuur
en Milieu de voorzitter en leden van een adviesorgaan benoemt en ontslaat. De aan
de Afdeling voorgelegde tekst bleek vragen op te roepen over de benoeming van de voorzitters,
die onduidelijkheid is nu weggenomen. Hetzelfde geldt voor het ontslag nemen door
voorzitters en leden van adviescolleges.
In artikel 17.2, tweede lid, is de verwijzing naar artikel 28, tweede en derde lid,
van de Kaderwet adviescolleges geschrapt. Die leden hebben betrekking op de periodieke
evaluatie van adviescolleges door die adviescolleges zelf en op het uitbrengen van
het jaarverslag; het op de adviesorganen van toepassing laten zijn van beide verplichtingen
werd als ongewenst beschouwd. Indien behoefte bestaat aan evaluatie van een adviesorgaan,
zal de Minister van Infrastructuur en Milieu daar zorg voor dragen. Indien behoefte
bestaat aan een jaarverslag zal dat per adviesorgaan in de algemene maatregel van
bestuur waarbij dat orgaan wordt ingesteld, worden geregeld.
Aan artikel 17.5 is een derde lid toegevoegd dat bepaalt dat de artikelen 15, vijfde
lid, en 20 van de Kaderwet adviescolleges niet van toepassing zijn op de Commissie
voor de milieueffectrapportage. Hiermee wordt de bestaande praktijk dat de Commissie
haar eigen secretaris benoemt en haar adviezen in werkgroepverband uitbrengt gecontinueerd.
Hoofdstuk 18
De indeling van hoofdstuk 18 (Handhaving en uitvoering) is verbeterd. Voorts is een
tweetal artikelen toegevoegd: artikel 18.8 (bevoegdheid rijksbelastingdienst) en artikel
18.9 (inachtneming Zeerechtverdrag). Beide artikelen zijn overgenomen uit de Waterwet.
De tekst van afdeling 18.3 (Kwaliteitsbevordering en afstemming) is niet opgenomen
in dit wetsvoorstel, omdat deze tekst thans voorligt bij de Tweede Kamer in het op
13 februari 2014 ingediende wetsvoorstel wijziging van de Wet algemene bepalingen
omgevingsrecht (verbetering vergunningverlening, toezicht en handhaving, Kamerstukken
II 2013/14, 33 872, nr. 2, artikel I, onderdeel E). De in dat wetsvoorstel opgenomen paragraaf 5.2 (Kwaliteitsbevordering
en samenwerking) van de Wabo zal, als het door het parlement wordt aanvaard en tot
wet wordt verheven, via de Invoeringswet Omgevingswet, met eventuele door nieuwe omstandigheden
of voortschrijdend inzicht wenselijke aanpassingen, worden overgeheveld naar afdeling
18.3 van de Omgevingswet.
Hoofdstuk 19
In dit hoofdstuk is de redactie van een aantal artikelen verbeterd. In artikel 19.8
is de bevoegdheid voor niet-gemeentelijk ingedeeld gebied uitdrukkelijk geregeld.
Hoofdstuk 20
Voor de opbouw van het hoofdstuk is gekozen om gegevens centraal te stellen: eerst
de totstandkoming van gegevens, vervolgens het beheer, de producten die met gegevens
worden gemaakt en tot slot de evaluatie. Dit heeft geleid tot aanpassing van de volgorde
van de artikelen en het samenvoegen of splitsen van enkele artikelen.
De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het voorstel van
wet niet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal dan nadat met het vorenstaande
rekening zal zijn gehouden.
De vicepresident van de Raad van State,
J.P.H. Donner
Ik moge U, mede namens de Staatssecretaris van Economische Zaken, de Minister van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, de Minister voor Wonen en Rijksdienst,
de Minister van Veiligheid en Justitie en de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie
van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.
De Minister van Infrastructuur en Milieu,
M.H. Schultz van Haegen-Maas Geesteranus
Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
betreffende no.W14.13.0235/IV
Wetsvoorstel
Hoofdstuk 2 Taken en bevoegdheden van bestuursorganen
-
– In artikel 2.1, eerste lid, »tenzij daarvoor bijzondere regels van toepassing zijn»
schrappen. Beperking volgt reeds uit de bijzondere regels.
-
– In artikel 2.1, tweede lid, schrappen: en met de rechtstreeks daarbij betrokken belangen».
Dit vloeit reeds voort uit artikel 3.4 van de Awb.
-
– In artikel 2.1, derde lid, aanhef als volgt formuleren: Bij of krachtens algemene
maatregel van bestuur kunnen deze onderdelen en aspecten of de betrokken belangen
worden uitgewerkt of begrensd met het oog op:».
-
– In artikel 2.4, eerste lid, onderdeel b, na «activiteiten» invoegen: van. Voorts de
zinsnede «of de toelaatbare concentratie of depositie van stoffen in» in een afzonderlijk
onderdeel c plaatsen.
-
– In artikel 2.17, tweede lid, onderdeel a, onder 1, «het waterschapsbestuur» vervangen
door: het dagelijks bestuur van het waterschap.
-
– In artikel 2.19, eerste lid, na de zinsnede «als dat nodig» invoegen: is.
-
– In artikel 2.25, eerste lid, «bestuur van een waterschap» vervangen door: waterschapsbestuur.
Hoofdstuk 3 Omgevingsvisies en programma's
-
– In artikel 3.3 en artikel 3.7, tweede lid, «het waterschapsbestuur» vervangen door:
het dagelijks bestuur van het waterschap.
-
– In artikel 3.3, de derde regel, na «vaststellen» de komma schrappen.
-
– In artikel 3.8, derde lid, telkens «is gelegen» vervangen door: ligt.
-
– De artikelsgewijze toelichting op artikel 3.2 en 3.3 in overeenstemming brengen met
de aangepaste tekst van die bepalingen («zorg van de overheid» werd alleen in de toetsversie
in deze bepalingen genoemd, maar komt in het voorstel niet meer voor).
-
– In artikel 3.14, tweede lid, tweede zin, het zinsdeel «de omgevingswaarde wordt betrokken
bij de uitoefening van taken en bevoegdheden en,» schrappen in verband met doublure
met artikel 3.15, onder i.
-
– In artikel 3.17, tweede lid, verduidelijken dat het hier gaat om een bestuursorgaan
als bedoeld in artikel 3.16, eerste lid, dat met het opnemen van de maatregelen in
het programma heeft ingestemd.
Hoofdstuk 4 Algemene regels voor activiteiten in de fysieke leefomgeving
-
– In artikel 4:12 het woord «gronden» vervangen door: regels. Voorts de zinsnede «die
worden betrokken bij» vervangen door een uitdrukking die de beoogde mate van binding
duidelijk maakt. Derhalve kiezen tussen «die in acht worden genomen bij» en «waarmee
rekening wordt gehouden bij».
-
– In artikel 4.20, eerste lid, (in overeenstemming met de artikelsgewijze toelichting
bij deze bepaling) verduidelijken dat de bedoelde onderwerpen worden aangewezen bij
de amvb op grond van artikel 4.18 in plaats van bij het omgevingsplan, de omgevingsverordening
of de waterschapsverordening.
Hoofdstuk 5 De omgevingsvergunning en het projectbesluit
-
– In artikel 5.1, derde lid, (in overeenstemming met de artikelsgewijze toelichting
bij deze bepaling) verduidelijken dat de omgevingsvergunningplicht voor Natura 2000-activiteiten
en flora- en fauna-activiteiten alleen geldt indien sprake is van een vergunningplicht
als bedoeld in de bepalingen die in dit lid worden genoemd.
-
– Daartoe de zinsnede «voor zover die ... 5.5 of 5.6.» vervangen door: voor zover die
activiteiten ook vallen onder de verboden bedoeld in het eerste lid of tweede lid
of artikel 5.3, 5.4, 5.5 of 5.6.
-
– In artikel 5.8, tweede lid, na «de aanwezigheid» het woord «alleen» schrappen.
-
– In artikel 5.19, eerste lid, het woord «aangegeven» vervangen door: gestelde.
-
– In artikel 5.25, zesde lid, de woorden «zesde lid» vervangen door: vijfde lid.
Hoofdstuk 10 Gedoogplichten
-
– In artikel 10:11, onderdeel b, de zinsnede «geen overeenstemming is bereikt» vervangen
door: geen schriftelijke overeenstemming is bereikt.
-
– In artikel 10:23, eerste lid, de woorden «voor wat betreft» vervangen door: wat betreft.
Hoofdstuk 12 Grondexploitatie
-
– In artikel 12:3, tweede lid, na onderdeel c invoegen: en (Ar. 101).
-
– In artikel 12.6, vierde lid, «manier van» schrappen (overeenkomstig de formulering
in artikel 12.7, tweede lid).
Hoofdstuk 13 Financiële bepalingen
-
– In artikel 13.3, tweede lid, «wordt» vervangen door: kan en «ingediend» vervangen
door: worden ingediend (overeenkomstig de huidige, facultatieve formulering in artikel
6.9 Wro).
-
– In artikel 13.4, eerste lid, «ernstige nadelige gevolgen» vervangen door: significante
nadelige gevolgen (in aansluiting op de definitie van ongewoon voorval in de bijlage
bij artikel 1.1).
-
– In artikel 13.4, eerste lid, na onderdeel a invoegen: en (Ar. 101).
Hoofdstuk 16 Procedures
-
– In artikel 16.12, tweede lid, en 16.13, tweede lid, de hyperlink verwijderen.
-
– In artikel 16.20, eerste lid, «betreffende» vervangen door: betrokken.
-
– In artikel 16.20, tweede lid, «Het besluit kan zich alleen richten op» vervangen door:
Het besluit kan alleen betrekking hebben op.
-
– In artikel 16.52, tweede lid, «totdat op de» vervangen door: totdat de op de.
-
– In artikel 16.57, tweede lid, «met twee weken» vervangen door: voor twee weken.
-
– In artikel 16.63, eerste lid, «is gelegen» vervangen door: ligt.
-
– In artikel 16.65, tweede lid, «goedkeuring te verlenen voor» vervangen door: goedkeuring
te verlenen aan.
Hoofdstuk 18 Handhaving en uitvoering
-
– In artikel 18.1, eerste lid, onderdeel c, «een gedraging» vervangen door: een activiteit
(sluit beter aan bij de gebruikte terminologie in de wet, zoals in artikel 1.7 en
5.1).
-
– Artikel 18.2, derde en vierde lid, vervangen door een nieuw derde lid, luidende:
-
3. De bestuursrechtelijke handhavingstaak berust bij het college van burgemeester en
wethouders, tenzij bij algemene maatregel van bestuur de bestuursrechtelijke handhavingstaak
is toegedeeld aan een bestuursorgaan van een waterschap, provincie of het Rijk.
-
– Artikel 18.4 vervangen door:
Artikel 18.4
Onze Minister die het mede aangaat is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang
ter handhaving van het bepaalde bij of krachtens deze wet als hem de bestuursrechtelijke
handhavingstaak daarvan, bij de maatregel bedoeld in artikel 18.2, derde lid, is toegedeeld
(in overeenstemming met de artikelsgewijze toelichting).
-
– In artikel 18.5, aanhef, «en later» vervangen door: en nadien.
-
– In artikel 18.10, tweede lid, aanhef, eerste volzin, wordt «de hoogte van de bestuurlijke
boetes die voor de in het eerste lid bedoelde overtredingen kunnen worden opgelegd»
vervangen door: de hoogte van de bestuurlijke boete die voor de overtredingen, bedoeld
in het eerste lid, kan worden opgelegd (Ar. 82).
Hoofdstuk 19 Bevoegdheden in bijzondere omstandigheden
-
– In artikel 19.2, tweede lid, «zo goed mogelijk» schrappen.
-
– Aan artikel 19.2, tweede lid, toevoegen: In spoedeisende gevallen kan van afstemming
worden afgezien, mits zo spoedig mogelijk na het nemen van maatregelen afstemming
plaatsvindt (in overeenstemming met de artikelsgewijze toelichting).
-
– Artikel 19.4, tweede en derde lid, vervangen door een nieuw tweede lid, luidende:
-
– Artikel 19.4, vierde lid, vernummeren tot derde lid.
-
– In artikel 19.12, eerste lid, «over andere activiteiten» vervangen door: over andere
verontreinigende activiteiten (in overeenstemming met de artikelsgewijze toelichting).
-
– In artikel 19.14, derde lid, «zijn gelegen» vervangen door: liggen.
-
– In artikel 19.16, vierde lid, aanhef, na «artikel 2.26» invoegen: aan het waterschapsbestuur.
-
– In artikel 19.16, vierde lid, onderdeel a, «tweede lid,» vervangen door: tweede lid,
en (Ar. 101).
Hoofdstuk 20 Monitoring en informatie
-
– In artikel 20.1, tweede lid, de komma na «de monitoring» schrappen.
-
– In artikel 20.6, derde lid, «voor zover door» vervangen door: voor zover op grond
van.
-
– In artikel 20.9 voorzien in een opsomming van internationaalrechtelijke verplichtingen.
Deze is thans te vinden in de toelichting. Uniformering met bijvoorbeeld het voorgestelde
artikel 16.80 is op zijn plaats.
Hoofdstuk 23 Overige en slotbepalingen
-
– In artikel 23.5 «regels gesteld op grond van artikel 4.24» vervangen door: regels
als bedoeld in artikel 4.24. (artikel 4.18 geeft de rechtsgrondslag voor de regels
en artikel 4.24 niet).
-
– In artikel 23.8 «Omgevingswet» vervangen door: Kaderwet fysieke leefomgeving.
Bijlage
Bijlage
Transponeringstabel
In de tabel is per artikel van het voorstel dat aan de Afdeling advisering van de
Raad van State voor advies is voorgelegd de nieuwe nummering weergegeven.
Voor advies voorgelegde voorstel van wet
|
Gewijzigd voorstel van wet
|
Hoofdstuk 1
|
Geen wijziging in nummering
|
1.1
|
1.1
|
1.2
|
1.2
|
1.3
|
1.3
|
1.4
|
1.4
|
1.5
|
1.5
|
1.6
|
1.6
|
1.7
|
1.7
|
|
|
Hoofdstuk 2
|
|
2.1
|
2.1
|
2.2
|
2.2
|
2.3
|
2.3
|
2.4
|
2.9
|
2.5
|
2.10
|
2.6
|
2.11
|
2.7
|
2.12
|
2.8
|
2.13
|
2.9
|
2.14
|
2.10
|
2.15
|
2.11
|
2.16
|
2.12
|
2.17
|
2.13
|
2.18
|
2.14
|
2.28
|
2.15
|
2.19
|
2.16
|
2.20, 2.21
|
2.17
|
2.22, 2.23
|
2.18
|
2.22
|
2.19
|
2.24, 2.25
|
2.20
|
2.29
|
2.21
|
2.30
|
2.22
|
2.26, 2.27, 2.31
|
2.23
|
2.23, 2.25
|
2.24
|
2.32
|
2.25
|
2.33, 2.35
|
2.26
|
2.34, 2.35
|
2.27
|
2.34, derde lid
|
|
|
2.28
|
2.36
|
2.29
|
2.37
|
2.30
|
2.30
|
2.31
|
2.38
|
2.32
|
2.39
|
2.33
|
2.41
|
2.34
|
2.42
|
|
|
Hoofdstuk 3
|
|
3.1
|
3.1
|
3.2
|
3.2
|
3.3
|
3.3
|
3.4
|
3.4
|
3.5
|
3.12
|
3.6
|
3.11
|
3.7, eerste lid
|
3.5
|
3.7, tweede lid
|
3.6
|
3.8
|
3.7
|
3.9
|
3.8
|
3.10
|
3.9
|
3.11
|
3.10
|
3.12
|
3.13
|
3.13
|
3.14
|
3.14
|
3.15
|
3.15
|
3.15 en 3.16
|
3.16
|
3.17
|
3.17
|
3.18
|
|
|
Hoofdstuk 4
|
|
4.1
|
2.4
|
4.2
|
2.5
|
4.3
|
2.6
|
4.4
|
2.8
|
4.5
|
4.14
|
4.6
|
4.15
|
4.7
|
4.16
|
4.8
|
4.4
|
4.9
|
4.6
|
4.10
|
4.7
|
4.11
|
4.2, eerste lid
|
4.12
|
5.28
|
4.13
|
4.18
|
4.14
|
4.19
|
4.15
|
4.17
|
4.16
|
4.2, tweede lid
|
4.17
|
4.6
|
4.18
|
4.3
|
4.19
|
4.4
|
4.20
|
4.6
|
4.21
|
4.5
|
4.22
|
4.7
|
4.23
|
4.20
|
4.24
|
4.21
|
4.25
|
4.22
|
4.26
|
4.23, 4.24, 4.28
|
4.27
|
4.29
|
|
|
Hoofdstuk 5
|
|
5.1
|
5.1
|
5.2
|
5.2
|
5.3
|
Geschrapt
|
5.4
|
Geschrapt
|
5.5
|
5.3
|
5.6
|
5.4
|
5.7
|
5.5
|
5.8
|
5.6
|
5.9
|
5.7
|
5.10
|
5.8 tot en met 5.14
|
5.11
|
5.15
|
5.12
|
5.16
|
5.13
|
5.17 tot en met 5.28
|
5.14
|
5.29
|
5.15
|
5.30
|
5.16
|
5.31
|
5.17
|
5.32
|
5.18
|
5.33
|
5.19
|
5.34
|
5.20
|
5.35
|
5.21
|
5.36
|
5.22
|
5.37
|
5.23
|
5.38
|
5.24
|
5.41
|
5.25
|
5.42
|
5.26
|
5.43
|
5.27
|
5.44
|
5.28
|
5.45
|
5.29
|
5.46
|
5.30
|
5.47
|
5.31
|
5.48
|
5.32
|
5.49
|
5.33
|
5.50
|
5.34
|
5.51
|
5.35
|
5.52
|
|
|
Hoofdstuk 10
|
Geen wijziging in nummering
|
10.1
|
10.1
|
10.2
|
10.2
|
10.3
|
10.3
|
10.4
|
10.4
|
10.5
|
10.5
|
10.6
|
10.6
|
10.7
|
10.7
|
10.8
|
10.8
|
10.9
|
10.9
|
10.10
|
10.10
|
10.11
|
10.11
|
10.12
|
10.12
|
10.13
|
10.13
|
10.14
|
10.14
|
10.15
|
10.15
|
10.16
|
10.16
|
10.17
|
10.17
|
10.18
|
10.18
|
10.19
|
10.19
|
10.20
|
10.20
|
10.21
|
10.21
|
10.22
|
10.22
|
10.23
|
10.23
|
10.24
|
10.24
|
10.25
|
10.25
|
10.26
|
10.26
|
10.27
|
10.27
|
10.28
|
10.28
|
10.29
|
10.29
|
|
|
Hoofdstuk 12
|
|
12.1
|
12.1 en 12.3
|
12.1, zesde lid
|
5.18, tweede lid, onder c
|
12.2
|
12.4
|
12.3
|
12.5
|
12.4
|
12.6
|
12.5, eerste en tweede lid
|
12.7
|
12.5, derde lid
|
vervallen
|
12.6
|
12.8
|
12.7
|
12.9
|
12.8
|
12.10
|
12.9
|
vervallen
|
12.10
|
12.11
|
|
|
Hoofdstuk 13
|
Geen wijziging in nummering
|
13.1
|
13.1
|
13.2
|
13.2
|
13.3
|
13.3
|
13.4
|
13.4
|
13.5
|
13.5
|
|
|
Hoofdstuk 16
|
|
16.1
|
16.1
|
16.2
|
16.2
|
16.3
|
16.3
|
16.4
|
16.4
|
16.5
|
16.5
|
16.6
|
16.6
|
16.7
|
16.7
|
16.8
|
16.8
|
16.9
|
16.9
|
16.10
|
16.10
|
16.11
|
16.11
|
16.12
|
16.12
|
16.13
|
16.13
|
16.14
|
16.62
|
16.15
|
16.14
|
16.16
|
16.15
|
16.17
|
16.16
|
16.18
|
16.17
|
16.19
|
16.19
|
16.20
|
16.20
|
16.21
|
16.76–16.77
|
16.22
|
16.78
|
16.23
|
16.79
|
16.24
|
16.81
|
16.25
|
16.83
|
16.26
|
16.84
|
16.27
|
16.85
|
16.28
|
16.21
|
16.29
|
16.22
|
16.30
|
16.23
|
16.31
|
16.24
|
16.32
|
16.25
|
16.33
|
16.26
|
16.34
|
16.27
|
16.35
|
16.28
|
16.36
|
16.29
|
16.37
|
16.30
|
16.38
|
16.32
|
16.39
|
16.33
|
16.40
|
16.34
|
16.41
|
16.35
|
16.42
|
16.36
|
16.43
|
16.37
|
16.44
|
16.38
|
16.45
|
16.39
|
16.46
|
16.31
|
16.47
|
16.67
|
16.48
|
16.52
|
16.49
|
16.53
|
16.50
|
16.55
|
16.51
|
16.56
|
16.52
|
16.57
|
16.53
|
16.58
|
16.54
|
16.59
|
16.55
|
16.60
|
16.56
|
16.61
|
16.57
|
16.62
|
16.58
|
16.63
|
16.59
|
16.64 en 16.65
|
16.60
|
16.66
|
16.61
|
16.68
|
16.62
|
16.69
|
16.63
|
16.70
|
16.64
|
16.71
|
16.65
|
16.72
|
16.66
|
16.73
|
16.67
|
16.74
|
16.68
|
vervallen
|
16.69
|
16.41
|
16.70
|
16.42
|
16.71
|
16.43
|
16.72
|
16.44
|
16.73
|
16.45
|
16.74
|
16.46
|
16.75
|
16.47
|
16.76
|
16.48
|
16.77
|
16.50
|
16.78
|
16.51
|
16.79
|
16.86
|
16.80
|
16.87
|
16.81
|
16.87
|
|
|
Hoofdstuk 17
|
Geen wijziging in nummering
|
17.1
|
17.1
|
17.2
|
17.2
|
17.3
|
17.3
|
17.4
|
17.4
|
17.5
|
17.5
|
17.6
|
17.6
|
17.7
|
17.7
|
17.8
|
17.8
|
17.9
|
17.9
|
17.10
|
17.10
|
|
|
Hoofdstuk 18
|
|
18.1
|
18.1
|
18.2
|
18.2
|
18.3
|
18.3
|
18.4
|
18.4
|
18.5
|
18.5
|
18.6
|
18.6
|
18.7
|
vervallen
|
18.8
|
18.7
|
18.9
|
18.10
|
18.10
|
vervallen
|
18.11
|
vervallen
|
18.12
|
vervallen
|
18.13
|
vervallen
|
18.14
|
vervallen
|
18.15
|
vervallen
|
|
|
Hoofdstuk 19
|
Geen wijziging in nummering
|
19.1
|
19.1
|
19.2
|
19.2
|
19.3
|
19.3
|
19.4
|
19.4
|
19.5
|
19.5
|
19.6
|
19.6
|
19.7
19.8
19.9
19.10
19.11
19.12
19.13
19.14
19.15
19.16
19.17
19.18
19.19
|
19.7
19.8
19.9
19.10
19.11
19.12
19.13
19.14
19.15
19.16
19.17
19.18
19.19
|
|
|
Hoofdstuk 20
|
|
20.1
|
20.1
|
20.2
|
20.2
|
20.3
|
20.3
|
20.4
|
20.5
|
20.5
|
20.8
|
20.6
|
20.6
|
20.7
|
20.13
|
20.8
|
20.14
|
20.9
|
vervallen
|
20.10
|
20.15
|
20.11
|
vervallen
|
20.12
|
20.10
|
20.13
|
20.11
|
20.14
|
20.12
|
20.15
|
20.16
|
20.16
|
20.17
|
20.17
|
20.18
|
|
|
Hoofdstuk 23
|
|
23.1
|
23.1
|
23.2
|
23.2
|
23.3
|
23.3
|
23.4
|
23.4
|
23.5
|
23.6
|
23.6
|
18.12
|
23.7
|
23.8
|
23.8
|
23.9
|