Tweede Kamer der Staten-Generaal
2
Vergaderjaar 2007-2008
KST117415
2007-2008
31 419
Wijziging van de Wet op de bedrijfsorganisatie in verband met verdere
modernisering van het stelsel van de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie
Nr.
3
MEMORIE VAN TOELICHTING
1. Algemeen
1.1 Inleiding
Het advies van de Raad van State wordt niet openbaar gemaakt, omdat het
zonder meer instemmend luidt/uitsluitend opmerkingen van redactionele aard
bevat (artikel 25a, vierde lid, onderdeel b, van de Wet op de Raad van State).De
Wet op de bedrijfsorganisatie (Wbo) dateert uit 1950. De product- en bedrijfschappen
(de bedrijfslichamen of schappen) zijn zelfstandige overheidslichamen (zoals
provincies, gemeenten en waterschappen). Het initiatief tot het instellen
van een bedrijfslichaam ligt bij de bedrijfsgenoten. De bestuursleden worden
benoemd door representatieve organisaties van ondernemers en werknemers. De
voorzitter wordt door de Kroon benoemd. De regelgevende bevoegdheden beperken
zich tot de specifieke taken die wettelijk zijn toegekend. Basisgedachten
achter het stelsel van de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie (PBO-stelsel)
zijn: subsidiariteit, functionele decentralisatie van rijksoverheidstaken
en soevereiniteit in eigen kring.
Vele jaren heeft het stelsel zonder noemenswaardige veranderingen gefunctioneerd.
De laatste majeure wijziging van de wet was in 1999. De belangrijkste doelstelling van deze wijziging was een modernisering
van de bedrijfslichamen te bewerkstelligen. De wetswijziging trachtte dit
te verwezenlijken door een betere scheiding aan te brengen tussen de autonomie
van de bedrijfslichamen en hun toporgaan de Sociaal-Economische Raad (SER)
en de bevoegdheden van de rijksoverheid. Het aantal bedrijfslichamen is geleidelijk
teruggebracht van 26 naar 17.
In 2003 – vier jaar na de wetswijziging – heeft conform artikel
139 Wbo een evaluatie plaatsgevonden van de doeltreffendheid en doelmatigheid
van het functioneren van de bedrijfslichamen.
Het kabinet heeft op 17 november 2004 de Tweede Kamer zijn standpunt
over het functioneren van de bedrijfslichamen op basis van deze evaluatie
gestuurd. Het kabinet gaf in dit standpunt aan
dat naar zijn mening de moderniseringsslag, ingezet met de wijziging van de
Wbo in 1999, goed vooruit was gekomen en dat uit de evaluatie blijkt dat er
op dat moment geen problemen waren met het feitelijk functioneren van de bedrijfslichamen.
Het kabinet constateerde echter samen met de Tweede Kamer (zie motie Aptroot
c.s. ) dat de evaluatie van 2003 niet gericht
was op de toekomst van het PBO-stelsel. In bovengenoemd kabinetsstandpunt
gaf het kabinet daarom aan dat er per bedrijfslichaam een realistische toekomstverkenning
diende te komen. Bij deze toekomstverkenning zouden aspecten als democratische
legitimiteit (draagvlak), representativiteit, toekomstige activiteiten van
het bedrijfslichaam en het betrekken van ongeorganiseerde ondernemers bij
het bedrijfslichaam aan bod moeten komen. Eind 2005 diende deze toekomstverkenning
per bedrijfslichaam afgerond te zijn. Het kabinet zou vervolgens op basis
van deze toekomstverkenningen aangeven wat zijn oordeel is over de toekomst
van het PBO-stelsel.
Naar aanleiding van het kabinetsstandpunt en de motie Van Dijk/Douma is de SER verzocht zich uit te spreken over de toekomst
van de bedrijfslichamen en daarbij nadrukkelijk in te gaan op het optimaliseren
van draagvlak voor het PBO-stelsel en zijn eigen toezichthoudende rol. De
SER heeft op 17 maart 2006 het advies «De toekomst van de PBO»
uitgebracht (SER-advies 2006/01); daarin zijn de uitkomsten van de toekomstverkenningen
van de schappen meegenomen.
1.2 Kabinetsstandpunt Toekomst PBO: uitgangspunten
wetswijziging
Het kabinetsstandpunt Toekomst PBO is op
23 mei 2006 aan de Tweede Kamer aangeboden. Dit kabinetsstandpunt –
en de daarop volgende discussies met de Tweede Kamer – kan worden beschouwd
als hoofdbron voor deze wetswijziging.
Het kabinetsstandpunt vormt de weerslag van het debat over de functie
van product- en bedrijfschappen. Een debat dat continu is gevoerd sinds het
ontstaan van het PBO-stelsel na de crisisjaren in de vorige eeuw. Deze evaluatie
heeft de discussie geactualiseerd. Kern in deze discussie is de legitimiteit
van de bedrijfslichamen. Product- en bedrijfschappen zijn met overheidsbevoegdheid
bekleed omdat zij voor alles in dienst staan van het algemeen belang, voorzover
dit samenvalt met het gemeenschappelijk belang van ondernemers en werknemers
binnen de bedrijfstak. Draagvlak bij en het luisteren naar de ondernemers
in de bedrijfstak en zicht op de belangen van de werknemers in de bedrijfstak,
zijn daarom wezenlijk. De kern van het debat over de legitimiteit en de plaats
en betekenis van de bedrijfslichamen richt zich op deze twee fundamentele
elementen in de functie van de schappen. De een ziet in de bedrijfslichamen
vooral de overheid en meent om die reden dat hun taak ook aan organen van
algemeen bestuur kan worden opgedragen, en dat besluitvorming moet berusten
op basis van «one man, one vote» omdat dat meer democratisch zou
zijn. De ander ziet vooral ondernemingen en meent dat de taak van de schappen
overgelaten kan worden aan belangenbehartigers, de markt en brancheorganisaties.
De rol van de bedrijfslichamen ligt op het snijvlak van deze verschillende
aspecten, en op de erkenning dat democratische betrokkenheid pluriformer is
dan «one man, one vote». Dat is een uitgangspunt waar de ordening
van het sociaal-economisch leven meer in het algemeen op berust (de CAO, het
bestuur van pensioenfondsen).
Het werkveld van de schappen omvat die terreinen waar overheidsbemoeienis
nodig is, maar waar het de voorkeur verdient dat de beslissingen genomen worden
op basis van besluitvorming door betrokkenen. Het kabinet is van mening dat
op dat terrein de product- en bedrijfschappen hun waarde en functie behouden.
Uiteraard zal men daarbij moeten mee ontwikkelen met de heersende opvattingen
over kwaliteit van bestuur, met name in het kader van het verkrijgen van draagvlak,
het luisteren naar ondernemers en het zicht hebben op de wensen van werknemers
in de bedrijfstak.
Het kabinet heeft in haar standpunt de resultaten van de draagvlakonderzoeken
van de afzonderlijke bedrijfslichamen, de reacties van de bedrijfslichamen
op de vragen van het kabinet en het advies van de SER over de toekomst van
de PBO meegewogen. In het kabinetsstandpunt wordt nog eens duidelijk aangegeven
wat de basis vormt van het PBO-stelsel.
De bedrijfslichamen worden geacht zowel het algemeen als het gemeenschappelijk
belang te dienen. Een bedrijfslichaam kan in deze niet alleen regels opleggen,
maar ook gemeenschappelijke activiteiten in de samenleving uitvoeren. Door
deze structuur wordt voorkomen dat slechts enkelen betalen, maar allen profiteren.
Het kabinet vindt dat deze positie van bedrijfslichamen met deze publieke
macht alleen kan worden voortgezet als de legitimatie correct is en de bedrijfslichamen
zich van hun positie bewust zijn door grote transparantie van handelen en
het zo helder mogelijk verantwoording afleggen over hun acties naar een ieder
die geraakt wordt door het bedrijfslichaam.
Het kabinet heeft dan ook voor de onderhavige wetswijziging als uitgangspunten
gesteld dat:
– het democratische gehalte van de bedrijfslichamen wordt verbeterd;
– de verantwoording en transparantie worden vergroot; en
– de bedrijfslichamen hier zelf de verantwoordelijkheid voor nemen.
De voorstellen die het kabinet in zijn standpunt Toekomst PBO heeft beschreven
zijn gericht op het bereiken van deze punten. Zo heeft het kabinet aangegeven
aan welke aspecten naar zijn mening in elk geval aandacht zou moeten worden
besteed bij het opstellen van een code goed bestuur. De bedrijfslichamen hebben
overigens zelf besloten een code op te stellen. Het kabinet heeft voorgesteld
dat een bedrijfslichaam voortaan om de vier jaar zelf onderzoekt of er nog
voldoende draagvlak is voor het voortbestaan van het bedrijfslichaam. Het
kabinet heeft ook voorstellen gedaan voor het verscherpen van zowel het interne
toezicht bij de bedrijfslichamen, als het externe toezicht dat door de SER
wordt uitgeoefend.
Overleg over kabinetsstandpunt Toekomst PBO
Na de totstandkoming van het kabinetsstandpunt heeft uitvoerig overleg
plaatsgevonden met de SER en de bedrijfslichamen. De bedrijfslichamen zijn
geïnformeerd over de hoofdlijnen van de wetswijziging. Onder meer heeft
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) met de voorzitters
gesproken over de Code Goed Bestuur.
De voorstellen van het kabinet in het standpunt Toekomst PBO zijn ook
uitgebreid besproken met de Tweede Kamer in overleggen op 7 en 21 september
2006. Op 26 september 2006 zijn in de Tweede Kamer vijf moties aangenomen
die waren ingediend tijdens het VAO van 21 september 2006.
Bij brief van 11 juli 2007 heeft de
minister van SZW, mede namens de minister van Economische Zaken (EZ) en de
minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) een eerste reactie
op de code en de uiteindelijke reactie op de vijf moties uit september 2006
aan de Kamer gezonden. Naar aanleiding van deze brief heeft op 18 oktober
2007 een Algemeen Overleg plaatsgevonden, gevolgd door een Voortgezet Algemeen
Overleg op 30 oktober 2007. Hieronder wordt bij de desbetreffende onderdelen
van de toelichting ingegaan op de reactie van de ministers op de code en op
de moties.
Het overleg met de Tweede Kamer heeft geleid tot een verdere aanscherping
van de visie van het kabinet. Het kabinet heeft de discussie en de ingediende
moties beschouwd als een aanwijzing van de Kamer dat de uitgangspunten die
het kabinet hanteert voor het verder verbeteren van het PBO-stelsel door de
meerderheid van de Kamer worden gedeeld. Met deze wetswijziging
geeft de regering uitvoering aan de voorstellen van het kabinet uit het kabinetsstandpunt.
2. Uitwerking kabinetsstandpunt
In dit hoofdstuk wordt de uitwerking van het kabinetsstandpunt weergegeven.
Bij de verschillende onderdelen wordt aangegeven of het tot wetswijziging
heeft geleid, en zo niet op welke andere wijze tot uitwerking is overgegaan.
2.1 Code Goed Bestuur
De SER heeft in zijn advies gepleit voor een door de bedrijfslichamen
zelf op te stellen Code Goed Bestuur voor de bedrijfslichamen. De product-
en bedrijfschappen hebben met een intentieverklaring van 10 mei 2006
aangegeven een Code Goed Bestuur te willen opstellen voor 31 december
2006.
Bij brief van 6 juli 2006 heeft de minister van SZW, mede namens
de ministers van EZ en van LNV, het kabinetsstandpunt aan de SER aangeboden en aangegeven welke onderwerpen volgens het
kabinet hun weerslag moeten vinden in de code. Dit zijn:
– benoeming bestuur: transparant benoemingsproces, geen belangenverstrengeling,
transparantie bij bezoldiging;
– besluitvorming: ondernemers moeten aan de besluitvorming deel
kunnen nemen; d.m.v. representatieve steekproef onder de georganiseerde en
ongeorganiseerde ondernemers; informeren over de activiteiten en financiële
consequenties daarvan; inspraakprocedure;
– transparantie en verantwoording: alle ondernemers op gelijke en
adequate wijze informeren over beleid, activiteiten en uitgaven; versterkt
horizontaal toezicht (bijv. door onafhankelijke klachtenafhandeling); transparante
financiële stromen; afweging tussen publieke en private uitvoering van
activiteiten; opstellen standaard aanbestedingsprocedures;
– werkingssfeer: afbakening, hoe wordt omgegaan met de wens van
een organisatie om een bepaalde (sub)sector buiten de werkingssfeer van het
bedrijfslichaam te brengen.
De besturen van de bedrijfslichamen hebben gezamenlijk, onder coördinatie
van de SER, een Code Goed Bestuur product- en bedrijfschappen opgesteld. De
code is op 1 juli 2007 ingevoerd.
De Bestuurskamer van de SER heeft met haar brief van 30 maart 2007
aan de minister van SZW gereageerd op een eerder verzoek van de minister om
vóór 1 april het oordeel van de SER te vernemen over de
code. In haar brief spreekt zij een positief oordeel uit over de Code Goed
Bestuur. Het belang van de code ziet de Bestuurskamer vooral in het feit dat
de product- en bedrijfschappen hiermee expliciet hebben gemaakt op welke bestuurlijke
principes zij kunnen worden aangesproken en hoe zij hierover publiekelijk
verantwoording afleggen. De Bestuurskamer verwacht dat hiermee het zelfcontrolerend
en zelfcorrigerend vermogen van de schappen zal toenemen en beschouwt de Code
Goed Bestuur voor het schappenstelsel dan ook «als
een substantiële stap voorwaarts in het proces van modernisering». Het komt er nu op aan dat de schappen op hun eigen niveau invulling
en uitwerking geven aan de code, aldus de Bestuurskamer. Ook acht de Bestuurskamer
het bijvoorbeeld wenselijk dat het kabinet nader overweegt of er nog behoefte
is aan een wettelijke regeling rond het individueel draagvlakonderzoek, nu
ook de code een bepaling over dat onderwerp bevat.
Bij brief van 11 juli 2007 heeft de
minister van SZW, mede namens de ministers van EZ en van LNV, een eerste reactie
aan de Kamer gezonden op deze code. Het kabinet is verheugd dat de bedrijfslichamen
de code in gezamenlijkheid hebben opgesteld. Het kabinet verwacht dat de code
een goede bijdrage kan leveren aan het meer transparant en democratischer
maken van het bestuur van de afzonderlijke bedrijfslichamen. De regering hecht
zoveel waarde aan het draagvlakonderzoek dat zij van mening is dat het in
de wet en niet in de code dient te worden geregeld. Wettelijke borging van
het draagvlakonderzoek is wenselijk omdat het daarmee voor iedereen kenbaar
en algemeen verbindend geregeld is. Daarnaast wil het kabinet over de handhaving
van de code nadere afspraken maken met de SER.
De bedrijfslichamen hebben meteen een aanvang gemaakt met het implementeren
van de code. In de code is aangegeven dat alle onderdelen van de code binnen
twee jaar na inwerkingtreding van de code (1 juli 2009) moeten zijn ingevoerd.
De verwachting van de bedrijfslichamen is echter dat de code al binnen een
termijn van één jaar kan zijn geïmplementeerd.
De SER heeft, mede op verzoek van de minister van SZW, een (tijdelijke)
Werkgroep Implementatie Code Goed Bestuur ingesteld, die de schappen assisteert
bij de implementatie. Deze werkgroep, waarin vertegenwoordigers van de bedrijfslichamen
en de drie betrokken ministeries zitting hebben, heeft als opdracht de implementatie
van de code door de bedrijfslichamen te volgen en waar nodig met concrete
voorstellen en suggesties te ondersteunen. Deze werkzaamheden worden ondersteund
door het secretariaat van de SER.
Zoals gebruikelijk bij een code is ook in de Code Goed Bestuur aangegeven
dat het geen statisch document is dat na vaststelling niet meer gewijzigd
mag of kan worden. Als gevolg van gewijzigd denken over goede besturing en
publieke verantwoording van bedrijfslichamen, reacties uit de omgeving of
ervaringen in de praktijk, kan het voorkomen dat de code aangepast moet worden.
Er is een (permanente) Commissie Monitoring Code Goed Bestuur ingesteld.
Deze commissie, onder leiding van een onafhankelijke voorzitter, heeft tot
taak knelpunten in de uitvoering van de code te inventariseren en te bezien
of de code aanpassing behoeft en daar eventueel voorstellen voor te doen.
De Commissie zal periodiek verslag van haar bevindingen doen aan de bedrijfslichamen.
2.2 De Code en de wet
De Code Goed Bestuur is in samenwerking tussen de schappen tot stand gekomen.
De schappen hebben besloten de code, zodra men het eens was, ook onmiddellijk
te implementeren. Niet alles kan uiteraard direct in werking treden omdat
daarvoor bestuursbesluiten nodig zijn en technische handelingen moeten worden
verricht. De laatste elementen van de code zullen uiterlijk op 1 juli
2009 volledig in werking zijn. Door dit initiatief van de schappen is het
draagvlak voor deze code optimaal. Bovendien is door de schappen goed rekening
gehouden met de brief van 6 juli 2006 van de ministers van SZW, LNV en
EZ waarin aangegeven stond welke onderwerpen uit het kabinetsstandpunt in
de code dienen te worden opgenomen.
Het kabinet is dan ook van mening dat de code zoals die nu in uitvoering
is genomen door de schappen goeddeels in lijn is met het kabinetsstandpunt
Toekomst PBO. Voor de schappen is het van belang te weten of de door hen gezamenlijk
afgesproken regels omtrent goed bestuur overeenkomen met het beeld dat de
wetgever daarbij voor ogen staat. Om deze reden is in de wet een mogelijkheid
gegeven om bij algemene maatregel van bestuur principes van goed
bestuur aan te wijzen. Bij toepassing van deze principes door het bedrijfslichaam
is in ieder geval sprake van een goed bestuur als bedoeld in de wet. In deze
algemene maatregel van bestuur zal de door de bedrijfslichamen gezamenlijk
op basis van vrijwilligheid afgesproken Code Goed Bestuur product- en bedrijfslichamen
(maart 2007) geheel of gedeeltelijk worden aangewezen.
In het wetsvoorstel is rekening gehouden met de mogelijkheid dat de code
door aanpassingen in de toekomst niet langer voldoet aan de uitgangspunten
van het kabinetsstandpunt, bijvoorbeeld in verband met een gebrekkige uitvoering
van de principes uit de code. Van deze bevoegdheid zal alleen gebruik worden
gemaakt indien daartoe zwaarwegende redenen zijn. Op dit moment ziet de regering
geen reden om invulling te geven aan deze mogelijkheid.
De wet biedt echter de mogelijkheid om in een dergelijke situatie bij
algemene maatregel van bestuur een regeling te treffen die dan (gedeeltelijk)
in de plaats komt van de bepalingen die de bedrijfslichamen in de code op
vrijwillige basis hebben opgenomen.
Het aanwijzen van een Code Goed Bestuur is de eerste stap naar het waarborgen
van een goed bestuur bij de bedrijfslichamen. Het is natuurlijk van belang
dat vervolgens de uitvoering van de code (eventueel aangevuld met bepalingen
uit een algemene maatregel van bestuur) ook goed plaatsvindt.
De handhaving van de code is in de eerste plaats een zaak van de bedrijfslichamen
zelf. De bedrijfslichamen hebben in de code afspraken gemaakt die het interne
toezicht en de horizontale verantwoording versterken. De schappen zullen –
en daartoe zal de SER ook aanwijzingen geven – op meerdere manieren,
maar zeker in het jaarverslag, op een transparante wijze verantwoording afleggen
over de toepassing van de code. Dit is niet alleen in het belang van de direct
betrokkenen – met name de ondernemers – maar ook in het algemeen
belang voor het draagvlak van de schappen in de maatschappij. De SER houdt
toezicht op de uitvoering van de code en zal over de uitvoering van de code
in het toezichtsverslag, dat jaarlijks wordt gepubliceerd, verslag doen.
2.3 Democratische legitimering
Een van de belangrijkste onderdelen in het kabinetsstandpunt Toekomst
PBO is het vergroten van de democratische legitimering van de schappen. Het
kabinet wil dit op verschillende manieren bereiken.
2.3.1 Draagvlakonderzoek
Met de invoering van een draagvlaktoets onder de ondernemers die onder
een bedrijfslichaam vallen wordt gehoor gegeven aan het kritiekpunt dat individuele
ondernemers te weinig mogelijkheden hebben om zich uit te spreken over het
functioneren van het bedrijfslichaam en in ultimo forma over het voortbestaan
daarvan. Het toenmalige kabinet heeft besloten dat ondernemers periodiek de
mogelijkheid moeten krijgen om een oordeel te vellen over de noodzaak van
het bestaan van een bedrijfslichaam. Dit in aanvulling op de representativiteitstoets
van de SER, waarbij wordt onderzocht of de leden van de dragende organisaties
van een bedrijfslichaam de meerderheid vormen binnen de sector.
Op basis van een technisch haalbaarheidsonderzoek en een proefonderzoek
bij twee bedrijfslichamen worden de voorwaarden geformuleerd waaraan een draagvlaktoets
moet voldoen. Deze voorwaarden worden geformuleerd om een deugdelijk en onafhankelijk
onderzoek te waarborgen. Dit is van belang omdat de resultaten van het onderzoek
door het de regering worden gebruikt voor besluitvorming over de handhaving
of instelling van een bedrijfslichaam. Om de kosten van de toets
te beperken is als onderzoeksvorm gekozen voor een representatieve steekproef
onder ondernemers.
In het kabinetsstandpunt is door het kabinet tevens de behoefte aan een «activiteitenpeiling»
onderschreven, waarin ondernemers zich kunnen uitspreken over de afzonderlijke
activiteiten van een bedrijfslichaam en de financiële consequenties daarvan.
Hiermee wordt gehoor gegeven aan de roep om meer inspraak. Bij de uitwerking
van het kabinetsstandpunt is deze peiling gecombineerd met de draagvlaktoets
omdat er grote overeenkomsten zijn in de aanpak van beide en omdat zo een «gewogen»
beeld ontstaat van het schap in kwestie.
De voorwaarden die de regering stelt aan de vormgeving en uitvoering van
het onderzoek worden vastgelegd in een algemene maatregel van bestuur. Ze
gaan onder meer over de clustering van ondernemers binnen schappen en steekproeftrekking,
de selectie van te onderzoeken activiteiten, de samenstelling en formulering
van de vragenlijst, de veldwerkmethode en de rapportage van de resultaten.
Zoals vastgelegd in het kabinetsstandpunt zal over het geheel moeten gelden
dat een ruime meerderheid van de ondernemers in de verschillende sectoren
van een schap voorstander is van handhaving van het schap. Zoals aangegeven
bestaat het onderzoek in wezen uit twee gedeelten: de draagvlaktoets en de
beoordeling van de activiteiten van het schap. Beide gedeelten kunnen niet
los van elkaar worden gezien en geven samen een beeld van hoe ondernemers
over «hun» schap denken. De regering besluit dan ook over het
voortbestaan van een schap op basis van het totale beeld dat het onderzoek
oplevert. Wat de draagvlaktoets betreft acht de regering sprake van voldoende
draagvlak indien 60 procent of meer van de ondernemers de vragen in het onderzoek
aangaande de existentie van het schap positief heeft beantwoord. Voor het
definitieve oordeel over het schap worden daar de resultaten betreffende de
vragen over de activiteiten van het schap bijgevoegd. Op basis van het totale
beeld dat dan van het functioneren van het schap ontstaat, besluit de regering
over het voortbestaan van het schap. Overigens zal na een negatief oordeel
het schap een hersteltermijn krijgen om de situatie te verbeteren. Een nieuw
onderzoek, uit te voeren binnen twee jaar, kan leiden tot een definitief oordeel
en eventueel opheffing van een schap.
De SER zal na elk onderzoek worden gevraagd hier advies over uit te brengen.
In de beoordeling van de resultaten door de regering kunnen ook andere relevante
gegevens worden meegenomen.
Ook bij instelling van een nieuw bedrijfslichaam of wijziging van de werkingssfeer
van een bestaand bedrijfslichaam dienen individuele ondernemers meer betrokken
te worden. Brancheorganisaties en vakbonden nemen het initiatief tot oprichting
van een bedrijfslichaam. Het bestuur van een bedrijfslichaam, eventueel in
overleg met de dragende organisaties, doet het voorstel voor wijziging van
de werkingssfeer van het schap. Alvorens de betrokken bewindslieden een beslissing
nemen adviseert de SER over de instelling of wijziging van de werkingssfeer.
In het advies moet duidelijk worden of er voldoende draagvlak is onder
zowel de georganiseerde als de ongeorganiseerde individuele ondernemers. De
SER moet zich ervan vergewissen of de betrokken organisaties voldoende draagvlak
onder hun leden hebben voor deze stap en hoe het draagvlak voor de instelling
van een bedrijfslichaam elders in de desbetreffende sector onder bestaande
organisaties is. Bij de instelling van een nieuw schap of bij de uitbreiding
van de werkingsfeer van een bestaand schap is een toets gelijk aan het vierjaarlijkse
draagvlakonderzoek bij bestaande bedrijfslichamen niet mogelijk,
omdat niet naar het functioneren van het schap gevraagd kan worden. Het is
echter wel mogelijk ondernemers actiever te betrekken bij het advies, zodat
voor de uiteindelijke beslissing voldoende zicht ontstaat op het draagvlak
voor de instelling en voorgenomen activiteiten van een nieuw bedrijfslichaam
of een wijziging van de werkingssfeer. De SER dient actief op zoek te gaan
naar de opinie van de betrokken ondernemers. Dit kan bijvoorbeeld door het
benaderen van de diverse organisaties in de sector, het plaatsen van oproepen
in vakbladen of het peilen van het draagvlak onder ondernemers middels een
enquête. De wet bevat de mogelijkheid hieromtrent bij of krachtens algemene
maatregel van bestuur nadere regels te stellen.
De regering acht het draagvlakonderzoek een van de belangrijkste middelen
voor zowel georganiseerde als ongeorganiseerde ondernemers om zich uit te
spreken over het schap waar zij onder ressorteren. Het kabinet wil daarom
door wettelijke vastlegging van het draagvlakonderzoek garanderen dat dit
onderzoek met de grootst mogelijke zorgvuldigheid en door alle schappen op
identieke wijze wordt uitgevoerd. Hiermee wordt deze vorm van democratische
inspraak gewaarborgd.
De SER stelt, in overleg met de bedrijfslichamen en de ministeries een
planning op voor de eerste draagvlakonderzoeken. Hierbij kan rekening worden
gehouden met de diversiteit bij de bedrijfslichamen. Het kabinet hecht eraan
dat de tijdspanne tussen de vorige onderzoeken in 2005 en de draagvlakonderzoeken
niet te groot wordt. De onderzoeken moeten dan ook uiterlijk in 2011 worden
afgerond.
2.3.2 Relatie schappen en hun omgeving
In het kabinetsstandpunt wordt uitdrukkelijk aangeven dat de relatie van
de schappen met hun omgeving – met name met de ondernemers – moet
verbeteren. Ook in de toekomstverkenningen die de schappen in 2005 zelf hebben
opgesteld zijn er talrijke suggesties op dat terrein gedaan. Zowel het actief
betrekken bij het schap als de communicatie naar de omgeving dient te verbeteren.
Maar ook de transparantie van besluitvorming, het interne toezicht en het
afleggen van verantwoording zijn terreinen om verbeteringen op door te voeren.
Deze elementen, die genoemd zijn in het kabinetsstandpunt, zijn terug
te vinden in de Code Goed Bestuur.
In de Code Goed Bestuur is bepaald dat de besturen maatregelen nemen waardoor
de georganiseerde en ongeorganiseerde bedrijfsgenoten in staat worden gesteld
bij de besluitvorming betrokken te raken. In de code is een aantal uitwerkingen
hiervan ten behoeve van de schappen weergegeven. Hiermee is tevens uitvoering
gegeven aan de motie Douma/Van Dijk, zoals reeds
is aangegeven in de eerdergenoemde brief van 11 juli 2007 aan de Tweede
Kamer.
2.3.3 Benoeming bestuursleden
De bedrijfslichamen hebben in de code principes over personele unies en
persoonlijke integriteit van de bestuursleden opgenomen. De bestuurders richten
zich bij de uitvoering van hun werkzaamheden op het algemeen en het gemeenschappelijk
belang van de bedrijfsgenoten. Het proces dat voorafgaat aan de benoeming
van voorzitters en het benoemen van bestuursleden door de ondernemers- en
werknemersorganisaties dient op transparante wijze plaats te vinden. In geval
van een benoeming van een voorzitter zijn, in aanvulling op de wettelijke
vereisten, criteria en incompatibiliteiten van toepassing. Ook voor bestuursleden
gelden incompatibiliteitseisen.
2.3.4 Financiële transparantie en verantwoording
Een belangrijk onderdeel van het kabinetsstandpunt betreft de financiële
transparantie en verantwoording.
In reactie op de motie-Aptroot inzake volledige openheid van zaken in
de financiële verslaglegging van de bedrijfslichamen heeft het kabinet in de brief aan de Tweede Kamer van 11 juli
2007 aangegeven van mening te zijn dat de code een goede aanzet geeft tot
meer transparantie en tot meer verantwoording wat de financiële verslaglegging
betreft. Onder meer zijn in de code afspraken gemaakt over de informatieverstrekking
over de vergoedingen van de voorzitters en andere bestuurders. Het kabinet
zal over de implementatie van de code afspraken met de SER maken. Met name
zal worden gelet op de inzichtelijkheid voor de bedrijfsgenoten van de door
de bedrijfslichamen verstrekte informatie. In aanvulling op de eisen uit de
Verordening financiën bedrijfslichamen 1999 zal openbaarmaking van de
desbetreffende gegevens eveneens plaatsvinden via de website van het bedrijfslichaam
of op qua resultaat vergelijkbare andere wijze.
De Wet openbaarmaking van uit publieke middelen gefinancierde topinkomens
is van toepassing op de bedrijfslichamen.
2.4 Toezicht
In zijn advies van maart 2006 «De Toekomst van de PBO» heeft
de SER een uitgebreid inzicht verschaft in de huidige structuur en aanpak
van zijn toezichtsbeleid. Ook heeft de SER aangegeven dat hij zijn toezicht
zal intensiveren en onder meer zal richten op het bewerkstelligen van verdere
verbeteringen op het terrein van transparantie en het afleggen van verantwoording
door de bedrijfslichamen. Tevens wijst de SER in zijn advies op toekomstige
ontwikkelingen in het (interbestuurlijk) toezichtsbeleid. Deze ontwikkelingen
zullen zeker gevolgd worden en kunnen leiden tot een verdere versterking van
de «checks and balances» binnen de bedrijfslichamen.
Het kabinet is van oordeel dat het toezicht door de SER niet in omvang
moet toenemen. Wel dient het verscherpt te worden en in lijn te worden gebracht
met de doelstelling van het kabinet de PBO meer te democratiseren. Het toezicht
zal meer «output»- of resultaatgericht moeten zijn. De transparantie
moet worden vergroot en het afleggen van verantwoording over het beleid van
de bedrijfslichamen aan hen die door dat beleid worden geraakt moet verbeterd
worden. Bovendien is er met de komst van de Code Goed Bestuur een aandachtsveld
voor het toezichtsbeleid van de SER bij gekomen. Het is uitdrukkelijk de bedoeling
dat de SER goed toezicht houdt op de uitvoering van de code. Met de SER zijn
dan ook afspraken gemaakt om dit te bewerkstelligen. Zo zal de SER in zijn
jaarlijkse toezichtsrapportage aandacht geven aan de code. De SER zal indien
nodig zijn verordeningen die de uitoefening van het toezicht betreffen aanpassen.
Ook zal de SER een verdere slag maken in het toezicht op hoe de bedrijfslichamen
communiceren en verantwoording afleggen over het door hen gevoerde beleid.
De SER zal jaarlijks een toezichtplan opstellen. Bij de goedkeuring van verordeningen
en besluiten van bedrijfslichamen zal de SER deze verordeningen mede toetsen
aan de code.
Om in de vele toezichtstaken de onafhankelijkheid van het toezicht door
de SER goed te markeren, zal de SER naar verwachting een subcommissie van
de Bestuurskamer (een commissie uit het midden van de Raad waaraan alle bestuurstaken
van de SER zijn gedelegeerd) instellen waarin alleen onafhankelijke, door
de Kroon benoemde leden zitting hebben. Deze commissie krijgt
onder andere als taak de goedkeuring van autonome verordeningen van de bedrijfslichamen
en het goedkeuren van de jaarrekeningen van de bedrijfslichamen.
Het toezicht moet dynamisch zijn. Dat wil zeggen dat er zowel door de
SER zelf, als in het regelmatige overleg tussen de betrokken ministeries en
de SER, voortdurend wordt gekeken of het toezichtsbeleid aansluit op de doelstellingen,
namelijk doelmatigheid, rechtmatigheid en doeltreffendheid.
Met artikel 137a wordt bewerkstelligd dat het jaarlijkse toezichtplan
van de SER een wettelijke basis krijgt. De dialoog tussen de betrokken ministeries
en de SER over het toezicht is gewaarborgd in het tweede lid van dat artikel.
Daarin is opgenomen dat het toezichtsplan ministeriële instemming behoeft.
Completering van het meer algemene toezichtselement in de wet geeft artikel
65, tweede lid, waarin is vastgelegd dat de SER verslag uitbrengt van zijn
bevindingen bij de uitoefening van het hem bij het tweede hoofdstuk van de
wet opgedragen toezicht.
Het algemene rijksbeleid inzake het toezicht gaat ervan uit dat er geen
toezichtorgaan van het Rijk moet zijn, indien er binnen een sector een eigen
toezichtorgaan is. Conform dit beleid is besloten het huidige toezicht door
de departementen op de SER te verminderen. Er zal een systeem worden ingevoerd
met een tweejaarlijkse visitatiecommissie in plaats van het huidige jaarlijkse
toezicht.
3. Overige punten uit kabinetsstandpunt
3.1 Samenloop van heffingen
In het SER-advies over de toekomst van de PBO van maart 2006 en in het
kabinetsstandpunt Toekomst PBO van mei 2006 wordt aandacht besteed aan de
samenloop van heffingen.
Er wordt vaak gesproken van dubbele heffingen, maar dit is eigenlijk een
verkeerde term. Het betreft immers de samenloop van heffingen. Het gaat hierbij
om bedrijven die vanwege de diverse activiteiten die zij uitoefenen onder
de werkingssfeer van meer bedrijfslichamen vallen. Het gebruik van het woord «dubbele»
suggereert wellicht – ten onrechte – dat ondernemers voor hetzelfde
dubbel moeten betalen, dat is echter niet het geval. In gevallen waarbij wel
tweemaal heffing moet worden betaald voor dezelfde activiteit wordt deze cumulatie
door schappen zoveel mogelijk voorkomen door afspraken hierover te maken.
Het anticumulatiebeding dat het Hoofdbedrijfschap Ambachten (HBA) en het Hoofdbedrijfschap
detailhandel (HBD) zijn overeengekomen is hiervan een goed voorbeeld.
Bij brief van 11 juli 2007 heeft de minister van SZW, mede namens
de ministers van EZ en van LNV, gereageerd op de motie Van Dijk/Douma over
het voorkomen van dubbele heffingen. In deze
brief geeft de minister aan dat uit een inventarisatie onder de bedrijfslichamen
blijkt dat de bedrijfslichamen die het meest geconfronteerd worden met samenloop
van heffingen voortvarend te werk zijn gegaan om deze samenloop zo veel mogelijk
te voorkomen. Diverse afspraken zijn reeds uitgevoerd en andere zullen op
niet al te lange termijn tot uitvoering komen. Deze aanpak wordt versterkt
door de afspraken die de bedrijfslichamen in de Code Goed Bestuur op dit terrein
hebben gemaakt.
De SER zal over de toepassing door de bedrijfslichamen van deze afspraken
verslag uitbrengen in het kader van zijn toezichtsrol.
3.2 Handhavingsinstrumenten
De motie Douma/Van Dijk betreft de mogelijkheid
voor bedrijfslichamen om bij hun handhaving gebruik te maken van zaken als
bestuursdwang, last onder dwangsom en bestuurlijke boetes. Het
kabinet heeft nog niet eerder signalen ontvangen dat het huidige handhavingsinstrumentarium
onvoldoende mogelijkheden biedt. Een inventarisatie onder de bedrijfslichamen
heeft uitgewezen dat slechts één productschap aangeeft behoefte
te hebben aan uitbreiding van het instrumentarium.
In de brief aan de Tweede Kamer van 11 juli 2007 heeft het kabinet
aangegeven dat er vooralsnog geen reden is voor het uitbreiden van het handhavingsinstrumentarium.
3.3 Schilthuiskorting
Bedrijfslichamen kunnen leden van ondernemersorganisaties op heffingen
een korting verlenen, die maximaal de helft van het contributiebedrag voor
die organisatie bedraagt. Deze Schilthuiskorting is genoemd naar de indiener
van het amendement waarmee deze bepaling in de wet is gekomen.
In het kabinetsstandpunt is aangegeven dat het de bedoeling is de Schilthuiskorting
af te schaffen.
Volledige afschaffing van de Schilthuiskorting wordt door de bedrijfslichamen
als problematisch ervaren. Zij verwachten dat het aantal leden van brancheorganisaties
terug zal lopen indien deze niet meer in aanmerking komen voor een korting
op de heffing. Verwacht wordt dat ondernemingen naast de voor hen verplichte
heffingen van het bedrijfslichaam minder bereid zullen zijn om de vrijwillige
bijdrage aan de brancheorganisatie te betalen. Bij aanzienlijke terugloop
van het aantal leden bestaat de kans dat de brancheorganisaties niet langer
representatief zijn voor de sector en niet langer bevoegd zijn bestuursleden
voor de bedrijfslichamen te benoemen.
De motie Van Dijk/Douma verzoekt de regering
om af te zien van het voornemen de Schilthuiskorting te schrappen. Ook de
SER pleit in zijn advies voor handhaving van de kortingsmogelijkheid.
De regering volgt de motie Van Dijk/Douma om de Schilthuiskorting te handhaven.
De bedrijfslichamen leggen algemene heffingen en bestemmingsheffingen op.
De algemene heffingen betreffen het functioneren van het bedrijfslichaam als
zodanig en dienen tot financiering van apparaatskosten en algemene activiteiten
die door het bedrijfslichaam worden verricht. Het verlenen van korting op
de algemene heffing blijft mogelijk.
Bestemmingsheffingen worden opgelegd ter financiering van specifieke activiteiten.
Hierbij is er een direct verband tussen de financiering van activiteiten van
een bedrijfslichaam enerzijds en het nut dat een ondernemer daaraan kan ontlenen
anderzijds. Bij dergelijke heffingen zal de mogelijkheid tot het verlenen
van korting gefaseerd over een periode van vier jaar worden afgebouwd.
3.4 Zittingstermijn besturen bedrijfslichamen
In het kabinetsstandpunt Toekomst PBO heeft het kabinet aangegeven van
mening te zijn dat de zittingsduur van de besturen van de bedrijfslichamen
(en de voorzitters) in overeenstemming moet worden gebracht met de periode
waarover de representativiteits- en draagvlakonderzoeken plaatsvinden. Zo
kan het bestuur dat in die periode zitting heeft gehad verantwoording afleggen
via het representativiteits- en draagvlakonderzoek. Dit zou betekenen dat
in de wet de zittingstermijn van de huidige twee jaar verlengd zou moeten
worden naar vier jaar.
Verlenging van de zittingstermijn van twee naar vier jaar kan echter tot
gevolg hebben dat een wijziging in de onderlinge krachtsverhouding van benoemingsgerechtigde organisaties minder snel doorwerkt in de zetelverdeling.
Bestuursleden van de bedrijfslichamen worden geacht hun werk vanuit een zekere
zelfstandigheid te doen en zich daarbij te richten op het algemeen belang
en de gemeenschappelijke belangen van de sector. Het kabinet heeft daarom
besloten de zittingstermijn van de besturen van de bedrijfslichamen niet te
wijzigen.
3.5 Verordeningen bedrijfslichamen
In het kabinetsstandpunt Toekomst PBO heeft het kabinet aangekondigd te
overwegen de vierjaarlijkse beoordeling van de autonome verordeningen door
de besturen van de schappen en de jaarlijkse vaststelling van de bestemmingsheffingsverordeningen
te schrappen. Besloten is de vierjaarlijkse beoordeling van de autonome verordeningen
te handhaven, maar de verplichting tot het jaarlijks vaststellen van de bestemmingsheffingen
dan wel algemene heffingen uit de wet te schrappen. Een vierjaarlijkse evaluatie
van de autonome verordeningen noopt tot een (her)overweging van beleid en
is mitsdien doelmatig. Daarnaast sluit de vierjaarlijkse evaluatie goed aan
bij de vierjaarlijkse cyclus van het draagvlakonderzoek en kan als zodanig
meer inzicht geven in het functioneren van een schap.
3.5.1 Jaarlijkse vaststelling (bestemmings)heffingsverordeningen
Het jaarlijks vaststellen van bestemmingsheffingen en algemene heffingen
heeft ten opzichte van de vierjaarlijkse evaluatie geen toegevoegde waarde,
zeker in combinatie met de introductie van het onderzoek naar het draagvlak
voor het bestaan en de activiteiten van een schap. In de praktijk blijkt ook
dat er geen behoefte bestaat om de structuur van de heffingen jaarlijks te
wijzigen en wordt voor het overgrote deel van de heffingsverordeningen elk
jaar in feite een (min of meer) zelfde verordening als in het voorgaande jaar
vastgesteld. De verplichting om een heffing ieder jaar opnieuw vast te stellen,
ook als daartoe geen inhoudelijke aanleiding bestaat, zorgt daarom eerder
voor een belasting van het ambtelijk apparaat. Heffingsverordeningen zouden
alleen opnieuw vastgesteld c.q. gewijzigd moeten worden indien daartoe een
inhoudelijke noodzaak is. Het schrappen van de jaarlijkse vaststelling in
artikel 126, eerste lid, voorziet daarin.
Het voorgaande laat een doelmatig en efficiënt toezicht onverlet.
Indien wijzigingen worden doorgevoerd in heffingsverordeningen zijn deze nog
steeds in alle gevallen onderhevig aan de goedkeuring door de SER uit hoofde
van zijn functie als toezichthouder op de verordeningen van de schappen. De
vierjaarlijkse evaluatie van autonome verordeningen blijft eveneens in stand
waardoor de noodzaak van een heffing iedere vier jaar opnieuw onderzocht wordt
door de schappen en tevens in een verslag wordt voorgelegd aan de betrokken
ministers. De bestemmingsheffingsverordeningen vallen voortaan onder de vierjaarlijkse
evaluatie van verordeningen.
Met de invoering van de Code Goed Bestuur en de verankering in de wet
van de periodieke draagvlaktoets wordt ook een andere vorm van toezicht en
betrokkenheid van ondernemers geïntroduceerd waardoor jaarlijkse vaststelling
eens te meer niet langer noodzakelijk is. De principes uit de code dienen
te zorgen voor een transparantere verantwoording en structurele betrokkenheid
van ondernemers bij de besluitvorming van een bedrijfslichaam en de financiering
van zijn activiteiten.
3.5.2 Ministeriële goedkeuring bestemmingsheffingen
Het toezicht door de betrokken ministers op de vaststelling of wijziging
van bestemmingsheffingen blijft ook in stand, maar dit kan efficiënter
worden vormgegeven. Daarin wordt voorzien door de wijziging van artikel 128,
vierde lid. Indien een verordening waarin een bestemmingsheffing is opgenomen
wordt gewijzigd en de gewijzigde verordening in feite een voortzetting vormt
van een in voorgaande jaren reeds goedgekeurde verordening, behoeft deze verordening
geen goedkeuring van de minister die het aangaat en, indien voorkomend, de
andere betrokken minister of ministers. Zie ook onderdeel 3.5.1 van deze toelichting
over het schrappen van de jaarlijkse vaststelling in artikel 126, eerste lid.
Indien de in een verordening opgenomen bestemmingsheffing tevens een steunmaatregel
vormt die reeds is goedgekeurd door de Commissie van de Europese Gemeenschappen
en er geen wijziging plaatsvindt die betrekking heeft op het tarief, de grondslag
of de besteding van de heffing die niet past binnen het door de Europese Commissie
genomen besluit, behoeft de verordening ook geen goedkeuring van de minister
die het aangaat, en indien voorkomend, de andere betrokken minister of ministers.
In voornoemde situaties is er geen reden om alsnog ministeriële goedkeuring
te verlangen. Onverminderd artikel 128, vierde lid, blijft het toezicht van
de SER op deze wijzigingsverordeningen in stand.
3.5.3 Verlenging goedkeuringstermijn
Met artikel 128, derde lid, wordt voorzien in het bepalen van het moment
van aanvang van de goedkeuringstermijn voor verordeningen die in het kader
van Europese verplichtingen of verplichtingen uit hoofde van overeenkomsten
gesloten in het kader van de Wereldhandelsorganisatie moeten worden gemeld
aan de Europese Commissie resp. de Wereldhandelsorganisatie. Op grond van
artikel 10:31 van de Algemene wet bestuursrecht dient een besluit omtrent
goedkeuring binnen dertien weken na verzending ter goedkeuring bekend te worden
gemaakt aan het schap, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald.
Daarnaast kan een besluit tot goedkeuring eenmalig met ten hoogste dertien
weken worden verdaagd. In de praktijk blijkt echter dat lang niet altijd binnen
deze termijnen overgegaan kan worden tot goedkeuring.
De verschillende procedures kennen geen uniforme termijnen waarbinnen
deze meldingen worden afgehandeld en vaak is het indienen van een melding
aanleiding tot correspondentie tussen een ministerie en de Europese Commissie
of Wereldhandelsorganisatie, waar geen vastomlijnde termijn aan verbonden
is.
Daarom wordt hier bepaald dat de goedkeuringstermijn niet aanvangt op
het moment van verzending ter goedkeuring door het bedrijfslichaam, maar pas
ingaat nadat de Europese Commissie of de Wereldhandelsorganisatie (al dan
niet stilzwijgend) akkoord is gegaan met de desbetreffende verordening.
3.6 Terugbrengen representativiteitscriteria
In het kabinetsstandpunt heeft het kabinet aangegeven het essentieel te
achten dat de oprichting (of opheffing) van een bedrijfslichaam alleen plaatsvindt
als het sectorbelang én het algemeen belang daarmee gediend zijn. Voordat
beslissingen worden genomen over instellen of opheffen van een bedrijfslichaam
moet daarom duidelijk zijn of de desbetreffende ondernemers- en werknemersorganisaties
voldoende representatief zijn. Dit wordt vastgesteld via het representativiteitsonderzoek
van de SER. De SER past bij deze onderzoeken zijn Verordening representativiteit
organisaties en het Besluit advisering representativiteit bedrijfslichamen
toe. Het kabinet heeft in het kabinetsstandpunt gesteld dat het in samenwerking
met de SER zal onderzoeken hoe het aantal tot nu toe gehanteerde kwantitatieve
representativiteitscriteria tot een drietal kan worden teruggebracht. De criteria
uit de SER-verordening zijn: aantal ondernemers, omzet, werkgelegenheid en
zonodig: aantal zelfstandige ondernemingen of vestigingspunten van de leden,
betaalde lonen of verwerkte grondstof.
Uit overleg met de SER is gebleken dat een reductie van het aantal criteria
voor de SER en bedrijfslichamen te veel de mogelijkheden beperkt om tot een
realistische en adequate toets van de representativiteit te komen. Het aantal
criteria wordt derhalve niet teruggebracht. Bij de uitvoering van het onderzoek
zal de SER expliciteren welke criteria om welke redenen worden gebruikt. Ook
zal de SER nadrukkelijker toezien op de verifieerbaarheid van de gebruikte
cijfers en de wijze waarop deze zijn samengesteld. De resultaten van de representativiteitsonderzoeken
zijn openbaar.
3.7 Eerstvolgende evaluatie PBO
Gelet op de essentiële wijzigingen die zijn opgetreden sinds de vorige
evaluatie (2003), de invoering van de code en de onderhavige wetswijziging
(waaronder de invoering van het draagvlakonderzoek), zal nog nader worden
bezien wat het beste moment is om het volgende evaluatieonderzoek op basis
van artikel 139 van de Wbo uit te voeren. Hierbij zal rekening worden gehouden
met de belasting die de diverse onderzoeken en de implementatie van de code
opleggen aan de bedrijfslichamen en de ondernemers.
4. Administratieve lasten
De veranderingen die deze wijziging van de wet ten opzichte van de huidige
wet veroorzaakt zijn vanuit het oogpunt van administratieve lasten voor de
ondernemers beperkt. Wat de invoering betreft van de verplichting voor de
schappen om eens in de vier jaar door middel van een representatieve steekproef
het draagvlak te bepalen onder ondernemers zijn de eventuele lasten gering.
De in te vullen vragenlijst is zodanig opgesteld dat het ondernemers slechts
een kwartier aan tijd kost. Bovendien is het onderzoek eens in de vier jaar,
gaat het om een representatieve steekproef en is deelname voor de ondernemers
niet verplicht. De administratieve lasten voor iedere individuele onderneming
zijn dus minimaal.
5. Artikelsgewijze toelichting
Artikel I
Onderdeel A en J (artikel 5 en 75)
Met betrekking tot de leden en plaatsvervangend leden van de SER vervalt
de eis van ingezetenschap (artikel 5). Hetzelfde geldt voor de leden en plaatsvervangend
leden van het bestuur van bedrijfslichamen (artikel 75). Deze eis kan vervallen
omdat het in de huidige tijd niet langer als noodzakelijk wordt gezien om
een dergelijke eis aan bestuursleden te stellen. Indien de organisaties van
ondernemers of werknemers een verder geschikte kandidaat voordragen voor het
bestuur, die echter niet aan de eis van ingezetenschap voldoet, dan moet dat
niet in de weg staan aan benoeming van die persoon als (plaatsvervangend)
bestuurslid van het bedrijfslichaam.
Onderdeel B en K (artikel 16 en 86)
Tot nog toe schreef de wet voor dat de indienstneming, ontslag, loon enandere arbeidsvoorwaarden van het personeel bij verordening van de
SER, respectievelijk van het schap, werden vastgelegd. De arbeidsvoorwaarden
voor werknemers van de SER, de productschappen en de bedrijfschappen zijn
sinds 1 april 2003 vastgelegd in een collectieve arbeidsovereenkomst
(CAO). Door de wijziging wordt aangegeven dat er voortaan sprake is van arbeidsovereenkomsten,
waarop titel 10 van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek van toepassing is. De
kaderverordening van de Raad, om te voldoen aan artikel 16, derde lid, en
de verordeningen van de bedrijfslichamen, om te voldoen aan artikel 86, derde
lid, van de Wbo, zoals die voorheen luidden, kunnen daarmee komen te vervallen.
Onderdeel C (artikel 17)
Een nevenfunctie bij een onderneming wordt niet langer per definitie gezien
als een belemmering om algemeen secretaris of secretaris van de Raad te zijn.
De Raad dient per concreet geval zelf te beoordelen of een nevenfunctie bij
een onderneming al dan niet het functioneren als (algemeen) secretaris zou
kunnen belemmeren.
Onderdeel D en E (artikel 28 en 40)
Tot 1999 waren bij koninklijk besluit een groot aantal, maar niet alle
ministers aangewezen als bekleed met de bevoegdheden, bedoeld in artikel 28,
eerste lid, van de Wbo. Sinds 1999 zijn bij koninklijk besluit álle ministers aangewezen. Onderdeel D neemt dit koninklijk
besluit op in artikel 28 van de wet. In verband met deze wijziging is ook
de redactionele aanpassing van artikel 40 vereist (Onderdeel E).
Met de wijziging van artikel 28 vervalt de grondslag aan het Besluit van
17 december 1999 houdende de aanwijzing van Ministers, op grond van artikel
28, eerste lid, en op grond van de artikelen 42, tweede lid en 43, vierde
lid, in samenhang met artikel 28, eerste lid van de Wet op de bedrijfsorganisatie.
Met het schrappen van de grondslag kan het besluit als van rechtswege vervallen
worden beschouwd. Artikel II neemt eventuele twijfel omtrent de status van
dit besluit weg. Ten behoeve van de rechtszekerheid is dit koninklijk besluit
in artikel II van deze wet formeel ingetrokken.
Onderdeel F (artikel 65)
Artikel 65 is (deels) herschreven en is daarbij in leden onderverdeeld.
In verband met de wijziging in artikel 28 (Onderdeel D) is de verwijzing naar
dat artikel aangepast. De Bestuurskamer is een commissie op grond van artikel
19. Het in het eerste lid bedoelde verslag omvat ook de werkzaamheden van
de Bestuurskamer. Daarom is een verwijzing naar artikel 19 toegevoegd. Verder
zijn enkele tekstuele correcties meegenomen, zo is een afkorting uitgeschreven.
In verband met de status en relevantie van het toezicht ligt het voor
de hand om dit meer te accentueren. Door de SER niet langer (uitsluitend)
in het jaarverslag verslag te laten doen van zijn toezicht op de bedrijfslichamen,
maar hieraan een afzonderlijke positie te geven, wordt het belang van het
toezichtsverslag benadrukt (tweede lid).
De tekst van het vierde lid is aan het artikel toegevoegd. Dit vierde
lid maakt het mogelijk om het jaarverslag, en het verslag van het toezicht
op de bedrijfslichamen, via de website van de SER te raadplegen.
Onderdeel G (artikel 68)
De SER wordt niet alleen om advies gevraagd bij de instelling van een
bedrijfslichaam, maar ook bij een wijziging in de werkingssfeer van een bestaand
schap. In zijn advies besteedt de Raad aandacht aan het draagvlak
onder de betrokken ondernemers die onder de werkingssfeer van het nieuw in
te stellen bedrijfslichaam of onder de gewijzigde werkingssfeer van een al
bestaand bedrijfslichaam zouden komen te vallen.
De «betrokken ondernemers» bij de instelling van een bedrijfslichaam
zijn de (georganiseerde en ongeorganiseerde) ondernemers die onder de beoogde
werkingssfeer daarvan vallen. In geval van een wijziging van de werkingssfeer
van een bestaand bedrijfslichaam gaat het om een van de twee (of beide) volgende
situaties: uitbreiding of inperking van de werkingssfeer. Zowel bij uitbreiding
als bij inperking moeten alle ondernemers die onder de huidige werkingssfeer
van het bedrijfslichaam vallen als betrokken ondernemers worden gezien. Daarnaast
zijn bij een uitbreiding van de werkingssfeer tevens betrokken de ondernemers
die met de beoogde uitbreiding onder de werkingssfeer van het schap zouden
komen te vallen.
Bij algemene maatregel van bestuur kunnen eisen worden gesteld aan de
vorm waarin over het bedoelde draagvlak wordt gerapporteerd (vierde lid).
Het in artikel 68, derde lid, bedoelde onderzoek naar het draagvlak betreft
in geval van wijziging van de werkingssfeer van een bestaand bedrijfslichaam
uitsluitend het draagvlak voor uitbreiding, respectievelijk beperking van
de werkingssfeer. Het gaat uitdrukkelijk niet om het draagvlak voor het bedrijfslichaam
als geheel, onder ondernemers die nu al onder de werkingssfeer daarvan vallen.
Daarvoor is er het vierjaarlijkse (reguliere) draagvlakonderzoek uit artikel
69.
Onderdeel H (artikel 69)
Met dit artikel wordt een vierjaarlijks draagvlakonderzoek bij bestaande
bedrijfslichamen in de wet opgenomen. Dit onderzoek wordt door de bedrijfslichamen
uitgevoerd, waarna de SER advies uitbrengt aan de minister van SZW over de
resultaten van het onderzoek. Indien uit het draagvlakonderzoek naar voren
komt dat er naar het oordeel van de betrokken ministers onvoldoende draagvlak
voor het bedrijfslichaam is, dan volgt binnen twee jaar nogmaals een draagvlakonderzoek.
In paragraaf 2.3.1 van deze toelichting is al nader ingegaan op het
draagvlakonderzoek bij bestaande bedrijfslichamen. In dezelfde paragraaf is
tevens ingegaan op het onderzoek naar het draagvlak voor een nieuw of gewijzigd
schap, bedoeld in artikel 68, derde lid.
Onderdeel I (artikel 70)
Met betrekking tot de opheffing van een bedrijfslichaam zijn alleen het
eerste en tweede lid van artikel 68 van overeenkomstige toepassing. Een oordeel
van de SER over het draagvlak van het bedrijfslichaam is bij opheffing van
het bedrijfslichaam niet meer aan de orde.
Onderdeel L (artikel 88a)
In het tweede lid wordt een verwijzing naar artikel 74 toegevoegd omdat
ook voor commissies op grond van artikel 88a geldt dat deze door de Raad worden
samengesteld.
De samenstelling van artikel 88a-commissies heeft betrekking op het aanwijzen
van de tot benoeming van de commissieleden gerechtigde organisaties en hun
onderlinge zetelverdeling.
Onderdeel M (artikel 90)
De verwijzing naar artikel 79, eerste en derde lid, wordt verwijderd omdat
dit artikel eerder is vervallen.
Onderdeel N (artikel 92)
De product- en bedrijfschappen hebben gezamenlijk een Code Goed Bestuur
product- en bedrijfschappen opgesteld. Met de bepaling in het eerste lid krijgt
het goed bestuur van de bedrijfslichamen een verankering in de wet.
Het tweede en derde lid maken het mogelijk om bij algemene maatregel van
bestuur nadere regels te stellen ter invulling van het goed bestuur, bedoeld
in het eerste lid. Op grond van het derde lid zal de minister van SZW (als
eerstverantwoordelijk minister voor het PBO-stelsel) bepalen dat goed bestuur
in ieder geval is gewaarborgd als wordt voldaan aan de principes uit de Code
Goed Bestuur product- en bedrijfschappen. Het derde lid dient er uitsluitend
toe principes van goed bestuur aan te wijzen die de bedrijfslichamen zelf
al, op basis van vrijwilligheid, onderling overeen zijn gekomen. Op grond
van het tweede lid kunnen daarentegen dwingend (aanvullende) regels omtrent
goed bestuur gesteld worden. Naar verwachting zal vooralsnog geen gebruik
worden gemaakt van de mogelijkheid tot het bij algemene maatregel van bestuur
stellen van nadere regels als bedoeld in het tweede lid.
Onderdeel O (artikel 106)
De SER is de uitgever van het Verordeningenblad Bedrijfsorganisatie. Verduidelijkt
wordt dat de verantwoordelijkheid voor de publicatie van verordeningen van
bedrijfslichamen bij die bedrijfslichamen zelf ligt, en niet bij de SER. Indien
een verordening van een bedrijfslichaam goedkeuring van de SER en/of een of
meerdere ministers behoeft, dan is het bedrijfslichaam ervoor verantwoordelijk
dat die verordening pas ter publicatie wordt aangeboden nadat die goedkeuring
is verkregen.
Nu heffingsverordeningen niet langer jaarlijks opnieuw vastgesteld hoeven
te worden, zouden ze voor langere tijd ongewijzigd kunnen blijven bestaan.
Daarom dienen, naast de autonome verordeningen (artikel 93, eerste lid), nu
ook de heffingsverordeningen (artikel 126, eerste lid) iedere vier jaar heroverwogen
te worden.
Onderdeel P (artikel 126)
De verplichte jaarlijkse hernieuwde vaststelling van heffingsverordeningen,
die met de wetswijziging van 1999 in de wet was opgenomen, vervalt (Onderdeel
P, onder 1). In paragraaf 3.5.1 van deze toelichting is al besproken
dat de jaarlijkse vaststelling van heffingsverordeningen geen toegevoegde
waarde meer heeft in combinatie met het in de wet geïntroduceerde draagvlakonderzoek
en de vierjaarlijkse evaluatie (artikel 106, derde lid).
De tekst van het vijfde lid wordt in overeenstemming gebracht met hetgeen
blijkens de memorie van toelichting bij de wetswijziging van 1999 was bedoeld. Punt 6.2 van die memorie van toelichting gaf aan dat
er voldoende draagvlak bij werkgevers moet zijn. «Werkgevers»
wordt vervangen door «ondernemers»omdat dat de term is die elders
in de wet ook wordt gebruikt. Om deze reden wordt daarom nader bepaald dat
een tweederde meerderheid van ondernemerszijde is vereist. Er komt voor de
bestemmingsheffingsverordeningen dus een cumulatieve eis: een meerderheid
van tweederde van de uitgebrachte stemmen, en daarenboven een meerderheid
van tweederde van de stemmen aan ondernemerszijde.
De zogenaamde «Schilthuiskorting» wordt (gefaseerd) afgeschaft
voor bestemmingsheffingen. Over de algemene heffingen van bedrijfslichamen
blijft de mogelijkheid tot het verlenen van korting aan leden van organisaties van ondernemers gehandhaafd. Op de Schilthuiskorting is al ingegaan
in paragraaf 3.3 van deze toelichting. De afschaffing van de korting
op bestemmingsheffingen vindt gefaseerd plaats. Het achtste lid bevat overgangsrecht
waarmee de korting over een periode van vier jaar wordt afgebouwd. In het
jaar van inwerkingtreding van deze wetswijziging wordt de maximale korting
van 50 procent op bestemmingsheffingen nog gehandhaafd. Daarna wordt de korting
in vier jaar tijd (via 40, 30 en 10 procent) afgebouwd naar nul procent. Zo
hebben de bedrijfslichamen en ondernemers voldoende tijd om zich hierop voor
te bereiden.
Onderdeel Q (artikel 128)
Met dit onderdeel wordt een bepaling opgenomen omtrent de goedkeuringstermijn
bij verordeningen waarvoor een notificatieverplichting geldt (derde lid).
Het betreft hier een wettelijk voorschrift als bedoeld in artikel 10:31, eerste
lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Een besluit tot goedkeuring dient
op grond van de Algemene wet bestuursrecht te worden genomen binnen 13 weken
na verzending ter goedkeuring door het bedrijfslichaam. Dit besluit kan eenmaal
voor ten hoogste 13 weken worden verdaagd. In artikel 128, derde lid, wordt
nu bepaald dat de termijn niet aanvangt op het moment van verzending ter goedkeuring,
maar pas nadat de Europese Commissie respectievelijk de Wereldhandelsorganisatie
(al dan niet stilzwijgend) met het goed te keuren besluit akkoord is gegaan
Een nadere toelichting op artikel 128, derde en vierde lid, is opgenomen in
paragraaf 3.5.2 en 3.5.3 van deze toelichting.
Onderdeel R (artikel 137)
De bedrijfslichamen bieden jaarlijks vóór 1 april hun
jaarverslag aan aan de SER en de betrokken ministers. De SER stelt op eigen
initiatief jaarlijks een scan van de jaarverslagen van de bedrijfslichamen
op. De minister van SZW zendt de jaarverslagen naar de Tweede en Eerste Kamer.
Met de wijziging van artikel 137, eerste lid, laatste zin, wordt duidelijker
aangegeven welke minister de verantwoordelijkheid voor toezending aan de Staten-Generaal
draagt.
Onderdeel S (artikel 137a)
In paragraaf 2.4 van deze toelichting is ingegaan op het plan waarin
de SER jaarlijks bekendmaakt op welke aspecten van het toezicht op de bedrijfslichamen
hij zich in het komende jaar met name zal concentreren.
Artikel II
Bij artikel I, Onderdeel D en E, is al ingegaan op het intrekken van het
Besluit houdende de aanwijzing van Ministers, op grond van artikel 28, eerste
lid, en op grond van de artikelen 42, tweede lid en 43, vierde lid, in samenhang
met artikel 28, eerste lid van de Wet op de bedrijfsorganisatie.
Artikel III
Er kan, afhankelijk van het precieze tijdstip van bekrachtiging van deze
wet, behoefte bestaan aan het differentiëren van tijdstippen van inwerkingtreding
van de verschillende bepalingen van deze wet. De voorgestelde inwerkingtredingsbepaling
maakt dit mogelijk.
Deze memorie van toelichting wordt door de minister van Sociale Zaken
en Werkgelegenheid ondertekend mede namens de minister van Landbouw, Natuur
en Voedselkwaliteit en de minister van Economische Zaken.
De minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
J. P. H. Donner
Wet van 3 april 1999 tot wijziging van de Wet op de bedrijfsorganisatie
en enige andere wetten (Stb. 253).
Kabinetsstandpunt op het evaluatierapport over het functioneren van de
bedrijfslichamen in de periode 1999–2003, Kamerstukken II 2004/05, 25 695,
nr. 25.
Motie Aptroot c.s. op de vaststelling van de begrotingsstaat van het Ministerie
van Economische Zaken (XIII) voor het jaar 2004, Kamerstukken II 2003/04,
29 200 XIII, nr. 8.
Kamerstukken II 2004/05, 25 695, nr. 28.
Kamerstukken II 2005/06, 25 695, nr. 35.
Kamerstukken II 2006/07, 25 695, nrs. 37–41.
Kamerstukken II 2006/07, 25 695, nr. 46.
Kabinetsstandpunt Toekomst PBO, Kamerstukken II 2005/06, 25 695,
nr. 35.
Kamerstukken II 2006/07, 25 695, nr. 46.
Kamerstukken II 2006/07, 25 695, nr. 38.
Kamerstukken II 2006/07, 25 695, nr. 37.
Kamerstukken II 2006/07, 25 695, nr. 40.
Kamerstukken II 2006/07, 25 695, nr. 39.
Kamerstukken II 2006/07, 25 695, nr. 41.
Besluit van 17 december 1999 houdende de aanwijzing van Ministers,
op grond van artikel 28, eerste lid, en op grond van de artikelen 42, tweede
lid en 43, vierde lid, in samenhang met artikel 28, eerste lid van de Wet
op de bedrijfsorganisatie; Stcrt. 1999, nr. 251, p. 26.
Kamerstukken II 1997/98, 25 695, nr. 3, p. 9–10.