Tweede Kamer der Staten-Generaal
2
Vergaderjaar 2006-2007
KST105708
2006-2007
30 979
Aanpassingswet Algemene douanewet
Nr.
4
ADVIES RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Raad van State d.d. 19 december
2006 en het nader rapport d.d. 1 maart 2007, aangeboden aan de Koningin
door de staatssecretaris van Financiën. Het advies van de Raad van State
is cursief afgedrukt.
Bij Kabinetsmissive van 13 juli 2006, no. 06.002549, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de staatssecretaris van Financiën, bij de
Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van de Aanpassingswet
Algemene douanewet, met memorie van toelichting.
Overeenkomstig artikel 22 van de Wet op de Raad van State heeft ten behoeve
van de voorbereiding van dit advies op 6 december 2006 overleg plaatsgevonden
met de minister van Financiën en de minister van Justitie.
Het voorstel strekt tot invoering van de Algemene douanewet (hierna: ADW)
en voorziet voorts in aanpassing van een groot aantal andere wetten aan de
ADW. De Raad ziet niet dat de voorgestelde ADW in samenhang met het voorliggende
wetsvoorstel leidt tot een evenwichtige regeling zonder dat conflicten optreden
ten aanzien van het toezicht en de rechtsbescherming zoals die in de andere
wetten zijn geregeld waarop ook de douanecontrole van toepassing is verklaard.
Het voorstel gaat er aan voorbij dat na invoering van de ADW voor het toezicht
op de naleving van de niet-fiscale wetten twee wethiërarchisch gelijkstaande
stelsels van toepassing zijn die verschillend zijn en daarom strikt gescheiden
moeten worden dan wel dat in een hiërarchie tussen deze stelsels moet
worden voorzien. Hij is van oordeel dat in verband hiermee over het voorstel
niet positief kan worden geadviseerd.
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 13 juli
2006, nr. 06.002549, machtigde Uwe Majesteit de Raad van State zijn advies
inzake het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen.
Dit advies, gedateerd 19 december 2006, nr. W06.06.0280/IV, bied ik U
hierbij aan.
Naar aanleiding van het advies van de Raad merk ik het volgende op.
Het voorliggende ontwerp voor de Aanpassingswet Algemene douanewet draagt
zorg voor de hechte inbedding van de Algemene douanewet (Adw) in de Nederlandse
rechtsorde. De invoering van de Adw en de Aanpassingswet Adw met de bijbehorende
lagere regelgeving is voorzien bij Koninklijk besluit.
1. Wetsystematiek
a. Het voorstel ziet op de invoering van de ADW en voorziet in de
aanpassing van een groot aantal wetten. De douane is de bevoegde autoriteit
voor de controle op het (internationale) goederenverkeer zowel ten aanzien
van fiscale als van financiële en niet-financiële voorschriften
die zijn opgenomen in het Communautair douanewetboek (hierna: CDW) en in de
in een bijlage bij de ADW vermelde specifieke wetten. Uitgaande van deze bevoegdheid
dient een aantal van de specifieke wetten te worden aangepast.
De Raad heeft in zijn advies inzake het voorstel van wet, houdende Algehele
herziening van de douanewetgeving (ADW) onder
meer het volgende opgemerkt.
«De voorgestelde Algemene douanewet (ADW) beoogt voor alle taken
die de douane vervult, ongeacht of het fiscale of niet-fiscale taken betreft,
dezelfde bevoegdheden en bestuursrechtelijke regelingen in te voeren indien
en voor zover de douane toezicht houdt op de naleving van wettelijke bepalingen,
verboden en beperkingen handhaaft en de overtreding van die verboden en beperkingen
opspoort. Het voorstel neemt hiermee de onduidelijkheden en lacunes weg die
thans bestaan bij de vervulling van niet-fiscale taken door de douane (Algemene
Rekenkamer, rapport Douane en Douanita (Kamerstukken II 1998/99, 26 451,
nr. 2)). Door de uniformering van bevoegdheden en bestuursrechtelijke regelingen
kan de douane de bevoegdheden die zij heeft voor de uitvoering van de fiscale
taken, in de toekomst ook inzetten voor de niet-fiscale taken die voortvloeien
uit de circa 65 niet-fiscale regelingen die zijn opgenomen in de bijlage van
het wetsvoorstel.
De Raad merkt op, dat tegenover deze duidelijkheid (nog) geen duidelijkheid
wordt verschaft ten aanzien van de betekenis die het voorstel heeft voor de
bevoegdheden van niet-douaneambtenaren en de bestuursrechtelijke regelingen
die in genoemde niet-fiscale regelingen zijn opgenomen en voor degenen op
wie het toezicht in die gevallen betrekking heeft. De (onvoorwaardelijke)
keuze in het voorstel ten gunste van duidelijkheid voor de douaneambtenaar
wordt in de toelichting op het voorstel niet nader onderbouwd. In die toelichting
wordt in onderdeel 4. Invoeringswet niet meer opgemerkt dan dat «bij
het opstellen van de invoeringswet bekeken zal worden in hoeverre het mogelijk
is de rechtsgang en de strafsancties verder te harmoniseren in die zin dat
in de Algemene douanewet bijvoorbeeld ook de rechtsgang en strafsancties geregeld
zouden worden ten aanzien van de terreinen die tot de invoering van de Algemene
douanewet onder de In- en uitvoerwet vallen». Voor het inzicht in de
afwegingen die tot de in het voorstel neergelegde keuze hebben geleid, is
echter meer nodig.
Hierbij is in aanmerking te nemen, dat het toezicht op de naleving van
voorschriften van de genoemde niet-fiscale regelingen ook is opgedragen aan
toezichthouders die geen douaneambtenaren zijn. In deze situatie dient vermeden
te worden dat de bevoegdheden en bestuursrechtelijke regelingen verschillen
naar gelang het toezicht plaats vindt door een douaneambtenaar of een niet-douaneambtenaar.
Het mag voor degene op wie het toezicht betrek-king heeft, niet uitmaken wie
het toezicht uitoefent, zeker niet in de gevallen dat bij het toezicht gezamenlijk
door douaneambtenaren en niet-douaneambtenaren wordt opgetreden. Bij het maken
van een keuze, zoals in het wetsvoorstel, ten gunste van de duidelijkheid
voor de douaneambtenaar bij de uitvoering van de niet-fiscale taken mag niet
voorbijgegaan worden aan de gevolgen daarvan voor de bevoegdheden van de overige
toezichthouders en de bestuursrechtelijke regelingen van de genoemde niet-fiscale
regelingen.
Naar het oordeel van de Raad kan niet worden volstaan met het enkel in
de bijlage bij de ADW opnemen van de wettelijke regelingen waarop artikel
1:1, tweede, vierde en vijfde lid, ADW ziet. Naast de reeds uitgebreide beschrijving
van die regelingen in de toelichting zal voor elke niet-fiscale regeling afzonderlijk
nader geanalyseerd dienen te worden welke taken door de douaneambtenaar en
de (andere) toezichthouders in het kader van die regeling vervuld worden,
waarvoor dat nodig of wenselijk is, welke bevoegdheden nodig zijn om die taken
goed te kunnen vervullen en welk bestuursrechtelijk stelsel daarvoor het meest
passend is.
(...)
De Raad adviseert de hiervoor genoemde nadere analyse in de toelichting
op te nemen, alsmede de vermeldingen in de bijlage te heroverwegen en vervolgens te preciseren naar de taken die de douane in het kader van
de desbetreffende regeling vervult. In het kader van de advisering inzake
de invoeringswet zal de Raad te zijner tijd op deze aspecten terugkomen.»
De Raad merkt op dat ook uit het voorliggende voorstel blijkt dat beoogd
is de dagelijkse praktijk van de douane te codificeren. Dit is op zich een
goede zaak. Door de wijze van codificeren ontstaat echter de situatie dat
voor het toezicht op de naleving van niet-fiscale wetten twee wethiërarchisch
op gelijk niveau staande stelsels van toepassing zijn: het stelsel dat in
de voorgestelde ADW is opgenomen, indien de inspecteur bedoeld in artikel
1:3 ADW (hierna: douane-ambtenaar) optreedt, en het stelsel dat in de specifieke
wet is opgenomen, indien de in die wet aangewezen ambtenaar optreedt. De ADW
wordt als het ware deels over de specifieke wet heen gelegd waarbij in deze
wetten geregelde onderwerpen elkaar overlappen, terwijl de wetten hiërarchisch
aan elkaar gelijk zijn.
Het voorliggende voorstel gaat er aan voorbij dat deze stelsels strikt
gescheiden moeten worden gehouden, dan wel dat in een hiërarchie tussen
deze stelsels moet worden voorzien, of dat bijzondere regelingen moeten worden
getroffen teneinde conflicten te voorkomen. In ieder geval zullen de specifieke
wetten daartoe ingrijpend moeten worden aangepast.
b. De problematiek speelt onder meer ten aanzien van de navolgende
aspecten.
Toezicht/douanecontrole
Het voorstel onderscheidt toezicht en douanecontrole. Dit onderscheid
wordt doorgevoerd door onder meer de aanwijzing van douaneambtenaren als toezichthouder
in een aantal specifieke wetten te schrappen en voor zoveel nodig in de specifieke
wetten naast toezicht ook douanecontrole op te nemen.
Douanecontrole is het verrichten van specifieke handelingen, zoals verificatie
van goederen, controle op de aanwezigheid en de echtheid van documenten, onderzoek
van de boekhouding van ondernemingen en onderzoek van andere bescheiden, controle
van vervoermiddelen, controle van bagage en andere goederen die personen bij
of op zich dragen, en het verrichten van administratief onderzoek en andere
handelingen, een en ander om te zorgen voor de naleving van de douanewetgeving
en, in voorkomend geval, van de andere bepalingen die op goederen onder douanetoezicht
van toepassing zijn (artikel 4, aanhef en onderdeel 14, CDW).
In de artikelsgewijze toelichting wordt daarbij opgemerkt – in overeenstemming
met artikel 1:1, vijfde lid, ADW –, dat de douaneambtenaar, voor zover
het bepalingen bij of krachtens de wettelijke regelingen die in de bijlage
zijn opgenomen betreft, alleen een controlerende taak heeft ten aanzien van
de bepalingen in de specifieke wetgeving die zien op goederen en het goederenverkeer.
De omstandigheid dat artikel 1:1, vijfde lid, ADW alleen ziet op, kort
gezegd, verboden of beperkingen die op goederen van toepassing zijn, brengt
mee dat douaneambtenaren niet zonder uitdrukkelijke aanwijzing in de specifieke
wetten belast worden met het toezicht op de naleving van de bepalingen van
die specifieke wetten voor zover deze niet zien op goederen of het goederenverkeer.
Dit leidt ertoe dat de in de bijlage bij de ADW onder B opgenomen lijst van
specifieke wetten moet worden heroverwogen, zoals de Raad in het advies inzake
de ADW reeds heeft geadviseerd. Indien de te handhaven bepalingen geen betrekking
hebben op goederen of het goederenverkeer als zodanig, of de handhaving van
deze bepalingen reeds rechtstreeks mogelijk is op grond van de ADW, mist de
plaatsing op deze lijst betekenis. Op grond van de omschrijving van de relevante
bepalingen van de specifieke wetten, die in bijlage 2 bij de memorie van toelichting
op de ADW is opgenomen, lijkt dit in het bijzonder van toepassing te zijn
op de Vaarplichtwet, de Brandweerwet, de Wet op de lijkbezorging, de Wet uitvoering
Internationaal Energieprogramma, de Elektriciteitswet 1998, de Wet voorraadvorming
aardolieproducten 2001, de Wet op de naburige rechten, de Landbouwkwaliteitswet,
de Zeebrievenwet, de Wet op de strandvonderij, de Luchtvaartwet, de Wet verontreiniging
oppervlaktewateren, de Wet verontreiniging zeewater, de Meetbrievenwet, de
Binnenschepenwet, de Wet vervoer over zee, de Scheepvaartverkeerswet, de Wet
vervoer binnenvaart, de Wet goederenvervoer over de weg, de Wet Luchtvaart,
de Wet vaartijden en bemanningssterkte binnenvaart, de Schepenwet,
de Zeevaartbemanningswet, de Wet capaciteitsbeheersing binnenvaartvloot, de
Wet aansprakelijkheid olietankschepen, de Wegenverkeerswet, de Wet voorkoming
verontreiniging door schepen en de Havenbeveiligingswet. De in deze gevallen
te handhaven bepalingen betreffen met name voorschriften die geen betrekking
hebben op goederen of het goederenverkeer als zodanig, maar ook verwijzingen
naar procedures die op grond van het CDW reeds van toepassing zijn, gegevensverschaffing
aan met name genoemde overheidsorganen, civielrechtelijke kwalificaties of
het belasten van douaneambtenaren met bijzondere taken.
Uitvoeringsmaatregelen
Op grond van in verschillende specifieke wetten opgenomen delegatiebepalingen
kunnen nadere regels worden gesteld ter uitvoering van de desbetreffende specifieke
wet. Deze nadere regels betreffen in een aantal gevallen ook de douanecontrole.
Dergelijke nadere regels, die niet uniform behoeven te zijn, doen afbreuk
aan de aan de invoering van de ADW ten grondslag liggende gedachte dat voor
de uitvoering van de taken van de douane één pakket van regels
moet gelden, omdat de toepassing van onderling afwijkende regelingen de slagvaardigheid
vermindert en problemen geeft bij de uitvoering.
Daarnaast is op te merken dat beslissingen van douaneambtenaren die genomen
worden op grond van die nadere regels, niet zijn aan te merken als voor bezwaar
vatbare beschikkingen als bedoeld in artikel 8:2 ADW, maar als besluiten in
de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Op
deze besluiten is het Awb-regime van toepassing.
Beleid
De eenheid van beleid bij de uitvoering van een specifieke wet is thans
verzekerd door de aanwijzing van de douaneambtenaar als toezichthouder op
grond van die specifieke wet, aangezien de douaneambtenaar gebonden is aan
het op grond van die specifieke wet ontwikkelde beleid door de daartoe bevoegde
minister. In het voorgestelde regime ontleent de douaneambtenaar zijn bevoegdheid
echter aan de ADW en werken zonder nadere voorziening de op grond van de specifieke
wet gestelde nadere regels en aanwijzingen niet door naar de douanecontrole
door de douaneambtenaar. De convenanten, bedoeld in artikel 1:3, vijfde lid,
ADW zullen hiervoor slechts deels een oplossing kunnen bieden, aangezien deze
beperkt zijn tot de kwantitatieve en kwalitatieve inzet van de douaneambtenaren.
Rechtsmacht
De douaneambtenaar onderzoekt onder meer of de goederen in overeenstemming
zijn met de omschrijving in de aangifte en de daarbij gevoegde documenten.
In het kader van de handhaving van de specifieke wetten zal hij mede onderzoeken
of de goederen vallen onder specifieke verbodsbepalingen. Een beschikking
die hij op grond van zijn bevindingen neemt, is op grond van artikel 8:2,
tweede lid, ADW voor bezwaar vatbaar. Op grond van artikel 8:2, vierde lid,
ADW is de rechtbank Haarlem – behoudens de landbouwrestituties –
bij uitsluiting als bevoegde rechter aangewezen. Bezwaar en beroep worden
behandeld overeenkomstig hoofdstuk V van de Algemene wet inzake rijksbe-lastingen
(hierna: AWR), op grond waarvan in hoger beroep het gerechtshof en in cassatie
de Hoge Raad bevoegd is.
Indien eenzelfde beschikking door een ambtenaar belast met de handhaving
van een specifieke wet wordt genomen, is het regime van de Awb van toepassing
en is de algemene bestuursrechter of het College van Beroep voor het bedrijfsleven
bevoegd.
De omstandigheid dat de ADW en de specifieke wetten hiërarchisch
gelijkstaan, leidt, nu geen bijzondere conflictoplossende regeling is getroffen,
tot deze scheiding van rechtsgangen en daarmee tot een potentieel conflict
omdat twee «hoogste» rechters bevoegd zijn inzake de handhaving
van de specifieke wet en de daaraan voorafgaande kwalificatie van het goed.
c. Het vorenstaande laat zien dat de voorgestelde ADW in samenhang
met het voorliggende wetsvoorstel niet het beoogde doel bereikt dat voor alle
taken die de douane vervult, ongeacht of het fiscale of niet-fiscale taken
betreft, dezelfde bevoegdheden en bestuursrechtelijke regelingen worden ingevoerd
indien en voor zover de douane toezicht houdt op de naleving van wettelijke bepalingen, verboden en beperkingen handhaaft en de overtreding van
die verboden en beperkingen opspoort.
Het voorstel dient aangevuld te worden, indien ook de handhaving van de
bepalingen van de specifieke wetten die niet zien op goederen of het goederenverkeer
als zodanig, aan douaneambtenaren wordt opgedragen. In de specifieke wetten
dienen daartoe regelingen te worden opgenomen. Teneinde te vermijden dat de
douaneambtenaar met verschillen in deze regelingen te maken krijgt, dienen
deze regelingen uniform te zijn.
Daarnaast dient de rechtseenheid bij de hiervoor beschreven gescheiden
rechtsgangen te worden gewaarborgd. Dit is gecompliceerd, omdat bij toepassing
van de ADW de bestuursrechtelijke bepalingen van het CDW van toepassing zijn
en bij toepassing van de specifieke wetten de bepalingen van de Awb gelden,
alsmede omdat ten aanzien van de materiële bepalingen in relatie tot
een bepaald goed of een bepaalde goederenbeweging de ADW en de specifieke
wet van elkaar kunnen verschillen. Elk van deze rechtsgangen dient te voorzien
in een regeling waarbij de «hoogste rechter» in de andere rechtsgang
belast blijft met het bewaken van de rechtseenheid van regelingen die in het
bijzonder aan hem zijn opgedragen. Dit betreft onder meer de toepassing van
de ADW op het toezicht, voor zover de ten aanzien van een specifieke wet bevoegde
rechter daarover oordeelt en de toepassing van materiële bepalingen van
specifieke wetten ten aanzien van een bepaald goed of een bepaalde goederenbeweging
voor zover de rechtbank Haarlem daarover oordeelt.
Het voorstel lost het probleem niet op dat de bevoegdheden en de bestuurs-
en strafrechtelijke regelingen verschillen naar gelang de handhaving plaatsvindt
door een douaneambtenaar of een niet-douaneambtenaar. De verschillen zijn
aanzienlijk. Dit geldt niet alleen voor de bevoegdheden, die in het algemeen
voor douaneambtenaren ruimer zijn dan voor niet-douaneambtenaren, en voor
de bestuursrechtelijke stelsels, waarbij het bestuursrecht in douanezaken
op enige punten ingrijpend afwijkt van het algemene bestuursrecht, maar ook
voor de bevoegdheid van de rechter, aangezien de rechtbank Haarlem bevoegd
is inzake voor bezwaar vatbare besluiten die op grond van de ADW worden genomen,
terwijl in verschillende specifieke wetten in een eigen rechtsgang is voorzien.
Het mag echter voor degene op wie de handhaving betrekking heeft, niet uitmaken
wie handhaaft, zeker niet in de gevallen waarbij gezamenlijk door douaneambtenaren
en niet-douaneambtenaren wordt opgetreden. De keuze ten gunste van de duidelijkheid
voor de douaneambtenaar bij de uitvoering van de niet-fiscale taken, zoals
die in het voorliggende voorstel gehandhaafd blijft, mag niet voorbijgaan
aan de gevolgen daarvan voor degene tegen wie gehandhaafd wordt.
d. De Raad is op grond van het vorenstaande van oordeel dat de specifieke
wetten ingrijpend moeten worden aangepast teneinde de douaneambtenaren ook
met het toezicht op de bepalingen die niet zien op goederen of goederenverkeer
als zodanig te belasten, alsmede om conflictoplossende regelingen te treffen
ten aanzien van de rechtsmacht. Hij adviseert daartoe voor deze aanpassingen
van de specifieke wetten waarop het douanetoezicht mede van toepassing is,
in een schema aan te geven, welke regelingen gehandhaafd dienen te worden,
wie met deze handhaving is belast, op welke wijze conflic-ten met betrekking
tot de rechtsmacht voorkomen worden en op welke wijze voor degene tegen wie
de handhaving zicht richt, kenbaar is welke bestuurs- en strafrechtelijke
stelsels en welke materiële bepalingen gelden.
1. Wetsystematiek
a. De Adw zorgt er voor dat de inspecteur de aangewezen autoriteit
is de taken uit te voeren die worden omschreven in de wetgeving opgenomen
in de bijlage bij de Adw. Deze bijlage bestrijkt ruim 60 wetten van nationale
oorsprong en ongeveer 800 verordeningen van communautaire oorsprong. De bevoegdheden
die deze inspecteur mag hanteren zijn opgenomen in de Adw. De inspecteur als
bedoeld in de Adw is die functionaris die bij ministeriële regeling is
aangewezen. In die ministeriële regeling zullen in ieder geval functionarissen
worden aangewezen die bij de douane werkzaam zijn, maar kunnen ook functionarissen
worden aangewezen die niet werkzaam zijn bij de douane. Gedacht wordt hierbij
aan onder andere functionarissen werkzaam bij bepaalde bedrijfslichamen.
De mening van de Raad van State dat de dagelijkse praktijk van de douane
wordt gecodificeerd een goede zaak is, wordt uiteraard gedeeld. De Raad van
State beschrijft vervolgens een dubbel bestuursrechtelijk niveau en meent
dat dit het gevolg is van de codificatie. De gevolgen die de Raad van State
signaleert zijn echter niet een gevolg van die codificatie. De beschreven
situatie bestaat al sinds jaar en dag. In sommige gevallen is dit dubbele
bestuursrechtelijke niveau zelfs uitdrukkelijk vastgelegd in de wet. Een voorbeeld
hiervan is de Wet tot behoud van cultuurbezit (wet van 1 februari 1984,
Stb. 49). In die wet wordt een onderscheid aangebracht tussen de ambtenaren
van de rijksbelastingdienst, bevoegd inzake douane, en andere toezichthouders.
De eerste categorie van ambtenaren kan de bevoegdheden opgenomen in de Douanewet
toepassen, terwijl de laatste categorie de bevoegdheden opgenomen in de Awb
toepassen. Dit dubbele bestuursrechtelijke niveau heeft in de praktijk, zover
bekend, nimmer tot problemen geleid.
De door de Raad van State voorgestane hiërarchie tussen de stelsels
is dan ook vanuit het oogpunt van de praktijk niet nodig. De hiërarchie
die thans in de Adw wordt voorzien, volstaat.
Deze laatste vorm van hiërarchie houdt in dat de functionaris die
als inspecteur in de zin van de Adw is aangewezen alleen gebruik kan maken
van de bevoegdheden, het bestuursrechtelijk instrumentarium, dat is voorzien
in die Adw. De andere toezichthouders zijn aangewezen op de bevoegdheden,
en het andere bestuursrechtelijk instrumentarium, die zijn voorzien in de
Awb of – indien van toepassing – voorzien in een andere wet, waarbij
of een eigen bestuursrechtelijk systeem is neergezet of nadere regels op de
Awb worden gegeven in de vorm van een beperking of een uitbreiding op die
Awb. Dit is ook logisch gezien het feit dat de inspecteur in de zin van de
Adw een totaal andere positie in het logistieke proces inneemt dan de andere
hiervoor genoemde toezichthouders. Deze inspecteur weet op het moment waarop
deze met een controle begint nog niet concreet welke materiële wetgeving
van toepassing is. Wanneer hij daarvan weet heeft kan hij indien nodig de
meer gespecialiseerde toezichthouder inschakelen, gelijk een huisarts die
doorverwijst naar een specialist. Deze specialist heeft dan voor zijn eigen
taak zijn eigen bestuursrechtelijk instrumentarium toegewezen gekregen.
Indien een wettelijke hiërarchie wordt aangegeven in de Aanpassingswet
Adw, waarbij voor elke taak wordt aangegeven, ongeacht de dienst die een dergelijke
taak uitoefent, of nu de Adw, de Awb of een ander bestuursrechtelijk systeem
van toepassing is, zou dit tot consequentie hebben dat het systeem van vóór
de Adw weer opgeld doet. Immers dan ontstaat weer de diffuse situatie dat
zowel de taakuitvoerende dienst als de burger alleen met vergaande inhoudelijke
kennis van de toepasselijke wetgeving weet welk bestuursrechtelijk systeem
van toepassing is. Deze diffuse situatie, juist vanwege de veelheid van taken,
was nu een van de gronden te komen tot een algehele herziening van de nationale
douanewetgeving hetgeen heeft geresulteerd in een codificatie van de dagelijkse
praktijk van de douane die de Raad van State nu juist een goede zaak vindt.
Een andere vorm van wettelijke hiërarchie is niet wenselijk bij de
Aanpassingswet Adw.
Concluderend:
1. het op wettelijk niveau strikt scheiden van de bestuursrechtelijke
stelsels is, gezien de huidige praktijk, niet nodig.
2. het aanbrengen van een hiërarchie tussen de stelsel in de specifieke
wetten is niet nodig, aangezien de Adw reeds bepaald dat de inspecteur de
Adw dient toe te passen. Toezichthouders, aangewezen bij of krachtens die
specifieke wetten, dienen de voor hen toepasselijke bestuursrechtelijke stelsel
te hanteren.
b. Aspecten
Toezicht/douanecontrole
De Raad van State adviseert nogmaals dat de opname van de nationale wetgeving
onder B in de bijlage behorende bij de Adw moet worden heroverwogen. Hier
is uitgebreid op ingegaan in het nader rapport ter zake (Kamerstukken II 2005–2006,
30 580, nr. 4). De Raad van State voert vervolgens nog aan dat indien
de te handhaven bepalingen geen betrekking hebben op goederen
of het goederenverkeer als zodanig de plaatsing op de lijst van genoemde bijlage
betekenis mist.
In de wetgeving die is opgenomen onder B in de bijlage zijn alleen wetten
opgenomen die bepalingen bevatten die zien op goederen en goederenverkeer.
Hierbij wordt aangetekend dat een aantal wetten zowel bepalingen bevat die
zien op goederen en goederenverkeer en die zien op andere onderwerpen, zogenoemde
gemengde wettelijke bepalingen. Ook die laatste categorie wetten verdient
een plaats in genoemde bijlage in verband met het feit dat die wetgeving materiële
normen bevat die zien op goederen en goederenverkeer. Dat de Adw niet ziet
op die andere onderwerpen is geregeld in de Adw zelve, aangezien de Adw in
artikel 1:1, tweede tot en met vijfde lid, de reikwijdte van de wet beperkt
tot goederen en goederenverkeer. De Adw ziet derhalve niet op die materiële
normen die geen betrekking hebben op goederen en goederenverkeer. Een aanpassing
in die zin dat in de wetten die in de bijlage onder B zijn opgenomen ook een
bepaling wordt opgenomen die de Adw uitsluiten indien deze wetten ook bepalingen
bevatten die niet zien op goederen en goederenverkeer is niet nodig.
De opmerking van de Raad van State dat opneming van wetten in de bijlage
ook betekenis mist indien de handhaving van die bepalingen reeds rechtstreeks
mogelijk is op grond van de Adw berust waarschijnlijk op een vergissing. Immers
de Adw regelt in principe, kort gezegd, slechts de ambtelijke bevoegdheden
en de daarbij behorende rechten en verplichtingen, het toepasselijke nationale
formeelrechtelijke stelsel. Dit stelsel kan alleen worden toegepast indien
er een taak voor de inspecteur is weggelegd om materiële normen te controleren.
De te controleren materiële normen zijn neergelegd in de communautaire
en nationale wetgeving die zijn genoemd in de bijlage behorende bij de Adw.
De Adw is zelf ook opgenomen in de bijlage omdat deze ook een enkele materiële
bepaling bevat, en met name dat er delegatiebepalingen in de Adw zijn opgenomen
waarbij materiële normen kunnen worden gesteld in lagere regelgeving.
De door de Raad van State genoemde gemengde wettelijke bepalingen hebben
allemaal een of meerdere materiële normen die zien op goederen en goederenverkeer.
Dit wordt sinds lange tijd ook al erkend en komt tot uiting doordat de medewerkers
van de belastingdienst, bevoegd inzake de douane (hierna: de douane) in die
regelingen veelal zijn aangewezen als toezichthouder. Dit in verband met het
feit dat de douane de dienst bij uitstek is die als eerste wordt geconfronteerd
met goederen of goederenverkeer die over de buitengrens binnenkomen dan wel
uitgaan of die in het binnenland worden vrijgemaakt voor het volgen van een
douanebestemming. In de Adw is er naar gestreefd om het aantal contactmomenten
tussen de overheid en de burgers, waaronder het bedrijfsleven in het bijzonder,
zo min mogelijk te houden, teneinde niet een situatie in stand te houden waarbij
die burger met meerdere toezichthoudende of controlerende diensten wordt geconfronteerd
op verschillende tijdstippen. Dit uitgangspunt past in het streven te komen
tot een eenmalig loket (single window) als portaal voor alle benodigde informatie
voor de diverse overheidsdiensten. Dit portaal past ook in het streven daar
waar mogelijk de eerste lijn alle controles te laten verrichten en daar waar
nodig vervolgens een gespecialiseerde dienst wordt ingeschakeld (one-stop-shop).
Bij die wetgeving waar de douane niet is aangewezen als toezichthouder
fungeert de douane, in het kader van de «single window» gedachte,
meestal als «oog en oor» voor de wel aangewezen toezichthouder.
In het nader rapport behorende bij de Adw (Kamerstukken II 2005–2006,
30 580 nr. 4, blz. 4) is dit – wanneer de Adw in werking is getreden –
ook wel aangeduid als dat de douane functioneert als «huisarts»
die waar nodig de «specialist» inschakelt. Het opnemen van die
wetgeving is onder meer ingegeven uit het oogpunt dat onder de huidige Douanewet
niet altijd zeker is of de gegeven bevoegdheden wel in alle gevallen bij aanvang
van de taak voor die specifieke taak mogen worden gebruikt (Kamerstukken II
2005–2006, 30 580 nr. 3, blz. 2 en nr. 4, blz. 3).
In bijlage 2 behorende bij de memorie van toelichting is aangegeven of
er thans een toezichthouder is aangewezen en zo ja of dit de douane is of
een medewerker van een andere dienst. De douane is nu toezichthouder in het
kader van het toezicht op de naleving van meerdere wetten die door de Raad
van State zijn genoemd.
Deze wetten moeten worden geacht te vallen onder wetgeving die ziet op
goederen en goederenverkeer waarbij bij de aanwijzing van de douane als toezichthouder,
naast eventueel andere diensten, gezien haar positie in het logistieke proces
de aangewezen dienst is die de naleving van de materiële normen controleert
en daar waar nodig informatie hieromtrent uitwisselt met andere (gespecialiseerde)
diensten.
De wetten die de Raad van State noemt en waar de douane nu geen toezichthouder
is, zijn: de Brandweerwet 1985, de Wet op de lijkbezorging, de Elektriciteitswet
1998, de Wet op de naburige rechten, de Landbouwkwaliteitswet, de Wet op de
strandvonderij, de Luchtvaartwet, de Wet verontreiniging oppervlaktewateren,
de Wet verontreiniging zeewater, de Meetbrievenwet 1981, de Scheepvaartverkeerswet,
de Wet luchtvaart, de Wet aansprakelijkheid olietankschepen, de Wet voorkoming
verontreiniging door schepen en de Havenbeveiligingswet.
De reden om deze wetten toch op te nemen in de bijlage bij de Adw is dat
bij die wetten verboden of beperkingen worden ingesteld met betrekking tot
goederen en met name het binnenbrengen, het in het vrije verkeer brengen dan
wel de uitvoer van goederen. Hierbij heeft een belangrijke rol gespeeld dat
de toezichthouders die wel bij of krachtens die wetten zijn aangewezen feitelijk
niet goed in staat zijn deze toezichthoudende taak waar te maken indien het
de controle betreft ter zake van die verboden en beperkingen, aangezien zij
zich niet op de daartoe geschikte plek in het logistieke proces bevinden dan
wel daarvoor niet de benodigde bevoegdheden hebben.
Als voorbeeld kan hier de Brandweerwet 1885 worden aangehaald. Het is
verboden draagbare blustoestellen met bijbehorende vullingen die niet behoren
tot een type waarvoor een bewijs van typekeuring is verleend, met het oog
op gebruik in Nederland in te voeren.
De aangewezen toezichthouders, bepaalde medewerkers van de directie Brandweer
en Rampenbestrijding en de gemeentelijke brandweren, zijn niet in staat dergelijke
invoerbewegingen te controleren. Dit in verband met het ontbreken van bevoegdheden
dan wel verplichtingen van degene die invoeren jegens die toezichthouders.
De douane is daarvoor wel de aangewezen dienst en kan deze controles wel
uitvoeren, aangezien zij op de juiste plaats in het logistieke proces bevindt,
over de benodigde bevoegdheden beschikt en het feit dat degene die invoert
verplichtingen heeft jegens de douane. De douane is ingevolge artikel 1: 33
van de Adw vervolgens bevoegd daar waar nodig de gespecialiseerde toezichthouder
te informeren, zodat deze het toezicht kan overnemen.
Ingeval van de Wet op de lijkbezorging is er nu geen toezichthouder aangewezen.
Bij of krachtens die wet zijn er toch bepalingen gegeven waarbij beperkingen
zijn ingesteld met betrekking tot het vervoer van lijken en het brengen in
of uit Nederland. Hierbij is in die wetgeving een rol toegekend aan de douane.
Daarnaast geldt nog dat lijkkisten en lijken gecontroleerd dienen te kunnen
worden. De ratio in dit verband voor het toepassen van controles is gelegen
in het feit dat in de kist, in de kleding of op, aan of in het lichaam voorwerpen
kunnen zijn verborgen welke een (ernstige) bedreiging kunnen vormen voor de
maatschappij.
Ook de Elektriciteitswet 1998 kent een aantal bepalingen, zoals ook al
is aangegeven in bijlage 2 bij de memorie van toelichting op de Algemene douanewet
(Kamerstukken II 2005–2006, 30 580 nr. 3, blz. 301) die zien op
de in-, uit- en doorvoer van elektriciteit. Ingevolge artikel 1:3, eerste
lid, onder e, is elektriciteit voor de Adw een goed.
De Wet op de naburige rechten kent eveneens bepalingen die betrekking
hebben op goederen, waarbij het vaak voorkomt dat de douane de controlerende
overheidsdienst is die, nadat een uitvoerend kunstenaar zich terecht heeft
beklaagd dat anderen zonder recht bedoelde goederen aanwenden dan als bedoeld
in laatstgenoemde wet, op de juiste plaats staat in het logistieke proces.
Op deze wijze kan op de juiste wijze recht worden gedaan aan de rechten van
de uitvoerend kunstenaar. Zie ook Kamerstukken II 2005–2006, 30 580
nr. 3, blz. 308.
Een zelfde soort van redenering als bij de hiervoor genoemde wetten heeft
ten grondslag gelegen aan het opnemen van de Landbouwkwaliteitswet, de Wet
op de strandvonderij, de Luchtvaartwet, de Wet verontreiniging oppervlaktewateren,
de Wet verontreiniging zeewater, de Meetbrievenwet 1981, de Scheepvaartverkeerswet,
de Wet luchtvaart, de Wet aansprakelijkheid olietankschepen, de
Wet voorkoming verontreiniging door schepen en de Havenbeveiligingswet in
de bijlage bij de Adw.
Voorts lijkt de opmerking van de Raad van State dat de in deze gevallen
te handhaven bepalingen met name voorschriften betreffen die geen betrekking
hebben op goederen of het goederenverkeer als zodanig, maar ook verwijzingen
naar procedures die op grond van het CDW reeds van toepassing zijn op een
misverstand te berusten. Naast het feit, zoals hiervoor reeds is gesignaleerd,
dat bij de zogenoemde gemengde wettelijke bepalingen de Adw alleen ziet op
die materiële bepalingen van de wet in kwestie die zien op goederen en
goederenverkeer is ook het CDW alleen van toepassing op goederen en goederenverkeer
(zie artikel 1 van het CDW). De door de Raad van State genoemde gegevensverschaffing
aan met name genoemde overheidsorganen geschiedt ingeval de Adw in werking
treedt met name via de douane in het kader van de «single window»
gedachte. Afwijking hiervan zou juist de administratieve lasten voor de burger
en met name het bedrijfsleven onguns-tig kunnen beïnvloeden.
Concluderend:
1. De Adw ziet alleen op die bepalingen uit specifieke wetten die betrekking
hebben op goederen en goederenverkeer.
2. Het advies van de Raad van State om meerdere bestuursrechtelijke stelsel
te handhaven voor de werkzaamheden van de douane wordt niet gevolgd, mede
uit het oogpunt van het goed kunnen uitvoeren van het Nederlandse beleid ter
zake van de «single window» gedachte.
Uitvoeringsmaatregelen
De door de Raad van State gesignaleerde problematiek dat nadere regels,
die op grond van in verschillende specifieke wetten opgenomen delegatiebepalingen
zijn genomen, niet uniform behoeven te zijn, is van theoretische aard en geldt
alleen indien bij of krachtens een specifieke wet is bepaald dat wanneer een
bepaalde bevoegdheid wordt uitgeoefend, deze op de bij of krachtens die wet
omschreven wijze dient te worden uitgeoefend. Indien dit zich al voor mocht
doen, dan geldt deze zoals het zich nu laat uitzien alleen bij het nemen van
monsters en het betreft dan nog uitsluitend regels die zien op hoe met dergelijke
monsters dient te worden omgegaan en hoe en door welk laboratorium analyses
moeten worden uitgevoerd. Er zijn momenteel geen andere bevoegdheden die dergelijke
nadere eisen kennen bekend. De bevoegdheid tot het nemen van monsters staat
in de Adw, hoe vervolgens het monster wordt onderzocht is niet in de Adw voorgeschreven.
De ambtenaar dan wel het laboratorium gaan in eerste instantie als generalist
te werk om te bepalen om wat voor een soort goederen het gaat. Indien dat
duidelijk is (geworden), zullen zij de normen moeten gaan toepassen die in
de bijzondere wet zijn omschreven. Mocht dit niet duidelijk zijn, dan wordt
dit bepaald in de ingevolge artikel 1:3, vijfde lid, van de Adw af te sluiten
convenanten. Deze convenanten zijn daarvoor bij uitstek geschikt. De waarborging
dat een dergelijke norm wordt gevolgd, vindt plaats door middel van de Awb.
Aldaar is de verplichting opgenomen dat gehandeld dient te worden overeenkomstig
het beleid.
De vrees van de Raad van State dat dergelijke nadere regels afbreuk doen
aan de aan de invoering van de Adw ten grondslag liggende gedachte dat voor
de uitvoering van de taken van de douane één pakket van regels
moet gelden, omdat de toepassing van onderlinge afwijkende regelingen de slagvaardigheid
vermindert en problemen geeft bij de uitvoering, lijkt op grond van het vorenstaande
ongegrond. De opmerkingen van de Raad van State onder de kop «Toezicht/douanecontrole»
zijn juist gericht op het creëren van onderling afwijkende regelingen
die zouden moeten gaan gelden voor de douane, en die juist de slagvaardigheid
van de douane verminderen en problemen bij de uitvoering – die nu bij
de geldende wetgeving bestaan – in stand houden. Bij het redigeren van
de teksten bij de algehele herziening van de nationale douanewetgeving is
juist nagestreefd deze problematiek te redresseren.
De opmerking van de Raad van State dat de beslissingen die genomen worden
op grond van die nadere regels, niet zijn aan te merken als voor bezwaar vatbare
beschikkingen als bedoeld in artikel 8:2 van de Adw, maar als besluiten in
de zin van artikel 1:3 van de Awb is in het licht van het hiervoor omschreven
ook louter en alleen van theoretische aard. Allereerst moet het een bevoegdheid
betreffen die niet zijn grond vindt in het Europese dwingende recht, maar
een bevoegdheid die behoort tot de nationale competentie van Nederland. Voorts
doet deze problematiek zich niet voor indien de wijze van uitoefening van
een bepaalde bevoegdheid onderdeel vormt van die hiervoor genoemde convenanten.
Is dit het geval dan is een beschikking ter zake van de desbetreffende bevoegdheid
wederom een voor bezwaar vatbare beschikking als bedoeld in artikel 8:2 van
de Adw. Mocht zich de situatie toch voordoen dat een beschikking wordt genomen
op grond van nadere regels die geen onderwerp zijn van het beleid dat is geformuleerd
in genoemde convenanten moet de vraag worden beantwoord of een dergelijke
beschikking geen deelbeschikking is die wordt geabsorbeerd door de beschikking
die is genomen de desbetreffende bevoegdheid uit te oefenen dan wel een beschikking
die grondslag vormt voor een voor bezwaar vatbare beschikking, hetgeen meestal
het geval zal zijn. Pas als daarop het antwoord negatief is doet zich de problematiek
voor die de Raad van State beschrijft. Samenvattend het door de Raad van State
gesignaleerde probleem doet zich voor indien:
– er nadere regels bij of krachtens een specifieke wet zijn die
bepalen hoe een bevoegdheid uit de Adw moet worden toegepast;
– er geen Europees dwingende regels ter zake zijn;
– er geen beleid is geformuleerd in het wettelijk verplichte convenant;
– de beschikking niet wordt geabsorbeerd door de voor bezwaar vatbare
beschikking de bevoegdheid toe te passen;
– de beschikking niet de grondslag vormt voor een beschikking die
voor bezwaar vatbaar is ingevolge de Adw.
Deze problematiek wordt dermate theoretisch van aard geacht dat daarvoor
geen wettelijke oplossing noodzakelijk wordt geacht.
Concluderend:
De door de Raad van State gesignaleerde problematiek is dermate van theoretische
aard dat geen aanpassing van het wetsvoorstel noodzakelijk wordt geacht.
Beleid
De opmerking van de Raad van State dat de convenanten, bedoeld in artikel
1:3, vijfde lid, van de Adw slechts deels een oplossing kunnen bieden om de
eenheid van beleid te waarborgen, aangezien deze beperkt zijn tot de kwanti-tatieve
en kwalitatieve inzet van de douaneambtenaren lijkt op een vergissing te berusten.
Andere invalshoeken dan genoemde kwantitatieve en kwalitatieve aspecten bestaan
niet. Immers kwantitatief wil in deze zeggen hoeveel tijd en hoeveel ambtenaren
worden ingezet voor de douanecontrole. Kwalitatief wil in deze zeggen op welke
wijze de bevoegdheden van de douaneambtenaren worden uitgeoefend. Hierbij
wordt het op grond van de specifieke wet door de daartoe bevoegde minister
ontwikkelde beleid uiteraard in acht genomen.
Concluderend:
De eenheid van beleid is gewaarborgd, het advies van de Raad van State
ter zake zal niet leiden tot aanpassing van het wetsvoorstel.
Rechtsmacht
De opmerking van de Raad van State dat een potentieel conflict bestaat
omdat twee «hoogste» rechters bevoegd zijn inzake de handhaving
van de specifieke wet en de daaraan voorafgaande kwalificatie van het goed
is op zichzelf juist, dit is echter nu ook het geval. De Adw brengt daarin
geen verandering. Een studie zal worden geëntameerd naar de absolute
competentie van de rechtelijke macht met als doel conflicten zoals door de
Raad van State omschreven uit de wereld te helpen. Totdat deze studie is afgerond
en de resultaten daarvan mogelijkerwijs hebben geleid tot wijzigingen van
wetgeving, zal voor de tussentijd het wetsvoorstel voor de Adw, zoals deze
thans bij de Tweede Kamer ter overweging ligt, met een Nota van wijziging
worden aangepast in die zin dat hoofdstuk 8 van dat wetsvoorstel zal bepalen
dat indien het een beschikking betreft welke zijn grond vindt ingevolge bij
of krachtens het CDW dan wel bij of krachtens de Adw, de rechtbank Haarlem
bevoegd is. Indien het echter een beschikking betreft die materieel genomen
is bij of krachtens een specifieke wet, is de rechtsgang van toepassing die
bij die specifieke wet is aangegeven. Hierbij wordt de bestaande situatie
wat betreft de absolute competentie van de rechtelijke macht gerespecteerd.
Als voorbeeld moge dienen: wanneer een goed door de douane niet wordt
vrijgegeven om zijn douanebestemming te volgen omdat dit goed niet voldoet
aan de criteria gesteld bij of krachtens de Warenwet is de rechtbank Haarlem
bevoegd indien het beroep zich richt tegen de beschikking de goederen niet
vrij te geven. De rechtbank Rotterdam is bevoegd indien het beroep zich richt
tegen de beschikking dat het desbetreffende goed niet zou voldoen aan de criteria
gesteld bij of krachtens de Warenwet.
Concluderend:
1. Een studie naar de absolute competentie van de rechtelijke macht ter
zake van onderwerpen die bestreken worden door de Adw en de in de bijlage
van die Adw opgenomen specifieke wetten wordt geëntameerd.
2. Het wetsvoorstel voor de Adw zal worden aangepast waarbij de huidige
situatie van de absolute competentie van de rechtelijke macht wordt gerespecteerd.
Niet gewacht wordt op de resultaten van de studie en deze mogelijkerwijs hebben
geleid tot een aanpassing van de absolute competentie van de rechtelijke macht.
Dit omdat deze studie het bestek van het huidige wetsvoorstel te buiten gaat.
c. De Raad van State concludeert dat gezien het ter zake uitgebrachte
advies de voorgestelde Adw in samenhang met het voorstel voor de Aanpassingswet
Adw niet het beoogde doel bereikt dat voor alle taken die de douane vervult
dezelfde bevoegdheden en bestuursrechtelijke regelingen worden ingevoerd indien
en voor zover de douane toezicht houdt op de naleving van wettelijke bepalingen,
verboden en beperkingen handhaaft en de overtreding van die verboden en beperkingen
opspoort. Deze conclusie wordt, gezien het nader rapport ter zake, niet gedeeld.
Zoals hiervoor gememoreerd wordt dat doel juist niet gehaald indien het advies
van de Raad van State zou worden opgevolgd. Immers het schrappen van bepaalde
wettelijke regelingen uit de bijlage van de Adw leidt er juist toe dat er
meerdere bestuursrechtelijke regelingen van toepassing zijn met als gevolg
mogelijk afwijkende bevoegdheden en verplichtingen.
Het advies van de Raad van State het voorstel aan te vullen, indien ook
de handhaving van de bepalingen van de specifieke wetten die niet zien op
goederen of het goederenverkeer als zodanig aan de douane wordt opgedragen,
wordt niet gevolgd. De douane is een dienst voor de controle van goederen
en goederenverkeer en niet van controle van personen en diensten. Tevens zou
het volgen van het advies van de Raad van State tot gevolg hebben dat de reikwijdte
van de Adw enorm zou moeten worden uitgebreid om ook de controle van personen
en diensten te omvatten.
Ook wordt opgemerkt dat de Adw alleen de bevoegdheden regelt met betrekking
tot de controle en niet met betrekking tot de opsporing. Het volgen van het
advies van de Raad van State zou mede tot gevolg hebben dat voor de douane
in de Adw bevoegdheden ter zake van de opsporing zouden moeten worden opgenomen,
waarbij de commune regeling ter zake zou moeten worden uitgezonderd. Een dergelijke
aparte eventueel afwijkende regeling geldend voor de opsporing wordt niet
wenselijk geacht.
Het advies van de Raad van State met betrekking tot de waarborgen van
gescheiden rechtsgangen is hiervoor onder het punt «Rechtsmacht»
geadresseerd.
De opmerking van de Raad van State dat het voor degene op wie de handhaving
betrekking heeft, het niet mag uitmaken wie handhaaft, zeker niet in de gevallen
waarbij gezamenlijk door de douane en andere diensten wordt opgetreden, miskent
de verbetering die is aangebracht ten opzicht van de huidige situatie. In
de huidige situatie maakt het niet alleen uit wie handhaaft, het maakt daarbij
ook nog uit wat er wordt gehandhaafd ook al is er een en dezelfde toezichthouder
bij betrokken. De Adw brengt hierbij een verbetering aan, zodanig dat het
voor degene op wie de handhaving door de douane betrekking heeft het niet
meer uitmaakt wat er gehandhaafd wordt. De douane mag alleen die bevoegdheden
toepassen die in de Adw staan beschreven ongeacht de taak die wordt uitgevoerd.
De douane, bevoegd voor een diversiteit aan taken, hoeft derhalve niet eerst
te bepalen welke taak wordt uitgevoerd en welke bevoegdheden daarbij mogen
worden toegepast. Een taak waarvan zij op voorhand veelal niet
exact weet dat deze moet worden uitgevoerd. Hierop is uitgebreid op ingegaan
in het nader rapport behorend bij het voorstel voor de Adw (Kamerstukken II
2005–2006, 30 580, nr. 4, blz. 3 en verder).
Concluderend:
1. Met het voorstel voor de Adw en de Aanpassingswet Adw gelden voor alle
taken die de douane vervult dezelfde bevoegdheden en bestuursrechtelijke regelingen.
2. De reikwijdte van Adw blijft beperkt tot goederen en goederenverkeer,
er volgt geen uitbreiding naar personen en diensten.
3. De bevoegdheden neergelegd in de Adw zien alleen op de controle en
niet op de opsporing, daar geldt het commune strafrecht voor. De reikwijdte
van de Adw wordt niet ter zake uitgebreid.
4. De Adw brengt transparantie voor zowel de burger als de ambtenaar in
die zin dat het voor degene op wie de handhaving door de douane betrekking
heeft het niet meer uitmaakt wat er gehandhaafd wordt. De Adw is van toepassing.
d. De Raad van State adviseert de specifieke wetten ingrijpend aan
te passen teneinde de douaneambtenaren ook met het toezicht op bepalingen
die niet zien op goederen of goederenverkeer als zodanig te belasten. Dit
advies wordt niet gevolgd. Zoals hiervoor al onder c. is gememoreerd is de
douane een dienst die zich louter en alleen concentreert op goederen en goederenverkeer.
De douane voert geen controles uit ten aanzien van personen en met betrekking
tot diensten.
Voor de opmerking van de Raad van State met betrekking tot de rechtsmacht
wordt verwezen naar hetgeen hiervoor onder de kop «rechtsmacht»
is aangegeven.
De Raad van State adviseert aan te geven op welke wijze voor degene tegen
wie de handhaving zich richt, kenbaar is welke bestuurs- en strafrechtelijke
stelsels en welke materiële bepalingen gelden. Opgemerkt wordt dat de
Adw alleen de bevoegdheden geeft met betrekking tot een controle (artikel
1:20 van de Adw) en niet met betrekking tot de opsporing. De bevoegdheden
die gelden bij de opsporing van strafbare feiten worden door de herziening
van het nationale douanerecht zoals verwoord in de voorstellen voor de Adw
en de Aanpassingswet Adw niet geraakt. Welke materiële bepalingen van
toepassing zijn op een concrete situatie wordt eveneens door de herziening
niet gewijzigd. Opgemerkt wordt nog indien belanghebbende een beschikking
van de inspecteur ontvangt, bij die beschikking kenbaar wordt gemaakt op welke
wijze en bij wie hij bezwaar kan maken. Hierbij wordt in de Adw geen afwijkende
systematiek gehanteerd, evenals wat gangbaar is in de Nederlandse rechtspraktijk
dient het bezwaar ingediend te worden bij dat orgaan dat die de beschikking
heeft genomen. In de beslissing op het bezwaar wordt vermeld bij welke rechtelijke
instantie beroep kan worden ingesteld.
Concluderend:
1. De reikwijdte van Adw blijft beperkt tot goederen en goederenverkeer,
er volgt geen uitbreiding naar personen en diensten.
2. De bevoegdheden neergelegd in de Adw zien alleen op de controle en
niet op de opsporing, daar geldt het commune strafrecht voor. De reikwijdte
van de Adw wordt niet ter zake uitgebreid.
3. De Adw hanteert de huidige rechtspraktijk met betrekking tot het kenbaar
maken welk rechtelijk stelsel en welke wettelijke bepalingen van toepassing
zijn.
2. Voorgestelde artikelen
Naast deze opmerking van algemene aard merkt de Raad ten aanzien van de
voorgestelde artikelen afzonderlijk nog het volgende op.
2.1. Artikelen I en IV
Voorgesteld wordt in artikel 18 van de Noodwet voedselvoorziening te bepalen
dat bij algemene maatregel van bestuur een autoriteit wordt aangewezen die
in enig gebied de bevoegdheden welke krachtens de ADW aan de Minister van
Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (hierna: LNV) toekomen, uitoefent voor zolang de verbinding tussen dat gebied en de minister is verbroken.
Eenzelfde regeling wordt in artikel 16, eerste lid, van de Prijzennoodwet
getroffen ten aanzien van de minister van Economische Zaken.
Nu tevens wordt voorgesteld artikel 22a, tweede en derde lid, van de AWR
te laten vervallen (artikel VIII, onderdeel D, van het voorstel), dient te
worden toegelicht op welke bevoegdheden artikel 18 van de Noodwet voedselvoorziening
en artikel 16 van de Prijzennoodwet zien.
De Raad adviseert de toelichting op deze punten aan te vullen en het voorstel
zover nodig aan te passen.
2.2. Artikel II
De Sanctiewet 1977 is in de bijlage bij de artikelen 1:1 en 1:3 ADW geplaatst.
Voorgesteld wordt in artikel 3, vierde lid, van de Sanctiewet 1977 te bepalen
dat deze wet de bevoegdheden krachtens de ADW onverlet laat.
De Raad adviseert toe te lichten welke betekenis deze bepaling heeft in
het licht van de plaatsing van de Sanctiewet 1977 op genoemde lijst bij de
artikelen 1:1 en 1:3 ADW.
2.3. Artikelen VI en XXXIX, onderdeel B
In artikel 13, vierde lid, van de Wet voorraadvorming aardolieproducten
2001 wordt bepaald, dat bepaalde bescheiden gedurende twee jaar na het kalenderjaar
waarop zij betrekking hebben, ter beschikking gehouden moeten worden van ambtenaren
die belast zijn met het toezicht dan wel de douanecontrole op de naleving
van die wet.
In de toelichting is geen aandacht gegeven aan de samenloop van de bewaarverplichtingen
die op grond van het CDW en de ADW, respectievelijk de Wet voorraadvorming
aardolieproducten 2001 gelden. Tevens is niet uiteengezet welke betekenis
deze bewaarplicht heeft voor de douanecontrole in het licht van de omstandigheid
dat de bewaarplicht geldt in de verhouding tot het verstrekken van bepaalde
gegevens aan de minister van Economische Zaken.
Eenzelfde opmerking is te maken ten aanzien van artikel 10.38 van de Wet
milieubeheer.
De Raad adviseert de toelichting op deze punten aan te vullen en het voorstel
zover nodig aan te passen.
2.4. Artikel VIII, onderdeel D
Op grond van artikel VIII, onderdeel D, van het voorstel vervalt onder
meer artikel 22a, tweede en derde lid, AWR. In deze bepalingen is het vaststellen
van uitnodigingen tot betaling voorbehouden aan de minister van Economische
Zaken dan wel de minister van LNV. In de toelichting wordt geen aandacht gegeven
aan het vervallen van deze bevoegdheid.
De Raad adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen.
2.5. Artikel VIII, onderdeel K
Op grond van artikel VIII, onderdeel K, van het voorstel vervalt artikel
30a AWR. De Raad merkt op dat het beschikkingsbegrip aanmerkelijk verschilt
tussen het CDW en de Awb, onder meer op het punt dat ook een mondeling gegeven
administratieve beslissing een beschikking is (artikel 4, aanhef en onder
5, CDW). In bijlage 3 van de memorie van toelichting op het wetsvoorstel inzake
de ADW is uitvoerig aandacht gegeven aan dit verschil. Hierbij is aangegeven dat om aansluiting te krijgen tussen het communautaire
stelsel en het door de Awb geregeerde stelsel, in artikel 30a AWR is bepaald,
dat een niet-schriftelijke beschikking op verzoek kan worden omgezet in een
schriftelijke beschikking teneinde een voor bezwaar vatbare beschikking te
kunnen verkrijgen.
In de toelichting is niet ingegaan op de gevolgen van het vervallen van
artikel 30a AWR, in het bijzonder niet op de wijze waarop aansluiting kan
worden behouden met de desbetreffende bepaling van de AWR inzake bezwaar en
beroep zoals opgenomen in artikel 8:2 ADW.
De Raad adviseert de toelichting op deze punten aan te vullen en het voorstel
zover nodig aan te passen.
2.6. Artikel X, onderdeel A
Op grond van artikel X van het voorstel worden onder meer enkele verwijzingen
naar de Douanewet vervangen door verwijzingen naar de ADW. In de toelichting
worden deze verwijzingen aangeduid als louter technische aanpassingen.
De verwijzingen onder A.1 en A.4 behoeven echter nadere toelichting omdat
de aanpassing niet volledig «1 : 1» is.
De Raad adviseert de toelichting op deze punten aan te vullen.
2.7. Artikel X, onderdeel B
Op grond van artikel 3, vierde lid, van de Invorderingswet 1990 is de
minister van LNV bevoegd een ander dan de ontvanger aan te wijzen voor de
invordering van de belastingen bedoeld in artikel 4, aanhef en onder 10 of 11,
CDW. Nu artikel 22a, derde lid, AWR vervalt, rijst de vraag in hoeverre deze
bevoegd-heid nog van betekenis is.
De Raad adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen en het voorstel
zover nodig aan te passen.
2.8. Artikelen XV, XXI, XXXII, onderdeel A, XXXV, onderdeel B, XXXVI en
XXXIX, onderdeel A
Op grond van artikel 30q, derde lid, van de Wet op de kansspelen is de
minister van Economische Zaken bevoegd voorschriften te verbinden aan de toelating
van een model speelautomaat uit een oogpunt van toezicht dan wel de douanecontrole
op de naleving van de Wet op de kansspelen. De minister van Economische Zaken
is niet bevoegd ten aanzien van de douanecontrole zelf nadere regels te stellen.
In de toelichting is niet ingegaan op de betekenis van de in artikel 30q van
de Wet op de kansspelen gegeven bevoegdheid.
Eenzelfde opmerking ten aanzien van de desbetreffende minister is te maken
ten aanzien van de artikelen 43, tweede lid, onderdeel d, van de Zaaizaad-
en plantgoedwet 2005, 5, eerste lid, onderdeel f, van de Wet vaartijden en
bemanningsterkte binnenvaart, 11, eerste lid, van de Warenwet, 4, vijfde lid,
en 26 van de Wet op de geneesmiddelenvoorziening en 10.5 van de Wet milieubeheer.
De Raad adviseert de toelichting op deze punten aan te vullen.
2.9. Artikelen XVIII, onderdeel B, en XX
Op grond van artikel 77, derde lid, onderdeel e, van de Gezondheids- en
welzijnswet voor dieren wordt aan de minister van LNV de bevoegdheid gegeven
ter uitvoering van het bepaalde in artikel 77, tweede lid, van de Gezondheidsen
welzijnswet voor dieren nadere regels te stellen met betrekking tot de douanecontrole.
De minister van LNV is niet bevoegd ten aanzien van de douanecontrole zelf
nadere regels te stellen. In de toelichting is niet ingegaan op de betekenis
van de in artikel 77, derde lid, onderdeel e, van de Gezondheids- en welzijnswet
voor dieren gegeven bevoegdheid.
Eenzelfde opmerking is te maken ten aanzien van de artikelen 20, eerste
lid, en 21, eerste lid, van de Kaderwet diervoeders. Daarbij valt op dat een
dergelijke bevoegdheid om nadere regels te stellen niet is gegeven ten aanzien
van bijvoorbeeld de monsterneming (artikel 22 van de Kaderwet diervoeders).
De Raad adviseert de toelichting op deze punten aan te vullen.
2.10. Artikel XXII
De Raad merkt op dat het vervallen artikel 15, tweede lid, van de Wet
tot behoud van cultuurbezit, ertoe leidt dat het toezicht op de naleving van
de artikelen 14a en 14b van die wet mede is opgedragen aan douaneambtenaren.
Door het vervallen van deze bepaling en de plaatsing van de Wet tot behoud
van cultuurbezit op de bijlage bij de artikelen 1:1 en 1:3 ADW is het toezicht
op de naleving van deze wet door douaneambtenaren uitgebreid tot alle te handhaven
bepalingen. In de toelichting is geen aandacht gegegeven aan deze uitbreiding.
De Raad adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen.
2.11. Artikel XXIV
Op grond van artikel 24 van de Vaarplichtwet zijn met de opsporing van
de bij de artikelen 14 tot en met 21 van de Vaarplichtwet strafbaar gestelde
feiten onder meer douaneambtenaren belast. Deze ambtenaren zijn tevens belast
met de opsporing van de feiten, strafbaar gesteld in de artikelen 179 tot
en met 182 en 184 van het Wetboek van Strafrecht, voor zover deze feiten betrekking
hebben op een bevel, vordering of handeling, gedaan of ondernomen door henzelf.
De artikelen 5:13, 5:15, 5:16, 5:17 en 5:20 Awb zijn van overeenkomstige toepassing.
In de toelichting is niet op deze aanwijzing ingegaan. De aanwijzing leidt
echter tot spanningen met de overeenkomstige bepalingen van de ADW (artikel
11:3 ADW), nu de Vaarplichtwet op de bijlage bij de artikelen 1:1 en 1:3 ADW
is opgenomen.
De Raad adviseert de aanwijzing van douaneambtenaren als bedoeld in artikel
24 van de Vaarplichtwet alsnog te bezien.
2.12. Artikel XXV
Op grond van artikel 25, tweede lid, van de Meetbrievenwet 1981 oefent
de douaneambtenaar zijn bevoegdheden slechts uit ten aanzien van een schip
dat zich in een Nederlandse haven bevindt. Op grond van artikel 25, derde
lid, van de Meetbrievenwet 1981 mag de douanecontrole in geen geval vertraging
voor het schip meebrengen. Deze beperkingen doen afbreuk aan de uniformiteit
van de op de douanecontrole van toepassing zijnde regelingen. Artikel 25,
tweede en derde lid, van de Meetbrievenwet 1981 zijn in de toelichting niet
toegelicht. Zij roepen tevens de vraag op in welke verhouding zij staan tot
de in artikel 24, tweede lid, van de Meetbrievenwet 1981 opgenomen regeling.
De Raad adviseert deze bepalingen opnieuw te bezien.
2.13. Artikelen XXXI, onderdeel B en XXXVI
In artikel 11.2a, eerste lid, van de Wet luchtvaart is opgenomen hetgeen
in ieder geval behoort tot de douanecontrole op de naleving van de verplichtingen
voortvloeiende uit de erkenning van bedrijven die bepaalde werkzaamheden vervullen.
Niet is in te zien dat de douanecontrole ziet op de handhaving van deze verplichtingen.
In de toelichting is geen aandacht aan deze bepaling gegeven.
De Raad adviseert deze bepaling opnieuw te bezien.
Tevens wijst de Raad op de artikelen 11.2a, derde lid,
van de Wet luchtvaart, waarin de houder van een erkenning, en 4, zesde lid,
en 26 van de Wet op de geneesmiddelenvoorziening, waarbij de bereider of de
belanghebbende, gehouden is tot betaling van de kosten van de douanecontrole.
Deze bepalingen roepen spanning op met artikel 1:19 ADW. In de toelichting
is geen aandacht aan deze bepalingen gegeven.
De Raad adviseert deze bepalingen opnieuw te bezien.
2.14. Artikel XXXV, onderdeel C
Op grond van artikel 25, derde lid, van de Warenwet regelt de minister
van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (hierna: VWS) de taakverdeling onder
meer ten aanzien van de douaneambtenaren. Deze regeling kan een beperking
inhouden van de douanecontrole. De minister van VWS is niet bevoegd ten aanzien
van de douanecontrole zelf nadere regels te stellen en in zoverre de reikwijdte
van de ADW te beperken. Op dit aspect is in de artikelsgewijze toelichting
niet ingegaan.
De Raad adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen en het voorstel
voor zover nodig aan te passen.
2.15. Artikel XXXVIII, onderdeel B
Op grond van artikel 8k van de Opiumwet zijn met het opsporen van de in
de Opiumwet strafbaar gestelde feiten, behalve de bij of krachtens artikel
141 van het Wetboek van Strafvordering aangewezen personen, belast de ambtenaren,
bedoeld in artikel 8j van de Opiumwet alsmede de douaneambtenaren. De aanwijzing
leidt echter tot spanningen met de overeenkomstige bepalingen van de ADW (artikel
11:3 ADW), nu de Opiumwet op de bijlage bij de artikelen 1:1 en 1:3 ADW is
opgenomen.
De Raad adviseert de aanwijzing van douaneambtenaren opnieuw te bezien.
2.16. Artikel XLVI
Op grond van artikel XLVI van het voorstel wordt de Statistiekwet 1950
ingetrokken. Deze wet is echter ook opgenomen op de bijlage bij de artikelen
1:1 en 1:3 ADW.
De Raad adviseert de bijlage aan te passen.
2. Voorgestelde artikelen
2.1. Artikel I en IV
De Raad van State wil een nadere toelichting op de wijziging van de artikel
18 van de Noodwet voedselvoorziening en artikel 16, eerste lid, van de Prijzennoodwet
nu artikel 22a, tweede en derde lid, van de Algemene wet inzake rijksbelasting
(AWR) komt te vervallen. Voorst wil de Raad van State een toelichting op welke
bevoegdheden genoemde artikelen 18 en 16 zien.
Het vervallen van artikel 22a AWR heeft niets van doen met het bepaalde
in de Noodwet voedselvoorziening dan wel de Prijzennoodwet. Artikel 22a, tweede
en derde lid, van de AWR ziet op anti-dumpingheffingen, compenserende heffingen en landbouwheffingen.
De Noodwet voedselvoorziening stelt de noodzakelijke regels vast, ten einde
in geval van oorlog, oorlogsgevaar of andere buitengewone omstandigheden de
voedselvoorziening te verzekeren. De Prijzennoodwet opent de mogelijkheid
tot het stellen van regelen op het gebied van de prijzen van goederen en diensten
in geval van buitengewone omstandigheden.
Gezien het vorenstaande is een aanpassing van het onderhavige voorstel
en de daarbij behorende toelichting niet nodig.
2.2. Artikel II
De Raad van State adviseert toe te lichten wat de betekenis is van het
gewijzigde artikel 3, vierde lid, van de Sanctiewet 1977. De term «bevoegdheden»
die wordt gebruikt in dit vierde lid, ziet niet op de bevoegdheden die de
inspecteur mag toepassen bij het uitvoeren van zijn taak met betrekking tot
de Sanctiewet 1977. De term bevoegdheden ziet in deze op de bevoegdheid regels
te stellen krachtens de In- en uitvoerwet, ter zake van onderwerpen die eveneens
onder de Sanctiewet 1977 zouden kunnen vallen. Deze bevoegdheid tot het stellen
van regels is na intrekking van de In- en uitvoerwet verankerd in de Adw (artikelen
1:4, eerste en tweede lid, en 3:1).
2.3 Artikel VI en XXXIX, onderdeel B
De Raad van State adviseert in de toelichting aandacht te geven dan wel
het voorstel zonodig aan te passen aan de samenloop van de bewaarverplichtingen
die op grond van het CDW en de Adw respectievelijk artikel 13, vierde lid,
van de Wet voorraadvorming aardolieproducten 2001 onderscheidenlijk artikel
10.38 van de Wet milieubeheer gelden.
Een kortere termijn dan die in het CDW is voorgeschreven kan alleen gelden
op die beleidsgebieden die nog tot de nationale competentie behoren. Voor
die beleidsgebieden die tot de competentie behoren van de Europese Gemeenschappen
kunnen alleen termijnen gelden die mogelijk zijn onder het regiem van het
CDW. Dat wil zeggen ingevolge artikel 16 van het CDW een termijn van drie
kalenderjaren of langer.
Bij het vaststellen van een nationale termijn ter zake geldt nog dat bedrijven
die rechtspersoon zijn en die onder de genoemde bepalingen van de Wet milieubeheer
en de Wet voorraadvorming aardolieproducten 2001 vallen ingevolge artikel
10, derde lid, van Boek 2, titel 1, van het Burgerlijk Wetboek (BW) verplicht
zijn de desbetreffende administratie zeven jaar te bewaren (burgerrechtelijke
verplichting).
Deze bepaling van het BW is ingevolge artikel 1:32 Adw van overeenkomstige
toepassing verklaard voor de publiekrechtelijke verplichtingen die vallen
onder de reikwijdte van de Adw.
Wat betreft artikel 13, vierde lid, van de Wet voorraadvorming aardolieproducten
2001 wordt aan het advies van de Raad van State in die zin gehoor gegeven
dat genoemd vierde lid komt te vervallen. Hierdoor is, conform het CDW en
de Adw, de bewaarplicht met betrekking tot de administratie geldend voor genoemde
wet eveneens zeven jaar.
In verband met het feit dat de bewaarverplichting genoemd in artikel 10.38
van de Wet milieubeheer raakvlakken heeft met gelijkluidende termijnen genoemd
in andere wettelijke bepalingen (al dan niet in de Wet milieubeheer) en in
verband met de complexiteit van de materie ter zake zal de minister van Volkshuisvesting,
Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer bezien hoe deze problematiek geadresseerd
moet worden en indien nodig met een voorstel ter zake komen.
2.4 Artikel VIII, onderdeel D
De Raad van State adviseert de toelichting aan te vullen in die zin dat
aandacht wordt gegeven aan het vervallen van de bevoegdheid, zoals die thans
is neergelegd in artikel 22a van de AWR. Hieraan is gehoor gegeven in die
zin dat in de toelichting wordt vermeld dat de bevoegdheid financiële
heffingen op te leggen alleen wordt voorbehouden aan de inspecteur. Wie in
deze inspecteur is, wordt ingevolge artikel 1:3, eerste lid, onder c, van
de Adw bij ministeriële regeling bepaald. Nu is de inspecteur van de
douane gemandateerd om namens de minister van Economische Zaken bepaalde rechten
bij invoer bij uitnodiging tot betaling op te leggen. Deze bevoegdheid wordt
onder de Adw geattribueerd aan de inspecteur. Voor die rechten bij invoer
die onder de beleidsverantwoordelijkheid vallen van de minister van Landbouw,
Natuur en Voedselkwaliteit zal eveneens bij ministeriële regeling worden
bepaald wie de bevoegdheid krijgt toebedeeld deze heffingen op te leggen.
Dit zal de inspecteur van de douane zijn. Naast deze inspecteur zullen ook
nog de voorzitters van de betrokken bedrijfslichamen, in deze de productschappen,
worden aangewezen.
2.5 Artikel VIII, onderdeel K
De Raad van State adviseert nader toe te lichten hoe onder het stelsel
van de Adw belanghebbende bezwaar kan aantekenen tegen een beschikking in
de zin van het CDW die niet-schriftelijk is gegeven, met name nu een bepaling
als die van artikel 30a, tweede lid, van de AWR komt te vervallen.
Artikel 30a, tweede lid, van de AWR regelt dat belanghebbende eerst een
bevestiging in de vorm van een schriftelijke beschikking moet vragen van de
niet-schriftelijke beschikking ten einde het mogelijk te maken dat deze belanghebbende
in bezwaar kan komen. Deze procedure is in wezen een verkapte bezwaarprocedure.
Een inspecteur die genegen is tegemoet te komen aan de gronden van het toekomstige
bezwaar, zal niet ter bevestiging van een niet-schriftelijke beschikking een
schriftelijke beschikking geven die hij later bij de uitspraak op dat bezwaar
zal herroepen. Deze inspecteur zal in dit geval direct de niet-schriftelijke
beschikking herroepen. Onder de werking van de Adw is dan ook in artikel 8:2,
tweede lid, onder meer bepaald dat alle beschikkingen in de zin van artikel
4, aanhef en onder 5, van het CDW voor bezwaar vatbaar zijn. Hieronder vallen
derhalve ook niet-schriftelijke beschikkingen. Het schriftelijk element van
een beschikking speelt uiteraard wel een rol in de bewijsvoering in die zin
dat verwarring zou kunnen bestaan of een beschikking genomen is en zo ja of
deze die inhoud heeft waartegen belanghebbende bezwaren heeft. In die gevallen
kan of belanghebbende om een schriftelijke beschikking vragen in de zin van
artikel 6 van het CDW dan wel wordt bij de behandeling van een ingediend bezwaar
duidelijk dat sprake is van een vergissing. Het niet voldoen aan genoemd verzoek
is vatbaar voor bezwaar ingevolge artikel 243, eerste lid, van het CDW. Dit
zal overeenkomstig het advies van de Raad van State uiteengezet worden in
de toelichting.
2.6 Artikel X, onderdeel A
De Raad van State adviseert de toelichting op de onderdelen A.1 en A.4
aan te vullen omdat hier de technische aanpassing niet geheel en al «1:1»
zou zijn.
Artikel X betreft een wijziging van de Invorderingswet 1990.
Bij onderdeel A.1 is er sprake van een typefout in het voorstel, de vermelding
in onderdeel A.1 van artikel 6:3 moet zijn 7:3 van de Adw. Bij wijziging in
artikel 7:3 is hier wel sprake van een «1:1» aanpassing.
Bij onderdeel A.4 is naar mijn mening wel een «1:1» aanpassing
bereikt. De teksten van de Douanewet en de Adw dekken elkaar volledig af.
Immers artikel 2, tweede lid, onder a, van de Douanewet luidt:
2. ....
a. wettelijke bepalingen: de bepalingen inzake de rechten
bij invoer en de rechten bij uitvoer, waaronder begrepen de regelingen bedoeld
in artikel 1, vierde lid;
Artikel 1, vierde lid, van de Douanewet luidt:
4. Onder de naam «douanerechten» wordt een belasting
geheven overeenkomstig hetgeen dienaangaande, mede onder de benaming invoerrecht,
is bepaald bij of krachtens het Koninkrijk verbindende verdragen en in al
hun onderdelen verbindende besluiten van bij zodanige verdragen opgerichte
volkenrechtelijke organisaties.
Artikel 1:1, eerste en tweede lid van de Adw luiden:
1. De bepalingen bij of krachtens deze wet vormen de nationale
bepalingen ter uitvoering van:
a. het Communautair douanewetboek, de ter uitvoering daarvan
vastgestelde communautaire bepalingen, en
b. andersluidende bepalingen, die uit autonome communautaire
maatregelen als bedoeld in het Communautair douanewetboek, voortvloeien.
2. De bepalingen bij of krachtens deze wet strekken mede ten
behoeve van de nakoming van verplichtingen die voortvloeien uit:
a. interregionaal recht,
b. het Koninkrijk verbindende verdragen en
c. in al hun onderdelen verbindende besluiten van bij zodanige
verdragen opgerichte volkenrechtelijke organisaties, voor zover deze verplichtingen
betrekking hebben op het douanetoezicht op, dan wel op de douanecontrole van,
goederen en het goederenverkeer en voorts onderwerpen betreffen die vallen
onder de reikwijdte van een of meer regelingen als bedoeld in de bijlage bij
deze wet.
Hetgeen in artikel 1:1, eerste lid, van de Adw is genoemd, zijn wettelijke
bepalingen inzake de rechten bij invoer en de rechten bij uitvoer en dekt
daarmede het eerste zinsdeel (tot: waaronder) van artikel 2, tweede lid, onder
a, van de Douanewet af. De uitbreiding gegeven in artikel 2, tweede lid, onder
a, van de Douanewet door eveneens het bepaalde bij of krachtens het Koninkrijk
verbindende verdragen en in al hun onderdelen verbindende besluiten van bij
zodanige verdragen opgerichte volkenrechtelijke organisaties onder genoemde
wettelijke bepalingen te scharen, wordt afgedekt door hetgeen bepaald is in
artikel 1:1, tweede lid, van de Adw. Opgemerkt wordt dat uiteraard de verwijzingen
naar andere wetgeving in de Invorderingswet 1990 moeten worden geïnterpreteerd
binnen de reikwijdte van die Invorderingswet 1990.
2.7 Artikel X, onderdeel B
De Raad van State vraagt zich af in hoeverre de bevoegdheid gegeven aan
de Minister van LNV in artikel 3, vierde lid, van de Invorderingswet 1990
nog van betekenis is, nu artikel 22a, derde lid, van de AWR komt te vervallen.
Zoals hiervoor bij onderdeel 2.4 is vermeld zal ingevolge artikel 1:3, eerste
lid, onder c, van de Adw bij ministeriële regeling worden bepaald wie
de inspecteur of ontvanger is die belast is met de toepassing van de Adw.
Naast de inspecteur en de ontvanger van de douane kunnen ook andere functionarissen,
ressorterend onder andere departementen dan Financiën, worden aangewezen.
Het ligt in de bedoeling dat ook de voorzitters van de betrokken bedrijfslichamen,
in deze de productschappen, worden aangewezen voor de heffing van de belastingen
bij invoer dan wel uitvoer die zijn vastgesteld in het kader van het gemeenschappelijk
landbouwbeleid of in het kader van de specifieke rege-lingen die op bepaalde
door verwerking van landbouwproducten verkregen goederen van toepassing zijn.
Deze heffing valt onder de beleidsverantwoordelijkheid van de minister van
LNV. De invordering van die heffingen die zijn opgelegd door de genoemde voorzitters
geschiedt centraal door de minister van LNV. Hierdoor is de bevoegdheid van
deze minister gegeven in artikel 3, vierde lid, van de Invorderingswet 1990
nog van betekenis.
2.8 Artikelen XV, XXI, XXXII, onderdeel A, XXXV, onderdeel B, XXXVI en
XXXIX, onderdeel A
De Raad van State adviseert de toelichting aan te vullen waarbij wordt
aangegeven op de betekenis van de in artikel 30q, derde lid, van de Wet op
de kansspelen, artikel 43, tweede lid, onderdeel d, van de Zaaizaad- en plantgoedwet
2005, artikel 5, eerste lid, onderdeel f, van de Wet vaartijden en bemanningsterkte
binnenvaart, artikel 11, eerste lid, van de Warenwet, artikel 4, vijfde lid,
en 26 van de Wet op de geneesmiddelenvoorziening en artikel 10.5 van de Wet
milieubeheer in het licht van de douanecontrole.
Wanneer de inspecteur een douanecontrole uitvoert met betrekking tot taken
voortvloeiende uit de één van deze wetten in samenhang met de
Adw moeten ter zake ingevolge artikel 1:3, vijfde lid, van de Adw convenanten
aangaande de kwantitatieve en kwalitatieve inzet van de functionarissen die
ressorteren onder de rijksbelastingdienst worden afgesloten. Om bij een douanecontrole
een kwalitatief goede inzet mogelijk te maken – gelijkelijk geldend
voor een effectief toezicht op de naleving –, kunnen aanvullende
bepalingen noodzakelijk zijn op het beleidsterrein van de beleidsverantwoordelijke
minister. De door de Raad van State genoemde bepalingen geven daartoe de mogelijkheid.
In de toelichting op de bewuste artikelen zal dit worden verduidelijkt.
2.9 Artikelen XVIII, onderdeel B, en XX
De Raad van State adviseert de toelichting aan te vullen en in te gaan
op de betekenis van de bevoegdheid gegeven in het te wijzigen artikel 77,
derde lid, onderdeel e, van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren en
de te wijzigen artikelen 20, eerste lid, en 21, eerste lid, van de Kaderwet
diervoeders. Voor mijn reactie op dit onderdeel van het advies wil ik verwijzen
naar onderdeel 2.8 hiervoor.
Voorts valt het de Raad van State op dat een bevoegdheid zoals hiervoor
bedoeld niet is gegeven ten aanzien van bijvoorbeeld de monsterneming (artikel
22 van de Kaderwet diervoeders). Hoe om te gaan met monsters kan een onderdeel
vormen van de hiervoor genoemde convenanten. Belangrijker is dat op grond
van artikel 2:1, aanhef en onder h, van de Adw bij ministeriële regeling
nadere bepalingen gegeven zullen gaan worden met betrekking tot het onderzoek
van goederen en monsterneming. Bij het concipiëren van deze regeling
zal terdege rekening worden gehouden met alle betrokken belangen. Opgemerkt
wordt overigens dat tot op heden geen invulling heeft plaatsgehad van de bevoegdheid
gegeven in artikel 22 van de Kaderwet diervoeders om nadere bepalingen vast
te stellen.
2.10 Artikel XXII
De Raad van State adviseert de toelichting aan te vullen ter zake van
het feit dat het vervallen van artikel 15, tweede lid, van de Wet tot behoud
van cultuurbezit ertoe leidt dat het toezicht op de naleving uit te voeren
door de douaneambtenaren na aanvaarding van de Adw is uitgebreid tot alle
te handhaven bepalingen. Aan dit advies is gehoor gegeven in die zin dat aangegeven
wordt dat de inspecteur, bedoeld in de Adw, als taak heeft de douanecontrole
ten aanzien van goederen en goederenverkeer uit te voeren. Tastbare cultuur
valt hieronder. De mate waarin hij de douanecontrole uitvoert wordt neergelegd
in de ingevolge artikel 1:3, vijfde lid, van de Adw af te sluiten convenanten.
Hierbij wordt de kwantitatieve en kwalitatieve inzet van de functionarissen
die ressorteren onder de rijksbelastingdienst met betrekking tot de douanecontrole
bepaald. Het ligt in de rede ten aanzien van de inspecteur van de rijksbelastingdienst,
bevoegd inzake de douane te bepalen dat het zwaartepunt van zijn toezichthoudende
taak ter zake van de Wet tot behoud van cultuurbezit ligt op het toezicht
op de naleving van de artikelen 14a en 14 b van genoemde wet.
Opgemerkt wordt dat wie de inspecteur, bedoeld in de Adw, is bij ministeriële
regeling wordt bepaald. Dit kunnen naast de inspecteur van de rijksbelastingdienst,
bevoegd inzake douane ook andere functionarissen zijn.
2.11 Artikel XXIV
De Raad van State adviseert de aanwijzing van de douaneambtenaren, bedoeld
in artikel 24 van de Vaarplichtwet, alsnog te bezien. Deze aanwijzing zou
op gespannen voet staan met artikel 11:3 van de Adw.
Artikel 24 van de Vaarplichtwet belast onder andere de douaneambtenaren
met het opsporen van de opsporing van de bij de artikelen 14 tot en met 21
van de Vaarplichtwet strafbaar gestelde feiten.
Artikel 11:3 van de Adw belast genoemde ambtenaren met het opsporen van
bij de Adw of daarop berustende bepalingen strafbaar gestelde feiten. Nu de
Vaarplichtwet niet een op de Adw berustende bepaling is volgt uit het vorenstaande
dat artikel 24 van de Vaarplichtwet en artikel 11:3 van de Adw elkaar niet
overlappen. De bevoegdheden die in het kader van de opsporing mogen worden
aangewend vormen geen onderwerp van de Adw. De Adw regelt alleen de bevoegdheden
die mogen worden aangewend in het kader van het douanetoezicht of de douanecontrole.
Ook daar bestaat ter zake geen overlapping.
Mitsdien wordt de aanwijzing van douaneambtenaren als bedoeld in artikel
24 van de Vaarplichtwet niet herzien.
2.12 Artikel XXV
De Raad van State merkt op dat op grond van artikel 25, tweede lid, van
de Meetbrievenwet 1981 de douaneambtenaar zijn bevoegdheden slechts uitoefent
ten aanzien van een schip dat zich in een Nederlandse haven bevindt. Op grond
van artikel 25, derde lid, van die wet mag de douanecontrole in geen geval
vertraging voor het schip meebrengen. Deze beperkingen doen, volgens de Raad
van State, afbreuk aan de uniformiteit van de op de douanecontrole van toepassing
zijnde regelingen. Hierbij wordt tevens de vraag opgeworpen in welke verhouding
zij staan tot de in artikel 24, tweede lid, van de Meetbrievenwet 1981 opgenomen
regeling. De Raad adviseert deze bepalingen te herzien.
Niet ingezien wordt waarom het aanwijzen van een plaats waar de controle
moet worden uitgeoefend afbreuk doet aan de uniformiteit van de op de douanecontrole
van toepassing zijnde regelingen. De Meetbrievenwet 1981 verplicht nu eenmaal
dat elk schip bij vertrek uit en bij binnenkomst in een Nederlandse haven,
ongeacht welke vlag het voert, moet zijn voorzien van een geldige meetbrief.
Het voorschrijven dan wel mogelijk maken van een controle elders dan in een
Nederlandse haven verandert dit uitgangspunt en bij in standhouden van dit
uitgangspunt wordt een buiten een Nederlandse haven uitgevoerde controle disproportioneel.
De verhouding tot artikel 24, tweede lid, van de Meetbrievenwet 1981 is gelegen
in het feit dat bij het instellen van een controle op de meetbrief ervan uit
moet worden gegaan dat het desbetreffende schip is voorzien van een geldige
meetbrief. Het controleren van dergelijke meetbrieven moet uiteraard geen
vertraging van het schip mee-brengen. Pas bij het ontbreken van een geldige
meetbrief, een situatie die de Meetbrievenwet 1981 wenst te voorkomen, wordt
geen expeditie verleend. Kort gezegd, er moet geen situatie ontstaan dat de
goedwillende lijdt onder het tegengaan van de kwaadwillende.
De bepalingen in kwestie worden dan ook niet herzien.
2.13 Artikel XXXI, onderdeel B, en XXXVI
De Raad van State is van oordeel dat niet is in te zien dat de douanecontrole
ziet op de handhaving van verplichtingen voortvloeiende uit de erkenning van
bedrijven die bepaalde werkzaamheden vervullen.
Afgezien van het feit dat de Adw en de daarin verwoorde douanecontrole
niet alleen gelding behoeft te hebben voor de douane, maar voor elke functionaris
die ingevolge artikel 1:3, eerste lid, onderdeel c, van de Adw is aangewezen
als inspecteur, liggen de objecten van de Adw, te weten goederen en goederenverkeer,
dermate ver verwijderd van de doelstellingen die worden nagestreefd bij het
toezicht op de naleving van de verplichtingen voortvloeiend uit de erkenning
van bedrijven die bepaalde werkzaamheden vervullen, dat is besloten artikel
11.2a, eerste lid, van de Wet luchtvaart niet te wijzigen. Het advies van
de Raad van State wordt derhalve gevolgd. Dit heeft eveneens tot gevolg dat
artikel 11.2a, derde lid, van de Wet luchtvaart niet van toepassing is op
de douanecontrole.
De spanning die de Raad van State signaleert tussen artikelen 4, zesde
lid, en 26 van de Wet op de geneesmiddelenvoorziening enerzijds en artikel
1:19 van de Adw anderzijds is een theoretische spanning. Tot op heden is geen
uitvoering gegeven aan de delegatiebepaling van artikel 4, zesde lid, van
de Wet op de geneesmiddelenvoorziening. Er worden derhalve geen kosten in
rekening gebracht bij een controle ter zake van het toezicht op de naleving,
bedoeld in artikel 4 van de Wet op de geneesmiddelenvoorziening. Mocht zich
hier in de toekomst verandering optreden, zal uiteraard rekening worden gehouden
met het mogelijke spanningsveld zoals gesignaleerd door de Raad van State.
2.14 Artikel XXXV, onderdeel C
De Raad van State heeft de mening dat de bevoegdheid van de minister van
Volksgezondheid, Welzijn en Sport ingevolge artikel 25, derde lid, van de
Warenwet om een taakverdeling te maken ten aanzien van douaneambtenaren een
beperking kan inhouden van de douanecontrole. Hierbij tekent de Raad van State
aan dat de minister van VWS niet bevoegd is ten aanzien van de douanecontrole
zelf nadere regels te stellen en in zoverre de reikwijdte van de Adw te beperken.
De mate waarin de inspecteur, bedoeld in de Adw, de douanecontrole uitvoert
wordt neergelegd in de ingevolge artikel 1:3, vijfde lid, van de Adw af te
sluiten convenanten. Hierbij wordt de kwantitatieve en kwalitatieve
inzet van de functionarissen die ressorteren onder de rijksbelastingdienst
met betrekking tot de douanecontrole bepaald. Het afsluiten van dergelijke
convenanten betekent niet dat de reikwijdte van de Adw wordt ingeperkt, maar
heeft tot doel afspraken te maken in hoerverre andere departementen verwachtingen
mogen hebben over de invulling van die genoemde taken.
2.15 Artikel XXXVIII, onderdeel B
De Raad van State acht dat de aanwijzing, ingevolge artikel 8k van de
Opium-wet, van de douaneambtenaren als personen die zijn belast met de opsporing
van de in de Opiumwet strafbaar gestelde feiten op gespannen voet staan met
artikel 11:3 van de Adw. Een soortgelijke opmerking plaatst de Raad van State
in punt 2.11 hiervoor met betrekking tot de Vaarplichtwet.
Artikel 8k van de Opiumwet belast onder andere de douaneambtenaren met
de opsporing van de in de Opiumwet strafbaar gestelde feiten.
Artikel 11:3 van de Adw belast genoemde ambtenaren met het opsporen van
bij de Adw of daarop berustende bepalingen strafbaar gestelde feiten. Nu de
Opiumwet niet een op de Adw berustende bepaling is volgt uit het vorenstaande
dat artikel 8k van de Opiumwet en artikel 11:3 van de Adw elkaar niet overlappen.
De bevoegdheden die in het kader van de opsporing mogen worden aangewend vormen
geen onderwerp van de Adw. De Adw regelt alleen de bevoegdheden die mogen
worden aangewend in het kader van het douanetoezicht of de douanecontrole.
Ook daar bestaat ter zake geen overlapping.
Mitsdien wordt de aanwijzing van douaneambtenaren als bedoeld in artikel
8k van de Opiumwet niet herzien.
2.16 Artikel XLVI
Terecht merkt de Raad van State op dat de Statistiekwet 1950 moet worden
verwijderd uit de bijlage bij de artikelen 1:1 en 1:3 van de Adw. Het wetsvoorstel
voor de Adw, zoals deze thans bij de Tweede Kamer ter overweging ligt, zal
met een Nota van wijziging worden aangepast.
3. Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Raad naar de bij
het advies behorende bijlage.
3. Redactionele kanttekeningen
Aan de redactionele kanttekeningen van de Raad is gevolg gegeven.
De Raad van State heeft blijkens het vorenstaande bezwaar tegen de opzet
en de structuur van het voorstel van wet en geeft U in overweging dit niet
aldus te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal.
De Vice-President van de Raad van State,
H. D. Tjeenk Willink
Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en
de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal
te zenden.
De Staatssecretaris van Financiën,
J. C. de Jager
Bijlage bij het advies van de Raad van State betreffende no. W06.06.0280/IV
met redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging geeft.
– In artikel X, onderdelen A.3, C, D.2, E, «hoofdstuk 8»
telkens vervangen door: hoofdstuk 9.
– In artikel XV «het toezicht» vervangen door «toezicht»
en «het toezicht dan wel de douanecontrole» vervangen door: toezicht
dan wel douanecontrole.
– In artikel XXXII «het toezicht» vervangen door «
het toezicht op» en «het toezicht dan wel de douanecontrole»
vervangen door: het toezicht dan wel de douanecontrole op de naleving van.
– Artikel XXXV, onderdeel A, aanhef, vervangen door:
Aan artikel 1, eerste lid, wordt een onderdeel toegevoegd, luidende:.
– In het in artikel XLII, onder 1, onderdeel C, voorgestelde artikel
XXXVII A, onderdeel A, een komma invoegen voor «alsmede».
– Artikel XLIII, onder 1, onderdeel A, vervangen door:
A. In artikel X, onderdeel A, wordt na het derde lid een lid ingevoegd,
luidende:
3.a. In het eerste lid, onderdeel o, wordt na «Algemene wet inzake
rijksbelastingen» ingevoegd: en artikel 10:15, eerste lid, van de Algemene
douanewet.
– In artikel XLIII, onder 2, aanhef, «worden de volgende wetten
als volgt gewijzigd» vervangen door: wordt die wet als volgt gewijzigd.
– Artikel XLIII, onder 2, onderdeel A, vervangen door:
A. In artikel X, onderdeel A, wordt na «Algemene wet inzakerijksbelastingen»
ingevoegd: en artikel 9:15, eerste lid, van de Algemene douanewet.
– Artikel XLIII, onder 2, onderdeel B, aanhef, vervangen door:
B. Na artikel X wordt een artikel ingevoegd, luidende:.
– In het in artikel XLIV, onder 1, onderdeel B, voorgestelde artikel
XXII A , onderdeel B, «de» telkens vervangen door: De.
– In artikel XLIV, onder 2, aanhef, «worden de volgende wetten
als volgt gewijzigd» vervangen door: wordt die wet als volgt gewijzigd.
– Artikel XLIV als volgt wijzigen: B. laten vervallen, B.1. letteren
A., B.2. letteren B. en B.3. letteren C. Voorts A. letteren D. en D. als volgt
laten luiden:
D. Er wordt aan hoofdstuk 5 een artikel toegevoegd, luidende:
Artikel 12.
In de bijlage, onder B, van de Algemene Douanewet wordt in de alfabetische
rangschikking na «– Wet tot behoud van cultuurbezit» ingevoegd: –
Wet tot teruggave cultuurgoederen afkomstig uit bezet gebied.
– In het in artikel XLIV, onder 2, onderdeel B.2. «de»
telkens vervangen door: De.
– In artikel XLV, onder 1, aanhef, «wordt in artikel XXXV
een onderdeel ingevoegd, luidende: Ba. Artikel 25, vierde lid, komt te luiden»
vervangen
– door: wordt aan artikel XXXV, onderdeel C, een lid toegevoegd,
luidende:
3. Het vierde lid komt te luiden:.
– In artikel XLIX «geldig» vervangen door: van kracht.
De oorspronkelijke tekst van het voorstel van wet en van de memorie van
toelichting zoals voorgelegd aan de Raad van State is ter inzage gelegd bij
het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.
Kamerstukken II 2005/06, 30 580, nr. 4, blz. 1–3.
Kamerstukken II 2005/06, 30 580, nr. 3, blz. 351.
Ingevolge artikel 2, tweede lid, onder d, van de Douanewet worden hieronder
begrepen de heffingen die zijn ingesteld krachtens verordening (EG) nr. 384/96
van de Raad van de Europese Unie van 22 december 1995 betreffende beschermende
maatregelen tegen invoer met dumping uit landen die geen lid zijn van de Europese
Gemeenschap (PbEG 1996, L 56) of verordening (EG) nr. 2026/97 van de Raad
van de Europese Unie van 6 oktober 1997 betreffende bescherming tegen
invoer met subsidiëring uit landen die geen lid zijn van de Europese
Gemeenschap zijn (PbEG L 288).
Ingevolge artikel 2, tweede lid, onder c, van de Douanewet worden hieronder
begrepen andere belastingen bij invoer die zijn vastgesteld in het kader van
het gemeenschappelijk landbouwbeleid of in dat van specifieke regelingen die
op het bepaalde door verwerking van landbouwproducten verkregen goederen van
toepassing zijn.