Tweede Kamer der Staten-Generaal
2
Vergaderjaar 2004-2005
KST84991_2
2004-2005
30 060
Functioneren Kustwacht Nederland
Nr.
2
RAPPORT
Inhoud
Samenvatting
5
1
Inleiding
8
1.1
Co-ordinated audit
8
1.2
Aanleiding
8
1.3
Doel- en probleemstelling
8
1.4
Wat is de Kustwacht?
8
1.5
Reikwijdte van het onderzoek
10
1.6
Leeswijzer
11
2
Beleid
12
2.1
Algemeen
12
2.2
Beleid op het gebied van handhaving
14
2.2.1
Wat willen we bereiken?
14
2.2.2
Wat gaan we ervoor doen?
16
2.2.3
Wat mag het kosten?
20
2.3
Beleid op het gebied van dienstverlening
21
2.3.1
Wat willen we bereiken?
21
2.3.2
Wat gaan we daarvoor doen?
21
2.3.3
Wat mag het kosten?
24
2.4
Subconclusies
24
3
Uitvoering taken
26
3.1
Algemeen
26
3.2
Doelmatiger uitvoering
26
3.2.1
Rechtspositie personeel
26
3.2.2
Bevoegdheden personeel
26
3.2.3
Feitelijke beschikbaarheid personeel
27
3.2.4
Feitelijke beschikbaarheid materieel
28
3.2.5
Geschiktheid van het materieel
29
3.2.6
Onvoldoende bevoegdheden DKW
30
3.3
Doeltreffende uitvoering
30
3.3.1
Moderne communicatiemiddelen
30
3.3.2
Risicogerichte benadering
31
3.4
Samenwerking
32
3.5
Uitvoering handhavingtaken
32
3.5.1
Hebben we bereikt wat we wilden
bereiken?
32
3.5.2
Hebben we gedaan wat we zouden
doen?
33
3.6
Uitvoering dienstverleningstaken
36
3.6.1
Hebben we bereikt wat we wilden
bereiken?
36
3.6.2
Hebben we gedaan wat we wilden
doen?
37
3.7
Subconclusies
38
4
Ontwikkelingen
40
4.1
Inleiding
40
4.2
Verbeterplan
40
4.3
Redactiemodel
40
4.3.1
Algemeen
40
4.3.2
Risicogerichte benadering
41
4.4
Beoordeling samenwerking PKHN
42
4.5
Subconclusie
42
5
Conclusies en aanbevelingen
43
5.1
Conclusies
43
5.2
Aanbevelingen
44
6
Reactie van de ministers en nawoord Algemene Rekenkamer
46
6.1
Inleiding
46
6.2
Reactie van de ministers
46
6.2.1
Algemeen
46
6.2.2
Conclusie: de Kustwacht is geen
coherent geheel van diensten; het eigen departementaal belang prevaleert boven
het gemeenschappelijke Kustwachtbelang.
46
6.2.3
Conclusie: Het VBTB-gedachtegoed
is niet in de praktijk gebracht
47
6.2.4
Conclusie: Eerder geconstateerde
tekortkomingen zijn nog niet weggenomen.
49
6.2.5
Conclusie: Initiatieven van de
ministeries kunnen bijdragen aan het wegnemen van knelpunten.
49
6.3
Nawoord Algemene Rekenkamer
50
6.3.1
Algemeen
50
6.3.2
Laten prevaleren van departementale
belangen
50
6.3.3
Koppeling beleid en middelen
50
6.3.4
Wegnemen tekortkomingen
51
Bijlage 1
Knelpunten in het functioneren van de KWNL in 1998 en 2003
52
Bijlage 2
Mate waarin beleidsplannen voldoen aan de eisen
53
Bijlage 3
Belangrijkste conclusies, aanbevelingen, reactie ministers en nawoord
Algemene Rekenkamer
54
Bijlage 4
Afkortingenlijst
56
SAMENVATTING
De Algemene Rekenkamers van Aruba, de Nederlandse Antillen en Nederland
hebben onderzoek gedaan naar het functioneren van de Kustwacht Nederland en
de Kustwacht Nederlandse Antillen en Aruba.
Dit rapport bevat de uitkomsten van het onderzoek naar het functioneren
van de Kustwacht Nederland. Het rapport over de Kustwacht van de Nederlandse
Antillen en Aruba zal later dit jaar worden gepubliceerd.
De Algemene Rekenkamer ging na:
• welke doelen de ministeries met de inzet van de Kustwacht willen
realiseren;
• hoe de aansturing van de Kustwacht plaatsvindt;
• of de Kustwacht over een voldoende basis beschikt om de doelen
te realiseren (wettelijke regeling, duidelijke opdracht, heldere verantwoordelijkheden
en bevoegdheden, de nodige mensen en middelen);
• welke maatregelen de Kustwacht heeft getroffen om het realiseren
van de gestelde doelen te waarborgen;
• de mate waarin de Kustwacht erin slaagt daadwerkelijk zijn opdracht
te realiseren;
• de inzet van de materiële middelen, de geleverde prestaties
en de geboekte resultaten door de Kustwacht;
• hoe de samenwerking met de andere ministeries/diensten is georganiseerd;
• welke rol de Kustwacht speelt in het kader van de terrorismebestrijding;
• welke maatregelen de Kustwacht heeft genomen ter oplossing van
de in eerdere onderzoeken geconstateerde tekortkomingen en in hoeverre die
maatregelen werken.
De belangrijkste conclusies uit het onderzoek zijn:
• De Kustwacht is een weinig coherent geheel van diensten die onder
die noemer moeten samenwerken maar die in de praktijk vooral gaan en staan
voor de belangen van de eigen dienst/het eigen ministerie.
• Het VBTB-gedachtegoed is in opzet aanwezig in de Overeenkomst voor
de Kustwacht 1995 maar komt in de praktijk onvoldoende tot uitdrukking. Daardoor
ontbreekt het inzicht in de relatie tussen de doelen, prestaties, effecten,
middelen en budget. Dit betekent onder meer dat het niet mogelijk is om te
beoordelen hoeveel en welke capaciteit benodigd is om de doelstellingen te
realiseren en dat het evenmin goed mogelijk is te beoordelen in hoeverre de
inzet van de Kustwacht doelmatig en doeltreffend zal zijn of is geweest. Evenmin
is het mogelijk de risico's aan te geven die ontstaan door het niet of in
mindere mate uitvoeren van de Kustwachttaken.
• De eerder geconstateerde tekortkomingen in het onderzoek van de
Algemene Rekenkamer van 1998 en de evaluatie door Deloitte en Touche in 2003
zijn nog niet weggenomen.
• De samenwerkende ministeries zijn zich bewust van de knelpunten
en er zijn goede initiatieven genomen die kunnen bijdragen aan het wegnemen
van de knelpunten.
De belangrijkste aanbevelingen van de Algemene Rekenkamer zijn:
• Maak het inzetten van de Kustwacht een weloverwogen keuze, gebaseerd
op beleid en niet op de verplichting om dit instrument in te zetten.
• Leg beleid en beleidsprestaties duidelijk vast, in meetbare termen
met een tijdhorizon. Koppel verantwoordelijkheid van beleid aan
verantwoordelijkheid voor budget.
• Benut de mogelijkheden tot een hoger rendement van de vliegende
en varende middelen en stel voldoende financiële, personele en materiële
middelen beschikbaar om de risicobenadering tot een succes te maken.
Uit de reacties van de betrokken ministers blijkt dat zij zich in het
algemeen kunnen vinden in de bovenstaande conclusies en aanbevelingen. Deze
zullen worden gebruikt bij de al lopende fundamentele interdepartementale
discussie over de Kustwacht. Deze discussie moet uitmonden in een kabinetsstandpunt
over de Kustwacht. Dit standpunt heeft de minister van Verkeer en Waterstaat
(VenW) de Tweede Kamer toegezegd naar aanleiding van eerder door de Algemene
Rekenkamer en Deloitte en Touche geconstateerde tekortkomingen.
De Algemene Rekenkamer ziet dit kabinetsstandpunt met belangstelling tegemoet.
Niet alle ministers herkennen zich in de conclusie dat departementale
belangen prevaleren boven kustwachtbelangen. De minister van Financiën
wijst hierbij op het grote aandeel dat de Douane levert aan de varende capaciteit
voor de Kustwacht. De ministers van Verkeer en Waterstaat en Defensie menen
dat de departementale belangen en het Kustwachtbelang normaliter in elkaars
verlengde liggen, maar dat het voor kan komen dat op basis van een belangenafweging
de departementale belangen kunnen prevaleren.
De Algemene Rekenkamer is het eens met beide constateringen. Dit neemt
echter niet weg dat de belangenafweging niet in Kustwachtverband plaatsvindt
en er dus niet per se rekening wordt gehouden met de belangen van de Kustwacht.
De minister van Financiën merkt op dat sommige controles zo specifiek
zijn en zo veelvuldig moeten plaatsvinden, dat deze naar zijn mening beter
door de controledienst van het vakdepartement en onder diens verantwoordelijkheid
kunnen worden uitgevoerd. Als voorbeeld noemt hij de visserijcontroles. Dit
sluit aan bij de opmerking van de minister van LNV. Hij herkent, zeker voor
de visserijcontrole, het beeld niet dat er binnen de Kustwacht een gezamenlijk
belang bestaat dat prevaleert boven departementale belangen. Deze mening van
de ministers bevreemdt de Algemene Rekenkamer, omdat die strijdig is met het
«samenwerkingsverband Kustwacht» en ingaat tegen de doelstelling
van de Kustwacht om de Noordzee-middelen doelmatiger in te zetten.
Dat er een koppeling moet zijn tussen doelen en middelen onderkennen de
ministers van Justitie, voor Vreemdelingenbeleid en Integratie, van Defensie
en van Verkeer en Waterstaat. De minister van Justitie wijst er daarbij echter
terecht op dat die koppeling onuitvoerbaar is voor Justitie in verband met
de strikte scheiding tussen het gezag over de sterke arm en het beheer ervan.
De ministers van Justitie, voor Vreemdelingenbeleid en Integratie, van
Financiën, van Defensie en van Verkeer en Waterstaat erkennen dat eerder
gesignaleerde tekortkomingen voor een belangrijk deel nog niet zijn weggenomen.
Zij zijn het met de Algemene Rekenkamer eens dat er inmiddels wel goede initiatieven
zijn genomen om tot verbeteringen te komen en met name de minister van Justitie
is van mening dat die verbeteringen deels al zijn gerealiseerd.
De Algemene Rekenkamer bevestigt dat een aantal maatregelen al (deels)
is geïmplementeerd, maar gelet op het moment van implementatie hebben
die nog nauwelijks tot verbeteringen in de praktijk kunnen leiden. In dit
verband verwijst de Algemene Rekenkamer naar haar aanbeveling om voldoende
financiële, personele en materiële middelen beschikbaar te stellen
om maatregelen, zoals de risicobenadering, tot een succes te maken.
1. INLEIDING
1.1 Co-ordinated audit
In het kader van het door de Algemene Rekenkamers van Nederland (ARNED),
de Nederlandse Antillen (ARNA) en Aruba (ARA) in 2000 getekende samenwerkingsprotocol
is door de drie colleges besloten onderzoek te doen naar het functioneren
van de Kustwacht Nederlandse Antillen en Aruba (KWNA&A) en de Kustwacht
Nederland (KWNL).
Het onderzoek is een «co-ordinated audit». Dit houdt in dat de onderzoeken KWNA&A en KWNL aan de hand
van dezelfde probleemstelling, doelstelling en methode van onderzoek door
onderzoekers van de drie rekenkamers van het Koninkrijk zijn uitgevoerd.
Het onderhavige rapport betreft de uitkomsten van het onderzoek naar de
KWNL.
1.2 Aanleiding
De keuze voor een onderzoek naar het functioneren van de KWNA&A en
KWNL vindt haar grondslag in de negatieve bevindingen van eerder onderzoek
van de ARNED en Deloitte en Touche naar de KWNL en de bevindingen van de door
Deloitte en Touche en de Koninklijke Marine (KM) uitgevoerde evaluatie van
de KWNA&A.
De strekking van de boodschap op basis van die bevindingen over de KWNL
was dat de beoogde doelstelling van de instelling van het samenwerkingsverband
Kustwacht – een meer doelmatige inzet van middelen
voor de uitvoering van operationele Noordzeetaken – ten tijde
van het onderzoek van de Algemene Rekenkamer in 1998 noch later bij het onderzoek
van Deloitte en Touche was gerealiseerd. De oorzaken hiervan waren in de periode
tussen beide onderzoeken blijven bestaan (zie voor een overzicht van deze
oorzaken bijlage 1).
1.3 Doel- en probleemstelling
De (tweeledige) probleemstelling van dit onderzoek
luidt:
1. In welke mate is sprake van een doeltreffende uitvoering van de taken
van de KWNL gelet op de doelen die voor de Kustwacht gesteld zijn en de middelen
die de betrokken ministeries hiervoor beschikbaar stellen?
2. In hoeverre zijn de verbetermaatregelen die de KWNL heeft toegezegd
op grond van eerdere onderzoeken genomen, geïmplementeerd en effectief?
De doelstelling luidt:
Het verkrijgen van inzicht in het functioneren van de KWNL, het komen
tot een oordeel hierover en het identificeren van mogelijkheden tot verbetering.
1.4 Wat is de Kustwacht?
In het streven naar een meer doelmatige inzet van middelen voor de uitvoering
van operationele Noordzeetaken besloot de Ministerraad op 28 juni 1985
tot de vorming van een Kustwacht als samenwerkingsorganisatie van bestaande
diensten. In 1987 sloten de betrokken ministeries de eerste overeenkomst die
de taakuitvoering door de bedoelde diensten moest harmoniseren. Naar aanleiding
van een evaluatie is die overeenkomst in 1995 aangepast. De nieuwe
overeenkomst, de Overeenkomst voor de Kustwacht 1995, vormt de grondslag voor
de huidige Kustwacht.
De Kustwacht heeft binnen de Rijksoverheid een bijzondere positie. Het
is een uitvoeringsorganisatie zonder duidelijke rechtsvorm. De Kustwacht is
niet opgehangen aan één ministerie maar heeft meerdere opdrachtgevers
waarmee hij complexe sturingsen beheersingsrelaties onderhoudt. Het is een
samenwerkingsverband tussen zes ministeries (zeven bewindspersonen) en tien
rijksdiensten:
• het directoraat-generaal Goederenvervoer en het directoraat-generaal
Rijkswaterstaat van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat (VenW);
• de Douane van het Ministerie van Financiën;
• de Algemene Inspectie Dienst (AID) van het Ministerie van Landbouw,
Natuurbeheer en Voedselkwaliteit (LNV);
• het Openbaar Ministerie (OM) en het directoraat-generaal Internationale
Aangelegenheden en Vreemdelingenbeleid (DG IAV) van het Ministerie van Justitie;
• de minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie (V&I);
• het Korps Landelijke Politiediensten (KLPD) en het Nationaal Coördinatie
Centrum van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK);
• de Koninklijke Marine (KM) en de Koninklijke Marechaussee (KMar)
van het Ministerie van Defensie.
De ministers van Justitie, voor V&I, van Financiën, VenW en LNV
zijn verantwoordelijk voor het beleid dat de Kustwacht moet uitvoeren. Met
uitzondering van het Ministerie van Justitie dat geen materiële inbreng
heeft, hebben deze ministeries tevens een beheersverantwoordelijkheid voor
de mensen en middelen die ze inbrengen in de Kustwacht.
De Ministeries van Defensie en BZK hebben uitsluitend een beheersverantwoordelijkheid.
Die betreft voor het Ministerie van Defensie het Kustwachtcentrum (KWC), (nagenoeg)
de gehele personele bezetting hiervan en de vliegende en varende middelen
die Defensie inbrengt in de Kustwacht. Voor het Ministerie van BZK betreft
het de mensen en middelen die het inbrengt.
De Commandant van de Zeemacht Nederland (CZMNED) van de KM van het Ministerie
van Defensie heeft de operationele leiding bij de uitvoering van Kustwachttaken.
De dagelijkse operationele leiding is neergelegd bij de Directeur Kustwacht
(DKW). Deze functie wordt conform het oprichtingsstatuut altijd vervuld door
een marineofficier.
In de Overeenkomst voor de Kustwacht 1995 is vastgelegd dat de Kustwacht
is belast met de uitvoering van 13 taken, onderverdeeld naar handhavingstaken
en dienstverlenende taken.
De handhavingstaken betreffen:
• algemene politietaak;
• milieuwetgeving;
• visserijwetgeving;
• wetgeving met betrekking tot het scheepvaartverkeer;
• wetgeving met betrekking tot de uitrusting van schepen;
• douanetoezicht;
• grensbewaking.
De dienstverlenende taken zijn:
• verkeersbegeleiding;
• vaarwegmarkering;
• zeeverkeersonderzoek;
• nood-, spoed- en veiligheidscommunicatie;
• hulpverlening en redding (Search and Rescue, SAR);
• de rampen- en incidentenbestrijding.
Het werkgebied van de Kustwacht omvat:
• de Nederlandse territoriale zee en het luchtgebied daarboven;
• het Nederlandse deel van het continentale plat;
• de zee en het luchtgebied boven het Nederlandse deel van het continentale
plat.
Voor de maritieme hulpverlening en redding (SAR) omvat het werkgebied
van de Kustwacht tevens het IJsselmeer (inclusief de randmeren), de Waddenzee
en de Zuid-Hollandse en Zeeuwse stromen.
Voor het aëronautische SAR omvat het werkgebied van de Kustwacht
het vluchtinlichtingengebied (Flight Information Region) Amsterdam, alsmede
het luchtruim boven het Nederlandse grondgebied.
Indien nodig kan, in overeenstemming met betrokken diensten en bestaande
internationale afspraken, het werkgebied zich uitstrekken buiten de hiervoor
genoemde gebieden.
De bestuurlijke verantwoordelijkheid voor deze gebieden ligt deels bij
de Minister van Verkeer en Waterstaat en deels bij de lokale overheden (havenautoriteiten,
gemeenten en provincies). Die verantwoordelijkheid is niet voor alle taken
dezelfde. Zo is de Minister van Verkeer en Waterstaat bestuurlijk verantwoordelijk voor SAR en rampen- en incidentenbestrijding
op de Noordzee en het Nederlandse gedeelte van
het continentale plat. De burgemeesters zijn bestuurlijk verantwoordelijk
voor alle gemeentelijke ingedeelde wateren. Deoperationele verantwoordelijkheid voor SAR-operaties in
die gebieden ligt bij de DKW. Voor de rampen- en incidentenbestrijding is
de verantwoordelijkheid van de DKW beperkt tot de gebieden die vallen onder
de verantwoordelijkheid van de minister van Verkeer en Waterstaat.
Het is de Algemene Rekenkamer tijdens het onderzoek gebleken dat in de
praktijk de natuurlijke neiging bestaat om één aanspreekpunt
te zoeken en dat daardoor de Kustwacht ten onrechte wordt geassocieerd met
het Kustwachtcentrum of de DKW. De entiteit Kustwacht bestaat echter niet.
Waar de Algemene Rekenkamer in het vervolg van dit rapport spreekt over
de Kustwacht bedoelt zij daarom altijd het samenwerkingsverband.
1.5 Reikwijdte van het onderzoek
De onderzoeken van de Algemene Rekenkamer in 1998 en van Deloitte en Touche in 2003 betroffen
de handhavingstaken van de Kustwacht. Bij de aanvang van het huidige onderzoek
koos de Algemene Rekenkamer ervoor die reikwijdte te verbreden door ook de
rol van de Kustwacht bij de terrorismebestrijding te onderzoeken. Dit vanwege
de actualiteit van het onderwerp en het gegeven dat de Tweede Kamer hierin
ook een rol voor de Kustwacht ziet.
Lopende het onderzoek heeft de Algemene Rekenkamer hieraan ook de dienstverleningstaken
toegevoegd, omdat die wezenlijk zijn voor de Kustwacht en al snel duidelijk
werd dat sprake is van vergelijkbare knelpunten als bij de handhaving.
De Kustwacht voert beleid uit dat door ministeries is ontwikkeld. Het
onderzoek richtte zich op de aansturing van de Kustwacht en de uitvoering
van het beleid door de Kustwacht. Het beleid zelf was geen object van onderzoek.
1.6 Leeswijzer
Het rapport is als volgt opgebouwd.
Hoofdstuk 2 beschrijft het proces van totstandkoming van het jaarplan
dat de Kustwacht moet uitvoeren. De Algemene Rekenkamer gaat daarbij in op
de relatie tussen het beleid dat de betrokken ministeries hiermee willen realiseren
en de prestaties die de Kustwacht daartoe moet leveren. Verder neemt de Algemene
Rekenkamer daarbij in beschouwing of het beleid en de beleidsprestaties zodanig
zijn geformuleerd dat de doelmatigheid en doeltreffendheid van de inzet van
de Kustwacht kan worden gemeten en of ook het beschikbare budget een rol hierbij
zou kunnen spelen.
Hoofdstuk 3 gaat in op de wijze waarop de DKW de uitvoering van de Kustwachttaken
organiseert, de feitelijke uitvoering en de knelpunten daarbij. Hierbij legt
de Algemene Rekenkamer ook weer de relatie met de doelmatigheid en doeltreffendheid
van de Kustwacht.
In hoofdstuk 4 beschrijft de Algemene Rekenkamer een aantal ontwikkelingen
die van invloed kunnen en zullen zijn op het functioneren van de Kustwacht.
Hoofdstuk 5 bevat de conclusies en aanbevelingen en in hoofdstuk 6 geeft
de Algemene Rekenkamer de reacties van de ministers op haar rapport weer alsmede
haar nawoord bij die reacties.
2 BELEID
2.1 Algemeen
Er is zowel nationaal als internationaal beleid van toepassing, onder
meer met betrekking tot de verkeersveiligheid op zee, het milieu, het redden
van mensen en het voorkomen en bestrijden van rampen op de Noordzee, de kustwateren,
de Waddenzee, de Zuid-Hollandse en Zeeuwse Stromen en het IJsselmeer.
De beleidsmatige aansturing van de Kustwacht geschiedt voordienstverleningstaken door het Ministerie van VenW, directoraat-generaal
Goederenvervoer (DGG) dat hiertoe het beleidsplan Dienstverlening opstelt.
De beleidsmatige aansturing van handhavingstaken
geschiedt gebundeld door de Permanente Kontaktgroep Handhaving Noordzee (PKHN)
en leidt tot het beleidsplan Handhaving Noordzee. De PKHN bestaat uit vertegenwoordigers
van de Ministeries van Financiën, VenW, BZK, Justitie, LNV en Defensie.
De directie Staatstoezicht op de Mijnen (SODM) van het Ministerie van
Economische Zaken (EZ) is als toehoorder in de PKHN aanwezig. Dit hangt samen
met het toezicht dat het SODM voor de Ministeries van EZ, VROM en Sociale
Zaken en Werkgelegenheid uitoefent op de offshore industrie (gas- en oliewinning
op zee). Die taak is formeel niet ondergebracht bij de Kustwacht. Het SODM
heeft wel afspraken gemaakt met de Kustwacht over het uitvoeren van controles.
Deze leiden in de praktijk tot het constateren van tientallen overtredingen
per jaar.
De beleidsplannen van het Ministerie van VenW en de PKHN moeten leiden
tot het zogenaamde Geïntegreerd Operationeel Jaarplan (GOJ). Het proces
van totstandkoming van dit plan is hieronder grafisch weergegeven en vervolgens
ook verbaal beschreven.
Hoewel VBTB in 1995 nog geen regeringsbeleid was, zijn de uitgangspunten
herkenbaar opgenomen in artikel 17 van de Overeenkomst voor de Kustwacht 1995.
De ministeries moeten aangeven:
• wat ze willen bereiken;
• wat ze daarvoor willen doen;
• wat het mag kosten.
De Algemene Rekenkamer acht het daarbij van belang dat er een relatie
aanwezig is tussen de beleidsdoelen die de ministeries willen realiseren en
de prestaties die ze in Kustwachtverband uitgevoerd willen zien alsmede een
relatie tussen de ingezette middelen en de resultaten. De Algemene Rekenkamer
vindt het verder van belang dat de doelstellingen en prestaties SMART-C zijn.
Het voldoen aan deze voorwaarden is essentieel voor het kunnen beoordelen
van het functioneren van de Kustwacht.
Volgens de Overeenkomst voor de Kustwacht 1995 dienen de ministeries de
hoofd- en subdoelstellingen in de plannen op te nemen, alsmede de achterliggende
beleidsplannen en beleid en visie. Tevens dienen de beleidsplannen de gewenste
output, de registratie en rapportage en de rol van het Kustwachtcentrum te
bevatten. Tenslotte dient informatie te zijn opgenomen over de kwaliteit en
kwantiteit van de mensen en middelen die zij voor de uitvoering van dit beleid
in Kustwachtverband nodig denken te hebben en de mensen en middelen die zij
daar zelf voor beschikbaar stellen.
De DKW bepaalt in overleg met alle betrokken ministeries hoeveel capaciteit
er aan varende en vliegende eenheden beschikbaar is voor het uitvoeren van
de taken en stelt op basis daarvan het zogenaamde capaciteitsplan op. De DKW
stelt vervolgens aan de hand van de beleidsplannen en het capaciteitsplan
het Geïntegreerd Operationeel Jaarplan (GOJ) op. In overleg met de betrokken
ministeries heeft hij hierin vraag en aanbod op elkaar afgestemd en de planning
gemaakt voor de uitvoering van de taken in het volgende jaar.
De DKW stuurt het GOJ vóór 1 december van het jaar
waarop het betrekking heeft aan het zogenaamde driehoeksoverleg. Dit bestaat
naast hemzelf uit de directeur Transportveiligheid (van het Ministerie van
VenW) en de voorzitter van de PKHN (plv. Hoofdofficier van het Functioneel
Parket van het Ministerie van Justitie). Uiterlijk 1 december stelt het
driehoeksoverleg dit GOJ vast. De uitkomsten van dit overleg zijn bindend.
Het GOJ vormt de basis voor de uitvoering van de Kustwachttaken in het
volgende jaar.
De Kustwacht is verantwoordelijk voor een binnen de gestelde kaders (dat
wil zeggen, het GOJ) zo doelmatig en doeltreffend mogelijke taakuitvoering.
Zoals al in de inleiding is opgemerkt, is er niet zoiets als dé Kustwacht.
Het is een samenwerkingsverband. Dit betekent dat deze verantwoordelijkheid
een gemeenschappelijke is voor de samenwerkende ministeries. De DKW is «slechts»
belast met de operationele leiding.
2.2 Beleid op het gebied van handhaving
2.2.1 Wat willen we bereiken?
In Artikel 17 van de Overeenkomst voor de Kustwacht 1995 staat aangegeven
dat uit het beleidsplan Handhaving Noordzee zou moeten blijken welk beleid
moet worden gerealiseerd, welke beleidsplannen hierop betrekking
hebben en vanuit welke visie het beleidsplan is opgesteld, alsmede wat in
dat verband de hoofd- en subdoelstellingen van de handhavingstaken van de
Kustwacht zijn.
Hoewel de overeenkomst niet is aangepast, stelt de Algemene Rekenkamer
vast dat deze eisen voor de handhaving zijn losgelaten. In 1998 besloot de
PKHN geen expliciete uiteenzetting van het beleid meer op te nemen in het
beleidsplan Handhaving Noordzee. Wel zou vanaf het beleidsplan Handhaving
Noordzee 1999 elk ministerie de beleidsvoornemens en beleidsbehoefte formuleren
die horen bij de taakgebieden van dat ministerie. Van 1999 tot en met 2003
vermeldden de ministeries nog wel de hoofddoelstellingen, samenhangend met
het hiervoor bedoelde beleid. Vanaf 2004 worden ook deze hoofddoelstellingen
niet meer genoemd. Het algemene operationele doel is «naleving van de
wettelijke voorschriften op de Noordzee». Het beleidsplan Handhaving
Noordzee 2004 vermeldt nog slechts voor vier van de zeven taken doelstellingen
(zie bijlage 2). Ze zijn voldoende specifiek maar niet meetbaar en tijdgebonden.
De doelstellingen zijn kwalitatief geformuleerd en niet verder geoperationaliseerd.
Voorbeeld: kwalitatieve doelstellingen
Het doel van de handhaving van de milieuwetgeving
is de belasting en verstoring van het mariene milieu, door gebruikers van
de Noordzee, te verminderen en, voor zover redelijkerwijs haalbaar, de schade
voor mens en milieu ten gevolge van calamiteiten te reduceren.
Het beleid richt zich op het terugdringen
van illegale lozingen door:
• het verbeteren van het systeem
van verwijderen van afvalstoffen uit de scheepvaart;
• activiteiten in zeehavens
en op en boven zee beter af te stemmen waardoor effecti- viteit van handhavinginspanningen
wordt vergroot;
• uitwisseling van informatie over
afval aan boord van schepen tussen de zeehavens onderling;
• verbeteren van informatievoorziening
aan de scheepvaart omtrent afval.
Verder richt het beleid zich op het verbeteren
van de opsporing door:
• het realiseren van de one-hour-notice van de controlemiddelen;
• het vergroten van de beschikbaarheid
van vliegend materieel;
• het optimaliseren van het gebruik
van satellietbeelden.
Het ontbreken van concrete doelstellingen en verwijzingen naar beleid
betekent dat het handhavingsplan onvoldoende voldoet aan de basisvoorwaarden
om de doeltreffendheid van het beleid te kunnen beoordelen. Dit is een knelpunt
dat ook al in eerdere onderzoeken naar voren kwam.
Terrorismebestrijding
Zoals al in de inleiding staat, heeft de Algemene Rekenkamer ervoor gekozen
om ook de rol van de Kustwacht bij de terrorismebestrijding te onderzoeken.
Dat is geen expliciete taak voor de Kustwacht, maar kan als een specifiek
onderdeel van de algemene politietaak worden gezien.
Uit het onderzoek blijkt dat, op het Ministerie van LNV na, alle in de
Kustwacht samenwerkende ministeries bezig zijn beleid te ontwikkelen op het
gebied van terrorismebestrijding. Of en zo ja op welke wijze de Kustwacht
hierbij een rol kan spelen maakt daar (nog) geen onderdeel van uit. De Kustwacht
zelf heeft hierin ook geen initiatieven ontwikkeld. Wel zijn de ministeries
en de Kustwacht op initiatief van de voorzitter van de PKHN betrokken bij
het ontwikkelen van een matrix «inventarisatie bedreigde belangen Noordzee».
Deze matrix is erop gericht te komen tot een brede risicoanalyse op de Noordzee.
Deze risicoanalyse is inmiddels gereed en er zijn onder meer
terroristische dreigingen geïdentificeerd als risico's waarbij mogelijk
ook een rol voor de Kustwacht is weggelegd (zie Hoofdstuk 4 Ontwikkelingen).
Het Handhavingsplan Noordzee 2004 bevatte geen doelen/doelstellingen specifiek
gericht op terrorismebestrijding.
2.2.2 Wat gaan we ervoor doen?
Het antwoord op de vraag «Wat gaan we ervoor doen?» is:
• inzetten en aansturen van de Kustwacht;
• personeel en materieel beschikbaar stellen.
Inzetten en aansturen Kustwacht
De Overeenkomst voor de Kustwacht 1995 heeft de vraag «Wat gaan
we ervoor doen?» voor een deel al beantwoord, namelijk het inzetten
van de Kustwacht. De vragen «hoe en in welke mate de ministeries de
Kustwacht willen inzetten» en «of naast de Kustwacht nog andere
middelen worden ingezet» beantwoordt de overeenkomst niet. Het antwoord
op die vragen blijkt deels uit het GOJ.
De aansturing van de Kustwacht geschiedt door middel van het GOJ en het
daarin opgenomen beleidsplan Handhaving Noordzee. Het beleidsplan Handhaving
Noordzee 2004 beschrijft de beleidsprestaties die de ministeries willen (doen)
leveren om de beleidsdoelstellingen te realiseren. Voor het overgrote deel
betreft dit prestaties die de Kustwacht zelf zou moet leveren. Voor het overige
betreft het prestaties van anderen of van de ministeries zelf. Het is overigens
niet altijd duidelijk welke prestaties/producten van de Kustwacht verlangd
worden. Het is in dergelijke gevallen onduidelijk waarop de Kustwacht beoordeeld
zou moeten worden.
Voorbeeld: kwalitatieve doelstellingen
Enkele doelstellingen van het douanetoezicht
zoals die kunnen worden afgeleid uit het handhavingplan zijn:
• het innen van douanerechten en
andere belastingen bij invoer;
• bescherming van de Europese samenleving
tegen gevaarlijke en illegale producten.
De doelstellingen betreffen de Douane
als geheel. Wat er in dat verband specifiek van de Kustwacht wordt verwacht
blijkt niet uit het beleidsplan.
Het belangrijkste prestatiedoel in het beleidsplan is het komen tot aantallen
processen-verbaal. De Kustwacht moet dit realiseren door controles/patrouilles
uit te voeren. Hiervoor dient de Kustwacht varende en vliegende middelen in
te zetten. In het beleidsplan is de behoefte aan uren inzet van vliegende
en varende middelen opgenomen.
Processen-verbaal
Het belangrijkste product dat in het kader van de handhaving van de Kustwacht
wordt gevraagd, zijn de processen-verbaal. Hiervoor zijn streefwaarden opgenomen
in het beleidsplan Handhaving Noordzee.
Dit product is aansturend voor de wijze van handhaving: middelen zouden
zodanig moeten worden ingezet dat de «pakkans» het grootst is.
Dit past bij de nieuwe risicogerichte benadering die de PKHN is overeengekomen.
Op 26 juni 2003 is, naar aanleiding van de gesignaleerde knelpunten over
de beleidsmatige aansturing, een nieuw (be)sturingsinstrumentarium vastgesteld.
De beleidsplannen zullen worden opgesteld op basis van risico-indicatoren.
In 2004 is een voorzichtige start gemaakt met het opstellen van beleidsplannen
op basis van risico-indicatoren.
Gevraagde vlieg- en vaaruren
De Overeenkomst voor de Kustwacht 1995 geeft aan dat de ministeries (via
de PKHN) in de beleidsplannen kenbaar moeten maken welke randvoorwaarden gesteld
worden aan:
• personeel;
• te gebruiken middelen;
• realisatie van vaar- en vlieguren;
• combinatie met andere taken;
• ad hoc inzet.
Verder dienen de plannen het geschatte aantal vlieguren en/of vaaruren
te vermelden.
Uit het onderzoek blijkt dat in het beleidsplan Handhaving Noordzee 2004
dergelijke randvoorwaarden zijn opgenomen. Zo geeft het aan welke vliegende
en varende middelen voor welke taak zouden moeten worden ingezet en of die
inzet overdag en/of 's-nachts moet plaatsvinden. Ook is soms aangegeven dat
ook capaciteit beschikbaar zou moeten zijn voor ad hoc acties.
Uit het GOJ 2004 blijkt dat de ministeries voor de uitvoering van de handhavingstaken
de volgende middelen nodig denken te hebben (behoeftestelling):
Tabel 1: behoefte aan vliegende- en varende middelen voor
de handhavingstaken in 2004
Middel Taak
Vliegende middelen (vlieguren)
Varende middelen (vaaruren)
Algemene Handhaving
2 340
3 294
Verkeer en Veiligheid
0
1 765
Handhaving Visserijwetgeving
249
6 410
Algemene Handhaving Douane Toezicht
137
4 384
Algemene Handhaving Algemeen Politietoezicht
2 496
0
Algemene Handhaving Grensbewaking
195
1 600
Handhaving Milieuwetgeving
1 299
0
Totaal
6 716
17 453
Bron: GOJ 2004
De Algemene Rekenkamer merkt hierbij op dat het GOJ noch het handhavingplan
een onderbouwing geeft van de behoefte aan middelen in relatie tot de vermelde
doelstellingen en/of het achterliggende beleid.
Het is daardoor niet mogelijk te beoordelen of de gevraagde middelen voldoende
zijn om de doelstellingen te realiseren.
Uit de eerdere onderzoeken is gebleken dat de vraag input gestuurd was.
De beschikbare capaciteit was min of meer bekend en de ministeries stemden
daar hun vraag op af.
Uit het volgende voorbeeld blijkt dat er in ieder geval bij sommige ministeries
(LNV) sprake is van verbetering van de totstandkoming van de behoeftestelling,
maar dat de input een belangrijke factor blijft.
Voorbeeld: behoeftestelling LNV
De Algemene Rekenkamer heeft van het
Ministerie van LNV aanvullende informatie ontvangen die, gebaseerd op de verplichtingen
in Europees verband, toont hoe de beleidsbehoefte is onderbouwd. Daaruit blijkt
tevens dat de interne prioriteitenstelling binnen het Ministerie van LNV leidde
tot budgettaire en personele beperkingen en daarmee tot een lagere behoeftestelling
in het GOJ dan noodzakelijk voor de beleidsrealisatie.
Voor de overige ministeries beschikt de Algemene Rekenkamer niet over
aanvullende informatie. Het Ministerie van Financiën heeft aangegeven
ook over een onderbouwing van de behoeftestelling te beschikken. Deze ligt
vast in de Beleids- en Jaarplancyclus.
Het Interdepartementaal Overleg inzake Zeegaande Vaartuigen (IOZV) adviseert
alle bij de uitvoering van de operationele Noordzeetaken betrokken ministers
over het interdepartementale gebruik en de verwerving van civiele zeegaande
vaartuigen. De DKW is voorzitter van dit overleg. Zoals het volgende voorbeeld
aangeeft, ontbreekt ook daar een onderbouwing van die behoefte.
Voorbeeld: ontbreken onderbouwing behoeftestelling
in Vlootplan
Naar aanleiding van het Rapport Functioneren
Kustwacht van de Algemene Rekenkamer van begin 1998 heeft het IOZV medio 2000
een vlootplan 2000–2010 opgesteld. Dit vlootplan wordt jaarlijks aan
de hand van de ontwikkelingen bijgesteld. Het IOZV brengt advies uit aan alle
betrokken ministeries over de aanschaf, het onderhoud en beheer van (niet-militaire)
vaartuigen. Het advies is niet bindend voor de departementen. Met de behoefte
van aanschaf en beheer van middelen in Kustwachtverband wordt dan ook niet
altijd rekening gehouden door de ministeries; het eigen belang gaat meestal
voor.
De Algemene Rekenkamer is van mening
dat ook het vlootplan gebaseerd moet zijn op een reële behoeftestelling
afgeleid van de beleidsdoelen waaraan een streefwaarde (zoals een handhavingsniveau)
is gekoppeld.
Beschikbaar materieel en personeel
Behalve dat de ministeries de Kustwacht inzetten en via de PKHN aansturen,
stellen zij gezamenlijk ook het materieel (varende en vliegende middelen)
en personeel beschikbaar voor de uitvoering van de Kustwachttaken. Hierbij
bestaat overigens geen één op één relatie: het
is niet zo dat de vragende partij zelf alle benodigde middelen levert.
Beschikbaar materieel en personeel
Het Ministerie van Defensie vraagt geen
beleidsprestaties van de Kustwacht maar levert wel het Kustwachtcentrum (KWC)
en een deel van de vliegende en varende middelen inclusief de daarvoor benodigde
personele bezetting.
Bij het KLPD speelt het
omgekeerde. Het KLPD wil wel beleidsprestaties in Kustwachtverband realiseren,
maar stelt hiervoor geen materiële middelen beschikbaar.met
uitzondering van ad hoc capaciteit voor SAR en rampen- en incidentenbestrijding.
Hierdoor is in potentie het risico aanwezig dat de beleidsmatige behoefte
niet gedekt wordt door het materieel en personeel dat de ministeries beschikbaar
willen stellen. Dat risico is in opzet afgedekt met de procedure voor de totstandkoming
van het GOJ waarbij vraag en aanbod op elkaar worden afgestemd.
Uit de GOJ's van 1998 tot en met 2004 blijkt dat voor de uitvoering van
de handhavingtaken de volgende middelen beschikbaar werden gesteld.
Tabel 2: Varend materieel, aangeboden capaciteit in uren
voor handhavingstaken
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
Defensie
2 832
2 832
2 832
2 832
3 360
3 360
3 360
LNV
0
0
0
1 511
2 976
3 648
3 552
VenW
1 485
1 454
1 704
1 700
1 200
1 200
1 2001
Justitie
0
0
0
0
0
0
0
BZK
2 496
2 080
0
0
0
0
0
Financiën
5 390
5 262
4 648
3 538
5 936
6 400
6 080
Totaal
12 203
11 628
9 184
9 581
13 472
14 608
14 192
Bron: GOJ 1998 tot en met 2004
1 Het Ministerie van VenW heeft van een externe partij structureel
een vaartuig gehuurd inclusief bemanning. Dit vaartuig, de Waker, is 24 uur
per dag, 365 dagen per jaar beschikbaar voor in principe alle taken. De externe
partij draagt zorg voor een continue voldoende bezetting. Belangrijke eigenschap
van de Waker is dat dit schip ook kan worden ingezet bij zwaar weer. In het
bovenstaande overzicht zijn alleen de geplande uren opgenomen voor de inzet
van de Waker voor het uitvoeren van handhavingstaken bij dergelijk weer.
Zoals blijkt uit de vergelijking van de kolom 2004 van deze tabel met
tabel 1 zijn in er in 2004 minder uren aan varende capaciteit beschikbaar
dan de vraag. Doelmatige inzet van de capaciteit moet dat verschil in principe
overbruggen.
Het Ministerie van BZK heeft zijn varende middelen met ingang van 2000
teruggetrokken uit de Kustwacht, omdat de inzet ervan een onvoldoende bijdrage
leverde aan de realisatie van de Algemene Handhaving en effectiever elders
(binnenwater) ingezet zou kunnen worden. Het ministeriële belang prevaleerde
hier boven het Kustwachtbelang.
Het Ministerie van LNV heeft in 2001 een eigen schip, de Barend Biesheuvel,
in de vaart genomen, speciaal ontwikkeld voor de visserijcontroles.
Tabel 3: Vliegend materieel: aangeboden capaciteit in
uren voor handhavingstaken
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
Defensie
730
780
780
680
680
490
490
VenW
1 250
1 250
1 200
1 250
1 200
1 200
1 200
BZK
500
500
500
500
334
475
480
Totaal
2 480
2 530
2 480
2 430
2 214
2 165
2 170
Bron: GOJ 1998 tot en met 2004
De aangeboden capaciteit van vliegend materieel is vanaf 2002 iets
afgenomen terwijl de behoefte aan vlieguren is gestegen. Voor 2005 is er sprake
van een extra probleem. De door het Ministerie van Defensie beschikbaar gestelde
capaciteit van de Orion voor 400 vlieguren per jaar is per 1 januari
2005 komen te vervallen. Het verlies van deze vlieguren wordt opgevangen door
het Ministerie van VenW. Dit ministerie gaat twee nieuwe vliegtuigen aanschaffen;
één ter vervanging van het thans geleasde Kustwachtvliegtuig
en één extra. De totale vliegcapaciteit die het Ministerie van
VenW beschikbaar stelt zal hierdoor toenemen tot 2050 vlieguren per jaar.
De nieuwe vliegtuigen zullen door vertraging in de aanbestedingsprocedure
echter pas in 2006 kunnen worden ingezet, in 2005 zullen de vlieguren van
de Orion niet worden opgevangen, met uitzondering van 30 voor SAR geplande
uren; deze worden overgenomen door het Kustwachtvliegtuig.
Voor het jaar 2005 zijn slechts 1 810 vlieguren beschikbaar. Dit
is minder dan één derde van de vraag (zie tabel 1). Een deel
van het tekort kan worden opgevangen door het combineren van taken. Het tekort
zal zich echter vooral wreken bij het implementeren van de nieuwe risicobenadering.
Die benadering vraagt om een gerichte en vooral ook ad hoc inzet van de vliegende
middelen. Zolang de capaciteit aan vliegende middelen niet op het gewenste
niveau is gebracht door de ministeries, zullen de positieve effecten die zij
van de nieuwe benadering verwachten niet of niet geheel kunnen worden gerealiseerd.
2.2.3 Wat mag het kosten?
De Overeenkomst voor de Kustwacht 1995 stelt geen eisen aan de beleidsplannen
om inzicht te geven in de beschikbare en benodigde personele inzet en de budgettaire
consequenties van de beschikbaar gestelde materiële en personele middelen.
De Algemene Rekenkamer acht dit inzicht wel van belang, mede omdat uit het
onderzoek is gebleken dat de kosten wel degelijk een rol spelen bij het beschikbaar
stellen en inzetten van middelen.
Voorbeeld: bezuinigingsmaatregel
Een voorbeeld in dit verband betreft
de bezuinigingsmaatregel van het Ministerie van Defensie om de Orions af te
stoten. Deze werden voor een belangrijk aantal uren ingezet voor de vliegende
patrouilles van de Kustwacht. Die uren compenseert Defensie niet met andere
vliegende middelen noch met budgetoverheveling naar een ander ministerie.
Het is dus aan de andere ministeries om hiervoor een oplossing te vinden.
Het onderzoek van de Algemene Rekenkamer maakt aannemelijk dat bij dit
soort situaties onder meer een rol speelt dat ministeries geen beleidsbelang
hebben bij de Kustwacht of dat de Kustwacht voor ministeries onvoldoende toegevoegde
waarde heeft.
Zij wijst er in dit verband ook op dat ontkoppeling van de vraag en het
aanbod in budgettaire termen het risico van inefficiëntie inhoudt: opstuwen
van de vraag zonder dat daar een echte noodzaak voor is, omdat je toch niet
zelf hoeft te betalen. Dit risico is extra groot als, zoals hier het geval
is, een relatie tussen doel en middelen grotendeels ontbreekt.
Voorbeeld: budget speelt een rol bij
het stellen van de behoefte.
Voor het gebruik van het Kustwachtvliegtuig
van het Ministerie van VenW en de Waker vraagt het ministerie een bijdrage
in de (variabele) kosten. Met name bij het Ministerie van LNV constateert
de Algemene Rekenkamer dat budgettaire beperkingen leiden tot een vermindering
of zelfs geheel teniet doen (2005) van de vraag naar deze middelen.
Dit voorbeeld is naar de mening van de Algemene Rekenkamer illustratief
voor het feit dat er niet zoiets is als Kustwachtbeleid. Er is departementaal
beleid dat mede in Kustwachtverband gerealiseerd kan worden, maar het departement
bepaalt zelf of en de mate waarin het dat wil doen.
In dit specifieke geval vraagt de Algemene Rekenkamer zich wel af hoe
het beleid van het Ministerie van LNV zich verdraagt met de formele Europese
verplichting tot een doeltreffende controle, inspectie en handhaving van het
gemeenschappelijke visserijbeleid. De Algemene Inspectiedienst (AID) geeft zelf aan dat niet voldaan kan worden aan de EU-norm om elk visserijvaartuig
1 maal per 30 visdagen te controleren.
De Algemene Rekenkamer merkt hierbij op dat het samenwerken in de Kustwacht
niet betekent dat de andere ministeries dan het tekort voor in dit geval het
Ministerie van LNV aanvullen.
Evenals in haar vorige onderzoek in 1998 heeft de Algemene Rekenkamer
getracht de informatie over de kosten te achterhalen. Zij constateert dat
het inzicht in de uitgaven in Kustwachtverband ten opzichte van 1998 is verslechterd.
Weliswaar konden alle ministeries met uitzondering van BZK inzicht geven in
de totale uitgaven aan jaarlijkse Kustwachtactiviteiten maar een specificatie
van personele en materiële uitgaven was niet bij alle ministeries te
achterhalen. Op basis van de ontvangen informatie was het evenmin mogelijk
een verdeling van de uitgaven te maken naar handhaving en dienstverlening.
Tabel 4: uitgaven voor de Kustwacht per ministerie
Ministerie
Uitgaven 1996* x € 1 000
Uitgaven 2003 x € 1 000
Defensie
6 521
5 988
LNV (Barend Biesheuvel)
699
1 564
BZK
1 337
Geen opgave verstrekt
Financiën
1 632
4 037
VenW
6 020
14 563
Totaal
16 209
26 152
* bron: rapport Functioneren Kustwacht, Algemene Rekenkamer 1998
Het is tijdens het onderzoek niet duidelijk geworden hoe deze toename
van de uitgaven te rijmen valt met de stagnatie van de beschikbare middelen.
2.3 Beleid op het gebied van dienstverlening
2.3.1 Wat willen we bereiken?
Overeenkomstig artikel 17 van de Overeenkomst voor de Kustwacht 1995 zou
het Ministerie van VenW in het beleidsplan Dienstverlening voor de dienstverleningtaken
de hoofd- en subdoelstellingen moeten vermelden alsmede de achterliggende
beleidsplannen, het beleid en de visie.
Voor het beleidsplan Dienstverlening stelt de Algemene Rekenkamer vast
dat in geen van de onderzochte plannen uit de periode 1998 tot en met 2004
beschrijvingen staan van het achterliggende beleid. Het is daardoor niet duidelijk
wat het Ministerie van VenW uiteindelijk wil bereiken.
In tegenstelling tot de beleidsplannen Handhaving heeft de Algemene Rekenkamer
geen besluit of verwijzingen daarnaar gezien om die informatie niet op te
nemen in de beleidsplannen Dienstverlening.
De plannen bevatten wel consequent de operationele doelstellingen. Deze
zijn voldoende specifiek maar evenals bij handhaving onvoldoende meetbaar
en tijdgebonden.
2.3.2 Wat gaan we daarvoor doen?
Inzetten en aansturen Kustwacht
Uit het GOJ 2004 blijkt dat het Ministerie van VenW voor de uitvoering van de dienstverleningstaken de volgende middelen nodig denkt te hebben.
Tabel 5: behoefte aanvliegende- en varende middelen voor
de dienstverleningstaken in 2004
Vliegende middelen
Varende middelen (aantal uren)
Verkeersbegeleiding
Ad hoc
–
Vaarwegmarkering
Ad hoc
925
Zeeverkeersonderzoek
Ad hoc
336
Nood-, spoed- en veiligheidscommunicatie
–
–
SAR*
Ad hoc
Ad hoc
Rampen- en* incidentenbestrijding
Ad hoc
Ad hoc
Bron GOJ 2004
* Naast ad hoc capaciteit zijn voor SAR en rampen- en incidentenbestrijding
240 vaste vlieguren ingepland
Voor de verschillende taakvelden is onder de noemer «output»
in kwalitatieve termen aangegeven welke beleidsprestaties de minister verwacht.
Daarbij is niet altijd duidelijk of die prestaties uitsluitend door de Kustwacht
moeten worden geleverd. De prestaties zijn kwalitatief geformuleerd en niet
goed meetbaar door het ontbreken van concrete streefwaarden.
Voorbeeld: Verkeersdiensttaken
De gewenste output is het zoveel mogelijk
handhaven van bestaande niveaus van vlotheid en veiligheid. Niet alleen ontbreekt
informatie over het bestaande niveau maar ook ontbreken indicatoren over de
wijze waarop die niveaus en de invloed van de Kustwacht daarop gemeten zou
kunnen worden.
De Algemene Rekenkamer acht het ontbreken van streefwaarden een belangrijke
tekortkoming, omdat die de basis vormen voor de behoeftestelling aan materieel
en personeel. Zij merkt hierbij overigens op dat een onderbouwing van de bovenstaande
behoeftestelling in het GOJ en/of het beleidsplan Dienstverlening 2004 evenals
bij de handhaving ontbreekt.
Een goed voorbeeld voor een onderbouwde behoeftestelling op het gebied
van dienstverlening vond de Algemene Rekenkamer bij één van
de externe partners waarmee de Kustwacht samenwerkt: de Koninklijke Nederlandse
Reddingmaatschappij (KNRM). De KNRM is een zelfstandig opererende, niet door
de overheid gesubsidieerde instelling die zich ten doel stelt «het kosteloos
(doen) verlenen van hulp en bijstand aan hen die voor de Nederlandse kust
daaronder mede begrepen het IJsselmeer, de Waddenzee en al zulke overige gebieden
als door het algemeen bestuur van de KNRM te bepalen – in gevaar verkeren
of in gevaar dreigen te geraken.»
Voorbeeld: risicoanalyse KNRM
Hoewel de Kustwacht verantwoordelijk
is voor SAR-operaties, stelt de KNRM het overgrote deel van de mensen en middelen
beschikbaar. Hiervoor heeft de DKW een overeenkomst afgesloten met de KNRM.
De KNRM is een geheel autonome organisatie
en heeft een eigen verantwoordelijkheid. In dat perspectief heeft de KNRM
zelf een risicoanalyse laten uitvoeren om voldoende toegerust te zijn voor
haar taak. In die analyse zijn de relevante ontwikkelingen op de Noordzee
betrokken, zoals de toename van de scheepvaart, de grotere schepen e.d. Daarbij
is ook rekening gehouden met de locatie waar die schepen zich veelal bevinden
en het potentiële aantal drenkelingen als het fout gaat. De KNRM heeft
hieraan criteria verbonden voor het aantal drenkelingen dat binnen een bepaalde
straal binnen een bepaalde tijd moet kunnen worden gered. De KNRM heeft daaruit
de behoefte aan mensen en middelen en de aard van die middelen bepaald en
op basis daarvan een plan opgesteld om in die behoefte te voorzien.
Beschikbaar stellen materiële en personele middelen
Voor SAR en rampen- en incidentenbestrijding zijn alle vaste middelen
beschikbaar alsmede ad hoc vliegende en varende middelen van het KLPD, de
KM en de KNRM. Met de laatste twee heeft de DKW hiertoe een overeenkomst afgesloten
op basis van de SAR-beschikking 1994. Het overgrote deel van de SAR-activiteiten
wordt uitgevoerd door de KNRM en de Koninklijke Nederlandse Bond tot het redden
van Drenkelingen (KNBRD) zoals onderstaande
figuur duidelijk maakt.
Bron: jaaroverzicht Kustwacht 2003
De KNRM heeft in 1994 een convenant afgesloten met de directeur Kustwacht.
In dit convenant is vastgelegd dat de SAR-dienst van de Kustwacht
24 uur per dag gebruik kan maken van de diensten en het beschikbare materieel
van de KNRM.
De samenwerking beperkt zich echter niet tot SAR-taken. Als het KWC niet
aan SAR gerelateerde problemen heeft, zoals afdrijvende boeien, zeehonden
in nood of het bergen van een lijk op zee is de KNRM ook beschikbaar; de Kustwachtorganisatie
heeft niet altijd voldoende middelen om dit soort acties snel buiten de KNRM
om zelf te kunnen doen.
Om deze taken te kunnen uitvoeren heeft de KNRM de beschikking over:
• 39 reddingstations;
• 800 vrijwilligers;
• 10 beroepsredders;
• 40 beroepsmedewerkers;
• 60 reddingboten;
• 25 trucks.
2.3.3 Wat mag het kosten?
Het is niet goed mogelijk een onderscheid te maken tussen de uitgaven
voor de handhavings- en dienstverleningstaken. Wel blijkt uit het onderzoek
dat het grootste deel van de uitgaven van het KWC en van de vliegende en varende
middelen van het Ministerie van VenW aan de dienstverlening kunnen worden
toegerekend.
Of het kostenaspect een rol speelt valt niet vast te stellen, omdat ook
bij de dienstverlening de behoeftestelling niet is onderbouwd. Uit het onderzoek
blijkt wel dat het Ministerie van VenW dat verantwoordelijk is voor de verkeersbegeleiding,
vaarwegmarkering en het zeeverkeersonderzoek zelf alle middelen beschikbaar
stelt en daarbij rekening houdt met de eigen vraag.
2.4 Subconclusies
De Overeenkomst voor de Kustwacht 1995 voorziet in opzet in een planning
voor de Kustwacht, het Geïntegreerd Operationeel Jaarplan, waarin duidelijk
wordt met welk doel de Kustwacht wordt ingezet, wat die in dat verband moet
doen en wat dit mag kosten.
De praktijk is echter dat lang niet aan alle eisen van de overeenkomst
wordt voldaan. Wat de ministeries beogen in termen van beleid komt niet tot
uitdrukking. Doelstellingen ontbreken gedeeltelijk of zijn onvoldoende meetbaar
en tijdgebonden. De plannen voor de handhaving en dienstverlening maken niet
voldoende duidelijk wat men precies van de Kustwacht verwacht aan beleidsprestaties.
Dit speelt vooral bij taken waar de Kustwacht niet het enige instrument is
dat de betrokken ministeries inzetten voor de realisatie van de doelen.
Aansturing van de Kustwacht gebeurt vooral door het specificeren van de
aantallen vlieg- en vaaruren die de Kustwacht moet leveren voor de taken,
vaak nog verbijzonderd naar dag en/of nacht en aard van het in te zetten materieel.
De ministeries beschikken op enkele taken na niet over een deugdelijke onderbouwing
van die behoefte. Uit de plannen blijkt geen causale relatie tussen de doelstellingen
en de gevraagde middelen.
Voor SAR en rampen- en incidentenbestrijding geldt dit niet. De inzet
hiervoor plant men logischerwijs ad hoc. Overigens merkt de Algemene Rekenkamer
in dit verband op dat een externe partner van de Kustwacht, de KNRM, wel over
een goed onderbouwde behoeftestelling beschikt voor de SAR-taak.
Aansturing voor de handhaving gebeurt verder door aantallen processen-verbaal
te vragen. Ook daarbij ontbreekt in de plannen een duidelijke relatie
met de doelstellingen (voorzover opgenomen). Voor de dienstverlening zijn
geen specifieke aantallen producten/prestaties genoemd.
Het voorzien in de beleidsbehoefte is een gemeenschappelijke verantwoordelijkheid
van de samenwerkende ministeries. Het is niet zo dat de vragende partij zelf
alle middelen levert. Daardoor bestaat er een inherente belangentegenstelling.
Deze vertaalt zich in het terugtrekken van middelen als die niet meer nodig
zijn of onvoldoende effectief zijn voor de eigen beleidsrealisatie of in het
terugtrekken als gevolg van bezuinigingen.
Hoewel vraag en aanbod in het GOJ op elkaar worden afgestemd is het niet
zo dat de samenwerkende ministeries automatisch de beleidsbehoefte dekken.
De praktijk is zoals ook bleek in de vorige onderzoeken dat de beschikbare
capaciteit uiteindelijk de behoefte bepaalt.
Uit het onderzoek blijkt dat het budget ook een beperkende factor is in
het beschikbaar stellen van personeel en materieel.
Op basis van het vorenstaande concludeert de Algemene Rekenkamer ten aanzien
van het beleid, dat het beleidsplan Handhaving Noordzee 2004, het beleidsplan
Dienstverlening 2004 en het Geïntegreerd Operationeel Jaarplan 2004 een
onvoldoende basis vormen voor de beoordeling van de doelmatigheid en doeltreffendheid
van de Kustwacht. Verder concludeert zij dat in opzet waarborgen aanwezig
zijn voor het dekken van de behoefte aan middelen, maar dat departementale
belangen soms prevaleren waardoor een tekort ontstaat. Dit leidt dan de facto
tot inputsturing.
3 UITVOERING TAKEN
3.1 Algemeen
De DKW is verantwoordelijk voor de dagelijkse operationele leiding van
de Kustwacht. Het GOJ vormt de basis hiervoor. Binnen het kader van het GOJ
stelt de DKW vierwekelijkse planningen op waarbij hij rekening houdt met de
beschikbaarheid van materieel en specifieke wensen van de beleidsverantwoordelijke
ministeries. Die planning betreft vooral het toedelen van de beschikbare middelen
aan de verschillende taken. Voor de korte termijn (week, dag) verfijnt de
DKW die planning verder op basis van de meest recente informatie.
3.2 Doelmatiger uitvoering
Doelstelling van de instelling van het samenwerkingsverband Kustwacht
is een doelmatiger inzet van de middelen bij de uitvoering van de Noordzeetaken.
De DKW houdt hier rekening mee bij het opstellen van de vierwekelijkse en
korte termijnplanning. Waar mogelijk streeft hij naar synergie door middelen
voor meer taken tegelijkertijd in te plannen.
Bij het verwezenlijken van dit streven is er sprake van de volgende knelpunten:
• rechtspositie personeel;
• bevoegdheden personeel;
• feitelijke beschikbaarheid personeel;
• feitelijke beschikbaarheid materieel;
• geschiktheid van het materieel;
• onvoldoende bevoegdheden DKW.
In de volgende subparagrafen worden deze knelpunten nader toegelicht.
3.2.1 Rechtspositie personeel
Het personeel van het Kustwachtcentrum, met uitzondering van de liaisons,
is in dienst van het Ministerie van Defensie en valt derhalve onder de rechtspositie
van defensiepersoneel. Het overige personeel dat wordt ingezet in Kustwachtverband
valt onder de rechtspositie van het ministerie waarbij het personeelslid werkzaam
is.
De verschillende rechtsposities van de ministeries hebben gevolgen voor
de planning en uitvoering van gezamenlijke acties.
Voorbeeld: verschillen in werk- en rusttijden
De geplande samenwerking van de Douane
met het KLPD is niet gerealiseerd omdat er, na het opstellen van de planning,
knelpunten ontstonden bij het KLPD over 60-uurs diensten. Het KLPD heeft een
rust- en werktijdenregeling die minder vaaruren op zee toelaat dan in dit
geval de Douane.
3.2.2 Bevoegdheden personeel
Voor de handhavings- en dienstverleningtaken op zee zijn verschillende
disciplines nodig. Met name politietoezicht, douanetoezicht, grensbewaking,
handhaving wetgeving scheepvaartverkeer, handhaving milieuwetgeving en handhaving
visserijwetgeving vragen niet alleen deskundigheid op dat terrein, maar ook
de bevoegdheid tot optreden.
De Kustwacht kent geen eigen uitvoerend personeel. Het personeel dat voor de uitvoering wordt ingezet is afkomstig van de diensten die
verantwoordelijk zijn voor de uitvoering en die over de benodigde bevoegdheden
beschikken. Dit betekent dat voor een gezamenlijke handhavingsactie op zee
medewerkers van meer disciplines nodig zijn. Illustratief in dit verband is
het volgende voorbeeld.
Voorbeeld: patrouilles met meerdere disciplines
De Douanevaartuigen worden ingezet voor
het uitvoeren van meer soorten controles. Voor elk van die controles varen
deskundigen mee. Op dit moment zijn dat in beginsel twee inspecteurs van de
AID, één of twee Douane-inspecteurs en bovendien een KMar-inspecteur.
Hier wordt synergiewinst geboekt in de inzet van de vaartuigen en door
tegelijkertijd verschillende controles uit te voeren (bijv. op één
visserijvaartuig zowel de naleving van de visserijwetgeving, bemanningscontrole,
controle op invoer van illegale goederen en controle op illegale immigratie).
Een verdere winst zou kunnen worden geboekt als die controles met minder personen
worden uitgevoerd.
Een mogelijkheid hiertoe zou zijn de ambtenaren die werken in kustwachtverband
te benoemen tot buitengewoon opsporingsambtenaar en hen opsporingsbevoegdheid
te geven voor alle strafbare feiten. Dit is
al het geval voor ambtenaren van de AID en Douaneambtenaren.
Dit gebeurt ook bij de Kustwacht Nederlandse Antillen en Aruba. Een deel
van het personeel beschikt over een dergelijke status en de Algemene Rekenkamer
heeft vernomen dat dit synergiewinst heeft opgeleverd. Nieuw personeel krijgt
hiertoe een basisopleiding tot maritiem opsporingsambtenaar. Bovendien krijgen
de Kustwachters schietoefeningen, zodat ze een wapen mogen dragen.
Niet alle ministeries die betrokken zijn bij de Kustwacht Nederland zien
hierin een oplossing. Sommige ministeries vinden dat de gevraagde kennis om
de taken uit te voeren te uitgebreid en te specifiek is. Andere ministeries
zijn evenwel van mening dat het merendeel van de taken met een basisdeskundigheid
zou kunnen worden uitgevoerd. In die gevallen waarin echt specifieke deskundigheid
nodig is, zou hierin op een andere wijze kunnen worden voorzien, bijvoorbeeld
door de controle in een haven uit te voeren waar die deskundigheid wel aanwezig
is.
De Algemene Rekenkamer wijst in dit verband ook op de situatie in andere
landen, zoals de Verenigde Staten, waar men Kustwachtpersoneel kent, dat hiervoor
een speciale en uitgebreide opleiding krijgt.
In de praktijk blijkt dat al door het uitvoeren van gemeenschappelijke
acties synergiewinst wordt geboekt in het verhogen van de expertise over en
weer. Dit geldt overigens ook voor de diensten die met de Kustwacht samenwerken,
zoals de havenmeesters en de KNRM.
3.2.3 Feitelijke beschikbaarheid personeel
De realisatie van de planning is in belangrijke mate afhankelijk van de
beschikbaarheid van personeel. Het gaat dan zowel om de bemanningen van de
vliegende en varende middelen als om het personeel dat de controles en dienstverlenende
taken moet uitvoeren.
Met uitzondering van het personeel van het KWC beschikt de Kustwacht niet
over eigen personeel. De betrokken ministeries dienen samen zorg te dragen
voor kwantitatief en kwalitatief voldoende personeel om de taken uit te voeren.
De DKW heeft hier geen zeggenschap over en is dus voor de realisatie van
de planning afhankelijk van de ministeries. Dit is vooral een knelpunt bij
onverwachte afwezigheid van personeel; dat kan er toe leiden dat geplande
patrouilles geen doorgang vinden.
Uit het onderzoek is gebleken dat de beschikbaarheid van personeel een
belangrijke bottleneck vormt. Het aantal beschikbare
bemanningen voor de vaartuigen en vliegtuigen is bijvoorbeeld te laag om de
capaciteit ervan optimaal te benutten. Datzelfde geldt voor het aantal beschikbare
inspecteurs.
Ook hier constateert de Algemene Rekenkamer dat de gezamenlijke verantwoordelijkheid
voor de Kustwacht niet betekent dat de ministeries ook samen zorgdragen voor
het voldoen aan de gevraagde capaciteit en dus kennelijk het niet geheel realiseren
van doelstellingen voor lief nemen.
Voor sommige taken respectievelijk middelen speelt dit probleem overigens
niet. Zo heeft de DKW voor de SAR-taak een overeenkomst gesloten met de KNRM.
Deze heeft in de praktijk altijd voldoende personeel beschikbaar om aan de
vraag van de DKW te voldoen.
Het Ministerie van VenW heeft van een externe partij een vaartuig gehuurd
inclusief bemanning. Dit vaartuig, de Waker, is 24 uur per dag, 365 dagen
per jaar beschikbaar voor in principe alle taken. De externe partij draagt
zorg voor een continue voldoende bezetting.
3.2.4 Feitelijke beschikbaarheid materieel
Voor het materieel geldt hetzelfde als voor personeel. Uit het onderzoek
blijkt dat dit in de praktijk een groot knelpunt is. Al jaren achtereen is
er sprake van een grote onderrealisatie van vooral de vliegende middelen,
waardoor geplande luchtwaarnemingen geen doorgang kunnen vinden. Ernstiger
is het dat soms ook onvoldoende vliegende capaciteit van de ministeries beschikbaar
is voor SAR en rampen- en incidentenbestrijding.
Dat de feitelijke materiële capaciteit lager is dan vastgelegd in
het GOJ heeft verschillende oorzaken:
• de onvoldoende technische staat van de middelen die leidt tot uitval;
• het ontbreken van afspraken over compensatie van de uitgevallen
middelen;
• het ontbreken van budget bij die ministeries om te compenseren;
• herprioritering van de inzet: een ministerie kan besluiten middelen
ad hoc voor niet-Kustwachttaken in te zetten.
Uit het onderzoek is gebleken dat bij dit laatste knelpunt een belangrijke
rol speelt of een ministerie een beleidsbelang heeft bij de Kustwacht. Als
dat belang ontbreekt of op enig moment strijdig is met het belang van een
ander ministerie geldt in de praktijk «wie betaalt, bepaalt».
Andere oorzaken zijn:
• de weersomstandigheden;
• de kwaliteit van de beschikbaar gestelde middelen: niet alle middelen
zijn voor elke taak even geschikt;
• het onvoldoende afgestemd zijn van de vraag en het aanbod op de
feitelijke behoefte.
Voorbeeld: onvoldoende afstemming vraag
en aanbod
Binnen de PKHN is een nieuwe risicogerichte
aanpak afgesproken (zie hoofdstuk 2) en al deels geïmplementeerd. Eén
van de gevolgen van die aanpak is dat men minder planmatig en meer op basis
van informatie wil controleren. Dit heeft als gevolg dat het materieel op
een andere wijze moet worden ingezet. Bijvoorbeeld wanneer er een melding
binnenkomt wordt er materieel op afgestuurd. Schepen zijn hiervoor meestal
niet geschikt, de reactietijd is veel te lang.
Dat betekent dat vooral ad hoc (bepaalde)
vliegcapaciteit nodig is. Daar hebben de betrokken ministeries echter onvoldoende
in voorzien.
3.2.5 Geschiktheid van het materieel
De vliegende en varende middelen die de Kustwacht ter beschikking staan
zijn niet allemaal even geschikt voor alle taken. Dit hangt bijvoorbeeld samen
met de uitrusting ervan (nachtvisie, specialistische waarnemingsapparatuur)
en het doel waarvoor ze gebouwd zijn (zeewaardigheid). Dit beperkt de mogelijkheden
tot een doelmatiger inzet.
In de praktijk plant de DKW middelen die voor een specifieke taak zijn
ontwikkeld ook voor die specifieke taak in. Hierbij valt te denken aan de
betonningsvaartuigen van VenW of het vaartuig voor de visserijcontroles van
LNV. Slechts in uitzonderlijke gevallen worden de betreffende middelen ook
ingezet voor het uitvoeren van één van de andere taken. Zoals
hiervoor overigens al is opgemerkt stemt het Ministerie van VenW het beschikbaar
stellen van middelen af op de eigen behoefte en laat daardoor weinig ruimte
voor inzet anders dan voor het specialistische werk. De specialistische middelen
dragen daarbij niet bij aan het realiseren van de oorspronkelijke doelstelling
van de Kustwacht om te komen tot een meer doelmatige inzet van de middelen.
Voorbeeld: inzet specialistische vaartuigen
Het Ministerie van VenW zet zogenaamde
betonningsvaartuigen in voor de vaarwegmarkering. Als gevolg van het realiseren
van het vaarwegmarkeringsplan en een nieuwe onderhoudsnorm is voor de markering
en het onderhoud minder capaciteit nodig. Het overschot aan capaciteit heeft
het ministerie met ingang van 2004 onttrokken aan de Kustwacht.
De niet-specialistische middelen zet de DKW in principe voor alle taken
in. Dit betekent overigens niet dat dan ook automatisch synergiewinst wordt
geboekt. Het mijnenbestrijdingsvaartuig van Defensie wordt bijvoorbeeld ingezet
voor verschillende taken, maar blijkens het GOJ niet tijdens dezelfde patrouilles,
zodat ook dan geen sprake is van synergie. De oorzaak hiervan is de beperkte
accommodatie (te weinig slaapplaatsen).
Positieve uitzondering vormen de douanevaartuigen die vrijwel altijd voor
meer taken patrouilleren.
Bij de vliegende middelen is sprake van een veel grotere mate van synergie.
Een vliegtuig wordt in eerste instantie ingezet voor handhaving van de milieuwetgeving
waarbij medewerkers van andere ministeries regelmatig meevliegen voor andere
handhavingstaken. De overige vliegende middelen worden stelselmatig ingezet
voor meer taken.
Overigens speelt hierbij ook de bereidheid van ministeries om hun «specialistische»
middelen voor meer taken beschikbaar te stellen.
Die bereidheid is er voor alle middelen als het gaat om SAR. Gaat het
echter om andere taken dan is die bereidheid er minder (bijvoorbeeld het vaartuig
van LNV).
De Algemene Rekenkamer stelt vast dat de samenwerking in de Kustwacht
niet of nauwelijks van de grond is gekomen waar het gaat om een meer doelmatige
inzet van de specialistische varende middelen. De samenwerking beperkt zich
vrijwel geheel tot ad hoc inzet voor SAR.
3.2.6 Onvoldoende bevoegdheden DKW
De DKW is weliswaar verantwoordelijk voor de dagelijks operationele leiding
van de Kustwacht, uit het voorgaande blijkt al dat die verantwoordelijkheid
fors wordt ingeperkt door het gebrek aan eigen materiële en personele
middelen en daarmee samenhangend de afhankelijkheid van de feitelijke beschikbaarheid,
kwantitatief en kwalitatief, van de middelen die de ministeries beschikbaar
willen stellen.
In de praktijk ontbreekt het de DKW ook aan de bevoegdheden om te beslissen
welke middelen wanneer, waar en waarvoor worden ingezet. Dit bepalen in feite
de ministeries die die middelen leveren. Zij breken in de praktijk bijvoorbeeld
eenzijdig in op onderling overeengekomen planningen. De aanleiding hiervoor
kan overigens legitiem zijn, bijvoorbeeld inlichtingen die om directe actie
vragen. Ministeries laten de eigen belangen dan zwaarder wegen dan het gemeenschappelijke
Kustwachtbelang.
Het ontbreekt de DKW aan mogelijkheden om levering van de afgesproken
middelen af te dwingen, ondanks de Overeenkomst voor de Kustwacht 1995 en
het feit dat departementen gebonden zijn aan het GOJ.
De Algemene Rekenkamer merkt in dit verband op dat het «eigen belang»
van de afzonderlijke ministeries niet alleen een rol speelt bij de uitvoering
van het GOJ, maar sowieso al bij het beschikbaar stellen van middelen. De
in paragraaf 2.2.2 vermelde terugtrekking van KLPD-middelen, de Orions
van Defensie en de betonningsvaartuigen van VenW is niet naar aanleiding van
een evaluatie in Kustwachtverband gebeurd. Alle partijen hebben hier met name
naar het eigen belang gekeken. Het KLPD vond dat de inzet van KLPD middelen
voor het KLPD zelf niet genoeg opleverde en dat deze beter anders konden worden
ingezet, Defensie moest bezuinigen en VenW was klaar met de taak.
3.3 Doeltreffende uitvoering
De Algemene Rekenkamer concludeert in paragraaf 2.4 dat de doeltreffende
uitvoering van de Kustwachttaken niet goed kan worden beoordeeld door het
ontbreken van meetbare doelstellingen. Uit het onderzoek is wel een aantal
factoren naar voren gekomen die invloed hebben op die doeltreffendheid. De
in de vorige paragraaf genoemde knelpunten in de materiële en personele
capaciteit zijn hier een voorbeeld van. Andere voorbeelden worden in de volgende
paragrafen uiteengezet.
3.3.1 Moderne communicatiemiddelen
De stand der techniek biedt kansen maar ook risico's voor een meer effectieve
uitvoering van de taken.
Vaartuigen zijn in toenemende mate uitgerust met communicatiemiddelen
die hun positie continu (kunnen) doorgeven. Hierover zijn internationaal afspraken gemaakt. Een voorbeeld hiervan is het zogenaamde Vessel
Monitoring Systeem voor visserijvaartuigen langer dan 18 meter dat is voorgeschreven
door de EU. De communicatiemiddelen bieden nieuwe en betere kansen voor de
Kustwacht om overtredingen te constateren. Dit geldt met name voor overtredingen
die samenhangen met de positie van vaartuigen op de Noordzee, zoals het vissen
in verboden visserijzones of het in strijd met de regels doorkruisen van verkeersscheidingsstelsels.
Om effectief te kunnen optreden wil het KWC beschikken over de mogelijkheden
om zelf die signalen te ontvangen. Die wens is nooit gehonoreerd. De kustwacht
is daardoor afhankelijk van de informatieverstrekking door de AID-meldkamer
in Kerkrade waar de signalen thans binnenkomen.
Overheidsvaartuigen mogen deze signaleringsapparatuur uitschakelen, zodat
zij minder snel zichtbaar zijn voor de controleobjecten. Niettemin is de praktijk
dat verbeterde communicatieapparatuur bij vaartuigen het verrassingseffect
bij Kustwachtacties vermindert. Dit geeft de overtreders de mogelijkheid om
bijvoorbeeld verboden goederen te verstoppen, overboord te gooien of om overtredingen
met de maaswijdte van de netten ongedaan te maken. Versterking van de luchtondersteuning
en een betere informatie-uitwisseling binnen de Kustwacht kan hier tot verbeteringen
leiden.
Moderne communicatiemiddelen houden ook een risico in. Noodoproepen van
zeevarenden, in het bijzonder de recreatieve vaart, gebeuren in toenemende
mate met mobiele telefoons. Deze hebben als nadeel ten opzichte van de maritieme
communicatiemiddelen dat de noodoproep alleen terechtkomt bij degene die wordt
gebeld in plaats van bij iedereen in de buurt (en het KWC) en dat de positie
niet automatisch wordt meegezonden. Dit bemoeilijkt de mogelijkheden van de
Kustwacht bij reddingsacties: meldingen komen later binnen en er is een zoekactie
nodig om de beller te vinden.
3.3.2 Risicogerichte benadering
In de PKHN is afgesproken meer risicogericht te gaan handhaven. Daarbij
wordt onder meer gekeken naar de potentiële risico's en de factoren die
hierop van invloed zijn. Daarbij kijkt men ook verder dan alleen de overtreder.
Voorbeeld: risicogerichte handhaving
(1)
Een voorbeeld hiervan is het aanpakken
van het afwijken van bepaalde routes op zee. Die routes zijn aangewezen in
verband met de risico's bij ongelukken met bijvoorbeeld olietankers of schepen
met chemicaliën. Dergelijke routes liggen verder uit de kust en betekenen
een langere vaartijd. Regelmatig snijden schepen dan af om tijdwinst te boeken.
Die winst woog voorheen op tegen de eventuele boete.
De nieuwe risicogerichte aanpak houdt
hier rekening mee, niet alleen door de Kustwacht gerichter naar dergelijke
overtredingen te laten kijken, maar ook door de boete hoger te stellen dan
het mogelijke economisch gewin.
Voorbeeld: risicogerichte handhaving
(2)
Een ander voorbeeld betreft de visserijcontroles
van de AID.
Tot voor kort maakte de AID vooral gebruik
van een vast patroon van controles. De AID ontwikkelt thans een tactiek gebaseerd
op een mix van aselecte en selecte controles op basis van risicoanalyse, beschikbaar
gekomen informatie en projectmatig werken. Met deze werkwijze kan het visserijtoezicht
op zee beter worden gestuurd. De invalshoek daarbij is het opsporen van overtredingen
en minder het houden van algemeen toezicht.
Het is aannemelijk dat met deze mix van instrumenten van de AID de pakkans
wordt vergroot en dat meer processen-verbaal kunnen worden uitgeschreven.
De AID merkt hierbij overigens (terecht) op dat het aantal processen-verbaal
weinig zegt over de naleving van de visserijregelgeving. Door de risicogerichte
handhaving is de kans op een proces-verbaal bij uitgevoerde inspecties veel
groter dan bij aselect uitgevoerde inspecties. Die laatste zeggen wel meer
over het nalevingsniveau in het algemeen.
3.4 Samenwerking
De Kustwacht is een samenwerkingsverband. Uit het vorenstaande blijkt
al dat die samenwerking nog niet helemaal van de grond is gekomen en nog niet
optimaal functioneert. Ook op andere punten zijn verbeteringen in de samenwerking
mogelijk.
De Kustwacht werkt zowel op beleidsniveau als op uitvoerend niveau samen
met partijen binnen en buiten de Kustwacht. Deze partijen zijn over het algemeen
goed te spreken over de samenwerking op operationeel niveau (de werkvloer).
Dit geldt in mindere mate voor de communicatie op beleidsniveau en tussen
operationeel- en beleidsniveau. Verschillende geïnterviewden buiten de
Kustwacht die taken hebben die raken aan Kustwachttaken gaven aan dat zij
niet of niet tijdig werden geïnformeerd over wijzigingen in beleid en
ook niet betrokken werden bij de voorbereiding ervan. Dat laatste leidt ertoe
dat het nieuwe beleid niet altijd aansluit bij de wensen en mogelijkheden
van degenen die (mede) verantwoordelijk zijn voor de uitvoering.
In dat verband zijn ook zorgen geuit over de capaciteit bij het KWC voor
het ontwikkelen van beleid en voor het onderhouden van contacten met lokale
bestuurders.
3.5 Uitvoering handhavingtaken
3.5.1 Hebben we bereikt wat we wilden bereiken?
Door het ontbreken van meetbare doelstellingen kan de Algemene Rekenkamer
deze vraag niet beantwoorden.
Daarbij constateert zij dat het Jaaroverzicht Kustwacht 2003 weinig inzicht
geeft in de mate waarin de doelstellingen zoals verwoord in de beleidsplannen
zijn gerealiseerd. Een koppeling tussen de geleverde beleidsprestaties en
de achterliggende beleidsdoelen wordt niet gelegd.
De diensten die samenwerken in de Kustwacht leggen de resultaten van de
handhavinginspanningen vast, maar de Algemene Rekenkamer merkt op dat die
resultaten een onvoldoende basis vormen voor het meten van de mate waarin
het doel wordt bereikt. De nadruk ligt daarvoor teveel op geconstateerde overtredingen.
Zou bijvoorbeeld het handhavingniveau als effectindicator worden
gekozen, dan dienen ook de positieve uitkomsten (geen overtreding geconstateerd)
meegewogen te worden. Voor een wetenschappelijk verantwoorde uitspraak zou
daarbij overigens ook nog rekening moeten worden gehouden met zaken als de
controleaanpak en exogene factoren.
Een voorbeeld van het ontbreken van een goede maatstaf voor het meten
van de doelbereiking is onderstaande tabel met de uitkomsten van de grensbewaking
door de Kmar.
Tabel 6: Uitkomsten grensbewaking KMAR
Waarnemingen/meldingen grensbewaking
2001
2002
2003
Vaartuigen waarmee (kennelijk) illegale immigratie plaatsvindt
1
6
3
Verdachte vaartuigbewegingen die doen vermoeden dat hiermee illegale
immigratie wordt beoogd
1
1
2
Vaartuigen die komende vanaf zee, aanlopen in een haven die niet
is aangewezen als doorlaatpost of aanlandingen op de kust
0
1
0
Het overzetten op zee van personen van een vaartuig
in een ander waarbij het vermoeden bestaat dat het hierbij gaat om personen
die illegaal het Schengengebied proberen binnen te komen dan wel dit te verlaten
0
0
0
Totaal
2
8
5
Bron: jaaroverzicht Kustwacht 2003
Zonder inzicht in de omvang en wijze van de illegale immigratie via zee
is geen uitspraak over het bereiken van de doelen mogelijk. Dit geldt overigens
ook voor de doeltreffendheid van de controlemiddelen die zijn ingezet. In
het kader van een pilot vaart sinds een aantal maanden een KMar-inspecteur
mee op de Douaneschepen voor vreemdelingentoezicht. In deze maanden heeft
dit meevaren niet geleid tot enig proces-verbaal. Zonder het hiervoor bedoelde
inzicht is het niet mogelijk de vraag te beantwoorden of dit controlemiddel
daarmee wel of niet doeltreffend is.
Een andere factor die van invloed is op de vraag of de Kustwacht doeltreffend
is, betreft het gegeven dat de Kustwacht vaak maar één van de
instrumenten is die worden ingezet. Het is onduidelijk welk instrument dan
de «credits» voor het succes krijgt.
Eén van de geïnterviewden was van mening dat als alternatief
voor het meten van de effectiviteit van de Kustwacht de systematiek kan worden
gebruikt die ten grondslag ligt aan de eerdergenoemde risicobenadering. Daarbij
discussiëren ervaringsdeskundigen over o.m. risico's, gevolgen van risico's,
factoren die van invloed zijn en de mate waarin (bijv. het handhavingsbeleid).
en bepalen op basis daarvan het huidige risicoprofiel voor de desbetreffende
beleidsterreinen. Door periodiek een dergelijke exercitie te doen, zou het
effect van maatregelen kunnen worden gemeten. De Algemene Rekenkamer deelt
die mening.
3.5.2 Hebben we gedaan wat we zouden doen?
Voor het beantwoorden van deze vraag heeft de Algemene Rekenkamer gekeken
naar het jaar 2003 en heeft zij een vergelijking gemaakt tussen het GOJ 2003
en het Jaaroverzicht 2003. Die vergelijking geeft het volgende beeld.
Bron: Jaaroverzicht Kustwacht 2003
Het GOJ 2003 is voor wat betreft het aantal vaaruren door geen van de
varende eenheden gerealiseerd, evenmin als het aantal vlieguren door de vliegende
eenheden, zoals uit bovenstaande tabel blijkt.
De gevolgen hiervan voor het realiseren van de doelstellingen en de risico's
die daardoor mogelijk gelopen worden, kan de Algemene Rekenkamer
niet goed aangeven, omdat de doelstellingen niet of onvoldoende zijn geformuleerd
en omdat een onderbouwing van de behoefte aan beleidsprestaties ontbreekt.
In het vervolg van deze paragraaf staat een aantal voorbeelden van uitvoering
van de handhavingstaak. Deze voorbeelden illustreren de invloed die de beschikbaarheid
van middelen heeft op de resultaten en hoe ministeries bewust bezig zijn middelen
zo in te zetten dat de effectiviteit van de handhaving wordt vergroot.
Tot slot wordt ingegaan op de wijze waarop de Kustwacht thans betrokken
is bij terrorismebestrijding.
Milieuwetgeving
In 2003 vormde het hoofdthema van de controleaanpak het dag en nacht uitvoeren
van luchtwaarnemingen gericht op handhaving van de milieuwetgeving. Door budgettaire
en personeelsproblemen is slechts iets meer dan de helft van de vluchten gerealiseerd.
Vooral het aantal nachtvluchten viel veel lager uit dan gepland.
Gevolgen niet realiseren prestaties
Voor het opsporen van milieudelicten
zijn de luchtwaarnemingen van essentieel belang. Dit geldt in het bijzonder
voor de nachten, omdat uit ervaring bekend is dat dan de meeste lozingen plaatsvinden.
Minder waarnemingen betekent ook automatisch minder gesignaleerde delicten.
De Algemene Rekenkamer heeft hierover eerder gerapporteerd in het rapport Milieuvervuiling door zeeschepen.
Een belangrijk probleem bij de mogelijkheid om de overtreder te vervolgen
is dat moet kunnen worden bewezen dat het milieudelict begaan is door een
bepaald schip. Dit vraagt om een vrij hoge frequentie van de luchtwaarnemingen
(heterdaad) of om alternatieve benaderingen. Uit het onderzoek blijkt dat
de betrokken diensten van het Ministerie van VenW werken aan dit soort alternatieven.
Daarbij wil men onder meer vaartuigen gaan volgen via signalen die zij uitzenden
op een bepaalde VHF-frequentie (Automatic Identification System). Vaartuigen
boven de 300 ton zijn verplicht dit systeem aan boord te hebben. Door die
posities te plotten en te combineren met de luchtwaarneming kan de vervuiler
beter getraceerd worden.
Douanetoezicht
De Douane heeft voor de uitvoering van haar taken in 2003 om 104 uur ondersteuning
vanuit de lucht gevraagd. Uiteindelijk is slechts een paar uur gerealiseerd.
Dit leverde weinig op omdat de tijdstippen van inzet voor een groot deel door
het KWC worden bepaald. Maatwerk was nauwelijks mogelijk. Effectief had de
Douane hierdoor nauwelijks profijt van de inzet van vliegtuigen. Hiermee was
ook het nut voor de Douane van de aan de Kustwacht ter beschikking gestelde
luchtwaarnemer marginaal.
De Douane (regio West) past met ingang van 2004 vaker zogenaamd gericht
preventief toezicht toe met de douanevaartuigen. Gericht preventief toezicht
betekent dat op basis van signalen op zee een object blijvend wordt geobserveerd,
totdat in een havenvisitatie door collega's kan plaatsvinden of totdat de
observatie op zee door buitenlandse collega's wordt overgenomen. De observatie
op zee is bedoeld om verdachte bewegingen op zee (overboord zetten
van lading; rendez-vous) vast te stellen ofwel uit te sluiten. Door de samenwerking
met zowel buitenlandse douanediensten als de eigen collega's in de havens,
kan naar de mening van de Douane een grotere effectiviteit worden gerealiseerd
dan met de «oude» aanpak.
Mogelijke rol Kustwacht bij terrorismebestrijding
Bij de terroristische dreiging in de kustwateren valt te denken aan de
illegale binnenkomst van Nederland van leden van terroristische organisaties.
De Nederlandse kuststrook leent zich hier goed voor. Ook zijn aanslagen mogelijk
op de infrastructuur op zee (zoals boor- en productieplatformen en gas- en
oliepijpleidingen). Hierdoor kunnen terroristen een milieuramp veroorzaken
of de aanvoer van fossiele brandstoffen belemmeren. Voorts kunnen zij proberen
de controle over een schip (zoals een cruiseschip, een veerpont, of een gas-
of chemicaliëntanker) over te nemen. Dit is eenvoudiger geworden doordat
de bemanningen van dit soort schepen de afgelopen jaren zijn verkleind.
De minister van Justitie is verantwoordelijk voor de coördinatie
van terrorismebestrijding. De landelijke terreurofficier van het OM is de
eerstverantwoordelijke bij acties/oefeningen op het gebied van terroristische
dreiging op de Noordzee. Er zijn twee terreurofficieren aangesteld.
Er zijn op dit moment veel internationale ontwikkelingen die de veiligheid
in en om havens moeten verbeteren. Zo is er een maritiem datasysteem (meld-
en volgsysteem) ontwikkeld met als doel adequaat te kunnen handelen bij de
preventie van calamiteiten en olieverontreiniging. Dit systeem is in Nederland
eind 2004 ingevoerd voor schepen boven een bepaald tonnage.
Per 1 juli 2004 is het Port Security System ingegaan. Deze International
Ship and Port Facility Security Code (ISPS-code) moet de beveiliging van schepen
en havenfaciliteiten garanderen. Dit geldt nu nog voor schepen boven de 500
ton en internationale reizen, maar waarschijnlijk zal binnen twee jaar dit
systeem op alle schepen van toepassing zijn.
De verhoogde eisen aan de havens kunnen tot gevolg hebben dat risicovolle
of illegale activiteiten zich naar zee verplaatsen. Over dit risico wordt
voor zover bekend nog niet nagedacht in Kustwachtverband.
De Kustwacht beschikt niet over een draaiboek specifiek gericht op terroristische
dreigingen op zee. Als het gaat om de gevolgen zal de Kustwacht handelen zoals
dat gebruikelijk is bij rampenen incidentenbestrijding en SAR.
De DKW heeft initiatieven ontplooid om het Kustwachtcentrum te betrekken
bij terrorismebestrijding. Het KWC beschikt over goede middelen om als commandocentrum
bij acties op zee te dienen. Naar aanleiding daarvan heeft eind 2004 een oefening
op het gebied van terrorismebestrijding op zee plaatsgevonden waarbij gebruik
is gemaakt van de faciliteiten en kennis aanwezig bij het KWC.
3.6 Uitvoering dienstverleningstaken
3.6.1 Hebben we bereikt wat we wilden bereiken?
Door het ontbreken van meetbare doelstellingen kan de Algemene Rekenkamer
deze vraag niet beantwoorden.
Daarbij constateert zij evenals bij de handhavingstaken dat het Jaaroverzicht
Kustwacht 2003 weinig inzicht geeft in de mate waarin de doelstellingen
zoals verwoord in de beleidsplannen zijn gerealiseerd. Een koppeling tussen
de geleverde beleidsprestaties, de daarmee gerealiseerde effecten en de achterliggende
beleidsdoelen wordt niet gelegd.
3.6.2 Hebben we gedaan wat we wilden doen?
Het overgrote deel van de dienstverlenende taken wordt ad hoc ingepland.
Hierdoor is het niet relevant om een uitspraak te doen over het verschil tussen
de geplande uren zoals die zijn opgenomen in het GOJ 2003 en de gerealiseerde
uren uit het Jaaroverzicht Kustwacht 2003.
Het jaaroverzicht geeft voor de uitvoering van de dienstverleningstaken
veel meer inzicht in de realisatie van de beleidsprestaties dan het geval
is bij de handhaving. Zo blijkt dat het vaarwegmarkeringsplan is gerealiseerd
in april 2003 en dat een T0 en T1 meting zijn
uitgevoerd in het kader van het zeeverkeersonderzoek, waarmee aan de vraag
was voldaan. De Algemene Rekenkamer acht dit overigens goede voorbeelden voor
waar het eigenlijk om moet gaan: niet om de uren (input) maar om de feitelijke
prestaties (output).
In het vervolg van deze paragraaf geeft de Algemene Rekenkamer een aantal
voorbeelden van de uitvoering van dienstverleningstaken en de knelpunten die
daarbij een rol spelen.
De hulpverlening en redding (SAR)
Deze taak heeft samen met de rampen- en incidentenbestrijding de hoogste
prioriteit van de Kustwacht. Deze taak betreft niet alleen de Noordzee maar
ook de kustwateren, de Waddenzee, de Zuid-Hollandse en Zeeuwse Stromen en
het IJsselmeer (incl. randmeren) en het vaste land als het gaat om incidenten
met luchtvaartuigen.
Hierbij doet zich het knelpunt voor dat de Kustwacht niet over voldoende
eigen middelen beschikt om de taak uit te voeren. Hiervoor heeft de DKW ook
de hulp van de KNRM ingeroepen. De KNRM wil hier wel gehoor aan geven maar
beschikt op dit moment niet over voldoende reddingsstations om tijdig op alle
locaties hulp te kunnen verlenen. De belangrijkste witte vlekken zijn het
oostelijk gedeelte van de Ooster- en Wester-Schelde en de randmeren.
Vooral voor het IJsselmeer doet zich verder nog het knelpunt voor dat
de Kustwacht noch de samenwerkende diensten of de KNRM over voldoende middelen
beschikken om de SAR-taak daar uit te voeren.
De Kustwacht is dan grotendeels aangewezen op de lokale autoriteiten.
Die hebben deze vormen van hulpverlening (SAR, rampen- en incidentenbestrijding)
veelal op eigen wijze georganiseerd. Dit betekent dat de DKW met alle autoriteiten
specifieke afspraken moet maken, hetgeen voor hem praktisch onmogelijk is.
Rampen- en incidentenbestrijding
Uit het onderzoek is gebleken dat er bij deelnemers aan de Kustwacht onduidelijkheden
bestaan rond de jurisdictie (de bestuurlijke verantwoordelijkheid) voor de
rampen- en incidentenbestrijding op de Noordzee en meer nog bij de kustgebieden
en grote binnenwateren. Dit zou gevolgen hebben voor de aansturing en samenwerking
van land- en zeediensten.
Formeel zou een en ander adequaat geregeld zijn en ook zijn uitgewerkt,
zoals bijvoorbeeld in het rampenplan voor de Noordzee 2003. Toch blijkt uit
interviews dat het in de praktijk niet voor iedereen helder is wie, wanneer,
waarvoor verantwoordelijk is.
Het genoemde rampenplan voor de Noordzee geeft een goed inzicht in de
bestuurlijke verantwoordelijkheden en actoren die een rol spelen bij de rampenbestrijding.
Nog beter geregeld is dit voor de Waddenzee. De provincies en gemeenten rond
het waddengebied hebben de knelpunten rond de bestuurlijke indeling onderkend
en hebben gezamenlijk het Rampenplan Waddenzee opgesteld. Per denkbare situatie
geeft dat plan weer wat onder meer de verantwoordelijkheden, taken, noodzakelijke
diensten en middelen zijn, zowel op bestuurlijk als op operationeel niveau.
De concreetheid en mate van detaillering van dit plan geeft betrokkenen nog
meer houvast bij incidenten dan het rampenplan voor de Noordzee. De Algemene
Rekenkamer merkt dit plan daarom aan als een «goed voorbeeld».
Bij rampen- en incidentenbestrijding is het van belang dat alle partijen
die hierbij betrokken zijn elkaar over en weer goed informeren. Uit interviews
blijkt dat dat niet altijd het geval is. Een voorbeeld hiervan is dat de Kustwacht
incidenten niet altijd meldt aan de lokale nautische beheerders, waardoor
deze niet tijdig eventuele noodzakelijke maatregelen voor het scheepvaartverkeer
kunnen nemen.
Eén van de prestatiedoelen van de Kustwacht in dit verband is geoefendheid.
Uit interviews blijkt dat dit een knelpunt zou kunnen gaan vormen. Om budgettaire
redenen zijn niet alle diensten meer bereid om aan oefeningen deel te nemen.
Dit geldt vooral voor de oefeningen op de binnenwateren. Voor het IJsselmeer
worden ze al niet meer uitgevoerd, omdat sommige deelnemende organisaties
zoals de ambulancediensten een rekening indienen als ze meedoen aan een oefening.
Overigens wordt de noodzaak van oefenen wel voldoende onderkend.
3.7 Subconclusies
Om de gevraagde behoefte van de beleidsverantwoordelijke ministeries te
kunnen realiseren dient de Kustwacht de beschikbare middelen doelmatig in
te zetten. De Algemene Rekenkamer concludeert dat in opzet hiervoor voldoende
mogelijkheden aanwezig zijn, maar dat die in de praktijk nog niet volledig
worden benut. Dit hangt samen met formele beperkingen (rechtspositie, opsporingsbevoegdheden),
beperkingen in de kwaliteit van de middelen (te specialistisch) en beperkingen
in de feitelijk beschikbare capaciteit.
Naar de mening van de Algemene Rekenkamer nemen de samenwerkende ministeries
hier, ondanks de Overeenkomst voor de Kustwacht 1995 en het bindende GOJ,
niet de verantwoordelijkheid die ze samen hebben voor de uitvoering van de
Kustwachttaken. Daarbij nemen ze kennelijk voor lief dat bepaalde taken niet
volledig worden uitgevoerd.
Verder constateert de Algemene Rekenkamer dat er evenals bij de vorige
onderzoeken met name bij de handhaving sprake is van een onderrealisatie van
de vaar- en vlieguren. Door het ontbreken van (meetbare) doelstellingen en
een onderbouwing van de beleidsbehoefte (zie hoofdstuk 2) is het niet mogelijk
conclusies te trekken over de betekenis hiervan in termen van doelrealisatie
of risico's.
Op initiatief van de DKW is het KWC in 2004 betrokken geweest bij een
oefening gericht op het bestrijden van terrorisme op zee. De evaluatie van
deze oefening moet uitwijzen of het KWC hierin daadwerkelijk een goede rol
kan vervullen.
Met betrekking tot SAR en rampen- en incidentenbestrijding komt de Algemene
Rekenkamer tot de conclusie dat, hoewel formeel de jurisdictie, taken en verantwoordelijkheden
zijn vastgelegd, hierover in de praktijk onduidelijkheden bestaan.
Tot slot concludeert de Algemene Rekenkamer dat een meer doelmatige inzet
van middelen niet ook een evenredig meer doeltreffende inzet betekent.
4 ONTWIKKELINGEN
4.1 Inleiding
Mede door de eerder uitgevoerde onderzoeken zijn de ministeries betrokken
bij de Kustwacht zich bewust van de knelpunten en nemen zij initiatieven om
die knelpunten weg te nemen. Dit hoofdstuk beschrijft de stand van zaken aan
de hand van een aantal van die initiatieven. De volgende paragraaf gaat in
op het verbeterplan dat de minister van VenW eind 2004 zou aanbieden. Dat
dit nog niet gelukt is, illustreert hoe complex het is om tot gemeenschappelijke
oplossingen te komen. Het zogenaamde redactiemodel moet leiden tot inzicht
in de belangrijkste risico's op de Noordzee en de wijze waarop hier zo doelmatig
en doeltreffend mogelijk op ingespeeld kan worden. Dit model staat beschreven
in paragraaf 4.3. Paragraaf 4.4 over de beoordeling van de samenwerking
in de PKHN benadrukt nog eens het streven van de ministeries om te komen tot
een betere organisatie van de Kustwacht. In dit geval specifiek voor de handhavingstaken.
Het hoofdstuk sluit af met de conclusie over de ontwikkelingen.
4.2 Verbeterplan
In het voorjaar van 2003 is door de PKHN op basis van de evaluatie van
de Kustwacht door Deloitte en Touche geconstateerd dat de knelpunten die de
Algemene Rekenkamer al signaleerde in haar rapport in 1998 grotendeels nog
niet waren opgelost.
Naar aanleiding van deze evaluatie heeft de minister van VenW de Tweede
Kamer toegezegd een verbeterplan te zullen opstellen. Aan de ontwikkeling
van zo'n plan dat op voldoende draagvlak kan rekenen van de in Kustwachtverband
samenwerkende ministeries wordt nog gewerkt. Daarbij worden allerlei mogelijke
scenario's tegen het licht gehouden.
Het was de bedoeling het standpunt eind 2004 aan de Tweede Kamer voor
te leggen. De minister heeft de Tweede Kamer inmiddels laten weten hierbij
ook de uitkomsten van het onderhavige onderzoek van de Algemene Rekenkamer
te willen betrekken (TK 24 november 2004, 27-1803).
4.3 Redactiemodel
4.3.1 Algemeen
Zowel door de Algemene Rekenkamer in 1998 als Deloitte & Touche in
2003 is geconstateerd dat de Kustwacht input-gestuurd was: niet de beleidsbehoefte
maar de beschikbare middelen bepaalden wat de Kustwacht zou doen in een jaar.
Dit is ook onderkend door de deelnemende ministeries. Het Functioneel Parket
heeft, als voorzitter van de PKHN, het initiatief genomen om hierin verandering
te brengen en te komen tot een meer risicogerichte benadering. Om de risico's
op de Noordzee beter te kunnen inschatten is het Functioneel Parket begonnen
met het ontwikkelen van het onderstaande redactiemodel om te komen tot een
goed beeld van wat er speelt op de Noordzee.
Figuur 4: Redactiemodel voor Noordzee
De PKHN heeft vervolgens gekozen voor de aansturing van de Kustwacht voor
een 7-stappensysteem. De idee van dit stappensysteem
sluit aan op het redactiemodel van het Functioneel Parket (FP). De eerste
stap in dit stappensysteem wordt gevormd door de analyse van risico's bij
niet naleving van wettelijke voorschriften op zee.
Het stappensysteem gaat uit van sturing aan de hand van producten. Producten
zijn dan de op schrift gestelde verwoordingen van handelingen en/of activiteiten.
Het systeem gaat ervan uit dat wordt gestuurd op het bereiken van doelen,
van resultaten of van beoogde effecten. Daarbij worden de producten gekozen
die naar verwachting qua aard en aantal leiden tot het bereiken van de doelen,
resultaten of effecten.
De doelen, resultaten of effecten zijn afgeleid van de gestelde prioriteiten.
De leden van de PKHN bepalen de prioriteiten en de beoogde doelen, resultaten
of effecten. Dat doen ze aan de hand van een inventarisatie van risico's,
waarbij de kans dat bepaalde overtredingen plaatsvinden in verband is gebracht
met het effect dat die overtredingen veroorzaken (in de zin van bijvoorbeeld
schade aan het milieu en geldelijk gewin).
4.3.2 Risicogerichte benadering
Ten behoeve van de risicogerichte benadering zijn inmiddels voor een aantal
terreinen analyses gedaan. De eerste is onder verantwoordelijkheid van de
unit Milieucriminaliteit van het KLPD uitgevoerd door verschillende onderdelen
van dit korps naar aanleiding van het rapport Milieuvervuiling
door Zeeschepen van de Algemene Rekenkamer en is in juli 2003 gepresenteerd. Dit betreft het rapport Naleving op de Noordzee, een verkenning van risico's; deelrapportage Waterverontreiniging.
Bureau Berenschot begeleidt de invoering van de risicogerichte benadering.
Berenschot maakt hiervoor gebruik van het «ordeningsmodel bedreigde
belangen Noordzee» dat is ontwikkeld door de Beleidsgroep Handhaving
Noordzee (BHN, een permanente werkgroep van de PKHN). Dit model is toegepast
bij de door Berenschot georganiseerde expertmeeting ter validering van de
risico-inschattingen. Hierbij waren belanghebbenden uit alle sectoren met
belangen op de Noordzee vertegenwoordigd.
In een zogenaamde «decision room meeting» beantwoordden de
aanwezigen vragen over onder meer de mate van handhaving en het effect van
de handhaving. Deze methode bleek een grote mate van overeenstemming op te
leveren over de kans en het effect van optreden van risico's en de mate van
handhaving.
Deze uitkomsten vormen de basis voor het vervolgtraject waarin de «nieuwe»
effectdoelen en de instrumenten om die te realiseren, moeten worden benoemd.
Het zal nog minimaal enkele jaren in beslag nemen voordat het model gereed
en volledig geïmplementeerd is.
Uit de analyses blijkt dat er tal van factoren van invloed zijn op het
nalevingsgedrag op de Noordzee. Hieruit kan worden afgeleid dat handhaving
niet alleen een zaak voor de Kustwacht is; er moet een samenstelsel van instrumenten
komen: onder meer preventie, kennisoverdracht, communicatie, boetes, wetgeving,
handhaving.
4.4 Beoordeling samenwerking PKHN
Het Functioneel Parket heeft bureau Berenschot gevraagd om de samenwerking
te beoordelen binnen de PKHN.
Berenschot komt tot de volgende conclusies:
• De PKHN bereikt het belangrijkste resultaat, het beleidsplan, maar
heeft tot op heden in beperkte mate een aansturing op verhoogde samenwerking
en effectiviteit tussen de partijen binnen de Kustwacht gerealiseerd.
• De formele werking van de PKHN is niet meer geheel conform het
reglement.
• De samenstelling van de PKHN is niet optimaal ingericht voor de
taken en verantwoordelijkheden van organisaties met een taak op de Noordzee.
• Er is een basismotivatie bij de leden van de PKHN om te werken
aan verdergaande samenwerking in beleidsmatige aansturing en het nader uitwerken
van vergaande integratie. Voor een vernieuwende aanpak van beleid en uitvoering
is een verhoogde intensiteit van overleg noodzakelijk.
Berenschot beveelt naar aanleiding hiervan aan:
• gebruik te maken van de mogelijkheden binnen de PKHN om meer gestructureerd
en intensiever met elkaar samen te werken;
• een gedegen onderzoek uit te voeren naar mogelijke inrichtingsvormen
voor een vergaande integratie van tactische en operationele opsporingstaken
op de Noordzee.
4.5 Subconclusie
De Algemene Rekenkamer komt tot de conclusie dat de in de Kustwacht samenwerkende
ministeries zich bewust zijn van het feit dat er knelpunten zijn in het functioneren
en ook goede initiatieven hebben ontplooid om die knelpunten weg te nemen.
5 CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN
5.1 Conclusies
De Algemene Rekenkamer komt tot de conclusie dat de Kustwacht een weinig
coherent geheel is van diensten die onder die noemer moeten samenwerken, maar
in de praktijk vooral gaan en staan voor de belangen van de eigen dienst/het
eigen ministerie.
Ondanks de Overeenkomst voor de Kustwacht 1995 en het bindende GOJ nemen
de samenwerkende ministeries in de praktijk niet de verantwoordelijkheid die
ze samen hebben voor de uitvoering van de Kustwachttaken. Dit betreft vooral
het beschikbaar stellen van het nodige personeel en materieel om de goede
uitvoering van de Kustwachttaken mogelijk te maken. In de praktijk blijkt
het eigen departementale belang vaak te prevaleren boven het Kustwachtbelang.
Ook concludeert de Algemene Rekenkamer dat het VBTB-gedachtegoed in opzet
aanwezig is in de Overeenkomst voor de Kustwacht 1995 maar in de praktijk
onvoldoende tot uitdrukking komt. De drie «w-vragen» worden niet goed beantwoord. Daardoor ontbreekt het inzicht in de
relatie tussen de doelen, prestaties, effecten, middelen en budget. Dit betekent
onder meer dat het niet mogelijk is om te beoordelen hoeveel en welke capaciteit
nodig is om de doelstellingen te realiseren en dat het evenmin goed mogelijk
is te beoordelen in hoeverre de inzet van de Kustwacht doelmatig en doeltreffend
zal zijn of is geweest. Ook is het niet mogelijk de risico's aan te geven
die ontstaan door het niet of in mindere mate uitvoeren van de Kustwachttaken.
Overigens blijkt wel uit het onderzoek dat de mogelijkheden voor een meer
doelmatige en doeltreffende inzet van mensen en middelen nog onvoldoende worden
benut.
Het onderzoek had mede tot doel na te gaan of de in eerder onderzoek geconstateerde
tekortkomingen zijn weggenomen. De Algemene Rekenkamer concludeert dat dit
maar zeer beperkt het geval is.
• De doelmatige inzet van middelen (materieel en personeel) is in
beperkte mate gerealiseerd.
• Er ontbreekt over het algemeen nog steeds een onderbouwing van
de behoefte aan vaar- en vlieguren.
• Er is in vergelijking met 1998 en 2003 geen duidelijk zichtbare
verbetering opgetreden in de realisatie van het aantal vaar- en vlieguren.
Niettemin kon bij de inzet van de vliegende middelen grotendeels aan de behoefte
worden voldaan door die middelen bij patrouillevluchten voor meer taken in
te zetten. De nieuwe risicobenadering vraagt mede om vliegende middelen op
afroep. Die behoefte kan niet worden opgevangen met de huidige middelen.
• De DKW heeft nog steeds onvoldoende mogelijkheden om alle geplande
acties uit te voeren.
• Het jaarplan is nog steeds onvoldoende leidend voor de diensten.
De directeur kan niet ingrijpen als de vaartuigen, vliegtuigen of het personeel
van de diensten niet op het afgesproken moment beschikbaar komen. Binnen het
samenwerkingsverband is hij sterk afhankelijk van de medewerking van de diensten.
Zijn rol is uitvoerend en volgend gebleven.
• De samenwerkende diensten hebben hun financiële relaties onvoldoende
geregeld. Door het ontbreken van inzicht in de uitgaven voor de uitvoering
van Kustwachttaken ontbreekt een belangrijk sturingsmiddel voor een efficiënte
inzet van mensen en middelen.
De Algemene Rekenkamer concludeert tot slot dat de in de Kustwacht samenwerkende
ministeries zich bewust zijn van het feit dat er knelpunten zijn in het functioneren
en dat zij inmiddels goede initiatieven hebben ontplooid om die knelpunten
weg te nemen. Zo is in 2004 de zogenaamde risicobenadering geïntroduceerd
die beleid en beleidsprestaties koppelt aan risico's (kans x gevolg). Volledige
implementatie van deze benadering zal naar de mening van de Algemene Rekenkamer
zeker bijdragen aan een beter handhavingsniveau en daarmee aan de achterliggende
doelstellingen.
5.2 Aanbevelingen
In plaats van de middelen zou het beleid bepalend moeten zijn voor het
inzetten van instrumenten zoals de Kustwacht. De ministeries die verantwoordelijk
zijn voor het beleid gericht op de Noordzee zouden daarom voor elk van die
beleidsterreinen expliciet moeten maken wat ze willen bereiken, wat ze daarvoor
gaan doen en wat ze daarvoor over hebben. De antwoorden op die vragen moeten
zoveel mogelijk SMART-C zijn en ook logisch op elkaar aansluiten.
Op basis hiervan zou in interdepartementaal verband, bijvoorbeeld in het
Interdepartementaal Directeuren Overleg Noordzee (IDON), kunnen worden beoordeeld
of en zo ja hoe doelmatigheidswinst en doeltreffendheidwinst kan worden geboekt
bij het realiseren van de verschillende beleidsdoelen. Ook hier geldt dat
het doel en niet het instrument voorop moet staan.
Uitgaande van het blijven voortbestaan van één Kustwacht
betekent dit dat de betrokken ministeries moeten beoordelen of het inzetten
van de Kustwacht doelmatig en doeltreffend zal zijn. Gelet op de dynamiek
van beleid zou de Kustwacht een flexibele organisatie moeten zijn die goed
kan inspelen op een wisselende vraag.
De Algemene Rekenkamer beveelt daarom meer concreet het volgende aan:
Meetbare doelen en prestaties
• Leg beleid en beleidsprestaties duidelijke vast, in meetbare termen
en met een tijdhorizon.
• Onderbouw de keuze voor de Kustwacht als instrument voor het realiseren
van de doelen.
• Specificeer in meetbare termen de prestaties die van de Kustwacht
worden verlangd en wanneer die prestaties geleverd moeten zijn en maak daarbij
duidelijk hoe dit moet bijdragen aan het realiseren van de beleidsdoelen.
Organisatie van de Kustwacht
• Geef de Kustwacht een generieke in plaats van specifieke taak (bijvoorbeeld
het bijdragen aan het realiseren van het Nederlandse beleid gericht op de
Noordzee).
• Leg de verantwoordelijkheden en bevoegdheden in één
hand voor het leveren van de prestaties in Kustwachtverband. In een samenwerkingsverband
waarin iedereen verantwoordelijk is, voelt niemand zich verantwoordelijk.
• Koppel de verantwoordelijkheid voor het beleid aan de verantwoordelijkheid
voor budget en/of middelen.
• Creëer dusdanige waarborgen dat de Kustwacht kan beschikken
over de personele en materiële middelen die nodig zijn voor het leveren
van de gevraagde prestaties.
Vergroting doelmatigheid en doeltreffendheid van de Kustwacht
in zijn huidige vorm
• Harmoniseer de rechtspositie van personeel dat voor Kustwachttaken
wordt ingezet.
• Geef personeel dat wordt ingezet voor de handhavingtaken ruimere
opsporingsbevoegden dan nodig voor de eigen specifieke taak;
• Streef ernaar op termijn te komen tot specifiek Kustwachtpersoneel,
zoals thans al het geval is bij de Kustwacht van de Nederlandse Antillen en
Aruba.
• Stel meer bemanningen beschikbaar voor de vliegende en varende
middelen.
• Laat in het vlootplan voor de Noordzee het belang van de Kustwacht
beter meewegen, zodat er meer breed inzetbare middelen komen.
De Algemene Rekenkamer is positief over de kritische houding van de actoren
die samenwerken in de Kustwacht en de initiatieven die naar aanleiding daarvan
ontplooid zijn om te komen tot verbeteringen. De nieuwe risicobenadering acht
zij in dit verband een goed voorbeeld.
• Zij adviseert de ministeries om ook zorg te dragen voor de financiële,
personele en materiële middelen die deze benadering tot een succes moeten
maken.
6 REACTIE VAN DE MINISTERS EN NAWOORD ALGEMENE REKENKAMER
6.1 Inleiding
Alle ministers betrokken bij de Kustwacht hebben per brief gereageerd
op het rapport. De ministers van Justitie en voor V&I alsmede de ministers
van VenW en Defensie zonden een gezamenlijke brief. De volgende tabel geeft
een overzicht van de ontvangen brieven.
Ministerie
Datum brief
Gezamenlijke reactie Justitie en V&I
22 maart 2005
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK)
30 maart 2005
Financiën
23 maart
2005
Gezamenlijke reactie VenW en Defensie
24 maart 2005
Landbouw, Natuurbeheer en Voedselkwaliteit
31 maart 2005
De ministers gaan in hun brief vooral in op de conclusies en aanbevelingen
die zijn vermeld in bijlage 3 van dit rapport. Daarnaast plaatsen de ministers
van BZK en LNV nog een algemene opmerking. De reacties van de ministers zijn
samengevat in paragraaf 6.2. De Algemene
Rekenkamer geeft haar nawoord in paragraaf 6.3.
6.2 Reactie van de ministers
6.2.1 Algemeen
De ministers van BZK, Defensie en VenW onderschrijven in grote lijnen
de bevindingen van de Algemene Rekenkamer. Zij vinden ze herkenbaar en bevestigen
reeds eerder gedane constateringen. De bevindingen inclusief conclusies en
aanbevelingen bieden naar hun mening een goede leidraad bij de lopende voorbereiding
van een kabinetsstandpunt inzake de Kustwacht Nederland. De minister van Financiën
verwijst in zijn reactie ook naar dit kabinetsstandpunt en ziet in het rapport
van de Algemene Rekenkamer een belangrijke impuls om de totstandkoming ervan
te versnellen.
De andere ministeries reageren niet in algemene termen op het rapport.
De minister van LNV merkt op dat hij in hoofdstuk 4 «Ontwikkelingen»
een verwijzing mist naar het opgerichte Communautair Bureau voor de Visserijcontrole.
Dit gemeenschappelijke Europese controlebureau krijgt als kerntaak de coördinatie
van de controle-inzet van de EU-landen.
6.2.2 Conclusie: de Kustwacht is geen coherent geheel
van diensten; het eigen departementaal belang prevaleert boven het gemeenschappelijke
Kustwachtbelang.
De ministers van Financiën, VenW en Defensie onderschrijven dat de
Kustwacht geen coherent geheel van diensten is. De minister van Financiën
verklaart dit door te wijzen op het feit dat de Kustwacht een groot samenwerkingsverband
is met een zeer multifunctioneel karakter, waarbij de plaats (de Noordzee)
waar de taken worden uitgevoerd bepalend is. Daarnaast zijn er zowel activiteiten
in Kustwachtverband die meer doelstellingen tegelijk dienen als taken met
een duidelijk verschillend karakter die om verschillend materieel en ander
gekwalificeerd personeel vragen.
De genoemde ministers zijn het niet eens met de conclusie dat de departementale
belangen prevaleren boven het gemeenschappelijke kustwachtbelang. De minister
van Financiën wijst daarbij op het feit dat de douanevaartuigen voor
de helft van de beschikbare capaciteit beschikbaar zijn voor andere dan douanetaken
en dat de douane vrijwel altijd patrouilleert voor meer taken. Daarnaast wordt
vanuit multidisciplinaire teams gewerkt (douane, Kmar en AID) en worden gemeenschappelijke
patrouilles en controles uitgevoerd.
Verder merkt de minister op dat naar aanleiding van het eerdere rapport
van de Algemene Rekenkamer Functioneren Kustwacht
bij de aanschaf van de nieuwe (douane) vaartuigen overigens uitgebreid vooroverleg
is geweest met overige Kustwachtpartners over de uitrusting en het gezamenlijke
gebruik ervan.
De ministers van VenW en Defensie zijn van mening dat het Kustwachtbelang
en het departementaal belang in elkaars verlengde liggen en moeten bijdragen
aan het algemene publieke belang. Gezien de multifunctionele inzet van de
middelen komt het echter voor dat de inzet voor een departementale, niet-Kustwachttaak,
op basis van een belangenafweging moet prevaleren boven de inzet ten behoeve
van een in Kustwachtverband uitgevoerde taak.
De minister van Financiën merkt verder nog op dat sommige controles
zo specifiek zijn en zo veelvuldig moeten plaatsvinden, dat deze naar zijn
mening beter door de controledienst van het vakdepartement en onder diens
verantwoordelijkheid kunnen worden uitgevoerd (bijvoorbeeld de visserijcontroles
van de AID). Dit sluit aan bij de opmerking van de minister van LNV. Hij herkent
zeker voor de visserijcontrole, het beeld niet dat er binnen de Kustwacht
een gezamenlijk belang bestaat dat prevaleert boven de departementale belangen.
De minister van BZK hecht eraan één onderdeel van het rapport
te nuanceren. Het terugtrekken van varende middelen van de KLPD was niet het
gevolg van een wens om die middelen binnen het departement in te zetten, maar
van het feit dat de controles doelmatiger en doeltreffender konden worden
uitgevoerd met vliegende middelen en door te interveniëren in de zeehavens
in plaats van op zee.
De aanbeveling dat het inzetten van de Kustwacht een weloverwogen keuze
moet zijn, gebaseerd op het beleid en niet een verplichting, onderschrijven
de ministers van VenW en Defensie volledig en is onderdeel van het lopende
interdepartementale proces ter voorbereiding van een Kabinetsstandpunt over
de Kustwacht. Daarbij wordt gekeken welke taken onder de Kustwacht zouden
moeten vallen. Dit gebeurt op basis van een geactualiseerde en toekomstgerichte
taakanalyse voor de Noordzee en de daarbij behorende zwaartepunten.
Ook de ministers van Justitie en V&I onderschrijven dat de inzet van
de Kustwacht als welbewuste keuze dient plaats te vinden op basis van duidelijk
geformuleerd beleid.
6.2.3 Conclusie: Het VBTB-gedachtegoed is niet in de praktijk
gebracht
Om het VBTB-gedachtegoed voor de Kustwacht beter in de praktijk te brengen,
beveelt de Algemene Rekenkamer aan beleid en beleidsprestaties duidelijk vast
te leggen, in meetbare termen met een tijdhorizon. Ook beveelt zij aan de
verantwoordelijkheden voor beleid en budget te koppelen.
De ministers van Justitie, V&I, VenW en Defensie zijn het met eerste aanbeveling eens. De minister van VenW voegt hieraan toe dat zij reeds
initiatieven heeft genomen om het beleid en de beleidsprestaties duidelijker
in SMART-termen vast te leggen.
De ministers van Justitie en V&I zijn het er echter niet mee eens
dat de verantwoordelijkheden voor beleid en budget gekoppeld zouden moeten
zijn. Dit is naar hun mening onuitvoerbaar voor Justitie. Die onuitvoerbaarheid
doet zich voor zodra de verantwoordelijkheid voor het justitieel beleid inzake
de opsporing van strafbare feiten en de handhaving van de Vreemdelingenwet
in verband wordt gebracht met de financiële middelen die daarvoor nodig
zijn. Eén van de grondslagen van het politiebestel – hier in
ruime zin bedoeld – is immers de strikte scheiding tussen het gezag
over (de taakuitvoering van) de sterke arm van de overheid en het beheer daarvan.
Deze scheiding is gebaseerd op staatkundige principes, zoals de verdeling
van macht en checks and balances.
Zo behoren de opsporing van strafbare feiten alsmede het beleid terzake
tot de wettelijke verantwoordelijkheden van het Openbaar Ministerie terwijl
de verantwoordelijkheid voor de handhavings-/opsporingsdiensten en de instandhouding
daarvan elders ligt. Hetzelfde geldt voor de verantwoordelijkheid voor de
handhaving van de Vreemdelingenwet, die belegd is binnen het Vreemdelingenzaken
& Integratie-domein, terwijl de verantwoordelijkheid voor de instandhouding
van het handhavingsapparaat, i.c. de Koninklijke Marechaussee, tot de verantwoordelijkheden
van Defensie behoort.
Wel achten de ministers het zeer goed denkbaar dat de verantwoordelijkheden
voor de instandhouding van de Kustwacht en voor de levering van de door de
verschillende beleidsdepartementen verlangde prestaties in één
hand worden gelegd.
De minister van VenW is het wel eens met de koppeling beleid budget indien
de Algemene Rekenkamer bedoelt dat een koppeling gelegd moet worden tussen
budgetten en (de verantwoordelijkheid voor) de uitvoering van het beleid.
Het vaststellen van algemene beleidsambities in beleidsnota's, internationale
verdragen, wettelijke verplichtingen e.d. blijft een verantwoordelijkheid
van de respectievelijke departementen. De minister kan zich daarbij voorstellen
dat de uitvoering van dat beleid (bijvoorbeeld in de vorm van het beleidsplan Dienstverlening en handhaving, zoals dat nu voor de Kustwacht
is opgesteld) aan derden wordt opgedragen. Daar horen dan ook voldoende middelen
bij om die beleidsplannen te kunnen uitvoeren
De minister van Financiën merkt op dat, gelet op de invalshoek van
het rapport, de conclusie dat het VBTB-gedachtegoed niet goed in de praktijk
is gebracht, de Kustwacht in zijn geheel betreft en niet elke deelnemende
dienst afzonderlijk. Voor de Douane is het beeld anders.
De Douane heeft bij het denken in termen van prestaties en effecten, toe
te passen methoden en technieken (risicobenadering) en dergelijke de afgelopen
jaren een forse inhaalslag gepleegd.
De Douane neemt in zijn beleids- en jaarplancyclus de doelstellingen van
het beleid en de daarvoor noodzakelijke mensen en middelen op. Hierbij merkt
de minister op dat de doelstelling van het beleid niet zozeer is de aantallen
controles en opgemaakte processen-verbaal, maar vooral de zichtbare aanwezigheid
en toezicht op zee. In termen van prestaties is dit uitsluitend meetbaar in
het aantal vaaruren. Verder is de Douane één van de diensten
die een volledig overzicht kunnen geven over de inzet van personeel en de
jaarlijkse kosten die zijn toe te schrijven aan Kustwachtactiviteiten.
De minister van LNV deelt de conclusie evenmin waar het zijn ministerie
betreft. Hij legt uit dat binnen zijn departement het beleid en de beleidsdoelen
op het gebied van visserij leiden tot weloverwogen keuzes voor de in te zetten
instrumenten. Het gaat daarbij om een scala aan instrumenten; niet alleen
de Kustwacht. Het gewenste operationele resultaat wordt jaarlijks gedefinieerd
en daarbij wordt aangegeven hoe de instrumenten bijdragen aan de realisering
ervan. De minister wijst overigens op de interactie die bestaat tussen de
controles aan de wal en die op zee, waarbij de resultaten van de walcontroles
vaak richtinggevend zijn voor de operationele inzet op zee.
6.2.4 Conclusie: Eerder geconstateerde tekortkomingen
zijn nog niet weggenomen.
De ministers van Justitie en V&I zijn van mening dat de verschillende
bewegingen die in gang zijn gezet al voor tastbare verbeteringen hebben gezorgd,
zodat de conclusie niet meer gerechtvaardigd is dat de geconstateerde tekortkomingen
nog niet zijn weggenomen. De ministers vinden dat de tekortkomingen nog niet geheel zijn weggenomen.
De minister van Financiën wijst erop dat de conclusie betrekking
heeft op de Kustwacht als geheel. De Douane heeft de eerder geconstateerde
tekortkomingen wel weggenomen.
De ministers van VenW en Defensie delen de conclusie van de Algemene Rekenkamer.
Zij verwijzen daarbij naar een aantal initiatieven dat is genomen om die knelpunten
weg te nemen, zoals de totstandkoming medio 2005 van het Integraal Beheersplan
Noordzee (IBN) dat een geïntegreerde visie geeft op het beheer van de
Noordzee en de introductie van het zogenaamde «7 stappenmodel»
voor de beleidsmatige aansturing van handhavingsactiviteiten van de Kustwacht
(zie § 4.3.1). Daarbij zal de Kustwacht flexibeler inzetbaar moeten
zijn op die momenten waarop dat voor een adequate bestrijding van risicovolle
regelovertreding nodig is of voor het leveren van een bijdrage aan het verkrijgen
van inzicht en het bepalen van de strategie.
Interdepartementaal worden stappen ondernomen om te komen tot een Kabinetsstandpunt
inzake de Kustwacht Nederland. Daarbij worden naast de hierboven genoemde
initiatieven ook andere gesignaleerde knelpunten meegenomen.
6.2.5 Conclusie: Initiatieven van de ministeries kunnen
bijdragen aan het wegnemen van knelpunten.
De minister van Financiën wijst erop dat vanaf het moment waarop
met de gedachtevorming over de Kustwacht een begin is gemaakt, inmiddels meer
dan tien jaren zijn verstreken. In die periode zijn er zeer veel ontwikkelingen
geweest die een herbezinning op de taken van de Kustwacht zinvol maken. De
vraag is of een Kustwacht waarin zowel dienstverlenende als handhavingstaken
zijn samengevoegd, de verschillende belangen op de meest optimale manier dient.
De minister denkt hierbij aan ontwikkelingen op het gebied van veiligheid,
zowel nationaal als internationaal. Ook de uitgangspunten van het project Andere Overheid is een factor waarmee rekening moet worden
gehouden.
Inmiddels zijn er door het Ministerie van VenW initiatieven ontplooid
om deze fundamentele, open discussie op hoog interdepartementaal niveau te
voeren. De minister van Financiën is er een voorstander van om eerst
een fundamentele interdepartementale studie verrichten naar de taken van de Kustwacht. Daarna volgen logischerwijze beslissingen over organisatie,
bevoegdheden, werkwijze, financiering en beheer e.d.
De minister merkt in dit verband op dat de aanbevelingen van de Algemene
Rekenkamer onderdeel zijn van het lopende interdepartementale proces ter voorbereiding
van het kabinetsstandpunt over de Kustwacht. Het rapport is volgens de minister
dan ook een belangrijke impuls om dit proces te versnellen.
De ministers van VenW en Defensie vinden het verheugend dat de Algemene
Rekenkamer onderkent dat inmiddels goede initiatieven zijn genomen die kunnen
bijdragen aan het wegnemen van de knelpunten. Zij delen mede dat deze initiatieven
zullen worden voortgezet en zo mogelijk worden geïntensiveerd.
6.3 Nawoord Algemene Rekenkamer
6.3.1 Algemeen
Het verheugt de Algemene Rekenkamer dat de meeste ministers haar bevindingen
onderschrijven en dat haar conclusies en aanbevelingen een rol spelen bij
de voorbereiding van het Kabinetsstandpunt over de Kustwacht Nederland. Zij
ziet dit standpunt met belangstelling tegemoet.
6.3.2 Laten prevaleren van departementale belangen
Zoals de minister van Financiën terecht constateert heeft de Algemene
Rekenkamer het rapport geschreven vanuit het perspectief van de Kustwacht
als geheel en niet vanuit de samenstellende delen. Dat betekent inderdaad
dat de wijze waarop de afweging departementaal belang versus Kustwacht belang
wordt gemaakt, verschilt per deelnemer. Dat geldt bijvoorbeeld voor de Douane,
die inderdaad een van de meest solidaire partners in de Kustwacht is.
Ook de opmerking van de ministers van VenW en Defensie is terecht, soms
kunnen departementale belangen gerechtvaardigd prevaleren boven het kustwachtbelang.
De motieven van de KLPD nuanceren het beeld van een deelnemer die het
eigen belang boven het Kustwachtbelang laten gaan.
Naar de mening van de Algemene Rekenkamer nemen deze reacties niet weg
dat de afweging niet in Kustwachtverband wordt gemaakt; er wordt met andere
woorden niet per se rekening gehouden met de prioriteiten van de Kustwacht.
Dit bevreemdt de Algemene Rekenkamer omdat dit strijdig is met het «samenwerkingsverband
Kustwacht» en ingaat tegen de doelstelling van de Kustwacht om de Noordzeemiddelen
doelmatiger in te zetten. Dit beperkt de Kustwacht in zijn mogelijkheden de
middelen optimaal in te zetten en die inzet te beheersen.
6.3.3 Koppeling beleid en middelen
De Algemene Rekenkamer is het eens met het argument van de ministers van
Justitie en V&I dat koppeling van de verantwoordelijkheid voor beleid
en middelen niet altijd mogelijk is, met name in die gevallen die de ministers
zelf noemen.
In zijn algemeenheid gaat het er echter om dat de beleidsverantwoordelijke
ministers conform VBTB duidelijk maken welke doelen ze willen bereiken, wat
ze daarvoor willen (laten) doen en wat dat mag kosten.
6.3.4 Wegnemen tekortkomingen
De reacties van de ministers geven de Algemene Rekenkamer aanleiding op
te merken dat, hoewel, zoals de ministers van Justitie en V&I aangeven,
al veel in beweging is gezet, veel van die maatregelen nog in het beginstadium
van implementatie verkeren. Die maatregelen hebben dan ook nog maar beperkt
tot verbeteringen kunnen leiden. Ook verwijst de Algemene Rekenkamer naar
haar aanbeveling om voldoende financiële, personele en materiële
middelen beschikbaar te stellen om maatregelen, zoals de risicobenadering,
tot een succes te maken.
BIJLAGE 1 Knelpunten in het functioneren van de
KWNL in 1998 en 2003
Knelpunten geconstateerd door Algemene Rekenkamer in 1998 en de status
van die knelpunten bij evaluatie door Deloitte en Touche in 2003
Knelpunten geconstateerd door Algemene
Rekenkamer in 1998
Stand van zaken 2003,
bij evaluatie door Deloitte en Touche
Jaarplannen zijn niet volledig en de beleidsdoelstellingen
zijn zeer globaal
Op een beperkt aantal gebieden
verbetering, maar grotendeels zijn de bevindingen nog valide
Onderbouwing van de behoefte aan vaar- en vlieguren
ontbreekt in veel gevallen
Knelpunt nog geheel
valide
Ontbreken of late informatievoorziening
vanuit diensten aan het KWC over beoogde operaties en beschikbaarheid van
personeel, vaar- en vlieg- uren
Verschilt per dienst,
maar probleem grotendeels nog steeds valide
Staatstoezicht op de Mijnen van het Ministerie van
Economische Zaken maakt geen onderdeel uit van het samenwerkingsverband
Situatie ongewijzigd
Structurele onderrealisatie voor wat betreft de uitvoering
van de vaar- en vlieguren
Probleem voor de meeste
taken nog geheel valide
Directeur van de KWC heeft onvoldoende mogelijkheden
om geplande acties uit te voeren
Probleem deel
nog valide, met uitzondering van een beperkt aantal diensten dat de vaartuigen
vrijwel volledig ter beschikking stelt aan de DKW voor de uitvoering van Kustwachttaken
Diensten hebben hun financiële relaties onvoldoende
geregeld. Zo ontbreekt het inzicht in de uitgaven voor de uitvoering van de
Kustwachttaken
Probleem grotendeels nog valide.
Het financieel inzicht is gefragmenteerd.
BIJLAGE 2 Mate waarin beleidsplannen voldoen aan
de eisen
Eisen aan de operationele beleidsplannen. Deze dienen ten minste de volgende
onderwerpen te bevatten:
1. hoofddoelstelling(en) en subdoelstellingen;
2. achterliggende beleidsplannen, beleid en visie;
3. (inter)nationale ontwikkelingen;
4. beleidsverantwoordelijk(e) departement(en);
5. taakverantwoordelijke dienst(en);
6. gewenste output;
7. registratie en rapportage;
8. rol van het Kustwachtcentrum;
9. randvoorwaarden te stellen aan:
a. het personeel;
b. de te gebruiken middelen;
c. de realisatie van vaar- en vlieguren;
d. de combinatie met andere taken;
e. de ad hoc inzet;
10. geschat aantal vlieguren en/of vaaruren.
Het GOJ 2004 geeft het volgende beeld ten aanzien van het voldoen aan
de eisen van de overeenkomst voor de Kustwacht:
Eis Taak
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
Doel
Beleid
Ontw
Min
Dienst
Output
Reg/rapp
Kwc
Voorw
V&V uren
Handhaving
v1
v2
Algemene politietaak
-
v
v
v
–
–
–
v
Milieuwetgeving
v
–
–
v
v
v
–
–
v
v
Visserijwetgeving
–
v
–
v
v
v
v
–
v
v
Wetgeving scheepvaartverkeer
v
–
–
v
v
v
–
–
v
v
Wetgeving uitrusting van schepen3
-
–
–
–
–
–
–
–
–
–
Douanetoezicht
v
–
–
v
v
v
–
–
v
v
Grensbewaking
v
v
v
v
v
v
–
–
v
v
Dienstverlening
Verkeersdiensttaken
v
–
v
v
v
v
–
v
v
v
Vaarwegmarkering
v
–
–
v
v
v
–
v4
–
v
Zeeverkeersonderzoek
v
v
–
v
v
v
v
v
–
v
Nood-, spoed- en veiligheidsverkeer
v
–
v
v
v
v
–
v
–
v
SAR
v
–
–
v
v
v
v
v
–
v
Rampen- en incidentenbestrijding
v
–
v
v
v
v
v
v
–
v
Legenda: v = herkenbaar opgenomen in beleidsplan
– = niet herkenbaar opgenomen in beleidsplan
1 Het algemene operationele doel is in de inleiding van het
handhavingplan vermeld: naleving van de wettelijke voorschriften op de Noordzee.
2 Het handhavingsplan beschrijft in algemene zin een aantal
ontwikkelingen rond de uitvoering van de handhavingstaken.
3 Niet expliciet gevonden in het handhavingsplan.
4 Verwezen wordt naar de operationele overeenkomst DNZ-KWC.
BIJLAGE 3 BELANGRIJKSTE CONCLUSIES, AANBEVELINGEN,
REACTIE MINISTERS EN NAWOORD ALGEMENE REKENKAMER
Conclusies
Aanbevelingen
Reactie ministers
Nawoord Algemene Rekenkamer
Kustwacht geen coherent geheel van diensten. Eigen
departementaal belang prevaleert boven gemeenschappelijk Kustwachtbelang
Maak het inzetten van de Kustwacht een weloverwogen keuze
gebaseerd op het beleid en niet op basis van de verplichting dit instrument
in te zetten.
De ministers van Financiën,
Defensie, VenW en LNV onder- schrijven de conclusie dat de Kustwacht geen
coherent geheel is. De minister van LNV herkent het beeld niet dat er een
geza- menlijk belang bestaat dat prevaleert boven departementaal belang. De
ministers van Financiën, Defensie, VenW en BZK zijn het niet eens met
de conclusie dat departementaal belang prevaleert boven geza- menlijk belang.
De minister van Financiën wijst erop dat de Douane voor 50% wordt ingezet
voor niet-Douanetaken. De ministers van VenW en Defensie wijzen erop dat departementale
belangen soms terecht kunnen prevaleren boven gezamenlijk belang.
De Algemene Rekenkamer deelt de mening van
de ministers van Defensie en VenW dat departementale belangen soms terecht
prevaleren boven gezamenlijke belangen. Ook de opmerking van de minister van
Financiën, waarin hij erop wijst dat de Douane zeer solidair is in Kustwachtverband
onderkent de Algemene Rekenkamer. Naar de mening van de Algemene Rekenkamer
neemt een en ander niet weg dat veel afwe- gingen niet in Kustwachtverband
worden gemaakt.
VBTB-gedachtegoed niet in praktijk gebracht
Leg beleid en beleidsprestaties duidelijk vast, in meetbare
termen met een tijdhorizon. Koppel verantwoordelijkheid van beleid en verantwoordelijkheid
voor budget.
De ministers van Justitie,
BZK, V&I, VenW en Defensie onder- kennen de conclusie. VenW heeft inmiddels
initiatieven genomen om beleidsdoelstellingen SMART te formuleren. De ministers
van Justitie en V&I delen de conclusie van de Algemene Rekenkamer niet
dat er een koppeling moet worden gelegd tussen beleid en budget. De ministers
van Financiën en LNV delen deze conclusie niet, de Douane en de AID passen
VBTB toe, aldus de ministers.
De Algemene
Rekenkamer is het eens met het argument van de ministers van Justitie en V&I
dat koppeling van de verantwoordelijkheid voor beleid en budget niet altijd
mogelijk is. Het gaat er de Algemene Rekenkamer in zijn algemeenheid om dat
de beleids- verantwoordelijke ministers con- form VBTB duidelijk maken welke
doelen ze willen bereiken, wat ze daarvoor willen (laten) doen en wat het
mag kosten.
Eerder geconstateerde tekortkomingen zijn nog niet
weggenomen.
Geen specifieke aanbeveling, zitten
besloten in de andere.
De ministers
van VenW en Defensie delen deze conclusie maar verwijzen daarbij naar een
aantal initiatieven die zijn geno- men om de knelpunten weg te nemen. De ministers
van Justitie en voor V&I zijn van mening dat deze conclusie niet meer
geheel gerechtvaardigd is omdat de verschillende bewegingen die in gang zijn
gezet al voor tastbare verbeteringen hebben gezorgd. De minister van Financiën
wijst erop dat de conclusie betrekking heeft op de Kustwacht als geheel en
dat de Douane de geconstateerde tekortkomingen heeft weggenomen.
De reacties van de ministers geven de Algemene Rekenkamer
geen aanleiding haar conclusie te herzien. Hoewel al veel in gang is gezet,
verkeren nog veel maatregelen in het beginstadium van implementatie. De maatregelen
hebben ook nog maar beperkt tot verbeteringen geleid. Ook verwijst de Algemene
Rekenkamer naar haar aanbeveling om voldoende financiële, materiële
en personele middelen beschikbaar te stellen om maatregelen zoals de risico-
benadering tot een succes te maken.
Initiatieven van de ministeries kunnen bijdragen
aan wegnemen knelpunten.
Benut de
mogelijkheden tot een hoger rendement van de vlie- gende en varende middelen
en stel voldoende financiële, perso- nele en materiële middelen
beschikbaar om de risicobena- dering tot een succes te maken.
De ministers van VenW en Defensie vinden het verheugend
dat de Algemene Rekenkamer onderkent dat inmiddels goede initiatieven zijn
genomen die kunnen bijdragen aan het wegnemen van de knelpunten. De minister
van Financiën vraagt zich af of een Kustwacht, waarin zowel dienstverlenings-
als handhavingstaken zijn samengevoegd, de verschillende belan- gen op de
meest optimale manier dient. De minister denkt hierbij aan ontwikkelingen
op het gebied van veiligheid, zowel nationaal als internationaal.
De Algemene Rekenkamer is verheugd dat haar
aanbevelingen al een rol spelen bij de fundamentele discussie over de rol
en taken van de Kustwacht. Zij ziet de uitkomsten van deze discussie, het
kabinetsstandpunt over de Kust- wacht, met belangstelling tege- moet.
BIJLAGE 4 Afkortingenlijst
AID
Algemene Inspectiedienst
AIS
Automatic Identification
System
ARA
Algemene Rekenkamer
Aruba
ARNA
Algemene Rekenkamer
Nederlandse Antillen
ARNED
Algemene Rekenkamer
Nederland
BHN
Beleidsgroep Handhaving
Noordzee
BBE
Bijzondere Bijstandseenheid
BZK
Ministerie van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties
CBA
Criminaliteitsbeeldanalyse
CMZNED
Commandant der
Zeemacht Nederland
D&T
Deloitte en Touche
DJZ
Directie Juridische
Zaken
DGG
Directoraat-generaal
Goederenvervoer
DG IAV
Directoraat-generaal
Interantionale Aangelegenheden en Vreemdelingenbeleid
DKW
Directeur Kustwacht
EEZ
Exclusieve Economische
Zone
GOJ
Geïntegreerd
Operationeel Jaarplan
ICONA
Interdepartementale
Coördinatiecommissie voor Noordzee-aangelegenheden
IDON
Interdepartementaal
Directeuren Overleg Noordzee
IND
Immigratie- en Naturalisatiedienst
IOZV
Interdepartementaal
Overleg inzake Zeegaande Vaartuigen
ISPS
International Ship
and Port Security
KLPD
Korps Landelijke
Politie Diensten
KM
Koninklijke Marine
KMar
Koninklijke Marechaussee
KNRM
Koninklijke Nederlandse
Reddingmaatschappij
KWC
Kustwachtcentrum
KWNA&A
Kustwacht Nederlandse
Antillen en Aruba
KWNL
Kustwacht Nederland
LNV
Ministerie van Landbouw,
Natuurbeheer en Voedselkwaliteit
PKHN
Permanente Kontaktgroep
Handhaving Noordzee
OM
Openbaar Ministerie
RHIB
Ridgid Hull Inflatable
Boat
RWS
Rijkswaterstaat
SAR
Search and rescue
SMART-C
Specifiek, meetbaar,
afgesproken, realistisch, tijdgebonden en consistent
VBTB
Van beleidsbegroting
tot beleidsverantwoording
VMS
Vessel Monitor System
VROM
Ministerie van Volksgezondheid,
Ruimtelijke Ordening en Milieu
VenW
Ministerie van Verkeer
en Waterstaat
V&I
Ministerie voor
Vreemdelingenbeleid en Integratie
Dit is een recent ingesteld dg; het desbetreffende beleid werd voorheen
door de Immigratie- en Naturalisatiedienst ingebracht. Per 1 januari
2004 is de gezagsrol over de KMar voor het taakveld Vreemdelingen overgegaan
van de hoofddirecteur IND (Immigratie en Naturalisatiedienst) naar de DG IAV.
Onder Noordzee verstaan we hier de Noordzee vanaf 1 km uit de kust.
De Noordzee tot 1 km uit de kust plus de Waddenzee, het IJsselmeer en
de Zeeuwse en Zuid-Hollandse stromen vanaf de lijn Vlissingen-Breskens.
Rapport Functioneren Kustwacht, Tweede Kamer
1997–1998, 25 865, nrs. 1–2.
Deloitte en Touche, Eindrapportage Evaluatie Kustwacht
2003, Voorburg 2003.
Dat wil zeggen: specifiek, meetbaar, afgesproken, realistisch, tijdgebonden
en consistent.
De KNBRD is evenals de KNRM een zelfstandig opererende organisatie. Zij
wordt echter wel (mede) door de overheid gesubsidieerd.
Overeenkomstig artikel 142 lid 1 sub b van het Wetboek van Strafvordering.
De Douane alleen voor het grondgebied van Nederland, dus niet buiten de
twaalf mijlszone.
De CZMNED streeft ernaar in toenemende mate andere vaartuigen van Defensie
hiervoor in te zetten waarbij dit probleem zich niet zal voordoen.
Tweede-Kamer, vergaderjaar 2001–2002, 28 040 nrs 1–2.
T0-meting = nulmeting = de meting van een situatie op een peildatum (T0)
waarmee je situatie op een latere datum (T1) wil vergelijken om een ontwikkeling
(bijv. effect van maatregelen) zichtbaar te maken.
Omgevingsanalyse; prioriteitsstelling; effecten; stuurgetallen; streefwaarden;
producten; evaluatie en bijsturing.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2001–2002, 28 040, nr. 2.
Wat willen we bereiken, wat gaan we ervoor doen en wat mag het kosten?
De integrale reacties van de ministers zijn te raadplegen op de website
van de Algemene Rekenkamer, www.rekenkamer.nl.