Tweede Kamer der Staten-Generaal
2
Vergaderjaar 2003-2004
KST74494
2003-2004
29 540
Jaarverslagen over het jaar 2003
Nr.
23
RAPPORT BIJ HET JAARVERSLAG 2003 VAN HET MINISTERIE VAN DEFENSIE (X)
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
's-Gravenhage, 19 mei 2004
Hierbij bieden wij u aan het op 10 mei 2004 door ons vastgestelde «Rapport
bij het Jaarverslag 2003 van het Ministerie van Defensie (X)».
Algemene Rekenkamer
drs. Saskia J. Stuiveling,
president
Jhr. mr. W.M. de Brauw,
secretaris
Inhoud
Samenvatting
4
Audit
Actielijst 2004
8
1
Inleiding
12
1.1
Rapport bij het jaarverslag
12
1.2
Leeswijzer
12
2
Het ministerie
14
2.1
Inleiding
14
2.2
Ontvangsten, uitgaven, verplichtingen
14
2.3
Belangrijke ontwikkelingen
15
2.4
Onderzoeksprogramma 2003
16
3
Jaarverslag van het ministerie
17
3.1
Inleiding
17
3.2
Oordeel jaarverslag
17
3.3
Financiële informatie
19
3.4
Saldibalans en toelichting
20
3.5
Informatie over beleid
21
3.5.1
Oordeel
21
3.5.2
Staat van de beleidsinformatie
22
3.5.3
VBTB-conformiteit
22
3.6
Informatie over de bedrijfsvoering
24
4
Bedrijfsvoering van het ministerie
25
4.1
Inleiding
25
4.2
Oordeel financieel beheer en materieelbeheer
27
4.2.1
Financieel beheer
27
4.2.2
Materieelbeheer
28
4.3
Bevindingen overige bedrijfsvoering
31
4.3.1
Concerncontrol
31
4.3.2
Voorschrift Informatiebeveiliging
Rijksoverheid (VIR)
33
4.4
Ontwikkeling bedrijfsvoering
34
5
Reactie minister en nawoord Algemene Rekenkamer
37
5.1
Reactie minister van Defensie
37
5.2
Nawoord Algemene Rekenkamer
40
Bijlage 1
Fouten en onzekerheden
43
Bijlage 2
(Ernstige) onvolkomenheden
46
Bijlage 3
Gebruikte afkortingen
47
Bijlage 4
Verklarende woordenlijst
48
SAMENVATTING
In dit rapport geeft de Algemene Rekenkamer haar beoordeling van het Jaarverslag
2003 en over het financieel beheer, het materieelbeheer en de daartoe bijgehouden
administraties van het Ministerie van Defensie.
Jaarverslag
Het jaarverslag over 2003 van het Ministerie van Defensie voldoet aan
de eisen die de CW 2001 stelt, met uitzondering van de volgende artikeloverschrijdingen.
Artikel 03, Koninklijke Luchtmacht, verplichtingen
Een bedrag van € 4,8 miljoen aan verplichtingen is niet rechtmatig.
Een bedrag van € 11,6 miljoen is ondeugdelijk weergegeven (zie § 3.3).
Artikel 09, Vredesoperaties, uitgaven
Een bedrag van € 0,7 miljoen aan uitgaven is niet juist weergegeven
en over een bedrag van € 9,2 miljoen bestaat onzekerheid over de
rechtmatigheid (zie § 3.3).
Artikel 60, Ondersteuning krijgsmacht, uitgaven
Voor een bedrag van € 0,5 miljoen zijn vergoedingen en/of betalingen
niet rechtmatig, een bedrag van € 2,3 miljoen is niet deugdelijk
weergegeven en over € 4,9 miljoen bestaat onzekerheid over de rechtmatigheid
(zie § 3.3).
Daarnaast constateert de Algemene Rekenkamer dat vaak informatie ontbreekt
over de effecten van het beleid en de geleverde prestaties.
Bedrijfsvoering
Op grond van haar bevindingen is de Algemene Rekenkamer van oordeel dat
de onderzochte onderdelen van het financieel beheer, materieelbeheer en de
daartoe bijgehouden administraties in 2003 van het Ministerie van Defensie
voldoen aan de eisen die de CW 2001 stelt, met uitzondering van de volgende
onvolkomenheden:
• verificatie (§ 4.2.1.1);
• inhuur derden en voorafgaand financieel toezicht (§ 4.2.1.2);
• verplichtingenbeheer (§ 4.2.1.3);
• de voorraadadministratie bij het Logistiek Centrum Koninklijke
Luchtmacht (§ 4.2.2.2);
• de registratie van de apparaatsgoederen bij Defensie Interservice
Commando (DICO) (§ 4.2.2.4);
• deskundigheid en beschikbaarheid financieel-economische personeel
en personeel interne controle (§ 4.3);
• Voorschrift Informatiebeveiliging Rijksdienst (§ 4.3.2);
• het Defensiebrede wapen- en munitiebeheer (§ 4.2.2.1);
• de magazijnvoorraadadministraties bij het Marinebedrijf en bij
het Kleding- en Persoonsgebonden Uitrustingsbedrijf (§ 4.2.2.2) ;
• de administratie bij de Divisie Gevechtssteun Commando (DGC) (§ 4.2.2.3).
Hiervan merkt de Algemene Rekenkamer de volgende onderdelen als ernstige
onvolkomenheden aan:
• Wapen- en munitiebeheer
De Algemene Rekenkamer constateert diverse knelpunten in het wapen-
en munitiebeheer. Gezien de hoge eisen die aan het wapen- en munitiebeheer
moeten worden gesteld (nultolerantie) merkt de Algemene Rekenkamer dit aan
als ernstige onvolkomenheid.
• Magazijnvoorraadadministraties bij de KL (Landelijk Bevoorradingsbedrijf/Kleding
en Persoonsgebonden Uitrustingsbedrijf LBBKL/KPU) en KM (Marinebedrijf)
Bij het LBBKL/KPU en het Marinebedrijf is er nog (steeds) geen zicht op
oorzaken van de structurele voorraadverschillen. Er wordt veel energie gestoken
in reparaties achteraf in plaats van structurele oplossingen. Derhalve is
naar de mening van de Algemene Rekenkamer sprake van ernstige onvolkomenheden.
• Materieelbeheer Divisie Gevechtssteun Commando (DGC)
De administratie geeft geen getrouw beeld van de fysiek aanwezige goederen.
De grootste afwijkingen betreffen het niet (volledig) geregistreerd zijn van
materieel. Bij deelwaarnemingen bedroeg de gemiddelde afwijking 23%.
DGC was in 2002 een van de resultaatverantwoordelijke eenheden (rve'en)
die niet aan het materieelbeheer nieuwe stijl (MBNS) voldeed.
Gezien het terugkerend karakter van de onvolkomenheden en het materieel
belang merkt de Algemene Rekenkamer de onvolkomenheden aan als ernstig.
Ontwikkeling bedrijfsvoering
De Algemene Rekenkamer concludeert dat het financieel beheer ten opzichte
van 2002 is verbeterd. Zij signaleert echter wel een groot risico voor achteruitgang
van de kwaliteit van het (financieel) beheer in de komende jaren. Door de
grootschalige reorganisatie en de forse taakstelling is de omvang van financieel
deskundig personeel afgenomen.
Met betrekking tot het materieelbeheer constateert de Algemene Rekenkamer
dat er sprake is van een teruggang ten opzichte van 2002. De (ernstige) onvolkomenheden
concentreren zich met name op het beheer van wapens en munitie en de betrouwbaarheid
van de voorraadadministraties.
De Algemene Rekenkamer concludeert dat met name in de tweede helft van
2003 de (interne) control(e), zowel kwalitatief als kwantitatief, bij alle
Defensieonderdelen niet op orde was. Voor de komende twee jaar wordt door
Defensie zelfs een verdere daling van de control(e)capaciteit voorzien. Hierdoor
ontstaat het risico dat de kwaliteit van de (interne) control(e) verder terugloopt.
Dit heeft als gevolg dat het financieel beheer, materieelbeheer en de
(interne) control(e) de komende jaren verder onder druk komen te staan.
Tevens concludeert de Algemene Rekenkamer dat de betrouwbaarheid van de
verantwoordingen over het (financieel) beheer door de Defensieonderdelen in
de toprapportages onvoldoende is gewaarborgd. Structurele knelpunten in de
bedrijfsvoering worden nog onvoldoende gesignaleerd en geanalyseerd naar de
oorzaken. In het recent gepubliceerde rapport Beveiliging
van militaire objecten (Tweede Kamer, vergaderjaar 2003–2004,
29 415, nrs. 1–2) komt eveneens naar voren dat de toprapportages
een te rooskleurig beeld geven van de beveiliging van militaire objecten.
De problematiek met betrekking tot de toprapportages wordt bij het ministerie
onderkend. In de loop van 2004 wordt een nieuw rapportagesysteem ingevoerd.
Een eenvoudiger en eenduidige inrichting van processen zijn wat de Algemene
Rekenkamer betreft randvoorwaarden om ook, respectievelijk juist
tijdens de periode van reorganisatie in control
te blijven. De Algemene Rekenkamer beveelt aan een terughoudend en realistisch
ambitieniveau te definiëren, waarin de aandacht zich toespitst op de
meest risicovolle aspecten van het beheer.
In dit kader passen ook realistische, goed in de tijd neergezette haalbare
verbeterplannen voor de aanpak van de structurele oorzaken van de geconstateerde
(ernstige) onvolkomenheden.
Reactie minister en nawoord Algemene Rekenkamer
Reactie minister van Defensie
De minister van Defensie gaat in zijn reactie (d.d. 28 april 2004)
nader in op vijf specifieke onderwerpen uit het conceptrapport bij het Jaarverslag
2003. Hij geeft aan dat de overige onderwerpen uit de Audit Actielijst aan
de orde zullen komen in het reguliere periodieke overleg op ambtelijk niveau
tussen de Algemene Rekenkamer en het ministerie.
De minister onderschrijft de bevindingen van de Algemene Rekenkamer en
merkt terecht op dat aan een aantal punten al gewerkt wordt. Zo ligt er al
een blauwdruk (d.d. 21 april 2004) voor de herinrichting van het controlveld.
Ook is het ministerie actief bezig met de uitvoering van de reeds door de
minister eind 2003 goedgekeurde voorstellen ter verbetering van de toprapportages.
De minister geeft aan dat tegelijkertijd gewerkt wordt aan een nieuwe manier
om de operationele gereedheid te meten en te presenteren. Hierdoor denkt hij
in de toekomst beter tegemoet te kunnen komen aan de wens van de Algemene
Rekenkamer tot verbetering van de specificatie van beoogde beleidseffecten.
Dit zal bijdragen aan de VBTB-conformiteit van begroting en jaarverslag. Tevens
zijn er inmiddels concrete maatregelen genomen ten aanzien van de inhuur van
derden en het voorafgaand financieel toezicht.
De Algemene Rekenkamer constateert voor het tweede opeenvolgende jaar
een verbetering in het financieel beheer. Het stemt de minister tevreden dat
de niet aflatende inzet van capaciteit op het gebied van verbetering van de
bedrijfsvoering en toezicht hierop effect hebben gehad. Tegelijkertijd vindt
de minister het spijtig dat de onvolkomenheden in het materieelbeheer ernstiger
zijn geworden en dat eind 2003 ernstige onvolkomenheden in het wapen- en munitiebeheer
pas aan het licht kwamen.
Met de inmiddels gemaakte aanvullende afspraken tussen de concerncontroller
en de Auditdienst Defensie, is naar de mening van de minister een goede basis
gelegd om de ernstige onvolkomenheden in 2004, en indien realistischer, in
latere jaren weg te nemen. Deze afspraken betreffen het frequenter uitwisselen
van informatie, alsmede een verstevigd intensief toezicht vanuit het kerndepartement,
gekoppeld aan voor 2004 realistisch gestelde (verbeter)ambities. Deze aanpak
heeft volgens de minister ook een positief effect op het reactievermogen van
de organisatie om nieuwe ernstige tekortkomingen te voorkomen.
Nawoord Algemene Rekenkamer
De Algemene Rekenkamer stelt de positieve, constructieve benadering van
de minister op haar bevindingen en opmerkingen op prijs.
Met de minister toont zij zich tevreden over de verbetering in het financieel
beheer. Zij hoopt dat de Defensieorganisatie deze positieve ontwikkeling op
het gebied van financieel beheer kan vasthouden. De grootschalige reorganisatie
die gaat plaatsvinden legt immers een fors beslag op de organisatie. De Algemene
Rekenkamer is verheugd over de aandacht van de minister voor het
specificeren van de beoogde beleidseffecten, waardoor naar verwachting de
VBTB-conformiteit van begroting en jaarverslag in de komende jaren zullen
toenemen.
Met de minister maakt zij zich zorgen over de ontwikkelingen op het gebied
van het materieelbeheer. Zij erkent dat het, mede gezien de bezuinigingstaakstelling,
de grootschalige reorganisatie en de complexiteit van de logistieke processen,
geen gemakkelijke opgave is om het materieelbeheer beter in de grip te krijgen.
Zij is met de minister van mening dat met de inmiddels gemaakte afspraken,
het verstevigd toezicht en het realistisch gehalte van de (verbeter)ambities,
een goede basis is gelegd om de ernstige onvolkomenheden in 2004 en latere
jaren weg te nemen.
In haar rechtmatigheidsonderzoek over 2004 zal de Algemene Rekenkamer
de voortgang van de beoogde verbeteringen in het financieel beheer en het
materieelbeheer nagaan. Ook zal zij de ontwikkeling van het contolveld nauwlettend
blijven volgen. Zij wijst daarbij nogmaals op het belang om gedurende de komende
reorganisatieperiode in control te blijven.
1 INLEIDING
1.1 Rapport bij het jaarverslag
In dit rapport beoordeelt de Algemene Rekenkamer het Jaarverslag 2003
en het financieel beheer en materieelbeheer en de daartoe bijgehouden administraties
van het Ministerie van Defensie.
Om tot deze beoordeling te komen maakt de Algemene Rekenkamer gebruik
van de werkzaamheden van de departementale auditdienst en verricht zij eigen
onderzoek.
1.2 Leeswijzer
Dit rapport bij het jaarverslag van het Ministerie van Defensie omvat,
behalve een samenvatting en een inleiding, vier hoofdstukken, te weten: «Het
ministerie» (hoofdstuk 2), «Jaarverslag van het ministerie»
(hoofdstuk 3), «Bedrijfsvoering van het ministerie» (hoofdstuk
4) en de «Reactie minister en nawoord Algemene Rekenkamer» (hoofdstuk
5).
Na de samenvatting vindt u de Audit Actielijst 2004 (AAL 2004). Deze bouwt
voort op de AAL 2003. De AAL laat zien op welke punten de Algemene Rekenkamer
vindt dat het ministerie actie moet ondernemen. Het overzicht
meldt ook de verbetermaatregelen die de minister heeft aangekondigd en de
termijn waarbinnen ze moeten leiden tot verbetering. Tevens biedt de AAL inzicht
in de voortgang van verbeteracties die de minister eerder heeft ingezet.
Hoofdstuk 2 laat zien wat de belangrijkste geldstromen en de belangrijkste
ontwikkelingen zijn binnen het ministerie, en naar welke onderwerpen de Algemene
Rekenkamer onderzoek heeft gedaan.
Hoofdstuk 3 beschrijft het oordeel van de Algemene Rekenkamer over het
jaarverslag en de saldibalans van het Ministerie van Defensie.
In hoofdstuk 4, dat gewijd is aan de bedrijfsvoering van het ministerie,
worden het oordeel van de Algemene Rekenkamer over het financieel beheer en
materieelbeheer en de ontwikkelingen daarin weergegeven.
Hoofdstuk 5 bevat de reactie van de minister en het nawoord van de Algemene
Rekenkamer.
2 HET MINISTERIE
2.1 Inleiding
Het Ministerie van Defensie is te typeren als een ministerie met veel
transactie-uitgaven. Het uitgaventotaal voor het begrotingsjaar 2003 bedroeg € 7,4
miljard.
Het Ministerie van Defensie hanteert als hoofddoelstellingen:
• de bescherming van de integriteit van het eigen en bondgenootschappelijke
grondgebied, inclusief de Nederlandse Antillen en Aruba;
• de bevordering van de internationale rechtsorde en stabiliteit;
• ondersteuning van civiele autoriteiten bij rechtshandhaving, rampenbestrijding
en humanitaire hulp, zowel nationaal als internationaal.
Het Ministerie van Defensie is verdeeld in zes Defensieonderdelen, de
Centrale Organisatie (CO): de Koninklijke Marine (KM), de Koninklijke Landmacht
(KL), de Koninklijke Luchtmacht (KLu), de Koninklijke Marechaussee (KMar)
en het Defensie Interservice Commando (DICO).
Onder DICO ressorteren twee agentschappen: Dienst Gebouwen, Werken en Terreinen
(DGW&T) en de Defensie Telematica Organisatie (DTO).
2.2 Ontvangsten, uitgaven, verplichtingen
Figuur 2 laat zien wat de belangrijkste ontvangsten, uitgaven en verplichtingen
van het Ministerie van Defensie zijn geweest in de verantwoording van 2002
en 2003 en in de begroting van 2004.
2.3 Belangrijke ontwikkelingen
Het Ministerie van Defensie heeft te maken met een forse bezuinigingstaakstelling.
De taakstelling uit het Strategisch akkoord bedraagt € 120 miljoen,
oplopend tot € 245 miljoen structureel vanaf 2006. Daar komen
de maatregelen in de Voorjaarsnota 2003 en het Hoofdlijnenakkoord nog bovenop,
zodat de structurele bezuiniging vanaf 2006 in totaal circa € 380
miljoen per jaar zal belopen. Dit leidt ertoe dat het Ministerie van Defensie
in de periode 2003–2008 een reductie van 11 700 voltijdsfuncties
moet bewerkstelligen.
Tevens heeft het ministerie in 2003 een start gemaakt met een reorganisatie
die in 2006 moet leiden tot een geheel nieuw bestuursmodel. In dit model zal
de departementsleiding onder meer de interne controle bij de defensieonderdelen
vanaf het centrale niveau sturen en bijsturen. Na het vertrek van de bevelhebbers
zullen de leidinggevenden van de nieuw in te richten defensieonderdelen niet
meer autonoom zijn in de inrichting en de uitvoering van hun processen, waaronder
begrepen de interne controle.
De talrijke (voornemens tot) reorganisaties, de uitstroombevorderende
maatregelen en de personele inzet bij crisisbeheersingsoperaties zullen in
de komende jaren naar verwachting leiden tot een kennis- en ervaringsverlies
binnen de gehele defensieorganisatie en tot capaciteitsproblemen in de uitvoering
van het beheer.
Een blauwdruk voor de structuur van de interne controle na de reorganisatie
is bij het directoraat-generaal Financiën en Control (DGFC) in ontwikkeling.
Twee andere belangrijke ontwikkelingen, welke een positieve impuls kunnen
geven aan het beheer, zijn de oprichting van het Centrale Betaalkantoor Defensie
en de Defensie Materieel Organisatie. In deze diensten worden de nu nog decentraal
belegde beheers- en uitvoeringstaken op centraal niveau ondergebracht.
2.4 Onderzoeksprogramma 2003
De Algemene Rekenkamer maakt jaarlijks een risicoanalyse. Op basis van
de risicoanalyse 2003 en de Audit Actielijst 2003 stelt zij een programma
op voor het jaarlijkse rechtmatigheidsonderzoek bij het Ministerie van Defensie.
De onderwerpen van onderzoek voor het jaar 2003 specifiek voor dit ministerie,
worden hieronder weergegeven.
Op grond van de risicoanalyse zijn de volgende departementspecifieke onderzoeken
en vervolgonderzoeken bij het ministerie uitgevoerd:
• onderzoek centrale sturing en toezicht (concerncontrolling);
• bedrijfsvoeringsonderzoek artikel 02 Koninklijke Landmacht (KL);
• bedrijfsvoeringsonderzoek artikel 03 Koninklijke Luchtmacht (KLu);
• bedrijfsvoeringsonderzoek artikel 04 Koninklijke Marechaussee (KMar);
• bedrijfsvoeringsonderzoek artikel 60 Defensie Interservice Commando
(DICO), Koninklijk Tehuis voor Oud Militairen en Museum Bronbeek (KTOMM).
Naast de bovengenoemde onderwerpen bevat het onderzoeksprogramma ook een
groot deel reviewactiviteiten om vast te stellen of de Algemene Rekenkamer
gebruik kan maken van de werkzaamheden van de departementale auditdienst.
De Algemene Rekenkamer heeft conform de risicoanalyse RJV 2003 eigen onderzoek
gedaan. Dit betreft reviewwerkzaamheden op een aantal defensiebrede- en artikelgebonden
aandachtspunten en integriteit. Daarnaast is aanvullend onderzoek verricht
op de werkzaamheden van de Auditdienst Defensie (ADD) op het defensiebrede
verplichtingenproces en zijn de werkzaamheden van de EDP auditgroep nader
onderzocht.
Doelmatigheidsonderzoek 2003
Van april 2003 tot september 2003 heeft de Algemene Rekenkamer een onderzoek
uitgevoerd naar de beveiliging van militaire objecten (Tweede Kamer, vergaderjaar
2003–2004, d.d. 04–02–2004, nr. 29 415 nr 1 en 2).
Zij concludeerde dat zes van de negentien onderzochte objecten niet aan de
minimale eisen voldeden die Defensie aan de fysieke beveiliging stelt. Zij
constateerde onder andere dat:
• er niet voldoende gepatrouilleerd werd;
• noodzakelijke beveiligingsmaatregelen niet waren getroffen;
• objecten eenvoudig toegankelijk zijn en dat sommige deuren open
waren die beslist gesloten moeten zijn.
Tevens stelde de Algemene Rekenkamer vast dat de toprapportages een te
rooskleurig beeld geven over de beveiliging van de militaire objecten.
Tenslotte voldeed de screening van eigen en extern personeel niet aan
de eisen. De minister heeft, gezien de ernst van de bevindingen, al ten tijde
van het onderzoek maatregelen getroffen.
3 JAARVERSLAG VAN HET MINISTERIE
3.1 Inleiding
De Algemene Rekenkamer heeft het Jaarverslag 2003 van het Ministerie van
Defensie beoordeeld. In paragraaf 3.2 staat het oordeel van de Algemene
Rekenkamer over het jaarverslag als geheel. Dit oordeel is opgebouwd uit deeloordelen
over de volgende onderdelen van het jaarverslag:
• financiële informatie,
• informatie over beleid,
• informatie over bedrijfsvoering.
Deze deeloordelen komen aan de orde in de volgende paragrafen.
Daarnaast beschrijft dit hoofdstuk het oordeel van de Algemene Rekenkamer
over de saldibalans van het ministerie en de toelichting op de saldibalans.
Voor haar oordeelsvorming over het jaarverslag van het ministerie maakt
de Algemene Rekenkamer gebruik van de werkzaamheden van de departementale
auditdienst. De oordelen van de Algemene Rekenkamer over het jaarverslag zijn
dan ook mede tot stand gekomen op basis van de uitkomsten van de werkzaamheden
van de auditdienst.
3.2 Oordeel jaarverslag
Op grond van haar bevindingen is de Algemene Rekenkamer van oordeel dat
het jaarverslag over 2003 van het Ministerie van Defensie voldoet aan de eisen
die de Comptabiliteitswet (CW 2001) stelt, met uitzondering van de in §
3.3 genoemde artikeloverschrijdingen en de in § 3.5.3 beschreven VBTB-conformiteit.
Wel verdient de totstandkoming van het jaarverslag, inclusief de daarin
opgenomen jaarrekening, bijzondere aandacht. De Algemene Rekenkamer stelde
in het (concept)jaarverslag 2003 nog enkele onnauwkeurigheden (accuratessefouten)
vast die inmiddels zijn gecorrigeerd.
Aan de direct betrokkenen wordt geadviseerd meer aandacht aan de voorbereiding
te besteden, zodat de uitvoering van het proces op centraal niveau tijdiger
en meer gestructureerd kan verlopen.
De Algemene Rekenkamer is tot dit oordeel gekomen op basis van onderzoek
naar het jaarverslag van het Ministerie van Defensie. Zij heeft oordelen over
de volgende onderdelen: financiële informatie, saldibalans en toelichting,
informatie over het gevoerde beleid en informatie over de bedrijfsvoering.
Zij baseert haar oordelen op eisen die de CW 2001 stelt aan deze onderdelen.
De (deel)oordelen van de Algemene Rekenkamer en de onderbouwing hiervan zijn
in de volgende paragrafen te vinden.
3.3 Financiële informatie
Op grond van haar bevindingen is de Algemene Rekenkamer van oordeel dat
de financiële informatie in het jaarverslag over 2003 van het Ministerie
van Defensie voldoet aan de eisen die de CW 2001 stelt, met uitzondering van
de verderop in deze paragraaf gerapporteerde bevindingen, waarbij sprake is
van overschrijdingen van de door de Algemene Rekenkamer gehanteerde artikeltolerantiegrenzen.
Met financiële informatie wordt bedoeld:
• alle verplichtingen, uitgaven, ontvangsten zoals opgenomen in de
verantwoordingsstaat over het ministerie en de toelichting daarbij;
• alle baten, lasten, kapitaaluitgaven, kapitaalontvangsten, balansposten
zoals opgenomen in de verantwoordingsstaat over de agentschappen en de toelichting
daarbij. Het Ministerie van Defensie kent twee agentschappen, te weten DTO
en DGW&T.
Verantwoordingsstaat ministerie en toelichting
Onderstaand overzicht laat zien welke belangrijke fouten en/of onzekerheden
dan wel onvolledigheden de Algemene Rekenkamer heeft geconstateerd met betrekking
tot de rechtmatigheid en/of deugdelijke weergave.
Overzicht 1 Bedragen van de verantwoordingsstaat 2003,
Ministerie van Defensie (x € 1 miljoen)
Verplichtingen*
Uitgaven*
Ontvangsten
Totaal
7 082
7 404
230
Belangrijke fouten/ onzekerheden
16,4
17,6
0
Onvolledigheden
0 (5,5)**
0 (1,2)**
0 (3.8)**
* Het bedrag aan verplichtingen en uitgaven bevat in totaal € 44,4
miljoen respectievelijk € 94,6 miljoen aan overschrijdingen. Indien
de Staten-Generaal niet akkoord gaan met de desbetreffende slotwetmutaties,
zal de Algemene Rekenkamer haar oordeel over de financiële informatie
moeten herzien.
** Het tussen haakjes geplaatste bedrag duidt op onzekerheid over de volledigheid
van dat bedrag.
In bijlage 1 worden de belangrijke fouten en onzekerheden nader toegelicht.
Uit de bijlage blijkt dat de totaalbedragen aan fouten, onzekerheden en onvolledigheden
binnen de goedkeuringsgrenzen voor de verantwoording als totaal vallen.
Het totale bedrag van € 34 miljoen aan belangrijke fouten en/of
onzekerheden met betrekking tot de rechtmatigheid en/of de deugdelijke weergave
en/of het voldoen aan de verslaggevingsvoorschriften, betreft de volgende
artikelen.
Artikel 03, Koninklijke Luchtmacht, verplichtingen
Voor een bedrag van € 4,8 miljoen aan verplichtingen is ten
onrechte de Europese verwervingsprocedure niet gevolgd. Dit bedrag is op basis
van het ontbreken van een wettelijke grondslag niet rechtmatig. Voor een bedrag
van € 11,6 miljoen aan verplichtingen zijn fouten aangetroffen met
betrekking tot juistheid en bestaan van verplichtingen. Deze verplichtingen
zijn hierdoor ondeugdelijk weergegeven.
Artikel 09, Vredesoperaties, uitgaven
Een bedrag van € 0,7 miljoen aan uitgaven is niet juist weergegeven
door het niet-toepassen van de voorschriften. Voor een bedrag van € 9,2
miljoen bestaat onzekerheid over de rechtmatigheid. Dit komt door het ontbreken
van onderliggende bescheiden of door ontoereikende onderbouwingen.
Artikel 60, Ondersteuning krijgsmacht, uitgaven
Voor een bedrag van € 0,5 miljoen zijn vergoedingen en/of betalingen
niet rechtmatig. Een bedrag van € 2,3 miljoen is niet deugdelijk
weergegeven omdat het verkeerde artikel is belast. Voor een bedrag van € 4,9
miljoen bestaat onzekerheid over de rechtmatigheid door het ontbreken van
onderliggende bescheiden of door ontoereikende onderbouwingen.
Verantwoordingsstaat agentschappen DTO en DGW&T en
toelichting
De Algemene Rekenkamer heeft geen belangrijke fouten en/of onzekerheden
geconstateerd met betrekking tot de rechtmatigheid en/of de deugdelijke weergave
en/of het voldoen aan de verslaggevingsvoorschriften.
3.4 Saldibalans en toelichting
Op grond van haar bevindingen is de Algemene Rekenkamer van oordeel dat
de saldibalans 2003 en de toelichting van het Ministerie van Defensie voldoen
aan de eisen die de CW 2001 stelt.
Onderstaand overzicht laat de totaalbedragen zien waaruit de saldibalans
2003 is opgebouwd en welke belangrijke fouten en/of onzekerheden dan wel onvolledigheden
de Algemene Rekenkamer heeft geconstateerd met betrekking tot de rechtmatigheid
en/of deugdelijke weergave.
Overzicht 2 Bedragen van de saldibalans per 31 december
2003, Ministerie van Defensie (bedragen x € 1 miljoen)
Debet
Credit
Totaal
14 821,3
14 821,3
-/- uitgaven respectievelijk ontvangsten en tegenrekeningen
12 244,8
2 701,1
Beoordeeld
2 576,5
12 120.2
Belangrijke fouten/onzekerheden
0
0
Onvolledigheden
0
0
Het totaal aan openstaande voorschotten die zijn afgerekend, bedraagt € 1 780,8
mln. De Algemene Rekenkamer stelt vast dat deze afrekeningen aan de eisen
voldoen. De Algemene Rekenkamer heeft geen belangrijke fouten en onzekerheden
geconstateerd in de saldibalans.
3.5 Informatie over beleid
3.5.1 Oordeel
Op grond van haar bevindingen is de Algemene Rekenkamer van oordeel dat
de informatie over het gevoerde beleid in het jaarverslag 2003 van het Ministerie
van Defensie op deugdelijke wijze tot stand is gekomen en voldoet aan de verslaggevingseisen,
met uitzondering van de VBTB-conformiteit.
De Algemene Rekenkamer kan voor het verslagjaar 2003 nog geen volledig oordeel geven over de informatie over het gevoerde
beleid in het jaarverslag. Volgens de CW 2001 hoort de Algemene Rekenkamer
te onderzoeken of de informatie over het gevoerde beleid in het jaarverslag
deugdelijk tot stand is gekomen en voldoet aan de daaraan te stellen kwaliteitsnormen.
Voor de kwaliteit van de informatie over beleid is het onderzoek beperkt tot
het voldoen aan de verslaggevingseisen. Dit heeft tot het bovenstaande oordeel
geleid.
De kwaliteitsnormen voor informatie over beleid zijn rijksbreed nog niet
uitgewerkt. Evenmin is er een bijbehorende controlestructuur opgezet. Bovendien
doet de departementale auditdienst volgens de CW 2001 slechts onderzoek naar
de deugdelijke totstandkoming van de informatie over beleid, en niet naar
de kwaliteit van de informatie. Hij geeft echter geen oordeel over de inhoudelijk
juistheid en toereikendheid van de informatie.
In 2003 is door de ADD vanwege de personele tekorten volstaan met een
update van het in 2002 uitgevoerde (uitgebreidere) onderzoek. De controle
van de ADD vormt een bruikbare basis voor de oordeelsvorming van de Algemene
Rekenkamer over de totstandkoming van de niet financiële beleidsinformatie
(NFBI). De werkzaamheden van de ADD zijn vooral gericht op de stand van zaken
en de ontwikkelrichting en de conformiteit van het jaarverslag aan de verslaggevingsvoorschriften.
Met betrekking tot de kwaliteit van de informatie over het gevoerde beleid
kan de Algemene Rekenkamer geen gebruikmaken van de departementale voorcontrole,
zoals gebruikelijk bij de andere onderzoeksobjecten.
Met ingang van de begrotingscyclus 2005 moeten de normen en de controlestructuur
uitgewerkt zijn én toegepast worden (motie-Van Walsem).
3.5.2 Staat van de beleidsinformatie
De Algemene Rekenkamer onderzoekt sinds 2000 op gezette tijden hoe het
staat met de evaluatiefuncties bij de ministeries. Het rapport Staat van de beleidsinformatie 2004, dat de Algemene Rekenkamer ook
op Verantwoordingsdag 2004 publiceert, richt zich op de rol van de beleidsdirecties
in de evaluatiefunctie van de ministeries.
De beleidsinformatie die ministeries opleveren en die deels voortkomt
uit beleidsevaluaties, is voor een groot deel terug te vinden in de jaarverslagen
van de ministeries. Daarmee is er een directe link tussen het jaarlijkse onderzoek
naar de staat van de beleidsinformatie en het jaarlijkse onderzoek van de
Algemene Rekenkamer naar de jaarverslagen van ministeries.
Het rapport Staat van de beleidsinformatie 2004
bevat echter geen onderzoek naar én geeft dus geen oordeel over de
kwaliteit van evaluatieonderzoeken en de gegevens uit de systemen van reguliere
prestatiegegevens. Het rapport geeft daarom nog geen bevindingen voor het
oordeel van de Algemene Rekenkamer over de deugdelijke totstandkoming en de
kwaliteit van de informatie over het gevoerde beleid.
3.5.3 VBTB-conformiteit
Verder heeft de Algemene Rekenkamer dit jaar onderzoek gedaan naar de
VBTB-conformiteit van de niet-financiële informatie over het beleid in
het jaarverslag. Dat wil zeggen dat de Algemene Rekenkamer bij het ministerie
onderzoek heeft verricht naar de volgende vraag:
«In welke mate worden voor de operationele doelstellingen, waarvoor
in de begroting 2003 voldoende inzicht werd geboden in de drie w-vragen, ook
de drie h-vragen beantwoord in het jaarverslag?» De Algemene Rekenkamer is van mening dat een goede begroting een belangrijke
voorwaarde is voor een goede verantwoording.
De w-vragen, de h-vragen en de resultaten van dit onderzoek worden in
onderstaand figuur weergegeven.
De Algemene Rekenkamer concludeert dat de niet financiële beleidsinformatie
in het jaarverslag niet altijd aansluit bij de informatie in de begroting.
Zowel in de begroting als in het jaarverslag is per beleidsartikel een
zogenoemde doelstellingenmatrix opgenomen, waaruit blijkt hoeveel eenheden
(kwantiteit) binnen welke termijn (reactietijd) beschikbaar moeten zijn. In
het jaarverslag wordt echter nog te summier ingegaan op afwijkingen van de
eerder in de begroting opgenomen waarden binnen de doelstellingsmatrix.
Uit de tabel blijkt dat voor een aantal operationele doelstellingen geldt
dat het jaarverslag geen goede informatie geeft over de mate waarin de gestelde
doelstelling ook is bereikt. Van de in totaal vierendertig operationele doelstellingen
geeft het jaarverslag slechts voor twaalf daarvan voldoende inzicht in de
bereikte effecten.
3.6 Informatie over de bedrijfsvoering
Op grond van haar bevindingen is de Algemene Rekenkamer van oordeel dat
de informatie over de bedrijfsvoering waaronder de mededeling bedrijfsvoering
in het Jaarverslag 2003 van het Ministerie van Defensie op deugdelijke wijze
tot stand is gekomen en voldoet aan de verslaggevingseisen.
In het Jaarverslag 2002 dienden de ministers een mededeling over de bedrijfsvoering
op te nemen waarin zij voor met name genoemde onderdelen van de bedrijfsvoering
verklaren dat er sprake is van beheerste processen. Die verplichting is voor
het Jaarverslag 2003 vervallen. De ministers hebben een grote vrijheid gekregen
in de wijze waarop zij zich over hun bedrijfsvoering moeten verantwoorden.
De minister van Defensie heeft er niettemin voor gekozen opnieuw te verklaren
dat er sprake is van beheerste processen. De Algemene Rekenkamer waardeert
dit positief. De minister geeft hiermee aan dat hij bewust de verantwoordelijkheid
voor de bedrijfsvoering op zich neemt en bereid is zich hierover te verantwoorden.
De mededeling betreft het financieel beheer, het materieelbeheer, en op
het niveau van de Defensieonderdelen, de sturing en beheersing. Voor de beoordeling
ervan beschikt het ministerie over, deels zelfontwikkelde, normenkaders.
De mededeling resulteert in een uitspraak over de beheersing van bedrijfsprocessen
over het gehele jaar 2003. Echter, de toelichting beperkt zich tot de stand
van zaken ultimo 2003. Met een korte beschrijving van alle gedurende 2003
gesignaleerde knelpunten/risico's met vermelding van de al genomen en/of geplande
verbeteracties, zou de mededeling aan waarde winnen.
De bedrijfsvoeringsinformatie is voor een groot deel afkomstig uit de
toprapportages. De Algemene Rekenkamer vraagt specifiek aandacht voor de in
§ 4.3.1.2 geconstateerde bevindingen met betrekking tot de totstandkoming
van de toprapportages als onderdeel van de managementcontrolcyclus.
4 BEDRIJFSVOERING VAN HET MINISTERIE
4.1 Inleiding
Dit hoofdstuk beschrijft de resultaten van het onderzoek van de Algemene
Rekenkamer naar de bedrijfsvoering van het Ministerie van Defensie. Onder
«bedrijfsvoering» verstaat de Algemene Rekenkamer op de eerste
plaats het financieel beheer en materieelbeheer en de daartoe bijgehouden
administraties. Tot de bedrijfsvoering van het ministerie rekent de Algemene
Rekenkamer ook de controle door de departementale auditdienst. De Algemene
Rekenkamer baseert haar oordelen op basis van eisen die de CW 2001 stelt aan
deze onderdelen. De onderdelen van de bedrijfsvoering en de eisen die de CW
2001 stelt aan de controle van de bedrijfsvoering zijn samengevat in onderstaand
figuur.
Bij haar oordeelsvorming over het jaarverslag en de bedrijfsvoering van
het ministerie maakt de Algemene Rekenkamer gebruik van de werkzaamheden van
de departementale auditdienst. Vooraf beoordeelt de Algemene Rekenkamer of
zij kan steunen op de werkzaamheden van de auditdienst. Hiervoor doet zij
uitvoerig onderzoek naar deze werkzaamheden. Bij een positieve uitslag van
dit onderzoek zullen de oordelen van de Algemene Rekenkamer over
de bedrijfsvoering mede tot stand komen op basis van de uitkomsten van de
werkzaamheden van de auditdienst.
4.2 Oordeel financieel beheer en materieelbeheer
Op grond van haar bevindingen is de Algemene Rekenkamer van oordeel dat
de onderzochte onderdelen van het financieel beheer, materieelbeheer en de
daartoe bijgehouden administraties in 2003 van het Ministerie van Defensie
voldoen aan de die de CW 2001 stelt, met uitzondering van de volgende (ernstige)
onvolkomenheden:
• verificatie (§ 4.2.1.1);
• inhuur derden en voorafgaand financieel toezicht (§ 4.2.1.2);
• verplichtingenbeheer (§ 4.2.1.3);
• de voorraadadministratie bij het Logistiek Centrum Koninklijke
Luchtmacht ( § 4.2.2.2.);
• de registratie van de apparaatsgoederen bij Defensie Interservice
Commando (DICO) ( § 4.2.4.);
• deskundigheid en beschikbaarheid financieel-economische personeel
en personeel interne controle (§ 4.3);
• voorschrift Informatiebeveiliging Rijksdienst (§ 4.3.2);
• het defensiebrede wapen- en munitiebeheer (§ 4.2.2.1);
• de magazijnvoorraadadministraties bij het Marinebedrijf (MB) en
bij het Kleding- en Persoonsgebonden Uitrustingsbedrijf (KPU) (§ 4.2.2.2);
• de administratie bij de Divisie Gevechtssteun Commando (DGC) (§ 4.2.2.3).
Hiervan merkt de Algemene Rekenkamer de volgende onderdelen als ernstige
onvolkomenheden aan:
• het defensiebrede wapen- en munitiebeheer;
• de magazijnvoorraadadministraties bij het MB en bij KPU;
• de administratie bij de DGC.
4.2.1 Financieel beheer
4.2.1.1 Verificatie
De kwaliteit van de verificatie bij de KLu vertoont over 2003 wederom
onvolkomenheden. Het grootste knelpunt betreft het ontbreken van een actueel
contractenregister, een randvoorwaarde voor een deugdelijke verificatie.
Bij DICO vertoont de verificatie van verzamelfacturen van de Defensie
Verkeer- en Vervoerorganisatie (DVVO), evenals over 2002, onvolkomenheden.
Inmiddels hebben DICO, DVVO en de ADD afspraken gemaakt om deze problemen
op te lossen.
4.2.1.2 Inhuur derden en voorafgaand financieel toezicht
Bij de CO en de Defensie ICT Uitvoeringsorganisatie (DICTU) constateert
de Algemene Rekenkamer onvolkomenheden bij het proces van inhuur van derden.
De inhuur van diensten bij de CO heeft een omvang van ca € 28
miljoen in 2003. Bij DICTU gaat het om een bedrag van ca € 1,65
miljoen tot november 2003. Bij DICTU heeft in bepaalde gevallen de snelheid
van de inzet van het gehuurde personeel geprevaleerd boven de zorgvuldige
naleving van verwervingsprocedures. De Algemene Rekenkamer stelt vast dat
enkele behoeftestellers niet altijd een functieprofiel opstellen voor de inhuur
van derden maar op naam inhuren. Bovendien werden ingehuurde medewerkers
achteraf ondergebracht onder reeds bestaande raamovereenkomsten.
Door behoeftestellers zijn buiten de verwervende instanties om met leveranciers
mondelinge overeenkomsten aangegaan, dan wel toezeggingen gedaan zonder daarvoor
de bevoegdheid te hebben. Tevens zijn in 2003 in een aantal gevallen contracten
achteraf opgesteld.
Volgens de vigerende regelgeving dient in de behoeftestellings- en contractfase
voorafgaand financieel toezicht plaats te vinden. Te vaak worden de dossiers
echter achteraf aangeboden, waardoor toezicht door de controller te laat plaatsvindt
en doelmatigheid en rechtmatigheid onvoldoende worden geborgd.
De Algemene Rekenkamer dringt er op aan dat in situaties waarin de behoeftesteller
op naam wenst in te huren, deze aanvraag wordt onderbouwd met legitieme redenen.
Daarna dient het dossier ter voorafgaande toetsing te worden voorgelegd aan
de betreffende controller. Immers, het niet-naleven van geldende procedures
voor inhuur van derden kan claimrisico's met zich mee brengen en eventueel
tot juridische procedures leiden. Tevens is zorgvuldige naleving van de procedures
een waarborg om (de schijn van) belangenverstrengeling of integriteitsschendingen
te voorkomen.
4.2.1.3 Verplichtingenbeheer
Het verplichtingenbeheer bij de KL en in mindere mate bij de KM en de
KLu, vertoont over 2003 onvolkomenheden. Bij de KM is het tijdig vastleggen
van verplichtingen in de Geïntegreerde Verplichtingen Kas Kosten Administratie
(GVKKA) inmiddels verbeterd maar blijft een attentiepunt. Ook bij de KLu blijft
de Algemene Rekenkamer aandacht vragen voor het tijdig vastleggen van verplichtingen.
De verplichtingenproblematiek bij de KL blijft, evenals in voorafgaande
jaren, ook over 2003 nog een structureel knelpunt. Op aandringen van de ADD
heeft de KL voor € 29 miljoen (absoluut) aan fouten gecorrigeerd,
waardoor er in 2003 geen artikeloverschrijding heeft plaatsgevonden.
De Algemene Rekenkamer beveelt aan de procedures voor verplichtingenbeheer
stringenter toe te passen en de interne controles in de lijn op dit punt uit
te breiden.
4.2.2 Materieelbeheer
De Algemene Rekenkamer constateert over 2003 dat het materieelbeheer bij
het Ministerie van Defensie vier ernstige onvolkomenheden vertoont.
Per 1 april 2004 is de Defensie Materieel Organisatie (DMO) in oprichting,
waarin per 1 januari 2005 de gehele materieel logistieke organisatie
zal worden opgenomen.
De Algemene Rekenkamer dringt erop aan dat in de verbeterplannen realistisch
wordt aangegeven hoe de knelpunten worden aanpakt, met bijbehorend haalbaar
tijdschema, om de start binnen de DMO zonder ernstige knelpunten te laten
beginnen. Voorts gaat zij ervan uit dat de overdracht via overdrachtsdocumenten
zal worden begeleid.
4.2.2.1 Defensiebreed wapen- en munitiebeheer
Goed wapenbeheer houdt niet alleen in dat geen sprake is van vermissingen
van wapens. Ook het op orde zijn van administratieve bescheiden als bruikleenbewijzen
en wapenlijsten, de naleving van procedures, aanwezigheid van functiescheiding
en interne controles zijn basisvoorwaarden voor een adequaat beheer.
Uit de in 2003 uitgevoerde onderzoeken blijken diverse knelpunten, zoals:
• het ontbreken van functiescheiding (KLu);
• ongeregistreerde wapens (KLu, KL, KMar en KM);
• (niet afgewikkelde) vermissingen (KL);
• het niet op orde zijn van gewaarmerkte wapenlijsten en bruikleenbewijzen
(KL);
• afwijkingen in afgifteprocedures (KL, KM);
• innameprocedures (KMar);
• opslagprocedures (KL, KMar).
Gezien deze afwijkingen concludeert de Algemene Rekenkamer dat het wapenbeheer
van klein-kaliberwapens defensiebreed niet voldoende is. Het belangrijkste
risico is de daadwerkelijke vermissing van wapens, hetgeen nu wegens administratieve
omissies niet (tijdig) is vast te stellen.
De oorzaken van de hierboven geconstateerde bevindingen zijn grotendeels
gelegen in een teruggang in de administratieve discipline. De Algemene Rekenkamer
beveelt daarom aan om de procedures voor het wapenbeheer aan te scherpen.
Overigens zijn er geen concrete aanwijzingen voor vermissingen van wapens.
Evenals aan het wapenbeheer stelt Defensie van oudsher ook aan munitiebeheer
hoge eisen (nultolerantie). Procedures moeten strikt worden nageleefd en de
administratie dient betrouwbaar te zijn. Een bijkomende factor is het geheel
aan externe voorschriften, die onder meer een maximum stellen aan de per locatie/bunker
opgeslagen hoeveelheid springstof. Een betrouwbare administratie vormt de
basis voor het beleggingsplan en externe rapportages.
Uit dit oogpunt dient niet alleen de aanwezige voorraad overeen te stemmen
met de administratie, maar is ook de correcte registratie van de locatie van
munitie van belang. De Algemene Rekenkamer stelt vast dat de administraties
van de KM (Marinebedrijf en het Commando Korps Mariniers (CKMARNS)) en KLu
(Commando Tactische Luchtstrijdkrachten (CTL)) onvoldoende betrouwbaar zijn.
Zij beveelt aan om de procedures omtrent het (administratieve) munitiebeheer
aan te scherpen.
Gezien de hoge eisen die aan het wapen- en munitiebeheer moeten worden
gesteld, de al eerder aangegeven nultolerantie, merkt de Algemene Rekenkamer
dit aan als ernstige onvolkomenheid.
Verder merkt de Algemene Rekenkamer op dat een belangrijk deel van de
opgeslagen munitie niet meer courant is (schattingen: KLu 6%, KM 23% en KL
66%). Deze munitie neemt een belangrijk deel van de opslagruimte in beslag.
Inmiddels is al veel onderzoek verricht naar de mogelijkheden om deze munitie
op te ruimen. De Algemene Rekenkamer raadt aan de besluitvorming over de reductie,
danwel de vernietiging van deze incourante voorraden op afzienbare termijn
af te ronden.
4.2.2.2 Magazijnvoorraadadministraties
Defensie kent drie grote voorraadmagazijnen te weten:
• Logistiek Centrum Koninklijke Luchtmacht (LCKLu);
• Landelijk Bevoorradingsbedrijf Koninklijke Landmacht (LBBKL), waarvan
het Kleding- en Persoonsgebonden Uitrustingsbedrijf (KPU) onderdeel is;
• Marinebedrijf (MB).
De Algemene Rekenkamer constateert dat drie (grote) voorraadadministraties
niet betrouwbaar zijn. In onderstaande tabel wordt dit toegelicht.
Omschrijving
Totale voor-raadwaarde (indicatie)
% verschil bij deelwaarne-mingen*
1e jaar van onvolkomenheid
LCKLu/ Logistieke Divisie Woensdrecht (LDW)
€ 479 miljoen
25%114%2
2001
LBBKL/KPU
€ 200 miljoen
13%135%2
2001
Marinebedrijf (MB)
€ 1 miljard
34%1
2001
* De percentages betreffen de deelwaarnemingen en zijn niet te extrapoleren
naar de totale voorraadwaarde.
1 Administratie als uitgangspunt
2 Voorraad als uitgangspunt.
Betrouwbare magazijnvoorraadadministraties vormen de basis voor een goed
en doelmatig materieelbeheer. Zij fungeren als uitgangspunt voor artikelmanagement
(verwerven van artikelen). Niet betrouwbare administraties kunnen leiden tot
problemen in de servicegraad, in het onderhoud of ondoelmatigheid. Bij de
belangrijkste magazijnen van het Ministerie van Defensie bleek bij deelwaarnemingen
dat van een relatief groot aantal geïnspecteerde Nato Stock Nummers-artikelen
(NSN) de administratie niet overeen kwam met de aanwezige voorraad. Belangrijke
oorzaken van deze afwijkingen zijn:
• de aanwezigheid van zeer oude nog op te schonen voorraad;
• (te) beperkte inventarisaties, grote voorraadverschillen zonder
(vastgelegde) analyses naar oorzaak en gevolg;
• de in de afgelopen jaren gerealiseerde overgang (bij LCKLu en KPU)
naar complexe geautomatiseerde systemen waarbij moderne real time systemen
(WMS, Warehouse Management Systeem) met interfaces gekoppeld zijn aan oude
batchverwerkende systemen;
• personele knelpunten in zowel kwaliteit als kwantiteit en de tekort
schietende administratieve discipline.
Door het ontbreken van een audittrail zijn de oorzaken van individuele
verschillen door zowel de ADD als de Algemene Rekenkamer niet meer te achterhalen.
Het is met name van belang dat de administratie van artikelen, die essentieel
zijn voor de operationele taakuitoefening en operationele inzetbaarheid, betrouwbaar
is. Dit komt bijvoorbeeld naar voren bij de problemen rond de bevoorrading
van Nucleaire, Biologische en Chemische beschermende kleding (NBC-kleding)
ten behoeve van Tulip Guardian/Display Deterrence door het KPU-bedrijf. Zo
was de geleverde maatverdeling onjuist, de geconditioneerde verpakking niet
in orde en gaf de omverpakking niet de juiste inhoud weer. Deze knelpunten
vormen risico's voor de NBC-bescherming van uitgezonden militairen. Door de
onbetrouwbare voorraadadministraties wordt bevoorrading en de herbevoorrading
bij crisisbeheersingsoperaties bemoeilijkt.
De Algemene Rekenkamer is van mening dat de drie genoemde grote voorraadadministraties
geen getrouw beeld geven van de werkelijkheid.
De oorzaken van de verschillen bij het LCKLu/LDW zijn inmiddels in 2003
in kaart gebracht en op structurele wijze aangepakt zodat er naar verwachting
in 2004 en later veel minder nieuwe verschillen zullen ontstaan. Hiermee is
als het ware de kraan dicht en kan nu gedweild worden door de voorraadverschillen
uit 2003 en voorgaande jaren in de komende jaren op te lossen zonder dat er
veel nieuwe bijkomen.
Bij het LBBKL/KPU en het Marinebedrijf is er nog (steeds) geen zicht op
de onderliggende oorzaken van de voorraadverschillen, zodat daar als het ware
sprake is van dweilen met de kraan open. Hierdoor wordt veel energie gestoken
in reparatie-acties achteraf in plaats van structurele oplossingen. Bij LBBKL/KPU
geldt dat bijvoorbeeld voor het ad-hoc tellen van NBC-artikelen naar aanleiding
van ontstane problemen bij deze categorie goederen. Derhalve is bij zowel
het LBBKL/KPU als bij het Marinebedrijf naar de mening van de Algemene Rekenkamer
sprake van een ernstige onvolkomenheid in het materieelbeheer.
4.2.2.3 Divisie Gevechtssteun Commando (DGC)
Het DGC is onderdeel van de KL en is een bijzonder «materieelzware»
divisie: circa 27% van het landmachtmaterieel, exclusief voorraden, is bij
DGC ondergebracht.
Ook hier geeft de administratie geen getrouw beeld van de fysiek aanwezige
goederen. De grootste afwijkingen betreffen met name het niet (volledig) geregistreerd
zijn van materieel. Bij deelwaarnemingen bedroeg de gemiddelde afwijking 23%.
Bij twee onderdelen zijn sinds 2001 geen telplannen en telverslagen meer aangetroffen.
Het in augustus/september 2003 retour ontvangen materieel van uitzendingen
is ultimo 2003 nog niet in de administratie verwerkt. De belangrijkste oorzaken
van deze problematiek zijn terug te voeren op de reorganisatie binnen DGC
en uitzendingen.
Gezien het terugkerend karakter van de onvolkomenheden én de omvang
van het materieel belang merkt de Algemene Rekenkamer de onvolkomenheden aan
als ernstig.
4.2.2.4 DICO, registratie apparaatsgoederen
Evenals in 2002 was over 2003 sprake van een problematiek met betrekking
tot de registratie van apparaatsgoederen in het geautomatiseerde systeem McMain.
De implementatie van McMain loopt moeizaam. Bij twee van de drie onderzochte
eenheden bleek de registratie van apparaatsgoederen in McMain niet of nauwelijks
vorm te hebben gekregen. Omdat deze twee eenheden evenmin de oorspronkelijke
applicaties hebben bijgehouden én er bij de gebruikers nauwelijks draagvlak
aanwezig is om over te gaan op McMain, loopt DICO risico's voor het beheer
van apparaatsgoederen. De Algemene Rekenkamer merkt dit aan als een onvolkomenheid.
4.3 Bevindingen overige bedrijfsvoering
4.3.1 Concerncontrol
De Algemene Rekenkamer constateerde in 2002 onvolkomenheden op het gebied
van de concerncontrol. Alhoewel het Ministerie van Defensie deze problematiek
inmiddels ook onderkend heeft en een eerste aanzet heeft gedaan op weg naar
een (meer structurele) oplossing constateert de Algemene Rekenkamer over 2003
wederom onvolkomenheden. De deskundigheid en beschikbare capaciteit van het
FEZ en IC personeel zijn niet toereikend. Dit heeft als gevolg dat zowel in
de aansturing van de concerncontrol door DGFC, als in de opzet en de werking
van de control door de defensieonderdelen knelpunten ontstaan. Voorts is de
betrouwbaarheid van de toprapportages onvoldoende gewaarborgd.
4.3.1.1 Administratieve organisatie standaardiseren
In 2003 gaf DGFC instructies uit om voor financiële processen de
administratieve organisatie tot een defensiebrede standaardisatie te komen.
Echter, een plan van aanpak voor defensiebrede standaardisatie van de administratieve
organisatie (AO) voor alle processen, ontbreekt.
4.3.1.2 Betrouwbaarheid toprapportages onvoldoende gewaarborgd
Elk kwartaal verantwoorden de bevelhebbers zich over de resultaten van
de bedrijfsvoering in de toprapportages die in het Politiek Beraad (PB) worden
besproken. Zowel uit onderzoek van de ADD, als uit eigen onderzoek van de
Algemene Rekenkamer bleek dat in de toprapportages in een aantal gevallen
belangrijke informatie over de stand van de bedrijfsvoering ontbreekt. Op
het niveau van een resultaatverantwoordelijke eenheid (rve) en hogere niveaus
in de organisatie worden geconstateerde knelpunten in uitvoeringsrapportages
nog onvoldoende geanalyseerd op oorzaken. Hierdoor worden structurele knelpunten
in de bedrijfsvoering onvoldoende gesignaleerd, met als gevolg dat het management
onvoldoende op de hoogte is van de bestaande knelpunten in de bedrijfsvoering.
Daarbij komt dat de departementsleiding (DGFC) geen duidelijke normen heeft
geformuleerd voor de kwalificatie van het «op orde zijn» van de
bedrijfsvoering ten behoeve van de verantwoording naar het eersthogere niveau,
die uiteindelijk leidt tot de appreciatie van de bevelhebber c.q. commandant
in de toprapportage.
Bij de Defensieonderdelen voeren de bureaus Beleidsevaluatie en Audits
(BEAU) noch de onderliggende Interne Controle (IC)-eenheden gestructureerd
een controle uit op de grote hoeveelheid detailinformatie in jaarplannen en
rapportages, die de basis voor de uiteindelijke toprapportage vormen. DGFC/DFEZ
heeft samen met de ADD begin 2004 door middel van een dossierreview de deelmededelingen
over de bedrijfsvoering van de defensieonderdelen beoordeeld. DGFC gaat ervan
uit dat de bevelhebbers waarborgen in hun systemen hebben ingebouwd om onjuistheden
en misinterpretaties te voorkomen. Mede door gebrek aan een op de inhoud gericht
structureel toezicht, is de betrouwbaarheid (juistheid, eenduidigheid, volledigheid
en tijdigheid) van de informatie in toprapportages onvoldoende gewaarborgd.
De problematiek met betrekking tot de toprapportages wordt bij Defensie onderkend.
In de loop van 2004 wordt een nieuw rapportagesysteem ingevoerd.
4.3.1.3 (Interne) control(e) onder druk
In 2003 kwamen IC-taken verder onder druk te staan door onder meer capaciteitsproblemen
en reorganisaties. Ook maakten de bevelhebbers regelmatig gebruik van de mogelijkheid
de bureaus BEAU in te zetten voor aanvullende (oneigenlijke) taken, waardoor
minder tijd resteerde voor de reguliere afwerking van het controleprogramma
en delen van dit programma uiteindelijk niet zijn uitgevoerd.
Eind 2003 kampten de bureaus BEAU, IC-units en FEZ afdelingen tevens met
een onderbezetting. Uit een overzicht van de formatie Defensie per 1 januari
2004 blijkt dat zo'n 6% van de formatieplaatsen voor controlfuncties onbezet
is. De onderbezetting bij DGFC, de KM resp. de KL liggen met percentages van
resp. 8, 9 en 12 zelfs boven dit gemiddelde.
De Algemene Rekenkamer constateert dat de inrichting van de controlorganisatie
(FEZ, interne controle, bedrijfsvoering, management control) in
2003 verschillend is ingericht per defensieonderdeel. DGFC noch de krijgsmachtdelen
hebben goed inzicht in de capaciteit die ten minste nodig is voor de minimaal
uit te voeren operational audits en controles ten behoeve van de verantwoording
van het beheer. Control(e)organen werken voorts nog onvoldoende volgens een
plan voor een krijgsmachtdeel als geheel, op basis waarvan de verschillende
controlniveaus beter op elkaars werk kunnen steunen.
Voorts is de informatie die uit het systeem van toprapportages komt, deels
niet relevant en deels onvoldoende betrouwbaar.
Met name in de periode van reorganiseren is het van belang dat, rekening
houdend met de beperkte capaciteit, met de minimaal vereiste en zeer gerichte
informatie volstaan wordt. Vereenvoudiging, actualisatie, een betere aansluiting
op bestuurlijke behoeften en een betere borging van de betrouwbaarheid/kwaliteit
van de informatie zijn de sleutelwoorden tot verbetering, waarbij de geldende
voorschriften niet uit het oog mogen worden verloren. Een in gang gezet project
van informatisering voor de gehele Defensieorganisatie (Enterprise Resource
Processing) zal het proces van informatievoorziening op termijn moeten gaan
ondersteunen.
4.3.1.4 Appreciaties weinig kritisch
De Algemene Rekenkamer is van mening dat de commandanten als direct verantwoordelijken
voor de bedrijfsvoering zelf aan de hand van hun interne controle de betrouwbaarheid
van de door hen aan te leveren managementinformatie dienen vast te stellen
en bij hun appreciatie een zelfkritische grondhouding in acht dienen te nemen.
Om de commandanten op dit punt van dienst te zijn en vanuit zijn verantwoordelijkheid
als concerncontroller, dient DGFC de informatie afkomstig uit control self
assessments (monitoring bedrijfsvoering en toprapportages) periodiek steekproefsgewijs
te verifiëren door middel van reviews en het verrichten van deelonderzoeken
bij eenheden. Begin 2004 heeft DGFC/DFEZ samen met de ADD door middel van
een dossierreview de deelmededelingen over de bedrijfsvoering 2003 bij de
defensieonderdelen voor het eerst beoordeeld. In de blauwdruk voor de inrichting
van de concerncontrol wordt hier structureel in voorzien.
Voor de verificatie van de inhoudelijke juistheid van de gepresenteerde
verantwoordingsinformatie dienen andere instrumenten te worden ingezet. Zo
leveren «evaluators» die oefeningen beoordelen thans al (onafhankelijk)
kwalitatieve informatie over geleverde prestaties ten behoeve van toprapportages.
4.3.2 Voorschrift Informatiebeveiliging Rijksoverheid
(VIR)
In maart 2003 heeft het Politiek Beraad een besluit doen uitgaan over
de implementatie van beveiligingsmaatregelen.
De Beveiligingsautoriteit heeft in aansluiting hierop criteria gesteld
waaraan per 1 januari 2004 een informatiesysteem moet voldoen om over
te kunnen gaan tot de instandhoudingsfase.
De Algemene Rekenkamer stelt vast dat de CO en de KLu zijn overgegaan
tot de instandhoudingsfase. De overige Defensieonderdelen melden nog onvolkomenheden
in de maatregelen om tot instandhouding over te gaan. De onderdelen KM, KMar
en DICO verwachten 1 april 2004 over te kunnen gaan tot de instandhoudingsfase,
de KL zal echter naar verwachting niet gereed zijn voor het derde kwartaal
2004.
4.4 Ontwikkeling bedrijfsvoering
De Algemene Rekenkamer concludeert dat het financieel
beheer ten opzichte van 2002 op onderdelen is verbeterd. Zo zijn
de problemen bij DTO inzake het verwervingsproces opgelost en is bij het gehele
ministerie het naleven van de Europese aanbestedingsrichtlijnen verbeterd.
Zij signaleert echter wel een groot risico voor de kwaliteit van het (financieel)
beheer in de komende jaren. Door de grootschalige reorganisatie en de forse
taakstelling is de omvang van financieel deskundig personeel afgenomen. Hierdoor
is in toenemende mate sprake van functievermenging, hetgeen risico's van integriteitschendingen
met zich meebrengt. Tevens is in de tweede helft van 2003 sprake van een teruggang
in de administratieve discipline.
Met betrekking tot het materieelbeheer concludeert
de Algemene Rekenkamer dat er sprake is van een teruggang ten opzichte van
2002. De (ernstige) onvolkomenheden concentreren zich met name op het beheer
van wapens en munitie en op de betrouwbaarheid van de voorraadadministraties.
De talrijke (voornemens tot) reorganisaties, de uitstroombevorderende
maatregelen en de personele inzet bij crisisbeheersingsoperaties, hebben deze
ontwikkelingen in 2003 versterkt en hebben geleid tot kennis- en ervaringsverlies
en tot capaciteitsproblemen in de uitvoering van het beheer.
De Algemene Rekenkamer concludeert dat de (interne) control(e), zowel
kwantitatief als kwalitatief, met name in de tweede helft van 2003 bij alle
Defensieonderdelen niet op orde is. Voor de komende twee jaar wordt door het
Ministerie van Defensie zelfs een verdere daling van de (interne) control(e)capaciteit
voorzien. Hierdoor ontstaat het risico dat de kwaliteit van de (interne) control(e)
verder terugloopt.
Naar de mening van de Algemene Rekenkamer kan een dergelijke aanzienlijke
formatiereductie uitsluitend worden opgevangen door een doelmatiger inrichting
van processen, zoals de reorganisatie ook beoogt. Tijdens dit reorganisatieproces
is de inzet van tijdelijke extra capaciteit van FEZ en IC personeel gewenst
om «tijdens de verbouwing» in control te blijven.
Een eenvoudiger en eenduidiger inrichting van processen, waarvan kwaliteitsborging
onderdeel uitmaakt, is volgens de Algemene Rekenkamer randvoorwaarde om ook
en juist tijdens de periode van reorganisatie in control te blijven.
Dit kan gerealiseerd worden door verdere ontwikkeling van Defensiebreed
geldende normen voor kwaliteit, omvang en weging van de informatie die als
verantwoording in de toprapportages wordt opgenomen. Daarnaast is standaardisering
voor de inrichting van de administratieve organisatie en stroomlijning van
het toezicht gewenst. Deze standaardisering wordt door DFEZ in samenwerking
met de ADD nader uitgewerkt in de loop van 2004.
De Algemene Rekenkamer is voorts van mening dat maatregelen nodig zijn
om de bestaande onvolkomenheden in de aansturing en de bijsturing van de interne
controle in het nieuwe besturingsmodel te voorkomen.
De grootschalige reorganisatie zet het financieel beheer, materieelbeheer
en de interne controle onder druk.
De Algemene Rekenkamer beveelt aan een terughoudend en realistisch ambitieniveau
neer te zetten, waarin de aandacht zich toespitst op de meest risicovolle
aspecten van het beheer. In dit kader passen ook realistische, goed in de
tijd neergezette haalbare verbeterplannen voor de aanpak van de structurele
oorzaken met betrekking tot de geconstateerde onvolkomenheden.
Hierin zijn voor de herinrichting van de concerncontrol de volgende aspecten
van groot belang.
• een Defensiebrede uniforme aanpak voor de sturing en bijsturing
van de administratieve organisatie en de maatregelen van interne controle
vanaf het centrale niveau;
• het ontwikkelen van normen als meetpunten voor de bedrijfsvoering
bij het vaststellen van «in control» zijn;
• het voor de gehele Defensieorganisatie ontwikkelen van een centraal
systeem van toezicht op de juiste uitvoering van de interne controle door
de Defensieonderdelen en het (steekproefsgewijs) verifiëren van de betrouwbaarheid
van de door deze onderdelen aangeleverde verantwoordingsinformatie;
• het vaststellen van de benodigde capaciteit voor de uitvoering
van de controltaken door de onderdelen.
Inmiddels ontwikkelt DGFC een blauwdruk voor de herinrichting van de concerncontrol.
De Algemene Rekenkamer dringt er op aan de vermelde aspecten hierin op te
nemen.
5 REACTIE MINISTER EN NAWOORD ALGEMENE REKENKAMER
5.1 Reactie minister van Defensie
De minister van Defensie heeft op 28 april 2004 gereageerd op het
conceptrapport bij het Jaarverslag 2003 van zijn ministerie. Hieronder volgt
de integrale tekst van zijn reactie.
«Onderstaand treft u aan mijn reactie op de uitkomsten van het door
u uitgevoerde rechtmatigheidsonderzoek bij het jaarverslag van mijn ministerie.
Allereerst ga ik in op de bevindingen waarvoor u in uw brief in het bijzonder
mijn reactie vraagt. Daarna ga ik in op enkele andere punten uit de Audit
Actielijst.
Concerncontrol
Een steeds terugkerende notie in uw rapport is de toenemende druk op de
kwaliteit van het financieel- en materieel beheer en een in uw perceptie beperkte
aansturing en zicht op de kwaliteit van de interne controle activiteiten door
de concerncontroller. Ik merk daarbij het volgende op.
Als onderdeel van de verbetering van de besturing bij defensie, wordt
ook het controlveld defensiebreed heringericht. De blauwdruk voor deze herinrichting
is reeds beschikbaar. De feitelijke besluitvorming en overleg met de centrales
van overheidspersoneel moet nog plaats vinden.
Zoals alle reorganisaties die de komende tijd onder regie van Samson worden
uitgevoerd, dient ook de reorganisatie van het controlveld doelmatigheidswinst
op te leveren. Grosso modo dient er in het controlveld een functiereductie
van 30% gerealiseerd te worden. Mede met het oog op de door u geconstateerde
knelpunten, worden functies in de interne controle en in de bedrijfsvoerings-onderzoeksfunctie
daarbij ontzien. Ik realiseer mij dat het vermogen om tekortkomingen te constateren
daarmee relatief toeneemt, maar dat het uiteindelijk moet gaan om voldoende
capaciteit (in zowel kwantitatieve als kwalitatieve zin) om geconstateerde
tekortkomingen weg te nemen.
Ook de defensiebrede risicoanalyse voor 2004 heeft aan het licht gebracht
dat de kwaliteit van het financieel- en materieel beheer in verband met alle
reorganisaties onder verdere druk kan komen te staan. Daarom is besloten ook
in 2004 de «tight control» in de vorm van de verbeterplansystematiek
door te zetten en te intensiveren op het punt van tussentijdse appreciaties
door de concerncontroller en door de Auditdienst Defensie van de kwaliteit
van het door de lijnmanagers gevoerde financieel en materieelbeheer.
In de blauwdruk wordt voorts de nieuwe structuur op het gebied van interne
controle, genaamd «Onderzoeken Interne Beheersing (OIB)» beschreven.
Met de invoering van de OIB-structuur wordt IC-capaciteit geconcentreerd op
het niveau van de nieuwe operationele commando's, het Commando Dienstencentra
(CDC) en de Defensie Materieel Organisatie (DMO). Daarnaast zal worden toegewerkt
naar een uniforme controleaanpak voor geheel defensie op het gebied van financieel-
en materieel beheer en niet-financiële informatie. Ook zal de afstemming
van de risicoanalyses van de defensieonderdelen met die van de bestuursstaf
worden verbeterd. Gekozen is de OIB-structuur versneld in te voeren om daarmee
een eventuele uitholling van IC-capaciteit bij de bevelhebberstaven te ondervangen.
De OIB-organisaties gaan per 1 januari 2005 in de behoefte
aan IC-capaciteit voorzien. Aanvullend zal de DGFC strikter toezicht houden
op de kwaliteit van de uitgevoerde onderzoeken door de OIB's en zal meer richting
worden gegeven aan defensiebrede controleactiviteiten.
Met u ben ik van mening dat de kwaliteit van de informatie in de toprapportage
op belangrijke onderdelen verbeterd kan worden. Uit intern onderzoek is een
aantal tekortkomingen in zowel de totstandkoming, als in de behandeling van
de toprapportages naar voren gekomen. Op basis van dit onderzoek zijn voorstellen
gedaan voor het verbeteren van enerzijds de actualiteit, relevantie en betrouwbaarheid
van de informatievoorziening en anderzijds voor de behandeling en bijsturingsmogelijkheden
op basis van die informatie. Met deze voorstellen heb ik eind vorig jaar ingestemd
en de uitvoering daarvan is inmiddels in gang gezet. Zo komt met ingang van
de Toprapportage van juni aanstaande de uitgebreide bijlage B te vervallen.
De capaciteit die hiermee vrijvalt, wordt aangewend voor een maandelijkse
update van het financiële beeld. Per dezelfde datum wordt gestart met
een proef om maandelijks een beknopte rapportage ten behoeve van de bestuursstaf
te maken. Daarin wordt steeds een actueel en geïntegreerd beeld gegeven
van de verschillende aspecten van de bedrijfsvoering, dus ook personeel en
materieel, inclusief de doelbereiking.
Tegelijkertijd wordt momenteel gewerkt aan een nieuwe manier om de operationele
gereedheid te meten en te presenteren. Ik verwacht met deze nieuwe systematiek
tegemoet te kunnen komen aan uw en mijn wens tot verbetering van de specificatie
van beoogde beleidseffecten. Dit zal bijdragen aan de VBTB-conformiteit van
begroting en jaarverslag.
U zult begrijpen dat de herinrichting van de bestuurlijke informatievoorziening
in een complexe en veranderende organisatie, niet van de ene op de andere
dag geregeld is. Het plan van aanpak voorziet in een incrementele aanpak die
uitmondt in de implementatie van een (geautomatiseerd) Management Informatiesysteem
Defensie per februari 2006.
Wapen- en munitiebeheer
Ik erken dat het binnen defensie gehanteerde management control systeem
de tekortkomingen in het wapen- en munitiebeheer in 2003 niet tijdig aan het
licht heeft gebracht. De maatregelen ter verbetering van de bestuurlijke informatievoorziening
heb ik hierboven toegelicht. Ten aanzien van het wapen en munitiebeheer ben
ik het met u eens dat strikte discipline in 2004 nodig is om de meest ernstige
onvolkomenheden weg te nemen. De maatregelen om het wapen en munitiebeheer
in 2004 op orde te brengen, zijn inmiddels opgenomen in de verschillende verbeterplannen
van de defensieonderdelen. Ik heb de DGFC en de D-DMO gevraagd deze verbeterplannen
in het bijzonder te beoordelen op realistische ambities, deugdelijkheid en
haalbaarheid. Evenals naar aanleiding van uw rapport «Beveiliging Militaire
Objecten», zullen de verbetermaatregelen onderwerp zijn van verscherpt
toezicht door mijn concerncontroller.
Afstoting of vernietiging van incourante munitievoorraden is een kostbare
zaak en vereist een zorgvuldige aanpak. Ik heb de D-DMO gevraagd in samenspraak
met de betreffende lijnmanagers mij in het derde kwartaal van dit jaar te
adviseren over de te nemen maatregelen voor afstoting en vernietiging, alsmede
over de fasering en kosten daarvan. Over de maatregelen die ik op basis van
die adviezen neem, zal ik u later dit jaar informeren.
Betrouwbaarheid van de (voorraad)administraties.
Ten aanzien van uw oordeel over de voorraadadministraties bij het LBB/KPU-bedrijf
en het Marinebedrijf mis ik de notie dat – zo er al sprake is van «dweilen
met de kraan open» – er bij beide bedrijven wel degelijk wordt
gewerkt aan het dichtdraaien van de kraan.
Zo werkt het KPU-bedrijf aan de uitvoering van een meerjarig verbeterplan,
waarvan de afronding in 2005 is voorzien. In aanvulling hierop kan ik u melden
dat inmiddels ook is besloten de thans bekende verschillen in de voorraadadministraties
recht te trekken en de daarna optredende verschillen te monitoren en direct
te herstellen. Dit impliceert dat niet langer de komst van nieuwe systemen
wordt afgewacht, maar dat actie wordt ondernomen om met onmiddellijke ingang
de betrouwbaarheid van de huidige systemen te vergroten.
Ook bij het Marinebedrijf is een aanvang genomen met de uitvoering van
een plan dat voorziet in het gestructureerd tellen, verklaren en wegnemen
van oorzaken voor verschillen en in maandelijkse rapportages en systematische
toetsing van de werking van verbetermaatregelen. Met de uitvoering en coördinatie
van de controlewerkzaamheden is een speciaal hiertoe opgerichte sectie bij
het Marinebedrijf belast.
De verantwoordelijkheid voor een deugdelijk beheer van de grote bedrijven
zal per 1 januari 2005 worden overgedragen van de bevelhebbers naar de
directeur van de nieuw op te richten DMO. Intern defensie zijn afspraken gemaakt
over de omstandigheden waaronder een dergelijke overdracht kan plaatsvinden.
Deze afspraken voorzien in een toets door de Auditdienst en een beoordeling
door de concerncontroller van de staat van het beheer en de administratieve
organisatie. Indien het beheer (zoals thans het geval is) ernstige tekortkomingen
vertoont, kan overdracht niet plaatsvinden zonder dat daarbij sluitende afspraken
worden gemaakt over de waarborgen die met de administratieve organisatie van
de gehele materieelorganisatie (defensiebreed) in de reorganisatieplannen
van de DMO belegd moeten worden.
De directeur DMO wordt vanaf heden betrokken bij het overleg met de bevelhebbers
over de te nemen verbeteracties om de (ernstige) onvolkomenheden in de voorraadadministraties
weg te nemen.
Audit Actielijst
In deze periode vinden in het kader van de verbeterplansystematiek de
gesprekken plaats tussen de controllers van de defensieonderdelen en de concerncontroller.
Onderwerp van gesprek zijn de door de defensieonderdelen ingediende verbeterplannen
bedrijfsvoering. Het doel van de gesprekken is een reëel ambitieniveau
vast te stellen en haalbare afspraken te maken over de verbetering van het
beheer. Deze afspraken worden vastgelegd in de zogenaamde ambitiebrief die
met uw bureau bij mijn departement zal worden besproken. Op de punten van
de audit actielijst die in deze «reguliere» verbeterplansystematiek
worden geadresseerd, zal ik hier niet expliciet ingaan. Ik beperk mij –
naast die welke reeds aan de orde zijn geweest – tot een tweetal nieuwe
punten die ook naar mijn idee bijzondere aandacht behoeven en waarvoor ik
u derhalve onderstaand specifieke toezeggingen doe.
Inhuur derden en voorafgaand toezicht.
U wijst op de risico's voor belangenverstrengeling en integriteitsschending
die zich voordoen wanneer op naam zonder concurrentiestelling wordt ingehuurd,
dan wel voorafgaande toetsing niet plaatsvindt. Ik deel uw inschatting en
zal de betreffende lijnmanager aanspreken op zijn verantwoordelijkheid voor
een strikte naleving van de vigerende wet- en regelgeving. Indien
het om doelmatigheidsredenen wenselijk is dat een medewerker op naam wordt
ingehuurd, omdat deze bijvoorbeeld dan niet meer hoeft te worden ingewerkt
of over specifieke vaardigheden/kennis beschikt, zullen deze redenen in het
dossier moeten worden toegelicht en vooraf ter toetsing aan de controller
worden voorgelegd. De controller CDC heeft inmiddels de opdracht gekregen
de noodzaak voor inhuur nadrukkelijk te toetsen en nauwlettend toe te zien
op het volgen van de juiste procedures.
Met betrekking tot het achteraf aanbieden van VFT-dossiers, wordt binnen
de Centrale Organisatie (CO) met ingang van 2004 een nieuwe risico-gestuurde
procedure geïntroduceerd. Dossiers waaraan een hoog risico is verbonden,
worden onder de directe aandacht van de leiding van de CO gebracht en de beschikkende
functionarissen dienen zich in de Bestuursstafvergadering te verantwoorden.
Materieelbeheer bij het Divisie Gevechtssteun Commando
(DGC)
U geeft aan dat de administratie geen getrouw beeld geeft van de fysiek
aanwezige voorraad materieel. Gezien het herhaaldelijk karakter van de onvolkomenheden
én de omvang van het materieel belang merkt u de onvolkomen-heden aan
als ernstig. Uw aanbevelingen om de onvolkomenheid weg te nemen, neem ik over.
In het verbeterplan KL 2004 (dat thans in concept voorligt) is een groot aantal
verbetermaatregelen opgenomen ten aanzien van de verankering van materieel
beheer nieuwe stijl in het algemeen en ten aanzien van vredesmissies in het
bijzonder. Een groot deel van die maatregelen is thans ook al in uitvoering.
Deze maatregelen regarderen alle eenheden in de KL en dus ook DGC. De implementatie
van de algemeen geldende verbetermaatregelen bij DGC zal zowel vanuit de KL
als vanaf centraal niveau met bijzondere aandacht gevolgd worden.
Tot slot
Voor het tweede opeenvolgende jaar constateert u een verbetering in het
financieel beheer. Het stemt mij tevreden dat de niet aflatende inzet van
capaciteit op het gebied van verbetering en toezicht effect hebben gehad.
Tegelijkertijd is het spijtig dat de onvolkomenheden in het materieelbeheer
ernstiger zijn geworden en dat eind 2003 de ernstige onvolkomenheden in het
wapen en munitiebeheer aan het licht kwamen. Ik maak mij daarover des te meer
zorgen omdat de teruggang in het materieelbeheer, waarover de ADD rept in
het samenvattend rapport, is geconstateerd over de laatste maanden van het
afgelopen jaar. Dat betekent immers dat dit jaar is begonnen met een achterstand.
Met inmiddels gemaakte aanvullende afspraken tussen concerncontroller
en ADD over het frequenter uitwisselen van informatie, alsmede met een verstevigd
intensief toezicht vanuit mijn kerndepartement, gekoppeld aan voor 2004 realistisch
gestelde (verbeter)ambities, is naar mijn mening een goede basis gelegd de
ernstige onvolkomenheden in 2004, en indien realistischer, in latere jaren
weg te nemen. Deze aanpak heeft ook een positief effect op het reactievermogen
van de organisatie om nieuwe ernstige tekortkomingen te voorkomen.»
5.2 Nawoord Algemene Rekenkamer
Concerncontrol
De blauwdruk Controleveld (versie 21 april 2004) is inmiddels door
de Algemene Rekenkamer ontvangen. Na de feitelijke besluitvorming hierover
en het overleg met de centrales van overheidspersoneel zal de Algemene
Rekenkamer vaststellen of de beoogde inrichting een mogelijke oplossing biedt
voor de geconstateerde knelpunten. De blauwdruk bevat in ieder geval goede
aanknopingspunten voor verbetering. De Algemene Rekenkamer heeft de Defensiebrede
risicoanalyse van 15 april 2004 bezien en vastgesteld dat hierin inderdaad
het risico van een verminderde beheersing en onordelijk financieel beheer
en materieelbeheer is opgenomen en dat een aantal beheersmaatregelen op dit
punt wordt voorgesteld. Zij is verheugd dat de onderzoeksfuncties bij de reorganisatie
worden ontzien en is met de minister van oordeel dat het vermogen om tekortkomingen
te constateren daarmee relatief toe zal nemen. De Algemene Rekenkamer heeft
kennis genomen van de verbetervoorstellen met betrekking tot de toprapportages
en zal in haar rechtmatigheidsonderzoek over 2004 en verdere jaren de ontwikkelingen
hiervan op de voet volgen. Ditzelfde geldt voor de per februari 2006 geplande
implementatie van het Management Informatiesysteem Defensie. Wel wijst de
Algemene Rekenkamer nogmaals op het belang om ook gedurende grootschalige
reorganisatietrajecten in control te blijven.
De Algemene Rekenkamer is verheugd over de aandacht van de minister voor
het specificeren van de beoogde beleidseffecten, waardoor naar verwachting
de VBTB-conformiteit van begroting en jaarverslag in de komende jaren zullen
toenemen.
Defensiebreed wapen- en munitiebeheer
De Algemene Rekenkamer is verheugd dat de minister de bevindingen van
de Algemene Rekenkamer onderschrijft. Zij zal in het rechtmatigheidsonderzoek
2004 nagaan of de in de verschillende verbeterplannen opgenomen maatregelen
daadwerkelijk tot verbeteringen in het wapenen munitiebeheer zulen leiden.
Magazijnvoorraadaministraties
De Algemene Rekenkamer is tevreden over de voortvarende aanpak van de
geconstateerde problematiek met betrekking tot de magazijnvoorraadadministraties
door de minister, waarbij onder meer de thans bekende voorraadverschillen
in de voorraadadministraties recht worden getrokken, waarna de nieuwe verschillen
direct gemonitord en hersteld kunnen worden. De Algemene Rekenkamer benadrukt
het belang van een goede analyse van de (structurele) oorzaken van deze verschillen.
De Algemene Rekenkamer zal aan de verbeterprocessen in haar rechtmatigheidonderzoek
over 2004 bijzondere aandacht besteden.
De Algemene Rekenkamer is van mening dat er goede afspraken gemaakt zijn
inzake de overdracht van de grote bedrijven aan de DMO. Zij zal het overdrachtstraject
in 2004 nauwlettend volgen.
Inhuur derden en voorafgaand financieel toezicht
De Algemene Rekenkamer is verheugd dat de door haar ingeschatte risico's
ook door de minister worden onderkend en dat de minister hierop onmiddellijk
actie onderneemt. Zij constateert dat in april 2004 door de Commandant Commando
Diensten Centra (CDC, voorheen DICO) met name bij DICTU al schriftelijk aandacht
wordt gevraagd voor het naleven van de procedures waarbij afwijkingen van
deze procedures tot sancties kunnen gaan leiden. De Algemene Rekenkamer heeft
kennis genomen van de hoofdlijnen van de nieuwe risicogestuurde procedure
voor het voorafgaand financieel toezicht. Doordat betrokkenen beter zicht
krijgen op de mogelijke risico's, denkt zij dat deze nieuwe procedure zeker
zal kunnen bijdragen aan het bewustmakingproces binnen de Defensieorganisatie.
De Algemene Rekenkamer is voornemens in het rechtmatigheidsonderzoek 2004
de naleving van de procedures voor inhuur derden en voorafgaand
financieel toezicht Defensiebreed te onderzoeken.
Divisie Gevechtssteun Commando (DGC)
De Algemene Rekenkamer stelt vast dat in het verbeterplan bedrijfsvoering
KL 2004 van 29 april 2004 geen specifieke verbetermaatregelen zijn opgenomen
met betrekking tot DGC. Wel is er voor de gehele organisatie van de KL een
aantal relevante maatregelen opgenomen met betrekking tot het materieelbeheer
tijdens vredesmissies en verankering MBNS. Zij zal in haar rechtmatigheidsonderzoek
2004 extra aandacht besteden aan dit proces.
Tot slot
De Algemene Rekenkamer stelt de positieve, constructieve benadering van
de minister ten aanzien van haar bevindingen en aanbevelingen op prijs.
Met de minister toont zij zich tevreden over de verbetering in het financieel
beheer. Zij hoopt dat de Defensieorganisatie gedurende de grootschalige reorganisatie
in de komende jaren deze positieve ontwikkeling op het gebied van financieel
beheer kan voortzetten.
Met de minister maakt zij zich zorgen over de ontwikkelingen op het gebied
van materieelbeheer. Zij erkent dat het, mede gezien de bezuinigingstaakstelling,
de grootschalige reorganisatie en de complexiteit van de logistieke processen,
geen gemakkelijke opgave is om het materieelbeheer beter in de grip te krijgen.
Zij is met de minister van mening dat met de inmiddels gemaakte afspraken,
gezien het verstevigde toezicht en het realistisch gehalte van de (verbeter)ambities,
een goede basis is gelegd om de ernstige onvolkomenheden in 2004 en latere
jaren weg te nemen.
BIJLAGE 1
Overzicht fouten en onzekerheden in de financiële
informatie in het Jaarverslag 2003 van het Ministerie van Defensie
(bedragen x 1 miljoen euro)
Omschrijving
Totaal
Fouten
Onzekerheden*
Artikel
Toelichting in paragraaf
Nr.
Omschrijving
Omvang
Verplichtingen
(5,5)
(5,5)
Onjuist, onrechtmatig
4,8
4,8
03
Koninklijke Luchtmacht
1 276,2
3.3.
Niet deugdelijk weergegeven
11,6
11,6
03
3.3.
Subtotaal fouten en onzekerheden buiten de tolerantiegrenzen
16,4
16,4
Totaal overige fouten en onzekerheden binnen de tolerantiegrenzen
42,8
41,4
1,4
Totaal
59,2
57,8
1,4
Totaal verplichtingen = € 7 082
foutpercentage ten opzichte van totale verplichtingen=
0,82 %
onzekerheidspercentage ten opzichte van totale
verplichtingen= 0,02 %
Omschrijving
Totaal
Fouten
Onzekerheden*
Artikel
Toelichting in paragraaf
Nr.
Omschrijving
Omvang
Uitgaven
(1,2)
(1,2)
Niet deugdelijk weergegeven
0,7
0,7
09
Vredesoperaties
214,0
3.3.
Onzekerheid over de rechtmatigheid
9,2
9,2
09
3.3.
Onjuist, onrechtmatig
0,5
0,5
60
Ondersteuning Krijgsmacht
263,7
3.3.
Niet deugdelijk weergegeven
2,3
2,3
60
3.3.
Onzekerheid over de rechtmatigheid
4,9
4,9
60
3.3.
Subtotaal fouten en onzekerheden buiten de tolerantiegrenzen
17,6
3,5
14,1
Totaal overige fouten en onzekerheden binnen de tolerantiegrenzen
23,9
9,4
14,5
Totaal
41,5
12,9
28,6
Totaal uitgaven = € 7 404
foutpercentage ten opzichte van totale uitgaven=
0,17%
onzekerheidspercentage ten opzichte van totale
uitgaven= 0,39. %
Omschrijving
Totaal
Fouten
Onzekerheden*
Artikel
Toelichting in paragraaf
Nr.
Omschrijving
Omvang
Ontvangsten
(3,8)
Totaal overige fouten en onzekerheden binnen de tolerantiegrenzen
2,4
1,9
0,5
Totaal
2,4
1,9
0,5
Totaal ontvangsten = € 230
foutpercentage ontvangsten= 0,83 %
onzekerheidspercentage ontvangsten= 0,22. %
Omschrijving
Totaal
w.v. Fouten
w.v. Onzekerheden*
Artikel
Toelichting in paragraaf
Nr.
Omschrijving
Omvang
Saldibalans
Totaal overige fouten en onzekerheden binnen de tolerantiegrenzen
27,5
25,9
1,6
Totaal
27,5
25,9
1,6
Gecorrigeerd totaal saldibalans = € 7 501,5
foutpercentage ten opzichte van gecorrigeerd
totaal
saldibalans= 0,35%
onzekerheidspercentage ten opzichte van gecorrigeerd
totaal
saldibalans= 0,02%
Omschrijving
Fouten
Onzekerheden*
Artikel
Toelichting in paragraaf
Nr.
Omschrijving
Omvang
Afgerekende voorschotten
Totaal overige fouten en onzekerheden binnen de tolerantiegrenzen
4,0
3,8
0,2
Totaal
4,0
3,8
0,2
Omschrijving
Fouten
Onzekerheden*
Artikel
Toelichting in paragraaf
Nr.
Omschrijving
Omvang
Agentschappen
Totaal overige fouten en onzekerheden DTO resultatenrekening
binnen de tolerantiegrenzen
2,4
1,5
0,9
Defensie Telematica Organisatie
Totaal overige fouten en onzekerheden DGW&T resultatenrekening
binnen de tolerantiegrenzen
1,1
0,5
0,6
Dienst Werken, Gebouwen &
Terreinen
Totaal
3,5
2,0
1,5
Totale baten agentschap DTO = € 263,6
Totale lasten agentschap DTO = € 237,9
Foutpercentage tov totale baten agentschap
DTO = 0,57 %
Onzekerheidspercentage tov totale baten agentschap
DTO =0,34 %
Totale baten agentschap DGW&T = € 89,4
Totale lasten agentschap DGW&T = € 87,7
Foutpercentage tov totale baten agentschap
DGW&T = 0,56 %
Onzekerheidspercentage tov totale baten agentschap
DGW&T =0,67%
Totaal overige fouten en onzekerheden DTO balans binnen de tolerantiegrenzen
3,3
2,5
0,8
Totaal overige fouten en onzekerheden DGW&T balans binnen
de tolerantiegrenzen
1,5
1,0
0,5
Totaal
4,8
3,5
1,3
* Het tussen haakjes geplaatste bedrag duidt op onzekerheden over de volledigheid
van de verantwoorde bedragen (dit bedrag is niet meegenomen in de telling)
Bovenstaande tabel geeft alle fouten en onzekerheden aan die de Algemene
Rekenkamer heeft geconstateerd én die haar tolerantiegrenzen op artikelniveau
overschrijden. Het betreffen fouten en onzekerheden in de rechtmatigheid en
in de deugdelijke weergave in het jaarverslag. De tolerantie
op artikelniveau bedraagt voor fouten en onzekerheden bij elkaar opgeteld:
– voor artikelen < € 50 miljoen: 10% van het artikelbedrag
(voor de saldibalans: per individuele post);
– voor artikelen ≥ € 50 miljoen en < € 0,5
miljard: € 5 miljoen (voor de saldibalans: per individuele post),
en
– voor artikelen ≥ € 0,5 miljard: 1% van het artikelbedrag
(voor de saldibalans: per individuele post).
De goedkeuringstolerantie in de totalen bedraagt 1% voor alle fouten en
3% voor alle onzekerheden.
Tegen fouten en onzekerheden kan de Algemene Rekenkamer bezwaar maken
op grond van artikel 88 CW 2001.
BIJLAGE 2
Onvolkomenheden in het financieel beheer, het materieelbeheer
en de daartoe bijgehouden administraties bij het ministerie van het Ministerie
van Defensie
Omschrijving
Jaar van constatering
Artikel
Toelichting in paragraaf
nr
omschrijving
Omvang (x € 1
miljoen)
Deskundigheid en beschikbaarheid FEZ en IC personeel
1997
Alle onderdelen
4.3
Verplichtingenbeheer
1997
01 02 03
KM KL
KLu
4.2.1.3
Verificatie
2000 2002
03 60
KLu DICO
4.2.1.1
Voorschrift Informatiebeveiliging Rijksdienst
2002
01 02 04 60
KM KL KMar DICO
4.3.2
Inhuur derden/voorafgaand financieel toezicht
2003
10
4.2.1.2
Wapenbeheer
2003
01 02 03 04
KM KL KLu Kmar
4.2.2.1
Munitiebeheer
2003
01 03
KM KLu
4.2.2.1
Magazijnvoorraadadministraties
2001
01 02 03
KM KL
KLu
4.2.2.2
Materieelbeheer DGC
2002
02
KL
4.2.2.3
Matieelbeheer DICO
2002
60
DICO
4.2.2.4
BIJLAGE 3
Gebruikte afkortingen
AAL
Audit Actie Lijst
AC
Audit Comité
AD
Accountantsdienst
ADD
Auditdienst Defensie
AO
Administratieve organisatie
BEAU
Beleidsevaluatie
en audits
CKMARNS
Commando Korps
Mariniers
CO
Centrale Organisatie
CVBKL
Centrale Bevoorradingssysteem
Koninklijke Landmacht
CW
Comptabiliteitswet
CTL
Commando Tactische
Luchtstrijdkrachten
DFEZ
Directie Financieel
Economische Zaken
DGC
Divisie Gevechtssteun
Commando
DGFC
Directoraat-generaal
Financiën en Control
DGW&T
Dienst Gebouwen,
Werken en Terreinen
DICO
Defensie Interservice
Commando
DICTU
Defensie ICT Uitvoeringsorganisatie
DMO
Defensie Materieel
Organisatie
DTO
Defensie Telematica
Organisatie
DVVO
Defensie Verkeer-
en Vervoerorganisatie
FEBCO
Financieel Economische
Beheer Centrale Organisatie
FEZ
Financieel Economische
Zaken
GVKKA
Geïntegreerde
Verplichtingen Kas Kosten Administratie
IC
Interne controle
KL
Koninklijke Landmacht
KLu
Koninklijke Luchtmacht
KM
Koninklijke Marine
KMar
Koninklijke Marechaussee
KPU
Kleding- en Persoonsgebonden
Uitrustingsbedrijf
KTOMM
Koninklijk Tehuis
voor Oud Militairen en Museum Bronbeek
LBBKL
Landelijk Bevoorradingsbedrijf
Koninklijke Landmacht
LCKLu
Logistiek Centrum
Koninklijke Luchtmacht
LDW
Logistieke Divisie
Woensdrecht
MB
Marinebedrijf
MBNS
Materieelbeheer nieuwe
stijl
NFBI
niet financiële
beleidsinformatie
NSN
Nato Stock Nummers
PB
Politiek Beraad
RVE
Resultaat Verantwoordelijke
Eenheid
VBTB
Van Beleidsbegroting
tot Beleidsverantwoording
VIR
Voorschrift Informatievoorziening
Rijksoverheid
WMS
Warehouse Management
Systeem
ZBO
Zelfstandig bestuursorgaan
BIJLAGE 4
VERKLARENDE WOORDENLIJST
Hieronder vindt u in alfabetische volgorde een aantal veel voorkomende
belangrijke woorden en begrippen uit het rechtmatigheidsonderzoek van de Algemene
Rekenkamer. Van iedere term wordt de betekenis omschreven. Waar relevant wordt
ook het gebruik van de term in het onderzoek uitgelegd.
Accountantsrapport
Schriftelijk verslag van een accountant over de bevindingen naar aanleiding
van het onderzoek naar het jaarverslag van een departement dan wel het jaarverslag
van het Rijk.
Accountantsverklaring
Schriftelijke mededeling van een accountant waarin een oordeel wordt gegeven
over de deugdelijkheid van het departementale jaarverslag. De accountantsverklaring
geeft aan of de gegevens in het jaarverslag betrouwbaar zijn en of het jaarverslag
is opgesteld overeenkomstig de voorschriften, en bevat daarnaast ook een expliciete
uitspraak over de rechtmatigheid.
Administratieve systemen
Systemen waarin de uitkomsten van de uitvoeringssystemen aan de hand van
boekingsdocumenten worden vastgelegd en worden verwerkt tot deugdelijke informatie
over het beheer.
Agentschap
Zie baten-lastendienst.
Artikelgewijze oordeelsvorming
Wijze waarop het oordeel van de Algemene Rekenkamer over begrotingsartikelen
tot stand komt. Om het budgetrecht van de Staten-Generaal voor de afzonderlijke
begrotingsartikelen tot zijn recht te laten komen, hanteert de Algemene Rekenkamer
kwantitatieve tolerantiegrenzen op het niveau van begrotingsartikelen.
Baseline financieel beheer en materieelbeheer
De algemene normen en de daaruit afgeleide criteria voor het financieel
beheer en het materieelbeheer van departementen. De baseline is door het Ministerie
van Financiën op 13 juni 2001 aan alle directeuren van de departementale
accountantsdiensten en van de directies Financieel-Economische Zaken toegezonden
met het verzoek deze vanaf 1 juli 2001 als handleiding toe te passen
en in deze toepassing ook het management te betrekken.
Baten-lastendienst
Onderdeel van de rijksdienst met een grotere zelfstandigheid dan andere
departementale (buiten)diensten. De ministeriële verantwoordelijkheid
en het budgetrecht van de Tweede Kamer worden niet ingeperkt door de instelling
van baten-lastendiensten. Een baten-lastendienst heeft een afzonderlijke plaats
in de begroting en de financiële verantwoording en voert een administratie
los van de begrotingsadministratie van het moederministerie.
Bedrijfsvoering
De bedrijfsprocessen die tot doel hebben de door de minister geformuleerde
beleidsdoelstellingen te bereiken, alsmede de sturing en beheersing van deze
processen.
Begrijpelijkheid
Norm voor vorm en presentatie van het jaarverslag van departementen. Informatie
moet helder en eenvoudig gepresenteerd worden. Dit wordt bevorderd als er
een duidelijke structuur is, als de informatie eenduidig is, als de informatie
niet teveel vaktermen bevat, als het zelfstandig leesbaar is en zonodig duidelijke
verwijzingen bevat. Ook is het belangrijk dat er een helder onderscheid is
tussen middelen, activiteiten, prestaties en effecten.
Beleidsintensiveringen
Verhogingen van collectieve uitgaven en/of verlagingen van ontvangsten
ten opzichte van de begroting en/of meerjarencijfers, waaraan een beleidsbeslissing
ten grondslag ligt.
Beleidsprioriteiten
Speerpunten in het beleid van de minister. Deze kunnen gebaseerd zijn
op het regeerakkoord en/of afspraken met de Tweede Kamer. Over de beleidsprioriteiten
wordt apart verslag gedaan in het beleidsverslag.
Bestuurskosten
Uitgaven waarmee de top van het ministerie zich persoonlijk bemoeit of
die rechtstreeks aan de top ten goede komen.
Betrouwbaarheid
Norm voor zowel de informatie in het jaarverslag van een ministerie zelf,
als voor het proces van informatieverzameling en informatieverwerking. De
informatie moet een getrouwe weergave vormen van hetgeen zij beoogt weer te
geven. Dat wil zeggen: de informatie mag geen materiële onjuistheden
of onvolledigheden bevatten en dient evenwichtig te zijn. Om betrouwbare informatie
te kunnen krijgen, moet er goed gemeten worden en moet herhaalde meting tot
hetzelfde resultaat leiden. Ook validiteit speelt een rol: er moet gemeten
worden wat men beoogt te meten. Verder kan de betrouwbaarheid en continuïteit
van geautomatiseerde systemen een rol spelen.
Bezwaaronderzoek
Onderzoek ten behoeve van de besluitvorming door de Algemene Rekenkamer
over het al dan niet maken van bezwaar. De Algemene Rekenkamer kan bezwaar
maken op grond van artikelen 88 en 89 van de Comptabiliteitswet 2001. De Algemene
Rekenkamer hanteert een selectief bezwaarbeleid.
Budgetrecht Tweede Kamer
Recht van het parlement om van tevoren toestemming te verlenen aan de
regering voor het aangaan van verplichtingen, het doen van uitgaven en het
innen van ontvangsten (belastingen).
Conformiteit aan wettelijke regels (voor de inhoud)
De vereiste dat de beleidsinformatie van een ministerie voldoet aan bepaalde
regels en richtlijnen. Een van de belangrijkste richtlijnen is de Regeling
Prestatiegegevens en Evaluatieonderzoek Rijksoverheid (RPE). Hierin is vastgelegd
dat (a) de kwaliteit van de systemen van reguliere prestatiegegevens
en (b) de aanwezigheid van (en de onafhankelijkheid van) evaluatieonderzoek
vast te stellen moeten zijn aan de hand van beschrijvingen van het systeem,
de administratieve organisatie en/of de onderzoeksdossiers.
Conformiteit aan wettelijke regels (voor vormvereisten)
De presentatie van de informatie in het jaarverslag van een ministerie
moet voldoen aan de verslaggevingseisen zoals die zijn opgenomen in de Rijksbegrotingsvoorschriften.
Departementale accountantsdienst/auditdienst (DAD)
Onderdeel van het ministerie dat belast is met de controle van het financieel
beheer van het departement en de verantwoording daarover. De DAD voert een
wettelijke taak uit. De Algemene Rekenkamer beschouwt de DAD principieel als
een interne accountant, zij het een relatief onafhankelijke. Een waarborg
voor deze relatieve onafhankelijkheid vormt het feit dat de taak en de plaats
van de DAD wettelijk geregeld zijn. De plaats, direct onder de secretaris-generaal,
waarborgt de onafhankelijkheid ten opzichte van de te controleren afdelingen
en diensten.
Deugdelijke weergave
De financiële verantwoording dient het gevoerde beheer deugdelijk
weer te geven. Dit houdt in dat de informatie betrouwbaar, aanvaardbaar en
toereikend moet zijn, zodat de Staten-Generaal als gebruiker van de informatie
een oordeel over de uitkomsten kan vormen.
Europese aanbestedingsrichtlijnen
Richtlijnen voor het openstellen van overheidsopdrachten voor leveranciers
uit alle Europese lidstaten gebaseerd op de beginselen: non-discriminatie,
transparant proces en objectieve selectie- en gunningscriteria.
Financieel beheer
Het geheel van beslissingen, handelingen en regels die zijn bedoeld voor
de sturing en beheersing van, alsmede de verantwoording over, de financiële
transacties en de saldi waarvoor de minister (mede)verantwoordelijkheid draagt.
Deze begripsomschrijving is gebaseerd op de Comptabiliteitswet (CW 2001).
Financieel Jaarverslag en Saldibalans van het Rijk
Deze vormen samen de jaarlijkse financiële verantwoording van het
Rijk. Het jaarverslag bevat de rekening van uitgaven en ontvangsten van het
Rijk. De saldibalans van het Rijk sluit op deze rekening aan. Beide worden
opgesteld door de minister van Financiën.
Fouten
Fouten zijn afwijkingen van de criteria «rechtmatigheid» en
«deugdelijke weergave». Rechtmatigheidsfouten en deugdelijke weergave
fouten worden beide onderscheiden in «onjuistheden» en «onvolledigheden».
Jaarverslag (departementaal)
Het departementale jaarverslag bestaat uit het beleidsverslag en de jaarrekening.
Hiermee legt de minister verantwoording af over het het gevoerde beleid en
de bedrijfsvoering van het ministerie.
M&O-beleid
Het geheel van maatregelen genomen door ministers om misbruik en oneigenlijk
gebruik van (subsidie)regelingen zoveel mogelijk te beperken.
Materieelbeheer
De zorg voor niet-geldelijke zaken vanaf het moment van ontvangst tot
aan het moment van afstoting. Deze definitie is gebaseerd op het besluit Materieelbeheer
1996.
Onvolkomenheid
Overschrijding van de kwalitatieve tolerantiegrens van de Algemene Rekenkamer.
Onzeker (onzekerheden)
Oordeel dat de Algemene Rekenkamer in bepaalde gevallen geeft over het
financieel beheer van een ministerie. Het oordeel «onzeker» wordt
gegeven wanneer de Algemene Rekenkamer door onvolkomenheden in het financieel
beheer niet kan vaststellen of de betreffende bedragen al dan niet rechtmatig
of al dan niet deugdelijk weergegeven zijn.
Overdrachtsuitgaven
Subsidies en specifieke uitkeringen.
Potentieel bezwaargeval
Onvolkomenheden in het financieel beheer of in de financiële verantwoording
van een ministerie die de kwalitatieve of kwantitatieve tolerantiegrenzen
van de Algemene Rekenkamer overschrijden.
Prestatiegegeven
Onder prestatiegegevens kunnen zowel effect(indicator)en als informatie
over de prestaties van de overheid worden verstaan.
Rechtmatigheid
Norm waaraan de financiële verantwoordingen van de ministeries en
van het Rijk moeten voldoen, inhoudende dat: (a) de verantwoordingen zijn
opgesteld overeenkomstig de wijze waarop dat in wettelijke regelingen is voorgeschreven,
en (b) de in de verantwoordingen opgenomen bedragen bij de verplichtingen,
uitgaven en ontvangsten tot stand zijn gekomen in overeenstemming met de begrotingswetten
en andere wettelijke regelingen.
Rechtspersoon met een wettelijke taak (RWT)
Instelling die een bij of krachtens de wet geregelde taak uitoefent en
daartoe geheel of gedeeltelijk wordt bekostigd uit de opbrengst van bij of
krachtens de wet ingestelde heffingen.
Review
De beoordeling van de controle die is uitgevoerd door de departementale
accountantsdienst/auditdienst (DAD).
Deze review dient om vast stellen of de DAD-controle zodanig is uitgevoerd
dat de Algemene Rekenkamer gebruik kan maken van de resultaten ervan.
Het Defensie Interservices Commando (DICO) is per 1 april 2004 gewijzigd
in Commando Diensten Centra (CDC).
Tweede Kamer, vergaderjaar 2001–2002, 27 849 en 28 035,
nr. 24.
De w-vragen luiden: «Wat willen we bereiken?»; «Wat
gaan we daarvoor doen?»; «Wat mag het kosten?». De h-vragen
luiden: «Hebben we bereikt wat we wilden bereiken?»; «Hebben
we daarvoor gedaan wat we daarvoor zouden doen?»; «Hebben we daarvoor
uitgegeven wat we mochten uitgeven?».
In het beleggingsplan is de wijze van opslag van munitie geregeld, rekening
houdend met relevante voorschriften.
Dit onderdeel geeft alle (ernstige) onvolkomenheden weer in het financieel
beheer, het materieel beheer en de daartoe bijgehouden administraties. Het
gaat om onvolkomenheden die de (kwalitatieve) tolerantiegrenzen van de Algemene
Rekenkamer overschrijden.