Tweede Kamer der Staten-Generaal
2
Vergaderjaar 2004-2005
KST87041
2004-2005
29 237
Afrika-beleid
Nr.
20
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR ONTWIKKELINGSSAMENWERKING
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 23 mei 2005
Gaarne bied ik u hierbij het verslag aan van mijn recente werkbezoek aan
Zambia.
Samenvatting
Van 18–20 april jl.bracht ik, vergezeld door de Tsjechische
onderminister van Buitenlandse Zaken, een werkbezoek aan Zambia. Tijdens dit
bezoek, het eerste door een Nederlandse Minister voor Ontwikkelingssamenwerking
sinds 1989, heb ik nader kennis genomen van de Nederlandse bijdrage aan het
programma van de Zambiaanse regering om de armoede in het land aan te pakken.
Daartoe heb ik enkele veldbezoeken afgelegd, en met een aantal ministers,
tal van deskundigen, mensen uit het bedrijfsleven en met vertegenwoordigers
van maatschappelijke instellingen intensieve gesprekken gevoerd. Daarbij is
mij gebleken dat de huidige regering belangrijke stappen heeft gezet in de
richting van beter beleid en beter bestuur. Zo is er sinds enige tijd een
hoge mate van macro-economische stabiliteit, een stabiele wisselkoers, daalt
de inflatie en de rentestand, is er reeds enkele jaren positieve economische
groei en lijkt de regering ernst te maken met de aanpak van corruptie en het
AIDS-vraagstuk. Voorts heeft de regering in nauw overleg met de donorgemeenschap
armoedebestrijding tot centraal beleidsthema gemaakt en is men tot een gezamenlijk
beleid gekomen om de Millennium Doelstellingen te realiseren. Ook al wordt
vooruitgang geboekt in het beleid, het gaat om aantoonbare resultaten ten
aanzien van armoedevermindering. Donoren zullen daarom samen met maatschappelijke
organisaties op constructief kritische wijze de overheid moeten blijven aanspreken
op haar verantwoordelijkheden.
De hulprelatie van Nederland met Zambia
Nederland heeft al zo'n vier decennia een partnerrelatie met Zambia. Het
land is een baken van rust en stabiliteit, al grenst het sinds de onafhankelijkheid
aan landen in conflict. Veel van de ontwikkelingsinspanningen van de Zambiaanse
bevolking en buitenlandse donoren zijn gedurende de laatste decennia teniet
gedaan door verschillende ontwikkelingen. Veelgenoemde problemen in dit kader
zijn: gekelderde koperprijzen, slecht bestuur, nadelige invloed van donorbeleid
(SAP's, privatisering) en de AIDS-pandemie. Verschillende sociaal- en macro-economische
indicatoren laten dan ook weinig vooruitgang, of zelfs achteruitgang zien
vergeleken met de situatie ten tijde van de onafhankelijkheid, nu veertig
jaar geleden.
Toch laat het land thans hoopwekkende ontwikkelingen zien. Sinds het begin
van de jaren negentig zijn de eerste ervaringen opgedaan met een meerpartijenstelsel,
relatief vrije verkiezingen en met een onafhankelijke en kritische pers en
maatschappelijk middenveld. Dit heeft ertoe geleid dat er open en vrij gediscussieerd
wordt over de problemen van het land. Zo treffen politici, belangengroepen,
kerken, de media elkaar in heftige discussies over uiteenlopende onderwerpen
zoals grondwetshervorming, verkiezingen, reproductieve gezondheid, corruptie
en armoedebestrijding. Ook kent het land weer een zekere macro-economische
stabiliteit en economische groei, en lijken sociale indicatoren zich te herstellen.
De Nederlandse samenwerking met Zambia heeft een enorme verandering doorgemaakt.
In het verleden was het programma gebaseerd op geïsoleerde projecten
die door Nederland waren geïnitieerd en grotendeels uitgevoerd. Hulp
werd veelal gebonden aan transacties met Nederland en er was weinig aandacht
voor de kwaliteit van de Zambiaanse beleidsomgeving. Sinds enige tijd echter
is het beleid van de Zambiaanse overheid het uitgangspunt en vindt er steeds
verdergaande samenwerking plaats tussen donoren. In 2003 begonnen zeven gelijkgezinde
donoren (NORDIC+) met een «Harmonisatie in de Praktijk-initiatief».
Dit is inmiddels uitgegroeid tot een samenwerking van de overheid van Zambia
met vijftien donoren, inclusief organisaties zoals de Wereldbank en de Europese
Commissie.
Binnen dit kader is de Nederlandse bijdrage momenteel met name gericht
op de sectoren gezondheid en onderwijs. Speciale aandacht wordt bovendien
besteed aan goed bestuur en private sector ontwikkeling. Niet alleen wordt
er nauw samengewerkt met de overheid, ook worden maatschappelijke organisaties,
waaronder vertegenwoordigers van het bedrijfsleven ondersteund. Een belangrijk
doel hierbij is om de overheid aan tafel te krijgen met het maatschappelijk
middenveld voor het voeren van een diepgaande dialoog over het Zambiaanse
beleid en beleidsuitvoering. De Nederlandse financiële bijdrage aan Zambia
zal in 2005 circa € 30 miljoen. bedragen en zal, afhankelijk van
de vorderingen van de Zambiaanse overheid, oplopen tot circa € 44
miljoen in 2008.
Tsjechië in Zambia
Tijdens mijn werkbezoek werd ik vergezeld door mijn Tsjechische collega,
Petr Kolar, onderminister van Buitenlandse Zaken. Als nieuwe EU-lidstaat is
Tsjechië bezig een eigen OS-programma op te zetten en het heeft daarbij
de hulp van Nederland ingeroepen. Collega Kolar beschouwde dit gezamenlijke
bezoek als een zeer nuttig middel om kennis te maken met bilaterale samenwerking
temeer daar het Zambia heeft uitgekozen als een van zijn partnerlanden in
Afrika. Aangezien Tsjechië geen ambassade heeft in Zambia, is overeengekomen
dat een Tsjechisch diplomaat binnenkort voor enige tijd op de Nederlandse
ambassade in Lusaka zal worden gehuisvest om ervaring op te doen
met het armoedebestrijdingsprogramma van de overheid en de Nederlandse betrokkenheid
daarbij. Vanuit het oogpunt van harmonisatie juich ik deze aanpak bijzonder
toe. Het bezoek gaf mij ruimschoots gelegenheid met collega Kolar van gedachten
te wisselen over de mogelijke rol die Tsjechië in Zambia kan spelen.
Gesprekken met Zambiaanse ministers
We hebben tijdens ons bezoek met de volgende regeringsvertegenwoordigers
gesproken: Vice-president Lupando Mwape, minister van Buitenlandse Zaken Shikapwasha,
minister van Handel Patel, minister van Landbouw Sikatana, minister van Gezondheidszorg
Chituo en onderminister van Financien Mutati.
Zij hebben ons uitgebreid geïnformeerd over het beleid dat de regering
van president Mwanawasa sinds 2002 voert om de armoede in Zambia effectief
aan te pakken. Geconstateerd moet worden dat Zambia, ten tijde van haar onafhankelijkheid
in 1964 een van de minst arme landen in Afrika, in de loop der jaren is afgezakt
naar de onderste regionen wat betreft armoede in Afrika. Dit is gebeurd ondanks
omvangrijke steun vanuit de donorgemeenschap, waaronder Nederland. Het geleidelijke
economische en sociale verval van Zambia, dat inmiddels tot stilstand lijkt
te zijn gekomen, is toe te schrijven aan een aantal externe en interne factoren.
Genoemd kunnen worden de enorme kwetsbaarheid van de economie doordat die
enerzijds in hoge mate werd beheerst door de kopersector terwijl anderzijds
alle olie moet worden geïmporteerd. De geografische ligging van Zambia,
als voormalige Frontlijnstaat en als land lange tijd omringd door landen in
oorlog of vrijheidsstrijd, heeft ook sterk nadelige gevolgen gehad voor de
economie. Voorts is onder Kaunda een topzware bureaucratie en publieke sector
opgebouwd die zeer inefficiënt werd geleid. Deze hing als een molensteen
om de nek van de regering die lange tijd niet durfde in te grijpen uit vrees
voor civiele onrust. Zambia heeft een groot aantal structurele hervormingen
doorgevoerd die, hoe pijnlijk die ingrepen ook waren, thans hun vruchten lijken
af te werpen.
Centrale rol speelt het Poverty Reduction Strategy Paper (PRSP) dat tussen
overheid, donoren en maatschappelijk middenveld is overeengekomen en de lijnen
uitzet voor de komende jaren om de armoede effectief te verminderen en voortgang
te maken ten aanzien van de MDG's. De regering zet het reeds eerder ingezette
beleid van privatisering en liberalisatie van de economie die lange tijd werd
gedomineerd door de publieke sector, voort. Dit heeft bijgedragen aan de weliswaar
nog bescheiden, maar consistente economische groei de afgelopen jaren. Daarnaast
is een omvangrijk programma van hervormingen in uitvoering dat het overheidsbeleid
doorzichtiger en effectiever moet maken en voor de particuliere sector de
voorwaarden moet scheppen om tot verdere ontwikkeling te komen. Het is duidelijk
dat in Zambia de nadruk bij de bestrijding van de armoede dient te liggen
op de landbouw waarbij het niet alleen gaat om kleine boeren maar ook om op
export gerichte bedrijven die een belangrijke bron van werkgelegenheid en
van buitenlandse deviezen kunnen worden. Daarnaast bieden ook relatief nieuwe
sectoren zoals toerisme grote kansen om tot verdere diversifiëring van
de economie, waarin de export van koper nog steeds een overheersende rol speelt,
te komen. De verdere ontwikkeling van de particuliere sector is daarmee van
cruciaal belang vanuit het oogpunt van armoedebestrijding en in mijn bilaterale
beleid voor Zambia speelt private sectorontwikkeling dan ook een belangrijke
rol. Het verloop van de huidige WTO-onderhandelingen is besproken warbij Minister
Patel zijn frustraties over gebrek aan voortgang duidelijk formuleerde. Als
woordvoerder van de groep van minst ontwikkelde landen speelt Zambia daarin
een belangrijke rol. Voor deze groep landen gaat het daarbij zeker niet alleen
om invoerrechten en de afschaffing c.q. vermindering van landbouwsubsidies.
Vrije markttoegang voor hun producten wordt immers ook belemmerd door allerlei
non-tarifaire barrières, en technische ondersteuning om aan bijvoorbeeld
phyto-sanitaire voorschriften te voldoen kan vrije markttoegang effectief
maken.
Ik heb onze gesprekspartners laten weten met instemming kennis te hebben
genomen van de ernst waarmee de regering het armoedevraagstuk tegemoet treedt,
met de hervormingen die zij thans doorvoeren en met het gevoerde macro-economische
beleid. Het bereiken van het «Heavily Indebted Poor Countries (HIPC)-completion
point» waardoor de buitenlandse schuld van Zambia met ongeveer de helft
zal afnemen, is mede daaraan te danken. Ik heb onze gesprekspartners hiermee
gecomplimenteerd en hen aangeraden het succesvolle macro-economische beleid
voort te zetten. Daarbij heb ik opgemerkt dat de Millennium Development Goals
(MDG's) weliswaar centraal staan in het Zambiaanse beleid maar dat nog een
enorme inspanning vereist is om althans enkele MDG's in 2015 te realiseren.
Het positieve, op armoedebestrijding gerichte beleid van de overheid is voor
de donorgemeenschap aanleiding zijn steun aan Zambia voort te zetten of zelfs
uit te breiden. Nederland is daartoe ook bereid in de komende jaren en wil
met ingang van 2006, in navolging van het VK en de EU, een begin maken met
het verstrekken van algemene budgetsteun onder strikte voorwaarden van goed
begrotingsbeleid. Ook heb ik aandacht gevraagd voor Goed Bestuur en in het
bijzonder voor het corruptievraagstuk. Zoals in veel andere landen is corruptie
ook in Zambia endemisch en wijdverbreid. De «zero tolerance policy on
corruption» van de regering begint vruchten af te werpen. De Anti-corruptie
Task Force die is ingesteld om de plundering van overheidsmiddelen en staatseigendommen
onder de vorige regering te onderzoeken en de schuldigen voor het gerecht
te brengen heeft al enkele successen behaald. Om de corruptie over de brede
linie (de zogenaamde «petty corruption») een halt toe te roepen,
is nog meer inspanning nodig. Werkelijke verbeteringen hier vergen socio-economische
veranderingen en raken gevestigde belangen.
In mijn gesprekken met de Vice-president en de minister van Buitenlandse
Zaken heb ik Zambia gecomplimenteerd met haar inzet voor vrede in het Grote
Merengebied, en heb ik op het belang gewezen van de discussies die binnenkort
in New York zullen worden gehouden inzake de VN-hervormingen.
Tenslotte heb ik hun dringende aandacht gevraagd voor het lot van een
Nederlandse gedetineerde die in Zambia ter dood is veroordeeld.
Gesprekken met vertegenwoordigers uit de donorgemeenschap,
het maatschappelijk middenveld en het bedrijfsleven
In onze gesprekken met vertegenwoordigers van de donorgemeenschap hebben
wij met name gesproken over het belang van donorharmonisatie, en het verstrekken
van algemene budgetsteun. Onze gesprekspartners waren unaniem van mening dat
harmonisatie en vereenvoudiging van procedures aan de zijde van donoren en
regering noodzakelijk zijn en tot een aanzienlijke reductie van transactiekosten
en tot veel effectievere samenwerking kunnen leiden. Een veelbelovende ontwikkeling
in het kader van donorharmonisatie is de samenwerking die zich de komende
jaren tussen donoren en de overheid zal voltrekken rond het «National
Development Programme» (NDP 2006–2010). Dit programma dat het
huidige PRSP zal vervangen, zal door donoren door middel van het «Joint
Assistance Strategy for Zambia» (JASZ) ondersteund worden. In dit kader
zullen donoren komen tot een werkverdeling die ertoe moet leiden dat alle
sectoren uit het NDP gelijkmatig door de donorgemeenschap worden ondersteund.
Dit initiatief geeft op concrete wijze uitvoering aan de doelstellingen
van de Verklaring van Parijs, waarover ik u op 21 april jl. informeerde
(TK 29 800 V, nr. 99).
Wat betreft algemene budgetsteun is mij opgevallen dat de Europese Commissie
deze reeds op ruime schaal verstrekt teneinde op die wijze meer invloed te
kunnen uitoefenen op het beleid van de overheid. Ik heb gesteld daartoe pas
te willen overgaan wanneer aan belangrijke voorwaarden is voldaan onder meer
inzake transparantie van overheidsuitgaven en de monitoring daarvan. In dit
verband heeft een aantal grote donoren (Nederland, Verenigd Koninkrijk, Noorwegen,
Zweden, Europese Commissie en Wereldbank) onlangs met de Zambiaanse regering
een «Memorandum of Understanding» ondertekend inzake «Poverty
reduction budget support». Daarin committeren zij zich onder meer aan
de principes van harmonisatie en voorts dat zij hun budgetsteun zullen baseren
op de voortgang die is bereikt bij de implementatie van het «National
Development Plan» (de opvolger van het PRSP). Die voortgang zal worden
gemeten aan de hand van overeengekomen «performance indicators».
Met vertegenwoordigers van het maatschappelijk middenveld hebben wij met
name gesproken over Goed Bestuur en de betrokkenheid van het maatschappelijk
middenveld bij het armoedevraagstuk. Er heerst bij hen enige zorg over de
bereidheid aan regeringszijde om opvattingen vanuit de maatschappij over zaken
zoals corruptie, de grondwetsherziening en de wijziging van het kiesstelsel
serieus te nemen. Diepgewortelde, sociaal-culturele gewoonten en gevestigde
belangen, alom aanwezige patronagesystemen laten zich maar moeilijk beïnvloeden
c.q. wijzigen. De elite van het land heeft baat bij de status quo en is daarom
niet geneigd zijn bevoorrechte positie op te geven. Er blijkt een enorme kloof
te gapen tussen de overheid en de samenleving die weinig vertrouwen lijkt
te hebben in de overheid. Naar mijn mening dient werkelijke ontwikkeling zoveel
mogelijk «all inclusive» te zijn waarbij brede lagen van de samenleving
actief betrokken en gehoord worden. Hoewel de donorgemeenschap zich hier bescheiden
dient op te stellen, kan zij wel in haar contacten met overheid en maatschappelijk
middenveld haar stem laten horen en waar mogelijk zinvolle initiatieven ondersteunen.
Een krachtige «civil society» is een onmisbaar element bij de
ontwikkeling van een land, onder meer om tegenwicht te geven aan de macht
van de overheid. Voor Zambia betekent dit dat «civil society»
een volwaardige rol verdient in het maatschappelijke en politieke bestel en
daarbij ook op de steun van de donorgemeenschap moet kunnen rekenen.
Met vertegenwoordigers van het bedrijfsleven hebben wij van gedachten
gewisseld over het ondernemersklimaat in Zambia en het beleid van de overheid
terzake. Daarbij kwam naar voren dat het macro-economisch beleid van de overheid
door het bedrijfsleven positief wordt gewaardeerd. Toch liggen de rentetarieven
nog op een zo hoog niveau dat het buitengewoon moeilijk is voor ondernemers
om geld te lenen voor investeringen. Daarnaast heeft de overheid belastingvoordelen
verstrekt om nieuwe investeringen aan te trekken maar die hebben geleid tot
een «uneven playing field». Voorts ondervindt het bedrijfsleven
veel hinder van archaïsche regel- en wetgeving die het moeilijk maakt
flexibel met werkgelegenheid om te gaan. De HIV/AIDS-epidemie brengt ook voor
het bedrijfsleven hoge kosten met zich door veelvuldige absentie, oplopende
kosten voor medische behandeling, pensioenen, opleiden van personeel e.d.
Tenslotte werd opgemerkt dat factoren zoals onveiligheid, de gebrekkige
infrastructuur en de logge, weinig competente bureaucratie hoge kosten meebrengen
voor investeerders waardoor Zambia nog steeds niet erg aantrekkelijk voor
hen is.
Ik heb kort uiteengezet op welke wijze Nederland in Zambia de ontwikkeling
van de particuliere sector ondersteunt. Daarbij staat ontwikkeling van de
landbouwsector voorop aangezien die sector een belangrijke bijdrage kan
leveren aan armoedevermindering. Instrumenteel daarbij zijn onder meer partnerschappen
die Nederland aangegaan is met de particuliere sector zoals het «Zambia
Business Forum», de Zambiaanse «Farmers Union» en de «Zambia
Export Growers Association». Doel hiervan is o.m. het bedrijfsleven
meer te betrekken bij armoedebestrijding, samenwerking tussen bedrijfsleven
en overheid te verbeteren, gerichte trainingen op te zetten en ondernemerschap
met name van vrouwen te stimuleren. Daarnaast heb ik de aandacht gevestigd
op de mogelijkheden die FMO kan hebben voor het bedrijfsleven in Zambia, en
PSOM voor Nederlandse bedrijven in Zambia. FMO is reeds betrokken bij activiteiten
inzake woningbouw, energie en mijnbouw, terwijl er thans 2 PSOM-projecten
in uitvoering zijn. Op het terrein van HIV/AIDS streeft Nederland public-private
partnerships na met het bedrijfsleven inzake HIV/AIDS personeelsbeleid.
Bezoek aan Chelstone Health Centre, Lusaka
Deze kliniek is gelegen in een zeer arme wijk van Lusaka waarvan de inwoners
nauw zijn betrokken bij het functioneren van de kliniek. De kliniek is een
goed voorbeeld van de geïntegreerde wijze waarop het HIV/AIDS-vraagstuk
en andere gezondheidsissues zoals «Safe motherhood» en reproductieve
gezondheidszorg worden benaderd. Door middel van de zgn. «supermarket
approach» wordt tegelijkertijd toegang verstrekt tot moeder- en kindzorg,
vaccinaties, zgn. «prevention of mother to child transmission services»
en anti-retrovirale zorg.
De kliniek wordt door de overheid en enkele donoren waaronder Nederland
gesteund en biedt een goede illustratie van het door de overheid thans gevoerde
beleid inzake geintegreerde gezondheidszorg. Tijdens ons bezoek werden wij
onder meer begeleid door de minister voor Gezondheidszorg, Brian Chituo, die
ons zijn beleid toelichtte. Met hem hebben wij ook stil gestaan bij de enorme
gevolgen die de HIV/AIDS-epidemie heeft voor Zambia. Alle lagen van de samenleving
worden daardoor zwaar getroffen en dit maakt de taak van de overheid om de
armoede te bestrijden extra moeilijk. De besmettingsgraad in de leeftijdsgroep
15–49 jaar ligt op 16% (plm. 1 miljoen Zambianen besmet) en lijkt zich
te stabiliseren. Ongeveer 10% van hen die ARV's nodig hebben, ontvangen die
ook, het aantal AIDS-wezen wordt geschat op 600 000 en de levensverwachting
ten gevolge van HIV/AIDS is gedaald naar 39 jaar. Een groot aantal donoren
ondersteunt, tezamen met NGO's, het nationale AIDS-beleid. Dat is een geïntegreerd
beleid, betrekking hebbende op alle sectoren. In het onderwijs bijvoorbeeld
stierven in 1999 niet minder dan 1600 leerkrachten aan AIDS en aangenomen
wordt dat de besmettingsgraad daar 40% bedraagt. Naast activiteiten gericht
op preventie door middel van voorlichting en het beschikbaar stellen van condooms
e.d., is behandeling noodzakelijk alsmede de opleiding van voldoende leerkrachten.
Bijzondere aandacht is in het AIDS-programma nodig voor kwetsbare groepen
zoals vrouwen, (wees)kinderen, gevangenen en mensen die aan HIV/AIDS lijden.
Nederland ondersteunt het nationale AIDS-beleid en heeft daarnaast een eigen
HIV/AIDS-beleid in uitvoering voor het ambassadepersoneel en hun gezinnen.
Soortgelijke ondersteuning wordt ook verleend aan Nederlandse bedrijven in
Zambia.
Bezoek aan Mubuyu Farms, Mazabuka
Tijdens dit bezoek werden wij onder meer vergezeld door de minister voor
Handel, Patel, en voor Landbouw, Sikatana alsmede door vertegenwoordigers
uit het bedrijfsleven hetgeen ons een goede gelegenheid bood met hen van gedachten
te wisselen over de mogelijkheden en belemmeringen voor het bedrijfsleven.
Het bezoek aan dit landbouwbedrijf, door een voormalige Nederlandse vrijwilliger opgezet, gaf ons daarnaast een goed inzicht in het enorme
potentieel dat met name de landbouwsector in Zambia heeft om de armoede te
bestrijden: er is een overvloed aan vruchtbare grond, maar waar het vooral
aan ontbreekt is de toegepaste kennis en een «enabling environment»
om dat potentieel veel beter te benutten. Tevens toonde dit bezoek aan hoe
belangrijk het is de juiste «niche» in de markt – in dit
geval koffie van hoge kwaliteit – te vinden. Naast voorzieningen die
het bedrijf heeft opgezet op het gebied van onderwijs en gezondheidszorg werkt
het samen met lokale boeren op het gebied van irrigatie en profiteren lokale
boeren van de koffie-research die wordt ondernomen om te komen tot nieuwe,
betere koffiesoorten. Daardoor vormt het bedrijf niet alleen een belangrijke
bron van werkgelegenheid voor de omgeving, maar profiteert men ook van andere
diensten die dit bedrijf levert.
Concluderend:
Een buitengewoon nuttig bezoek dat mij en mijn Tsjechische collega een
goed inzicht heeft gegeven niet alleen in de problemen waarmee Zambia kampt
om de MDG's te realiseren, maar ook in het potentieel dat het land heeft om
de armoede effectief aan te pakken. De overheid, krachtig gesteund door een
goed samenwerkende donorgemeenschap, heeft belangrijke stappen gezet in de
richting van beter beleid en beter bestuur. Waar het op aan komt is om dat
beleid op consistente wijze en langdurig in praktijk te brengen. Alleen dan
kunnen resultaten worden verwacht waarvan ook de armen in Zambia kunnen profiteren.
De Minister voor Ontwikkelingssamenwerking,
A. M. A. van Ardenne-van der Hoeven