Tweede Kamer der Staten-Generaal
2
Vergaderjaar 2001-2002
KST61375
2001-2002
28 380
Financiële verantwoordingen over het jaar 2001
Nr.
23
RAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 2001 VAN HET MINISTERIE
VAN DEFENSIE
INHOUD
SAMENVATTING
3
AUDIT ACTION LIST
2002
11
ALGEMEEN
13
1
INLEIDING
15
1.1
Het rechtmatigheidsonderzoek
15
1.2
Onderzoeksmethoden
15
1.3
Oordeelsvorming
18
1.4
Leeswijzer
21
2
HET MINISTERIE VAN DEFENSIE
23
2.1
Inleiding
23
2.2
Risico's
23
2.3
De afgelopen kabinetsperiode
24
2.4
Vooruitblik
27
FINANCIËLE
VERANTWOORDING
29
3
FINANCIËLE VERANTWOORDING
31
3.1
Inleiding
31
3.2
Oordeel over de financiële
verantwoording
31
3.3
Rekening met toelichting
31
3.4
Saldibalans met toelichting
33
3.5
Financiële verantwoording
agentschap Dienst Gebouwen, Werken en Terreinen
34
3.6
Financiële verantwoording
agentschap Defensie Telematica Organisatie
35
4
BEZWAARONDERZOEK EN VERVOLGONDERZOEK OP BEZWAAR
36
4.1
Inleiding
36
4.2
Vervolgbezwaaronderzoek Koninklijke
Luchtmacht (KLu)
37
4.2.1
Inleiding
37
4.2.2
Bezwaaronderzoek KLu 2000
37
4.2.3
Vervolgbezwaaronderzoek
38
4.2.4
Conclusie
40
BELEIDSINFORMATIE
43
5
BELEIDSINFORMATIE
45
5.1
Inleiding
45
5.2
De voortgang van VBTB
45
5.3
Kengetallen
46
5.4
Beleidsprioriteiten
47
5.4.1
Gevechtskracht
47
5.4.2
Vredesoperaties
48
5.4.3
Werving en Selectie
49
5.4.4
Investeringscyclus
50
5.4.5
Brandstof- en Energieverbruik
50
5.4.6
Conclusie
50
5.5
Informatie van derden
51
5.5.1
Rechtspersonen met een wettelijke
taak
51
5.6
Beleidsintensiveringen
51
5.6.1
Inleiding
51
5.6.2
Afbakening
51
5.6.3
Uitkomsten
51
5.6.4
Conclusie
53
BEDRIJFSVOERING
55
6
BEDRIJFSVOERING
57
6.1
Inleiding
57
6.2
Departementale accountantscontrole
57
6.2.1
Accountantscontrole financiële
verantwoording
58
6.2.2
Accountantscontrole financieel-
en materieelbeheer
58
6.3
Financieel beheer
59
6.3.1
Administratieve systemen en uitvoeringssystemen
(VIR)
59
6.3.2
Financieel beheer per Defensieonderdeel
61
6.3.3
Reactie minister en nawoord Algemene
Rekenkamer
70
6.4
Materieelbeheer
71
6.4.1
Centrale Organisatie
71
6.4.2
Koninklijke Marine
72
6.4.3
Koninklijke Landmacht
72
6.4.4
Koninklijke Luchtmacht
73
6.4.5
Koninklijke Marechaussee
74
6.4.6
Defensie Interservice Commando
74
6.5
Planning- en controlcyclus
74
6.5.1
Besturingsfilosofie
75
6.5.2
Huidige planning- en controlcyclus
75
6.5.3
Ontwikkelingen
76
6.5.4
Conclusie
76
6.6
Informatievoorziening
76
6.6.1
Bevindingen
76
6.6.2
Conclusies en aanbevelingen
77
6.7
Overige (beheer)onderzoeken
77
6.7.1
Europese geldstromen
77
6.7.2
Bedrijfsvoering Baten/lastendiensten
(agentschappen)
78
7
BASELINE FINANCIEEL BEHEER EN MATERIEELBEHEER
82
7.1
Bevindingen
82
7.1.1
Implementatie baseline financieel
beheer en baseline materieelbeheer
82
7.1.2
Ontwikkeling baseline financieel
beheer en baseline materieelbeheer
83
7.1.3
Toepassingsresultaat
83
7.1.4
Conclusies
83
Bijlage 1
Bedrijfsvoering, Baseline en ijkpunten financieel beheer
85
Bijlage 2
Verklarende woordenlijst
87
Bijlage 3
Overzicht fouten, onzekerheden en geconstateerde onvolkomenheden
92
Bijlage 4
Lijst afkortingen
95
SAMENVATTING
De Algemene Rekenkamer voert jaarlijks haar rechtmatigheidsonderzoek uit
bij alle ministeries. Ze is daartoe wettelijk verplicht (artikel 51 van de
Comptabiliteitswet). Het rechtmatigheidsonderzoek bestaat uit drie onderdelen:
1. Financiële verantwoording: voldoet
de financiële verantwoording van de minister aan wettelijke eisen?
2. Beleidsinformatie: wat is de kwaliteit
van de beleidsinformatie in de financiële verantwoording?
3. Bedrijfsvoering: voldoen de bedrijfsprocessen
alsmede de sturing en beheersing daarvan aan de daaraan te stellen eisen?
In haar rechtmatigheidsonderzoek over 2001 heeft de Algemene Rekenkamer
tevens de – financiële – balans opgemaakt van de afgelopen
kabinetsperiode. Ze heeft voor elk ministerie onderzocht welke ontwikkelingen
het de afgelopen vier jaar heeft doorgemaakt, en heeft op basis daarvan aandachtspunten
voor de volgende kabinetsperiode opgesteld.
Financiële verantwoording
Op grond van haar rechtmatigheidsonderzoek over 2001 concludeert de Algemene
Rekenkamer dat de financiële verantwoording 2001 van het Ministerie van
Defensie voldoet aan de wettelijke eisen, met uitzondering van een aantal
fouten en onzekerheden die de tolerantiegrenzen van de Algemene Rekenkamer
overschrijden. In totaal gaat het daarbij om een bedrag van € 71,7
miljoen fouten en onzekerheden in de verplichtingen, € 62,9 miljoen
in de uitgaven en € 4,7 miljoen in de ontvangsten.
De grootste fouten zijn gemaakt op de onderdelen:
– verplichtingenbeheer: bij de vier krijgsmachtdelen bij diverse
artikelen;
– uitgaven: de Koninklijke Landmacht (KL) en de Koninklijke Luchtmacht
(KLu) bij uitgaven personeel en materieel.
– ontvangsten: de KL en de KLu voor wat betreft (niet)verrekenbare
ontvangsten.
Beleidsinformatie
Het ontwikkelingstraject «Van Beleidsbegroting Tot Beleidsverantwoording»
(VBTB) dat op initiatief van de Tweede Kamer in 1999 is ingezet, moet leiden
tot departementale verantwoordingen waarin ministeries per beleidsterrein
aangeven wat ze hebben bereikt, wat ze daarvoor hebben gedaan en wat het heeft
gekost. Hiervoor is inhoudelijke informatie over beleid nodig. Ten behoeve
van de gebruiker van deze informatie, in casu de Tweede Kamer, dient deze
informatie aan bepaalde eisen te voldoen. Dit is geëxpliciteerd in het
wijzigingsvoorstel Comptabiliteitswet 2001 van april 2002, waarin staat dat
de informatie over het gevoerde beleid en de bedrijfsvoering (in de verantwoording)
deugdelijk moet worden weergegeven.
Bij de nadere uitwerking van het begrip «deugdelijke weergave»
zal rekening moeten worden gehouden met het feit dat het normenkader voor
financiële informatie niet gelijk behoeft te zijn aan het normenkader
voor de niet-financiële informatie. In het wetgevingsoverleg met de Tweede
Kamer is de regering (motie-Van Walsem, 15 april 2002) derhalve verzocht om
een nieuw normenkader te ontwikkelen voor de deugdelijkheid van niet-financiële
informatie en een groeitraject te koppelen aan de invoering daarvan.
De eerste verantwoording-nieuwe-stijl verschijnt volgend jaar. Ministeries
bereiden er zich nu op voor.
In het kader van VBTB heeft de Tweede Kamer de afgelopen jaren «beleidsprioriteiten»
aangewezen, waarover de minister zich nader moet verantwoorden. De Algemene
Rekenkamer heeft onderzocht of de ministers daarin slagen. Bij het Ministerie
van Defensie gaat het om de volgende beleidsprioriteiten:
• Gevechtskracht;
• Vredesoperaties;
• Werving en selectie;
• Investeringscyclus;
• Brandstof en energiegebruik.
Bij Defensie is de kwaliteit van de kengetallen met name voor de ramingskengetallen
redelijk ver gevorderd. Wel moet Defensie het gebruik van doelmatigheidskengetallen
bij ondersteunende eenheden nog flink uitbreiden, zowel in de begroting als
in de financiële verantwoording.
Het ministerie ontwikkelt nog volop informatie die helder de relatie tussen
doelen, middelen en prestatie aangeeft voor de beleidsprioriteiten. De Algemene
Rekenkamer beveelt aan de informatievoorziening voor de begroting 2003 zo
in te richten dat de relatie tussen doelen, middelen en prestaties voor in
elk geval de beleidsprioriteiten duidelijk is.
Naar de wens van de Tweede Kamer is de begroting 2002 ingedeeld naar krijgsmachtdelen.
Dit is niet conform de VBTB-gedachte waar de beleidsdoelen als uitgangspunt
gelden. Het ministerie zal voor de begroting 2003 aan de vaste Commissie voor
Defensie een gewijzigde indeling voor de begroting 2003 voorleggen die meer
VBTB-conform zal zijn en toch voldoet aan de wens van de Tweede Kamer.
De Algemene Rekenkamer is in een rijksbreed onderzoek nagegaan of in de
departementale begrotingen en verantwoordingen de extra beleidsintensiveringen
2001 zijn toegelicht. De intensiveringen van het Ministerie van Defensie zijn
zowel in de begroting als in de verantwoording goed onderbouwd.
Bedrijfsvoering
Onder de bedrijfsvoering van een ministerie vallen eigenlijk alle onderdelen
die ervoor zorgen dat een ministerie functioneert. De Algemene Rekenkamer
heeft een aantal onderdelen van de bedrijfsvoering van het Ministerie van
Defensie onderzocht in haar rechtmatigheidsonderzoek over 2001. De Algemene
Rekenkamer hecht veel waarde aan een goede bedrijfsvoering. Immers, een adequate
bedrijfsvoering is een redelijke waarborg voor het voorkómen van onrechtmatigheden
en vormt een basis voor een goede verantwoording.
Alle geledingen van het Ministerie van Defensie hebben onmiskenbaar een
aanzienlijke inspanning geleverd en de opzet van het financieel beheer en
materieelbeheer is verbeterd. De werking laat op een aantal (onderdelen) van
Defensieonderdelen echter nog te wensen over.
De Algemene Rekenkamer vraagt daarom ook aandacht voor de volgende onderdelen
van de bedrijfsvoering:
Koninklijke Marechaussee (KMar)
Al eerder over 2000 stelde de Algemene Rekenkamer bij de KMar ernstige
onvolkomenheden vast in het financieel beheer. Het ging hierbij om: de bezetting
van de functies bij de afdelingen Financieel-Economische Zaken (FEZ), de nog
te volgen opleidingen door de financiële medewerkers, voorafgaand toezicht
en de beschrijving van de financiële processen.
In 2001 is het financieel beheer bij de KMar evenwel in opzet verbeterd;
tegelijkertijd is er nog steeds sprake van een onordelijk financieel beheer
met op onderdelen ernstige kwantitatieve en kwalitatieve onvolkomenheden in
het verplichtingenbeheer, de vorderingen en het voorschottenbeheer. De betalingsorganisatie
en de analyse van balansrekeningen vormen eveneens zwakke schakels in het
financieel beheer. Omdat de in 2000 geconstateerde onvolkomenheden ook in
2001 nog bestaan, heeft de Algemene Rekenkamer overwogen het komend jaar een
bezwaaronderzoek uit te voeren naar het financieel beheer bij de KMar, om
na te gaan welke structurele oorzaken er aan het onordelijk financieel beheer
ten grondslag liggen en hoe dit Defensieonderdeel over 2002 aan de hand van
inmiddels vastgestelde verbeterplannen over dat jaar tot een in werking ordelijk
financieel beheer komt.
Koninklijke Landmacht
De kwaliteit van het materieelbeheer bij de KL is in de opeenvolgende
jaren weliswaar vooruit gegaan, zij het langzaam. Met name bij de Eerste Divisie
en het Nationaal Commando (NATCO) waar grote voorraden aanwezig zijn, is het
materieelbeheer nog niet volledig op orde.
Koninklijke Luchtmacht
In 2001 heeft de Algemene Rekenkamer een vervolgbezwaaronderzoek uitgevoerd bij de KLu. Dit onderzoek heeft uitgewezen dat er bij de
KLu zowel in het financieel beheer als in het materieelbeheer geen sprake
meer is van ernstige onvolkomenheden. Wel heeft de Algemene Rekenkamer vastgesteld
dat zich met name in de interne controle en in de verificatiefunctie nog structurele
onvolkomenheden voordoen. Inmiddels heeft de KLu in een concreet verbeterplan
inclusief tijdpad verbeteringen voorzien om deze onvolkomenheden op te heffen.
De Algemene Rekenkamer heeft voorts geconstateerd dat de KLu maatregelen
heeft genomen die in opzet voldoende zijn voor een adequaat materieelbeheer.
Wel vraagt zij aandacht voor de verbetering van de werking van het materieelbeheer
bij het logistiek centrum van de KLu in Woensdrecht (LCKLu/LDW). Bij dit Defensieonderdeel
liggen voorraden voor een bedrag van in totaal € 1,3 miljard. Nog
altijd worden hier voorraadverschillen geconstateerd door onder meer onjuiste
procedures en verkeerde tellingen.
EU-aanbestedingsregels
Het niet naleven van de Europese aanbestedingsregels heeft in 2001 geleid
tot een accountantsverklaring met een beperking bij de financiële verantwoording
van de Defensie Telematica Organisatie (DTO). Het betrof drie overeenkomsten
die ten onrechte niet Europees zijn aanbesteed, met een totaal financieel
belang van circa € 5,6 miljoen. Alhoewel DTO in 2001 verbeteringen
doorvoerde, blijkt dat de regelgeving zo ingewikkeld is dat deze verbeteringen
niet altijd werken.
Ook een Defensieonderdeel als de KMar heeft in een aantal gevallen de
onderhavige regelgeving niet nageleefd. Naar de mening van de Algemene Rekenkamer
dient het ministerie daarom op centraal niveau de problematiek in kaart te
brengen en adequate maatregelen door te voeren voor een juiste naleving van
de desbetreffende regelgeving door de Defensieonderdelen.
Aanbevelingen voor de volgende kabinetsperiode
De komende periode zal zowel het financieel beheer als het materieelbeheer
bij de Defensieonderdelen nadrukkelijk de aandacht moeten blijven houden.
Niet alleen om wat reeds in de afgelopen periode bereikt is op een voldoende
niveau te houden, maar ook ter verdere verbetering van met name de werking
van het beheer. Hierin heeft het centrale toezicht een belangrijke rol die
in 2001 met de Task Force Financieel en Materieelbeheer een belangrijke monitorfunctie
had. Dat vanaf 2002 ook het Politiek Beraad en het Audit Comité
een belangrijke rol in de centrale toezichthoudende functie hebben, duidt
op het belang dat Defensie hecht aan het tot stand brengen van de verdere
verbeteringen.
Zowel de Defensieonderdelen als Defensie op centraal niveau zullen de
komende periode voortvarend en op een actieve wijze zaken moeten blijven aanpakken,
zodat het financieel beheer en het materieelbeheer op voldoende niveau komt,
dan wel blijft. Goed beheer is een voorwaarde voor het goed kunnen uitvoeren
van de operationele taken waar Defensie voor staat.
Terugkijkend blijkt dat een aantal aandachtspunten ten tijde van Paars
II echter nu nog steeds actueel is. Ondanks tal van inspanningen is het Ministerie
van Defensie er niet in geslaagd deze onvolkomenheden volledig op te lossen.
Op basis van haar rechtmatigheidsonderzoek 2001 vraagt de Algemene Rekenkamer
voor de komende kabinetsperiode dan ook aandacht voor de volgende punten bij
het Ministerie van Defensie:
• Personeel. De komende tijd zal bij de diverse Defensieonderdelen
de nadruk moeten blijven liggen op verbetering van de kwaliteit en kwantiteit
van het financieel-economisch personeel, door onder meer opleidingen, maar
ook door aandacht voor de administratieve discipline;
• Naleving regelgeving Europees aanbesteden. De ingewikkelde regelgeving
waardoor diverse Defensieonderdelen in een aantal gevallen ten onrechte niet
Europees hebben aanbesteed, vergt een nadere analyse van de problematiek,
zodat Defensie voor een goede naleving eventueel nadere richtlijnen kan ontwikkelen;
• De verdere borging van de werking van de gerealiseerde verbetermaatregelen
in het financieel en materieelbeheer. De centrale toezichthoudende functie
zal op actieve wijze de desbetreffende Defensieonderdelen met instructies
en aanwijzingen op de eigen verantwoordelijkheid moeten blijven drukken om
de vereiste verbeteringen tot stand te brengen;
• De betrouwbaarheid van de beleidsinformatie. Beleidsinformatie
in de vorm van kengetallen is bij Defensie redelijk ver gevorderd, doch dient
de komende periode verder te worden ontwikkeld. Met name dienen ondersteunende
eenheden het gebruik van doelmatigheidskengetallen nog uit te breiden. De
Algemene Rekenkamer vraagt aandacht voor de beleidsprioriteiten waarbij Defensie
naast de in de financiële verantwoording verstrekte informatie ook separate
verslagen aan de Tweede Kamer verstrekt . In deze gevallen is het moeilijk
om een helder inzicht te verkrijgen in de relatie tussen doelen, prestaties
en middelen zoals voor deze beleidsprioriteiten wordt beoogd.
Daarenboven vraagt de Algemene Rekenkamer specifiek aandacht voor de kwaliteit
van het nieuwe begroten en verantwoorden en voor de Europese middelen.
De Algemene Rekenkamer verwacht van het Ministerie van Defensie dat het
de voorkomende onvolkomenheden op deze vier terreinen in 2003 heeft weggewerkt.
Voor een volledig overzicht van de aanbevelingen wordt verwezen naar de
audit action list (zie na de samenvatting).
Reactie minister van Defensie
De minister neemt met instemming kennis van het overzicht over de afgelopen
vier jaar waarin de Algemene Rekenkamer ingaat op de vele verbetertrajecten
en de behaalde resultaten. Ook is hij tevreden over het wegnemen van de ernstige
onvolkomenheden in het materieelbeheer bij de krijgsmachtdelen en de Militaire
Inlichtingen Dienst en het door de Algemene Rekenkamer afgeronde bezwaaronderzoek
naar de kwaliteit van het financieel beheer bij de KLu. De minister geeft
voorts aan dat Defensie – als instrument binnen het managementcontrolsysteem –
het gebruik van (doelmatigheids)kengetallen voor de beheersing en monitoring
van de bedrijfsprocessen steeds verder uitbreidt. Het verbeteren van het managementcontrolsysteem
op alle organisatieniveaus is één van de positieve effecten
van VBTB en de toegenomen aandacht voor de beheersing van de bedrijfsvoering,
aldus de minister.
Naar aanleiding van de door de Algemene Rekenkamer geconstateerde kwantitatieve
en kwalitatieve onvolkomenheden in het financieel beheer bij de KMar geeft
de minister aan op de reeds genomen maatregelen aanvullende actie te nemen
in de organisatie van het verbetertraject. Per 2 april heeft hij een nieuwe
directeur Beleidsvoorbereiding en Beheer aangesteld. Tevens heeft hij waarborgen
voor de goede uitvoering van de verbetermaatregelen gecreëerd door onder
meer te zorgen voor een voldoende personele capaciteit en intensivering van
het toezicht door het centrale niveau en een accountantscontrole op tot stand
gebrachte tussenproducten. Uiterlijk september 2002 zullen de beoogde verbeteringen
volledig werken, aldus de minister.
De minister deelt de zorg van de Algemene Rekenkamer inzake de juiste
naleving van de EU-aanbestedingsregels. Inmiddels is aan de lijnmanagers duidelijk
gemaakt dat deze regels stringent moeten worden gehanteerd en dat bij twijfel
over de interpretatie van de regelgeving deskundig advies moet worden ingewonnen.
De minister onderschrijft dat de komende jaren de nadruk zal moeten liggen
op met name de kwaliteit en de kwantiteit van het financieel-economische personeel,
de borging van de werking van de verbetermaatregelen in het financieel beheer
en materieelbeheer, de verificatieprocedure en de administratieve discipline.
Tevens dient in het kader van het VBTB-traject de betrouwbaarheid van de beleidsinformatie
verder te worden verbeterd. De minister geeft op elk van deze onderdelen van
het financieel beheer en materieelbeheer aan op welke wijze binnen de defensieorganisatie
daar invulling aan wordt gegeven.
Nawoord Algemene Rekenkamer
De Algemene Rekenkamer merkt op dat zij weliswaar het bezwaaronderzoek
bij de KLu heeft afgerond, doch dat zij in het regulier rechtmatigheidsonderzoek
over 2002 wel zal nagaan of de over 2001 nog geconstateerde structurele onvolkomenheden
in met name de interne controle en de verificatiefunctie toereikend zijn opgelost.
De door de minister recent genomen maatregelen en de voornemens het verbeterproces
bij de KMar zodanig te intensiveren dat per september 2002 sprake kan zijn
van een goede werking van het financieel beheer bij de KMar, heeft de Algemene
Rekenkamer na ampele overweging doen afzien van een aanvankelijk op grond
van de bevindingen in het rechtmatigheidsonderzoek 2001 voorgenomen
bezwaaronderzoek bij dit krijgsmachtdeel. Wel zal zij dit verbeterproces in
2002 op de voet volgen en daaraan in het rechtmatigheidsonderzoek over 2002
bijzondere aandacht besteden, alsook aan de wijze waarop het centrale apparaat
van het Ministerie van Defensie op dit verbeterproces het toezicht uitoefent.
De Algemene Rekenkamer acht de door de minister voor de komende jaren
voorziene verdere verbeteringen in de organisatie en de uitvoering van het
financieel beheer en materieelbeheer, alsmede het toezicht daarop een goede
zaak. De diverse verbeteracties zullen wat dat betreft nog het een en ander
van de organisatie vergen. Zij benadrukt in dit kader het van evenveel belang
te achten dat door middel van een goed (financieel) management de eerder bereikte
resultaten worden bestendigd door deze in de Defensieorganisatie te verankeren,
zodat er niet voortdurend verbeteracties noodzakelijk blijven zoals tot nu
toe het geval is.
AUDIT ACTION LIST 2002
ALGEMEEN
1 INLEIDING
1.1 Het rechtmatigheidsonderzoek
Dit rapport bevat de belangrijkste resultaten van het rechtmatigheidsonderzoek
2001 dat de Algemene Rekenkamer op grond van artikel 51 van de Comptabiliteitswet
heeft uitgevoerd bij het Ministerie van Defensie. Het is haar wettelijke taak
om dit onderzoek jaarlijks uit te voeren en een oordeel te geven over het
gevoerde financiële beheer en de verantwoording daarover. Voorts wordt
het materieelbeheer en de daarvan bijgehouden administratie onderzocht. In
het rechtmatigheidsonderzoek besteedt de Algemene Rekenkamer in toenemende
mate aandacht aan de kwaliteit en toereikendheid van de beleidsinformatie
die is opgenomen in de financiële verantwoording en aan de bedrijfsvoering
van de minister.
Het onderzoek dat de Algemene Rekenkamer over 2001 heeft uitgevoerd valt
uiteen in onderzoek naar de financiële verantwoording, de rechtmatigheid
van de verplichtingen, uitgaven en ontvangsten, respectievelijk de baten,
lasten, kapitaaluitgaven en -ontvangsten, de beleidsinformatie en de bedrijfsvoering.
Het onderzoek resulteert in een totaaloordeel over de financiële verantwoording
en oordelen over onderdelen van de bedrijfsvoering. De Algemene Rekenkamer
kan nog geen oordeel geven over de kwaliteit van de beleidsinformatie bij
de departementen gezien het huidige niveau ervan en het nog ontbreken van
uitgekristalliseerde normen.
De Algemene Rekenkamer heeft in het onderzoek over 2001 bij het Ministerie
van Defensie naar alle Defensieonderdelen onderzoeksactiviteiten verricht.
Naar aanleiding van het bezwaaronderzoek dat de Algemene Rekenkamer in 2000
uitvoerde bij de Koninklijke Luchtmacht is in 2001 een vervolg bezwaaronderzoek
uitgevoerd. De jaarlijkse review op de werkzaamheden van de departementale
accountantsdienst betrof in 2001 met name de Koninklijke Luchtmacht, Koninklijke
Landmacht en Koninklijke Marechaussee. De Algemene Rekenkamer onderzoekt voor
alle Defensieonderdelen volgens de opzet van de baseline financieel beheer
en materieelbeheer die het Ministerie van Financiën per 1 juli 2001 aan
de ministeries ter beschikking heeft gesteld. De Algemene Rekenkamer heeft
de implementatie van deze baseline financieel beheer en materieelbeheer gemonitord.
Daarnaast heeft ze onderzoek verricht naar de volgende onderdelen van de bedrijfsvoering:
• vervolgonderzoeken financieel beheer en materieelbeheer;
• planning- en controlcyclus;
• informatievoorziening en kengetallen;
• onderzoek financiële verantwoording
• onderzoek naar de verantwoording over beleid: beleidsintensiveringen,
beleidsprioriteiten en de monitoring van de voortgang van het project VBTB.
1.2 Onderzoeksmethoden
De Algemene Rekenkamer onderzoekt niet alle onderwerpen met dezelfde diepgang.
In het rechtmatigheidsonderzoek maakt zij onderscheid tussen inventariserend
en verdiepend onderzoek.
Van inventariserend onderzoek is in dit rapport bijvoorbeeld sprake bij
het onderzoek naar de planning- en controlcyclus (hoofdstuk 6) en het onderzoek
naar de implementatie van de baseline financieel beheer en materieelbeheer
(hoofdstuk 7).
Verdiepend onderzoek vindt plaats door eigen waarnemingen van de Algemene
Rekenkamer al dan niet in combinatie met het -na toetsing- overnemen van de
bevindingen van de departementale accountantsdienst.
In deze situatie beschikt de Algemene Rekenkamer over een normenkader.
De conclusies van dit verdiepend onderzoek luiden in termen van onvolkomenheden
en totaaloordelen.
Voor het Ministerie van Defensie betreft dit de vervolgonderzoeken financieel
beheer en materieelbeheer, het vervolg bezwaaronderzoek KLu, onderzoek financiële
verantwoording, informatievoorziening en kengetallen.
De Algemene Rekenkamer geeft een totaaloordeel over de financiële
verantwoording. Daarnaast is het al dan niet kunnen steunen op de accountantscontrole
van de financiële verantwoording een afgerond oordeel.
1.3 Oordeelsvorming
Financiële verantwoording
De Algemene Rekenkamer sluit haar rechtmatigheidsonderzoek af met een
oordeel over de financiële verantwoording. Dit oordeel wordt gegeven
met «redelijke zekerheid»; de Algemene Rekenkamer onderzoekt namelijk
niet alle verplichtingen, uitgaven en ontvangsten, respectievelijk de baten,
lasten, kapitaaluitgaven en -ontvangsten. De Algemene Rekenkamer maakt vanuit
doelmatigheidsoverwegingen zoveel mogelijk gebruik van de voorcontrole door
de departementale accountantsdiensten.
De Algemene Rekenkamer hanteert kwantitatieve en kwalitatieve tolerantiegrenzen
om te bepalen welke fouten en onzekerheden belangrijk zijn. Kwantitatieve
tolerantiegrenzen geven een financiële grens aan. Dat kan een grens zijn
op het niveau van een begrotingsartikel, een grens voor de totale rekening,
per individueel saldo op de saldibalans of voor het totaal van de saldibalans.
De Algemene Rekenkamer stelt in haar onderzoek het begrotingsartikel van
een begroting centraal. Zij rapporteert daarom alle belangrijke fouten en
onzekerheden op het niveau van ieder afzonderlijk artikel.
Op artikelniveau onderscheidt de Algemene Rekenkamer drie kwantitatieve
tolerantiegrenzen, te weten:
1. Bij begrotingsartikelen met een realisatiebedrag van kleiner dan € 50
miljoen mag de som van de fouten en onzekerheden niet meer zijn dan 10 % van
het bedrag van het artikel.
2. Bij begrotingsartikelen met een realisatiebedrag van 50 miljoen €
tot € 500 miljoen mag de som van de fouten en onzekerheden niet
meer zijn dan € 5 miljoen.
3. Bij begrotingsartikelen met een realisatiebedrag van 500 miljoen €
of meer mag de som van fouten en onzekerheden niet meer zijn dan 1% van het
realisatiebedrag.
Indien de som van fouten en onzekerheden groter is dan de genoemde grenzen
dan rapporteert de Algemene Rekenkamer hierover. Ook voor de afzonderlijke
saldibalansposten gelden deze kwantitatieve tolerantiegrenzen.
Kwalitatieve tolerantiegrenzen zijn niet gebonden aan een bepaald bedrag,
maar aan de aard van de fouten of onzekerheden. Een ministerie overschrijdt
een kwalitatieve grens als het bijvoorbeeld toezeggingen aan de Algemene Rekenkamer
of de Tweede Kamer niet is nagekomen, als er gebreken zijn in de ordelijkheid
en controleerbaarheid van het financieel beheer of als ze opzettelijke fouten
maakt in de financiële verantwoording.
Beleidsinformatie
Ministeries nemen beleidsinformatie steeds vaker op in hun begroting en
verantwoording. Rijksbreed zijn er nog steeds geen duidelijke regels en normen
voor het verantwoorden over beleid. De Algemene Rekenkamer is dan ook nog
niet in staat om een afgerond oordeel te geven over de kwaliteit van de beleidsinformatie
in de financiële verantwoording. De Algemene Rekenkamer heeft inventariserend
onderzoek uitgevoerd naar de beleidsinformatie in de verantwoording en de
processen die ten grondslag liggen aan de totstandkoming hiervan. Op basis
van het onderzoek doet zij aanbevelingen ten aanzien van de inhoud en de totstandkoming
van de beleidsinformatie in de financiële verantwoording. Zo wil zij
ministeries stimuleren kwalitatief goede beleidsinformatie op te nemen in
de financiële verantwoording
Bedrijfsvoering (financieel beheer, materieelbeheer en
overige onderdelen)
De Algemene Rekenkamer hanteert als uitgangspunt dat de ministers hun
bedrijfsvoering op orde dienen te hebben. Onder bedrijfsvoering verstaat ze
de sturing en beheersing van bedrijfsprocessen binnen een ministerie om de
beleidsdoelstellingen te kunnen realiseren. Het betreft sturing en beheersing
van zowel de primaire processen als van de processen die hiervoor faciliterend
zijn.
Overschrijdt een ministerie een (kwalitatieve) tolerantiegrens in (een
onderdeel van) de bedrijfsvoering, dan noemt de Algemene Rekenkamer dit een
onvolkomenheid.
De Algemene Rekenkamer onderscheidt in de rapportage drie gradaties van
onvolkomenheden:
• Geen of geringe onvolkomenheden. Dit betekent dat de geconstateerde
onvolkomenheden de door de Algemene Rekenkamer gehanteerde tolerantiegrenzen
niet overschrijden.
• Onvolkomenheden. Dit betekent dat uit het onderzoek onvolkomenheden
zijn gebleken die de tolerantiegrenzen van de Rekenkamer overschrijden.
• Ernstige onvolkomenheden. Hiervan spreekt de Algemene Rekenkamer
in de volgende situaties: uit het onderzoek zijn onvolkomenheden gebleken,
die:
– kunnen leiden of hebben geleid tot disfunctioneren van het financieel
beheer;
– betrekking hebben op kritische processen;
– wijd verbreid zijn binnen het ministerie;
– tot aanzienlijke risico's voor de rechtmatigheid van zeer grote
bedragen kunnen leiden of al hebben geleid; of
– voor de Algemene Rekenkamer aanleiding zijn geweest om bezwaaronderzoek
in te stellen of bezwaar te maken.
De Algemene Rekenkamer geeft tevens aan welke risico's voor rechtmatigheid
en/of doelmatigheid zij aan de gesignaleerde onvolkomenheden verbonden acht
en welke mogelijkheden tot verbetering zij ziet.
1.4 Leeswijzer
Dit rapport bij de financiële verantwoording van het Ministerie van
Defensie bestaat, naast de samenvatting en het hoofdstuk algemeen uit drie
delen: Financiële verantwoording, Beleidsinformatie en Bedrijfsvoering.
Na de samenvatting staat de «Audit Action List». Dit overzicht
laat zien op welke punten de Algemene Rekenkamer op grond van haar onderzoek
vindt dat er actie moet worden genomen. Het overzicht meldt ook de verbetermaatregelen
die de minister heeft aangekondigd en de termijn waarbinnen ze moeten leiden
tot verbetering. Tevens biedt de lijst inzicht in de voortgang van verbeteracties
die de minister eerder is gestart.
Deel I «Financiële verantwoording» beschrijft het oordeel
van de Algemene Rekenkamer over de financiële verantwoording van het
Ministerie van Defensie. Behalve het totaaloordeel van de Algemene Rekenkamer,
worden alle fouten en onzekerheden in de verplichtingen, uitgaven, ontvangsten
en de saldibalansposten die de kwantitatieve tolerantiegrenzen overschrijden
weergegeven.
Onderdeel van dit deel is tevens het vervolgbezwaaronderzoek bij de KLu
(hoofdstuk 4). Wanneer de Algemene Rekenkamer fouten en onzekerheden in de
financiële verantwoording of onvolkomenheden in het financiële beheer
niet aanvaardbaar vindt, kan zij daartegen bezwaar maken. Het overzicht in
bijlage 1 bevat alle fouten, onzekerheden en onvolkomenheden die kunnen leiden tot het maken van bezwaar door de Algemene Rekenkamer.
Deel II gaat in op de beleidsinformatie. De huidige ontwikkeling naar
meer transparantie en het project Van Beleidsbegroting Tot Beleidsverantwoording
(VBTB) maakt dit onderdeel van de verantwoording steeds belangrijker. Naast
de kwaliteit van de kengetallen en andere prestatiegegevens wordt expliciet
ingegaan op beleidsprioriteiten, beleidsintensiveringen en informatie van
derden (onder andere gemeenten en begrotingsgefinancierde RWT's ). Ten aanzien van deze onderwerpen geeft de Algemene Rekenkamer nog
geen oordelen, maar doet zij aanbevelingen om een bijdrage te leveren aan
de ontwikkelingen.
Het laatste deel van dit rapport betreft de «bedrijfsvoering»
van het Ministerie van Defensie. De Algemene Rekenkamer hecht veel waarde
aan een goede bedrijfsvoering. Immers een adequate bedrijfsvoering is een
redelijke waarborg voor het voorkómen van onrechtmatigheden en vormt
een basis voor een goede verantwoording. Onder de overkoepelende term bedrijfsvoering
vallen veel verschillende onderwerpen. De Algemene Rekenkamer onderscheidt
primair: departementale accountantscontrole, financieel beheer, materieelbeheer,
planning- en controlcyclus en informatievoorziening. Ze heeft op al deze terreinen
onderzoek verricht binnen het ministerie.
Ook aan de orde in dit deel komt de implementatie van de baseline financieel
en materieelbeheer. De baseline biedt handvatten voor een nadere uitwerking
van wettelijke voorschriften en kan worden gezien als een nadere uitwerking
van en toelichting op artikel 22 en 25 van de ontwerp-Comptabiliteitswet (CW
2001) waarin wordt bepaald dat het financieel beheer en materieelbeheer moet
voldoen aan de eisen van rechtmatigheid, ordelijkheid en controleerbaarheid
en dat deze overigens zo doelmatig mogelijk wordt ingericht. Het Ministerie
van Financiën heeft de baseline vorig jaar als handleiding aan de ministeries
aangeboden met het verzoek de baseline vanaf 1 juli 2001 toe te passen.
De Algemene Rekenkamer heeft onderzocht in hoeverre de ministeries hierin
slagen.
2 HET MINISTERIE VAN DEFENSIE
2.1 Inleiding
In dit hoofdstuk geven we een beeld van de kritieke processen van het
ministerie en de mogelijke risico's die zich voor kunnen doen. Uitgaande van
deze karakteristiek beschrijven we de ontwikkelingen die zich binnen het kader
van het rechtmatigheidsonderzoek van de Algemene Rekenkamer bij het ministerie
in de afgelopen kabinetsperiode hebben voorgedaan en laten we zien welke onderwerpen
volgend jaar en de komende kabinetsperiode aandacht moeten hebben.
2.2 Risico's
Het Ministerie van Defensie is te typeren als een ministerie met veel
transactie-uitgaven. De rekening over het begrotingsjaar 2001 bedroeg:
Uitgaven € x miljoen
Ontvangsten € x miljoen
Verplichtingen € x miljoen
7 192
282
8 256
Het Ministerie van Defensie is onderverdeeld in zes Defensieonderdelen,
de Centrale Organisatie (CO), de Koninklijke Landmacht (KL), de Koninklijke
Luchtmacht (KLu), de Koninklijke Marine (KM), de Koninklijke Marechaussee
(KMar) en het Defensie Interservice Commando (Dico). Het Ministerie van Defensie
heeft twee agentschappen, namelijk de Defensie Telematica Organisatie (DTO)
en de Dienst Gebouwen, Werken en Terreinen (DGW&T). Beide agentschappen
maken onderdeel uit van Dico. De DGW&T behartigt alle vastgoedbelangen
en- verplichtingen ten behoeve van de krijgsmachtdelen. De DTO draagt zorg
voor dienstverlening op het gebied van informatie- en communicatietechnologie
voor alle Defensieonderdelen. De rekening van baten en lasten bedroeg in 2001:
Baten € x miljoen
Lasten € x miljoen
Saldo € x miljoen
DGW&T
84,5
86,8
– 2,3
DTO
270,5
261,1
9,4
De beleidsonderdelen zijn zelf verantwoordelijk voor de uitvoering van
het beleid volgens het besturingsconcept van integraal management.
Mede naar aanleiding van de onvolkomenheden die de Algemene Rekenkamer
heeft geconstateerd, heeft de minister van Defensie als maatregel een centrale
coördinatie en toezicht ingesteld. Dit heeft geleid tot oprichting van
de Taskforce Financieel en Materieelbeheer (Taskforce FIMAB) op 27 juni 2001.
De opdracht van de Taskforce FIMAB was het inventariseren van alle verbeterpunten
in het financieel beheer en materieelbeheer, het coördineren en monitoren
van alle verbeteractiviteiten, het vaststellen van een normenkader voor het
financieel beheer en materieelbeheer en het nemen van bestuurlijke en organisatorische
maatregelen die nodig zijn om een structureel ordelijk en controleerbaar financieel
beheer en materieelbeheer te waarborgen. Per januari 2002 is de Taskforce
FIMAB opgeheven en is de rol en taak overgenomen door het Audit Comité.
Belangrijk startpunt voor de inrichting van de organisatorische beheersingsmaatregelen
is de risicoanalyse.
In het RFV 2000 stelde de Algemene Rekenkamer vast dat de onvolkomenheden,
die ze in 2000 bij het Ministerie van Defensie constateerde, de volgende startrisico's
voor 2001 met zich mee brachten:
– onvoldoende deskundig personeel op financiële functies;
– de kwaliteit van het voorafgaand financieel toezicht;
– onvolkomenheden in het materieelbeheer;
– gebrekkig FMS-voorschottenbeheer, met name de procedure met betrekking
tot voorschotten voor grote aanschaffingen;
– ontbreken van sluitende en actuele beschrijvingen van de onderhoudsorganisatie
van de AO;
– ontoereikende verwervingsprocedure;
– onvolkomenheden in het mutatieproces personeelssysteem PERCC;
– onvoldoende waarborg van continuïteit geautomatiseerde gegevensverwerking
van het Personeels- en Salarisadministratiesysteem (PSA);
– risico's ten aanzien van de betrouwbaarheid van de beleidsinformatie.
In aanvulling hierop zijn de noodzakelijk geachte actiepunten per ernstige
tekortkoming uit het jaar 2000 met brief dd. 14 juni 2001 onder de aandacht
van DGEF gebracht.
Op basis van de door de Algemene Rekenkamer geconstateerde onvolkomenheden
in 2000 is door het Ministerie van Defensie een shortlist financieel beheer
en materieelbeheer opgesteld waarin de belangrijkste verbeterpunten zijn uitgewerkt,
inclusief het daarbij behorende tijdpad.
De Algemene Rekenkamer heeft binnen haar onderzoek aandacht besteed aan
de voornoemde risico's. In het hoofdstuk bedrijfsvoering is nader ingegaan
op de geïdentificeerde risico's, de maatregelen van de minister en de
kwaliteit hiervan.
2.3 De afgelopen kabinetsperiode
Bij het Ministerie van Defensie heeft gedurende de gehele kabinetsperiode
bij vrijwel alle Defensieonderdelen de verbetering van de kwaliteit van het
financieel beheer en materieelbeheer centraal gestaan. In 1997 constateerde
de Algemene Rekenkamer dat Defensiebreed dringend verbeteringen nodig waren
om een structureel ordelijk beheer te kunnen waarborgen. Belangrijke onvolkomenheden
waren: de kwaliteit van de administratieve organisatie, onder andere als gevolg
van de vele veranderingsprocessen, kennis financieel beheer, administratieve
discipline en onvoldoende toezicht op het financieel beheer.
Met name de onvolkomenheden in het financieel beheer bij de Dienst Gebouwen
Werken en Terreinen (DGW&T), het Defensie Interservice Commando (Dico)
en de Koninklijke Landmacht (KL) deden de Algemene Rekenkamer besluiten om
over 1997 een bezwaaronderzoek uit te voeren bij de DGW&T en over 1998
bij de KL en Dico. In alle drie de gevallen zag zij af van het maken van bezwaar,
na te hebben vastgesteld dat de minister de onvolkomenheden in de opzet van
het financieel beheer voldoende had weggenomen c.q. de reeds lopende maatregelen
zou voltooien.
Om tot verdere verbetering van het financieel beheer en materieelbeheer
te komen, stelde de minister in 1998 voor het gehele ministerie een centraal
verbeterplan op, waarbij alle lijnmanagers «Verbeterplannen Financieel
Beheer Defensie» opstelden voor de onder hen ressorterende Defensieonderdelen.
Naar aanleiding van de ernstige onvolkomenheden in het materieelbeheer,
die de Algemene Rekenkamer over 1998 constateerde, stelde de minister de «aanwijzing
materieelbeheer» op en werd materieelbeheer Defensiebreed tot topprioriteit
verheven. Naar aanleiding van inventarisaties en risicoanalyses stelde de
minister concrete verbeterplannen op. De Algemene Rekenkamer kon zich in deze
aanpak vinden en zag vooralsnog af van verdere bezwaaronderzoeken.
Ondanks de daarna in gang gezette verbeteringen concludeerde de Algemene
Rekenkamer over 1999 dat Defensie niet alle ernstige onvolkomenheden met betrekking
tot het materieelbeheer had weggewerkt en dat in algemene zin voor het Ministerie
van Defensie sprake bleef van een onvoldoende ordelijk en controleerbaar materieelbeheer.
Met betrekking tot het financieel beheer stelde de Algemene Rekenkamer
over 1999 vast dat er door de in gang gezette maatregelen bij een aantal Defensieonderdelen
sprake was van een lichte vooruitgang in het financieel beheer. Bij de KLu
bleven echter ook over 1999 ernstige onvolkomenheden bestaan en werd over
het geheel genomen te weinig voortgang in de verbeteringen geboekt. Op grond
daarvan voerde de Algemene Rekenkamer over het jaar 2000 een bezwaaronderzoek
uit bij dit Defensieonderdeel. Uit dit bezwaaronderzoek bleek dat de KLu de
bestaande problemen in het financieel beheer, materieel- en personeelsbeheer
op een goede wijze in kaart had gebracht. Ondanks de geleverde inspanningen
was de kwaliteit van het financieel beheer in 2000 nog onvoldoende. De Algemene
Rekenkamer besloot geen bezwaar te maken tegen het gevoerde financieel beheer
bij de KLu onder voorwaarde dat met het opvolgen van de vastgelegde verbeterpunten
en aanbevelingen de KLu een structurele verbetering van het financieel beheer
zou bereiken. In een vervolgbezwaaronderzoek stelde de Algemene Rekenkamer
vast dat de KLu in 2001 een grote inspanning heeft geleverd om zowel in opzet
als in werking verbetermaatregelen te implementeren. Toch stelde de Algemene
Rekenkamer nog structurele onvolkomenheden vast met betrekking tot de verificatie-
en interne controlefunctie en in het materieelbeheer.
Problemen in het financieel beheer over 1999 deden zich ook voor bij de
Koninklijke Marechaussee (KMar). De KMar paste het financieel beheer onvoldoende
aan na de verzelfstandiging in maart 1998 tot vierde krijgsmachtdeel en de
sterke groei van de organisatie daarna. Omdat de KMar in 1999 een start maakte
met de implementatie van de nieuwe opzet van de organisatie en de eerste resultaten
daarvan voor het financiële beheer zichtbaar werden, zag de Algemene
Rekenkamer vooralsnog af van een bezwaaronderzoek bij dit Defensieonderdeel.
De Algemene Rekenkamer merkte over het jaar 1999 tevens op dat de monitoringstructuur
onvoldoende waarborgen in zich had voor een tijdig en kwalitatief goed verloop
van de verbeterprocessen bij de diverse Defensieonderdelen. Dit kwam door
het ontbreken van een goede toets op de kwaliteit van de verbetermaatregelen
en/of de werking van de geïmplementeerde verbetermaatregelen.
Bij diverse Defensieonderdelen hadden de verbetermaatregelen vanaf 2000
effect. De Algemene Rekenkamer constateerde over 2000 dat met name het Dico,
de DGW&T en de Defensie Telematica Organisatie (DTO) gedurende het jaar
2000 een aantal belangrijke verbeteringen in het beheer hadden gerealiseerd.
Ook bij de CO constateerde de Rekenkamer dat in opzet en (in mindere mate)
in de werking over 2000 verdere verbeteringen waren bewerkstelligd. Bij de
KM waren de verbetermaatregelen in het jaar 2000 nagenoeg volgens
plan verlopen. Ondanks de bescheiden verbeteringen van de kwaliteit van het
financieel beheer bij de KL over het jaar 2000 werd in de loop der jaren toch
het merendeel van de in 1997 geconstateerde onvolkomenheden opgeheven en is
de kwaliteit van de monitoring van de voortgang verbeterd.
De KMar waar de kwaliteit van het financieel beheer reeds meerdere jaren
ernstige onvolkomenheden vertoonde, realiseerde echter nog slechts weinig
concrete verbeteringen in het financieel beheer. De Algemene Rekenkamer concludeerde
over 2000 dat bij de KMar, evenals bij de KLu en de DTO, ondanks de lopende
verbeterprocessen nog sprake was van een onordelijk financieel beheer.
In 2001 stelde de KMar een verbeterplan financieel beheer op en trachtte
ze door een aantal topprioriteiten te stellen, de kwaliteit van het financieel
beheer te verhogen. Een belangrijke topprioriteit betrof de personele capaciteit
op de functies binnen de afdeling Financieel Economische Zaken (FEZ-functies)
binnen de KMar. In 2001 heeft de Algemene Rekenkamer vastgesteld dat de opzet
van het financieel beheer vanaf oktober 2001 is verbeterd, echter dat de werking
daarvan nog steeds onordelijk is.
Bij de DTO werden de verbeteringen in het financieel beheer uiteindelijk
gedurende het jaar 2000 voor een deel gerealiseerd. De structurele inbedding
van de gerealiseerde verbeteringen verdiende nog speciale aandacht, alsmede
de invulling van de zakelijke relatie tussen de DTO als agentschap en de overige
Defensieonderdelen.
Voor het materieelbeheer constateerde de Algemene Rekenkamer over 2000
dat de uitvoering van risicoanalyses en de implementatie van de daaruit voortvloeiende
noodzakelijke verbetermaatregelen over het algemeen achterliep op de planningen.
De oorspronkelijke doelstelling was om medio 2001 in opzet te kunnen voldoen
aan het Besluit Materieelbeheer 1996. Defensiebreed constateerde de Algemene
Rekenkamer over 2000 nog een aantal onvolkomenheden in het materieelbeheer
die nadrukkelijk de aandacht vroegen, zoals de opstelling van verbeterplannen,
de (administratieve) organisatie en adequate registratie, de verantwoordingsinformatie
in de uitvoeringsrapportages, de uitvoering van inventarisaties en de interne
controle. Voorts constateerde de Algemene Rekenkamer dat er slechts in beperkte
mate initiatieven werden genomen om zorg te dragen voor de benodigde omslag
van opzetmatige verbeteringen naar verbeteringen in de werking.
Mede naar aanleiding van de bevindingen van de Algemene Rekenkamer richtte
Defensie eind juni 2001 op centraal niveau de Taskforce Financieel en Materieelbeheer
(FIMAB) op.
Deze Taskforce kreeg als opdracht om alle nog bestaande onvolkomenheden
in het financieel beheer en materieelbeheer en de daarbij behorende verbeterpunten
vast te stellen en nauwkeurig op de uitvoering te volgen. Mede door de inspanning
van deze Taskforce werden over 2001 bij de diverse Defensieonderdelen verdere
verbeteringen in de opzet van zowel het financieel beheer als het materieelbeheer
bereikt.
Ondanks deze verdere verbeteringen in de opzet van zowel het financieel
beheer als materieelbeheer, heeft de Algemene Rekenkamer over 2001 geconstateerd
dat met name de werking op een aantal (onderdelen van) Defensieonderdelen
nog onvoldoende is. Zo is bij DTO de verwervingsfunctie niet op orde en dient
bij de KL het materieelbeheer verder te worden verbeterd. De KLu dient de
kwaliteit van de Interne Controle (IC) en verificatie te verbeteren.
De KMar heeft pas in de tweede helft van 2001 verbeteringen in de opzet
van de administratieve organisatie bereikt, de werking is zowel kwalitatief
als kwantitatief onordelijk.
De afgelopen vier jaren overziende hebben zich binnen het Ministerie van
Defensie veel veranderprocessen en verbetertrajecten afgespeeld in het financieel
beheer en materieelbeheer, maar ook met betrekking tot andere aspecten van
de bedrijfsvoering, zoals de verbetering van de Personeelsvoorziening Krijgsmacht.
Alle geledingen van het ministerie hebben onmiskenbaar een aanzienlijke
inspanning geleverd in de vele verander- en verbeterprocessen en hebben in
het algemeen in deze processen met name de opzet van het financieel beheer
en materieelbeheer verbeterd. De werking laat voor een aantal (elementen van)
Defensieonderdelen echter nog te wensen over. Op grond van de uitkomsten van
haar onderzoeken dient naar de mening van de Algemene Rekenkamer het projectmanagement
de volgende elementen van sturing in acht te nemen.
• Als ingrijpende beleidswijzigingen worden aangekondigd dient Defensie
daarop tijdig te anticiperen door de mogelijke gevolgen ervan te inventariseren,
resulterend in een strategisch plan.
• Belangrijke projecten moeten gestructureerd worden aangepakt. Dat
vraagt om vroegtijdig inzicht in onder meer bestaande problemen (totaaloverzicht
dus) en de gevolgen, alternatieve scenario's, prioriteitenstelling, mogelijke
risico's en te verwachten effecten/kosten en keuze van te nemen maatregelen.
Duidelijk geformuleerde informatiebehoeften met daaraan gekoppeld een informatiesystematiek
die voor alle (management)niveaus toereikend is, zijn in dit kader ook van
essentieel belang.
• Voor verbeterprocessen die voor de gehele organisatie van belang
zijn, dienen eerst de grote lijnen te worden uitgezet (ook inhoudelijk) zodat
daarna taken kunnen worden verdeeld tussen het centrale en decentrale niveau.
Daarbij moet het centrale niveau een regiefunctie vervullen, kaders scheppen
en moet een en ander decentraal nader worden uitgewerkt/geëxpliciteerd.
Een dergelijke benadering zorgt ook voor een betere basis voor het volgen
van de voortgang van de verbetermaatregelen.
• Door samen te werken kan de effectiviteit en doelmatigheid van
(verbeterprojecten binnen) Defensie worden verhoogd. Dit is een van de uitgangspunten
van het Beleid Bedrijfsvoering Defensie 2000 (BBD 2000). Ook bij andere onderzoeken
van de Algemene Rekenkamer is gewezen op het belang van onderlinge samenwerking
binnen Defensie. Dat samenwerking nauwelijks van de grond komt duidt op het
structurele karakter ervan. Cruciaal is dat vanuit de top van de defensieorganisatie,
zowel centraal als decentraal, wordt uitgedragen en uitgestraald dat samenwerking
onontbeerlijk is.
2.4 Vooruitblik
De Algemene Rekenkamer zet haar verscherpte toezicht op de implementatie
en de uitvoering van de verbetermaatregelen bij Defensie voort. Behoud van
de moeizaam verkregen kwaliteit van het financieel beheer en materieelbeheer
blijft een aandachtspunt. De vaststelling van topprioriteiten financieel beheer
en de periodieke verantwoording hierover in de toprapportages bieden in aanleg
goede uitgangspunten voor een actieve monitoring van de resultaten
om tot noodzakelijke verdere verbetering van het financieel beheer en materieelbeheer
te komen.
Onderwerpen waarop de Algemene Rekenkamer, gezien de onvolkomenheden die
zij in de periode 1997 – 2001 constateerde en in de defensieorganisatie
pas ten dele zijn opgelost, de komende jaren de nadruk zal leggen betreffen
met name:
• de verbetering van de kwaliteit en kwantiteit van het financieel-economisch
personeel, door onder meer opleidingen, maar ook door aandacht voor de administratieve
discipline;
• de verdere borging van de werking van de verbetermaatregelen in
het financieel beheer en materieelbeheer;
• de verificatieprocedure;
• de tijdige bijsturing vanuit de monitoring;
• de betrouwbaarheid van de beleidsinformatie (in het kader van VBTB);
• de verwervingsprocedure, met name het naleven van de Europese aanbestedingsregels.
FINANCIËLE VERANTWOORDING
3 FINANCIËLE VERANTWOORDING
3.1 Inleiding
De Algemene Rekenkamer geeft jaarlijks een totaaloordeel over de financiële
verantwoording van het ministerie. Dit totaaloordeel van de Algemene Rekenkamer
is opgebouwd uit deeloordelen over de rekening, de toelichting bij de rekening,
de saldibalans, de toelichting bij de saldibalans en per agentschap de financiële
verantwoording.
De Algemene Rekenkamer maakt ten behoeve van haar oordeel mede gebruik
van de voorcontrole door de departementale accountantsdienst. Deze brengt
immers een intern accountantsrapport met een accountantsverklaring uit over
de verantwoording van het ministerie respectievelijk begrotingsfonds. Om haar
eigen verantwoordelijkheid voor de oordelen te kunnen dragen, stelt de Algemene
Rekenkamer door middel van een review vast of zij kan steunen op de controlewerkzaamheden
van de departementale accountantsdienst.
Dit hoofdstuk gaat achtereenvolgens in op het oordeel over de financiële
verantwoording, de rekening, de saldibalans en de financiële verantwoording
van de agentschappen.
3.2 Oordeel over de financiële verantwoording
De Rekenkamer heeft onderzocht of de financiële verantwoording van
het Ministerie van Defensie, waarin opgenomen de financiële verantwoordingen
van de agentschappen DGW&T en DTO, voldoet aan de volgende eisen:
• de verantwoording is een deugdelijke weergave van de uitkomsten
van het financieel beheer en is opgesteld volgens de voorschriften;
• de verplichtingen, uitgaven en ontvangsten respectievelijk de baten,
lasten, kapitaaluitgaven en -ontvangsten die in de verantwoording zijn opgenomen
zijn rechtmatig, dat wil zeggen: tot stand gekomen in overeenstemming met
de begrotingswetten en andere wettelijke regelingen.
De Algemene Rekenkamer stelt in haar onderzoek het begrotingsartikel van
een begroting centraal. De Algemene Rekenkamer rapporteert alle belangrijke
fouten en onzekerheden op het niveau van ieder afzonderlijk artikel.
Op grond van haar onderzoek is de Algemene Rekenkamer van oordeel dat
de financiële verantwoording van het Ministerie van Defensie aan de te
stellen eisen voldoet met uitzondering van de in de paragrafen 3.3, 3.4 en
3.6 gerapporteerde bevindingen (alle overschrijdingen van de door de Algemene
Rekenkamer gehanteerde tolerantiegrenzen).
3.3 Rekening met toelichting
Overzicht 1 laat de totaalbedragen zien waaruit de rekening 2001 van het
Ministerie van Defensie is samengesteld (exclusief agentschappen). Daarnaast
zijn de totalen opgenomen van bedragen die niet deugdelijk zijn weergegeven
of onrechtmatig zijn, of waarover onzekerheid over de deugdelijke weergave
of onzekerheid over de rechtmatigheid bestaat.
Overzicht 1
Bedragen van de rekening 2001, Ministerie van Defensie
(€ x 1 miljoen)
Verplichtingen1
Uitgaven1
Ontvangsten
Totaal
8 256
7 192
282
Belangrijke fouten/onzekerheden
66,4
62,9
4,7
Onvolledigheden
0
0
0
(5,3)2
(0)2
(0)2
1 Het bedrag aan verplichtingen en uitgaven bevat in totaal € 505,1
miljoen respectievelijk € 48,1 miljoen aan overschrijdingen. Indien
de Staten-Generaal niet akkoord gaan met de desbetreffende slotwetmutaties,
zal de Algemene Rekenkamer haar positieve oordeel op dit punt moeten herzien.
2 Het tussen haakjes geplaatste bedrag duidt op onzekerheid
over de volledigheid van dat bedrag.
Het totaal van de door de Algemene Rekenkamer geconstateerde fouten en
onzekerheden in de verplichtingen bedraagt € 66,4 miljoen. Daarnaast
bestaat er voor € 5,3 miljoen onzekerheid over de volledigheid.
Deze hebben betrekking op de volgende artikelen:
• U 03.22 KM, Investeringen groot materieel en infrastructuur
Een bedrag van € 1,7 miljoen aan verplichtingen is door diverse
onrechtmatigheden onjuist en € 1,2 miljoen onvolledig, omdat het
ten onrechte niet is verantwoord.
Voor een bedrag van € 1,7 miljoen aan verplichtingen bestaat
onzekerheid over de rechtmatigheid door onvolkomenheden in de administratieve
organisatie; voor € 0,5 miljoen onzekerheid over de deugdelijke
weergave door dezelfde oorzaak.
• U 04.20 KL, Personeel en materieel
Een bedrag van € 6,4 miljoen aan verplichtingen is door diverse
onrechtmatigheden onjuist; € 18,4 miljoen onvolledig, omdat het
ten onrechte niet is verantwoord.
Voor een bedrag van € 10,5 miljoen aan verplichtingen bestaat
onzekerheid over de rechtmatigheid door onvolkomenheden in de administratieve
organisatie; voor € 7,6 miljoen onzekerheid over de deugdelijke
weergave door dezelfde oorzaak.
• U 05.20 KLu, Personeel en materieel
Een bedrag van € 1,6 miljoen aan verplichtingen is door diverse
onrechtmatigheden onjuist; € 2,3 miljoen onvolledig, omdat het verkeerde
artikel is belast.
Voor een bedrag van € 4,7 miljoen aan verplichtingen bestaat
onzekerheid over de rechtmatigheid door onvolkomenheden in de administratieve
organisatie; voor € 4,2 miljoen onzekerheid over de volledigheid
door dezelfde oorzaak.
• U 05.22 KLu, Investeringen groot materieel en infrastructuur
Een bedrag van € 0,2 miljoen aan verplichtingen is door diverse
onrechtmatigheden onjuist; € 2,3 miljoen onvolledig, omdat het verkeerde
artikel is belast.
Voor een bedrag van € 0,3 miljoen aan verplichtingen bestaat
onzekerheid over de rechtmatigheid door onvolkomenheden in de administratieve
organisatie. Voor € 2,0 miljoen bestaat onzekerheid over de volledigheid
door dezelfde oorzaak.
• U 06.20 KMar, Personeel en materieel
Een bedrag van € 1,7 miljoen aan verplichtingen is door diverse
onrechtmatigheden onjuist; € 2,1 miljoen ondeugdelijk weergegeven,
omdat het verkeerde artikel is belast.
Voor een bedrag van € 2,3 miljoen aan verplichtingen bestaat
onzekerheid over de rechtmatigheid door onvolkomenheden in de
administratieve organisatie.
Het totaal van de door de Algemene Rekenkamer geconstateerde fouten en
onzekerheden in de uitgaven bedraagt € 63,0 miljoen. Deze hebben
betrekking op de volgende artikelen:
• U 04.20 KL, Personeel en materieel
Een bedrag van € 5,8 miljoen aan uitgaven is niet deugdelijk
weergegeven, omdat het verkeerde artikel is belast.
Voor een bedrag van € 44,6 miljoen aan uitgaven bestaat onzekerheid
over de rechtmatigheid door onvolkomenheden in de administratieve organisatie;
voor € 1,3 miljoen onzekerheid over de deugdelijke weergave door
dezelfde oorzaak.
• U 05.20 KLu, Personeeel en materieel
Een bedrag van € 0,1 miljoen aan uitgaven is onjuist wegens
het ontbreken van een wettelijke grondslag; € 2,8 miljoen niet deugdelijk
weergegeven, omdat het verkeerde artikel is belast.
Voor een bedrag van € 8,3 miljoen aan uitgaven bestaat onzekerheid
over de rechtmatigheid door onvolkomenheden in de administratieve organisatie.
Het totaal van de door de Algemene Rekenkamer geconstateerde fouten en
onzekerheden in de ontvangsten betrof € 4,8 miljoen. Deze hebben
betrekking op de volgende artikelen:
• O 04.21 KL, Niet verrekenbare ontvangsten
Een bedrag van € 0,6 miljoen aan ontvangsten is onjuist door
een verkeerde artikelbelasting.
• O 05.20 KLu, Verrekenbare ontvangsten
Een bedrag van € 0,3 miljoen aan ontvangsten is onjuist door
het ontbreken van een wettelijke grondslag; € 3,5 miljoen niet deugdelijk
weergegeven, omdat het verkeerde artikel is belast.
Een bedrag van € 0,3 miljoen aan ontvangsten is onvolledig,
omdat het ten onrechte niet is verantwoord.
De Algemene Rekenkamer heeft bovendien geconstateerd dat bij een groot
deel van de ontvangstenartikelen de fouten net onder de grens van de kwantitatieve
tolerantie blijven. Het totaal der fouten ad € 7,5 miljoen overschreed
de kwantitatieve tolerantiegrens van 1%.
De toelichting bij de rekening voldoet aan de eisen.
Oordeel
De rekening en de toelichting bij de rekening 2001 van het Ministerie
van Defensie voldoet aan de eisen, met uitzondering van bovenstaande bevindingen.
3.4 Saldibalans met toelichting
Overzicht 2 laat de totaalbedragen zien waaruit de saldibalans 2001 van
het Ministerie van Defensie is opgebouwd. Jaarlijks beoordeelt de Algemene
Rekenkamer de bedragen op de saldibalans, met uitzondering van:
• uitgaven en ontvangsten: de Rekenkamer heeft deze al beoordeeld
bij het onderzoek van de rekeningen. De Algemene Rekenkamer heeft alleen de
aansluiting tussen de totalen van de rekening met de saldibalans vastgesteld;
• de bedragen die op tegenrekeningen staan; deze hebben geen inhoudelijke
waarde.
Daarnaast zijn de totalen opgenomen van bedragen die niet deugdelijk zijn
weergegeven, of waarover onzekerheid over de deugdelijke weergave bestaat.
Overzicht 2
Bedragen van de saldibalans per 31 december 2001, Ministerie
van Defensie (bedragen € x 1 miljoen)
Debet
Credit
Totaal
13 749,5
13 749,5
-/- uitgaven respectievelijk ontvangsten en tegenrekeningen
11 424,8
2 503,3
Beoordeeld
2 324,7
11 246,2
Belangrijke fouten/onzekerheden
0
0
Onvolledigheden
0
0
(0,2)1
(0)1
1 Het tussen haakjes geplaatste bedrag duidt op onzekerheden
over de volledigheid van de verantwoorde bedragen.
Het totaal van de door de Algemene Rekenkamer geconstateerde belangrijke
fouten en onzekerheden in de saldibalans betrof € (0,2) miljoen. Dit
heeft betrekking op de post «Liquide middelen», die ondeugdelijk
(te laag) was weergegeven.
Voorts is sprake van een totaalbedrag van € 8,8 miljoen aan
fouten en onzekerheden in de afgerekende voorschotten. Op de totale omvang
aan verantwoorde afgerekende voorschotten van € 1 239,6 miljoen
is dit circa 0,7%.
Het totaal van de door de Algemene Rekenkamer geconstateerde fouten en
onzekerheden over de rechtmatigheid bedraagt € 6,8 miljoen en € 2
miljoen aan onvolkomenheden in de getrouwheid. De problemen concentreren zich
op het beleidsterrein KL.
De toelichting bij de saldibalans voldoet aan de eisen.
Oordeel
De saldibalans en de toelichting bij de saldibalans voldoet aan de eisen.
3.5 Financiële verantwoording agentschap Dienst Gebouwen,
Werken en Terreinen
De Dienst Gebouwen, Werken en Terreinen (DGW&T) is een in 1996 ingesteld
agentschap met een stelsel van baten en lasten. Over 2001 bedraagt het totaal
van de baten € 84,5 miljoen. Het totaal van de lasten bedraagt € 86,8
miljoen. Het nadelig resultaat over 2001 bedraagt € 2,3 miljoen.
De totale kapitaaluitgaven en -ontvangsten bedragen respectievelijk € 11,1
miljoen en € 7,4 miljoen. De totalen van de balans per 31 december
2001 bedragen € 48 miljoen.
De Algemene Rekenkamer constateerde geen belangrijke fouten en onzekerheden
in de verantwoorde baten en lasten.
Dit geldt eveneens voor belangrijke fouten en onzekerheden in de verantwoorde
kapitaaluitgaven en -ontvangsten.
De toelichting bij de financiële verantwoording van het agentschap
voldoet aan de eisen.
Oordeel
De rekening van baten en lasten, de balans en de bijbehorende toelichting
voldoen aan de eisen.
3.6 Financiële verantwoording agentschap Defensie
Telematica Organisatie
De Defensie Telematica Organisatie (DTO) is een in 1997 ingesteld agentschap
met een stelsel van baten en lasten. Over 2001 bedraagt het totaal van de
baten € 270,5 miljoen. Het totaal van de lasten bedraagt € 261,1
miljoen. Het voordelig resultaat over 2001 bedraagt € 9,4 miljoen.
De totale kapitaaluitgaven en -ontvangsten bedragen respectievelijk € 32,6
miljoen en € 19,4 miljoen. De totalen van de balans per 31 december
2001 bedragen € 173,5 miljoen.
Het totaal van de door de Algemene Rekenkamer geconstateerde belangrijke
fouten en onzekerheden in de verantwoorde baten betreft € 0,6 miljoen.
Deze worden veroorzaakt door: onzekerheid door onvolkomenheden in de administratieve
organisatie.
Het totaal van de door de Algemene Rekenkamer geconstateerde belangrijke
fouten en onzekerheden in de verantwoorde lasten betreft € 6,4 miljoen.
De fouten ad € 6,1 miljoen hebben voornamelijk betrekking op een
drietal complexe overeenkomsten, waarbij juridisch beschouwd niet Europees
is aanbesteed. Voor een bedrag van € 0,3 miljoen aan uitgaven bestaat
voorts onzekerheid over de rechtmatigheid door onvolkomenheden in de administratieve
organisatie.
De Algemene Rekenkamer constateerde geen belangrijke fouten en onzekerheden
in de verantwoorde kapitaaluitgaven en -ontvangsten.
De toelichting bij de financiële verantwoording van het agentschap
voldoet aan de eisen.
Oordeel
De rekening van baten en lasten, de balans en de bijbehorende toelichting
voldoen aan de eisen (met uitzondering van bovenstaande bevindingen).
4 BEZWAARONDERZOEK EN VERVOLGONDERZOEK OP BEZWAAR
4.1 Inleiding
Op grond van artikel 55 van de Comptabiliteitswet kan de Algemene Rekenkamer
bezwaar maken met betrekking tot het gevoerde financiële beheer of de
verantwoording daarover. Alle fouten en onzekerheden en onvolkomenheden die
de Algemene Rekenkamer in haar rapporten bij de financiële verantwoordingen
opneemt acht zij belangrijk en deze overschrijden dan ook haar tolerantiegrenzen.
Zij vindt het nog niet opportuun om ook in al deze gevallen bezwaar te maken.
De Algemene Rekenkamer heeft een bezwaarbeleid geformuleerd.
In grote lijnen wordt het bezwaarbeleid van de Algemene Rekenkamer gekarakteriseerd
door de volgende regels:
• Alle onvolkomenheden die de kwalitatieve of kwantitatieve tolerantiegrenzen
overschrijden, worden beschouwd als potentiële bezwaargevallen (in bijlage
1 zijn alle fouten en onzekerheden per begrotingsartikel en/of onvolkomenheden
in het financieel beheer opgenomen). De Algemene Rekenkamer maakt in het algemeen
niet bij eerste constatering van onvolkomenheden bezwaar omdat het vaak gaat
om ingewikkelde processen en systemen die niet op korte termijn te veranderen
zijn. Een factor die ook een rol speelt is dat duidelijk moet zijn dat onvolkomenheden
van structurele aard zijn;
• De eerste en tweede maal dat een onvolkomenheid wordt gesignaleerd,
beperkt de Algemene Rekenkamer zich tot rapportage aan de Staten-Generaal
in de rapporten bij de financiële verantwoording. Alleen bij een zeer
ernstige overschrijding van een kwalitatieve norm zal zij overwegen in het
eerste jaar van constatering bezwaar te maken of een bezwaaronderzoek te starten;
• Onvolkomenheden die al twee opeenvolgende jaren gesignaleerd zijn,
kunnen leiden tot een onderzoek aan de hand waarvan de Algemene Rekenkamer
besluit of zij bezwaar zal maken, het zogeheten bezwaaronderzoek. Een belangrijke
rol bij de beslissing om bezwaar te maken speelt de mate waarin het een minister
kan worden verweten niet tijdig of geen maatregelen te hebben genomen om de
oorzaken van de grond voor het maken van het bezwaar op te heffen. Zij beoordeelt
of de geconstateerde onvolkomenheden structureel zijn opgelost. Is dit niet
het geval dan beoordeelt zij tevens of er sprake is van bijzondere omstandigheden
die opheffing van de onvolkomenheden op korte termijn verhinderen. Deze doen
zich bijvoorbeeld voor wanneer de oplossing van problemen veel tijd kost.
De Algemene Rekenkamer verwacht dan wel dat er een verbeterplan met tijdpad
is en dat de maatregelen concreet en controleerbaar zijn.
Als de minister geen maatregelen neemt of toezegt die de Algemene Rekenkamer
afdoende lijken, zal zij het bezwaar handhaven. Het vervolg van de procedure
is afhankelijk van de aard van het bezwaar.
Wanneer het bezwaar inhoudt dat bepaalde verplichtingen, uitgaven en ontvangsten
onrechtmatig zijn dan kan de Algemene Rekenkamer de Rijksrekening niet goedkeuren.
In dat geval moet de regering op voordracht van de desbetreffende minister
binnen twee maanden een voorstel van wet tot opheffing van het bezwaar aan
de Tweede Kamer zenden. Een dergelijke wet heet indemniteitswet. Als de Staten-Generaal
dit voorstel overneemt, sanctioneren zij daarmee achteraf de onrechtmatigheden.
Wanneer het gehandhaafde bezwaar onvolkomenheden in het financieel
beheer betreft die niet tot onrechtmatigheden hebben geleid, moet de minister
zijn standpunt over dit bezwaar aan de Staten-Generaal meedelen in de financiële
verantwoording. De Algemene Rekenkamer kan bij een dergelijk gehandhaafd bezwaar
een aantekening plaatsen bij de financiële verantwoording van het Rijk.
4.2 Vervolgbezwaaronderzoek Koninklijke Luchtmacht (KLu)
4.2.1 Inleiding
De Algemene Rekenkamer voerde over 2000 een bezwaaronderzoek bij de Koninklijke
Luchtmacht (KLu) uit.
In vervolg hierop heeft zij in de periode november 2001–januari
2002 een vervolg bezwaaronderzoek uitgevoerd. De Algemene Rekenkamer ging
na hoe de minister zijn toezeggingen tot verbetering van het financieel beheer,
inclusief het personeelsbeheer en het materieelbeheer bij de KLu waar heeft
gemaakt. Hiertoe heeft de Algemene Rekenkamer de acties onderzocht die de
KLu op centraal niveau heeft genomen om de noodzakelijke richtlijnen en instructies
tot stand te brengen. Tevens is zij nagegaan hoe de decentrale eenheden de
richtlijnen en instructies in de praktijk hanteren.
4.2.2 Bezwaaronderzoek KLu 2000
In het RFV over 2000 besloot de Algemene Rekenkamer – op basis van
de resultaten van haar bezwaaronderzoek – om geen bezwaar te maken tegen
het gevoerde beheer bij de KLu. Wel was zij van mening dat het voor de structurele
verbetering van het financieel beheer van groot belang zou zijn dat de KLu
een aantal verbeterpunten doorvoerde.
De volgende onvolkomenheden moesten verbeterd worden:
• onvoldoende onderbouwing van boekingen in de Geïntegreerde
Verplichtingen Kas Kosten Administratie;
• niet-tijdige vastlegging van verplichtingen en het vastleggen van
verplichtingen die juridisch nog geen status hebben;
• kwalitatief onvoldoende verificatie op decentraal niveau;
• onvoldoende analyse van balansrekeningen;
• onvoldoende waarborgen voor betrouwbare informatie bij de wijze
van totstandkoming van de financiële verantwoording.
De Algemene Rekenkamer deed aanbevelingen om de onvolkomenheden op te
heffen die de realisatie van het verbeterproces in de weg zouden kunnen staan:
• Verbetering communicatiestructuur; gestructureerde afstemmingen
en informatieverstrekking, inclusief toelichting op gemaakte keuzen en het
belang van maatregelen is absoluut noodzakelijk.
• Toezien op de juistheid en tijdigheid van de verbetermaatregelen;
door optimaal gebruik te maken van de centrale en de decentrale interne controleorganen
en van de bevindingen van de AD kan de werking van het financieel beheer worden
verbeterd.
• Snel afronden randvoorwaardelijke verbetermaatregelen; afgeronde
onderdelen van het verbeterplan dienen meteen te worden gedistribueerd en
toegelicht te worden.
• Aandacht voor het realiseren van geplande realisatiedata; door
het nauwgezet volgen van het gehele verbeterproces wordt de kans verkleind
dat achterstanden ontstaan in de realisatie van het verbeterproces.
Naar de mening van de Algemene Rekenkamer zou de KLu voorts:
• aandacht moeten schenken aan de inhoud en de wijze van totstandkomen
van de toprapportages;
• de aangepaste beschrijvingswijze van de Administratieve Organisatie
(AO) snel dienen te evalueren ;
• bij alle centrale en decentrale eenheden van de KLu een foutregistratiesysteem
moeten opzetten ;
• de volledigheid van het bestand langdurig zieken moeten vaststellen
en reïntegratieplannen moeten opstellen en melden aan de Stichting Uitvoeringsinstelling
Sociale Zekerheid voor Overheid en Onderwijs (USZO);
• de ontwikkeling van het nieuwe personeelsinformatiesysteem P-2000
moeten versnellen en de managementinformatie op een efficiënte wijze
genereren.
In reactie op de bevindingen van het bezwaaronderzoek antwoordde de minister
de bevindingen op hoofdlijnen te onderschrijven. Tevens deed hij in zijn brief
van april 2000 een groot aantal toezeggingen. In december 2000 stelde de minister
gemotiveerd het ambitieniveau van zijn eerdere toezeggingen naar beneden bij.
Met name gaf de minister aan zich te richten op de verbetering van de opzet
van het financieel beheer om daarna in 2001 het accent te kunnen leggen op
de toepassing van de verbeteringen in de daadwerkelijke directe taakuitvoering
op uitvoerend niveau (werking financieel beheer). Hierbij gold 1 augustus
2001 als geplande einddatum voor de implementatie van de verbetermaatregelen.
De Algemene Rekenkamer was van mening dat het opvolgen van de verbeterpunten
en aanbevelingen van groot belang is om een structurele verbetering van het
financieel beheer te bereiken. In 2001 is zij daarom in een vervolgonderzoek
nagegaan in hoeverre het einddoel is bereikt.
4.2.3 Vervolgbezwaaronderzoek
In een vervolg op het bezwaaronderzoek over 2000 ging de Algemene Rekenkamer
over 2001 na welke verbeteringen de KLu tot stand had gebracht. Tevens ging
zij na hoe op centraal niveau de KLu randvoorwaarden invulde, die voor een
ordelijk financieel beheer en materieelbeheer van essentieel belang zijn,
zoals een adequaat opleidingenbeleid, een adequate informatievoorziening,
alsmede richtlijnen en werkinstructies.
KLu centraal
• Door een extra inspanning van het Opleidingscentrum Logistiek in
de tweede helft van 2001 zijn nagenoeg alle opleidingsmodules nu ontwikkeld
en zijn er voor de eerste helft van 2002 in totaal 159 inschrijvingen voor
de opleidingen geboekt. De Algemene Rekenkamer is positief over deze inhaalactie.
Zij wijst er daarbij nadrukkelijk op dat deze «boeggolf» van cursussen
evenwel een goede planning en organisatie van het werk vereist, zodat niet
de normale bedrijfsvoering wordt verstoord door afwezigheid vanwege het volgen
van deze cursussen.
• In 2001 zijn weliswaar alle personeelsdossiers geïnventariseerd,
doch deze dossiers moeten voor een deel nog geschoond worden. De Algemene
Rekenkamer beveelt aan het plan dat hiervoor is ontwikkeld nu zo snel mogelijk
uit te voeren.
• Wat betreft de herinrichting en stroomlijning van de informatievoorziening en de kwaliteitsverbetering P&O zijn verbeteringen
in de communicatiestructuur in gang gezet.
• De AO-beschrijvingen van de financiële- en nagenoeg alle overige
processen zijn gereed en nader uitgewerkt in richtlijnen en instructies.
• De KLu dient voortvarend verder te werken aan het verfijnen en
het opstellen van (werk)instructies, de invoering van de aanpassingen in het
voorraadadministratiesysteem VA/MAS en het ontwikkelen van richtlijnen om
tot een verdere ontwikkeling van prestatie-indicatoren voor het financieel
beheer en het materieelbeheer bij de decentrale eenheden te komen.
Financieel beheer
De Algemene Rekenkamer stelt vast dat over het algemeen in opzet het financieel
beheer op orde is.
De Algemene Rekenkamer constateert dat de werking van het financieel beheer
in de tweede helft van 2001 is verbeterd ten opzichte van de eerste helft.
Uit het vervolgonderzoek komt naar voren dat ook in het tweede halfjaar (structurele)
fouten voorkomen, hetgeen overigens gezien de korte tijd dat de organisatie
werkt in de verbeterde opzet, niet verwonderlijk is. De Algemene Rekenkamer
concludeert dat de KLu de verificatiefunctie door een striktere toepassing
structureel dient te verbeteren, zodat fouten tijdig onderkend kunnen worden
en er tijdig passende maatregelen kunnen volgen. Belangrijk is echter dat
gegeven de werkbelasting van de verificateur, in de bedrijfsvoering de verantwoordelijke
functionarissen de discipline verder ontwikkelen om de juiste documenten voor
de verificatie tijdig aan te leveren.
Materieelbeheer
De KLu heeft de verbetering van het materieelbeheer als een structurele
activiteit in de diverse processen onderkend.
De Algemene Rekenkamer heeft geconstateerd dat de maatregelen die de KLu
heeft genomen in opzet voldoende zijn voor een adequaat materieelbeheer. Ten
opzichte van 2000 is er dus sprake van een verbetering van het materieelbeheer.
De Algemene Rekenkamer heeft ook een verbetering van de werking geconstateerd.
Uitzondering vormt het logistiek centrum van de KLu in Woensdrecht (LCKLu/LDW).
Dit is een belangrijk Defensieonderdeel, gezien de voorraad materialen voor
een bedrag van in totaal € 1,3 miljard. Bij dit onderdeel is het
materieelbeheer nog niet op orde, omdat door onjuiste procedures en verkeerde
tellingen nog altijd voorraadverschillen worden geconstateerd. Het LCKLu verwacht
in de loop van 2002 de nodige verbeterpunten te hebben gerealiseerd. Naar
de mening van de Algemene Rekenkamer zal dit nog een aanzienlijke inspanning
vergen.
De KLu voert de verplicht gestelde inventarisaties naar behoren uit. Wel
verdient het aanbeveling de eenheden te motiveren tot het opstellen van een
overall verslag van de inspecties. Hierin zouden ook de resultaten van de
steekproefsgewijze controle opgenomen moeten worden met het oog op een eventuele
verbetering van deze inspecties. Tevens beveelt de Algemene Rekenkamer de
KLu aan op centraal niveau te onderzoeken of de bij de diverse eenheden ontwikkelde
systemen, zoals een geautomatiseerd verouderingssysteem, en activiteiten van
verwerving (concurrentiestelling), na mogelijke aanpassing, niet bij andere
eenheden geïmplementeerd kunnen worden. Inmiddels vindt wel een uitwisseling
van decentraal ontwikkelde systemen plaats. De Algemene Rekenkamer gaat ervan
uit dat op centraal niveau wordt vastgesteld dat de diverse systemen bij de decentrale eenheden een zinvolle toepassing hebben en de waarborgen
bevatten voor een goede uitvoering en voldoende beveiligd zijn.
Interne controle
De door de Afdeling Beleidsevaluatie en Audits (ABEAU) geplande audits
zijn in 2001 uitgevoerd en omvatten het gehele controleterrein. Hiermee is
ten opzichte van 2000 op centraal niveau een goede impuls gegeven aan de kwaliteitsverbetering
van de interne controle bij de KLu. ABEAU heeft voldoende aandacht geschonken
aan de inhoud en de wijze van totstandkomen van de toprapportages.
Door het verder ontwikkelen van een handboek Interne Controle dient de
KLu de interne controle (IC) bij zowel de ABEAU als de decentrale eenheden
beter te structureren. De KLu dient de opzet en de aanpak van de IC beter
in te richten door in de werkprogramma's de audits nader uit te werken en
gestructureerde vragenlijsten te ontwikkelen. De risicoanalyses vormen een
goed uitgangspunt voor de te bepalen audits. Het verdient aanbeveling dat
de IC de audits prioriteert, zodat zij niet blijft steken in de uitvoering
van de centraal voorgeschreven audits en door capaciteitsgebrek niet toekomt
aan het uitvoeren van de specifieke audits. Mogelijk zou dan namelijk het
controleterrein niet volledig worden afgedekt. Door de IC doelmatiger in te
richten en hiervoor nader uitgewerkte controleprogramma's en gestructureerde
vragenlijsten te ontwikkelen kunnen wellicht met de beschikbare capaciteit
behalve de verplichte audits tevens audits worden uitgevoerd die op grond
van de risicoanalyse de prioriteit hebben.
De KLu dient de onderbouwing, het kwantificeren en de afloop/evaluatie
van de bevindingen eveneens nog verder te verbeteren. Tenslotte dient de KLu
naar de mening van de Algemene Rekenkamer de IC gedurende het jaar uit te
voeren en meer in te bedden in het reguliere proces van de bedrijfsvoering
om zo fouten eerder te herstellen en structurele onvolkomenheden eerder te
onderkennen en zelfs wellicht te voorkomen.
4.2.4 Conclusie
Op grond van haar vervolgonderzoek concludeert de Algemene Rekenkamer
dat vanaf de tweede helft 2001 bij de KLu geen sprake meer is van de eerder
geconstateerde ernstige onvolkomenheden in het financieel beheer en materieelbeheer.
De Algemene Rekenkamer stelt vast dat het afgelopen jaar over de gehele linie,
op de verschillende niveaus binnen de KLu een grote inspanning is geleverd
om zowel in opzet als in werking zaken te verbeteren. Door in de loop van
2001 in opzet het financieel beheer en materieelbeheer op orde te hebben,
kon de KLu in de laatste maanden van 2001 een belangrijke aanzet bereiken
voor de verbetering van de werking op deze gebieden. Wel zal de KLu het financieel
beheer en het materieelbeheer in 2002 verder moeten verbeteren.
Met betrekking tot de verificatie-, de interne controlefunctie en het
materieelbeheer stelde de Algemene Rekenkamer over 2001 nog structurele onvolkomenheden
vast. De verificatiefunctie dient strikter te worden uitgevoerd en de interne
controle dient frequenter en meer ingebed in het bedrijfsvoeringsproces plaats
te vinden zodat getraceerde fouten sneller kunnen worden gecorrigeerd en de
oorzaken eerder worden weggenomen.
Voor het verdere traject heeft de KLu goede lijnen uitgezet. Het is nu
zaak om deze lijn vast te houden en ook weer op de diverse niveaus binnen
de organisatie, op basis van deze eerste resultaten, het financieel
beheer en materieelbeheer verder op orde te krijgen. De in gang gezette en
de voorgenomen maatregelen bieden hiervoor een goed perspectief, doch veel
zal afhangen van het belang dat de KLu hecht aan een doelmatige organisatie
na te streven in al zijn (decentrale) geledingen.
Reactie minister
De reactie van de minister is opgenomen in paragraaf 6.3 onderdeel
financieel beheer, en in paragraaf 6.4 materieelbeheer.
BELEIDSINFORMATIE
5 BELEIDSINFORMATIE
5.1 Inleiding
Het nieuwe begroten en verantwoorden (VBTB) leidt tot verantwoordingen
waarbij ministeries per beleidsterrein aangeven wat ze hebben bereikt, wat
ze daarvoor hebben gedaan en wat het heeft gekost. Hiervoor is inhoudelijke
informatie over beleid nodig. Ten behoeve van de gebruiker van deze informatie,
in casu de Tweede Kamer, dient deze informatie aan bepaalde eisen te voldoen.
Dit is geëxpliciteerd in het wijzigingsvoorstel CW 2001 van april 2002,
waarin staat dat de informatie over het gevoerde beleid en de bedrijfsvoering
(in de verantwoording) deugdelijk moet worden weergegeven. Bij de nadere uitwerking
van het begrip deugdelijke weergave zal rekening moeten worden gehouden met
het feit dat het normenkader voor financiële informatie niet gelijk behoeft
te zijn aan het normenkader voor de niet-financiële informatie. In het
wetgevingsoverleg met de Tweede Kamer is de regering (motie-Van Walsem, 15
april 2002) derhalve verzocht om een nieuw normenkader te ontwikkelen voor
de deugdelijkheid van niet-financiële informatie en een groeitraject
te koppelen aan de invoering daarvan.
Ministeries bereiden zich momenteel voor op die nieuwe manier van verantwoorden.
De Verantwoording 2001 is de laatste waarbij beleidsinformatie wordt gepresenteerd
bij de «oude» artikelindeling. De Algemene Rekenkamer heeft in
het rechtmatigheidsonderzoek 2001 aandacht besteed aan de voortgang van VBTB
en de ontwikkeling van de verantwoording in het kader van VBTB. Inhoudelijk
onderzoekt de Algemene Rekenkamer kengetallen, beleidsprioriteiten en beleidsintensiveringen.
Kengetallen kunnen informatie geven over activiteiten, prestaties en effecten.
In VBTB-termen valt dit type beleidsinformatie onder prestatiegegevens. Beleidsprioriteiten
zijn door de Tweede Kamer reeds enige tijd geleden aangewezen als eerste gebieden
waarop de nieuwe verantwoordingssystematiek wordt toegepast. De Algemene Rekenkamer
is nagegaan of er voortgang is bereikt ten aanzien van de kwaliteit van de
beleidsprioriteiten in de periode 1999–2001 en of de ontwikkelingen
in het kader van VBTB in de verantwoording worden gemeld.
Daarnaast in onderzocht in hoeverre voor het Ministerie van Defensie het
onderwerp beleidsinformatie over de uitvoering van beleid op afstand van belang
is.
Tenslotte heeft de Algemene Rekenkamer dit jaar aandacht besteed aan de
transparantie van de extra prestaties die met middelen inzake beleidsintensiveringen
zijn behaald. Beleidsintensiveringen zijn verhogingen van collectieve uitgaven
ten opzichte van de begroting en/of meerjarencijfers, waaraan een beleidsbeslissing
ten grondslag ligt. Achtergrond is dat de extra middelen een positieve impuls
geven op de betreffende Defensieonderdelen.
5.2 De voortgang van VBTB
In de Algemene toelichting bij de Financiële verantwoording 2001
is gerapporteerd over VBTB. Daarin worden ook verdergaande ontwikkelingen
VBTB aangegeven voor de Defensiebegroting 2003.
Ook in 2001 is m.b.t. VBTB voortgang geboekt. In de verantwoording 2001
zijn reeds aanpassingen in het kader van VBTB gedaan. Met name betreft dit
de opname van een voorbeeldmededeling over de bedrijfsvoering. Voor het opstellen
en onderbouwen van de mededeling over de bedrijfsvoering 2001
zijn de zogenoemde baselines gehanteerd (zie paragraaf 6.1).
5.3 Kengetallen
Inleiding
Het gebruik van kengetallen kan een belangrijke bijdrage leveren aan de
verbetering van de kwaliteit van de financiële verantwoording waar het
gaat om het bieden van inzicht in de relatie tussen doelen, prestaties en
middelen.
De Algemene Rekenkamer heeft evenals voorgaande jaren de kengetallen in
de financiële verantwoording onderzocht.
Bevindingen
De Algemene Rekenkamer constateert dat de doelstellingen voor de operationele
eenheden van Defensie zijn bepaald en opgenomen in de begroting 2001. Hiervoor
is een systeem met de bijbehorende kengetallen beschikbaar. Voor de ondersteunende
eenheden van Defensie, zoals Militaire Inlichtingendienst en Koninklijke Militaire
Academie, is dit echter in zijn algemeenheid minder het geval. Een gunstige
uitzondering hierop vormt het Defensie Interservice Commando.
De Algemene Rekenkamer constateert dat de toelichting bij de rekening
voor alle artikelen overwegend ramingskengetallen bevat. Voor de operationele
eenheden geeft Defensie de doelbereiking in een zogenoemde gereedstellingmatrix
weer. Tevens licht Defensie de verschillen tussen raming en realisatie van
de opgenomen kengetallen nader toe.
De Algemene Rekenkamer is van mening dat de gehanteerde (ramings)kengetallen
aansluiten op de nieuwe begrotingsindeling en voldoen aan de kwaliteitseisen
ten aanzien van bruikbaarheid voor sturing, verantwoording en presentatie
in begrotingsstukken.
De AD heeft de in de toelichting opgenomen begrotings- en realisatiecijfers
per begrotingsartikel afgestemd met de door haar gecontroleerde cijfers en
de gegeven tekstuele toelichting beoordeeld.
Een meer diepgaande beoordeling van de inhoudelijke juistheid van de kengetallen
valt voorshands buiten de reikwijdte van het AD-onderzoek, aangezien deze
eis nog niet expliciet in de CW is opgenomen.
Conclusie
De Algemene Rekenkamer concludeert ten aanzien van de volledigheid van
de kengetallen dat Defensie hierin redelijk ver is gevorderd. Dit geldt met
name voor de ramingskengetallen. Het gebruik van doelmatigheidskengetallen
behoeft – zowel in de begroting als in de financiële verantwoording –
voor wat betreft de ondersteunende eenheden nog de nodige uitbreiding.
De Algemene Rekenkamer constateert dat de AD de in de toelichting opgenomen
kengetallen in zijn controle heeft betrokken.
Reactie minister
De minister antwoordt dat binnen Defensie, als instrument binnen het managementcontrolsysteem,
het gebruik van (doelmatigheids)kengetallen voor de beheersing van monitoring
van de bedrijfsprocessen steeds verder wordt uitgebreid. Het verbeteren van
het managementcontrolsysteem op alle organisatieniveaus is één
van de positieve effecten van VBTB en de toegenomen aandacht voor de beheersing
van de bedrijfsvoering. Om invulling te geven aan de versterkte controlfunctie
zal de beschikbare capaciteit in 2002 op een meer evenwichtige
wijze tussen de controlfunctie en de controle worden verdeeld, aldus de minister.
5.4 Beleidsprioriteiten
Ministeries werken aan de verbetering van de kwaliteit van de beleidsinformatie.
In de ontwerp Comptabiliteitswet 2001 is opgenomen dat ministeries per beleidsartikel
inzicht moeten geven in de doelstellingen die ze nastreven, in de mate waarin
deze zijn gerealiseerd alsmede in de instrumenten die ze hierbij hebben ingezet.
De relatie tussen doelen, prestaties en middelen wordt hierdoor transparanter.
Dit dient zowel in de begroting als in de verantwoording tot uitdrukking te
komen. De afgelopen jaren is door de leden van de Tweede Kamer een aantal
beleidsprioriteiten aangewezen waarover de minister zich conform deze nieuwe
systematiek nader moest verantwoorden.
In 1999 en 2000 heeft de Algemene Rekenkamer aandacht besteed aan de door
de Tweede Kamer geformuleerde beleidsprioriteiten. Dat gebeurde op verzoek
van de Tweede Kamer. Dit jaar besteedt de Algemene Rekenkamer opnieuw aandacht
aan de weergave van de beleidsprioriteiten door de minister. De Algemene Rekenkamer
gaat na of de ministeries wel de informatie leveren die de Tweede Kamer van
hen gevraagd heeft over de beleidsprioriteiten 2001. Zij wil daarmee bijdragen
aan de realisatie van de doelstellingen van VBTB: verbetering van de kwaliteit
van begrotings- en verantwoordingsinformatie bij de rijksoverheid. De weergave
van de beleidsprioriteiten vormen immers een belangrijke voorbereiding daarop.
Het onderzoek heeft niet tot doel gehad een oordeel te geven over de beleidsprioriteiten.
De nadruk ligt op een analyse van de stand van zaken om daarmee de VBTB-ontwikkelingen
te ondersteunen.
Bij het Ministerie van Defensie zijn vanaf 1999 de volgende beleidsprioriteiten
door de Tweede Kamer verzocht:
• Gevechtskracht;
• Vredesoperaties;
• Werving en selectie;
• Investeringscyclus;
• Brandstof en energiegebruik.
De Algemene Rekenkamer is nagegaan of en in hoeverre de gegevens opgenomen
zijn in de financiële verantwoording 2001 en of de ministeries met de
gepresenteerde gegevens bijdragen aan het VBTB-proces door inzicht te geven
in de relatie tussen de doelen, prestaties en middelen.
5.4.1 Gevechtskracht
De Tweede Kamer vraagt jaarlijks de volgende gegevens:
1. aandeel personele uitgaven ten opzichte van materiële uitgaven
in de gevechtskracht;
2. aandeel gevechtskracht in totale uitgaven van Defensie;
3. afname gevechtskracht (gesplitst in materiële en personele kosten)
ten gunste van bezuinigingen op de begroting van Defensie.
De beleidsprioriteit in de verantwoording
De gevechtskracht is in 2001 door Defensie verder vertaald naar «doelstellingen
van operationele gereedheid». Het doel is deze systematiek met ingang
van de begroting 2003 volledig te hebben doorgevoerd.
In 2001 ging Defensie de mogelijkheden na om voor de gehele krijgsmacht
de aansluiting in de drie-eenheid: doelstelling, realisatie en verantwoording,
verder te verbeteren.
De stand van zaken is als volgt. Defensie legt in doelstellingen vast
wat de gewenste gereedheid van operationele eenheden is. Deze gewenste operationele
gereedheid wordt in de begroting van een jaar opgenomen en uitgedrukt in zogenoemde
gereedheidsmatrices. Een operationele eenheid is beschikbaar als de eenheid
aan een aantal minimumeisen voldoet op het gebied van personeel en materieel
en mate van geoefendheid.
Defensie heeft in 2001 ook vorderingen gemaakt met het formuleren van
doelstellingen en kengetallen voor de ondersteunende eenheden van de krijgsmachtdelen,
het formuleren van prestatie-indicatoren voor de Koninklijke Marechaussee
en de presentatie van kengetallen bij de DICO-ressorts. Voor de overige beleidsartikelen
(zoals de Militaire Inlichtingen Dienst) is het proces om kengetallen te ontwikkelen
gaande in de aanloop naar de begroting 2003.
Relatie tussen doelen, prestaties en middelen
Defensie heeft met betrekking tot gevechtskracht voor het tweede achtereenvolgende
jaar ervaring opgedaan met het leggen van een relatie tussen doelen, prestaties
en middelen. Het departement gaat deze relatie nog verder ontwikkelen.
Een verder verbeterde en geconcretiseerde opzet van doelstellingen en
prestatiegegevens zal in 2002 worden afgerond en gepresenteerd in de begroting
2003.
5.4.2 Vredesoperaties
De Tweede Kamer vraagt jaarlijks de volgende gegevens:
1. totaal aan reguliere (niet-additionele) kosten dat is toe te schrijven
aan vredesoperaties, gesplitst naar vredesoperatie;
2. totale aantallen personeel (militair/burgerpersoneel) dat deelneemt
aan vredesoperaties, gesplitst naar vredesoperatie;
3. aandeel van beide voorgaande gegevens in respectievelijk het totale
defensiebudget en het totale actieve defensiepersoneelsbestand.
De beleidsprioriteit in de verantwoording
In de algemene toelichting van de Financiële verantwoording 2001
staat vermeld dat de uitgaven voor vredesoperaties ten laste van artikel 08.02
(Defensieonderdeel Multi-service projecten, waaronder vredesoperaties) worden
verantwoord. Deze uitgaven betreffen het Nederlandse aandeel in de kosten
van VN-operaties (contributies) en de additionele uitgaven die het gevolg
zijn van de deelname van de Nederlandse krijgsmacht aan vredesoperaties.
Per vredesoperatie zijn de additionele uitgaven (dus niet de reguliere)
in een tabel opgenomen. In bijlage 2 «De wijze en de mate van inzet
bij vredesoperaties» bij de verantwoording 2001 zijn de diverse operaties
nader toegelicht en is per vredesoperatie aangegeven hoeveel personeel is
ingezet en voor welke periode. De uitgaven van de vredesoperaties in relatie
tot respectievelijk het totale defensiebudget en het totale actieve defensiepersoneelsbestand
zijn niet expliciet aangegeven, maar zijn wel herleidbaar.
Relatie tussen doelen, prestaties en middelen
Per vredesoperatie is in de bijlage opgenomen welke personele en materiële middelen hiermee gemoeid zijn en welke activiteiten
zijn uitgevoerd. De vaste kosten die samenhangen met het operationeel zijn,
komen evenwel niet tot uitdrukking in deze gegevens. Hiervoor zal de minister,
zoals ook voor 2001 is gebeurd, conform een eerdere toezegging aan de Tweede
Kamer in mei 2002 een apart overzicht verstrekken met betrekking tot de integrale
kosten over 2001.
5.4.3 Werving en Selectie
De Tweede Kamer vraagt jaarlijks de volgende gegevens:
1. Inzicht in de doelmatigheid en doeltreffendheid van de werving en selectie
van Defensiepersoneel, in het bijzonder:
– aantallen respondenten, geselecteerde en geworven kandidaten;
– aantal respondenten dat afvalt tijdens het werving- en selectieproces;
– het verloop onder het personeel dat voor onbepaalde tijd is aangenomen;
– ingezette wervingsinstrumenten en de effectiviteit ervan;
– inzicht in de doelmatigheid van het werving- en selectiebeleid.
De beleidsprioriteit in de verantwoording
De personeelsvoorziening van Defensie beoogt nadrukkelijk een integrale
benadering van alle aspecten van in-, door- en uitstroom. Het gaat hierbij
zowel in kwantitatieve als kwalitatieve zin om de invulling van functies.
In het kader van de verbetermaatregelen is in 2001 een Integrale monitor personeelsvoorziening
Defensie ontwikkeld, waarin de belangrijkste ken- en stuurgetallen staan voor
vier delen: monitor arbeidsmarkt, monitor werving en selectie, monitor in-
en doorstroom en monitor uitstroom. De ingezette wervingsinstrumenten komen
hierin eveneens aan de orde, de effectiviteit ervan echter niet. Naar de mening
van Defensie is een aanstelling namelijk niet direct aan één
van de ingezette wervingsinstrumenten toe te schrijven.
De doelmatigheid van het wervings- en selectieproces wordt aangegeven
in een tabel met doelmatigheidsindicatoren.
De integrale monitor wordt – tegelijkertijd met de financiële
verantwoording – in mei 2002 aan de Tweede Kamer aangeboden.
Relatie tussen doelen, prestaties en middelen
Bij de instroom wordt onderscheid gemaakt tussen aanstellingsbehoefte
en aanstellingsopdracht. De aanstellingsbehoefte is een op een bepaald moment
aanwezige behoefte aan nieuwe militairen. Mede
op basis van de aanstellingsbehoefte wordt een aanstellingsopdracht verstrekt
om een bepaald aanstellingsresultaat te realiseren.
De krijgsmachtdelen, met uitzondering van de Koninklijke Marine, houden
daarbij rekening met de factoren arbeidsmarkt, opleidingscapaciteit en financiële
middelen, hetgeen naar de mening van de Rekenkamer een onzuiver beeld oplevert.
Inmiddels heeft het Ministerie van Defensie de aanstellingsopdracht voor 2002
op dit punt aangepast.
In tabelvorm wordt de aanstellingsbehoefte weergegeven, welke aanstellingsopdracht
is gegeven en welke aanstellingsresultaten in 2001 zijn gerealiseerd.
Defensie geeft de ontwikkeling van de personele sterkte als gevolg van
instroom en uitstroom eveneens weer in een tabel. Daarbij wordt een vergelijking
gemaakt tussen maximaal toegestane begrotingssterkte en werkelijke sterkte.
Deze tabel geeft een goed beeld van de ontwikkelingen.
5.4.4 Investeringscyclus
De Tweede Kamer vraagt jaarlijks de volgende gegevens:
1. ontwikkelingen in de lengte van de operationele levensduur van materiële
projecten;
2. het effect van het aantal vredesoperaties op de operationele levensduur
van het defensiematerieel.
De beleidsprioriteit in de verantwoording
Bij de financiële verantwoording 2000 was in een bijlage de «Investeringscyclus»
opgenomen. Aangezien de hierin opgenomen informatie over 2001 niet wezenlijk
is gewijzigd, is bij de financiële verantwoording 2001 deze tabel niet
weer opgenomen.
Relatie tussen doelen, prestaties en middelen
Eenvoudigheidshalve wordt verwezen naar hetgeen hierover in het Rapport
bij de Financiële verantwoording Defensie 2000 (paragraaf 5.7.6,
blz. 37) is opgemerkt.
5.4.5 Brandstof- en Energieverbruik
De Tweede Kamer vraagt jaarlijks de volgende gegevens:
1. prestatiegegevens energieverbruik bij de gebouwen en werkplaatsen van
Defensie;
2. prestatiegegevens over het brandstofverbruik bij de materieelprojecten
van de diverse krijgsmachtonderdelen.
De beleidsprioriteit in de verantwoording
De gevraagde informatie met betrekking tot energie- en brandstofverbruik
zal afzonderlijk worden opgenomen in het Defensie Milieujaarverslag 2001,
dat ten tijde van het aanbieden van deze verantwoording tevens aan de Tweede
Kamer zal worden aangeboden.
Relatie tussen doelen, prestaties en middelen
Kan nog niet worden beoordeeld.
5.4.6 Conclusie
In de financiële verantwoording 2001 van Defensie wordt zichtbaar
en voldoende aandacht besteed aan de beleidsprioriteiten.
Ten opzichte van voorgaande jaren merkt de Algemene Rekenkamer op dat
veel informatie niet meer in de verantwoording zelf, doch in separate verslagen
aan de Tweede Kamer wordt aangeboden. In het voorkomend geval wordt in de
financiële verantwoording daar wel naar verwezen. Voor een inzicht in
de relatie tussen doelen, prestaties en middelen dienen naast de gepresenteerde
gegevens ook de separate verslagen te worden geraadpleegd.
De Algemene Rekenkamer stelt vast dat over het algemeen het ministerie
nog volop werkt aan het ontwikkelen van informatie die helder de relatie tussen
doelen, prestaties en middelen aangeeft.
De Algemene Rekenkamer beveelt aan de informatievoorziening ten behoeve
van de begroting 2003 zo in te richten dat de relatie tussen doelen, middelen
en prestaties voor in elk geval de beleidsprioriteiten duidelijk is.
5.5 Informatie van derden
5.5.1 Rechtspersonen met een wettelijke taak
De uitvoering van wetten en de bijbehorende inning en besteding van publieke
middelen vindt vaak op afstand van het ministerie plaats door rechtspersonen
met een wettelijke taak (RWT's). In dat geval dient het ministerie in haar
verantwoording ook informatie over de beleidsresultaten van deze RWT's op
te nemen.
Het Ministerie van Defensie kent één RWT, te weten de Stichting
Ziektekostenverzekering Krijgsmacht. Dit betreft echter geen begrotingsgefinancierde
RWT.
5.6 Beleidsintensiveringen
5.6.1 Inleiding
In een rijksbreed onderzoek heeft de Algemene Rekenkamer onderzocht hoe
de extra beleidsintensiveringen 2001 in de departementale begrotingen en verantwoordingen
zijn toegelicht. Deze vraag is van belang in verband met de overgang naar
VBTB. Bovendien heeft de Tweede Kamer de extra beleidsintensiveringen uit
de Miljoenennota 2001 aangemerkt als een rijksbrede beleidsprioriteit.
Nagegaan is in hoeverre uit begrotings- en verantwoordingsinformatie valt
af te lezen welke prestaties met de extra middelen worden beoogd en gerealiseerd.
Met deze inventarisatie worden aandachtspunten voor de verdere implementatie
van VBTB opgespoord. De eisen van VBTB zijn echter pas van toepassing op het
begrotingsjaar 2002.
5.6.2 Afbakening
Onder «beleidsintensivering» wordt in de Miljoenennota verstaan:
«verhogingen van collectieve uitgaven en/of verlagingen van ontvangsten
ten opzichte van de begroting en/of meerjarencijfers, waaraan een beleidsbeslissing
ten grondslag ligt». Op basis van de verticale toelichting (uitsplitsing
per ministerie van de begrote budgettaire veranderingen) uit de Miljoenennota
2001 en de departementale begrotingen zijn de beleidsintensiveringen geïdentificeerd.
Autonome wijzigingen heeft de Algemene Rekenkamer niet in haar onderzoek betrokken.
In totaal zijn drie beleidsintensiveringen van het Ministerie van Defensie
onderzocht met een totaalbedrag van € 54,2 mln.
Het rijksbrede beeld wat betreft de extra intensiveringen 2001 zal worden
opgenomen in de VBTB-publicatie Zicht op beleidsintensiveringen die de Algemene
Rekenkamer tegelijk met haar rapporten bij de financiële verantwoording
2001 uitbrengt.
5.6.3 Uitkomsten
Onderstaande figuur geeft het percentage weer van de beleidsintensiveringen
waarover de toelichting in de begroting en/of de verantwoording informatie
verstrekt op het punt van middelen, doelen, instrumenten, en/of prestaties.
De verschillende kolommen worden vervolgens onder de grafiek toegelicht.
Opgemerkt moet worden dat de beleidsintensiveringen van Defensie alle
drie betrekking hebben op apparaatsuitgaven/personeel.
Het Ministerie van Defensie heeft in de begroting een aparte paragraaf
opgenomen die een toelichting geeft bij de beleidsintensiveringen, uitgesplitst
naar artikelonderdelen. De begrotingstekst legt het verband met de verticale
toelichting in de Miljoenennota.
Defensie vermeldt in haar begroting en verantwoording voor alle intensiveringen
in het algemeen een operationeel doel op het gebied van personeel waaraan
de intensivering een bijdrage levert. Het ministerie kwantificeert de doelen
in streefwaarden en waarden voor de realisatie. Deze doelen zijn niet in maatschappelijke
termen geformuleerd zoals de bedoeling is bij VBTB.
Aan de beleidsintensiveringen wordt in de verantwoording een aparte paragraaf
besteed. Uit de toelichting in begroting en verantwoording bleek verder steeds
welke instrumenten werden ingezet.
Defensie geeft voor de beleidsintensiveringen in de begroting steeds duidelijk
aan welke prestaties het ministerie beoogt en hoe die bijdragen aan het beoogde
effect. In de verantwoording gaat het ministerie uitgebreid in op de gerealiseerde
prestaties.
Defensie monitort de beleidsintensiveringen die in 2001 zijn toegekend.
Het ministerie rapporteert ook tussentijds over de stand van zaken in het
kader van de voortgang Defensienota 2000. Hierover wordt de Tweede Kamer regelmatig
geïnformeerd.
De informatievoorziening over de beleidsintensiveringen in begroting en
verantwoording sluit aan op de informatie uit de Miljoenennota. Er wordt duidelijk
verwezen naar de artikelonderdelen waarop de beleidsintensiveringen betrekking
hebben. De doelen en prestaties van de intensiveringen worden toegelicht.
5.6.4 Conclusie
De extra beleidsintensiveringen 2001 van Defensie hebben geen betrekking
op maatschappelijke doelen en prestaties zoals bedoeld in VBTB, maar hebben
meer een instrumenteel karakter. Dit neemt niet weg dat de intensiveringen
goed zijn onderbouwd, zowel in begroting als verantwoording. Bovendien worden
ze extra door het ministerie gemonitord.
Naar de mening van de Algemene Rekenkamer moet uit de verantwoording altijd
duidelijk worden of de beleidsintensiveringen hebben opgeleverd waar zij voor
bedoeld waren.
BEDRIJFSVOERING
6 BEDRIJFSVOERING
6.1 Inleiding
Dit hoofdstuk gaat over de bedrijfsvoering van het Ministerie van Defensie.
Het begrip bedrijfsvoering krijgt in de toekomst een centrale plaats in de
jaarverslagen (verantwoordingen nieuwe stijl). In 2003 verschijnen de eerste
jaarverslagen van de departementen vergezeld van een, zogeheten «mededeling
over de bedrijfsvoering». Van de Algemene Rekenkamer wordt verwacht
dat ze de mededeling bij de bedrijfsvoering beoordeelt.
De bedrijfsvoering van een ministerie is «de sturing en beheersing
van bedrijfsprocessen binnen een ministerie om de beleidsdoelstellingen te
kunnen realiseren. Het betreft sturing en beheersing van zowel de primaire
processen als van de processen die hiervoor faciliterend zijn». Onder bedrijfsvoering vallen dus veel verschillende
onderwerpen. De Algemene Rekenkamer maakt binnen de bedrijfsvoering onderscheid
naar de volgende onderwerpen: departementale accountantscontrole, financieel
beheer, materieelbeheer, planning- en controlcyclus en informatievoorziening.
De Algemene Rekenkamer heeft op al deze terreinen onderzoek verricht binnen
het ministerie.
Dit jaar wordt voor het eerst gebruik gemaakt van de handreiking «Baseline
financieel beheer en materieelbeheer. Deze is ín 2001 opgesteld door
het Ministerie van Financiën en vormt een referentiekader voor een minimumset
van algemene normen en daarvan afgeleide criteria ten behoeve van de inrichting
en de controle van het financieel beheer en materieelbeheer binnen de rijksdienst.
De Algemene Rekenkamer sluit zich aan bij deze baseline en rapporteert haar
bevindingen volgens dit stramien. Los van de bevindingen, kijkt de Algemene
Rekenkamer dit jaar ook naar de mate van implementatie van de baseline bij
de ministeries.
Daarnaast heeft de Algemene Rekenkamer de onvolkomenheden onderzocht die
ze vorig jaar bij het ministerie constateerde. De uitkomsten van dit onderzoek
zijn tevens opgenomen in dit hoofdstuk. Dit betrof bij het Ministerie van
Defensie in het financieel beheer met name de verificatiefunctie, het verplichtingenbeheer,
contractvorming en de verwervingsprocedure. Per Defensieonderdeel wordt in
paragraaf 6.3 nagegaan in hoeverre de over 2000 geconstateerde onvolkomenheden
in het financieel beheer zijn weggenomen. Voor het materieelbeheer constateerde
de Algemene Rekenkamer onvolkomenheden in de administratieve organisatie en
adequate registratie, de verantwoordingsinformatie in de uitvoeringsrapportages,
de uitvoering van inventarisaties en de interne controle. In paragraaf 6.4
wordt per Defensieonderdeel nagegaan in hoeverre de over 2000 geconstateerde
onvolkomenheden in het materieelbeheer zijn weggenomen.
6.2 Departementale accountantscontrole
De Algemene Rekenkamer maakt bij haar onderzoek zoveel mogelijk gebruik
van de voorcontrole door de departementale accountantsdiensten. Om vast te
stellen of de Algemene Rekenkamer gebruik kan maken van de werkzaamheden van
de departementale accountantsdienst, voert zij een review uit op de planning,
uitvoering en afsluiting van de controle. De review is gericht op de accountantscontrole
van de financiële verantwoording, het financieel beheer en het materieelbeheer.
In het kader van de review van de accountantscontrole van de financiële verantwoording heeft de Algemene Rekenkamer expliciet aandacht besteed
aan controle op het niveau van begrotingsartikelen, de controle op naleving
van Europese aanbestedingsrichtlijnen en de controle van Baten-lastendiensten
(de vroegere agentschappen).
6.2.1 Accountantscontrole financiële verantwoording
De departementale accountantsdienst heeft een goedkeurende accountantsverklaring
afgegeven bij de financiële verantwoording van het Ministerie van Defensie
over het begrotingsjaar 2001.
6.2.1.1 Artikelgewijze oordeelsvorming
De Algemene Rekenkamer hecht vanuit het budgetrecht van de Tweede kamer
aan een artikelsgewijze oordeelvorming. Dat wil zeggen dat ze per begrotingsartikel
nagaat of er fouten en/of onzekerheden in voorkomen.
De Algemene Rekenkamer heeft door middel van haar review van de departementale
accountantscontrole vastgesteld dat de controlewerkzaamheden van de accountantsdienst
voldoende grondslag biedt voor haar oordeelsvorming op artikelniveau.
6.2.1.2 Naleving Europese aanbestedingsrichtlijnen
De Algemene Rekenkamer besteedt ook dit jaar specifiek aandacht aan de
implementatie en naleving van de Europese aanbestedingsrichtlijnen. De controle
van de accountantsdienst op de naleving van deze richtlijnen is toereikend.
De bevindingen over de naleving van de Europese aanbestedingsrichtlijnen,
mede op basis van de bevindingen van de departementale accountantscontroles
zijn opgenomen in paragraaf 6.3, financieel beheer.
6.2.1.3 Conclusies accountantscontrole financiële
verantwoording
De Algemene Rekenkamer stelt vast dat de DAD-controle voldoende basis
vormt voor haar oordeelsvorming over de financiële verantwoording 2001
van het Ministerie van Defensie. Haar oordelen zijn dan ook mede tot stand
gekomen op basis van de DAD-rapportages. De controle vertoonde geen noemenswaardige
onvolkomenheden.
6.2.2 Accountantscontrole financieel- en materieelbeheer
Tot de algemene controletaak van de departementale accountantsdienst behoort
mede de controle van het financieel beheer en het materieelbeheer. De Algemene
Rekenkamer heeft inventariserend onderzoek gedaan naar de wijze waarop de
accountantsdiensten de controle van het financieel beheer en materieelbeheer
vormgeven. Hierbij heeft de Algemene Rekenkamer de systematiek van de baseline
financieel beheer en materieelbeheer betrokken. De uitkomsten van het inventariserende
onderzoek naar de voortgang van de implementatie van de baseline, de omvang
en spreiding van de controlewerkzaamheden, de gehanteerde toetsingscriteria
en de oordeelsvorming zijn opgenomen in paragraaf 7.1.
6.2.2.1 Conclusie accountantscontrole financieel beheer
en materieelbeheer
De Algemene Rekenkamer heeft gebruik kunnen maken van de resultaten van de accountantscontrole voor haar onderzoek naar het financieel
beheer en materieelbeheer.
6.3 Financieel beheer
In hoofdstuk 2 is aangegeven welke kritieke processen bij Defensie van
belang zijn. In de volgende paragraaf zijn de bevindingen van het onderzoek
naar het financieel beheer weergegeven. Hierbij is zoveel mogelijk aangesloten
bij de kritieke processen.
6.3.1 Administratieve systemen en uitvoeringssystemen
(VIR)
6.3.1.1 Inleiding
Belangrijke aspecten van de baselineonderdelen Administratieve- en uitvoeringssystemen
zijn adequate administratieve organisatie en de beveiliging, integriteit,
continuïteit en controleerbaarheid van deze systemen.
Per 1 januari 1997 diende Defensie, evenals alle andere departementen,
aan het Voorschrift Informatiebeveiliging Rijksdienst (VIR) te voldoen. Het
voorschrift verplicht alle ministeries tot het maken van risicoanalyses, het
hebben van een beveiligingsplan en het bepalen en implementeren van maatregelen
ten behoeve van de informatiebeveiliging.
De Algemene Rekenkamer heeft het ambitieniveau in het RFV 2000 iets lager
gelegd, gezien de bij de ministeries andere aandacht vragende automatiseringsproblematiek
in de afgelopen jaren, zoals de conversie in verband met de invoering van
de euro en de problemen met geautomatiseerde systemen bij de millenniumwisseling.
Zij ging er in haar beoordeling vanuit dat ultimo 2000 de afhankelijkheid-
en kwetsbaarheidanalyse van vitale systemen moest zijn afgerond. De Algemene
Rekenkamer constateerde in de controle over 2000 dat bij het Ministerie van
Defensie de A&K-analyses voor de vitale systemen waren afgerond, voor
de niet-vitale systemen waren alleen bij het Defensie Interservice Commando
(DICO) de A&K-analyses nog niet afgerond.
Inmiddels is de rijksbrede norm voor de implementatie van het VIR verschoven
naar 1 januari 2003. Over 2001 ging de Algemene Rekenkamer na of conform deze
planning de verdere ontwikkeling van het VIR is gerealiseerd.
6.3.1.2 Stand van zaken 2001
In het kader van de verbetering financieel beheer en materieelbeheer heeft
het Ministerie van Defensie als taak gesteld dat op 1 juli 2002 100%
van de belangrijkste beveiligingsmaatregelen (basisniveau en STG confidentieel)
moet zijn geïmplementeerd. In het Politiek Beraad van 5 november 2001
is tevens besloten dat de overige te nemen beveiligingsmaatregelen uiterlijk
op 1 juli 2003 moeten zijn geïmplementeerd. Om op 1 juli 2002 de belangrijkste
beveiligingsmaatregelen geïmplementeerd te hebben, heeft het Ministerie
van Defensie de volgende tussenliggende mijlpalen gesteld:
– beveiligingsplannen vitale systemen gereed per 1 april 2000;
– 50% beveiligingsplannen gereed op 1 januari 2001;
– 75% beveiligingsplannen gereed op 1 januari 2002.
In totaal zijn voor ongeveer 150 van de 626 systemen de beveiligingsplannen
nog niet vastgesteld. Per plan dienen gemiddeld ruim 1100 beveiligingsmaatregelen
te worden getroffen, variërend van het instellen van een password tot
het creëren van een beveiligde ruimte voor het opstellen
van apparatuur. Voor een doelmatige implementatie van de duizenden beveiligingsmaatregelen
wordt gezien de korte tijdspanne van implementatie geen onderscheid meer gemaakt
tussen vitale en niet-vitale systemen. Voor de diverse beveiligingsmaatregelen
worden zogenaamde beveiligingsaspecten (modules) ontwikkeld die als bouwstenen
in beide soorten (vitale en niet-vitale) systemen kunnen worden aangebracht.
Binnen Defensie zijn de lijnchefs van de zes Defensieonderdelen verantwoordelijk
voor de uitvoering van het VIR. Zij stellen de beveiligingsplannen vast, waarna
ze deze ter beoordeling aan de AD voorleggen. De AD beoordeelt de aangeleverde
informatiebeveiligingsplannen op toereikendheid. Na positieve beoordeling
van de AD kunnen de onderdelen met implementatie van de maatregelen starten.
Op 1 juli 2002 moet volgens de planning van Defensie het volgende zijn
bereikt:
• 100% van de informatiebeveiligingsplannen is vastgesteld en ter
beoordeling aangeboden aan de AD. Een informatiebeveiligingsplan bevat alle
beveiligingsmaatregelen die van kracht zijn voor de beveiliging van het informatiesysteem;
• de belangrijkste maatregelen uit de beveiligingsplannen zijn geïmplementeerd;
• de invoering van de resterende maatregelen is gepland en de financiering
hiervan is in de begroting opgenomen;
• de systeemeigenaar heeft de restrisico's, bijvoorbeeld door middel
van tijdelijke oplossingen, geaccepteerd.
De Algemene Rekenkamer is voor alle Defensieonderdelen de stand van zaken
en de ontwikkeling nagegaan.
6.3.1.3 Stand van Zaken implementatie VIR
De stand van zaken bij de Defensieonderdelen met betrekking tot de uitgevoerde
A&K-analyses en beveiligingsplannen is als volgt.
Defensieonderdeel (exclusief DTO)
Percentage uitgevoerde A&K analyses
Percentage gereed zijnde beveiligingsplannen
Centrale Organisatie (CO)
100%
100%
Koninklijke Marine (KM)
90%
88%
Koninklijke Landmacht (KL)
86%
74%
Koninklijke Luchtmacht (KLu)
100%
91%
Koninklijke Marechaussee (Kmar)
93%
69%
Defensie Interservice Commando (Dico)
19%
19%
6.3.1.4 Defensie Telematica Organisatie (DTO)
Bij DTO bedraagt op 1 januari 2002 het aantal uitgevoerde A&K-analyses
van de informatiesystemen 100% (69).
DTO had op 1 januari 2002 93% (64 van de 69) van de informatiebeveiligingsplannen
gereed. Inmiddels is 57% (39 van de 69) van de beveiligingsplannen positief
beoordeeld door de AD. Op 1 januari 2002 was 57% (39 van de 69) informatie-beveiligingsplannen
geïmplementeerd.
In verband met de voorgenomen uitbesteding van DTO is de beveiliging bij
DTO een zeer belangrijk aandachtspunt. Bij onderzoek naar besturingssystemen
in een decentrale omgeving bleek dat de decentrale implementatie LAN2000 Basisbundel
enkele, naar de mening van de AD, onvolkomenheden op het gebied van logische
toegangsbeveiliging bevat.
Het Ministerie van Defensie stelt enkele belangrijke voorwaarden aan het
uitbesteden van DTO:
– In de raamovereenkomsten worden extra clausules opgenomen met
normen, waarden en nader te stellen eisen die moeten worden nageleefd;
– De eerste drie jaar na de uitbesteding wordt de TPM afgegeven
door de AD vanwege de grote kennis van DTO.
– er wordt bedongen dat geheime (gerubriceerde) informatie volgens
de Algemene Beveiligingseisen Defensie Opdrachten (ABDO) wordt gecontroleerd
(zowel personele, fysieke als informatiesystemen);
– de MID heeft te allen tijde de mogelijkheid om inspecties te verrichten,
ook onaangekondigd.
6.3.1.5 Conclusie en aanbevelingen
In de laatste versie van het plan van aanpak VIR 94 is aangegeven dat
de ministeries eind 2002 aan de vereisten van het VIR voldoen.
Het Ministerie van Defensie hanteert als datum dat alle Defensieonderdelen
voor de belangrijkste beveiligingsaspecten (voor de stand-alone werkstations,
basisniveau en STG confidentieel) per 1 juli 2002 aan de vereisten van het
VIR moeten voldoen. Hiertoe zijn diverse mijlpalen opgesteld (zie paragraaf 6.3.1.2).
De mijlpaal om op 1 januari 2002 75% van de informatiebeveiligingsplannen
vastgesteld te hebben, is Defensiebreed nagenoeg gehaald, met uitzondering
van Dico. Er zijn bij Dico aanzienlijk meer systemen in gebruik dan aanvankelijk
werd gedacht. Vanaf januari 2002 is gestart met de implementatie van de beveiligingsplannen;
het grootste deel van implementatie van beveiligingsplannen is voorzien in
het tweede kwartaal van 2002. De realisatie van de implementatie van de belangrijkste
verbetermaatregelen per 1-1-2003 zal naar verwachting wel worden gehaald evenals
de volledige implementatie op 1-7-2003. Dico zal echter een enorme inspanning
moeten leveren om de plannen en implementatie tijdig gereed te hebben.
Het Ministerie van Defensie ligt hiermee op schema in vergelijking met
de rijksbrede norm.
6.3.2 Financieel beheer per Defensieonderdeel
6.3.2.1 Centrale Organisatie
Onvolkomenheden over 2000
De Algemene Rekenkamer stelde in haar rapport over 2000 dat de in opzet
gerealiseerde verbeteringen in het financieel beheer voor het jaar 2001 hoge
prioriteit verdienden. Met name de contractvorming, de registratie van verplichtingen
en de verificatiefunctie vergden nog de nodige aandacht.
Situatie in 2001
De Centrale Organisatie heeft in 2001 verdere verbetermaatregelen getroffen
in het financieel beheer waardoor in opzet, bestaan en werking evenals
vorig jaar, geen noemenswaardige onvolkomenheden zijn geconstateerd.
Wel vraagt de Algemene Rekenkamer, mede op basis van de bevindingen van
de accountantsdienst, aandacht voor de volgende punten.
Het lijnmanagement heeft niet in alle gevallen de benodigde aandacht voor
financieel beheer aangelegenheden, als gevolg waarvan de afdeling Financieel
Economische Beheer Centrale Organisatie (FEBCO) achteraf voortdurend correcties
in de financiële administratie moet aanbrengen. Zo worden bijvoorbeeld
de voorwaarden voor het vastleggen van verplichtingen en het goedkeuren van
behoeftestelling niet altijd nageleefd en vindt interne controle op de naleving
niet altijd plaats.
Een ander aandachtspunt is de personele bezetting van Bureau Interne Controle
en Auditing (BICA). Door kwantitatieve personele problemen heeft BICA zich
moeten beperken in de omvang en diepgang van de operational audits. Voor de
financiële controles is externe capaciteit ingehuurd.
Ook het verplichtingenbeheer voldoet nog niet op alle punten aan de vereisten.
Zo bleek uit de controle dat in 2001 voor een bedrag van € 6,2 miljoen
contracten was gesloten, die ten onrechte niet in de verplichtingenadministratie
waren opgenomen en daardoor ook niet waren verantwoord in de financiële
verantwoording 2001. Inmiddels zijn de nodige correcties alsnog doorgevoerd.
Tenslotte vraagt de Algemene Rekenkamer aandacht voor de procedure van
de verwerking van ontvangsten, met name het risico op vervuiling van de debiteurenadministratie
en de periodieke analyse van de saldi op derdenrekeningen.
Conclusie
De Algemene Rekenkamer concludeert dat de genomen maatregelen in het financieel
beheer in 2001 in opzet, bestaan en werking verder zijn verbeterd en dat er
sprake is van een ordelijk financieel beheer. De Algemene Rekenkamer beveelt
aan om de kwaliteit van het financieel beheer op onderdelen verder te verbeteren.
6.3.2.2 Koninklijke Marine (KM)
Onvolkomenheden over 2000
De belangrijkste in 2000 door de Algemene Rekenkamer geconstateerde onvolkomenheden
in het financieel beheer betreffen:
• Verwervingsprocedure, met name ontoereikende dossiervorming en
niet naleven Europese aanbestedingsregels.
• Btw-procedure. Onvoldoende betrouwbaarheid van materieelgegevens
in voorraadsysteem VAS/LOGDOC.
• Verplichtingenbeheer. Juistheid, tijdigheid en volledigheid van
de registratie is niet altijd gewaarborgd.
Situatie in 2001
De Koninklijke Marine trof in 2001 verdere verbetermaatregelen in het
financieel beheer waardoor in opzet, bestaan en werking evenals vorig jaar,
geen ernstige onvolkomenheden zijn geconstateerd.
Wel vraagt de Algemene Rekenkamer aandacht voor het naleven van de Europese
aanbestedingsregels. De regels, die in opzet voldoen, werden in 2001 evenwel
niet altijd gevolgd, waardoor een Europese aanbestedingsprocedure in vier
gevallen ten onrechte achterwege bleef.
Voorts vraagt de Algemene Rekenkamer aandacht voor de juiste registratie
en actualisatie van (sub)raamcontracten en afroeporders door het opstellen
van een werkinstructie, alsmede de verificatie van facturen. De accountantsdienst
merkte op grond van ontbreken van voor verificatie benodigde gegevens een
bedrag van in totaal € 553 000 als onzeker ten aanzien van
de rechtmatigheid aan.
De KM blijkt ook in 2001 het verplichtingenbeheer nog niet op orde te
hebben. Dit resulteerde in een groot aantal fouten met betrekking tot de juistheid,
tijdigheid en volledigheid van de registratie.
Tenslotte betaalde de KM in 2001 een bedrag van € 330 000
teveel uit aan aanspraak op vergoedingen van meerdaagse activiteiten door
het niet aanpassen van de gewijzigde regelgeving in het Nieuw Salarissysteem
Krijgsmacht (NSK). De aanpassing bleek in het geautomatiseerde systeem op
korte termijn technisch niet realiseerbaar en zal pas eind 2003 gerealiseerd
kunnen zijn. De Algemene Rekenkamer gaat ervan uit dat de minister op korte
termijn maatregelen neemt waardoor alsnog aan de regelgeving wordt voldaan.
Conclusie
De Algemene Rekenkamer concludeert dat het financieel beheer in 2001 in
opzet, bestaan en werking bij de KM verder zijn verbeterd en dat er sprake
is van een ordelijk financieel beheer. De Algemene Rekenkamer beveelt aan,
teneinde de kwaliteit van het financieel beheer te waarborgen, bijzondere
aandacht te geven aan de verificatieprocedure, het naleven van de Europese
aanbestedingsrichtlijnen en het verplichtingenbeheer.
6.3.2.3 Koninklijke Landmacht
Onvolkomenheden over 2000
Over 2000 stelde de Algemene Rekenkamer bij de Koninklijke Landmacht (KL)
de volgende ernstige onvolkomenheden vast:
• Vulling FEZ/BEAU-personeel;
• Risico's bij reorganisatie;
• Implementatie Materiële Personeels Verzorgings(MPV)-administratie;
• Handboek financiële audits.
Situatie in 2001
De verbetering van deze onvolkomenheden op het terrein van financieel
beheer zijn bij de KL in 2001 aangemerkt als topprioriteiten, waardoor aan
de oplossing hiervan in 2001 met voorrang zou worden gewerkt. Op uitdrukkelijk
verzoek van de minister werd, eveneens in 2001, voor de gehele Defensieorganisatie
de zogenoemde FIMAB-operatie in gang gezet. Voor de KL betekende dit een herschikking
in de prioriteiten met als gevolg dat de eerder als topprioriteit bestempelde
onderwerpen, te weten implementatie herziene mpv-administratie, risico's bij
reorganisatie en opstellen en uitgeven van handboek Financiële audits
KL, zijn doorgeschoven naar 2002.
In het kader van de FIMAB-operatie zijn medio 2001 bovenstaande en andere
bij de decentrale eenheden bestaande kleinere knelpunten bij het financieel
beheer (inclusief personeelsbeheer) geïnventariseerd. Het ressort NATCO,
waar de meeste decentrale betalingen (ca € 230 miljoen) worden verricht,
is daarbij prominent vertegenwoordigd.
Vervolgens is in het tweede halfjaar 2001 gewerkt aan de oplossing van
de geïnventariseerde knelpunten, hetgeen ultimo 2001 nagenoeg geheel
gerealiseerd is. Bij de KL is over 2001 in het algemeen, met name vanaf het
tweede halfjaar, sprake van ordelijk financieel beheer.
Wel vormde voor 2001 het niet tijdig en volledig vastleggen van verplichtingen
een structurele onvolkomenheid. Er is een aanzienlijk aantal contracten, waarover
de verplichtingen niet tijdig worden vastgelegd. Wel is het verplichtingenbeheer
bij het Nationaal Commando (NATCO) ten opzichte van 2000 verbeterd.
In de betalingsorganisatie zijn ook onvolkomenheden. De bureaus verificatie
beschikken niet in alle gevallen over de benodigde
bescheiden zoals contracten, bestelorders en prijs- en tarieflijsten om hun
functie goed uit te kunnen oefenen. In het tweede halfjaar 2001 trad een verbetering
op.
De analyse van balansrekeningen blijft een punt van aandacht. Saldi van
vorderingen en derdenrekeningen worden inmiddels geanalyseerd, maar dit moet
nog kwantitatief verbeterd worden.
Conclusie
De Algemene Rekenkamer concludeert dat het financieel beheer in 2001 in
opzet, bestaan en werking bij de KL verder zijn verbeterd, de eerder over
2000 geconstateerde onvolkomenheden zijn in 2001 weggenomen. Er is sprake
van een ordelijk financieel beheer. Wel vraagt de Algemene Rekenkamer bijzondere
aandacht voor het verplichtingenbeheer en is een verdere verbetering van het
financieel beheer bij NATCO nodig.
6.3.2.4 Koninklijke Luchtmacht
Onvolkomenheden over 2000
Nadat eerder de verbetering van geconstateerde onvolkomenheden zijn aangemerkt
als topprioriteiten, kreeg het financieel beheer en het materieelbeheer in
2001 bij de KLu speciale aandacht. De ingestelde Taskforce FIMAB diende richting
te geven aan de voortgang van het verbeterproces alsmede aan het toetsen en
bewaken van de voortgang van het verbeterproces. Voor de in gang gezette verbeteringen
en de stand van zaken per ultimo 2001 wordt naar paragraaf 4.2.2 verwezen.
De Algemene Rekenkamer concludeerde dat de belangrijkste onvolkomenheden
in 2000 bestonden uit:
• onvoldoende onderbouwing van boekingen in de Geïntegreerde
Verplichtingen Kas Kosten Administratie (GVKKA);
• niet-tijdige vastlegging van verplichtingen en het vastleggen van
verplichtingen die juridisch nog geen status hebben;
• kwalitatief onvoldoende verificatie op decentraal niveau; onvoldoende
analyse van balansrekeningen;
• de wijze van totstandkoming van de financiële verantwoording
biedt onvoldoende waarborgen voor betrouwbare informatie.
Situatie in 2001
De KLu heeft grote inspanningen geleverd met als gevolg dat ultimo 2001
sprake is van een ordelijk financieel beheer dat voldoet aan de minimaal in
de verbeterplannen gestelde eisen. De Algemene Rekenkamer stelt vast dat de
eerder over 2000 geconstateerde ernstige onvolkomenheden in het financieel
beheer in 2001 zijn weggenomen. Wel constateert de Algemene Rekenkamer in
haar vervolg bezwaaronderzoek over 2001 dat de volgende aspecten van het financieel
beheer nog nadrukkelijk de aandacht behoeven:
• de kwaliteit van interne controle en verificatie op decentraal
niveau;
• de beheersing van de afwikkeling van de Foreign Military Sales
Cases (FMS-cases);
• het verplichtingenbeheer.
In de loop der jaren zijn er aanzienlijke verschillen ontstaan tussen
de door de Amerikaanse Foreign Military Sales-organisatie opgegeven standen
van de accounts en de voorschottenstand volgens de KLu. De oorzaak van deze
verschillen bleek uiteindelijk, ook na intensief onderzoek, niet meer te achterhalen.
Daarom is in 2001 besloten tot het afboeken van circa € 43 mln.
aan uitstaande voorschotten op de reeds afgesloten cases inzake de initial-buy
F-16 jachtvliegtuig.
Conclusie
Op grond van haar vervolgonderzoek concludeert de Algemene Rekenkamer
dat vanaf de tweede helft 2001 bij de KLu geen sprake meer is van de eerder
geconstateerde ernstige onvolkomenheden in het financieel beheer. Voor de
verificatiefunctie, de interne controlefunctie en het verplichtingenbeheer
stelde de Algemene Rekenkamer onvolkomenheden vast.
In hoofdstuk 4 van dit rapport gaat de Algemene Rekenkamer nader in op
haar bevindingen.
6.3.2.5 Koninklijke Marechaussee
Onvolkomenheden over 2000
Over 2000 stelde de Algemene Rekenkamer bij de KMar ernstige onvolkomenheden
vast in het financieel beheer. Het verbeteren van de verschillende onvolkomenheden
zijn in mei 2001 aangemerkt als topprioriteit. Eerst in het tweede halfjaar
2001 heeft de KMar gewerkt aan het (met externe ondersteuning) realiseren
van een omvangrijk verbeterprogramma, dat onderdeel uitmaakte van het defensiebrede
FIMAB project.
De Algemene Rekenkamer constateerde over 2000 onvolkomenheden in de realisatie
van topprioriteiten:
• Bezetting van de FEZ-groepen. Het verschuiven van taken en de herinrichting
van de staven ondervond vertraging;
• Verhogen kennis en kunde van personeel door opleidingen;
• Voorafgaand toezicht. De procedure voor de voorafgaande financiële
toetsing werd in 2001 van kracht en de handleiding verwerving zou medio 2001
gereed komen;
• Beschrijving financiële economische processen. De beschrijving
van de administratieve organisatie van deze processen was nog onvolledig.
Voor het centraal niveau waren conceptbeschrijvingen opgesteld. Voor het decentraal
niveau daarentegen moesten de beschrijvingen nog opgesteld worden.
De Algemene Rekenkamer constateerde nog een aantal overige belangrijke
onvolkomenheden in het financieel beheer. Dit betrof:
• De kwaliteit van de interne rapportages, waaronder de toprapportages,
schoten tekort qua betrouwbaarheid, relevantie en tijdigheid;
• Het verplichtingenbeheer. Verplichtingen werden veelal niet tijdig
en onvolledig geboekt. Voorts werd de fasencyclus onvoldoende nageleefd, waardoor
de in het geautomatiseerde systeem verankerde controlemaatregelen werden doorbroken;
• De verificatiefunctie. De verificateur beschikte niet altijd over
de benodigde bewijsstukken (prestatieverklaring, bestelorder, prijslijsten,
leveringsvoorwaarden) om de werkzaamheden op een goede wijze te kunnen uitvoeren;
• Het vorderingenbeheer. Bij de toepassing van de Wet Vermindering
Afdrachten is de volledigheid, tijdigheid en juistheid niet gewaarborgd, waardoor
de tolerantie voor de vorderingen op de saldibalans werd overschreden;
• Volledigheid MPV-opbrengsten. Door onvoldoende functiescheiding
kon de volledigheid van deze opbrengsten niet vastgesteld worden. Ook waren
er onvolkomenheden in de verantwoording via de derdenfondsen en de periodieke
afloopcontrole hierop.
Situatie in 2001
In 2001 zijn in de opzet van de administratieve organisatie vanaf oktober
belangrijke verbeteringen gerealiseerd. In het derde kwartaal van 2001 is
een positieve tendens zichtbaar in de kwaliteit van de beheersingsmaatregelen.
In de laatste werkweken van december 2001 hebben de DGEF en de Defensieonderdelen
extra capaciteit ingezet om de financiële – en verwervingsdossiers,
welke betrekking hebben op 2001, compleet te maken en waar mogelijk te schonen.
De inzet van deze door diverse krijgsmachtdelen ter beschikking gestelde deskundigheid
heeft geleid tot een dossierverbetering en correctieboekingen door de KMar.
De Algemene Rekenkamer ziet dit echter als een incidentele actie, die niet/nauwelijks
bijdraagt aan een structurele verbetering van het financieel beheer.
De structurele inbedding van de verbetermaatregelen in de staande organisatie
en de aansturing van de activiteiten zijn nog onvoldoende en hebben niet geleid
tot een positief oordeel van de DAD over de werking van de verbeterpunten.
Er is nog steeds geen sprake van een ordelijk financieel beheer. De onvolkomenheden
in het financieel beheer hebben in 2001 geleid tot een dusdanig groot aantal
fouten in de registratie van verplichtingen, dat, ondanks de getroffen maatregelen
en noodmaatregelen, de tolerantiegrenzen zijn overschreden.
De AD heeft bij de financiële verantwoording over 2001 een accountantsverklaring
met beperking afgegeven. Bij het aangaan van verplichtingen werd in strijd
gehandeld met de voorschriften zoals opgenomen in de CW. Zo was sprake van
doorbrekingen van de interne procedures, resulterend in rechtmatigheids- en
getrouwheidsfouten, waardoor materiële bedenkingen tegen de verantwoording
zijn ontstaan. In de financiële verantwoording zijn de aangegane verplichtingen
verantwoord ten bedrag van € 301 Mln. (artikel U 620 en U 622 getotaliseerd).
Voor een bedrag van circa € 6 mln. zijn de verantwoorde verplichtingen
niet in overeenstemming met de regelgeving.
De Algemene Rekenkamer constateerde over 2001 de volgende onvolkomenheden
in het financieel beheer:
• Het financieel beheer rondom verplichtingen. Naast de fouten en
onzekerheden in relatie tot de tolerantie zijn onvolkomenheden gesignaleerd
in het vastleggen van de rechtmatigheid van de verplichtingen en in enkele
gevallen in het niet naleven van de regels van concurrentiestelling en Europese
aanbesteding. Ook blijken verplichtingen niet altijd tijdig vastgelegd te
worden en worden bestelorders achteraf opgemaakt. Een juiste of volledige
weergave van de omvang van de verplichtingen in de administratie is voor verbetering
vatbaar. Ook is een verduidelijking van het Handboek Verwerving noodzakelijk
ten aanzien van de bevoegdheid van functionarissen voor het afsluiten van
overeenkomsten. De administratieve discipline inzake verplichtingen dient
verbeterd te worden.
• De vorderingen en voorschotten. De realisatie van de verrekenbare
ontvangsten in 2001 is zeer traag verlopen en onvoldoende aandacht is besteed
aan beheersactiviteiten en het tijdig instellen van vorderingen. Op centraal
niveau hebben de werkzaamheden inzake de saldiposten lage prioriteit gekregen.
De financiële rekeningen worden niet tijdig geanalyseerd en ontlast.
Het beheer van de uitgaven en ontvangsten buiten begrotingsverband
dient verbeterd te worden en het ontbreekt aan een periodieke analyse van
de diverse rekeningen en decentrale verantwoordingen. De voorschottenadministratie
wordt nauwelijks geanalyseerd, waardoor intern onvoldoende inzicht bestaat
in de juistheid en de rechtmatigheid van de openstaande voorschotten.
• Het decentraal financieel beheer is niet op orde. In het beheer
van de financiële rekeningen bij de districten worden risico's gelopen.
Overigens is het financieel belang van circa € 7 miljoen bij de
districten niet omvangrijk.
Verder zijn er onvolkomenheden geconstateerd in de kwalitatieve en kwantitatieve
invulling van de financieel economische functies en in de verificatiefunctie.
In het verbeterplan is voorzien in de actualisering van de AO-beschrijvingen.
Nog niet alle beschrijvingen zijn in 2001 gerealiseerd en een invulling van
de onderhoudsorganisatie AO heeft in 2001 niet volledig plaatsgevonden. Centraal
dienen richtlijnen nog opgesteld te worden. Deze moeten het uitgangspunt gaan
vormen voor het inrichten van de onderhoudsorganisatie.
Door de KMar is in december 2001 een overzicht opgesteld voor het FEZ-personeel
van de vereiste en gewenste opleidingen op het financiële gebied en de
gevolgde opleidingen door het personeel. In totaliteit met inbegrip van de
districten zijn 456 opleidingen te volgen. Hiervan zijn 155 opleidingen door
het personeel gevolgd.
Conclusie
De Algemene Rekenkamer constateert dat het financieel beheer bij de KMar
in 2001 weliswaar in opzet is verbeterd, maar dat de werking van het financieel
beheer onordelijk is. De KMar heeft het verbeterproces in een laat stadium
in gang gezet. De geconstateerde onvolkomenheden in het financiële beheer
zijn als ernstige onvolkomenheden te kwalificeren en zijn van kwalitatieve
en kwantitatieve aard. De Algemene Rekenkamer stelde op onderdelen ernstige
kwantitatieve en kwalitatieve onvolkomenheden vast in het verplichtingenbeheer,
de vorderingen en het voorschottenbeheer. Ook vormen de betalingsorganisatie
en de analyse van de balansrekeningen zwakke schakels in het financieel beheer.
6.3.2.6 Defensie Interservice Commando (Dico)
Onvolkomenheden over 2000
De Algemene Rekenkamer constateerde over het jaar 2000 de volgende onvolkomenheden:
• Risico's in de betrouwbaarheid van informatie in toprapportages
door ontbreken van goede borgingsmaatregelen;
• onvolkomenheden in de benodigde kennis op het gebied van de inkoopfunctie
en de Europese aanbestedingsregels zowel bij Dico als bij DGW&T en DTO;
• ontbreken van goede factuurverificatie met betrekking tot voertuigbeheer;
• De beheersbaarheid en controleerbaarheid van het mutatieproces
PERCC;
• Continuïteit van de geautomatiseerde gegevensverwerking bij
PSA. De Algemene Rekenkamer signaleerde een ernstig risico door het ontbreken
van een calamiteitenplan.
Situatie in 2001
Het DICO heeft zich over 2001 erg ingespannen om de betrouwbaarheid van de verantwoordingsinformatie te waarborgen. Zo zijn er risicoanalyses
uitgevoerd waardoor inzicht verkregen werd in de resterende risico's en verbetermaatregelen
zijn getroffen. Voor de toetsing van de werking van de genomen verbetermaatregelen
zijn in 2002, zowel door de Afdeling Beleidsevaluatie en Audits alsmede de
Defensie accountantsdienst diverse audits voorzien.
Evenals over 2000 leverde over 2001 het naleven van de Europese aanbestedingsregels
onvolkomenheden op. In twee gevallen, beide bij de Dienst Werving en Selectie
(DWS), werd ten onrechte de Europese regelgeving niet nageleefd. Het betrof
een bedrag van in totaal € 377 000.
In april 2001 zijn door de controller Dico maatregelen getroffen om op
dit punt tot structurele verbeteringen in het financieel beheer van DWS te
komen. Het aangaan van verplichtingen verbeterde evenwel niet in 2001. Nog
altijd worden verplichtingen niet of veel te laat geboekt waardoor de tijdige
en juiste administratieve afhandeling van facturen een risico vormen. De situatie
is inmiddels echter ingrijpend gewijzigd; eind februari 2002 zijn de Secties
Werving officieel teruggeplaatst naar de krijgsmachtdelen.
De verificatie van facturen is bij de Defensie Verkeer- en Vervoerorganisatie
nog altijd een probleem. Een gedeelte van de verificatie vindt pas plaats
na betaling van de facturen; in totaal is hierdoor in 2001 een bedrag van € 6,3
miljoen incompleet betaalbaar gesteld.
In 2001 is door het Medisch Geneeskundig Logistiek Centrum (MGLC) in totaal € 1,56
miljoen betaald voor geleverde medicijnen en verbandmiddelen. Omdat tegen
dagprijzen wordt geleverd is de verifieerbaarheid van de in rekening gebrachte
tarieven niet gewaarborgd, aangezien tarieflijsten hiervoor ontbreken. Het
contract zal in 2002 opnieuw worden aanbesteed; met de (nieuwe) leverancier
zullen afspraken worden gemaakt over het verstrekken van tarieflijsten.
In 2001 wees de Algemene Rekenkamer erop dat in het personeelsinformatiesysteem
een goed netwerk van controletellingen ontbreekt, ter bewaking van de betrouwbaarheid
van de mutatieverwerking en de integriteit van de bestandsgegevens voor het
burgerpersoneel.
Hierdoor wordt de beheersbaarheid en controleerbaarheid van het mutatietraject
en de integriteit van de PERCC-database onvoldoende op geautomatiseerde wijze
ondersteund. De DAD heeft over 2001 vastgesteld dat door compenserende maatregelen
binnen de dienst Personeels- en Salarisadministratie (PSA) deze risico's echter
zijn afgedekt.
Ook ontbrak er een calamiteitenplan voor PSA ter waarborging van de continuïteit
van de geautomatiseerde gegevensverwerking. Daardoor werd een ernstig risico
gelopen met betrekking tot de gegevensverwerking ten behoeve van het burgersalarissysteem.
De DAD stelde vast dat inmiddels een calamiteitenplan is geïmplementeerd.
De Algemene Rekenkamer concludeert dat bij Dico sprake is van ordelijk
financieel beheer, doch dat niet alle in 2000 geconstateerde onvolkomenheden
volledig zijn weggenomen.
6.3.2.7 Departementspecifieke onderwerpen
Contractvorming DTO – overige Defensieonderdelen
De baten-lastendienst DTO draagt zorg voor dienstverlening op het gebied
van informatie- en communicatietechnologie voor alle Defensieonderdelen binnen
het Ministerie van Defensie. De Defensieonderdelen zijn hierbij opdrachtgever,
DTO is opdrachtnemer. De Algemene Rekenkamer stelt vast dat de
invulling van deze zakelijke relatie al jarenlang een moeizaam proces is.
DTO verricht het gehele jaar werkzaamheden in opdracht van de Defensieonderdelen,
terwijl de contracten pas gedurende de looptijd van de uitvoering tot stand
komen. Dit wordt mede veroorzaakt door de moeizaam verlopende en langdurige
onderhandelingsprocessen van met name (middel)grote contracten. Tevens wordt
nogal eens gebruik gemaakt van oude (verlopen) raamcontracten. Omdat er geen
facturering plaatsvindt voordat een contract tot stand is gekomen, ontstaat
in de loop van het jaar factureringsachterstand bij DTO. De Defensieonderdelen
daarentegen betalen geen facturen voordat de contracten tot stand zijn gekomen,
terwijl er gedurende het jaar wel diensten zijn geleverd. Een hierdoor dreigend
liquiditeitsprobleem leidde er in de loop van 2001 toe dat de directeur FEZ
bij diverse Defensieonderdelen aandrong op betaling, met als onbedoeld gevolg
dat weliswaar werd betaald voor de delen waarvan de prestatie al was geleverd,
doch dat er nog geen contract tot stand was gekomen. Voorts heeft hij er evenals
voorgaande jaren op aangedrongen om de contracten tijdig tot stand te brengen.
Over 2001 is dit wederom niet gelukt; dit leidde tot vaststelling door de
AD van de onrechtmatigheid van uitgaven bij diverse Defensieonderdelen.
De Algemene Rekenkamer dringt er op aan dat de minister maatregelen neemt
om de contractvorming tussen DTO en de Defensieonderdelen tijdig tot stand
te brengen. Bij een dienstonderdeel dat zich Baten-lastendienst noemt is het
afsluiten van (verkoop)contracten een eerste vereiste.
M&O-problematiek Interimregeling ziektekosten
De Defensiebrede invoer en verwerking van personeelsmutaties wordt uitgevoerd
door de Personeels- en Salarisadministratie (PSA), die functioneel geplaatst
is onder Dico. De PSA voert jaarlijks een onderzoek uit naar de Interimregeling
Ziektekosten Burgelijke Ambtenaren Defensie (IZBAD). Over 2001 is defensiebreed
een bedrag van € 1,3 miljoen als onjuist aangemerkt. De oorzaak
is de onjuiste opgave van werknemers en het niet tijdig doorgeven van mutaties
als gevolg van een (te) ingewikkeld formulier.
Bij controle op het spaarloon is defensiebreed een bedrag van € 370 000
als onzeker aangemerkt omdat in een aantal gevallen geen zekerheid bestaat
dat de opname van het spaarloon niet in strijd is met de vigerende regelgeving.
Diverse onderwerpen uit het RFV 2000
De Algemene Rekenkamer ging na welke actie de minister van Defensie in
2001 nam naar aanleiding van bevindingen op de volgende onderwerpen uit het
RFV 2000.
Deskundigheid financieel-economisch personeel
In 2001 is verdere invulling gegeven aan het voornemen van de minister
van Defensie om gericht cursussen op het financieel-economisch terrein te
gaan geven. Inmiddels zijn alle 15 cursussen ontwikkeld. De boeggolf aan cursisten
zal vervolgens medio 2002 zijn weggewerkt. In paragraaf 6.3.2.5 is specifiek
ingegaan op de situatie bij de KMar.
In 1999 is eerder een beperkte versie van het handboek Financieel beheer
uitgegeven. In september 2001 is het volledige handboek uitgebracht dat thans
via het intranet door alle medewerkers van Defensie raadpleegbaar is.
Beschrijving en onderhoudsorganisatie AO
De Defensieonderdelen beschikken over een AO-beschrijving, alsmede over
een onderhoudsorganisatie die nodig is om de beschrijvingen -ook na reorganisaties-
actueel te houden. (In paragraaf 6.3.2.5 wordt nog specifiek ingegaan
op de situatie bij de KMar).
De secretaris-generaal heeft in juni 2001 een aanwijzing AO uitgegeven,
mede om te komen tot onderlinge aansluiting van de verschillende bestaande
AO-beschrijvingen. Ook zijn kwaliteitseisen aan de AO-beschrijvingen gesteld
en is een strak tijdschema opgenomen.
6.3.3 Reactie minister en nawoord Algemene Rekenkamer
De minister geeft in zijn reactie aan dat op 9 april jl. het verbeterplan
KL 2002 financieel beheer en materieelbeheer aan de Algemene Rekenkamer is
aangeboden. Uiterlijk in oktober 2002 zullen volgens dit plan de verbeteracties
ten aanzien van het materieelbeheer moeten zijn gerealiseerd. De Algemene
Rekenkamer zal maandelijks over de projectvoortgang bij onder meer de Eerste
Divisie en het Nationaal Commando worden geïnformeerd.
Met betrekking tot de KLu geeft de minister in zijn reactie aan dat in
het op 18 april jl. verstrekte verbeterplan van de KLu verbeteracties zijn
opgenomen die gericht zijn op het wegnemen van de door de Algemene Rekenkamer
geconstateerde bestaande onvolkomenheden in 2001. De acties hebben vooral
betrekking op het verbeteren van:
– de deskundigheid van financieel economisch personeel;
– de interne controle;
– het beheer van FMS cases ;
– de inhoudelijke verificatie en
– het materieelbeheer bij vooral het LCKLu.
Naar aanleiding van de door de Algemene Rekenkamer geconstateerde onvolkomenheden
met betrekking tot de FMS-case F 16 licht de minister toe dat de door de Amerikaanse
overheid aangeleverde informatie om voorschotten te verrekenen niet aan de
informatiebehoefte van de KLu voldeed. Ten eerste was de verstrekte informatie
anders ingericht dan wenselijk voor verwerking in de naar de normen van de
Comptabiliteitswet ingerichte KLu-administratie. Ten tweede was de door de
Amerikaanse overheid verstrekte informatie onvolledig omdat commercieel gevoelige
informatie volgens de Amerikaanse wetgeving niet aan de KLu mocht worden verstrekt.
Naar aanleiding van de door de Algemene Rekenkamer geconstateerde kwantitatieve
en kwalitatieve onvolkomenheden in het financieel beheer bij de KMar, geeft
de minister aan aanvullende maatregelen te nemen in zowel de organisatie van
het verbetertraject, de waarborgen voor de goede uitvoering door ondermeer
te zorgen voor een voldoende personele capaciteit voor het doorvoeren van
verbeteringen, intensivering van het toezicht door het centrale niveau en
een accountantscontrole op de werking van de doorgevoerde maatregelen.
Uiterlijk september 2002 zullen de beoogde verbeteringen ook werken, aldus
de minister.
Tenslotte deelt de minister de zorg van de Algemene Rekenkamer inzake
de juiste naleving van de EU-aanbestedingsregels. Inmiddels is aan de lijnmanagers
duidelijk gemaakt dat deze regels stringent moeten worden gehanteerd en dat
bij twijfel over de interpretatie van de regelgeving deskundig advies moet
worden ingewonnen. In 2002 zal een onderzoek worden uitgevoerd
naar de redenen en achtergronden van het niet naleven van de EU-aanbestedingsregels,
aldus de minister.
Nawoord Algemene Rekenkamer
De door de minister recent genomen maatregelen en de voornemens het verbeterproces
bij de KMar zodanig te intensiveren dat per september 2002 sprake kan zijn
van een goede werking van het financieel beheer bij de KMar, heeft de Rekenkamer
na ampele overweging doen afzien van een aanvankelijk op grond van de bevindingen
in het rechtmatigheidsonderzoek 2001 voorgenomen bezwaaronderzoek bij dit
krijgsmachtdeel.
Wel zal zij dit verbeterproces in 2002 op de voet volgen en daaraan in
het rechtmatigheidsonderzoek 2002 bijzondere aandacht besteden. Ook de verbeteracties
bij de KL en de KLu zal de Algemene Rekenkamer in het rechtmatigheidsonderzoek
2002 blijven volgen.
De minister gaat niet in op de constatering dat de KM in 2001 € 330 000
teveel uitbetaalde aan aanspraak op vergoedingen van meerdaagse activiteiten
door het niet aanpassen van de gewijzigde regelgeving in het Nieuw Salarissysteem
Krijgsmacht (NSK). Inmiddels is wel op ambtelijk niveau toegezegd dat in deze
kwestie de Algemene Rekenkamer zo spoedig mogelijk zal worden geïnformeerd
over de wijze waarop de KM alsnog aan de regelgeving zal gaan voldoen.
De minister gaat in zijn reactie ook niet in op de aanbeveling van de
Algemene Rekenkamer om maatregelen te nemen om de contractvorming tussen DTO
en de Defensieonderdelen tijdig tot stand te brengen. Overigens zijn inmiddels
wel door DGF&C (voorheen DGEF) maatregelen voorzien waardoor de bedoelde
contractvorming tijdig moet gaan plaatsvinden. In haar rechtmatigheidsonderzoek
over 2002 zal de Algemene Rekenkamer de genomen maatregelen op de goede werking
beoordelen.
6.4 Materieelbeheer
Het materieelbeheer is binnen Defensie voor alle Defensieonderdelen als
topprioriteit aangemerkt. De oorspronkelijke doelstelling was om medio 2001
in opzet te kunnen voldoen aan het Besluit Materieelbeheer 1996.
Gezien de omvang van de voorraden en de diversiteit in het aanwezige materieel
werd voor deze ingrijpende operatie oorspronkelijk een periode van twee jaar
uitgetrokken.
6.4.1 Centrale Organisatie
De Algemene Rekenkamer constateerde over 2000 ernstige onvolkomenheden
in het materieelbeheer van de CO, met name bij de Militaire Inlichtingendienst
(MID), waar voor een aantal categorieën materieel nog geen adequate beheersadministratie
werd gevoerd.
Mede naar aanleiding van de door de Algemene Rekenkamer over 2000 geconstateerde
ernstige onvolkomenheden is door de CO een verbeterprogramma financieel- en
materieelbeheer opgesteld en uitgevoerd. Mede op basis van de bevindingen
van de AD stelt de Algemene Rekenkamer vast dat de ernstige onvolkomenheden
in 2001 zijn weggenomen. Hoewel nog niet van alle verbetermaatregelen in 2001
de werking kon worden vastgesteld, constateerde zij dat het materieelbeheer
bij de CO in 2001 over het algemeen voldoet aan de te stellen eisen. In het
door de CO op te stellen actieplan zullen de toetsing en de borging
van de werking worden opgenomen.
6.4.2 Koninklijke Marine (KM)
De Algemene Rekenkamer constateerde in 2000 ernstige onvolkomenheden in
het materieelbeheer bij de KM. Het betrof de aspecten organisatie en registratie,
onvoldoende toezicht en interne controle en het tekortschieten van de informatievoorziening.
Mede naar aanleiding van de door de Algemene Rekenkamer over 2000 geconstateerde
ernstige onvolkomenheden is door de KM een verbeterprogramma financieel beheer
en materieelbeheer opgesteld en uitgevoerd. De Algemene Rekenkamer stelt vast
dat de beschrijving van de centrale en decentrale regelgeving vertraging heeft
opgelopen en pas medio 2002 afgerond zal zijn. Bij de KM was over 2001 overigens
in het algemeen sprake van een ordelijk materieelbeheer.
Bij het Marinebedrijf (MB) was in 2001 evenwel nog geen sprake van een
ordelijke beheeradministratie van niet-magazijngoederen. Zo worden meerdere
registratiesystemen gebruikt die bovendien niet volledig zijn gevuld, zijn
procedures en verantwoordelijkheden ten aanzien van het beheer van niet-magazijngoederen
niet altijd bekend en worden procedures niet altijd nageleefd. Verder vormt
het inventarisbeheer bij het MB een aandachtspunt. Er is weliswaar in 2001
een start gemaakt met de uitvoering van de inventarisaties maar in 2002 zullen
door het MB de inventarisaties verder dienen te worden afgerond.
De beheeradministratie van magazijngoederen wordt binnen de KM gevoerd
met het systeem VAS/LOGDOC. In het verbeterplan zijn diverse verbeterpunten
inzake VAS/LOGDOC voorzien. Het betreft programmatische aanpassingen en activiteiten
gericht op de schoning van de inhoud van gegevensbestanden. Door de integratie
van het VAS/LOGDOC met het BedrijfsBeheersSysteem van het MB hebben deze verbeterpunten
vertraging opgelopen. Op 4 februari 2002 is de implementatie begonnen. Naar
verwachting zullen de verbeterpunten in de loop van het tweede kwartaal 2002
worden afgerond.
Tenslotte stelt de Algemene Rekenkamer vast dat de geautomatiseerde controle
op de aansluiting tussen VAS/LOGDOC en de GVKKA nog niet is gerealiseerd;
wel wordt een handmatige controle uitgevoerd.
Conclusie
De Algemene Rekenkamer stelt vast dat bij de KM over het algemeen sprake
is van een ordelijk materieelbeheer. Wel zijn de eerder over 2000 geconstateerde
onvolkomenheden tot nu toe nog niet geheel weggenomen. Zij concludeert dat
nog niet van alle beheersingsmaatregelen de werking duidelijk is gebleken
in 2001. De Algemene Rekenkamer beveelt aan om, zodra alle verbetermaatregelen
zijn geïmplementeerd, de werking van de maatregelen te toetsen.
6.4.3 Koninklijke Landmacht
Ondanks de op onderdelen gerealiseerde voortgang bij de Koninklijke Landmacht
(KL) verliep in 2000 de implementatie van de topprioriteit Materieelbeheer
nieuwe stijl (MBNS) over het algemeen moeizaam en ontstond een aanzienlijke
achterstand in de realisatie van het verbeterplan. Oorzaken waren met name
vertragingen in de implementatie en/of ontwikkeling van geautomatiseerde systemen,
de uitzendingen, reorganisaties en een gebrek aan commitment bij de rve'en.
Deze problematiek heeft ertoe geleid dat de Legerraad in februari
2001 besloot de MBNS-operatie voort te zetten.
In het kader van de FIMAB-operatie zijn medio 2001 ook de door de decentrale
eenheden van de KL zelf onderkende knelpunten op materieelbeheer gebied in
kaart gebracht.
In de loop van 2001 bleek de problematiek omvangrijk en ernstig en niet
op korte termijn door de MBNS-operatie op te lossen. Er is derhalve een noodscenario
opgesteld, waardoor eind december 2001 aan de minimale eisen van materieelbeheer
zou worden voldaan.
Ultimo 2001 heeft hierdoor de Eerste Divisie het MBNS grotendeels kunnen
implementeren, de overige ressorts hebben het noodscenario grotendeels gerealiseerd.
Hiermee kan bij de KL evenwel nog niet gesproken worden van voldoende
ordelijk materieelbeheer. Nog altijd bestaan er onvolkomenheden ten aanzien
van ondermeer de actualiteit van en de samenhang in de KL-regelgeving ten
aanzien van het materieelbeheer, de handhaving van procedures rondom het wapenbeheer,
het materieelbeheer van uitgezonden eenheden en de analyse en verwerking van
geconstateerde verschillen in de beheerregistratie.
Naar de mening van de Algemene Rekenkamer geldt als voornaamste aandachtspunt
voor 2002 het materieelbeheer bij met name de Eerste Divisie en NATCO, waar
grote voorraden liggen. De herziene planning is nu het implementatietraject
MBNS in oktober 2002 te kunnen afronden. Voor de volledige invoering van het
MBNS moet echter nog veel werk worden verricht.
Conclusie
De Algemene Rekenkamer concludeert dat bij de KL het materieelbeheer weliswaar
aan de minimale eisen voldoet, doch dat nog steeds sprake is van onvolkomenheden.
6.4.4 Koninklijke Luchtmacht
Defensie merkte in 2001 het verbeteren van het materieelbeheer voor alle
Defensieonderdelen aan als een topprioriteit. Voor het opheffen van de onvolkomenheden
in het materieelbeheer is in 2001 een grootschalig verbeterprogramma en monitoring
van de verbeterpunten gestart. Een aantal noodzakelijke beheersaspecten is
vastgelegd in een shortlist materieelbeheer. De tijdens de uitvoering, in
het kader van de FIMAB-operatie, zelf onderkende verbeterpunten zijn in de
loop van 2001 aan dit verbeterprogramma toegevoegd. De uitvoering van het
programma heeft geresulteerd in veel verbeteringen. Voor de bevindingen wordt
naar hoofdstuk 4.2.3 verwezen.
Ultimo 2001 is de situatie dat een aantal voorgenomen verbetermaatregelen
nog niet in voldoende mate geëffectueerd zijn. Het betreft met name:
• de actualisatie van de beschrijving van de administratieve organisatie
bij het LCKLu/LDW;
• het oplossen van de voorraadverschillen bij het LCKLu/LDW.
Conclusie
De Algemene Rekenkamer concludeert dat met uitzondering van enkele knelpunten,
bij de KLu sprake is van ordelijk materieelbeheer. De oorzaken van de verschillen
zijn geanalyseerd en aan de oplossing van de verschillen wordt gewerkt.
6.4.5 Koninklijke Marechaussee
In 2000 was er sprake van een ordelijk materieelbeheer bij de KMar. De
Rekenkamer constateerde wel dat in 2000 geen follow-up is gegeven aan de in
1999 uitgevoerde risicoanalyse en dat de KMar niet beschikte over de onderbouwing
van deze risicoanalyse. Ook voldeed het materieelbeheer bij twee onderdelen,
evenals het KMar-brede beheer van Richtmiddelen, niet aan de eisen. Tenslotte
verdiende de uitvoering van inventarisaties van het materieelbeheer nog nadrukkelijker
de aandacht.
De KMar nam in 2001 pas in in een laat stadium de verbetering van het
materieelbeheer op in haar verbeterprogramma, waardoor niet alle onvolkomenheden
werden weggenomen.
Wel heeft diepgang en de gestructureerde aanpak van het FIMAB het inzicht
in de problematiek rondom het materieelbeheer vergroot en heeft geresulteerd
in vele en belangrijke verbeteringen.
Conclusie
De Algemene Rekenkamer constateerde dat ook in 2001 sprake was van een
ordelijk materieelbeheer. Wel constateerde de Algemene Rekenkamer nog onvolkomenheden
in de beheers- en bruikleenadministratie, alsmede de analyse en afhandeling
van voorraadverschillen.
6.4.6 Defensie Interservice Commando
De Algemene Rekenkamer constateerde over 2000 dat Dico het proces voor
het materieelbeheer redelijk beheerst. Wel stelde zij onvolkomenheden vast
bij de uitgevoerde risicoanalyse en bleken de geautomatiseerde toepassingen
daar niet in te zijn betrokken. Tenslotte vroeg zij aandacht voor een continue
borging van de betrouwbaarheid van de informatievoorziening en de inpassing
van het materieelbeheer in de auditplannen.
In 2001 is gestart met een Dico-brede implementatie van een nieuw materieelbeheersingssysteem.
Ten behoeve hiervan is bij de Defensie Verkeer- en Vervoerorganisatie (DVVO)
in de tweede helft van 2001 een pilot uitgevoerd, die uitwees dat de implementatie
van het systeem onvoldoende was. De Algemene Rekenkamer stelde evenwel vast
dat dit geen gevolgen heeft voor het ordelijk materieelbeheer bij Dico. Ook
zonder dit nieuwe systeem voldeed het materieelbeheer aan de te stellen eisen.
Reactie minister
In zijn antwoord geeft de minister aan dat ten aanzien van het materieelbeheer
bij de KL de in het verbeterplan opgenomen verbeteracties betrekking hebben
op het uiterlijk in oktober 2002 realiseren van de implementatie van het materieelbeheer
nieuwe stijl, inclusief de toets van de werking.
Met betrekking tot het materieelbeheer bij de KLu meldt de minister dat
het verbeterplan zich met name richt op het materieelbeheer bij het LCKLu.
6.5 Planning- en controlcyclus
In haar rechtmatigheidonderzoek 2001 heeft de Algemene Rekenkamer een
verkennend onderzoek uitgevoerd naar de sturing en beheersing van de primaire
en ondersteunende processen binnen de ministeries. Invalshoek bij dit verkennende
onderzoek is de planning- en controlcyclus zoals die wordt uitgevoerd op het
niveau ter ondersteuning van de departementale leiding. Het onderzoek
was hierbij met name gericht op de aanpassingen van de planning- en controlcyclus
als voorbereiding op de implementatie van VBTB en de mededeling over de bedrijfsvoering
in het begrotingsjaar 2002.
6.5.1 Besturingsfilosofie
Het Ministerie van Defensie heeft het SG/DG-model als besturingsfilosofie.
De taken en bevoegdheden voor de uitvoering van het beleid en beheer en de
verantwoording daarover zijn zoveel mogelijk op decentraal niveau neergelegd
(«decentraal tenzij»), volgens het principe van integraal management.
De planning- en controlcyclus omvat bij Defensie zowel de primaire als ondersteunende
processen, alsmede de financiële en niet financiële processen. In
het Politiek Beraad, waaraan de bewindslieden, de SG, de Chef Defensiestaf
(CDS), de bevelhebbers, de DG's en enkele zelfstandige directeuren deelnemen,
worden periodiek de bestuurlijke- en beleidsaangelegenheden besproken.
6.5.2 Huidige planning- en controlcyclus
De planningcyclus is geregeld in het Integraal Defensie Planning Proces
(IDPP). Het IDPP geeft de relatie aan tussen doelstellingen, taken en middelen.
De cyclus van het IDPP sluit aan op de cyclus van het rijksbegrotingsproces.
In het IDPP zijn tevens de kaders opgenomen voor de inrichting van de benodigde
plandocumenten, de activiteitenplannen en de bijbehorende procesgang.
Voor de controlfase stelt de Centrale Organisatie (CO) jaarlijks de richtlijn
Beleidsplan Memorandum (BPM) op voor de bevelhebbers en hoofden van Defensieonderdelen.
De bevelhebbers stellen eens per kwartaal, met behulp van de vastleggingen
in de informatiesystemen, een vergelijking tussen planning en realisatie op
voor onder meer de personeelsaantallen en de gerealiseerde inzetbaarheid van
eenheden. Afwijkingen dienen toegelicht te worden. Het Politiek Beraad kan
op grond van deze analyse besluiten om processen bij te sturen.
Het functioneren van de planning- en controlcyclus wordt voortdurend in
de besluitvorming van het Politiek Beraad betrokken. Zo is recent een evaluatie
van het planningsproces (IDPP) gestart.
6.5.3 Ontwikkelingen
De huidige opzet van de planning- en controlcyclus 2002 past in de ontwikkelingen
ten behoeve van het proces «Van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording
(VBTB)». Aan de organisatie zijn inmiddels ook andere Defensieonderdelen
toegevoegd, zoals bijvoorbeeld internationale militaire samenwerking en militaire
inlichtingendienst, waarvoor de secretaris-generaal en de Chef Defensiestaf
verantwoordelijk zijn en uit dien hoofde jaarlijks Activiteitenplannen en
Begroting moeten indienen. In deze activiteitenplanning dient de samenhang
tussen doel en middelen op afdoende wijze naar voren te komen. De huidige
wijze van toezicht, rapportage en bijsturing zal als gevolg van het ontwikkelingstraject
VBTB niet behoeven te worden gewijzigd.
6.5.4 Conclusie
De Algemene Rekenkamer concludeert dat de planning- en controlcyclus binnen
het ministerie de benodigde aandacht krijgt. De opzet van de planning- en
controlcyclus stemt overeen met de ontwikkelingen in het kader van VBTB.
6.6 Informatievoorziening
De Algemene Rekenkamer onderzocht in het kader van het onderdeel informatievoorziening
onder andere de stand van zaken betreffende inhoudelijke uitwerking van VBTB
en de daarvoor benodigde projectplannen.
6.6.1 Bevindingen
Basis voor VBTB bij het Ministerie van Defensie is het plan van aanpak
VBTB en het op basis daarvan door de ambtelijke departementsleiding in maart
2001 vastgestelde masterplan VBTB Defensie. (Voor deelprojecten zijn in 2001
nog afzonderlijke plannen van aanpak geschreven).
Het masterplan VBTB en het plan van aanpak waarin de informatiekundige
gevolgen van VBTB zijn opgenomen, zijn in maart 2001 geaccordeerd in het Politiek
beraad.
Uiteindelijk zal – in de visie van Defensie – implementatie
van Beleid Bedrijfsvoering Defensie 2000, VBTB en baten-lastenstelsel tot
gemeenschappelijk gevolg hebben dat het personeel-, materieel- en financieel
beheer in informatiekundig opzicht worden geïntegreerd.
In het plan van aanpak zijn de voorgenomen activiteiten gerangschikt naar
korte termijn (aanpassing van de financiële administratie (GVKKA) en
intranet), korte/middellange termijn (Management Informatie Systemen, hierna
MIS) en lange termijn (de realisatie van het Defensie Informatievoorzieningbeleidsplan;
hierna IV-beleidsplan).
Het plan houdt rekening met informatiekundige gevolgen van invoering VBTB,
invoering baten-/lastenstelsel etc.
De beoogde eindsituatie is in algemene zin in het Defensie IV-beleidsplan
opgenomen en nader uitgewerkt in de defensieregelgeving.
In het Masterplan VBTB is geen onderbouwing opgenomen in termen van baten
en lasten. De lasten zijn wel globaal vermeld in het plan van aanpak voor
de informatiekundige gevolgen van VBTB (in de periode 2002–2004 € 3,6
miljoen per jaar) en het plan MIS (€ 2,3 miljoen).
De baten zijn in genoemd plan niet expliciet opgenomen; Defensie stelt
zich op het standpunt dat de baten niet in geld zijn uit te drukken. Relevant
in dit kader acht zij wel de gewenste eindsituatie IV-beleid: integrale IV met als hoofddoelstellingen kwaliteit, betrouwbaarheid, volledigheid
en kostenbeheersing.
Het Ministerie van Financiën draagt bij in de kosten.
Voor de eerste tranche VBTB (inmiddels afgerond) ontving Defensie in 2001
1,9 miljoen €. Voor het pilot project MIS is 0,7 miljoen € beschikbaar
gesteld. Een algemeen deel uit de tweede tranche is PM opgenomen en zal t.z.t.
worden vastgesteld naar rato van de begrotingsomvang.
Bij het departement is in 2000 een projectbureau VBTB ingesteld. Dit projectbureau,
dat gepositioneerd is onder de DFEZ, heeft een regisserende, coördinerende
en ondersteunende functie ten aanzien van de aanpassingen in de informatievoorziening.
De tot dusverre binnen Defensie ontplooide activiteiten hadden betrekking
op:
– VBTB begroting 2002 Ministerie van Defensie;
– aanpassing van het GVKKA;
– Intranet;
– Eerste aanzet ontwikkeling van het MIS;
– IV-beleidsplan;
– Baten-lastenstelsel (BLS) 2006.
Alle activiteiten lopen volgens Defensie op schema (de vier eerstgenoemde
activiteiten zijn zelfs inmiddels volledig gerealiseerd). In principe zullen
kritische deadlines als 2002 en 2006 worden gehaald.
De Vaste Commissie voor Defensie van de Tweede Kamer drong erop aan dat
de begroting per krijgsmachtdeel werd ingedeeld. Als gevolg van deze wens
is de indeling van de begroting in 2002 niet geheel VBTB-conform. Vanwege
het ingezette VBTB-traject waarbij de beleidsdoelen uitgangspunt zijn, heeft
het ministerie nu aan de Vaste Commissie voor Defensie een voorstel gedaan
voor een gewijzigde indeling ten behoeve van de begroting 2003. Voorgesteld
wordt om conform de VBTB gedachte de begroting op de beleidsdoelen te richten
en niet op de krijgsmachtonderdelen.
De kostenraming is opgenomen in het plan van aanpak. Voor VBTB zijn in
de periode 2002–2004 uitgaven ad € 3,6 miljoen per jaar voorzien
en voor het plan MIS € 2,3 miljoen; in totaal dus € 13,1
miljoen.
De uitgaven voor de eerste tranche bedroegen in 2001 overigens € 1,9
miljoen.
6.6.2 Conclusies en aanbevelingen
VBTB is inhoudelijk reeds uitgewerkt in informatie-eisen. In aansluiting
daarop heeft het ministerie plannen uitgewerkt voor het doorvoeren van aanpassingen
in de informatiesystemen. Met de realisatie van deze plannen is al een aanvang
gemaakt.
Voor het merendeel van de overige voorziene problemen zijn (nog) geen
oplossingen overwogen/gekozen. Het verdient aanbeveling hierop zoveel als
mogelijk te anticiperen.
6.7 Overige (beheer)onderzoeken
6.7.1 Europese geldstromen
In het kader van het rechtmatigheidsonderzoek 2001 heeft de Algemene Rekenkamer
de aanwezigheid en de omvang van Europese geldstromen en de hierop
gerichte controle- en toezichtstructuur geïnventariseerd voor die geldstromen
waarvoor de minister van Defensie verantwoordelijkheid draagt.
In de begroting van het Ministerie van Defensie zijn geen Europese geldstromen
terug te vinden.
Wel zijn er EU-subsidies verleend in het kader van Communautaire initiatieven.
Dit betreft de zogenoemde Konver II-regeling, bedoeld voor reconversie van
(voormalige) militaire activiteiten en de realisering daartoe van nieuwe economische
activiteiten.
De door Defensie ingediende declaraties dateren uit de periode 1998 t/m
2000. Voorafgaand aan de indiening zijn de declaraties gecontroleerd door
de departementale accountantsdienst. De bevindingen zijn niet expliciet in
de accountantsrapportages vermeld. Voor de Konver II-projecten is in totaal
een bedrag van € 0,9 mln. gedeclareerd. De -na controle door het
agentschap ESF- uiteindelijk vastgestelde subsidiebedragen vielen lager uit
(in totaal € 0,6 miljoen).
6.7.2 Bedrijfsvoering Baten/lastendiensten (agentschappen)
6.7.2.1 Voorgenomen vervreemding DTO
De belangrijkste actor op ICT-terrein bij Defensie is de Defensie Telematica
Organisatie (DTO), sinds 1998 een agentschap resp. baten-lastendienst van
DICO.
Conform het beleidsvoornemen in de Defensienota 2000 is de DTO onderworpen
aan een onderzoek in het kader van de zogenoemde competitieve dienstverlening:
een afweging tussen in- en uitbesteding.
De conclusies uit dit onderzoek waren voor Defensie aanleiding een traject
in te gaan dat in 2002 moet leiden tot uitbesteding van de telematicadiensten,
die nu geleverd worden door de DTO, onder gelijktijdige vervreemding van die
organisatie.
Zoals in paragraaf 6.3.2.7 is aangegeven zijn er onvolkomenheden
in het financieel beheer van DTO. De Algemene Rekenkamer acht het gewenst
dat eerst deze knelpunten zijn aangepakt, alvorens tot daadwerkelijke vervreemding
van de DTO wordt overgegaan.
6.7.2.2 Financieel beheer Dienst Gebouwen, Werken en Terreinen
(DGW&T)
De Algemene Rekenkamer constateerde over het jaar 2000 geen noemenswaardige
onvolkomenheden maar vroeg wel aandacht voor de volledigheid van de AO-beschrijvingen
en de werking van de AO bij twee regionale directies, alsmede de analyse van
de stand onderhanden werk voor ingenieursdiensten.
De AO beschrijvingen bij de Regionale directie West zijn in 2001 weliswaar
afgerond, doch de werking is nog niet overeenkomstig. Ook de maandelijkse
analyse van het onderhanden werk is nog niet op het vereiste niveau, als gevolg
van de fusie tussen twee regionale directies waardoor andere prioriteiten
werden gesteld en door een nog altijd onvoldoende personele bezetting.
De Algemene Rekenkamer constateert overigens, mede op grond van de bevindingen
van de departementale accountantsdienst, geen noemenswaardige onvolkomenheden
in het financieel beheer bij DGW&T. Wel vraagt zij aandacht voor het handhaven
van de kwaliteit van het financieel beheer. Nog altijd is verdere verbetering
van de kwaliteit van diverse processen van het financieel beheer noodzakelijk.
Voorbeelden hiervan zijn contractbeheer, continuïteit in
de kwalitatieve en kwantitatieve vulling van de Afdeling Interne Controle,
borgen toepassen Europese aanbestedingsregels en het borgen van de in 2001
ingevoerde verbetermaatregelen in zowel het financieel- als materieelbeheer.
6.7.2.3 Financieel beheer Defensie Telematica Organisatie
(DTO)
De Algemene Rekenkamer constateerde over het jaar 2000 onvolkomenheden
in het financieel beheer. Zo bleek dat:
• contracten te laat werden afgesloten;
• gegevens niet consequent in het contractenregister werden ingevoerd;
• relevante documenten in inkoopdossiers ontbraken;
• de Europese aanbestedingsregels niet altijd werden nageleefd.
Verder vroeg de Algemene Rekenkamer nog aandacht voor het beveiligingsniveau,
systeemdocumentatie en terugdringen van vervuilde gegevens in het bedrijfsbesturingssysteem
SAP en de structurele inbedding van de in 2000 genomen maatregelen ter verbetering
van het financieel beheer.
Het Defensie Interservice Commando, waar DTO onder ressorteert, heeft
in het kader van de Taskforce FIMAB in mei 2001 het verbeterplan Dico 2001–2002
opgesteld, inclusief de verbeterpunten bij DTO. In dit plan waren 14 DTO verbeterpunten
opgenomen waarvan één topprioriteit: «Afdeling Verwerving
en de Europese aanbesteding».
De initiële vulling van het nieuwe geautomatiseerde contractenregister
was over 2001 niet volledig en niet alle soorten contracten zijn in het contractenregister
opgenomen. Inmiddels is recent het register aangepast en zijn maatregelen
genomen voor een betere toegangsbeveiliging van het systeem. In 2002 zal de
AD de volledigheid van het contractenregister opnieuw beoordelen.
De dossiervorming blijkt eveneens niet in alle gevallen op orde. In een
aantal gevallen waren de dossiers slecht toegankelijk en onvolledig, met name
waar het Europese aanbestedingsdossiers betrof.
Het niet naleven van de Europese aanbestedingregels heeft in 2001 geleid
tot een accountantsverklaring met beperking bij de financiële verantwoording
van DTO. De accountantsdienst merkte drie overeenkomsten die ten onrechte
niet Europees zijn aanbesteed, met een totaal financieel belang van circa € 5,6
miljoen als onrechtmatig aan, waardoor de tolerantiegrens werd overschreden.
Het ging in alle drie de gevallen om zeer complexe contracten waarbij uiteindelijk
door deskundigen werd vastgesteld dat de Europese aanbestedingsregels zijn
overtreden.
Alhoewel DTO in 2001 verbeteringen doorvoerde ten behoeve van de naleving
van Europese aanbestedingsrichtlijnen, blijkt dat de regelgeving zo ingewikkeld
is dat deze opzetmatige verbeteringen niet altijd werken. Zo was niet bekend
dat er bij verlenging van contracten een meldingsplicht achteraf in het EG-publicatieblad
bestaat.
De Algemene Rekenkamer stelt vast dat deskundigheid ontbreekt waardoor
bij DTO als gevolg van programmatechnische onvolkomenheden het geautomatiseerde
besturingssysteem SAP niet ten volle wordt benut. Hierdoor worden de verplichtingen
niet altijd vastgelegd en worden overeenkomsten niet (tijdig) ingevoerd. Tevens
vertoont de autorisatie tot verwerving in SAP leemten. In oktober 2001 zijn
de noodzakelijke beheersmaatregelen genomen om de programmatechnische
onvolkomenheden op te lossen. Een verifieerbare controle dient hierop nog
te worden uitgevoerd.
De Algemene Rekenkamer stelt ten aanzien van het financieel beheer bij
DTO over 2001 de volgende onvolkomenheden vast.
De tussentijdse financiële cijfers, ten behoeve van sturing en verantwoording,
hadden niet de beoogde mate van betrouwbaarheid. Uitgaven die ten laste van
voorzieningen hadden moeten worden gebracht, werden als kosten geboekt, waardoor
in de viermaandelijkse begrotingsuitvoeringsrapportages een vertekend beeld
werd gepresenteerd in de hoogte van de voorziening en het saldo van de verlies-
en winstrekening. Voor een goede financiële verantwoording ultimo 2001
zijn inmiddels de nodige correcties in de administratie doorgevoerd.
DTO kent maar één prestatie-indicator, namelijk resultaatontwikkeling.
De Algemene Rekenkamer merkt op dat deze prestatie-indicator, die toch een
instrument dient te zijn voor een goed (financieel) management, door de gevolgde
boekingsmethodiek gedurende 2001 onbetrouwbaar was.
De Algemene Rekenkamer benadrukt het belang van goede prestatie-indicatoren
als belangrijk instrument ten behoeve van onder meer de mededeling bij de
bedrijfsvoering.
In 2001 is een bedrag van circa € 170 000 verstrekt aan
personeelsleden als bijdrage in de kosten voor internet. Dit is in strijd
met de vigerende regelgeving. De Algemene Rekenkamer gaat ervan uit dat de
minister maatregelen neemt waardoor alsnog aan deze regelgeving wordt voldaan.
De Algemene Rekenkamer concludeert dat de eerder over 2000 vastgestelde
onvolkomenheden in met name het verwervingsproces in 2001 niet zijn weggenomen.
Overigens is bij DTO wel sprake van een ordelijk financieel beheer.
Met het oog op de voorgenomen verzelfstandiging is het naar de mening
van de Algemene Rekenkamer absoluut noodzakelijk dat er waarborgen zijn voor
een adequaat en ordelijk beheer in de toekomst en vraagt aandacht voor met
name de verwervingsprocedure en het contractbeheer.
6.7.2.4 Materieelbeheer Dienst Gebouwen, Werken en Terreinen
(DGW&T)
De kwaliteit van het materieelbeheer gaf de Algemene Rekenkamer over 2000
geen aanleiding tot opmerkingen. Wel beval zij aan om inventarisatieplannen
sneller op te stellen, waardoor inventarisaties kunnen worden gedynamiseerd
en partieel roulerend worden uitgevoerd.
Mede op basis van de bevindingen van de AD stelde de Algemene Rekenkamer
over 2001 het volgende vast.
In het verbeterplan financieel beheer voor de verbetering van het materieelbeheer,
zijn het tijdig opstellen van een inventarisatieplan en het partieel roulerend
uitvoeren van inventarisaties opgenomen.
De inventarisatieplannen zijn in de tweede helft van 2001 opgesteld en
in de laatste maanden van het jaar is bij vrijwel alle regionale directies
(RD's) een inventarisatie uitgevoerd. Uit deze inventarisatie bleek evenwel
dat niet bij alle RD's de aansluiting is gelegd tussen de geïnventariseerde
voorraadwaarde en de geadministreerde voorraadwaarde. Bij de RD West, waar
de aansluiting wel werd gemaakt, zijn vermissingen geconstateerd voor een
bedrag van in totaal € 372 000. Een onderzoek naar de vermissingen
zal in het najaar 2002 afgerond zijn.
De Algemene Rekenkamer concludeert dat het materieelbeheer bij DGW&T
voldoet aan de te stellen eisen maar beveelt, evenals in 2000, aan om inventarisatieplannen
sneller op te stellen, inventarisaties partieel roulerend uit te voeren en
de resultaten hiervan te verwerken in de financiële administratie.
6.7.2.5 Materieelbeheer Defensie Telematica Organisatie
(DTO)
De kwaliteit van het materieelbeheer gaf de Algemene Rekenkamer over 2000
geen aanleiding tot opmerkingen.
Op 1 januari 2001 zijn de Krijgsmacht Telematica Organisaties (KTO's)
opgenomen in de DTO organisatie. Bij de KTO's, toen nog onderdeel van de KL,
was over 2000 geen sprake van ordelijk materieelbeheer. Als gevolg van het
verbeterplan financieel beheer heeft DTO op het gebied van materieelbeheer
een aantal verbeterpunten doorgevoerd. Zo is de AO/IC beschreven, is een risicoanalyse
uitgevoerd en zijn beheeradministratiesystemen voor facilitaire goederen ingevoerd.
De vulling van één van de systemen was in 2001 nog niet geheel
afgerond.
De Algemene Rekenkamer concludeert dat, ofschoon de vulling van één
van de systemen nog niet geheel was afgerond in 2001, gesproken kon worden
van een ordelijk materieelbeheer bij DTO.
7 BASELINE FINANCIEEL BEHEER EN MATERIEELBEHEER
De baseline financieel beheer en materieelbeheer is een handleiding voor
ministeries om beheersingsmaatregelen voor het financieel beheer en materieelbeheer
te identificeren en te implementeren. Het Ministerie van Financiën heeft
de baseline medio 2001 als handleiding aan de ministeries aangeboden met het
verzoek deze vanaf 1 juli 2001 toe te passen.
De baseline financieel beheer bestaat uit drie hoofdonderdelen, te weten:
de begrotingsvoorbereiding, de begrotingsuitvoering en het afleggen van verantwoording.
Per hoofdonderdeel zijn minimumnormen (criteria) voor het financieel beheer
geïdentificeerd en toegelicht. Omdat de criteria vrij algemeen van aard
zijn, is het noodzakelijk om ze, waar nodig, uit te werken tot subcriteria
die zijn toegesneden op de aard van de (departement)specifieke processen en
activiteiten.
Voor de baseline materieelbeheer gelden dezelfde opmerkingen als voor
de baseline financieel beheer. De baseline materieelbeheer bestaat uit de
hoofdonderdelen voorraadbeheer, risicobeheer en administraties.
Bij ieder ministerie zijn reeds voor de introductie van de baseline, in
meer of mindere mate, beheersingsmaatregelen ter waarborging van het financieel
en materieelbeheer geïmplementeerd. De noodzaak hiertoe vloeide voort
uit de reeds langer bestaande wet- en regelgeving inzake het financieel en
materieelbeheer. De baseline biedt hiervoor nu, in de vorm van een handleiding,
een gestructureerd beoordelings- en toetsingskader. Aan de hand van de baseline
zullen de ministeries de reeds bestaande beheersingsmaatregelen en de daarbij
geldende (sub)criteria op volledigheid en noodzakelijke diepgang moeten beoordelen
en, waar nodig, aanvullen en nader uitwerken. De Algemene Rekenkamer verwacht
dat de ministeries hiermee per 1 januari 2002 duidelijke voortgang hebben
geboekt. In het kader van haar rechtmatigheidsonderzoek heeft zij deze voortgang
onderzocht. De Algemene Rekenkamer spreekt nog geen oordelen uit over de kwaliteit
van de aanvullingen en de uitgewerkte (sub)criteria.
Tevens heeft de Algemene Rekenkamer het oordeel van ministeries over de
bruikbaarheid van de baseline gepeild. Deze informatie kan van pas komen bij
de komende evaluatie van de baseline.
7.1 Bevindingen
7.1.1 Implementatie baseline financieel beheer en baseline
materieelbeheer
Binnen het Ministerie van Defensie dient in de decentrale structuur, het
verantwoordelijk management zelf vast te stellen in hoeverre het de bedrijfsvoering
adequaat beheerst. De Minister van Defensie heeft in 2001 DGEF opdracht gegeven
om defensiebreed een analyse en beoordelingsinstrument te ontwikkelen. Met
dit instrument dient er meer uniformiteit in de beoordeling van de beheersing
van het financieel beheer te komen. De baseline van het Ministerie van Financiën
wordt hierbij als uitgangspunt genomen. Per juni 2001 is een werkgroep ingesteld
waarin FEZ, de AD en het management participeren. Deze werkgroep heeft inmiddels
vijf baselines ontwikkeld, te weten de baselines financieel beheer, materieelbeheer,
milieu, personeel en informatiebeveiliging. De baseline zoals die is opgesteld
door het Ministerie van Financiën is voorts door de werkgroep geconcretiseerd
met behulp van de geldende defensie regelgeving. Ook zijn een groot aantal
productnormen toegevoegd. Het betreft vragenlijsten aan de hand
waarvan per Defensieonderdeel de procedures en richtlijnen in kaart worden
gebracht. De geldende controleprotocollen van de Accountantsdienst zijn in
de baselines verwerkt.
De vijf baselines zijn op 21 december 2001 in het Audit Comité
vastgesteld en uitgezet bij het verantwoordelijk management.
7.1.2 Ontwikkeling baseline financieel beheer en baseline
materieelbeheer
Het ministerie ziet de totstandkoming van de mededeling bedrijfsvoering,
die door alle Defensieonderdelen over 2001 voor het eerst is gegeven, als
een gemeenschappelijk leer- en ontwikkeltraject in het kader van VBTB. De
vijf baselines hebben daarom bewust de status van handreiking gekregen om
tegenover de Defensieonderdelen aan te geven dat er sprake is van een pilot-aanpak.
Per baseline is een format opgesteld op basis waarvan een oordeel wordt gegeven.
Door het ontbreken van een defensiebreed toetsingskader en de verschillen
in weging van de resultaten bij de oordeelsvorming door de verschillende Defensieonderdelen
ontbreekt een basis om tot vergelijkbare oordelen te komen. Dat levert problemen
op bij de aggregatie. De Defensieonderdelen zijn wel nadrukkelijk verzocht
om bij het opstellen van de oordelen van de baselines gebruik te maken.
De door het Ministerie van Defensie ontwikkelde baselines dienen als instrument
die de Defensieonderdelen beter in staat stellen om de kwaliteit van de bedrijfsvoering
te onderzoeken en weer te geven.
Het ministerie heeft er in de baselines 2001 bewust van afgezien een algemene
normering (rekenformules) op te nemen. Elk Defensieonderdeel dient tot een
eigen eindoordeel te komen, inclusief de mededeling bedrijfsvoering. Deze
eindbeoordeling is nadrukkelijk voorbehouden aan de bevelhebbers, Chef Defensie
Staf, Commandant Dico en de plaatsvervangend secretaris-generaal en komt tot
stand op basis van een kwalitatief afwegingsproces door deze bevelhebbers
zelf.
Op basis van opgedane ervaringen van het lijnmanagement en de controlerende
instanties zal het instrument medio 2002 op centraal niveau worden geëvalueerd
en indien nodig aangepast. Bij deze evaluatie zijn zowel FEZ, de AD als het
management betrokken. Met behulp van de resultaten van de evaluatie zal het
ministerie bezien of werkbare subnormen (wegingsfactoren) per baseline kunnen
worden vastgesteld.
7.1.3 Toepassingsresultaat
Alle Defensieonderdelen hebben de baselines financieel beheer en materieelbeheer
gebruikt bij het formuleren van de deelmededeling bedrijfsvoering 2001. Omdat
er geen algemene wegingsfactoren zijn opgenomen kan de totstandkoming van
de deelmededeling bedrijfsvoering per Defensieonderdeel verschillen. De evaluatie
moet uitwijzen welke methode kan worden aangemerkt als best practise. Tevens
wordt in deze evaluatie bezien of vragen dienen te worden geschrapt, geherformuleerd
of toegevoegd. Vervolgens worden nieuwe en verbeterde baselines opgesteld
die voor de totstandkoming van het jaarverslag 2002 zullen worden gebruikt.
7.1.4 Conclusies
Het Ministerie van Defensie heeft de implementatie van de baseline goed
opgepakt. Het ministerie heeft de door het Ministerie van Financiën ontwikkelde
baseline departementspecifiek gemaakt voor toepassing binnen de defensieorganisatie.
Alle Defensieonderdelen binnen het ministerie hebben de baselines financieel
beheer en materieelbeheer gebruikt bij het formuleren van de deelmededeling
bedrijfsvoering in de financiële verantwoording 2001.
Het ministerie ziet de opgestelde baselines als groeidocument. Op basis
van de opgedane ervaringen bij de totstandkoming van de mededeling bedrijfsvoering
over 2001 zal het toetsingskader dan ook verder ontwikkeld worden. De Algemene
Rekenkamer gaat ervan uit dat in de evaluatie van de implementatie van de
baselines financieel- en materieelbeheer op centraal niveau de resultaten
van de onderscheiden Defensieonderdelen worden geanalyseerd, waardoor waar
mogelijk voor Defensie algemeen geldende normen kunnen worden geformuleerd.
BIJLAGE 1
BEDRIJFSVOERING, BASELINE EN IJKPUNTEN FINANCIEEL BEHEER
De Algemene Rekenkamer introduceert dit jaar de term bedrijfsvoering in
haar rapporten bij de financiële verantwoording. Hiermee loopt zij vooruit
op de implementatie van VBTB in het jaarverslag 2002 waarin bedrijfsvoering
een aparte paragraaf krijgt toebedeeld.
Onder bedrijfsvoering wordt verstaan de sturing en beheersing van bedrijfsprocessen
binnen een ministerie om de beleidsdoelstellingen te kunnen realiseren. Het
betreft sturing en beheersing van zowel de primaire processen als van de processen
die hiervoor faciliterend zijn. Volgens de ontwerp-Comptabiliteitswet
2001 vallen onder de bedrijfsvoering in ieder geval het financieel beheer,
het materieelbeheer alsmede de administraties die ten behoeve van dat beheer
worden bijgehouden.
In 2001 is binnen het Interdepartementaal Overlegorgaan van Departementale
Accountantsdiensten (IODAD) en het Interdepartementaal Overlegorgaan van de
centrale directie Financieel Economische Zaken (IOFEZ) overeenstemming bereikt
over een baseline financieel beheer en materieelbeheer. Hierdoor is een belangrijke
stap voorwaarts gemaakt om te komen tot (departementaal vastgestelde) normen
voor het beoordelen van beide onderwerpen. De Algemene Rekenkamer heeft positief
gereageerd op deze ontwikkeling en heeft om dit verder te stimuleren besloten
om zich aan te sluiten bij de baselinesystematiek.
Tot vorig jaar maakte de Algemene Rekenkamer onderscheid naar dertien
«ijkpunten» aan de hand waarvan zij het financieel beheer van
een minister beoordeelde en haar bevindingen rapporteerde. De meeste ijkpunten
zijn grotendeels opgenomen in de baseline. Daarnaast zijn er enkele van de
ijkpunten die vallen buiten het kader van de baseline, maar een duidelijke
plaats innemen binnen de bedrijfsvoering. Deze onderdelen vormen voor de AR
een afzonderlijk object van onderzoek.
In het rechtmatigheidsonderzoek over 2001 maakt de Algemene Rekenkamer
binnen de bedrijfsvoering onderscheid naar de volgende onderwerpen:
• departementale accountantscontrole;
• financieel beheer;
• materieelbeheer;
• planning- en controlcyclus;
• informatievoorziening.
Onderstaande tabel geeft weer op welke wijze de diverse onderdelen van
de bedrijfsvoering en de tot vorig jaar door de Algemene Rekenkamer gehanteerde
ijkpunten tot elkaar in relatie staan.
BIJLAGE 2
VERKLARENDE WOORDENLIJST
Hieronder vindt u in alfabetische volgorde een aantal veel voorkomende
belangrijke woorden en begrippen uit het rechtmatigheidsonderzoek van de Algemene
Rekenkamer. Van iedere term wordt de betekenis omschreven. Waar relevant wordt
ook het gebruik van de term in het onderzoek uitgelegd.
Accountantsrapport
Schriftelijk verslag van een accountant over de bevindingen naar aanleiding
van het onderzoek naar de financiële verantwoording.
Accountantsverklaring
Schriftelijke mededeling van een accountant inhoudende een oordeel over
de deugdelijkheid. De accountantsverklaring bij de departementale financiële
verantwoording betreft behalve de getrouwheid en de opstelling overeenkomstig
de voorschriften, ook een expliciete uitspraak over de rechtmatigheid.
Administratieve systemen
Systemen waarin de uitkomsten van de uitvoeringssystemen aan de hand van
boekingsdocumenten worden vastgelegd en worden verwerkt tot deugdelijke informatie
over het beheer.
Agentschap (zie baten-lastendienst)
Artikelgewijze oordeelsvorming
Om het budgetrecht van de Staten-Generaal voor de afzonderlijke begrotingsartikelen
tot zijn recht te laten komen, hanteert de Algemene Rekenkamer kwantitatieve
tolerantiegrenzen op het niveau van begrotingsartikelen.
Baseline financieel beheer en materieelbeheer
De algemene normen en de daaruit afgeleide criteria voor het financieel
en materieelbeheer. De baseline is door het Ministerie van Financiën
op 13 juni 2001 aan alle directeuren van de departementale accountantsdiensten
en van de directies FEZ toegezonden met het verzoek deze vanaf 1 juli
2001 als handleiding toe te passen en in deze toepassing tevens het management
te betrekken.
Baten-lastendienst
Onderdeel van de rijksdienst met een grotere zelfstandigheid dan de departementale
(buiten)diensten. De ministeriële verantwoordelijkheid en het budgetrecht
van de Tweede Kamer worden niet ingeperkt door de instelling van baten-lastendiensten.
Een baten-lastendienst heeft een afzonderlijke plaats in de begroting en de
financiële verantwoording en voert een administratie los van de begrotingsadministratie
van het moederministerie.
Bedrijfsvoering
De bedrijfsprocessen alsmede de sturing en beheersing van deze processen
teneinde de door de minister geformuleerde doelstellingen te bereiken.
Beleidsintensiveringen
Verhogingen van collectieve uitgaven en/of verlagingen van ontvangsten
ten opzichte van de begroting en/of meerjarencijfers, waaraan een beleidsbeslissing
ten grondslag ligt.
Beleidsprioriteiten
Door de Tweede Kamer aangewezen beleidsterrein waarover men – bij
wijze van vingeroefening met het oog op de invoering van VBTB – in het
bijzonder prestatiegegevens opgenomen wil zien in de verantwoording.
Bezwaaronderzoek
Onderzoek ten behoeve van de besluitvorming door de Algemene Rekenkamer
over het al dan niet maken van bezwaar. De Algemene Rekenkamer kan bezwaar
maken op grond van artikel 55 van de Comptabiliteitswet. De Algemene Rekenkamer
hanteert een selectief bezwaarbeleid.
Budgetrecht Tweede Kamer
Recht van het parlement om van tevoren toestemming te verlenen aan de
regering voor het aangaan van verplichtingen, het doen van uitgaven en het
innen van ontvangsten (belastingen).
Departementale accountantsdienst (DAD)
Onderdeel van het ministerie dat belast is met de controle van het financieel
beheer van het departement en de verantwoording daarover. De DAD voert een
wettelijke taak uit. De Algemene Rekenkamer beschouwt de DAD principieel als
een interne accountant, zij het een relatief onafhankelijke. Een waarborg
voor deze relatieve onafhankelijkheid vormt het feit dat de taak en de plaats
van de DAD wettelijk geregeld zijn. De plaats, direct onder de secretaris-generaal,
waarborgt de onafhankelijkheid ten opzichte van de te controleren afdelingen
en diensten.
Deugdelijke weergave
De financiële verantwoording dient het gevoerde beheer deugdelijk
weer te geven. Dit houdt in dat de informatie betrouwbaar, aanvaardbaar en
toereikend moet zijn, zodat de Staten-Generaal als gebruiker van de informatie
een oordeel over de uitkomsten kan vormen.
Europese aanbestedingsrichtlijnen
Richtlijnen voor het openstellen van overheidsopdrachten voor leveranciers
uit alle Europese lidstaten gebaseerd op de beginselen: non-discriminatie,
transparant proces en objectieve selectie- en gunningscriteria.
Financieel beheer
Conform de begripsomschrijving in de Comptabiliteitswet (CW 2001) wordt
onder financieel beheer verstaan het geheel van beslissingen, handelingen
en regels die zijn bedoeld voor de sturing en beheersing van, alsmede de verantwoording
over, de financiële transacties en de saldi waarvoor de minister (mede)verantwoordelijkheid
draagt.
Financiële verantwoording (van een minister)
Bevat de uitkomsten van het gevoerde financieel beheer en verschaft inzicht
in de uitvoering van de begroting van het achterliggende jaar. Ze bestaat
uit vier delen: de rekening van verplichtingen, uitgaven en ontvangsten;
de toelichting bij deze rekening; de op de rekening aansluitende saldibalans
per 31 december en de toelichting bij deze saldibalans.
Financiële verantwoording van het Rijk
De financiële verantwoording van het Rijk bevat de rekening van uitgaven
en ontvangsten van het Rijk en de op deze rekening aansluitende saldibalans
van het Rijk per 31 december. De financiële verantwoording van het Rijk
wordt opgesteld door de minister van Financiën.
Fouten
Fouten zijn afwijkingen van de criteria rechtmatigheid en deugdelijke
weergave. Rechtmatigheidsfouten en deugdelijke weergave fouten worden beide
onderscheiden in «onjuistheden» en «onvolledigheden».
Kengetal
Een verhoudingsgetal dat inzicht geeft in beleids- of productieprocessen,
met name in de effectiviteit en/of efficiency daarvan.
Materieelbeheer
Het besluit Materieelbeheer 1996 definieert materieelbeheer als de zorg
voor niet-geldelijke zaken vanaf het moment van ontvangst tot aan het moment
van afstoting.
M&O-beleid
Het geheel van maatregelen genomen door ministers om misbruik en oneigenlijk
gebruik van regelingen zoveel mogelijk te beperken.
Onzeker/onzekerheden
Het oordeel «onzeker» wordt gegeven wanneer de Algemene Rekenkamer
door onvolkomenheden in het financiële beheer niet kan vaststellen of
de betreffende bedragen al dan niet rechtmatig of al dan niet deugdelijk weergegeven
zijn.
Onvolkomenheid
Overschrijding van de kwalitatieve tolerantiegrens van de Algemene Rekenkamer.
Overdrachtsuitgaven
Hieronder vallen de subsidies en specifieke uitkeringen.
Potentieel bezwaargeval
Onvolkomenheden in het financiële beheer of in de financiële
verantwoording die de kwalitatieve of kwantitatieve tolerantiegrenzen van
de Algemene Rekenkamer overschrijden.
Rechtmatigheid
De verantwoording is opgesteld overeenkomstig de wijze waarop dat in wettelijke
regelingen is voorgeschreven en de in de verantwoording opgenomen bedragen
bij de verplichtingen, uitgaven en ontvangsten zijn tot stand gekomen in overeenstemming
met de begrotingswetten en andere wettelijke regelingen.
Review
Onder «review DAD» verstaat de Algemene Rekenkamer de beoordeling
van de DAD-controle. Deze review dient om vast stellen of de DAD-controle
zodanig wordt uitgevoerd dat de Algemene Rekenkamer gebruik kan maken van
de resultaten ervan.
Rekening en toelichting (departementale)
Het jaarlijkse overzicht per begroting van verplichtingen, uitgaven en
ontvangsten. Per begrotingsartikel geeft het overzicht aan: aanvankelijke
raming, wijzigingen in de raming, gerealiseerde bedrag en slotwetmutaties.
De toelichting geeft daarbij onder meer aan waarom eventuele afwijkingen van
de ramingen zich hebben voorgedaan. In die zin speelt de toelichting een belangrijke
rol in de controle door de Staten-Generaal.
Rekening van het Rijk
Het samenstel van de rekeningen van een bepaald begrotingsjaar van alle
ministeries, begrotingsfondsen en staatsbedrijven, dat na de goedkeuring door
de Algemene Rekenkamer door de minister van Financiën aan de Staten-Generaal
ter verlening van decharge wordt overgelegd.
Rechtspersoon met een wettelijke taak (RWT)
Rechtspersonen voor zover die een bij of krachtens de wet geregelde taak
uitoefenen en daartoe geheel of gedeeltelijk worden bekostigd uit de opbrengst
van bij of krachtens de wet ingestelde heffingen. (Begrotingsgefinancierde
RWT zijn RWT's die bijdragen vanuit de begrotingen van de ministeries krijgen.
Het betreft hier dus niet premie- of tariefgefinancierde RWT's).
Saldibalans (departementale -)
Het overzicht van de financiële activa en passiva behorende bij een
begroting.
Saldibalans van het Rijk
Door de minister van Financiën opgestelde balans waarin een overzicht
wordt gegeven van de saldi van de financiële posten uit het voorgaande
jaar die naar het volgende jaar moeten worden overgebracht.
Slotwet
Laatste wijzigingswet van de begroting, uitgebracht uiterlijk op de derde
dinsdag van september na het begrotingsjaar, waarbij de geraamde verplichtingen,
uitgaven en ontvangsten formeel in overeenstemming worden gebracht met de
werkelijke verplichtingen, uitgaven en ontvangsten.
Specifieke uitkering
Specifieke uitkeringen zijn uitkeringen van het Rijk aan provincies en
gemeenten voor de bestrijding van de in de specifieke uitkeringsregeling aangeduide
kosten van provincies en gemeenten. Hieronder vallen ook uitkeringen aan derden,
ter bekostiging van activiteiten van die derden, waarbij de verstrekking afhankelijk
is van de verstrekking van een uitkering door provincies of gemeenten aan
die derden (koppelsubsidies).
Transactie-uitgaven
Uitgaven met betrekking tot de aanschaf van goederen en diensten.
Uitvoeringssystemen
Uitvoerende (veelal geautomatiseerde) systemen richten zich op de primaire
activiteiten van een ministerie, bijvoorbeeld het toekennen van subsidies
en sociale uitkeringen, het heffen van belastingen, de verwerving van goederen
en diensten en dergelijke.
VBTB
Van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording: voorstel van de regering
om informatiewaarde van de begrotings- en verantwoordingsstukken te vergroten.
In de verantwoording worden de volgende drie vragen in onderling verband beantwoord:
1. Wat hebben we bereikt?
2. Wat hebben we hiervoor gedaan?
3. Wat heeft het gekost?
BIJLAGE 3
OVERZICHT FOUTEN, ONZEKERHEDEN EN GECONSTATEERDE ONVOLKOMENHEDEN
IN HET FINANCIEEL BEHEER 2001 BIJ HET MINISTERIE VAN DEFENSIE
(bedragen x 1 miljoen euro)
Geconstateerde onvolkomenheid
Jaar van eerste constatering
Fouten
Onzekerheden
Artikel
Toelichting in paragraaf
Nr.
Omschrijving
omvang
Verplichtingen (1/2)
Onrechtmatig, onjuist, overige onrechtmatigheden
2001
1,7
03.22
Koninklijke Marine,
319,9
3,3
Ondeugdelijke weergave, onjuist, ten onrechte niet
verantwoord
1,2
Investeringen groot materieel en infrastructuur
Onzekerheid over de rechtmatigheid door onvolkomenheden
in de administratieve organisatie
1,7
Onzekerheid over de deugdelijke weergave door onvolkomenheden
in de administratieve organisatie
0,5
Onrechtmatig, onjuist, overige onrechtmatigheden
2001
6,4
04.20
Koninklijke Landmacht,
42,9
3.3
Ondeugdelijke weergave, onvolledig, ten onrechte
niet verantwoord
18,4
Personeel en materieel
Onzekerheid over de rechtmatigheid door onvolkomenheden
in de administratieve organisatie
10,5
Onzekerheid over de deugdelijke weergave door onvolkomenheden
in de administratieve organisatie
7,6
Onrechtmatig, onjuist, overige onrechtmatigheden
1999
1,6
05.20
Koninklijke Luchtmacht,
1 229,9
3.3
Ondeugdelijke weergave, onvolledig, verkeerde artikel
belast
2,3
Personeel en materieel
Onzekerheid over de rechtmatigheid door onvolkomenheden
in de administratieve organisatie
4,7
Onzekerheid over de volledigheid door onvolkomenheden
in de administratieve organisatie
(4,2)
Onrechtmatig, onjuist, overige onrechtmatigheden
2000
0,2
05.22
Koninklijke Luchtmacht,
346,1
3.3
Ondeugdelijke weergave, onvolledig, verkeerde artikel
belast
2,3
Investeringen Groot materieel en Infrastructuur
Onzekerheid over de rechtmatigheid door onvolkomenheden
in de administratieve organisatie
1,2
Onzekerheid over de volledigheid door onvolkomenheden
in de administratieve organisatie
(1,1)
Onrechtmatig, onjuist, overige onrechtmatigheden
2001
1,7
06.20
Koninklijke Marechaussee,
277,7
3.3
Ondeugdelijke weergave, onjuist, verkeerde artikel
belast
2,1
Personeel en materieel
Onzekerheid over de rechtmatigheid door onvolkomenheden
in de administratieve organisatie
2,3
Totaal (Verplichtingen 1/1 en
½)
37,9
28,5(5,3)
Uitgaven
Onrechtmatig, onjuist, overige onrechtmatigheden
1998
–
04.20
Koninklijke Landmacht,
1 829,0
3.3
Ondeugdelijke weergave, onjuist, verkeerde artikel
belast
5,8
Personeel en materieel
Onzekerheid over de rechtmatigheid door onvolkomenheden
in de administratieve organisatie
44,6
Onzekerheid over de deugdelijke weergave door onvolkomenheden
in de administratieve organisatie
1,3
Onrechtmatig, onjuist, ontbreken wettelijke grondslag
1999
0,1
05.20
Koninklijke Luchtmacht,
1 002,3
3.3
Ondeugdelijke weergave, onjuist, verkeerde artikel
belast
2,9
Personeel en materieel
Onzekerheid over de rechtmatigheid door onvolkomenheden
in de administratieve organisatie
8,3
Totaal
8,8
54,2
Ontvangsten
Ondeugdelijke weergave, onvolledig, verkeerde artikel
2001
0,6
04.21
Koninklijke Landmacht,
5,4
3.3
belast
Niet verrekenbare ontvangsten
Onrechtmatig, onjuist, ontbreken wettelijke grondslag
2001
0,3
05.20
Koninklijke Luchtmacht,
37,7
3.3
Ondeugdelijke weergave, onjuist, verkeerde artikel
belast
3,5
Verrekenbare ontvangsten
Ondeugdelijke weergave, onvolledig, ten onrechte
niet verantwoord
0,4
Totaal
4,4
0,4
Saldibalans
Ondeugdelijke weergave, onjuist, verkeerde artikel
belast
1998
(0,2)
Liquide middelen
49
3.4
Totaal
0(0,2)
0
Agentschappen
Onrechtmatig, onjuist, ontbreken wettelijke grondslag
2001
6,2
Defensie Telematica Organisatie
265,0
3.5
Onzekerheid over de rechtmatigheid door onvolkomenheden
in de administratieve organisatie
0,7
Onzekerheid over de deugdelijke weergave door onvolkomenheden
in de administratieve organisatie
0,2
Totaal
6,2
0,9
Afgerekende Voorschotten
Onrechtmatig, onjuist, overige onrechtmatigheden
Ondeugdelijke weergave, onjuist, verkeerde artikel
belast
Onzekerheid over de rechtmatigheid door onvolkomenheden
in de administratieve organisatie
Onzekerheid over de volledige weergave door onvolkomenheden
in de administratieve organisatie
Totaal
Onvolkomenheden
in het financieel beheer
Deskundigheid financieel personeel
1997
Materieelbeheer
1997
Verplichtingenbeheer
1997
Voorschottenbeheer
1997
Beschrijving en onderhoudsorganisatie AO
1998
Verwervingsprocedure
1998
Mutatieproces PERCC
1999
Continuïteit geautomatiseerde gegevensverwerking
PSA
2000
Contractbeheer
2000
Totstandkoming toprapportages
2000
Verificatie
2000
Niet naleven Europese aanbestedingsregels
2001
* Het tussen haakjes geplaatste bedrag duidt op onzekerheiden over de
volledigheid van de verantwoorde bedragen.
BIJLAGE 4
LIJST AFKORTINGEN
A&K-analyse
Afhankelijkheid
en Kwetsbaarheidanalyses
ABEAU
Afdeling Beleidsevaluaties
en Audits
AD
Accountantsdienst
AO
Administratieve organisatie
BICA
Bureau Interne Controle
en Auditing
BLS
Baten-Lastenstelsel
BPM
Beleidsplan memorandum
CDS
Chef Defensiestaf
CO
Centrale Organisatie
CW
Comptabiliteitswet
DAD
Departementale Accountantsdienst
DEFAC
Defensie Accountantsdienst
DGEF
Directoraat-Generaal
Economie en Financiën
DGW&T
Dienst Gebouwen,
Werken en Terreinen
Dico
Defensie Interservice
Commando
DTO
Defensie Telematica
Organisatie
DVVO
Defensie Verkeer-
en Vervoerorganisatie
FEBCO
Financieel Economische
Beheer Centrale Organisatie
FEZ
Financieel Economische
Zaken
FMS
Foreign Military Sales
GVKKA
Geïntegreerde
Verplichtingen Kas Kosten Administratie
IC
Interne controle
IDPP
Integraal Defensie
Planning Proces
IV
Informatievoorziening
IZBAD
Interimregeling
Ziektekosten Burgerlijke Ambtenaren Defensie
KL
Koninklijke Landmacht
KLu
Koninklijke Luchtmacht
KM
Koninklijke Marine
KMar
Koninklijke Marechaussee
KTO
Krijgsmacht Telematica
Organisatie
LCKLu
Logistiek Centrum
Koninklijke Luchtmacht
MB
Marinebedrijf
MBNS
Materieelbeheer Nieuwe
Stijl
MGLC
Medisch Geneeskundig
Logistiek Centrum
MID
Militaire Inlichtingendienst
MIS
Management Informatie
Systemen
MPV
Materiële personeels
verzorging
NATCO
Nationaal Commando
NSK
Nieuw Salarissysteem
Krijgsmacht
PB
Politiek Beraad
P&O
Personeel en Organisatie
PSA
Personeels- en Salarisadministratie
RMO
Rechtmatigheidsonderzoek
RFV
Rapport bij de financiële
verantwoording
RWT
Rechtspersoon met
wettelijke taak
SG/DG
Secretaris-generaal/Directeur-generaal
STG
Staatsgeheim
Taskforce
FIMAB
Taskforce financieel-
en materieelbeheer
TK
Tweede Kamer
USZO
Uitvoeringsinstelling
Sociale Zekerheid voor Overheid en Onderwijs
VA/MAS
Voorraadadministratiesysteem/Materieel
administratiesysteem
VBTB
Van Beleidsbegroting
tot Beleidsverantwoording
VIR
Voorschrift Informatievoorziening
Rijksoverheid
Deze definitie is door het Ministerie van Financiën opgenomen in
Het Referentiekader mededeling over de bedrijfsvoering. Het referentiekader
is op 8 februari 2002 door de Ministerraad geaccordeerd en op 21 februari
2002 verzonden naar de Tweede Kamer.
Een RWT is een rechtspersoon met een wettelijke taak.
Deze definitie is door het Ministerie van Financiën opgenomen in Het Referentiekader mededeling over de bedrijfsvoering.
Het referentiekader is op 8 februari 2002 door de Ministerraad geaccordeerd
en op 21 februari 2002 verzonden naar de Tweede Kamer.
Deze definitie is door het ministerie van Financiën opgenomen in Het Referentiekader mededeling over de bedrijfsvoering. Het
referentiekader is op 8 februari 2002 door de Ministerraad geaccordeerd en
op 21 februari 2002 verzonden naar de Tweede Kamer.