Tweede Kamer der Staten-Generaal
2
Vergaderjaar 1999-2000
KST45708
1999-2000
27 127
Financiële verantwoordingen over het jaar 1999
Nr.
24
RAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1999 VAN HET MINISTERIE
VAN DEFENSIE
Inhoud
Samenvatting
3
1
Inleiding
9
2
Financieel beheer
10
2.1
Inleiding
10
2.2
Accountantscontrole
10
2.3
Monitoring van het financieel
beheer
11
2.4
Beschrijving en onderhoudsorganisatie van de administratieve
organisatie
21
2.5
Financiële functie
23
2.6
Automatisering
25
2.7
Conclusies over het financieel beheer
28
3
Overige beheersonderzoeken
30
3.1
Aanbestedingen
30
3.2
Materieelbeheer
31
4
Vervolg op bezwaaronderzoek
35
4.1
Inleiding
35
4.2
Dienst Gebouwen Werken & Terreinen
35
4.3
Koninklijke Landmacht
37
4.4
Defensie Interservice Commando
39
5
Financiële verantwoording
42
5.1
Rekening
42
5.2
Toelichting bij de rekening
42
5.3
Saldibalans met
toelichting
43
5.4
Financiële verantwoording agentschap Dienst Gebouwen
Werken en Terreinen
44
5.5
Financiële verantwoording
agentschap Defensie Telematica Organisatie
44
5.6
Oordeel over de financiële
verantwoording
44
Bijlage
Overzicht geconstateerde
tekortkomingen 1999
Ministerie van Defensie
46
SAMENVATTING
Ontwikkelingen
De Rekenkamer constateerde dat de kwaliteit van het financieel beheer
voor een groot aantal deelaspecten duidelijk onvoldoende is, ondanks het feit
dat er in 1999 sprake was van een lichte vooruitgang ten opzichte van vorig
jaar. Het aantal nog resterende tekortkomingen in het financieel beheer is
defensiebreed aanzienlijk en maakt defensie kwetsbaar. Zo blijken de administratieve
discipline, de verplichtingenregistratie, het opstellen van de financiële
verantwoording, de BTW-procedures, eindejaarswerkzaamheden en contractbeheer/contractvorming
bij verscheidene beleidsterreinen een probleem te zijn. Dit geldt in mindere
mate voor de interne controle, de vastlegging van vorderingen en voorschotten,
het ten onrechte in mindering van bezwaar boeken, de bedrijfsvoering en de
tekortschietende kwaliteit van de aanwezige managementinformatie. Voorts constateerde
de Rekenkamer dat de deskundigheid en een onderbezetting van het financieel
personeel ook bij meerdere beleidsterreinen een punt van zorg zijn.
Aandachtspunten
Bezwaaronderzoek Koninklijke Luchtmacht
De meeste problemen in het financieel beheer deden zich voor bij de Koninklijke
Luchtmacht (Klu) en de Koninklijke Marechaussee (Kmar). Bij de Klu is vorig
jaar een verbeterplan voor het financieel beheer opgesteld. Inmiddels blijkt
niet alleen dat het bijbehorende tijdpad niet in alle gevallen wordt gehaald,
maar ook dat de luchtmachttop vanuit haar verantwoordelijkheid niet echt betrokken
is geweest bij de voortgang van de uitvoering van het verbeterplan. De voortgangsbewaking
van de uitvoering van de verbeteringen is hierdoor onvoldoende van de grond
gekomen. Vervolgens is er ook te weinig voortgang geboekt. Daarnaast kwam
er onvoldoende managementinformatie beschikbaar voor het juiste niveau. De
Rekenkamer is van mening dat de geringe voortgang in het verbeterproces en
de omvang van de bestaande tekortkomingen in het financieel beheer bij de
Klu verwijtbaar is aan het management. De meeste problemen zijn overigens
reeds een aantal jaren aanwezig. De belangrijkste zijn de tekortkomingen in
het decentraal financieel beheer. Door het niet of niet voldoende functioneren
van de Afdeling Beleidsevaluatie en Audits (BEAU) in de auditing taak werden
de problemen niet of niet juist gesignaleerd. De Rekenkamer ziet hier een
duidelijk verschil met de Kmar: daar heeft men een verbeterplan financieel
beheer opgesteld, waarbij het verbeterproces door de top wordt gemonitord.
Omdat de Kmar heeft gekozen voor een volledig nieuwe opzet van de organisatie,
die men nu aan het implementeren is, en de eerste resultaten daarvan reeds
zichtbaar zijn, is de Rekenkamer van mening dat bij dit beleidsterrein géén
bezwaaronderzoek moet worden ingesteld.
Bij de Klu daarentegen meldde de Rekenkamer aan de minister het voornemen
te hebben om een bezwaaronderzoek in te stellen, vanwege de bestaande ernstige
tekortkomingen.
De minister antwoordde dat het achterblijven van de verbeteringen in het
financieel beheer bij de Klu ook voor de luchtmachtleiding een punt van zorg
is. Oorzaken hiervoor waren een te ambitieus verbeterplan en een tekort aan
gekwalificeerd personeel. De minister gaf aan dat de opgestelde verbeterplannen
voor het jaar 2000 alle aandacht van de luchtmachttop hebben en voorzien in
een versnelde verbetering van de kwaliteit van het financieel
beheer. Om dat te bereiken deed de minister aan groot aantal toezeggingen.
Deze hebben voornamelijk betrekking op de beschikbaarstelling van (uitvoerend
en toetsend) personeel, het nauwgezet volgen van de feitelijke verbeteringen
door zowel de minister, de AD als door de interne controle-afdeling, met als
doel indien nodig tijdig te kunnen bijsturen en de verantwoordelijken te kunnen
aanspreken op het niet-realiseren van de gedane toezeggingen. Daartoe wordt
de inhoud van de toprapportage aangescherpt. Dit moet in het jaar 2000 leiden
tot concrete verbeteringen in de opzet en werking van het financieel beheer.
De Rekenkamer heeft waardering voor de maatregelen die reeds door de minister
zijn getroffen en is verheugd over de kwaliteit en omvang van de door de minister
gedane toezeggingen en over de hoge prioriteit die de verbetering van het
financieel beheer (defensiebreed) krijgt. Dit alles geeft de Rekenkamer vertrouwen
in een beheerst verloop van het verbeterproces bij de Klu, hetgeen uiteindelijk
moet leiden tot kwalitatief goede en structurele verbeteringen in het financieel
beheer van de Klu. De Rekenkamer ziet het nader geconcretiseerde verbeterplan
met spanning tegemoet. Dit vormt voor de Rekenkamer het startpunt van het
in het jaar 2000 uit te voeren bezwaaronderzoek. Daarin zal de Rekenkamer
de implementatie en kwaliteit van de voorgenomen verbetermaatregelen nauwgezet
monitoren.
Monitoring
De minister heeft invulling gegeven aan zijn toezegging om zorg te dragen
voor een strakke monitoring van de verbeterprocessen. De monitoringstructuur
verplicht de beleidsterreinen tot het opstellen van verbeterplannen en het
gestructureerd rapporteren over de voortgang. De Rekenkamer merkt op dat door
het ontbreken van een toetsing op de kwaliteit van de verbetermaatregelen
en/of de werking van de geïmplementeerde verbetermaatregelen de monitoringstructuur
onvoldoende waarborgen in zich heeft voor een tijdig en kwalitatief goed verloop
van de verbeterprocessen. Voorts zijn de verantwoordelijken van de beleidsterreinen
onvoldoende aangesproken op gedurende het jaar geconstateerde tekortkomingen.
De Rekenkamer adviseerde ultimo 1999 dan ook om duidelijke prioriteiten te
stellen en afspraken te maken met andere interne controleorganen over de feitelijke
toetsing. Inmiddels heeft het departement topprioriteiten voor 2000 vastgesteld,
zowel defensiebreed als specifiek per beleidsterrein. Afspraken met andere
controleorganen waren nog niet gemaakt.
Ondanks de tekortkomingen in de monitoringstructuur zijn er bij twee beleidsterreinen
zeer goede verbeteringen in het financieel beheer bereikt en gaven twee beleidsterreinen
een bevredigende positieve tendens te zien. Voor drie beleidsterreinen zijn
geen relevante verbeteringen in het financieel beheer bereikt en één
beleidsterrein vertoonde een duidelijke achteruitgang in de kwaliteit van
het financieel beheer. Omdat er defensiebreed nog een groot aantal tekortkomingen
in het financieel beheer bestaan, blijft de kwaliteit van het totale financieel
beheer zorgelijk.
De minister onderschreef de conclusies van de Rekenkamer. Voorts gaf de
minister aan inmiddels maatregelen te hebben genomen om de noodzakelijke verbeteringen
in de kwaliteit van het financieel beheer te bereiken. Zo zijn inmiddels heldere
topprioriteiten gesteld en zijn afspraken gemaakt met de AD over de feitelijke
toetsing van de juistheid en kwaliteit van de geïmplementeerde
verbetermaatregelen. Voorts wordt de rapportagestructuur aangescherpt om de
monitoring strakker vorm te kunnen geven en worden de verantwoordelijken van
de beleidsterreinen door de minister aangesproken als de voortgang achterblijft
bij de verwachtingen. Dit moet in het jaar 2000 leiden tot concrete verbeteringen
in de opzet en de werking van het financieel beheer.
Vervolgonderzoeken op bezwaar
Bij de Dienst Gebouwen Werken en Terreinen (DGW&T), de Koninklijke
Landmacht (KL) en het Defensie Interservice Commando (DICO) is onderzocht
of de situatie verbeterd is na de bezwaaronderzoeken die de Rekenkamer in
1997 respectievelijk 1998 tegen het financieel beheer van deze onderdelen
uitvoerde. Bij alle drie onderdelen bleek het financieel beheer nu zodanig
verbeterd, dat de Rekenkamer geen reden ziet om bezwaar te maken. Wel zal
de Rekenkamer de ontwikkelingen bij de KL blijven volgen.
Administratieve organisatie
De Rekenkamer concludeert dat de kwaliteit van de beschrijvingen van de
administratieve organisatie (AO) en de opzet en werking van de onderhoudsorganisatie
nog tekortkomingen vertonen. Het gaat hier met name om de geringe actualiteit
van de AO-beschrijvingen en het feit dat niet kan worden vastgesteld of de
AO-beschrijvingen een sluitend geheel vormen. De actualiteit laat –
met name door de opeenvolgende reorganisaties – inmiddels sterk te wensen
over. De toezegging van de minister dat het Directoraat-generaal Economie
en Financiën (DGEF) zou onderzoeken of de beschrijvingen van de AO een
sluitend geheel vormen, is niet nagekomen. De Rekenkamer beveelt aan dit onderzoek
alsnog op korte termijn uit te voeren.
De minister antwoordde het belang van een adequaat beschreven, toegankelijke
en onderhoudbare administratieve organisatie te onderschrijven. Om dit te
bereiken is recent overgegaan tot herziening van de interne regelgeving; daarvoor
is een defensiebrede werkgroep-AO ingesteld. Voorts dient de Koninklijke Marine,
waar AO een topprioriteit is, als pilot voor de overige beleidsterreinen.
Financiële verantwoording
Het Ministerie van Defensie is een ministerie met veel transactie-uitgaven.
Het uitgaventotaal voor het begrotingsjaar 1999 bedroeg f 15,0 miljard;
dit betrof met name personeelsuitgaven (circa f 8,5 miljard), materiële
uitgaven (circa f 3,7 miljard) en uitgaven voor aanschaf en onderhoud
van militair materieel (circa f 2,8 miljard).
In 98,9% van de aangegane verplichtingen, 98,7% van de uitgaven en 100%
van de ontvangsten trof de Rekenkamer geen belangrijke fouten of onzekerheden
aan. De fouten en onzekerheden werden voornamelijk veroorzaakt door onrechtmatigheden
en tekortkomingen in de AO.
De verantwoording is een deugdelijke weergave van de uitkomsten van het
financieel beheer en is opgesteld volgens de voorschriften.
De financiële verantwoordingen van de agentschappen Dienst Gebouwen
Werken en Terreinen en de Defensie Telematica Organisatie (DTO) voldoen aan
de eisen.
Financieel beheer
De onderstaande tabel geeft een overzicht van de onderzoeksresultaten
voor de ijkpunten en de departementsspecifieke onderzoeken zowel over 1999
als over 1998.
IJkpunt
Geen noemenswaardige
tekortkomingen geconstateerd
Tekortkomingen geconstateerd
Ernstige tekortkomingen geconstateerd
1999
1998
1999
1998
1999
1998
Accountantscontrole financiële verantwoording
X
X
Beschrijving en onderhoudsorganisatie AO
X
X
Financiële functie
X
X
Automatisering inclusief VIR
X
X
Monitoring lopende verbeterprocessen
1
X
1
1
Financieel beheer Klu
X
X
Materieelbeheer
X
X
Transactieuitgaven
X
Kengetallen
X
X
1 In 1998 heeft de Rekenkamer geen onderzoek verricht naar
dit onderwerp, waardoor zij over 1998 geen oordeel heeft uitgesproken
Ondanks het feit dat de oordelen van de Rekenkamer over 1999 gelijkluidend
zijn aan de oordelen over 1998, constateert de Rekenkamer dat er sprake is
van een lichte vooruitgang in het financieel beheer ten opzichte van vorig
jaar. Met name bij de Centrale Organisatie (CO), DICO en (in mindere mate)
bij de KL en Koninklijke Marine (KM) zijn positieve resultaten bereikt bij
de verbetering van het financieel beheer. Daar staat echter tegenover dat
DTO een achteruitgang in het financieel beheer vertoonde en de Klu, de Kmar
en DGW&T weinig of onvoldoende vooruitgang hebben geboekt.
Ten slotte heeft rijksbreed onderzoek naar het materieelbeheer en het
aanbestedingenbeleid voor het Ministerie van Defensie de volgende conclusies
opgeleverd:
• Materieelbeheer
Ondanks het feit dat er in 1999 veel werk is verzet om invulling te geven
aan de aanwijzing materieelbeheer, is er nog steeds, evenals vorig jaar, sprake
van een onvoldoende ordelijk en controleerbaar materieelbeheer. De planning
van het ministerie is er op gericht om alle benodigde verbetermaatregelen
medio 2001 gerealiseerd te hebben. Het materieelbeheer bij de DTO voldoet
wel aan de eisen van het Besluit Materieelbeheer, maar er is nog onvoldoende
aandacht aanwezig voor lager in de organisatie bestaande uitgifteregistraties,
voor de doelmatigheid bij het beheer en voor managementinformatie.
• Aanbestedingen
De onderzochte aanbestedingsprocedures bij dit ministerie voldeden in
het algemeen beter aan de gestelde eisen dan uit het algemene rijksbrede beeld
naar voren kwam. Er is een uitgebreid handboek voor (Europese) aanbestedingsprocedures
en het ministerie besteedt expliciet aandacht aan integriteitswaarborgen in
het aanbestedingsproces. De Rekenkamer vraagt nog aandacht voor een beter
inzicht in kosten en opbrengsten van aanbestedingsprocedures.
De minister antwoordde dat de invoering van een systematiek van materieelbeheer,
mede gezien de veelheid aan en de diversiteit in het aanwezige materieel,
een ingrijpende operatie is die meerdere jaren beslaat. De invoering verloopt
nog volgens schema. Afronding wordt voorzien in 2001, waarna meteen defensiebreed
zal worden getoetst of er sprake is van een ordelijk en controleerbaar materieelbeheer.
Ten aanzien van aanbestedingen merktte de minister op dat het verkrijgen
van inzicht in kosten en opbrengsten van aanbestedingsprocedures in zijn algemeenheid
al de nodige aandacht krijgt binnen het ministerie van Defensie. De minister
betwijfelt echter of het doelmatig is om van iedere afzonderlijke aanbesteding
de kosten en opbrengsten inzichtelijk te maken en de uitkomsten daarvan te
evalueren.
De Rekenkamer vraagt nadrukkelijk aandacht voor de tekortkomingen die
over het begrotingsjaar 1999 zijn geconstateerd. Deze tekortkomingen zijn
opgenomen in de bijlage bij dit rapport. De Rekenkamer acht het van belang
dat de minister maatregelen neemt om deze tekortkomingen op korte termijn
weg te nemen. Zij wijst er in dit verband op dat voortduren van de tekortkomingen
aanleiding voor de Rekenkamer kan zijn tot het maken van bezwaar als bedoeld
in artikel 55 van de Comptabiliteitswet.
1 INLEIDING
Dit rapport bij de financiële verantwoording bevat de belangrijkste
resultaten van het rechtmatigheidsonderzoek over 1999 dat de Rekenkamer op
grond van artikel 51 van de Comptabiliteitswet heeft uitgevoerd bij het Ministerie
van Defensie. De Rekenkamer heeft over dit onderzoek gecorrespondeerd met
de minister van Defensie en de reactie van de minister is in dit rapport verwerkt.
Ingevolge artikel 68, eerste lid van de Comptabiliteitswet wordt dit rapport
uitgebracht aan de Staten-Generaal alsmede aan de betrokken minister.
Het Ministerie van Defensie is te typeren als een ministerie met veel
transactie-uitgaven. Het uitgaventotaal voor het begrotingsjaar 1999 bedroeg
f 15,0 miljard; dit betrof met name personeelsuitgaven (circa f 8,5
miljard), materiële uitgaven (circa f 3,7 miljard) en uitgaven voor
aanschaf en onderhoud van militair materieel (circa f 2,8 miljard). Personeelsbeheer,
contractbeheer en materieelbeheer zijn voor het Ministerie van Defensie essentiële
elementen van het financieel beheer.
In 1999 is verder invulling gegeven aan de realisatie van het Beleid Bedrijfsvoering
Defensie. Voorts is Defensie ook intensief bezig de uitgangspunten uit de
nota «Van Beleidsbegroting tot Beleidsverantwoording» nader uit
te werken.
De Rekenkamer heeft in het rechtmatigheidsonderzoek bij het Ministerie
van Defensie specifiek aandacht geschonken aan de ontwikkelingen in het materieelbeheer
en aan de monitoring van de lopende verbeterprocessen. Tevens is rijksbreed
aandacht geschonken aan vijf ijkpunten financieel beheer. Daarnaast heeft
de Rekenkamer drie vervolgonderzoeken op bezwaar uitgevoerd bij de Dienst
Gebouwen Werken en Terreinen, de Koninklijke Landmacht en het Defensie Interservice
Commando.
De Rekenkamer heeft tevens aandacht geschonken aan de voorbereiding van
de invoering van de euro, het betalingenbeheer, het materieelbeheer en aanbestedingen.
Over de uitkomsten van laatstgenoemde onderzoeken wordt gerapporteerd in het
Algemeen gedeelte van de Bundel Rechtmatigheidsonderzoek 1999.
Dit rapport bestaat uit 5 hoofdstukken. Hoofdstuk 2 betreft het financieel
beheer. Hoofdstuk 3 vermeldt twee overige beheersonderzoeken. In hoofdstuk
4 doet de Rekenkamer verslag van de vervolgonderzoeken op bezwaar. In hoofdstuk
5 rapporteert de Rekenkamer over het onderzoek naar de financiële verantwoording.
Het rapport sluit af met de bijlage inzake de over 1999 geconstateerde tekortkomingen.
2 FINANCIEEL BEHEER
2.1 Inleiding
De Rekenkamer onderscheidt twaalf «ijkpunten» aan de hand
waarvan zij het financieel beheer van een minister beoordeelt en haar bevindingen
rapporteert.
Deze bevindingen komen voort uit verschillende bronnen:
• Rijksbreed onderzoek;
• Departementsspecifiek onderzoek;
• Rapportages van de departementale accountantsdiensten.
In het rechtmatigheidsonderzoek over 1999 is rijksbreed onderzoek verricht
naar dezelfde vijf ijkpunten welke in het rechtmatigheidsonderzoek 1998 zijn
onderzocht. Dit zijn:
• de accountantscontrole;
• de beschrijving en de onderhoudsorganisatie van de administratieve
organisatie;
• financiële functie;
• automatisering;
• informatievoorziening en kengetallen.
Het laatste ijkpunt is opgenomen in paragraaf 5.2 Toelichting bij de rekening.
Daarnaast zijn andere rijksbrede en ministerie specifieke onderzoeken
verricht.
De Rekenkamer hanteert als uitgangspunt dat de ministers hun financieel
beheer op orde dienen te hebben. Voor het signaleren van tekortkomingen gebruikt
zij drie categorieën. Dit zijn:
• Geen noemenswaardige tekortkomingen.
Dit betekent dat uit het onderzoek geen tekortkomingen zijn gebleken die de
tolerantiegrenzen van de Rekenkamer overschrijden.
• Tekortkomingen. Dit betekent dat uit
het onderzoek tekortkomingen zijn gebleken die de tolerantiegrenzen van de
Rekenkamer overschrijden.
• Ernstige tekortkomingen. Hiervan spreekt
de Rekenkamer in de volgende situaties: uit het onderzoek zijn tekortkomingen
gebleken, die
– kunnen leiden of hebben geleid tot disfunctioneren van het financieel
beheer voor het ijkpunt;
– betrekking hebben op kritische processen;
– wijd verbreid zijn binnen het ministerie;
– tot aanzienlijke risico's voor de rechtmatigheid van zeer grote
bedragen kunnen leiden of al hebben geleid;
– of die voor de Rekenkamer aanleiding zijn geweest om bezwaaronderzoek
in te stellen of bezwaar te maken.
Indien de Rekenkamer ernstige tekortkomingen signaleert geeft zij tevens
aan welke risico's voor de rechtmatigheid en/of doelmatigheid zij hieraan
verbonden acht en welke verbeteringsmogelijkheden zij ziet.
2.2 Accountantscontrole
2.2.1 Accountantscontrole financiële verantwoording
De departementale accountantsdienst (AD) heeft een goedkeurende verklaring
afgegeven bij de financiële verantwoording over het begrotingsjaar
1999 van het departement en van de twee agentschappen (de Defensie Telematica
Organisatie en de Dienst Gebouwen, Werken en Terreinen).
De Rekenkamer stelde vast dat de AD-controle voldoende basis bood voor
haar oordeelsvorming over de financiële verantwoording 1999. Haar oordelen
zijn dan ook mede tot stand gekomen op basis van de AD-rapportages.
De Rekenkamer constateert dat de AD de in de toelichting opgenomen kengetallen
in zijn controle heeft betrokken.
2.2.2 Accountantscontrole financieel beheer
De Rekenkamer heeft gebruik gemaakt van de resultaten van de accountantscontrole
gericht op het financieel beheer.
2.3 Monitoring van het financieel beheer
2.3.1 Inleiding
In het rapport bij de financiële verantwoording over 1998 concludeerde
de Rekenkamer dat er defensiebreed een groot aantal tekortkomingen in het
financieel beheer bestonden.
Naar aanleiding van de over 1998 uitgevoerde bezwaaronderzoeken zegde
de minister toe zorg te dragen voor een strakke monitoring van de lopende
verbeterprocessen en de daarin opgenomen verbeterpunten. Op basis van deze
toezegging kondigde de Rekenkamer aan te verwachten dat in 1999 bij alle onderdelen
van het ministerie relevante vooruitgang in zowel de opzet als de werking
van het financieel beheer zou worden gerealiseerd. Mede op basis van het vertrouwen
in deze toezegging heeft de Rekenkamer over 1999 minder eigen onderzoek uitgevoerd.
Hierdoor werd het departement in de gelegenheid gesteld om zelf de rol van
initiator te vervullen bij het aanbrengen van de benodigde verbeteringen in
het financieel beheer. De Rekenkamer heeft beoordeeld in hoeverre de monitoring
van de verbeterprocessen als een waarborg kan worden beschouwd voor de tijdige
realisatie van de benodigde verbeterpunten.
2.3.2 Bevindingen
2.3.2.1 Monitoring
De Rekenkamer constateerde dat de Secretaris-Generaal een aanwijzing heeft
uitgebracht waarin de verplichting opgenomen is voor de beleidsterreinen om
alle tijdens de controle gesignaleerde tekortkomingen in het financieel beheer
en in het materieelbeheer op te nemen in een verbeterplan. Dit plan moet aangeven
wie verantwoordelijk is voor de verbeteractie, wanneer het gewenste resultaat
zal worden bereikt en waar mogelijk een indicatie geven van de oplossingsrichting.
In het kader van de strakke monitoring zijn de in 1999 opgestelde verbeterplannen
door het Directoraat-generaal Economie en Financiën (DGEF) beoordeeld.
Naar aanleiding daarvan zijn gesprekken gevoerd door medewerkers van DGEF
met vertegenwoordigers van de beleidsterreinen. Dit leidde overigens niet
tot relevante aanpassingen van de verbeterplannen.
De beleidsterreinen rapporteren maandelijks aan DGEF over de voortgang
bij de implementatie van de voorziene verbetermaatregelen. In aansluiting
hierop worden door de bevelhebbers viermaandelijks zogenaamde toprapportages
opgesteld, die nadrukkelijk mede tot doel hebben om de voortgang bij de implementatie
van de verbetermaatregelen op het gebied van financieel beheer en materieelbeheer
aan te geven. De toprapportage bestaat uit een rapportage op hoofdlijnen (het
zogenaamde A-deel) en een meer gedetailleerde rapportage (het B-deel). Het
A-deel van de toprapportage wordt, samen met een overkoepelende notitie van
de Secretaris-Generaal, besproken in het Politiek Beraad. Op deze wijze wordt
recht gedaan aan de integrale verantwoordelijkheid van de bevelhebber.
Op basis van de voortgangsrapportages en de toprapportages voeren medewerkers
van DGEF gesprekken met vertegenwoordigers van de beleidsterreinen. Deze gesprekken
hebben tot doel:
• Eventuele knelpunten in de voortgang te bespreken;
• Te komen tot een inhoudelijke bespreking van een beperkt aantal
verbeterpunten. Mede hierdoor kan DGEF een beeld krijgen van de mate waarin
de door het beleidsterrein gekozen oplossingen de geconstateerde tekortkomingen
daadwerkelijk wegnemen. De keuze van de te bespreken verbeterpunten is afhankelijk
van de (kwaliteit van de) voortgangsnotitie, de bevindingen uit de interim-rapportage
van de AD en de ernst van de tekortkomingen. Het is de bedoeling dat periodiek
twee tot drie onderwerpen worden besproken;
• Waar nodig afspraken te maken ter verbetering van het procesverloop;
• Waar nodig kritische kanttekeningen te plaatsen bij de toprapportage,
indien deze ontoereikend is of een verkeerd beeld van de werkelijkheid schetst.
Inmiddels zijn drie toprapportages opgesteld. De Rekenkamer constateerde
een verschil in appreciatie tussen de weergave van de stand van zaken rondom
het financieel beheer door de bevelhebbers van de beleidsterreinen en het
beeld dat bleek uit de interim-rapportage van de AD. Voorts constateerde de
Rekenkamer dat nog betrekkelijk weinig aandacht werd geschonken aan de rapportage
over het financieel beheer en het materieelbeheer en dat de inhoud en vormgeving
van de toprapportages nog steeds voor verbetering vatbaar zijn, ondanks de
geconstateerde verbeteringen gedurende het jaar. Met name is duidelijkheid
gewenst over het feit of de toprapportage wel of geen uitzonderingsrapportage
is.
Gezien de beperkte capaciteit die beschikbaar is om het verbetertraject
te begeleiden heeft DGEF er voor gekozen slechts in beperkte mate eigen activiteiten
te verrichten. Zo voert DGEF niet standaard een toetsing uit op kwaliteit
van de verbetermaatregelen (= opzet) en wordt de werking evenmin getoetst.
Wel vraagt DGEF toetsbare (tussen)producten op van de beleidsterreinen (bijvoorbeeld
een AO-beschrijving, uitgevoerde audits, een intern controleplan (IC-plan)
met personele bezetting) om vast te kunnen stellen of een gereed gemelde activiteit
inderdaad is uitgevoerd. Deze producten worden echter niet standaard op kwaliteit
beoordeeld.
Uit de samenvattende interim-rapportage van de AD over 1999 bleek dat
er op financieel beheersgebied belangrijke negatieve bevindingen werden gesignaleerd.
De Rekenkamer constateerde dat dit signaal niet was afgegeven op basis van
de monitoring door DGEF van het verloop van de verbeterprocessen. Zo bleek
bijvoorbeeld bij de Klu dat de realisatie van de verbetermaatregelen achterbleef
bij de planning, terwijl in de toprapportage van oktober 1999 in het geheel
geen aandacht werd besteed aan de kwaliteit van en voortgang
in (de verbetering van) het financieel beheer en materieelbeheer.
Op basis van de aard en omvang van de negatieve bevindingen sprak de Rekenkamer
ultimo 1999 in een brief op ambtelijk niveau haar zorg uit over de invulling
van de door de minister toegezegde strakke monitoringstructuur, omdat zij
van mening was dat deze geen waarborgen in zich had voor een tijdig en kwalitatief
goed verloop van de verbeterprocessen. Dit werd met name veroorzaakt door
het ontbreken van (duidelijke) afspraken tussen DGEF, BEAU-eenheden, interne
controleorganen en de AD over een feitelijke toetsing van de kwaliteit en
implementatie van gereed gemelde verbeterpunten.
Daarbij beval de Rekenkamer aan om op korte termijn:
• Duidelijke prioriteiten te stellen in de uit te voeren werkzaamheden,
rekening houdend met de beschikbare capaciteit van de betrokken medewerkers
en de materialiteit van de tekortkomingen. Hierdoor kan worden voorkomen dat
alle werkzaamheden tegelijkertijd moeten worden uitgevoerd door veelal dezelfde
medewerkers, wat bijna per definitie ten koste gaat van de kwaliteit. Voorts
gaf de Rekenkamer aan dat het bereiken van kwalitatief goede resultaten van
wel uitgevoerde werkzaamheden de motivatie van de medewerkers kan bevorderen;
• Duidelijke (en sluitende) afspraken te maken met BEAU-eenheden,
interne controleorganen en de AD over de toetsing van de kwaliteit en implementatie
van de gerealiseerde verbetermaatregelen;
• Adequate maatregelen te nemen die voorkomen dat de geconstateerde
tekortkomingen bij met name het agentschap DTO een negatief effect hebben
op de betrouwbaarheid van de financiële verantwoording van het agentschap
en/of van het departement als geheel.
De Rekenkamer constateerde dat het ministerie inmiddels op twee van de
drie gedane aanbevelingen adequaat heeft gereageerd, te weten het stellen
van prioriteiten en het zorgdragen voor een deugdelijke verantwoording van
DTO.
Ten aanzien van DTO constateerde de Rekenkamer overigens wel dat er geen
sprake was van een ordelijk financieel beheer. Er bestonden achterstanden
in de registratie van het factureerproces, er bestond onduidelijkheid over
de aard en omvang van een aantal geleverde diensten en de procedures rondom
de verdere implementatie van SAP en de daarmee samenhangende kwaliteit en
het realiteitsgehalte van de bedrijfsuitvoeringsrapportages waren onvoldoende.
Ook constateerde de Rekenkamer dat er een actieprogramma ontwikkeld is
om de knelpunten bij DTO op te lossen, gericht op de versterking van het management,
de positionering van DTO in het ICT-veld en op de verbetering van de arbeidsvoorwaarden.
Door inspanningen van DTO en AD heeft men bereikt dat ondanks alle tekortkomingen
nog een goedkeurende accountantsverklaring afgegeven kon worden.
Ultimo maart 2000 heeft besluitvorming plaats gevonden over de prioriteitenstelling.
Er is besloten om drie defensiebrede topprioriteiten vast te stellen (opleidingen
financieel beheer, handboek financieel beheer en monitoring financieel beheer).
Voorts hebben gemiddeld vijf onderwerpen per beleidsterrein topprioriteit
gekregen (variërend van 4 tot 6); bij elk beleidsterrein maakt het materieelbeheer
daar deel van uit. Voorts is afgesproken om de verbeterpunten uit de geactualiseerde
verbeterplannen financieel beheer in het jaar 2000 concreter op afdoening
te volgen en te sturen. Rapportage over de topprioriteiten vindt maandelijks
plaats aan DGEF en vormt in juni en oktober onderdeel van de toprapportage aan het Politiek Beraad; in de toprapportage wordt gerapporteerd
over de stand van zaken van alle verbeterpunten.
Hierdoor worden de verbeterprocessen beheersbaarder en transparanter.
Ook het afleggen van verantwoording over de voortgang en de monitoring van
de verbeterprocessen worden hierdoor vergemakkelijkt.
Afspraken over de feitelijke toetsing van de kwaliteit van de gerealiseerde
verbetermaatregelen zijn tot nu toe nog niet gemaakt.
2.3.2.2 Geconstateerde tekortkomingen
Ondanks het feit dat er in 1999 op onderdelen (met name bij de CO, DICO
en in mindere mate bij de KL en KM) verbeteringen in het financieel beheer
zijn bereikt, is het financieel beheer, ondanks de vorig jaar uitgesproken
verwachting, defensiebreed niet noemenswaardig verbeterd. Oorzaken voor de
geconstateerde tekortkomingen liggen mede in de ontoereikende personele capaciteit
binnen het financiële functiegebied en in een gebrek aan financiële
deskundigheid. Daarnaast is de Rekenkamer van mening dat er bij een aantal
beleidsterreinen tevens sprake is van een gebrek aan daadkracht en dat vertegenwoordigers
van beleidsterreinen niet of onvoldoende worden aangesproken op het niet-realiseren
van de zelf opgestelde planning van het verbeterproces.
Met name bij de DTO, de Militaire Inlichtingendienst (MID) en de Kmar
bestaan grote problemen met betrekking tot de kwaliteit van het financieel
beheer. Ook bij de Klu is het financieel beheer voor een groot aantal deelaspecten
reeds meerdere jaren duidelijk onvoldoende en vertoont dus ernstige tekortkomingen.
In onderstaande tabellen wordt een overzicht gegeven van de belangrijkste
tekortkomingen per beleidsterrein. De tabellen bevatten de volgende informatie:
• Algemene stand van zaken omtrent het financieel beheer en materieelbeheer,
alsmede de voortgang van het lopende verbeterproces (tabel 1);
• Belangrijkste tekortkomingen per beleidsterrein (tabel 2).
Voorts zijn in deze paragraaf de tekortkomingen per beleidsterrein nader
toegelicht.
Tabel 1 Stand van zaken financieel beheer, materieelbeheer
en voortgang verbeterproces per beleidsterrein
Omschrijving
CO
Kl
Klu
KM
Kmar
DICO
DGW&T
DTO
P&U
Problemen m.b.t. de kwaliteit van het financieel beheer
N
N
J
N
J
N
N
J
N
Materieelbeheer
(centrale voorraden)
Nvt
+
–
–
+
–
+
+
Nvt
Materieelbeheer
(inventarisgoederen)
–
–
–
+
–
–
+
+
Nvt
Voortgang
verbeterplan
↑↑
↑
→
↑
→
↑↑
→
↓
→
J = ja, er bestaan grote problemen in de kwaliteit van het financieel
beheer
N = nee, er bestaan geen grote problemen in de kwaliteit van het financieel
beheer
+ = ordelijk en controleerbaar
– = niet ordelijk en controleerbaar
↑↑ = sterke verbetering geconstateerd ten opzichte van 1998
↑ = verbetering geconstateerd ten opzichte van 1998
→ = geen noemenswaardige verbeteringen geconstateerd ten opzichte
van 1998
↓ = verslechtering geconstateerd ten opzichte van 1998
Tabel 2 Geconstateerde belangrijke tekortkomingen per
beleidsterrein
Omschrijving
CO
Kl
Klu
KM
Kmar
DICO
DGW&T
DTO
P&U
Administratieve discipline
X
X
X
X
X
Verplichtingenregistratie
X
X
X
X
X
Opstellen financiële verantwoording
X
X
X
X
X
Deskundigheid financieel
personeel
X
X
X
X
X
Onderbezetting financieel personeel
X
X
X
X
X
BTW-procedure
X
X
X
X
Eindejaarswerkzaamheden
X
X
X
X
Contractbeheer/ contractvorming
X
X
X
X
Bedrijfsvoering
X
X
X
Interne controle op inkoopfacturen
X
X
X
Vastlegging vorderingen
X
X
Kwantiteit van uitgevoerde audits
X
X
In mindering van bezwaar boeken
X
X
Onduidelijkheden in taken en verantwoordelijkheden
X
X
Vastlegging voorschotten
X
X
Kwaliteit bedrijfsuitvoeringsrapportages/managementinformatie
X
X
Kwaliteit financial auditfunctie
X
Verwervingsprocedure
X
Dossiervorming
X
Beschrijving financieel economische processen
X
Implementatie procesbeheer
X
Autorisatie toegangsbeveiliging tot het GVKKA
X
Kwaliteit interne
controle
X
SAP-procedures
nvt
nvt
nvt
nvt
nvt
nvt
nvt
X
nvt
Volledige omzetverantwoording
nvt
nvt
nvt
nvt
nvt
nvt
X
nvt
Voorafgaand financieel toezicht
X
Niet tijdige
afronding AD-controle
X
Centrale organisatie
Bij de CO, waaronder ook de MID valt, voldeed het financieel beheer in
hoofdlijnen aan de eisen van ordelijkheid en controleerbaarheid. Het verbeterplan
financieel beheer is nagenoeg geheel volgens planning afgedaan. De wijze van
contractvorming en registratie van verplichtingen behoeven echter nog verbetering.
Bij de MID ontbreekt het nog aan een beschrijving van de administratieve organisatie
met daarin opgenomen maatregelen van interne controle.
Koninklijke Landmacht
Bij de Kl voldeed het financieel beheer in hoofdlijnen aan de eisen van
ordelijkheid en controleerbaarheid. Het verbeterplan financieel beheer is
nagenoeg geheel volgens planning afgedaan. Met name het beheer van verplichtingen,
vorderingen en voorschotten zijn nog onvoldoende. De verplichtingen worden
in een groot aantal gevallen niet of te laat vastgelegd, waardoor de beschikbare
bestedingsruimte en de stand van de verplichtingen niet correct zijn. De vorderingen
en voorschotten worden niet altijd geregistreerd in de debiteurenadministratie
en/of de Geïntegreerde Verplichtingen Kas en Kosten Administratie (GVKKA).
Ook constateerde de Rekenkamer tekortkomingen in de factuurverificatie
(onvoldoende onderbouwing van de prijs en prestatie), de verwerking van ontvangsten
op uitgavenartikelen en de procedure rond de terug te vorderen BTW. Voorts
is er bij de Kl nog sprake van onvoldoende kennis van de regelgeving in het
financieel administratieve functiegebied en is de vulling van de financieel
administratieve functies en BEAU-functies nog een probleem. Daardoor konden
de commandanten onvoldoende steunen op de door BEAU uitgevoerde
controles op het financieel beheer en materieelbeheer.
Koninklijke Luchtmacht
De Rekenkamer constateerde dat het financieel beheer bij de Klu voor een
groot aantal deelaspecten duidelijk onvoldoende is; het betreft hier ernstige
tekortkomingen.
Bij de Klu is in 1999 de reorganisatie van de Haagse staven en de Koninklijke
Militaire School Luchtmacht (KMSL) gerealiseerd, waardoor ook de financieel
economische taken en verantwoordelijkheden zijn gewijzigd. De Rekenkamer acht
het van groot belang om bij de implementatie van deze nieuwe structuren de
transparantie en beheersbaarheid van de processen te waarborgen. Daarvoor
is de actieve betrokkenheid van de Klu-leiding een absolute vereiste.
De onderstaande deelaspecten van het financieel beheer bij de Klu zijn
duidelijk onvoldoende:
• Het decentraal financieel beheer. De tekortkomingen hebben met
name betrekking op een gebrek aan administratieve discipline bij de naleving
van de regelgeving, een beperkte kennis van het financieel beheer, het gebruik
maken en formaliseren van de opgestelde beschrijvingen van de administratieve
organisatie, de verificatie-instructies en de bevoegdhedenregisters;
• De uitvoering van de auditfunctie. Het betreft hier enerzijds kwalitatieve
tekortkomingen (de bevindingen van uitgevoerde controles wijken af van de
AD-bevindingen) en anderzijds kwantitatieve tekortkomingen (mede door het
ontbreken van personele capaciteit zijn bij sommige onderdelen géén
audits uitgevoerd of is geen rapportage opgesteld). Auditing als beheersinstrument
heeft onvoldoende inhoud gekregen, waardoor noodzakelijke verbeteracties niet
of laat worden opgestart;
• Het beheer van verplichtingen, voorschotten, vorderingen en derdenrekeningen.
Analyse van de standen heeft niet of onvoldoende plaatsgevonden. Voorts ontbreekt
het aan deugdelijke managementinformatie voor het beheer en daar waar deze
wel aanwezig is wordt er onvoldoende gebruik van gemaakt. Hierdoor heeft het
management onvoldoende zekerheid dat er sprake is van een beheerst proces
bij de totstandkoming van de financiële verantwoording. Ook constateerde
de Rekenkamer dat verplichtingen worden ingevoerd zonder dat daar een juridische
grondslag voor aanwezig is en dat verplichtingen worden opgeknipt in kleinere
bedragen om onder het grensbedrag te blijven van de zogenaamde fasencyclus
in de GVKKA.
De afdoening van een aantal actiepunten uit het verbeterplan is vertraagd
en tevens worden problemen, mede door onduidelijkheden in de uitvoe- ring
van nieuwe taken en de daarmee samenhangende verantwoordelijkhedenstructuur,
niet of pas laat gesignaleerd. Daar waar wel voortgang is geboekt, bijvoorbeeld
voor de Foreign Military Sales (FMS) voorschotten, is het resultaat enigszins
optisch, omdat met name de recente voorschotten zijn afgewikkeld. De oudere
(en dus moeilijker af te wikkelen) voorschotten staan nog steeds open.
Ten slotte constateerde de Rekenkamer dat er bij de Klu nog tekortkomingen
bestaan in de procedure voor tijdige en volledige teruggave van betaalde BTW.
Op basis van bovenstaande bevindingen is de Rekenkamer van mening dat
de voortgang van de implementatie van de verbetermaatregelen bij de Klu in
1999 wederom beperkt is geweest, ondanks de aan de Rekenkamer gedane
toezeggingen. In dat opzicht heeft het management van de Klu hier onvoldoende
prioriteit aan gegeven, waardoor er ultimo 1999 nog veel tekortkomingen bestonden
op financieel beheersgebied. De Rekenkamer is van mening dat de geringe voortgang
mede verwijtbaar is aan het management van de Klu. Dit was voor de Rekenkamer
aanleiding om aan de minister te melden dat zij voornemens was om een bezwaaronderzoek
uit te gaan voeren bij de Klu.
In punt 2.3.5 heeft de Rekenkamer haar definitieve standpunt weergegeven.
Koninklijke Marine
Bij de KM verloopt het verbeterplan vrijwel conform planning en is sprake
van een ordelijk en controleerbaar financieel beheer. Drie onderdelen verdienen
nog de nodige aandacht, te weten de naleving van procedures met betrekking
tot de verwerving, de dossiervorming en de procedures omtrent de BTW-aangifte.
Koninklijke Marechaussee
Bij de Kmar is er, ondanks het feit dat er op onderdelen sprake is van
lichte verbeteringen ten opzichte van 1998, nog steeds sprake van een onordelijk
financieel beheer. Belangrijke actiepunten uit het opgestelde verbeterplan,
die een groot belang hebben voor de kwaliteit van het financieel beheer, zijn
nog niet afgerond.
De belangrijkste nog bestaande tekortkomingen betreffen de beschrijving
van de financieel economische processen met als gevolg dat er onduidelijkheden
bestaan over verantwoordelijkheden en bevoegdheden, FEZ- opleidingen, de implementatie
van het procesbeheer, het contractbeheer, de verantwoording van ontvangsten
ten gunste van het uitgavenartikel, autorisatie van de toegangsbeveiliging
tot het GVKKA en de procedure voor de BTW-aangifte.
Voorts is bij de Kmar de deskundigheid en de bezetting van de financiële
groepen een belangrijk punt van zorg.
Binnen de Kmar lopen naast het traject ter verbetering van het financieel
beheer nog twee veranderingsprocessen, die van invloed kunnen zijn op de kwaliteit
van het financieel beheer, te weten:
• Het project Beleid Bedrijfsvoering Kmar 2000. Dit project heeft
tot doel een outputgerichte bedrijfsvoering te implementeren, waarbij in-
en externe bedrijfsvoering, financiën en organisatie belangrijke aspecten
zijn;
• Het rapport «Beleidsplan Kmar 2000, een zelfstandige en professionele
partner». Dit rapport bevat een analyse en een plan van aanpak om de
knelpunten (niet specifiek op het financieel beheer gericht) weg te nemen.
Afronding is voorzien ultimo maart 2001.
De vele lopende veranderingsprocessen vragen om een eenduidige aansturing
en om een duidelijke prioriteitenstelling, rekening houdend met de personele
capaciteit. De Rekenkamer beveelt aan om prioriteit te geven aan de voortgang
van het verbeterplan financieel beheer en zorg te dragen voor een geïntegreerde
aansturing van de drie lopende projecten.
Omdat de Kmar heeft gekozen voor een volledig nieuwe opzet van de organisatie,
die men nu aan het implementeren is, en de eerste resultaten daarvan reeds
zichtbaar zijn, is de Rekenkamer van mening dat bij dit beleidsterrein géén
bezwaaronderzoek moet worden ingesteld.
Defensie Interservice Commando
Bij DICO was het financieel beheer over 1999 over het algemeen ordelijk
en controleerbaar. Tevens is het verbeterplan financieel beheer nagenoeg conform
planning gerealiseerd.
Bij DICO moet nog aandacht worden besteed aan de tijdige vastlegging van
verplichtingen en aan de eindejaarswerkzaamheden voor verplichtingen en voorschotten.
Dienst Gebouwen Werken en Terreinen
Bij DGW&T was het financieel beheer over 1999 over het algemeen ordelijk
en controleerbaar. In de implementatie van de verbeterpunten uit het verbeterplan
ontstond echter een stagnatie.
Verbeteringen zijn nog mogelijk voor de benutting van de huidige informatiesystemen
ten behoeve van een betere capaciteitsplanning, het opstellen van adequate
voor- en nacalculaties van projecten, gebruik van de informatiesystemen voor
het genereren van management- en sturingsinformatie en een betere informatievoorziening
over projecten bij een dienstkring.
Defensie Telematica Organisatie
Bij DTO was het financieel beheer over 1999 niet ordelijk. Dit werd met
name veroorzaakt door de implementatie van SAPDTO+. Voorts zijn ook het bestaan
en de kwaliteit van de niet-verbijzonderde interne controle, de procedures
rondom SAP, de borging van de volledigheid van de omzet en de kwaliteit van
de bedrijfsuitvoeringsrapportages onvoldoende. Ten slotte verdient de discipline
bij het tijdschrijven in verband met tijdige en volledige facturatie de nodige
aandacht.
Bij de implementatie van het verbeterplan zijn in opzet weliswaar enkele
verbeteringen gerealiseerd, maar mede door de implementatie van SAPDTO+ is
een achterstand ontstaan.
Pensioenen en uitkeringen
De USZO is belast met de toekenning, het beheer en de betaling van de
sociale zekerheidsregelingen van het ministerie; de AD van ABP/USZO is in
eerste instantie verantwoordelijk voor de controle op de uitvoering en betaling
van de Defensie-regelingen door de USZO (= joint-audit). In 1999 kon de versnelling
van de financiële verantwoording voor het beleidsterrein P&U niet
worden gerealiseerd. De controle door de AD van ABP/USZO is naar verwachting
eind maart 2000 afgerond. Op basis van de nu bekende informatie verwacht de
Rekenkamer dat de strekking van de af te geven accountantsverklaring positief
zal zijn.
2.3.3 Conclusie
De Rekenkamer concludeert dat de minister invulling heeft gegeven aan
de toezegging om zorg te dragen voor een strakke monitoring van de verbeterprocessen.
De monitoringstructuur verplicht de beleidsterreinen tot het opstellen van
verbeterplannen en het gestructureerd rapporteren over de voortgang (maandelijks
aan DGEF en eens per vier maanden aan het Politiek Beraad). DGEF oefent toezicht
uit op de voortgang van de verbeterprocessen en de kwaliteit van de geïmplementeerde
verbetermaatregelen. Voorts worden gesprekken gevoerd door DGEF met vertegenwoordigers
van de beleidsterreinen over de voortgangsrapportages. Er is niet voorzien
in een toetsing op de kwaliteit van de verbetermaatregelen en/of de werking
van geïmplementeerde verbetermaatregelen. De Rekenkamer is van mening
dat de monitoringstructuur hierdoor onvoldoende waarborgen in zich heeft voor
een tijdig en kwalitatief goed verloop van de verbeterprocessen.
De Rekenkamer beval dan ook ultimo 1999 aan om:
• Duidelijke prioriteiten te stellen in de uit te voeren werkzaamheden;
• Duidelijke afspraken te maken met de AD, BEAU-eenheden en interne controleorganen over de toetsing van de kwaliteit en implementatie
van de gerealiseerde verbetermaatregelen.
Ultimo maart 2000 heeft besluitvorming plaats gevonden over de prioriteitenstelling.
Er is besloten om drie defensiebrede topprioriteiten vast te stellen (opleidingen
financieel beheer, handboek financieel beheer en monitoring financieel beheer).
Voorts hebben gemiddeld vijf onderwerpen per beleidsterrein topprioriteit
gekregen (variërend van 4 tot 6); bij elk beleidsterrein maakt het materieelbeheer
daar deel van uit. Voorts is afgesproken om de verbeterpunten uit de geactualiseerde
verbeterplannen financieel beheer in het jaar 2000 concreter op afdoening
te volgen en te sturen. Rapportage over de topprioriteiten vindt maandelijks
plaats aan DGEF en vormt in juni en oktober onderdeel van de toprapportage
aan het Politiek Beraad; in de toprapportage wordt gerapporteerd over de stand
van zaken van alle verbeterpunten.
Hierdoor worden de verbeterprocessen beheersbaarder en transparanter.
Ook het afleggen van verantwoording over de voortgang en de monitoring van
de verbeterprocessen worden hierdoor vergemakkelijkt.
Afspraken over de feitelijke toetsing van de kwaliteit van de gerealiseerde
verbetermaatregelen zijn tot nu toe nog niet gemaakt.
Ondanks de tekortkomingen in de monitoringstructuur concludeert de Rekenkamer
dat er met name bij de CO, DICO en (in mindere mate) bij de KL en KM positieve
resultaten zijn bereikt bij de verbetering van het financieel beheer. Daar
staat echter tegenover dat DTO een achteruitgang in het financieel beheer
vertoonde en de Klu, de Kmar en DGW&T weinig of onvoldoende vooruitgang
hebben geboekt.
Het aantal nog resterende tekortkomingen in het financieel beheer is defensiebreed
echter nog aanzienlijk. Zo blijken de administratieve discipline, de verplichtingenregistratie,
het opstellen van de financiële verantwoording, de BTW-procedures, eindejaarswerkzaamheden
en contractbeheer/contractvorming bij meerdere beleidsterreinen een probleem
te zijn. Dit geldt in mindere mate voor de interne controle, de vastlegging
van vorderingen en voorschotten, het ten onrechte in mindering van bezwaar
boeken, de bedrijfsvoering en de tekortschietende kwaliteit van de aanwezige
managementinformatie. Voorts constateerde de Rekenkamer dat de deskundigheid
en een onderbezetting van het financieel personeel ook bij meerdere beleidsterreinen
een punt van zorg zijn.
Gerelateerd aan de beleidsterreinen constateerde de Rekenkamer dat de
meeste problemen in het financieel beheer zich voordoen bij de Klu en de Kmar.
Bij de Klu is in 1999 de reorganisatie van de Haagse staven en de KMSL
gerealiseerd, waardoor ook de financieel economische taken en verantwoordelijkheden
zijn gewijzigd. De Rekenkamer acht het van groot belang om bij de implementatie
van deze nieuwe structuren de transparantie en beheersbaarheid van de processen
te waarborgen. Daarvoor is de actieve betrokkenheid van de Klu-leiding een
absolute vereiste.
Bij de Klu is het financieel beheer voor een groot aantal deelaspecten
duidelijk onvoldoende en vertoont derhalve ernstige tekortkomingen. Dit betreft
het decentraal financieel beheer, de uitvoering van de auditfunctie, het beheer
van verplichtingen, voorschotten, vorderingen en derdenrekeningen, alsmede
tekortkomingen in de procedure voor tijdige en volledige teruggave van betaalde
BTW.
Mede op basis van de reeds meerdere jaren bestaande tekortkomingen meldde
de Rekenkamer aan de minister het voornemen te hebben om bij de Klu een bezwaaronderzoek
in te stellen.
Binnen de Kmar lopen naast het traject ter verbetering van het financieel
beheer nog twee veranderingsprocessen, die van invloed kunnen zijn op de kwaliteit
van het financieel beheer, te weten het project Beleid Bedrijfsvoering Kmar
2000 en het rapport «Beleidsplan Kmar 2000, een zelfstandige en professionele
partner». De vele lopende veranderingsprocessen vragen om een eenduidige
aansturing en om een duidelijke prioriteitenstelling, rekening houdend met
de personele capaciteit. De Rekenkamer beveelt aan om prioriteit te geven
aan de voortgang van het verbeterplan financieel beheer en zorg te dragen
voor een geïntegreerde aansturing van de drie lopende projecten.
De belangrijkste nog bestaande tekortkomingen bij de Kmar betreffen de
beschrijving van de financieel economische processen met als gevolg dat er
onduidelijkheden bestaan over verantwoordelijkheden en bevoegdheden, FEZ-opleidingen,
de implementatie van het procesbeheer, het contractbeheer, de verantwoording
van ontvangsten ten gunste van het uitgavenartikel, autorisatie van de toegangsbeveiliging
tot het GVKKA en de procedure voor de BTW-aangifte.
Omdat de Kmar heeft gekozen voor een volledig nieuwe opzet van de organisatie,
die men nu aan het implementeren is, en de eerste resultaten reeds zichtbaar
zijn, is de Rekenkamer van mening dat bij dit beleidsterrein géén
bezwaaronderzoek moet worden ingesteld.
2.3.4 Reactie van de minister
De minister antwoordde de uitkomsten van het Rekenkameronderzoek te onderschrijven
op grond van een door het ministerie uitgevoerde interne analyse. De minister
geeft dan ook aan zich er terdege van bewust te zijn dat de gewenste eindsituatie
nog niet is bereikt. Gezien de omvang van de nog te realiseren verbeteringen
en de beperkingen in de beschikbare capaciteit zijn inmiddels heldere topprioriteiten
gesteld. Voor de topprioriteiten wordt gestreefd naar concrete verbeteringen
in opzet en werking voor het jaar 2000, zonder daarbij de aspecten die geen
topprioriteit hebben gekregen uit het oog te verliezen.
Voorts antwoordde de minister dat op basis van de vastgestelde topprioriteiten
een strak regiem van monitoring zal worden gevoerd. De verantwoordelijken
van de beleidsterreinen zullen door de minister worden aangesproken indien
de resultaten achterblijven bij de verwachtingen. Daartoe zijn verbeteringen
in de monitoringstructuur aangebracht op het punt van de aangescherpte rapportageverplichting
en op het punt van de feitelijke toetsing op de juistheid van de rapportages
en de kwaliteit van de geïmplementeerde verbetermaatregelen.
Ten slotte antwoordde de minister dat de bezetting van financieel-economische
functies een punt van zorg is. Verbeteringen op dit punt moeten worden gerealiseerd
door het geven van opleidingen; voorts wordt uitvoerig gesproken over een
serie van overige maatregelen, waaronder concentratie van schaarse capaciteit.
Ten aanzien van de Klu antwoordde de minister dat het achterblijven van
de verbeteringen in het financieel beheer bij de Klu ten opzichte van andere
beleidsterreinen en van het verbeterplan ook voor de luchtmachtleiding een
punt van zorg is. Oorzaken hiervoor waren een te ambitieus verbeterplan en
een tekort aan gekwalificeerd personeel. De minister gaf aan dat de opgestelde
verbeterplannen voor het jaar 2000 alle aandacht van de luchtmachttop hebben
en voorzien in een versnelde verbetering van de kwaliteit van het financieel
beheer.
De minister zegde toe:
• dat er in de Luchtmachtraad inmiddels zes topprioriteiten zijn
gesteld, waarvoor hij evenals de bevelhebber in 2000 concrete
verbeteringen in opzet en werking van het financieel beheer noodzakelijk acht.
Mede hierdoor is de betrokkenheid van de top bij het verbeterproces van de
Klu gewaarborgd;
• de op te stellen toprapportages aan te scherpen, zodat het verloop
van de belangrijkste verbeteringen door de minister zelf nauwlettend kan worden
gevolgd. Dit jaar is (defensiebreed) voorzien in een toetsing van de kwaliteit
van gerealiseerde verbetermaatregelen. Hiervoor zijn afspraken gemaakt met
de AD en is voorzien in personele capaciteit;
• de bevelhebber aan te spreken indien mocht blijken dat de afgesproken
verbeteringen in het financieel beheer niet worden gerealiseerd;
• een initiële personele uitbreiding bij de afdeling Beleidsevaluatie
en Audits (BEAU), die zo nodig wordt aangevuld met tijdelijke capaciteit vanuit
andere Klu-afdelingen. De afdeling BEAU zal zowel uitvoerend als toetsend
worden ingezet;
• hulpteams in te zetten om decentraal te helpen bij het oplossen
van bestaande problemen. Ook deze hulpteams worden zowel uitvoerend als toetsend
ingezet;
• reeds in het tweede kwartaal van 2000 bij de Klu de kwaliteit van
de opzet en het bestaan van de administratieve organisatie rondom het financieel
beheer na de in 1999 doorgevoerde reorganisatie topstructuur Klu te onderzoeken;
• de uitvoering van interne controle sterk te koppelen aan de voortgang
van het verbeterproces, om indien noodzakelijk tijdig maatregelen te kunnen
nemen.
2.3.5 Nawoord van de Rekenkamer
De Rekenkamer heeft waardering voor de maatregelen die reeds door de minister
zijn getroffen en is verheugd over de kwaliteit en omvang van de door de minister
gedane toezeggingen en over de hoge prioriteit die de verbetering van het
financieel beheer (defensiebreed) krijgt. Dit alles geeft de Rekenkamer vertrouwen
in een beheerst verloop van het verbeterproces bij de Klu, hetgeen uiteindelijk
moet leiden tot kwalitatief goede en structurele verbeteringen in het financieel
beheer van de Klu. De Rekenkamer ziet het nader geconcretiseerde verbeterplan
met spanning tegemoet.Dit vormt voor de Rekenkamer het startpunt van het in
het jaar 2000 uit te voeren bezwaaronderzoek. Daarin zullen we de implementatie
en kwaliteit van de voorgenomen verbetermaatregelen nauwgezet monitoren.
2.4 Beschrijving en onderhoudsorganisatie van de administratieve
organisatie
2.4.1 Inleiding
Een actuele beschrijving van de administratieve organisatie (AO) is een
belangrijk instrument voor de sturing, beheersing en controle van de beheersprocessen
rondom de financiële zaken en daarnaast ook voor processen op andere
terreinen, zoals het materieel- en het personeelsbeheer. Als waarborg voor
een volledige en actuele beschrijving van de AO is een goede onderhoudsorganisatie
onontbeerlijk.
Op basis van het in 1998 uitgevoerde onderzoek zegde de minister toe in
de geactualiseerde verbeterplannen acties op te nemen om de beschrijvingen
van de administratieve organisatie te actualiseren. Voorts vermeldde de minister
dat bij de Koninklijke Marechaussee binnenkort een voorstel zou
worden gedaan om het gemis van een beheersorganisatie te ondervangen. Tenslotte
gaf de minister aan dat door de DGEF zou worden getoetst of de beschrijvingen
van de administratieve organisatie een sluitend geheel vormen.
In het rechtmatigheidsonderzoek 1999 heeft de Rekenkamer onderzocht in
hoeverre verbeteringen zijn bereikt bij dit ijkpunt voor het financieel beheer.
Daartoe heeft de Rekenkamer de volgende activiteiten uitgevoerd:
• Nagaan in welke mate door het departement maatregelen zijn genomen
teneinde verbetering aan te brengen in de over 1998 geconstateerde tekortkomingen
in de opzet van de onderhoudsorganisatie en de beschrijving van de AO;
• Het doen van enkele deelwaarnemingen naar het functioneren van
de onderhoudsorganisatie.
Verder is nagegaan in hoeverre de beschrijving van de AO voldoet aan de
geldende normen.
2.4.2 Bevindingen
2.4.2.1 Beschrijving administratieve organisatie
De Rekenkamer stelde vast dat de belangrijkste (financiële-, personele
en materiële) processen weliswaar zijn beschreven, doch dat de actualiteit –
met name door de opeenvolgende reorganisaties – inmiddels sterk te wensen
overlaat. De op diverse beleidsterreinen uitgevoerde verbeteracties beginnen
overigens nu hun vruchten af te werpen. Ook bij de Kmar wordt thans een verbeterplan
financieel beheer uitgevoerd.
De aangekondigde toetsing door de DGEF of de omschrijvingen van de administratieve
organisatie een sluitend geheel vormen, bleek niet te zijn uitgevoerd.
De Rekenkamer constateert dan ook dat de beschrijving van de AO nog niet
voldoet aan de normen actualiteit en sluitendheid.
2.4.2.2 Onderhoudsorganisatie
De onderhoudsorganisatie is op centraal niveau geregeld in een aanschrijving
van de secretaris-generaal (uitgegeven op 29 maart 2000). Doorvertaling op
decentraal niveau in separate aanwijzingen heeft nog niet plaats gevonden.
De Rekenkamer constateerde dat er centraal sprake is van een redelijke
beschrijving van de onderhoudsorganisatie en dat – na uitgifte van de
nieuwe aanschrijving – wordt voldaan aan zes van de zeven gestelde normen.
Er wordt niet voldaan aan de norm «Invoering van de beschrijving»
(d.w.z. distributie van de beschrijving, opname in een handboek AO en begeleiding).
Het functioneren van de bestaande onderhoudsorganisatie heeft de Rekenkamer
beoordeeld voor de instelling van de Begeleidingscommissie civiel onderwijs
(BOCO) in februari 1999 en het Militair geneeskundig logistiek centrum (MGLC)
in augustus 1998.
De Rekenkamer stelt als norm dat de administratieve organisatie één
jaar na een doorgevoerde verandering moet zijn beschreven. Voor beide onderdelen
constateerde de Rekenkamer dat hieraan niet werd voldaan. Bij BOCO ontbreken
beschrijvingen voor het functiegebied personeel en bij het MGLC zijn slechts
twee processen specifiek gericht op de eigen organisatie beschreven
(afhandeling inkoopfacturen en (in concept) de verwerving).
2.4.3 Conclusie
De Rekenkamer concludeert dat er nog tekortkomingen bestaan in de kwaliteit
van de AO-beschrijvingen en in de opzet en werking van de onderhoudsorganisatie.
De tekortkomingen betreffen met name de geringe actualiteit van de AO-beschrijvingen
en het feit dat niet kan worden vastgesteld of de AO-beschrijvingen een sluitend
geheel vormen. De actualiteit laat – met name door de opeenvolgende
reorganisaties – inmiddels sterk te wensen over. In de praktijk blijkt
voorts de aandacht tot dusverre voornamelijk uit te gaan naar de totstandkoming
van de beschrijving van de AO en in veel mindere mate naar het onderhoud van
de verkregen AO-producten. Toch acht de Rekenkamer deze aandacht voor het
onderhoud van de moeizaam verkregen beschrijvingen belangrijk uit kosten-
en efficiëncy oogpunt.
Het risico van het ontbreken van een AO-beschrijving is dat de interne-
en accountantscontrole niet op doeltreffende wijze kunnen worden uitgevoerd.
Belangrijk in dit kader is de uitgifte van adequate decentrale regelgeving
inzake de opzet van de onderhoudsorganisatie, die aansluit op de onlangs uitgebrachte
centrale regelgeving.
Ten slotte concludeert de Rekenkamer dat de ministeriële toezegging
inzake een DGEF-onderzoek, waarbij zou worden getoetst of de beschrijvingen
van de AO een sluitend geheel vormen, niet is nagekomen. Gelet op het belang
wordt geadviseerd het voorgestelde onderzoek alsnog op korte termijn uit te
voeren.
Het risico bestaat dat werkzaamheden op een verkeerde wijze door onbevoegde
personen worden uitgevoerd en dat de controle minder efficiënt kan worden
uitgevoerd.
Op grond van bovenstaande conclusies is de Rekenkamer van mening dat er
zowel ten aanzien van de beschrijving als de onderhoudsorganisatie van de
administratieve organisatie nog tekortkomingen bestaan.
2.4.4 Reactie minister
De minister onderschrijft het belang van een adequaat beschreven, toegankelijke
en onderhoudbare administratieve organisatie. Om dit te bereiken is recent
overgegaan tot herziening van de interne regelgeving; daarvoor is een defensiebrede
werkgroep-AO ingesteld. Voorts dient de Koninklijke Marine, waar AO een topprioriteit
is, als pilot voor de overige beleidsterreinen.
2.5 Financiële functie
2.5.1 Inleiding
De Rekenkamer heeft evenals vorig jaar de financiële functie onderzocht.
Hieronder verstaat zij het geheel van organisatorische voorzieningen, zoals
de organisatiestructuur, de beschrijving van de actoren en de daarmee samenhangende
verdeling van taken en bevoegdheden, die zorg dragen voor een ordelijk en
controleerbaar financieel beheer.
2.5.2 Bevindingen
Het ministerie van Defensie bestaat uit het kerndepartement en de beleidsterreinen
(de krijgsmachtonderdelen). Binnen de beleidsterreinen worden resultaatverantwoordelijke
eenheden (RVE) en agentschappen onderkend. De uitgangspunten voor deze structuur
zijn vastgelegd in het Beleid Bedrijfsvoering Defensie 2000 (BBD 2000) en
enkele mandaatregelingen.
Uitgangspunt voor het economisch beheer is sturen op hoofdlijnen, integraal
management, doelmatigheid in brede zin en het maken van afspraken over producten.
Voor FEZ-taken geldt, met uitzondering van een beperkt aantal duidelijk
omschreven taken, dat deze zo ver mogelijk zijn gedecentraliseerd. DGEF is
eindverantwoordelijk voor alle FEZ-taken. De bevelhebbers en commandanten
DICO en Kmar zijn verantwoordelijk voor de uitvoering van de gedecentraliseerde
taken, welke veelal zijn doorgemandateerd aan de RVE-commandanten.
Ook voor de kwaliteit van de controllersorganisatie is DGEF eindverantwoordelijk.
Bij de beleidsterreinen zijn controllers aangesteld. Deze taken zijn weer
doorgemandateerd naar de afzonderlijke eenheden (directie, ressort, RVE).
In 1999 is het BBD 2000 geautoriseerd; de invoering zal naar verwachting
in 2003 zijn voltooid. Volledige ondersteuning met integrale en gestandaardiseerde
informatiesystemen is gepland vanaf 2006. Tot die tijd wordt gewerkt met de
huidige (eventueel aangepaste) systemen. Voorts is ultimo 1999 de Defensie
Nota 2000 uitgebracht, waarin aandacht wordt besteed aan concreet geformuleerde
beleidsdoelstellingen voor het afleggen van verantwoording over beleid en
geleverde prestaties.
Ook zijn in 1999 de zogenaamde toprapportages ingevoerd. Hierin legt de
bevelhebber verantwoording af over het functioneren van zijn beleidsterrein,
inclusief het financieel beheer en materieelbeheer. De toprapportages, die
qua vormgeving en inhoud nog duidelijk in ontwikkeling zijn, worden in het
Politiek Beraad, waaraan de ambtelijke en politieke top deelnemen, besproken.
De Rekenkamer constateerde dat de toprapportage van 7 februari 2000 voor
wat betreft het financieel beheer en materieelbeheer weliswaar zijn verbeterd,
maar nog steeds betrekkelijk weinig inzicht geven in de feitelijke stand van
zaken en de belangrijkste knelpunten (zie ook paragraaf 2.3).
Ten slotte is in 1999 opnieuw gestart met het opstellen van een handboek
financieel beheer, waarin de bestaande financieel-economische regelgeving
wordt beschreven. Op dit moment is een substantieel deel van de financiële
processen die aan het GVKKA gekoppeld zijn opgenomen in het handboek. Voor
de overige financiële processen die aan het GVKKA zijn gekoppeld geldt
dat de «platte teksten» in augustus 2000 klaar moeten zijn. Daarna
moeten deze teksten worden gedigitaliseerd. Om de toegankelijkheid te vergroten
is het handboek op Intranet geplaatst.
Voor het handboek financieel beheer is er dus sprake van een positieve
ontwikkeling. Daarbij moet wel de kanttekening worden geplaatst dat volledige
afronding pas ultimo 2001 wordt voorzien. Daarna zal worden bezien of ook
de niet aan het GVKKA gekoppelde processen in het handboek worden opgenomen.
In 1998 constateerde de Rekenkamer dat er in de werking van de financiële
functie bij het ministerie van Defensie tekortkomingen bestonden. De belangrijkste
geconstateerde tekortkomingen betroffen:
• Onvoldoende toezicht uitoefenen op het financieel beheer;
• Onvoldoende invulling geven aan de opzet en/of werking van de interne
controlefunctie;
• Beperkte kennis op decentraal niveau van het financieel beheer;
• Personeelsbeheer. Dit betreft met name het niet tijdig en niet
juist journaliseren van salarismutaties, de uitvoering van aanwezigheidscontroles
en de registratie van langdurig ziek militair personeel.
Deze tekortkomingen, die over het algemeen reeds meerdere jaren worden
gesignaleerd, deden zich defensiebreed voor.
De Rekenkamer constateerde dat het personeelsbeheer in 1999 aanzienlijk
is verbeterd. De overige tekortkomingen gelden echter nog steeds, doch Defensie
probeert met een krachtig beleid de tekortkomingen te verhelpen. Dit is echter
nog een proces van een aantal jaren.
2.5.3 Conclusie
De Rekenkamer concludeert dat de opzet van de financiële functie
geen noemenswaardige tekortkomingen bevat.
In de werking van de financiële functie constateerde de Rekenkamer
nog tekortkomingen bij het uitoefenen van toezicht op het financieel beheer,
het invulling geven aan de opzet en/of werking van de interne controlefunctie
en de beperkte kennis op decentraal niveau van het financieel beheer.
Het risico bestaat dat werkzaamheden op een onjuiste wijze worden uitgevoerd
en dat dit niet tijdig wordt geconstateerd.
De Rekenkamer vraagt aandacht voor de op de tekortkomingen gerichte verbetermaatregelen.
Tevens vraagt de Rekenkamer aandacht voor de verdere (inhoudelijke) ontwikkeling
van de toprapportages, de betrouwbaarheid van de informatie in de geautomatiseerde
systemen die de implementatie van het BBD 2000 ondersteunen en een spoedige
afronding van het handboek financieel beheer.
2.6 Automatisering
2.6.1 Inleiding
Een betrouwbare en continu functionerende automatisering is een essentieel
hulpmiddel voor de beheersing van de financiële processen, het personeelsbeheer
en het materieelbeheer.
De Rekenkamer heeft evenals vorig jaar de uitvoering van het Voorschrift
Informatiebeveiliging Rijksdienst onderzocht. Daarnaast heeft de Rekenkamer
de organisatie van de automatisering en het functioneren van begrotingsadministratie-,
personeelsinformatie- en in mindere mate voorraadadministratiesystemen onderzocht.
Tevens heeft de Rekenkamer vastgesteld of de door de AD uitgevoerde accountantscontrole
over 1999 nog belangrijke bevindingen aangaande automatisering opleverde.
2.6.2 Voorschrift Informatiebeveiliging Rijksdienst 1994
2.6.2.1 Inleiding
De Rekenkamer heeft een vervolgonderzoek uitgevoerd naar de naleving van
het in 1994 vastgestelde Besluit Voorschrift Informatiebeveiliging Rijksdienst
(VIR).
2.6.2.2 Bevindingen
Voor het VIR constateerde de Rekenkamer dat bij het ministerie van Defensie
de afhankelijkheids- en kwetsbaarheidsanalyses (A&K-analyses) nog niet
zijn afgerond voor alle vitale systemen. Afronding is voorzien per 1 april
2000. Wel heeft het ministerie een duidelijke vooruitgang bereikt door de
vaststelling van standaardbeveiligingsniveaus en door het opstellen van het
merendeel van de benodigde A&K-analyses.
2.6.2.3 Conclusie
De Rekenkamer concludeert dat het ministerie een duidelijke vooruitgang
heeft bereikt bij de implementatie van het VIR door de vaststelling van standaardbeveiligingsniveaus
en door het opstellen van het merendeel van de benodigde A&K-analyses.
De A&K-analyses zijn echter nog niet afgerond voor de vitale systemen,
waardoor de Rekenkamer tot het oordeel «tekortkomingen geconstateerd»
komt.
2.6.3 Geautomatiseerde systemen
2.6.3.1 Organisatie van de automatisering
De Defensie Telematica Organisatie (DTO), die bestaat uit een divisie
Ontwikkeling en een divisie Beheer, verzorgt de automatiseringsfaciliteiten
voor Defensie.
De Rekenkamer constateerde dat voor DTO betrouwbaarheidseisen zijn vastgelegd
en dat voor specifieke wensen van de gebruikers service level agreements zijn
opgesteld. Dit is echter nog niet voor alle systemen gerealiseerd.
Bij DTO wordt de verbijzonderde interne controle uitgevoerd door de afdeling
Interne Auditing (IA). Deze afdeling functioneerde in 1999 (in tegenstelling
tot 1998) op een voldoende niveau.
Binnen DTO liggen de processen vast op Intranet, gegroepeerd naar producten.
Dit zijn de zogenaamde beheersprotocollen voor producten, diensten en processen.
Voorts worden voor elk informatiesysteem en voor elk verantwoordelijkheidsgebied
dusdanige beveiligingsmaatregelen gekozen dat door middel van een kwetsbaarheidsanalyse
aangetoond kan worden dat aan de gestelde betrouwbaarheidseisen wordt voldaan.
DTO is één verantwoordelijkheidsgebied. De Beveiligingsautoriteit
(BA) heeft de betrouwbaarheidseisen vastgesteld en Defac toetst jaarlijks
of DTO hieraan heeft voldaan en maakt de uitkomsten van die toets bekend in
de algemene mededeling.
Met die algemene mededeling toont DTO aan of aan de betrouwbaarheidseisen
wordt voldaan. Daarmee voldoet DTO dus aan de vereisten van het VIR, ook al
ontbreekt een formeel document dat «Beveiligingsplan DTO» heet.
De faciliteiten back up en uitwijk worden regelmatig getest met positieve
uitkomsten.
De Rekenkamer constateerde dat het stelsel van maatregelen van interne
controle en beveiliging bij DTO in opzet en bestaan voldoen aan de te stellen
eisen. Ten aanzien van de werking van dit stelsel deden zich over 1999 geen
systematische tekortkomingen voor.
Begrotingsadministratiesysteem.
Voor het begrotingsadministratiesysteem constateerde de Rekenkamer geen
noemenswaardige tekortkomingen.
Voor de personeelsinformatie- en voorraadadministratiesystemen constateerde
de Rekenkamer wel tekortkomingen.
Personeelsinformatiesysteem
Voor de personeelsinformatiesystemen constateerde de Rekenkamer tekortkomingen
in het in augustus 1999 in gebruik genomen systeem New Front-end IPA (NFI).
Voor dit systeem kan in onvoldoende mate worden gesteund op de geprogrammeerde
controles. De beheersbaarheid en controleerbaarheid van het mutatietraject
en de integriteit van de NFI-database zijn onvoldoende gewaarborgd door de
in NFI opgenomen maatregelen van interne controle. Dit wordt met name veroorzaakt
door het ontbreken van een netwerk van controletellingen. Dit risico is voldoende
afgedekt door de compenserende maatregelen die binnen de dienst Personeels-
en Salarisadministratie (PSA) zijn getroffen.
Voorts constateerde de Rekenkamer dat door het ontbreken van een calamiteitenplan
een reëel risico wordt gelopen met betrekking tot de continuïteit
van de geautomatiseerde gegevensverwerking voor PSA. Gecombineerd met de tekortkomingen
in de NFI-invoermodule acht de Rekenkamer dit een ongewenste situatie.
Voorraadadministratiesysteem.
Het Voorraad Administratie Systeem van de KM vertoont tekortkomingen in
de opzet van het stelsel van maatregelen van interne controle en beveiliging,
waardoor de Rekenkamer geen oordeel kon geven over de betrouwbaarheid van
de in het systeem opgenomen gegevens. Zie verder opmerkingen bij materieelbeheer.
Ten slotte constateerde de Rekenkamer dat de toegangsbeveiliging Windows
NT weliswaar een net voldoende beveiligingsniveau kent, maar informeel en
ongestructureerd is opgezet. Gezien het belang beveelt de Rekenkamer aan om
de geïmplementeerde beveiligingsmaatregelen eenduidig en op basis van
een expliciet geformuleerde visie in te vullen en te verfijnen.
Bij DTO is medio 1999 het SAPDTO+ geïmplementeerd. De Rekenkamer
constateerde dat zij daar niet onvoorwaardelijk op kan steunen, mede door
tekortschietende procedures rondom SAP. De Rekenkamer dringt er dan ook op
aan om adequate maatregelen te treffen, zodat over het jaar 2000 een goedkeurende
mededeling kan worden afgegeven bij het systeem SAPDTO+.
2.6.3.2 Conclusie
De Rekenkamer constateerde dat het stelsel van maatregelen van interne
controle en beveiliging bij DTO in opzet en bestaan voldoen aan de te stellen
eisen. Ten aanzien van de werking van dit stelsel deden zich over 1999 geen
systematische tekortkomingen voor.
Voor het begrotingsadministratiesysteem constateerde de Rekenkamer geen
noemenswaardige tekortkomingen.
Voor de personeelsinformatie- en voorraadadministratiesystemen constateerde
de Rekenkamer wel tekortkomingen.
Voor de personeelsinformatiesystemen constateerde de Rekenkamer dat voor
het systeem New Front-end IPA (NFI) in onvoldoende mate kon worden gesteund
op de geprogrammeerde controles. De beheersbaarheid en controleerbaarheid
van het mutatietraject en de integriteit van de NFI-database zijn onvoldoende
gewaarborgd door de in NFI opgenomen maatregelen van interne controle. Dit
wordt met name veroorzaakt door het ontbreken van een netwerk
van controletellingen. Dit risico is voldoende afgedekt door de compenserende
maatregelen die binnen de dienst PSA zijn getroffen. Bij de dienst PSA ontbreekt
het echter aan een calamiteitenplan als gevolg van uitstel voor het LAN 2000.
Gecombineerd met de tekortkomingen in de NFI-invoermodule acht de Rekenkamer
dit een ongewenste situatie.
Het Voorraad Administratie Systeem van de KM vertoont tekortkomingen in
de opzet van het stelsel van maatregelen van interne controle en beveiliging,
waardoor de Rekenkamer geen oordeel kon geven over de betrouwbaarheid van
de in het systeem opgenomen gegevens.
Bij DTO is medio 1999 het SAPDTO+ geïmplementeerd. De Rekenkamer
constateerde dat zij daar niet onvoorwaardelijk op kan steunen, mede door
tekortschietende procedures rondom SAP. De Rekenkamer dringt er dan ook op
aan om adequate maatregelen te treffen, zodat over het jaar 2000 een goedkeurende
mededeling kan worden afgegeven bij het systeem SAPDTO+.
Hieronder volgt een overzicht met de ontwikkeling van de systemen ten
opzichte van 1998
Onderwerp
Oordeel
Ontwikkeling t.o.v. 1998
VIR
Tekortkoming
positief
IC/Beveiliging
Geen tekortkoming
onveranderd
Begr.Adm. systeem
Geen tekortkoming
onveranderd
Pers.Inf.systeem
Tekortkoming
onveranderd
Voorr.Adm.systeem
Tekortkoming
negatief
2.7 Conclusies over het financieel beheer
Recapitulerend kan het volgende overzicht van geconstateerde tekortkomingen
van de voor het departement relevante ijkpunten en departementsspecifieke
onderwerpen voor de jaren 1999 en 1998 worden gegeven.
IJkpunt
Geen noemenswaardige
tekortkomingen geconstateerd
Tekortkomingen geconstateerd
Ernstige tekortkomingen geconstateerd
1999
1998
1999
1998
1999
1998
Accountantscontrole
financiële verantwoording
X
X
Beschrijving
en onderhoudsorganisatie AO
X
X
Financiële
functie
X
X
Automatisering inclusief VIR
X
X
Monitoring lopende verbeterprocessen
1
X
1
1
Financieel beheer
Klu
X
X
Materieelbeheer
X
X
Transactieuitgaven
X
Kengetallen
X
X
1 In 1998 heeft de Rekenkamer geen onderzoek verricht voor
dit onderwerp, waardoor zij over 1998 geen oordeel heeft uitgesproken
De resultaten van het rijksbrede en departementsspecifieke onderzoek naar
het materieelbeheer zijn opgenomen in hoofdstuk 3.2. De kengetallen worden
behandeld in hoofdstuk 5.2
Ondanks het feit dat de oordelen van de Rekenkamer over 1999 gelijkluidend
zijn aan de oordelen over 1998, constateert de Rekenkamer dat er sprake is
van een lichte vooruitgang in het financieel beheer en materieelbeheer ten
opzichte van vorig jaar.
3 OVERIGE BEHEERSONDERZOEKEN
3.1 Aanbestedingen
3.1.1 Rijksbreed beeld
De Rekenkamer heeft in de periode januari 1999 tot januari 2000 onderzocht
of het aanbestedingsbeleid bij het Rijk voldoet aan de wet- en regelgeving
en of er suggesties voor verbetering mogelijk zijn. Hiertoe zijn rijksbreed
in totaal 110 aanbestedingsprocedures onderzocht. Bij de 13 kernministeries
zijn aselect 98 leveringen en diensten getrokken uit de gedane betalingen
in 1998 boven f 100 000. Tevens zijn bij een drietal diensten van
ministeries in totaal 12 werken in de steekproef opgenomen.
Uit het rijksbrede onderzoek blijkt dat de onderzochte aanbestedingsprocedures
in groten getale niet voldoen aan de wet- en regelgeving. Slechts 12 van de
110 onderzochte procedures voldoen aan alle gestelde eisen.
De Rekenkamer wijst erop dat in de regelgeving waarborgen zijn verwerkt
voor zowel rechtmatigheid, doelmatigheid als integriteit. Niet-naleven van
de regels levert dus risico's op deze gebieden op. Volgens de Rekenkamer is
het noodzakelijk dat er verbeteringen worden aangebracht in de opzet en uitvoering
van het aanbestedingsbeleid van de Rijksoverheid. Het kabinet heeft eind 1999
voor alle ministeries precies met dit doel een actieplan opgesteld, het «Actieplan
Professioneel Inkopen en Aanbesteden». Uitgangspunt van het actieplan
is dat ieder ministerie verantwoordelijk blijft voor het eigen aanbestedingsbeleid,
maar dat er meer aandacht moet komen voor samenwerking, standaardisatie en
coördinatie binnen en tussen de ministeries.
3.1.2 Ministerie van Defensie
De Rekenkamer vraagt bij alle ministeries met name aandacht voor de volgende
punten uit het voorgenoemde actieplan:
• Het aanwijzen van de functionaris die verantwoordelijk is voor
de uitvoering van het actieplan.
• Het meewerken aan coördinatie tussen de ministeries.
• Het met andere ministeries vormen van netwerken van inkopers en
aanbesteders per produktgroep voor de uitwisseling van kennis, standaardisatie,
benchmarking en de bundeling van volumes.
• Het tot stand brengen van een jaarlijkse verantwoordingsrapportage
aan de Tweede Kamer over de voortgang van het actieplan.
• Het ministerie van Defensie geeft in de financiële verantwoording
over 1999 reeds aan op welke wijze gepland is invulling te geven aan het actieplan.
Daarnaast vraagt de Rekenkamer bij het ministerie van Defensie aandacht
voor het verkrijgen van meer inzicht in de kosten en opbrengsten van aanbestedingsprocedures
door het struktureel bijhouden van de kosten van de procedures, en het achteraf
evalueren van de procedures.
Het ministerie van Defensie beschikt over een uitgebreid handboek voor
(Europese) aanbestedingsprocedures. In positieve zin viel verder op dat het
ministerie expliciet aandacht besteedt aan integriteitswaarborgen bij het
aanbestedingsproces. Verder merkt de Rekenkamer op dat de onderzochte aanbestedingsprocedures
bij het ministerie van Defensie in hogere mate aan de gestelde
eisen voldoen dan uit het algemene rijksbrede beeld naar voren kwam.
3.1.3 Reactie minister
De minister merkte op dat het verkrijgen van inzicht in kosten en opbrengsten
van aanbestedingsprocedures in zijn algemeenheid al de nodige aandacht krijgt
binnen het ministerie van Defensie. De minister betwijfelt echter of het doelmatig
is om van iedere afzonderlijke aanbesteding de kosten en opbrengsten inzichtelijk
te maken en de uitkomsten daarvan te evalueren.
3.2 Materieelbeheer
3.2.1 Inleiding
De Rekenkamer heeft bij het Ministerie van Defensie zowel rijksbreed onderzoek
uitgevoerd naar het materieelbeheer bij de Defensie Telematica Organisatie
als departementsspecifiek onderzoek naar de kwaliteit van het materieelbeheer.
In punt 3.2.2 wordt gerapporteerd over het rijksbrede onderzoek. In punt 3.2.3
wordt gerapporteerd over het departementsspecifieke onderzoek. Vanwege de
vorig jaar geconstateerde ernstige tekortkomingen in het materieelbeheer is
dit onderzoek uitgevoerd naast het rijksbrede onderzoek.
3.2.2 Defensie Telematica Organisatie
3.2.2.1 Inleiding
De Rekenkamer onderzocht in de tweede helft van 1999 het materieelbeheer
bij 13 ministeries en instellingen. Daaronder bevond zich de Defensie Telematica
Organisatie (DTO), een agentschap van het Ministerie van Defensie. DTO heeft
zijn hoofdvestiging in Den Haag en nevenvestigingen in Maasland, Soesterberg
en Den Helder. Onderzocht werd of er in opzet sprake was van een rechtmatig
en doelmatig beheer van materiële activa. De werking van het materieelbeheer
werd onderzocht aan de hand van diverse waarnemingen ter plaatse bij de DTO-vestigingen
in Den Haag en Maasland.
Het onderzoek richtte zich naast goederen ten behoeve van de primaire
processen (automatiseringsapparatuur) op goederen met een verhoogd risico
op verlies (in welke vorm dan ook), zoals draagbare computers (lap tops),
mobiele telefoontoestellen (gsm's), video-apparaten en kunst. Ook kantoormeubilair
werd in het onderzoek betrokken.
Omdat het Besluit Materieelbeheer 1996 en de toelichting daarop veel vrijheid
laten, heeft de Rekenkamer het besluit vertaald in een aantal meetbare normen,
aangevuld met enkele doelmatigheidseisen en eisen voor een ordelijk en controleerbaar
beheer. Zij richtte zich niet op het risicobeheer als bedoeld in de artikelen
8 en 10 van het besluit. Voorts werd andere regelgeving in het onderzoek betrokken,
zoals het besluit Taak FEZ en het Besluit Taak DAD. De normen zijn gerangschikt
onder de aspecten: organisatie, registratie, toezicht en controle, en informatievoorziening.
In de Geleidebrief worden algemene conclusies weergegeven en wordt nader ingegaan
op het Besluit Materieelbeheer.
3.2.2.2 Organisatie
De Rekenkamer is van mening dat de organisatie van het materieelbeheer
gebaseerd dient te zijn op een vastgelegde risicoanalyse, op daarvan afgeleide
doelstellingen en uitgangspunten en op beschreven regels en procedures.
De Rekenkamer stelde vast dat de DTO aan de door haar gestelde normen
voldoet. Er is in alle opzichten invulling gegeven aan de departementsbrede
aanwijzing (SG Nr. V/13) van juni 1999 op dit gebied.
3.2.2.3 Registratie
De Rekenkamer heeft onderzocht of inventarisadministraties en uitgifteregistraties
aanwezig waren, of bepaalde gegevens werden vastgelegd en of de volledigheid
en betrouwbaarheid van deze gegevens was gewaarborgd.
De Rekenkamer stelde vast dat de DTO bijna geheel aan deze normen voldoet.
De inventarisadministratie was grotendeels volledig, juist en actueel, zij
het dat van meubilair geen registratie werd gevoerd. De risicoanalyse had
volgens de DTO uitgewezen dat aan het beheer van meubilair weinig risico's
zijn verbonden. Wel bleek dat de controle op de naleving van de procedures
en op de volledigheid van de inventarisadministratie niet altijd voldoende
was.
De uitgifteregistraties van laptops, audiovisuele middelen en gsm's voldeden
in opzet en werking nog niet volledig aan de normen. Door het ontbreken van
uitgifteprocedures en volledigheidscontroles bestaan er nog onvoldoende waarborgen
voor de volledigheid en betrouwbaarheid. Bij de uitgifte was er voorts niet
voldoende aandacht voor het doelmatig inzetten van de middelen. Inmiddels
zijn voor de uitgifteregistraties conceptprocedures opgesteld die deze tekortkomingen
zullen moeten opheffen.
3.2.2.4 Toezicht en controle
De Rekenkamer spreekt van adequaat toezicht en adequate controle op het
materieelbeheer als het ministerie conform het besluit Taak FEZ toezicht uitoefent,
evaluaties worden verricht, interne controlemaatregelen worden uitgevoerd
en conform het besluit Taak DAD accountantscontrole op het materieelbeheer
plaats heeft.
De Rekenkamer stelde vast dat de directie FEZ van het Ministerie van Defensie
en de DTO, gelet op de getrapte controllersfunctie, wat betreft het toezicht
op en de controle van het materieelbeheer voldoen aan de gestelde normen.
Ook heeft evaluatie van het materieelbeheer plaatsgevonden en wordt de evaluatie
ingezet als instrument om structurele verbeteringen aan te brengen en het
beheer op peil te houden. Opzet en werking van de interne controle voldoen
grotendeels aan de normen, zij het dat nog niet alle processen van het materieelbeheer
worden geraakt. Hierdoor zijn waarborgen voor volledigheid en betrouwbaarheid
van de lager in de organisatie aanwezige uitgifteregistraties niet geheel
aanwezig. De AD besteedt door controles en door samenwerking met de afdeling
Interne Auditing van de DTO aandacht aan het materieelbeheer. In het samenvattende
rapport over 1999 schrijft de AD dat als gevolg van de lage prioriteit die
aan verbeteracties op het gebied van het materieelbeheer binnen Defensie wordt
gegeven, het decentrale beheer van inventarisgoederen en kleinschalige automatisering
nog een knelpunt is.
3.2.2.5 Informatievoorziening
De Rekenkamer is van mening dat over het materieelbeheer informatie beschikbaar
moet zijn voor het management, dat op basis hiervan sturing geeft.
De Rekenkamer stelde vast dat de DTO bijna geheel aan de normen vol- doet.
De DTO onderneemt in opzet en werking voldoende activiteiten om te komen tot
een goede informatievoorziening over de aanwezigheid, het gebruik en de staat
(van onderhoud) van de goederen die in gebruik zijn.
Op basis van de beschikbare managementinformatie vindt (bij)sturing plaats.
Opgemerkt wordt wel dat nog niet over elk niveau in de organisatie managementinformatie
beschikbaar komt. Voorts ontbreken nog waarborgen voor een betrouwbare informatievoorziening
aan het management over het doelmatig gebruik van de goederen.
3.2.2.6 Conclusies en aanbevelingen
De Rekenkamer concludeert dat het materieelbeheer bij de DTO in opzet
en werking voldoet aan de eisen van het Besluit Materieelbeheer. Weliswaar
wordt ook in belangrijke mate voldaan aan de eisen van ordelijkheid en controleerbaarheid,
maar is nog onvoldoende aandacht voor lager in de organisatie bestaande uitgifteregistraties
en voor de doelmatigheid bij het beheer. Ter verbetering beveelt zij aan:
• de ten behoeve van de uitgifteregistraties ontwikkelde procedures
zo spoedig mogelijk te implementeren en erop toe te zien dat deze worden nageleefd;
• managementinformatie beschikbaar te krijgen over doelmatigheidsaspecten
bij het gebruik van de materiële activa.
3.2.3 Departementsbreed onderzoek materieelbeheer
3.2.3.1 Inleiding
De Rekenkamer concludeerde in het rechtmatigheidsonderzoek 1998 dat het
materieelbeheer bij het Ministerie van Defensie nog ernstige tekortkomingen
vertoonde. Voor het begrotingsjaar 1998 was er sprake van een onordelijk materieelbeheer.
Dit werd enerzijds veroorzaakt door onduidelijkheden over de definiëring
van de begrippen «centrale voorraden» en «inventarisgoederen»
en door de bestaande onduidelijkheid over de verantwoordelijkheden. Anderzijds
was er sprake van tekortkomingen in de uitvoering van inventarisaties, de
interne controle en het gebruik van processen-verbaal van overdracht bij functiewisseling.
In haar rechtmatigheidsonderzoek over 1999 heeft de Rekenkamer onderzoek
verricht naar de voortgang van het proces om te komen tot een ordelijk materieelbeheer
en de gevolgen van de gerealiseerde verbeteringen voor de werking van het
materieelbeheer.
3.2.3.2 Bevindingen
De Rekenkamer constateerde, dat het Departementaal Beraad op 26 mei 1999
heeft ingestemd met een aanwijzing van de Secretaris-Generaal inzake het «Besluit
Materieelbeheer 1996». Deze aanwijzing voorziet in maatregelen die gericht
zijn op het beheer van al het materieel bij Defensie. Dit omvat de uitvoering
van een risicoanalyse om te bepalen welke beheers- en controlemaatregelen
noodzakelijk zijn, het opstellen van een plan van aanpak met
verbeterpunten en de feitelijke implementatie van de benodigde verbetermaatregelen.
De volledige implementatie van de plannen van aanpak zal naar verwachting
medio 2001 gereed zijn.
In 2001 is een evaluatie van de aanwijzing materieelbeheer voorzien.
In augustus 1999 is binnen Defensie gestart met het verzamelen van plannen
van aanpak van de krijgsmachtdelen met bijbehorende risicoanalyse ter verbetering
van het materieelbeheer.
De risicoanalyses zijn voor het grootste deel uitgevoerd bij de verschillende
krijgsmachtdelen, doch nog niet bij alle op hetzelfde niveau, variërend
van beleidsniveau tot op RVE-niveau.
Bij de KL is ultimo november 1999 de eindrapportage verschenen van het
«Werkverband Implementatie Materieelbeheer Nieuwe Stijl in de KL».
Het nieuwe beleid is door de KL neergezet, waarbij de samenhang met de organisatiefunctie
en de planning en control functie duidelijk bleek. Zowel de risicoanalyse
als het plan van aanpak waren op hoofdlijnen gereed. Bij de KM is de verwachting
dat het globale detailplan van aanpak medio 2000 gereed zal zijn.
De kwaliteit van de risicoanalyse is toereikend.
Doordat in 1999 als gevolg van de gemaakte keuze weinig verbetermaatregelen
zijn geïmplementeerd, is de kwaliteit van het materieelbeheer niet noemenswaardig
verbeterd.
Bij diverse onderdelen van het ministerie bestaan er tekortkomingen in
het materieelbeheer. Deze tekortkomingen hebben veelal betrekking op het ontbreken
van adequate administratief-organisatorische procedures en op het niet uitvoeren
van een inventarisatie, waardoor geen afstemming heeft plaatsgevonden tussen
administratieve voorraad en werkelijke voorraad.
Voorts bestaan er bij de KM tekortkomingen in de opzet van het stelsel
van maatregelen van interne controle en beveiliging in het Voorraad Administratie
Systeem, waardoor de Rekenkamer geen oordeel kon geven over de betrouwbaarheid
van de in het systeem opgenomen gegevens.
3.2.3.3 Conclusie
De Rekenkamer concludeert dat er in 1999 veel werk is verzet om invulling
te geven aan de aanwijzing materieelbeheer. Zo zijn de onduidelijkheden over
de definiëring van de begrippen «centrale voorraden» en «inventarisgoederen»
weggenomen. Voorts zijn risicoanalyses opgesteld die een uitstekende basis
vormen voor de opstelling van de verbeterplannen en de implementatie van de
benodigde verbetermaatregelen.
Omdat er feitelijk nog weinig verbetermaatregelen zijn geïmplementeerd,
is de werking van het materieelbeheer over het algemeen nog niet noemenswaardig
verbeterd ten opzichte van het vorige jaar. De Rekenkamer concludeert dan
ook dat er voor 1999 nog steeds sprake is van een onvoldoende ordelijk en
controleerbaar materieelbeheer.
De planning van het ministerie is er op gericht om alle benodigde verbetermaatregelen
medio 2001 gerealiseerd te hebben.
3.2.3.4 Reactie minister
De minister antwoordde dat de invoering van een systematiek van materieelbeheer,
mede gezien de veelheid aan en de diversiteit in het aanwezige materieel,
een ingrijpende operatie is die meerdere jaren beslaat. De invoering verloopt
nog volgens schema. Afronding wordt voorzien in 2001, waarna meteen defensiebreed
zal worden getoetst of er sprake is van een ordelijk en controleerbaar materieelbeheer.
4 VERVOLG OP BEZWAARONDERZOEK
4.1 Inleiding
De Rekenkamer heeft de afgelopen jaren bij het Ministerie van Defensie
drie bezwaaronderzoeken uitgevoerd gericht op de kwaliteit van het financieel
beheer. In 1997 voerde zij een bezwaaronderzoek uit bij de Dienst Gebouwen
Werken en Terreinen (DGW&T) en in 1998 bij de Koninklijke Landmacht (KL)
en het Defensie Interservice Commando (DICO). In 1999 heeft de Rekenkamer
onderzocht in hoeverre de in voorgaande jaren geïmplementeerde verbetermaatregelen
hebben geleid tot een verbetering van de werking van het financieel beheer
en of de nog te implementeren verbeterpunten inmiddels zijn gerealiseerd.
4.2 Dienst Gebouwen Werken & Terreinen
4.2.1 Inleiding
In het rapport bij de financiële verantwoording 1997 rapporteerde
de Rekenkamer over het door haar uitgevoerde bezwaaronderzoek naar de kwaliteit
van het (decentrale) financieel beheer bij de Dienst Gebouwen Werken en Terreinen.
De Rekenkamer concludeerde toen dat:
• het verbeterplan aan alle door haar gestelde criteria voldoet en
derhalve een goede basis vormt voor de aansturing en monitoring van het (vervolg
van het) verbeterproces;
• de verbeteroperatie voor wat betreft de werking van het financieel
beheer nog niet kon worden getoetst.
De Rekenkamer gaf wel aan dat zij in een vervolgonderzoek bijzondere aandacht
zou besteden aan het financieel beheer bij het agentschap DGW&T.
De minister deelde mede dat inmiddels de nodige voorzieningen waren getroffen
om zorg te dragen voor een structurele verankering van de werking van de genomen
maatregelen in het financieel beheer. De basis werd gevormd door een verbeterplan,
gebaseerd op de bevindingen van de AD en het bureau interne controle.
4.2.2 Bevindingen
In het rechtmatigheidsonderzoek 1999 heeft de Rekenkamer onderzocht in
hoeverre de verbeteringen conform het verbeterplan daadwerkelijk zijn gerealiseerd.
Daartoe heeft de Rekenkamer de (juistheid van de) voortgangsrapportages (inclusief
de kwaliteit van de monitoring) beoordeeld en een drietal onderdelen bezocht
om de werking van het financieel beheer te toetsen.
In 1997 werd het verbeterproces aangestuurd door een centrale projectorganisatie.
Door de strakke centrale sturing werden na vaststelling van een gedegen verbeterplan
toen zowel in opzet als in werking van het financieel beheer goede resultaten
bereikt. In 1998 was het financieel beheer in belangrijke mate verbeterd en
kon over het algemeen als ordelijk worden gekwalificeerd. Voor de administratieve
organisatie was duidelijk sprake van een kwantitatieve en kwalitatieve groei.
Ook de kwaliteit van de verbijzonderde interne controle was toegenomen. Verder
is begin 1998 een uitwijkmogelijkheid gerealiseerd voor het AS/400-systeem.
Daarmee zijn de belangrijkste uit 1997 resterende knelpunten opgelost. Per
ultimo 1998 is de aansturing en verdere implementatie van verbeterpunten
in het financieel beheer overgedragen aan de lijnorganisatie, zijnde de Regionale
Directies. Voorts heeft de Centrale Directie een Richtlijn Verbetering Financieel
Beheer opgesteld.
De Rekenkamer constateerde dat er in 1999 een stagnatie waarneembaar was
in de verdere groei van de kwaliteit van het financieel beheer en dat de Richtlijn
Verbetering Financieel Beheer nagenoeg geen invulling heeft gekregen bij de
Regionale Directies.
Tevens constateerde de Rekenkamer, dat bij de managementaudits de naleving
van voornoemde Richtlijn onvoldoende werd getoetst. De constatering van achterstanden
bij de implementatie van verbeterpunten leidde niet tot een tijdige reactie.
Dit vormt een risico voor het handhaven van het huidige kwaliteitsniveau van
het financieel beheer. De Rekenkamer merkt op dat de monitoring van het verbeterproces
verbeterd moet worden, waarbij adequaat en tijdig wordt gereageerd op achterstanden.
Tevens constateerde de Rekenkamer dat de voortgangsrapportages overeenkomen
met de werkelijkheid.
De Rekenkamer constateerde in het algemeen, dat de afdeling Interne Controle
bij de Centrale Directie nog niet in staat is aandacht te besteden aan de
kwaliteit van de beheersmaatregelen rondom de primaire (bouw)processen hetgeen
wel in het meerjarenbeleidsplan van deze afdeling is opgenomen en waar belangrijke
managementinformatie uit kan voortkomen.
De Rekenkamer constateerde verder dat voor de verbeterde versie van het
AS/400-systeem ultimo februari 2000 nog geen uitwijkmogelijkheid was geregeld,
terwijl het systeem reeds een half jaar actief was.
De Rekenkamer concludeert dat het commercieel denken en werken nog beter
moet worden ontwikkeld. Hierbij is van belang, dat de inzet van de personele
capaciteit beter moet worden beheerst en dat sprake moet zijn van een adequate
projectmatige voor- en nacalculatie en (tussentijdse) management- en sturingsinformatie
over de voortgang van projecten.
De Rekenkamer constateerde bij de drie bezochte onderdelen, dat er in
het algemeen sprake was van een ordelijk financieel en materieel beheer. Wel
waren er nog een aantal verbeteringen mogelijk. Dit betreft:
• het aansluiten van de inzet van de personele capaciteit bij verschillende
opdrachten;
• het beter benutten van de huidige informatiesystemen om te komen
tot een betere toegankelijkheid van projectgegevens en een betere capaciteitsplanning;
• het beter beheersen van projecten door een adequate projectmatige
vooren nacalculatie en het beschikken over (tussentijdse) management- en sturingsinformatie
van de voortgang van de projecten;
• het beter gebruiken van de hoofdsystemen, in plaats van het genereren
van management- en sturingsinformatie uit Excel- en Access-bestanden;
• een betere informatievoorziening, zowel kwalitatief als financieel,
over projecten bij een dienstkring, die als uitvoerend orgaan wordt beschouwd.
4.2.3 Conclusie
De Rekenkamer concludeert dat de kwaliteit van het financieel beheer bij
DGW&T met name in 1998 sterk is verbeterd. In 1999 stagneerde de verdere
groei van de kwaliteit van het financieel beheer. Dit hangt mogelijk
samen met de overdracht van de aansturing en verdere implementatie van verbeterpunten
aan de lijnorganisatie. De Rekenkamer beveelt dan ook aan om zorg te dragen
voor een strakkere monitoring van het verbeterproces. Ondanks de geconstateerde
stagnatie van het verbeterproces was er over 1999 in het algemeen sprake van
een ordelijk financieel beheer. Voor het materieelbeheer geldt dat dit in
het algemeen geen aanleiding geeft tot het maken van opmerkingen.
Gezien bovenstaande conclusie ziet de Rekenkamer dan ook af van het maken
van bezwaar tegen de kwaliteit van het gevoerde financieel beheer.
4.3 Koninklijke Landmacht
4.3.1 Inleiding
Op basis van het in 1998 uitgevoerde bezwaaronderzoek naar de kwaliteit
van het financieel beheer bij de Koninklijke Landmacht (KL) concludeerde de
Rekenkamer dat bij dit krijgsmachtdeel veel werk was verzet om te komen tot
een verbetering van het (decentrale) financieel beheer. Het opstellen van
een verbeterplan was laat gestart. De uitvoering van de activiteiten die in
het plan staan genoemd lagen echter wel op schema. Voorts begon de verbeteroperatie
haar eerste vruchten met betrekking tot de werking van het financieel beheer
af te werpen.
Bij de KL was de personele vulling – zowel in kwantitatieve als
in kwalitatieve zin – onvoldoende voor wat betreft de financiële
functies. Mede uit het oogpunt van een blijvende verbetering van het financieel
beheer achtte de Rekenkamer het noodzakelijk dat binnen alle ressorts en resultaatverantwoordelijke
eenheden (RVE'en) aandacht wordt geschonken aan een goede personele bezetting
op het financieel-economische terrein. Voorts achtte de Rekenkamer het voor
een blijvende verbetering van het financieel beheer noodzakelijk dat adequate
plannen voor het in de toekomst te plegen onderhoud van de administratieve
organisatie worden ontwikkeld.
De minister zegde toe dat speciale aandacht zou uitgaan naar het opstellen
en implementeren van verbeterplannen alsmede de ondersteuning en sturing ervan,
het traject voor het opvullen van kwantitatieve en kwalitatieve lacunes in
de personeelsbezetting, de opleidingstrajecten voor financieel beheer en het
opstellen van een nieuw handboek financieel beheer.
Met betrekking tot het personeelsbeleid was het departement gestart met
een aangepaste FEZ-opleiding en een traineeproject. Voorts waren maatregelen
genomen om het continue verbeterproces financieel beheer verder vorm en inhoud
te geven. Zo zijn de beleidsterreinen nu verplicht om na het verschijnen van
rapportages van de AD verbeterplannen op te stellen. Tevens gaf de minister
aan dat inmiddels was voorzien in een strakke voortgangs- en kwaliteitsbewaking
op het niveau van de minister, het Audit Committee en de directeur-generaal
Economie en Financiën.
4.3.2 Bevindingen
In het rechtmatigheidsonderzoek 1999 heeft de Rekenkamer onderzocht in
hoeverre de implementatie van de verbetermaatregelen heeft geleid tot verbeteringen
in de werking van het financieel beheer. Daartoe heeft de Rekenkamer de volgende
activiteiten uitgevoerd:
• beoordelen van de voortgangsrapportages;
• beoordelen monitoring;
• toetsen juistheid voortgangsrapportages;
• toetsen werking verbetermaatregelen.
De Rekenkamer constateerde dat de KL zich in 1999 veel inspanning heeft
getroost om de tekortkomingen in het decentraal financieel beheer weg te nemen.
Dit leidde ertoe dat eind 1999 het verbeterplan grotendeels, maar nog niet
geheel, is gerealiseerd.
Voorts concludeert de Rekenkamer dat door de onderdelen conform de nieuwe
(verbeterde) opzet wordt gewerkt en de werking van het decentraal financieel
beheer is verbeterd ten opzichte van 1998.
Dat neemt niet weg dat er ultimo 1999 nog een aantal belangrijke openstaande
actiepunten waren, te weten:
• Het realiseren van de openstaande punten uit de (deel) verbeterplannen
bij drie resultaatverantwoordelijke eenheden. Het betreft hier maximaal een
kleine tien procent van de oorspronkelijke aan het verbeterplan verbonden
werklast;
• De specifieke thema's «Geautomatiseerde informatievoorziening»
(als gevolg van capaciteitsproblemen) en «Woningbeheer» (onderdeel
uitvoeren leegstandscontrole) zijn niet op tijd afgerond. Wel is voor deze
thema's op onderdelen voortgang geboekt;
• het project Ondersteuning en Evaluatie van de Militaire PersoneelsAdministraties
(POEMA), dat qua benodigde personele capaciteit en qua reikwijdte op zich
eigenlijk een afzonderlijk verbeterplan vormt. Van de POEMA-verbeterpunten
is ultimo 1999 60% geïmplementeerd c.q. vervallen verklaard. Onder de
resterende 40% bevinden zich een aantal maatregelen die medio 1999 zijn overgedragen
aan de directie Arbeidsvoorwaardenbeleid, danwel ingebracht in het nieuwe
project Heroriëntatie P-dienst KL (PHEPKL). Het betreft hier juist die
maatregelen met de grootste uitstraling op de decentrale procesuitvoering.
(In het tweede halfjaar 1999 kon van deze categorie pas één
verbeterpunt worden afgerond).
Per saldo is de target in 1999 dus niet geheel gehaald en ligt er op de
Centrale Dienst Personeel en Organisatie met name in het kader van het PHEPKL-traject
ook in 2000 nog een zware inspanningsverplichting. De Rekenkamer beveelt aan
om hiervoor een gedegen planning op basis van een prioriteitenstelling te
maken.
Over de juistheid van de voortgangsrapportages en de monitoring daarvan
door de afdeling Beleidsevaluaties en Audits van de Landmachtstaf oordeelt
de Rekenkamer positief.
Met betrekking tot de door Defensie aangekondigde aanvullende maatregelen
bleven de ontwikkelingen vooralsnog bescheiden. Het opvullen van kwantitatieve
en kwalitatieve lacunes in de personele bezetting op het financieel-economische
terrein bleef ook in 1999 onverminderd een bron van zorg. Met betrekking tot
het opleidingstraject voor financieel beheer geldt dat de aangepaste FEZ-opleiding
inmiddels is ontwikkeld; met het geven van de opleiding zal evenwel eerst
in april 2000 worden gestart. Het traineeproject TRIP (Trainee Interservice
Projectenpool) loopt.
Het nieuwe handboek financieel beheer is in concept gereed, doch moet
nog over de RVE'en worden gedistribueerd.
4.3.3 Conclusie
De Rekenkamer concludeert dat de door de KL opgestelde voortgangsnotities
een juiste weergave zijn van de feitelijke situatie. Voorts concludeert de
Rekenkamer dat de monitoring van het verbeterproces door de afdeling BEAU
op een goede wijze wordt uitgevoerd.
In 1999 is binnen de KL wederom veel werk verzet om de kwaliteit van het
financieel beheer te verbeteren. Daardoor waren de verbetermaatregelen voor
een groot deel gerealiseerd. Dat neemt echter niet weg dat er nog een aantal
(belangrijke) actiepunten niet zijn afgerond. Dit betreft met name het project
POEMA, waarvan de belangrijkste actiepunten zijn gerealiseerd (de nog resterende
actiepunten zijn overgeheveld naar het project PHEPKL), de geautomatiseerde
informatievoorziening en het woningbeheer. De Rekenkamer vraagt hiervoor speciale
aandacht.
Over het algemeen is er bij de KL sprake van een ordelijk financieel beheer.
De opvulling van kwantitatieve en kwalitatieve lacunes in de personele
bezetting bleef ook in 1999 een punt van zorg.
Gezien bovenstaande conclusie ziet de Rekenkamer dan ook af van het maken
van bezwaar tegen de kwaliteit van het gevoerde financieel beheer.
4.4 Defensie Interservice Commando
4.4.1 Inleiding
In het rapport bij de financiële verantwoording 1998 rapporteerde
de Rekenkamer over het door haar uitgevoerde bezwaaronderzoek naar de kwaliteit
van het (decentrale) financieel beheer bij het Defensie Interservice Commando
(DICO). De Rekenkamer concludeerde toen dat:
• Het verbeterplan aan alle door haar gestelde criteria voldoet en
derhalve een goede basis vormt voor de aansturing en monitoring van het (vervolg
van het) verbeterproces;
• De verbeteroperatie voor wat betreft de werking van het financieel
beheer de eerste vruchten begon af te werpen.
De Rekenkamer gaf wel aan dat zij de verdere realisatie van de verbetermaatregelen
aandachtig zou volgen en voor 1999 duidelijke verbeteringen in de werking
van het financieel beheer verwachtte.
De minister deelde mede, dat hij grote inspanningen levert om het financieel
beheer op orde te krijgen, zoals blijkt uit het opstellen en implementeren
van verbeterplannen alsmede de ondersteuning en sturing ervan, het traject
voor het opvullen van kwantitatieve en kwalitatieve lacunes in de personeelsbezetting,
de opleidingstrajecten voor financieel beheer en het opstellen van een nieuw
handboek financieel beheer.
4.4.2 Bevindingen
In het rechtmatigheidsonderzoek 1999 heeft de Rekenkamer onderzocht in
hoeverre deze verbeteringen daadwerkelijk zijn gerealiseerd. Daartoe heeft
de Rekenkamer de (juistheid van de) voortgangsrapportages (inclusief de kwaliteit
van de monitoring) beoordeeld en een drietal onderdelen bezocht om de werking
van het financieel beheer te toetsen.
In 1997 constateerde de Rekenkamer dat er geen sprake was van een ordelijk
financieel beheer. In 1998 concludeerde de Rekenkamer dat het financieel beheer
in het algemeen in geringe mate is verbeterd. Op grond van het over 1999 uitgevoerde
vervolgonderzoek concludeerde de Rekenkamer dat voor het financieel beheer
in 1999 over de gehele breedte bij DICO sprake is van de nodige verbeteringen.
De Rekenkamer constateerde dat er veel werk is verricht op het gebied van
het vormgeven aan de beleidsmatige aanpak van de problematiek op de verschillende
deelgebieden, zoals die voortkwam uit nog openstaande verbeterpunten uit het
Verbeterplan Beheersprocessen uit 1998; deze lagen vooral bij de controller
DICO. In de laatste maanden van 1999 is ook de nodige aandacht geschonken
aan de daadwerkelijke uitvoering en implementatie van die beleidsmatige aanpak
om de tekortkomingen in het decentraal financieel beheer weg te nemen.
De Rekenkamer concludeert dat er over 1999 in het algemeen sprake is van
een ordelijk financieel beheer. Voor het materieelbeheer geldt in zijn algemeenheid
dat er in de loop van 1999 verbetermaatregelen zijn ingevoerd, maar dat die
nog slechts gedeeltelijk geleid hebben tot verbeteringen in de werking van
het materieelbeheer over 1999. Met name de uitgevoerde risicoanalyse is een
belangrijke stap in de goede richting geweest. Een materiaalinformatie- en
beheerssysteem laat nog op zich wachten.
Bij twee van de drie bezochte onderdelen kwam de Rekenkamer tot de conclusie
dat er sprake is van een ordelijk financieel beheer en materieelbeheer. Bij
het derde onderdeel is nog niet direct sprake van een ordelijk financieel
beheer en materieelbeheer. Daar wordt nog gewerkt met oude administratief
organisatorische procedures, die nog niet zijn aangepast aan de nieuwe organisatie.
De Rekenkamer acht het van belang, dat het nog op te stellen definitieve verbeterplan,
als verlengstuk van het beschikbare concept-verbeterplan, voorziet in een
oplossing voor deze problematiek binnen een redelijke termijn. Tot dat moment
zullen afwijkingen van een mogelijke opzet van de administratieve organisatie
en het niet naleven van gedeeltelijk vastgestelde bevoegdheden ertoe leiden,
dat binnen het DICO risico's worden gelopen met betrekking tot het financieel
beheer en materieelbeheer. Ook de betrouwbare vastlegging van gegevens en
daarmee de basis voor een adequate bestuurlijke informatievoorziening komt
hiermee in gevaar.
Voorts constateerde de Rekenkamer dat de personele vulling met name bij
IC-personeel nog steeds problemen geeft bij DICO. De verbijzonderde IC-organen
zijn getransformeerd naar financial en operational audit organen. De audits
kunnen meer dan nu het geval is als een managementinstrument, dat is ingebed
in het cyclische activiteiten-, plan- en begrotingsproces, worden gebruikt.
De BEAU-organen spelen tevens een rol bij het opstellen van een risicoanalyse
en het auditjaarplan. Doordat de centrale BEAU-afdeling zwaar onderbezet is,
zijn de geplande activiteiten niet allemaal uitgevoerd. Hierdoor wordt tussentijdse
bijsturing bemoeilijkt en heeft de AD aanvullende werkzaamheden moeten verrichten.
Deze onderbezetting kan gevolgen hebben voor de tijdigheid en kwaliteit van
de implementatie van de resterende verbeterpunten.
Ook constateerde de Rekenkamer dat de uitvoering van het BBD 2000 bij
DICO, dat voor het aspect doelmatigheidskengetallen als voorhoedeproject binnen
Defensie is aangewezen, relatief voorspoedig verloopt. In overleg met het
Ministerie van Financiën zijn afspraken gemaakt over de te
hanteren doelmatigheidsindicatoren. Bij een aantal DICO-onderdelen zijn de
voorbereidingen om dit te realiseren reeds in gang gezet.
Het totaalpakket aan lesmateriaal voor opleidingen op financieel economisch
gebied zal naar verwachting in april 2000 gereed zijn. In 1999 zijn slechts
twee opleidingspilots gegeven, zodat het wegwerken van een kennisachterstand
(defensiebreed) nog niet is opgelost.
Ten aanzien van het personeelsbeheer constateerde de Rekenkamer dat gewerkt
wordt met een van de Klu overgenomen systeem (HRS-Klu). Dit systeem moet nog
worden toegesneden op de specifieke situatie van DICO. Een bespoediging van
dit proces wordt door verschillende DICO-onderdelen als positief ervaren.
De invoering van het LAN 2000 stuit binnen DICO nog op grote problemen.
De Rekenkamer dringt er op aan dat het overleg tussen DICO en de DTO, dat
reeds geruime tijd loopt, zo spoedig mogelijk vruchten afwerpt.
4.4.3 Conclusie
De Rekenkamer concludeert dat het financieel beheer in 1999 over de gehele
breedte bij DICO verbeterd is. Er is vormgegeven aan de beleidsmatige aanpak
van de problematiek op de verschillende deelgebieden. Ultimo 1999 is ook de
nodige aandacht geschonken aan de daadwerkelijke uitvoering en implementatie
hiervan om de tekortkomingen in het decentraal financieel beheer weg te nemen.
Bij twee van de drie bezochte onderdelen concludeert de Rekenkamer dat
er sprake is van een ordelijk financieel beheer en materieelbeheer. Voor één
onderdeel gold dat nog niet; het ontbrak daar ten tijde van het bezoek nog
aan een verbeterplan voor het financieel beheer.
Voorts concludeert de Rekenkamer dat de uitvoering van het BBD 2000 bij
DICO relatief voorspoedig verloopt.
Ook constateerde de Rekenkamer nog enkele problemen binnen DICO, waarvan
de oplossing de nodige prioriteit verdient. Dit geldt met name voor de personele
vulling van de interne controle functies en van de BEAU-afdeling. Voorts stuit
de invoering van het LAN 2000 nog op grote problemen.
De Rekenkamer verwacht dat in het jaar 2000 met name verbeteringen worden
gerealiseerd bij het voorafgaand toezicht, de tijdige vastlegging van verplichtingen,
de voorschottenregistratie en de opzet en personele invulling van de interne
controle en BEAU.
Gezien bovenstaande conclusie ziet de Rekenkamer dan ook af van het maken
van bezwaar tegen de kwaliteit van het gevoerde financieel beheer.
5 FINANCIËLE VERANTWOORDING
5.1 Rekening
Overzicht 1 laat de totaalbedragen zien waaruit de rekening 1999 van het
Ministerie van Defensie is samengesteld (exclusief agentschappen). Daarvan
is afgetrokken het gedeelte waarvan de Rekenkamer met redelijke zekerheid
heeft kunnen vaststellen dat het geen fouten of onzekerheden bevat die de
tolerantiegrenzen overschrijden. Wat overblijft is het totaal aan fouten en
onzekerheden die de tolerantiegrenzen wel overschrijden.
Overzicht 1 Bedragen van de rekening 1999, Ministerie
van Defensie (x f 1 miljoen)
Verplichtingen1
Uitgaven1
Ontvangsten
Totaal
13 851,1
14 995,2
509,8
Geen belangrijke fouten/ onzekerheden
13 693,5
14 800,7
509,8
Belangrijke fouten/ onzekerheden
157,6
194,5
0,0
Onvolledigheden
0,1 (8,5) (2)
2,5 (0,8) (2)
2,2
1 Het bedrag aan verplichtingen en uitgaven bevat in totaal
f 90,4 miljoen respectievelijk f 93,9 miljoen aan overschrijdingen.
Indien de Staten-Generaal niet akkoord gaan met de desbetreffende slotwetmutaties,
zal de Rekenkamer haar positieve oordeel op dit punt moeten herzien.
2 Het tussen haakjes geplaatste bedrag duidt op onzekerheid
over de volledigheid van dat bedrag.
Een specificatie van de fouten en onzekerheden is opgenomen in de bijlage.
5.2 Toelichting bij de rekening
5.2.1 Kengetallen
5.2.1.1 Inleiding
De Rekenkamer heeft evenals vorig jaar de kengetallen in de financiële
verantwoording onderzocht. De Rekenkamer definieert een kengetal als iedere
combinatie van kwantitatieve informatie die bruikbaar is voor de besturing
en/of beheersing van overheidshandelen, met als doel inzicht te geven in activiteiten,
prestaties en effecten in relatie tot de ingezette middelen.
5.2.1.2 Bevindingen
De Rekenkamer constateert dat de doelstellingen voor de operationele onderdelen
van Defensie zijn bepaald en zijn opgenomen in de begroting 2000. Het systeem
met de bijbehorende kengetallen is gereed. De doelstellingen en bijbehorende
kengetallen voor de ondersteunende eenheden zijn nog in bewerking.
Voorts constateert de Rekenkamer dat de toelichting bij de rekening voor
alle artikelen kengetallen bevat. Dit zijn overwegend ramingskengetallen.
Drie artikelonderdelen worden met behulp van doelmatigheidskengetallen toegelicht.
Tevens wordt in de toelichting aandacht geschonken aan de verschillen tussen
raming en realisatie van de opgenomen kengetallen.
De Rekenkamer is van mening dat de ramingskengetallen aansluiten op de
gewijzigde begrotingsindeling en voldoen aan de kwaliteitseisen ten aanzien
van bruikbaarheid voor sturing, verantwoording en presentatie in begrotingsstukken.
De AD heeft een quick-scan uitgevoerd naar de totstandkoming van de ramingskengetallen
die verband houden met de salarisuitgaven voor burgeren militair personeel
over de jaren 1998, 1999 en 2000.
Zij concludeerden dat het totstandkomingsproces en de presentatie van
kengetallen voor salarisuitgaven voor burger- en militair personeel op hoofdlijnen
voldoet aan de te stellen eisen.
5.2.1.3 Conclusie
De Rekenkamer concludeert bij het onderdeel informatievoorziening en kengetallen
dat er geen noemenswaardige tekortkomingen bestaan. Voorts concludeert de
Rekenkamer dat de AD de in de toelichting opgenomen kengetallen in zijn controle
heeft betrokken.
5.2.2 Oordeel over de toelichting
De toelichting bij de rekening 1999 van het Ministerie van Defensie voldoet
aan de eisen.
5.3 Saldibalans met toelichting
Jaarlijks beoordeelt de Rekenkamer een deel van de bedragen op de saldibalans.
De bedragen die zij niet beoordeelt zijn samengesteld uit:
• de uitgaven en ontvangsten die de Rekenkamer al beoordeeld heeft
bij het onderzoek van de rekeningen; deze zijn niet opnieuw beoordeeld bij
het onderzoek van de saldibalans waar zij als post op staan;
• de bedragen die op tegenrekeningen staan; deze worden niet beoordeeld
omdat ze geen inhoudelijke waarde hebben.
Van de overige bedragen onderzoekt de Rekenkamer of deze fouten of onzekerheden
bevatten die haar tolerantiegrenzen overschrijden.
Overzicht 2 geeft het totaalbedrag van de saldibalans per 31 december
1999. Daarvan worden afgetrokken:
• het totaal van de niet-beoordeelde bedragen;
• het totaal van de bedragen waarvoor met redelijke zekerheid is
vastgesteld dat deze geen fouten of onzekerheden bevatten.
Dit resulteert in een totaal van bedragen met fouten of onzekerheden die
de tolerantiegrenzen overschrijden (belangrijke fouten en onzekerheden).
Overzicht 2 Bedragen van de saldibalans per 31 december
1999, Ministerie van Defensie (bedragen x f 1 miljoen)
Debet
Credit
Totaal
39 997,0
39 997,0
Niet beoordeeld
35 077,2
5 645,7
Beoordeeld
4 919,8
34 351,3
Geen belangrijke fouten/onzekerheden
4 919,8
34 351,3
Belangrijke fouten/onzekerheden
0,0
0,0
Onvolledigheden
0,0
0,0
Een specificatie van de fouten en onzekerheden is opgenomen in de bijlage.
Het betreft een klein kasverschil dat in de afronding niet meer zichtbaar
is. Voor de kas hanteert de Rekenkamer een nultolerantie.
De toelichting bij de saldibalans voldoet aan de eisen.
De Rekenkamer heeft apart aandacht besteed aan de in de toelichting bij
de saldibalans opgenomen informatie over de afgerekende voorschotten en onderzocht
of deze afrekeningen aan de eisen voldeden. In totaal is f 2 789,2
miljoen afgerekend. De Rekenkamer stelde vast dat deze afrekeningen aan de
eisen voldeden met uitzondering van een bedrag van f 2 miljoen dat ondeugdelijk
is weergegeven (ten onrechte niet afgeboekt) en een bedrag van f 1,8
miljoen waaromtrent zij geen zekerheid over de rechtmatigheid kon krijgen.
Ook van deze fouten en onzekerheden is een specificatie opgenomen in de bijlage.
5.4 Financiële verantwoording agentschap Dienst Gebouwen
Werken en Terreinen
De Dienst Gebouwen Werken en Terreinen is een in 1996 ingesteld agentschap
met een stelsel van baten en lasten. Over 1999 bedroeg het totaal van de baten
f 174,8 miljoen. Het totaal van de lasten bedroeg f 173,8 miljoen.
Het voordelig resultaat over 1999 bedroeg f 1,0 miljoen.
De totale kapitaaluitgaven en -ontvangsten waren respectievelijk f 7,2
miljoen en f 2,9 miljoen. De totalen van de balans per 31 december 1999
bedroegen f 109,7 miljoen.
De rekening van baten en lasten en de balans bevatten geen belangrijke
fouten en onzekerheden. De toelichtingen voldeden aan de eisen.
5.5 Financiële verantwoording agentschap Defensie
Telematica Organisatie
De Defensie Telematica Organisatie is een in 1997 ingesteld agentschap
met een stelsel van baten en lasten. Over 1999 bedroeg het totaal van de baten
f 533,0 miljoen. Het totaal van de lasten bedroeg f 532,4 miljoen.
Het voordelig resultaat over 1999 bedroeg f 0,6 miljoen.
De totale kapitaaluitgaven en -ontvangsten waren respectievelijk f 31,0
miljoen en f 5,1 miljoen. De totalen van de balans per 31 december 1999
bedroegen f 458,5 miljoen.
De rekening van baten en lasten en de balans bevatten geen belangrijke
fouten en onzekerheden. De toelichtingen voldeden aan de eisen.
5.6 Oordeel over de financiële verantwoording
De Rekenkamer heeft onderzocht of de financiële verantwoording van
het Ministerie van Defensie, waarin opgenomen de financiële verantwoordingen
van de agentschappen DGW&T en DTO, voldoet aan de volgende eisen:
• de verantwoording is een deugdelijke weergave van de uitkomsten
van het financieel beheer en is opgesteld volgens de voorschriften;
• de verplichtingen, uitgaven en ontvangsten, respectievelijk de
baten, lasten, kapitaaluitgaven en -ontvangsten, die in de verantwoording
zijn opgenomen zijn rechtmatig, dat wil zeggen: tot stand gekomen in overeenstemming
met de begrotingswetten en andere wettelijke regelingen.
Op grond van haar onderzoek komt de Rekenkamer tot het oordeel dat de
financiële verantwoording van het ministerie voldoet aan de eerste eis,
met uitzondering van:
• een bedrag van f 27,8 miljoen aan verplichtingen en f 9,0
miljoen aan uitgaven dat onjuist is door een verkeerde artikelbelasting;
• een bedrag van f 2,5 miljoen aan uitgaven en f 1,4 miljoen
aan ontvangsten dat onvolledig is door een verkeerde artikelbelasting;
• een bedrag van f 0,1 miljoen aan verplichtingen en f 0,8
miljoen aan ontvangsten, dat onvolledig is doordat het ten onrechte niet is
verantwoord;
• een bedrag van f 21,6 miljoen aan verplichtingen en f 1,0
miljoen aan uitgaven, waarover de Rekenkamer onzekerheid heeft over de deugdelijke
weergave door tekortkomingen in de administratieve organisatie.
Aan de tweede eis wordt voldaan, met uitzondering van:
• een bedrag van f 20,3 miljoen aan verplichtingen dat onrechtmatig
is door het ontbreken van een wettelijke grondslag;
• een bedrag van f 28,5 miljoen aan verplichtingen en f 16,4
miljoen aan uitgaven dat onrechtmatig is door overige onrechtmatigheden;
• een bedrag van f 58,9 miljoen aan verplichtingen en f 166,2
miljoen aan uitgaven, waarover de Rekenkamer onzekerheid heeft over de rechtmatigheid
door tekortkomingen in de administratieve organisatie;
• een bedrag van f 0,5 miljoen aan verplichtingen en f 1,5
miljoen aan uitgaven waarover de Rekenkamer onzekerheid heeft over de rechtmatigheid
door tekortkomingen in het M en O-beleid;
• een bedrag van f 8,5 miljoen aan verplichtingen en f 0,8
miljoen aan uitgaven waarover de Rekenkamer onzekerheid heeft over de volledigheid
door tekortkomingen in de administratieve organisatie;
• een bedrag van f 1,8 miljoen aan afgerekende voorschotten
waarover de Rekenkamer onzekerheid heeft over de rechtmatigheid door het ontbreken
van een prestatieverklaring;
• een bedrag van f 0,4 miljoen aan uitgaven dat onrechtmatig,
onjuist is vanwege een onverschuldigde betaling.
De financiële verantwoordingen van de agentschappen DGW&T en
DTO voldoen aan beide eisen.
BIJLAGE Overzicht geconstateerde tekortkomingen 1999 van het Ministerie
van Defensie (bedragen x 1 miljoen)a
Geconstateerde tekortkoming
Jaar van
constatering
Ontwikkelingen/toezeggingen
Fouten
Onzekerheden
Artikel
Omschrijving
Omvang
Paragraaf
Uitgaven
Onrechtmatig, onjuist, overige onrechtmatigheden
Ondeugdelijke weergave, onvolledig, verkeerde artikel belast Onzekerheid over
de rechtmatigheid, tekortkomingen in de administratieve organisatie Onzekerheid
over de rechtmatigheid, tekortkomingen in het M&O-beleid
1999
2
14,3 0,1
9,6
0,5
U03.20
Koninklijke Marine, Personeel en materieel
2 158,6
5.6
Onrechtmatig, onjuist, overige
onrechtmatigheden Onrechtmatig, onjuist, onverschuldigde betaling Ondeugdelijke
weergave, onvolledig, verkeerde artikel belast Ondeugdelijke weergave, onjuist,
verkeerde artikel belast Onzekerheid over de rechtmatigheid, tekortkomingen
in de administratieve organisatie Onzekerheid over de rechtmatigheid, tekortkomingen
in het M&O-beleid Onzekerheid over de deugdelijke weergave, tekortkomingen
in de administratieve organisatie Onzekerheid over de volledigheid, tekortkomingen
in de administratieve organisatie
1998
2
1,2 0,4 1,0 0,4
73,0
1,0 1,0 0,8
U04.20
Koninklijke Landmacht, Personeel en materieel
3 653,3
5.6
Onrechtmatig,
onjuist, overige onrechtmatigheden Ondeugdelijke weergave, onjuist, verkeerde
artikelbelasting Onzekerheid over de rechtmatigheid, tekortkomingen in de
administratieve organisatie
1999
0,4 7,1
62,4
U05.20
Koninklijke Luchtmacht, Personeel
en materieel
1 953,6
5.6
Ondeugdelijke weergave, onvolledig,
verkeerde artikelbelasting Onrechtmatig, onjuist, overige onrechtmatigheden
Onzekerheid over de rechtmatigheid, tekortkomingen in de administratieve organisatie
1999
1
1,4 0,5
12,2
U05.22
Koninklijke Luchtmacht, Investeringen groot materieel en infrastructuur
743,8
5.6
Ondeugdelijke weergave, onjuist, verkeerde artikelbelasting Onzekerheid over
de rechtmatigheid, tekortkomingen in de administratieve organisatie
1998
3
1,5
9,0
U06.20
Koninklijke
Marechaussee, Personeel en materieel
467,6
5.6
Totaal
28,3
169,5
Verplichtingen
Onrechtmatig, onjuist, overige onrechtmatigheden Onrechtmatig,
onjuist, ontbreken wettelijke grondslag Onzekerheid over de rechtmatigheid,
tekortkomingen in de administratieve organisatie
1998
2
3,2 3,2
7,6
U01.2 0
Algemeen, Personeel
en materieel
319,1
5.6
Onrechtmatig, onjuist, ontbreken wettelijke grondslag Onrechtmatig, onjuist,
overige onrechtmatigheden Ondeugdelijke weergave, onjuist, verkeerde artikelbelasting
Onzekerheid over de rechtmatigheid, tekortkomingen in de administratieve organisatie
Onzekerheid over de rechtmatigheid, tekortkomingen in het M&O-beleid Onzekerheid
over de deugdelijke weergave, tekortkomingen in de administratieve organisatie
1999
2
0,8 13,9 6,1
22,8 0,5 2,6
U03.20
Koninklijke Marine, Personeel
en materieel
2 190,4
5.6
Onrechtmatig, onjuist, ontbreken
wettelijke grondslag Onrechtmatig, onjuist, overige onrechtmatigheden Ondeugdelijke
weergave, onjuist, verkeerde artikelbelasting Onzekerheid over de rechtmatigheid,
tekortkomingen in de administratieve organisatie Onzekerheid over de deugdelijke
weergave, tekortkomingen in de administratieve organisatie
1998
2
10,2 3,3 17,8
4,4 17,8
U04.20
Koninklijke Landmacht, Personeel en materieel
3 679,5
5.6
Ondeugdelijke weergave, onjuist,
verkeerde artikelbelasting Onrechtmatig, onjuist, ontbreken wettelijke grondslag
Onzekerheid over de rechtmatigheid, tekortkomingen in de administratieve organisatie
Onzekerheid over de deugdelijke weergave, tekortkomingen in de administratieve
organisatie
1999
2
3,5 0,9
8,4 1,2
U04.22
Koninklijke Landmacht, Investeringen
groot materieel en infrastructuur
738,7
5.6
Onrechtmatig, onjuist, ontbreken wettelijke grondslag
Onrechtmatig, onjuist, overige onrechtmatigheden Onzekerheid over de rechtmatigheid,
tekortkomingen in de administratieve organisatie
1999
1
2,8 7,3
15,4
U05. 20
Koninklijke Luchtmacht,
Personeel en materieel
1 917,3
5.6
Ondeugdelijke weergave, onvolledig, ten onrechte niet
verantwoord Ondeugdelijke weergave, onjuist, verkeerde artikelaanwijzing Onrechtmatig,
onjuist, overige onrechtmatigheden Onrechtmatig, onjuist, ontbreken wettelijke
grondslag Onzekerheid over de volledigheid, tekortkomingen in de administratieve
organisatie Onzekerheid over de rechtmatigheid, tekortkomingen in de administratieve
organisatie
1998
2
0,1 0,4 0,8 2,4
8,5 0,3
U09.02
Defensie Interservice Commando,
Personeel en materieel
493,4
5.6
Totaal
76,7
89,5
Ontvangsten
Ondeugdelijke weergave, onvolledig, verkeerd artikel belast
1998
3
1,4
M06.21
Koninklijke Marechaussee,
Niet-verrekenbare ontvangsten
1 196,0
5.6
Ondeugdelijke weergave, onvolledig, ten onrechte niet verantwoord
1998
2
0,8
M09.03
Defensie
Interservice Commando, Niet-verrekenbare ontvangsten
890,0
5.6
Totaal
2,2
0,0
Saldibalans
Ondeugdelijke weergave, onjuist, verkeerde artikel
belast
1998
2
0,0001
Kas
110,7
5.3
Totaal
0,0001
0,0
Overige tekortkomingen
Administratieve discipline
1999
2
2.3.2.2
Verplichtingenregistratie
1997
2
2.3.2.2
Opstellen financiële
verantwoording
1999
2
2.3.2.2
Deskundigheid financieel
personeel
1997
2
2.3.2.2
Onderbezetting
financieel personeel
1999
2
2.3.2.2
BTW-procedures
1999
2
2.3.2.2
Eindejaarswerkzaamheden
1999
2
2.3.2.2
Contractbeheer/contractvorming
1999
2
2.3.2.2
Bedrijfsvoering
1999
2
2.3.2.2
Interne controle op inkoopfacturen
1999
2
2.3.2.2
Vastlegging van vorderingen
1999
2
2.3.2.2
Kwantiteit van uitgevoerde audits
1999
2
2.3.2.2
In mindering van bezwaar boeken
1999
2
2.3.2.2
Onduidelijkheden in taken en bevoegdheden
1999
2
2.3.2.2
Vastlegging voorschotten
1997
2
2.3.2.2
Kwaliteit bedrijfsuitvoeringsrapportages/managementinformatie
1999
2
2.3.2.2
Kwaliteit financial auditfunctie
1999
2
2.3.2.2
Verwervingsprocedure
1998
2
2.3.2.2
Dossiervorming
1999
2
2.3.2.2
Beschrijving financieel economische processen
1998
2
2.3.2.2
Implementatie procesbeheer
1999
2
2.3.2.2
Autorisatie toegangsbeveiliging
tot het GVKKA
1999
2
2.3.2.2
Kwaliteit interne controle
1997
2
2.3.2.2
SAP-procedures
1999
2
2.3.2.2
Volledige omzetverantwoording
1999
2
2.3.2.2
Voorafgaand financieel toezicht
1996
2
2.3.2.2
Niet tijdige afronding AD-controle
1999
2
2.3.2.2
Materieelbeheer
1997
De gestructureerde verbetering
van het materieelbeheer is in 1999 gestart. Afronding is voorzien medio 2001.
Geen bezwaaronderzoek instellen, omdat men een goed plan van aanpak heeft
en met de implementatie op schema ligt
3.2
a Het tussen haakjes geplaatste bedrag duidt op onzekerheden
over de volledigheid van de verantwoorde bedragen.
1 Binnen het beleidsterrein Koninklijke Luchtmacht bestaan
er op financieel beheersgebied veel tekortkomingen. Door het management wordt
onvoldoende prioriteit gegeven aan de implementatie van de verbeterplannen,
waardoor ook in 1999 wederom slechts beperkte vooruitgang is gerealiseerd.
De Rekenkamer is van mening dat de geringe voortgang verwijtbaar is en stelt
in het jaar 2000 dan ook een bezwaaronderzoek in.
2 Er zijn vele tekortkomingen in het financieel beheer binnen
het ministerie, die ook reeds meerdere jaren bestaan. Op basis van de door
de minister gedane toezeggingen ziet de Rekenkamer dan ook af van het instellen
van een bezwaaronderzoek.
3 De Koninklijke Marechaussee is eveneens een beleidsterrein
waar veel tekortkomingen bestaan in het financieel beheer. Omdat het departement
hier gekozen heeft voor een volledig nieuwe opzet van de organisatie, die
men nu aan het implementeren is, en de eerste resultaten reeds zichtbaar zijn,
is de Rekenkamer van mening dat bij dit beleidsterrein géén
bezwaaronderzoek moet worden ingesteld.